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Política
Contemporânea
Módulo I - Representação Política

Ao final do Módulo I, o aluno deverá ser capaz de:

 Conhecer o conceito de Representação Política;

 identificar as características do Sistema Representativo;

 reconhecer modificações que o Sistema Representativo sofreu ao longo

de sua história.

Introdução

Neste Módulo, vamos abordar o instituto da Representação Política de

duas maneiras.

Na primeira, apresentaremos uma definição geral do Sistema

Representativo, elaborada a partir da comparação com o sistema alternativo de
governo participativo, a Democracia Direta.

Na segunda, vamos analisar as mudanças por que passou esse sistema,

desde a sua formação no final século XVIII até os nossos dias, a partir da
conceituação do autor Bernard Manin.
Unidade 1 - Modalidades do Sistema Representativo

Se excluirmos de todos os sistemas de governo registrados ao longo da

história os regimes despóticos, nos quais as decisões estão completamente fora
do alcance da vontade e influência dos cidadãos, restam para nossa análise dois
grandes sistemas de governo: a democracia direta e o sistema representativo.
Para traçar a diferença precisa entre eles, é preciso evitar dois erros muito
presentes em nosso senso comum.

De acordo com o primeiro erro, na democracia direta, o povo, reunido em

assembleia, é responsável imediato por todas as decisões. Não haveria,
portanto, mandatários, sejam eles eleitos ou escolhidos por sorteio. O problema
é que um sistema como esse jamais existiu. Pelo menos, não é o que os dados
disponíveis nos dizem sobre os exemplos históricos de democracia direta, seja
na Grécia clássica, seja nos cantões suíços de hoje. Nesses, e em todos os
demais casos conhecidos, sempre houve e há funcionários eleitos e/ou
sorteados incumbidos de tomar decisões importantes para a comunidade.

Conforme o segundo erro, haveria simplesmente uma relação de

continuidade entre a democracia direta e o sistema representativo. Na
observação conhecida de Rousseau, o tamanho das sociedades políticas
inviabiliza hoje a democracia direta e teríamos que nos contentar com uma
democracia menor, imperfeita, porém exequível, na forma do sistema
representativo.

No entanto, essa ideia colide com a percepção dos teóricos fundadores

do sistema representativo, que o viam como algo oposto e superior à democracia
direta. Para Sièyes, a representação é indispensável na sociedade moderna,
onde o cidadão se ocupa principalmente do próprio bem-estar e não tem tempo
para a participação política. Para Madison, a representação política deixaria o
poder nas mãos dos mais sábios e produziria decisões intrinsecamente
superiores àquelas que o povo em sua totalidade tomaria. Nos dois casos, os
representantes, por seleção ou por especialização, seriam mais capazes de
tomar decisões corretas que seus representados. Antes de uma relação de
continuidade, transparece nesses argumentos uma relação de oposição entre
democracia direta e sistema representativo.
 Para resolver a questão, podemos partir de uma observação de Madison:
a diferença real entre um e outro sistema não está na exclusão completa dos
representantes do povo na democracia direta, mas na exclusão completa do
povo reunido de qualquer decisão no sistema representativo. Num e noutro
sistema, há representantes, eleitos ou sorteados, mas somente no sistema
representativo esses representantes detêm o monopólio das deliberações
políticas.

A seguir, trataremos de alguns princípios gerais que caracterizam o

sistema representativo.

Os quatro princípios assinalados a seguir desenvolveram-se pela primeira

vez no Reino Unido, a partir da segunda metade do século XIX, de onde se
espalharam pela Europa continental.

Primeiro princípio: os governantes são selecionados por meio de eleições

regulares.

Este princípio afirma duas coisas distintas: só os representantes

governam e são escolhidos mediante eleição. Em contraste, nas democracias
diretas, a assembleia de cidadãos toma decisões e é comum a escolha por
sorteio, de acordo com a lógica de dar a todo cidadão que o deseje a
oportunidade igual de participar do governo. No exemplo ateniense, cargos que
demandassem habilidade técnica, como generais e tesoureiros, eram
preenchidos por eleição, com possibilidade de reeleição. Já os mandatos no
colegiado que executava as decisões da Assembleia e nos tribunais eram
sujeitos a sorteio e a recondução era vedada, na lógica de dividir esses cargos
pelo maior número possível de cidadãos.

Segundo princípio: as decisões dos governantes mantêm algum grau de

independência em relação à vontade dos representados.

Desde o início o sistema representativo posicionou-se contra todo tipo de

mandato imperativo, assim como contra sua consequência lógica, a
possibilidade de os representados substituírem seus representantes antes do
término de seus mandatos.

Terceiro princípio: os representados podem manifestar livremente suas

opiniões.
Há uma opinião pública, livre, que os representantes não podem controlar e
precisam levar em consideração se querem pensar na eleição seguinte.

Quarto princípio: as decisões são submetidas a debate público.

Em algum momento do processo, as decisões passam por um debate aberto e

transparente.

A seguir, apresentaremos, em linhas gerais, a tipologia dos sistemas

representativos proposta pelo cientista político Bernard Manin.
Unidade 2 - As Metamorfoses do Sistema Representativo

Desde a segunda metade do século XIX, o sistema representativo passou

por mudanças profundas, que Manin agrupa em torno de duas grandes
metamorfoses. A primeira delas marcou, no final do século XIX, a passagem da
democracia de notáveis, denominada por ele de parlamentarianismo, para a
democracia de partidos. A segunda representou o fim da democracia de partidos
e o surgimento de um tipo de democracia que o autor qualifica como de auditório.

Três observações são importantes para compreender a tipologia de

sistemas representativos que Manin elabora:

A primeira remete ao fato que os tipos construídos são tipos ideais, no

sentido weberiano do termo. Ou seja, são construções conceituais que reúnem
um conjunto de características, enfatizadas, com afinidade lógica entre si. Sua
utilidade reside na comparação com casos empiricamente observados que
apresentam quase sempre uma mistura de traços presentes em diversos tipos.

A segunda refere-se à inspiração histórica da tipologia. É evidente que os

tipos foram inspirados numa sequência histórica determinada, o
desenvolvimento do sistema representativo nos países ocidentais nos séculos
XIX e XX. Podemos usar a tipologia para analisar a evolução concreta do sistema
em determinado país. Mas também podemos usá-la para a compreensão de um
determinado sistema presente, sem considerar seu desenvolvimento histórico.

A terceira diz respeito ao fundamento empírico da tipologia. Manin não

criou os argumentos e justificações que caracterizam cada tipo. Todos são
produtos dos teóricos do sistema em cada período histórico, mas há boas razões
para supor que os atores do sistema, representados e representantes,
compartilhavam a crença na validade desses argumentos.

Tipologia de sistemas representativos elaborados por Manin:

1- Remete ao fato que os tipos construídos são tipos ideais, no sentido
weberiano do termo;
2- refere-se à inspiração histórica da tipologia; e
3- diz respeito ao fundamento empírico da tipologia.
 Para melhor compreender a natureza de cada um desses tipos e as
razões das mudanças que vinculam um ao outro, vamos descrevê-los a partir
dos quatro princípios mencionados anteriormente, quais sejam: os governantes
são selecionados por meio de eleições regulares; as decisões dos governantes
mantém algum grau de independência em relação à vontade dos representados;
os representados podem manifestar livremente suas opiniões; as decisões são
submetidas a debate público.

A consolidação do sistema representativo, primeiro no Reino Unido,

depois nos demais países da Europa, ocorreu sob duas condições institucionais
que determinaram seu formato inicial: o voto distrital uninominal como regra
eleitoral e o voto censitário, ou seja, a restrição do direito de voto aos detentores
de propriedade e renda. Em decorrência dessas condições, o número de
eleitores era pequeno e concentrado por localidade. Não havia, nem eram
necessários, partidos fora do parlamento.

No que diz respeito à eleição dos representantes, a escolha dos eleitores

tinha como fundamento a confiança pessoal dos representados nos seus
representantes e o resultado eleitoral expressava a rede de relações locais dos
candidatos. O político por excelência era o líder local, o notável.

A autonomia parcial ou relativa dos representantes manifestava-se na

defesa apaixonada do voto de consciência dos deputados no parlamento. A
autonomia do parlamentar era condição da legitimidade do sistema e deveria
estar acima até mesmo dos compromissos partidários.

Como consequência, a opinião pública, livre, não coincidia

necessariamente com a expressão eleitoral da vontade do eleitor. Em outras
palavras, os eleitores votavam segundo motivações pessoais, em vizinhos de
sua confiança. Os grandes temas de confronto político não eram objeto das
campanhas eleitorais e os cidadãos tomavam suas posições sobre eles
participando de reuniões e assinando petições. Era frequente o conflito entre
opinião pública e parlamento.

Finalmente, o espaço para a livre discussão era o próprio parlamento, no

qual deputados eram, como vimos, livres para mudar suas posições iniciais, para
convencerem e serem convencidos pelo debate.
 A partir da segunda metade do século XIX, a ampliação progressiva do
direito de voto, primeiro até o sufrágio universal masculino, depois para o voto
das mulheres, produziu uma nova situação que pôs fim à democracia dos
notáveis. Para organizar e mobilizar o novo eleitorado, surgiram os partidos
políticos, que logo se tornaram partidos de massa, definidos conforme critérios
ideológicos que refletiam, normalmente, as divisões de classe presentes na
sociedade. O sistema eleitoral com mais afinidade ao novo modelo foi o voto
proporcional, que, adotado pela primeira vez em 1900, espalhou-se com sucesso
em poucos anos.

Na nova fase do sistema representativo, a quantidade de representados

tornou impossível o conhecimento pessoal e, consequentemente, a confiança
pessoal no representante. A eleição passou a expressar a lealdade dos eleitores
a um determinado partido. O resultado eleitoral tornou-se expressão política,
embora indireta, da estrutura de classes e a figura central da política deslocou-
se do notável para o militante, o agitador e o burocrata do partido.

A autonomia parcial dos representantes ganhou nova face: manifestou-se

na liberdade das lideranças partidárias de definir as prioridades na plataforma do
partido apresentada aos eleitores.

A opinião pública tendeu a reproduzir as divisões partidárias, uma vez que

a maior parte da imprensa escrita foi tomada por jornais de partidos. Com isso,
a coincidência entre opinião pública e opinião partidária passou a ser a tendência
dominante.

O debate público retirou-se do parlamento, uma vez que deputados

tinham, sempre que necessário, seu voto vinculado à posição definida por seu
partido. Como disse o líder social-democrata alemão Kautsky, o deputado não
era mais que a voz do partido no parlamento. O debate passou a acontecer no
âmbito da discussão interna de cada partido, das negociações entre os partidos
fora do parlamento, e nas conversas mantidas pelos governos com grupos de
interesse organizados, como sindicatos de trabalhadores e organizações
representativas de setores empresariais.

O uso dos meios de comunicação de massas nas campanhas eleitorais,

a partir das últimas décadas do século XX, veio alterar profundamente esse
quadro. O rádio, a televisão e depois, com muito mais intensidade, todos os
recursos da internet, de certa maneira restabeleceram o contato direto entre
representante e representado, esquecido desde o fim da era dos notáveis.
Partidos e suas burocracias, por muitas décadas os mediadores dessa relação,
perderam desde então importância, a ponto de se falar, novamente, numa crise
profunda do próprio sistema representativo de governo.

Na democracia de audiência retorna, portanto, o elemento da confiança

pessoal como decisivo da escolha do eleitor. Ao invés de uma escolha partidária
previamente determinada, de motivação classista, o eleitor sente-se livre para
responder a um leque de ofertas que as diferentes campanhas apresentam. Seu
voto passa a ser flutuante e a figura central da política passa a ser a do perito de
mídia nas suas várias formas: o marqueteiro, o especialista em pesquisas de
opinião, o candidato com talento midiático.

A autonomia relativa dos representantes se manifesta na indeterminação

das propostas de campanha. As imagens públicas dos candidatos definem o
resultado, de modo que as plataformas podem ser vagas o suficiente para
manter uma larga margem de liberdade para os eleitos.

A retração dos partidos, por sua vez, levou à separação entre a opinião
pública e sua expressão eleitoral. A imprensa escrita, falada e televisiva ganha
autonomia em relação aos partidos. Ganha importância também a manifestação
da opinião pública por meio de pesquisas de opinião. A diferença em relação ao
modelo anterior fica clara na comparação entre o caso Dreyfus, na França, na
passagem dos séculos XIX e XX, e o caso Watergate, nos Estados Unidos dos
anos 1970. Nesse último, a mídia não partidarizada permitiu que todos
concordassem sobre os fatos, embora discordassem na avaliação deles. No
caso francês, a partidarização da imprensa fez com que os próprios fatos não
fossem objeto de consenso entre os dois campos que se formaram.

Finalmente, o espaço do debate desloca-se novamente: agora passa a

ocorrer debate nas negociações entre governo e grupos de interesse, de um
lado, e, de outro, o debate na mídia, no qual os antagonistas procuram capturar
a simpatia do eleitor flutuante, não mais vinculado, a priori, a um determinado
partido por sua origem ou situação de classe.
Conclusão

Vimos neste Módulo que, a principal característica do Sistema

Representativo é o monopólio das decisões políticas nas mãos de
representantes eleitos pelo povo.

Vimos ainda que ao longo da história quatro princípios do sistema

mantiveram-se constantes: a seleção dos governantes por meio de eleições
regulares, a autonomia relativa dos representantes em relação a seus
representados, a vigência do direito à livre manifestação dos representados e a
realização de um debate aberto prévio à tomada da decisão.

Discutimos, finalmente, as metamorfoses do sistema ao longo de sua

história: a passagem da democracia de notáveis para a democracia de partidos
e, já avançado o século XX, a passagem da democracia de partidos para a
democracia de audiência ou de auditório.
Módulo II - Modelos de Democracia

Objetivos
Ao final do Módulo II, o aluno deverá ser capaz de:

Diferenciar os conceitos de Democracia Majoritária e Democracia Consensual;

 definir os conceitos e identificar as relações entre o Poder Executivo, os
Partidos Políticos e os grupos de interesse;
 nomear as diferenças entre os governos organizados de forma unitária
e federada;
 caracterizar os problemas atuais e as perspectivas futuras da
Democracia no mundo.

Introdução

Neste Módulo, vamos conhecer os modelos de democracia.

Desde que surgiu, a palavra democracia suscita debates. Na antiguidade,

democracia era o governo de muitos e designava um sistema bem conhecido de
regras de governo das cidades. A discussão se concentrava mais nas suas
virtudes e defeitos, em comparação com os sistemas alternativos, o governo de
poucos e o governo de apenas um. A partir da modernidade, a discussão se
amplia cada vez mais: discute-se o significado do termo; o processo de tradução
dos princípios democráticos em regras e instituições; e a construção de
instrumentos capazes de avaliar o grau de democracia presente em cada arranjo
institucional concreto.

Como não poderia deixar de ser, leituras diferentes do significado da

democracia coincidem com regras operacionais diferenciadas e sistemas
políticos bem distintos em seu funcionamento. Diversos autores têm analisado a
questão, nos anos recentes, desde que Robert Dahl publicou, na década de
1950, suas reflexões sobre democracia populista, democracia hamiltoniana e
poliarquia. Nesse rumo, uma das tentativas recentes mais interessantes, que
demonstrou capacidade de reunir de forma coerente dados de vários países, a
respeito dos aspectos mais diversos de seus sistemas políticos, é a obra de
Arend Lijphart, que desenvolve, a partir de 1984, a comparação entre dois
modelos diferentes de democracia: a democracia majoritária e a democracia
consensual.

Conforme o autor, esses dois modelos têm sua origem em interpretações

diferentes, até antagônicas, do significado de democracia, e estão na origem de
arranjos institucionais diferentes adotados pelas democracias do mundo.
Observados em dimensões selecionadas do sistema político, esses modelos
produzem, em cada uma delas, escalas situadas entre os dois tipos ideais puros:
o majoritário extremo, de um lado, e o consensual absoluto, de outro. Com essas
escalas em mãos, o cientista político - aquele que conhece profundamente a
história dos processos políticos e tem habilidades para definir tendências e
sugerir caminhos - é capaz de medir qualquer democracia existente, de situá-la
nessa grade e compará-la com a situação vigente em outros países.

Vamos apresentar a reflexão de Lijphart, discutindo, em primeiro lugar, a

definição do binômio majoritário/consensual. Em segundo lugar, vamos expor
como esse par se manifesta na forma de diferenças em cada uma das
características do sistema político que o autor seleciona.

O Reino Unido e muitas de suas antigas colônias são exemplos de países

que adotam o sistema majoritário. A Suíça e a Bélgica, assim como a experiência
em progresso da União Europeia, praticam o modelo consensual.
Unidade 1 - Democracia Majoritária e Democracia Consensual

A diferença entre os dois modelos de democracia encontra-se presente já

na definição mais simples da palavra, clássica e enraizada no senso comum -
governo pelo povo, para o povo -. Aceita esta definição geral, a questão se revela
quando perguntamos: Como proceder? Quando? Como ocorre quase sempre
que houver divergências no meio do povo sobre o que fazer? Que funcionários
devem fazê-lo? Uma resposta possível, muito difundida, defende a prevalência
da vontade da maioria dos eleitores. Nessa visão, não importa se essa maioria
é ampla ou estreita; inaceitável seria apenas o governo de uma minoria de
eleitores. Esse o princípio da democracia majoritária: definida alguma maioria,
cabe a ela governar, por intermédio dos nomes por ela indicados. À minoria resta
fazer a crítica ao governo, até o fim do seu mandato, quando uma nova eleição
abrirá a oportunidade de sua transformação em maioria.

Uma resposta alternativa é deixar a decisão com o maior número possível

de pessoas. O governo de minoria também é recusado por essa visão, mas a
ampliação permanente da maioria é mais importante que a contagem simples
dos votos num momento determinado. Esse o princípio da democracia
consensual.

A democracia majoritária concentra o poder. Traduzida em instituições,

produz sistemas excludentes, nos quais a relação entre maioria e minoria,
governo e oposição é caracterizada pelo embate e pela competição. A
democracia consensual tende a partilhar, limitar e dispersar o poder. Opera
principalmente por meio da negociação e da concessão. Bons exemplos do
modelo majoritário de democracia são o Reino Unido e muitas de suas antigas
colônias. Os países mais próximos do modelo consensual, segundo o autor, são
a Suíça e a Bélgica, assim como a experiência em progresso da União Europeia.

Diferenças relevantes entre a Democracia Majoritária e a Democracia

Consensual

Se considerarmos, de um lado, a procura de acordos cada vez mais

amplos e, de outro, a aferição da maioria mínima como dois princípios gerais,
opostos, que informam a construção de regras e instituições democráticas, é
possível procurar as diferenças entre os dois modelos na disparidade existente
entre essas regras e instituições nos diversos países democráticos do mundo.
 Nessa busca, o autor seleciona dez diferenças relevantes, agrupadas em
dois grupos distintos.

O primeiro diz respeito à relação entre o Poder Executivo, os partidos

políticos e os grupos de interesse.

O segundo reúne diferenças relacionadas com o contraste entre governos

unitários e federações.
Unidade 2 - Diferenças na dimensão Poder Executivo e Partidos
Políticos

Você sabe dizer quais as diferenças de concentração do Poder Executivo

em ministérios formados por apenas um partido majoritário e a distribuição do
Poder Executivo em ministérios de amplas coalizões partidárias?

O Reino Unido e outros países que adotam o voto distrital uninominal

tendem a desenvolver sistemas bipartidários. Nessa situação, um partido pode
conquistar a maioria das cadeiras do parlamento com uma maioria muito
pequena de votos ou até, devido às diferenças do número de votantes nos
distritos, com a minoria dos votos. No entanto, essa pequena maioria de cadeiras
dá a esse partido o poder sobre todo o ministério.

Em contraste, nos países onde predomina o modelo consensual de

democracia os cargos no ministério são divididos entre os partidos com maior
expressão. Na Suíça, os três maiores partidos ocupam as sete vagas do
Conselho Federal, segundo uma fórmula aprovada em 1959, respeitada a
proporção dos grupos linguísticos na população. Na Bélgica, a participação
isonômica dos grupos linguísticos está prevista na lei e desde 1980 todos os
governos são coalizões de quatro a seis partidos.

Relações entre Executivo e Legislativo com dominância do Executivo

versus relações equilibradas entre os Poderes

Nos países exemplo do modelo majoritário, o sistema é parlamentarista.

Em tese, portanto, a Câmara predomina sobre o gabinete e pode derrubá-lo por
meio de um voto de desconfiança. Na realidade, porém, o gabinete é formado
pela maioria e reúne as principais lideranças do partido majoritário. Na operação
cotidiana do sistema, a iniciativa cabe ao gabinete, que mantém uma relação de
dominância em relação ao Legislativo.

Em contraste, na Suíça, os membros do Conselho Federal são eleitos

individualmente, com um mandato fixo de quatro anos. O Legislativo não pode
destituí-los, de modo que vigora uma situação de separação de poderes rígida.
Na Bélgica o sistema é parlamentarista, mas como os gabinetes são de coalizão,
sua situação é mais vulnerável e não se verifica a relação de dominância
característica dos sistemas bipartidários.
Unidade 3 - Sistemas Bipartidários versus Sistemas
Multipartidários

Sistemas bipartidários são afins com o modelo majoritário de democracia,

uma vez que dividem o campo da política, por definição em maioria e minoria.
No entanto, são capazes de representar satisfatoriamente a diversidade de
posições relevantes da sociedade somente em circunstâncias muito especiais:
alto grau de homogeneidade ideológica da sociedade, no qual as diferenças se
concentram numa dimensão, normalmente a econômica. Assim ocorre no Reino
Unido, onde a diferença entre os partidos Conservador e Trabalhista se restringe
à política econômica. Mesmo no Reino Unido, a diversificação política da
sociedade empurra o sistema para uma situação de três partidos, como ocorre
hoje.

Na Suíça e na Bélgica, a diferenciação religiosa e linguística não se deixa

representar por um sistema de dois partidos. Assim, na Suíça, 15 partidos têm
assento no Legislativo e os quatro mais importantes participam do Conselho. Na
Bélgica, os três partidos nacionais tradicionais, dividiram-se a partir da língua e
outros partidos menores surgiram depois disso.

Sistemas Eleitorais Majoritários e desproporcionais versus Representação

Proporcional

O voto majoritário em distritos uninominais é o sistema com maior

afinidade com o modelo majoritário de democracia. Entrega o poder de formação
do governo ao partido que obtém a primeira maioria. O exame das eleições
inglesas mostra que o partido vencedor, encarregado da formação do governo,
nunca obteve, entre 1974 e 1999, mais de 44 % dos votos. Em 1974, o Partido
Trabalhista conseguiu a maioria das cadeiras com apenas 39 % dos votos.

Em contraste, a Suíça e a Bélgica adotam a representação proporcional,

que procura reproduzir, na medida do possível, na Câmara, a mesma distribuição
de posições políticas que se observa no eleitorado como um todo.

As relações entre maioria e minoria no modelo majoritário de democracia

são caracterizadas pela competição e pelo conflito, restando espaço para a
cooperação só em situações de emergência, como a guerra, que produziu
gabinetes de união nacional. As mesmas relações se reproduzem na dinâmica
da interação dos grupos de interesses entre si, principalmente as grandes
centrais de sindicatos laborais e patronais, e entre eles e o Estado. Esse é o
padrão que prevalece na história britânica recente, que atingiu seu extremo nas
duas décadas conservadoras após 1979.

Em contraste, o corporativismo é caracterizado pela predominância de

relações de negociação e cooperação dos grupos de interesse entre si e com o
Estado. Suas características mais evidentes são a concentração dos grupos de
interesse em poucas e grandes associações, o protagonismo das organizações
de cúpula do sistema e a concertação tripartite, ou seja, a construção de grandes
acordos periódicos entre governo, empresários e trabalhadores que envolvem
salários, emprego e condições de trabalho. Todas essas características são
encontradas na Suíça e na Bélgica.
Unidade 4 - Diferenças na dimensão Federal-Unitária

Nesta unidade, vamos tratar das diferenças na dimensão federal-unitária e

suas articulações com:

 As Constituições (flexíveis x rígidas);

 o Governo (centralizado x descentralizado);
 o Poder Legislativo (unicameralismo x bicameralismo);
 o Poder Judiciário (vigência ou não de mecanismos de revisão judicial);
 o Poder Executivo (independência ou não do Banco Central).

A organização unitária do governo é característica dos países que

praticam o modelo majoritário de democracia. O Reino Unido é um país unitário
e tradicionalmente um dos mais centralizados do mundo. Governos locais
existem, mas são criados pelo governo central e dele dependem
financeiramente. O melhor exemplo foi o governo autônomo que governou a
Irlanda do norte entre 1921 e 1972. Nesse ano, contudo, uma decisão da Câmara
dos Comuns, por maioria simples, decretou o fim do governo autônomo e sua
substituição pelo governo direto de Londres.

A Suíça é uma federação, na qual o poder é dividido entre o governo

central e os governos dos cantões e sub-cantões. A Bélgica, um país unitário e
centralizado até 1970, caminha desde então para a federação e a
descentralização. A federação foi legalmente reconhecida em 1993 e reúne
simultaneamente, três áreas geográficas e três comunidades linguísticas.

O Reino Unido foge, de certo modo, do tipo ideal de democracia

majoritária nesse ponto, pois adota o bicameralismo. No entanto, a Câmara dos
Lordes perdeu toda função legislativa, exceto a de retardar a vigência das leis
aprovadas pela Câmara dos Comuns, pelo prazo máximo de um ano. A maior
parte dos poderes anteriores dos Lordes foi perdida na reforma de 1911 e, em
1949, o prazo máximo de postergação da vigência das leis caiu de 2 para um
ano. Mesmo esse poder, na prática, poucas vezes é utilizado.
 Na Suíça, o Conselho Nacional e o Conselho dos Estados (equivalente ao
Senado) são equipotentes, a regra da eleição dos membros do Conselho dos
Estados é o voto majoritário, ao contrário da representação proporcional que
vigora para o Conselho Nacional. O bicameralismo é forte.

Na Bélgica, Câmara e Senado têm poderes semelhantes, mas o Senado,

apesar de obrigatoriamente representar os grupos lingüísticos, ainda é eleito de
maneira proporcional. O bicameralismo belga é mais fraco que o suíço.

Não existe no Reino Unido uma constituição escrita. Direitos dos cidadãos
e competências de cada instituição governamental estão definidos em algumas
leis fundamentais, na legislação ordinária, nos costumes e convenções. Em
decorrência disso, essa constituição não escrita é absolutamente flexível, pois
pode ser alterada por maioria simples na Câmara.

Contrariamente, tanto a Bélgica quanto a Suíça obedecem a constituições

escritas. A modificação da constituição, nos dois países depende de maiorias
qualificadas.

A Suíça exige a aprovação em referendo, com maioria nacional e nos

cantões mais importantes. Na prática, a população dos cantões menores, um
quinto da população total, tem poder de veto sobre as emendas à constituição.

Na Bélgica são necessários dois terços das duas Casas do Legislativo.

Algumas leis exigem, além disso, maioria nos dois grandes grupos linguísticos,
o que dá à minoria francófona poder de veto sobre elas.

Sem constituição escrita, o Reino Unido não tem mecanismo de revisão

judicial. Não há uma corte encarregada de aferir, quando provocada, a
constitucionalidade de uma lei aprovada pela Câmara. A própria Câmara, isto é,
a maioria, decide não só a constitucionalidade de alguma lei, mas o próprio
significado do que seja constitucional.

Escapando nesse ponto do modelo, o Tribunal federal suíço não detém o

poder de fazer a revisão judicial à luz da constituição. Na Bélgica, a partir de
1988, os poderes da Corte de Arbitragem foram ampliados e ela opera hoje como
um tribunal constitucional.
 O Banco da Inglaterra manteve historicamente uma situação de
dependência em relação ao gabinete. Apenas em 1997, o recém-eleito governo
trabalhista concedeu ao Banco autonomia para definir a taxa de juros.

Na Suíça, é tradicional a independência do Banco Central. A Bélgica

transitou, a partir da década de 1990, de uma situação de fraqueza do seu Banco
Nacional para o alto nível de autonomia que existe hoje.
Unidade 5 - Perspectivas

É difícil identificar linhas de mudança similares em países que vivem

situações muito díspares no que se refere à democracia. Apesar das sucessivas
ondas de democratização que diversos autores identificam na história recente,
cujo ponto alto mais recente foram as mudanças ocorridas no leste europeu,
persiste no mundo uma situação extremamente desigual no que respeita à
solidez democrática.

É importante sempre lembrar que Lijphart identifica e descreve os

modelos majoritário e consensual em contextos de democracia consolidada.
Feita a ressalva, é possível especular com a hipótese, sempre sujeita à
verificação, da predominância tendencial da democracia consensual.

No mundo globalizado, as diferenças extrapolam o campo econômico e

se expandem pelas dimensões étnicas, linguísticas, religiosas e de estilo de vida.
Garantir a voz e a participação das minorias torna-se, cada vez mais, exigência
para a vida política comum. Não por acaso, as reformas políticas realizadas nos
últimos vinte anos apontam para a desconcentração do poder e o aumento do
poder de veto de grupos minoritários, a expansão do bicameralismo e o
fortalecimento da tendência no rumo da autonomia dos Bancos Centrais.

O futuro, da forma como o vemos hoje, parece estar nessa direção.

Conclusão

Vimos neste Módulo que, a coexistência no mundo moderno de

concepções diferentes de democracia, que podem ser ordenadas ao longo de
um contínuo que vai da democracia majoritária à democracia consensual.

De maneira sintética, a democracia majoritária está preocupada com a

definição de alguma maioria, por reduzida que seja, que viabilize um governo
majoritário. Por sua vez, o foco da democracia consensual é a partilha cada vez
maior do poder, com a ampliação permanente do número daqueles que o
exercem.

Essas diferenças não se manifestam apenas nas teorias da democracia,

mas principalmente nos arranjos institucionais nos quais a regra democrática se
materializa. No plano das relações entre o Poder Executivo, os partidos políticos
e os grupos de interesse, a democracia majoritária guarda afinidade com
ministérios unipartidários, predomínio do Poder Executivo sobre o Legislativo,
sistemas bipartidários, voto majoritário e pluralismo e competição entre os
grupos de interesses. Por sua vez, a democracia consensual mostra afinidade
com ministérios de coalizão, equilíbrio nas relações entre os poderes, sistemas
multipartidários, voto proporcional e grupos de interesse organizados de forma
corporativa e não competitiva.

Democracia Majoritária Democracia Consensual

 Ministérios unipartidários  Ministérios de coalizão

 Predomínio do Poder  Equilíbrio nas relações entre os

Executivo poderes

 Sistemas bipartidários  Sistemas multipartidários

 Voto majoritário  Voto proporcional

 Pluralismo e competição entre  Grupos de interesse

os grupos de interesses organizados de forma
corporativa e não competitiva
 No plano das diferenças entre as organizações unitária e federada, a
democracia majoritária tem afinidade com o governo unitário e centralizado, o
unicameralismo, a flexibilidade da constituição, a ausência de mecanismos de
revisão constitucional e com a subordinação do Banco Central às decisões da
maioria. A democracia consensual, por sua vez, tem afinidade com a
organização federativa do governo, com o bicameralismo, a rigidez da
constituição, a presença de mecanismos de revisão judicial e a independência
do Banco Central.

Democracia Majoritária Democracia Consensual

 Governo unitário  Governo federativo

 Governo centralizado  Governo descentralizado

 Governo unicameral  Governo bicameral

 Constituição flexível  Constituição rígida

 Ausência de mecanismos de  Presença de mecanismos de

revisão judicial revisão judicial

 Subordinação do Banco  Independência do Banco

Central Central
Módulo III - Democracia e Autoritarismo

Ao final do Módulo III, o aluno deverá ser capaz de:

 Estabelecer diferenças entre a democracia antiga e a moderna;

 definir o que é democracia moderna, especialmente o conceito de

poliarquia;

 identificar as principais vertentes explicativas de quando e por que

países tornam-se democráticos ou autoritários;

 identificar as principais variáveis da estabilidade democrática, segundo

a literatura;

 conhecer organizações e indicadores democráticos, dado a existência

de grande variação global;

 diferenciar as três ondas democráticas levantadas por Huntington.

Introdução

Neste Módulo, vamos abordar uma visão histórica dos governos

democráticos: como surgem, permanecem, particularizam-se e distinguem-se
dos governos autoritários.

Da democracia direta à democracia representativa, o exercício direto da

vontade popular sofreu profundas alterações. Enquanto aquela preconiza o
governo de todos os cidadãos nos processos decisórios, a democracia
representativa baseia-se no fato de que o povo exerce o poder, indiretamente,
através da escolha dos seus representantes, que por sua vez exercem o poder,
em seu nome.

Hoje, a efetivação dos direitos civis e políticos, que identificam os

governos democráticos em todos os países do mundo, é avaliada partindo-se de
características, tais como: liberdade de formar e aderir a organizações; liberdade
de expressão; direito de voto; elegibilidade para cargos públicos; direito de
líderes políticos disputarem apoio e conquistarem votos; garantia de acesso a
fontes alternativas de informação; eleições livres, frequentes e idôneas; e
instituições para fazer com que as políticas governamentais dependam de
eleições e de outras manifestações de preferência do eleitorado.

Entretanto, não há fórmulas capazes de prever as metamorfoses por que

passam muitos países que transitam entre os polos que separam os regimes
autoritários dos democráticos.

No mundo contemporâneo presenciamos a maior onda de democratização vivida

desde sua adoção no início do século XIX.
Unidade 1 - O que é Democracia?

O que é Democracia?

Quando pensamos em democracia, pensamos em participação política,

representação, legitimidade. Na definição clássica, aristotélica, a democracia
significava o governo soberano do povo – e, para Aristóteles, isso não
necessariamente era bom. Ao contrário, o governo do povo podia ser a
degeneração do bom exercício do poder, uma vez que o exercício direto da
vontade popular, sem limites ou regras, levaria a uma tirania. O conceito sofreu
muitas mudanças nos séculos XVII, XVIII e XIX, aproximando-o do que hoje
conhecemos como democracia representativa.

A democracia representativa se estabelece como alternativa à forma

direta do poder popular, dadas as dificuldades práticas de se exercer o poder
diretamente. A ideia central da democracia representativa é que o povo escolhe
seus representantes, que por sua vez exercem o poder, em seu nome. A escolha
direta legitima o exercício do poder pelos representantes – e não mais a tradição,
a herança, o direito de sangue, o exercício da força ou outras possíveis formas
de se estabelecer um núcleo governante. De certa forma, a democracia
representativa é elitista: poucos governam, muitos são os governados. Mas é o
processo de escolha – eleições -, e não quem o exerce diretamente, que é
reconhecido como desejável e legítimo.

Ao longo do século XIX, muitas barreiras para a participação civil foram

abolidas: exigência mínima de propriedade e/ou renda, idade, sexo. Muitas
somente o foram no século XX. De fato, foi somente no século XX que as
democracias representativas se tornam de massa – de poucos milhares, passam
a milhões os participantes do processo eleitoral; de cerca de 1% no século XIX,
passam a praticamente 100% no século XX. É uma revolução sem precedentes.
E a democracia é, portanto, bastante “jovem”, se pensarmos toda a história
política da humanidade.

Significado Moderno da Democracia

O que significa hoje democracia? O debate moderno, dos séculos XVII-

XIX, ainda tributário do legado aristotélico, ligava a democracia a fins –
democracia é o que leva a determinados resultados, ao bom, belo, justo. É a
doutrina do bem comum que está presente na transição de sistemas autoritários
a democráticos, em contraposição ao bem de somente alguns privilegiados
(monarquia, clero, aristocracia). Entretanto, essa visão não pôde ser sustentada
por muito tempo. Afinal, se vivemos num mundo cada vez mais diferenciado e
mais plural, muitas vezes o que é o bom para um grupo não o é para outros.
Surge assim a concepção de democracia não ligada aos fins, ou aos resultados
– porque existem muitos mundos possíveis e corretos a partir de uma multitude
de visões -, mas ligada ao processo, ao como se faz.

No debate contemporâneo, portanto, houve uma mudança de enfoque: do

conteúdo da democracia ao método da democracia. De uma definição ampla,
passamos a uma definição minimalista: democracia é uma forma competitiva de
escolher os representantes, segundo Schumpeter. Os cidadãos e cidadãs
escolhem um grupo, considerado melhor, e o escolhe novamente, ou escolhe
outros, nas eleições seguintes; esses grupos governarão. A visão minimalista
evolui, nesta concepção liberal, para o que Robert Dahl chama de “poliarquia”.

Poliarquia

O que é a poliarquia? É a existência de muitas condições que irão

assegurar que o processo de escolhas (o método) será realizado de maneira
livre, competitiva e que refletirá ao máximo a vontade dos indivíduos. Não só
isso: a poliarquia diz respeito ao jogo eleitoral, mas também ao como a
sociedade pode expressar suas preferências, e como o sistema governamental
tratará essas preferências. Na poliarquia, entende-se que existem muitos
interesses na sociedade, nem sempre convergentes: ao contrário, há conflitos e
assimetrias (com a predominância, muitas vezes, de grupos mais poderosos).]

Entretanto, na sua definição, a poliarquia antevê formas legítimas de

constituição do poder democrático e também de sua destituição. Antevê,
também, formas de ampla participação que resultem em políticas “antenadas”
com o que quer a população. Segundo Dahl, para que o sistema de fato funcione,
é preciso que os requisitos abaixo sejam atendidos:
  Liberdade de formar e aderir a organizações;
 Liberdade de expressão;
 Direito de voto;
 Elegibilidade para cargos públicos;
 Direito de líderes políticos disputarem apoio e, consequentemente,
conquistarem votos;
 Garantia de acesso a fontes alternativas de informação;
 Eleições livres, frequentes e idôneas; e
 Instituições para fazer com que as políticas governamentais dependam
de eleições e de outras manifestações de preferência do eleitorado.

A democracia no mundo. Por que alguns países são democráticos

e outros não?

Não muitas sociedades detêm todos esses elementos ao mesmo tempo

e todo o tempo. Existem muitos sistemas hoje que monitoram o que chamamos
de “qualidade da democracia”, onde muitos quesitos são avaliados. Democracy
Index e Freedom House são alguns desses organismos que monitoram direitos
políticos e civis no mundo, e divulgam escalas de democracia conforme o
respeito a direitos humanos, direito de associação, proteção a minorias,
liberdade na internet e de imprensa, eleições etc.

Segundo a Freedom House, em 2013 o Brasil foi considerado um país

com bastante garantia das liberdades. Numa escala de 1-7 em que 1 é o máximo
e 7 é o mínimo (menos livre), o Brasil apresenta um fator 2 em direitos civis,
liberdades e direitos políticos. Já a Venezuela é parcialmente livre, com limite a
sua imprensa, com fator 5, como o Egito. E países como Arábia Saudita, Iran,
Yemen e Oman são países não livres, com nota 7.

De forma que, se de um lado existem países com altas taxas de liberdade,

e eles se concentram na Europa e nas Américas, existem muitos não-
democráticos e, mais ainda, regimes híbridos: embora tenham alguns aspectos
que apontem para uma democracia, têm também outros que apontam para a
autocracia. Os regimes híbridos estão numa zona cinza, em que nem podem ser
considerados de fato livres, nem ditaduras. Mesmo que tenham, por exemplo,
eleições, não apresentam garantias civis completas, liberdade de expressão e
associação; ou suas eleições são marcadas por corrupção e violência.

Segundo algumas estimativas, cerca de dois bilhões de pessoas ainda

vivem, hoje, sob governos autoritários. Alguns pontos importantes na atualidade
remetem às questões de como um país transita do autoritarismo para a
democracia, ou seja, de como ele se torna democrático; e de como um país que
faz a transição mantém-se democrático e não sofre um retrocesso autoritário.
Ou seja, o que explica o surgimento da democracia em determinados contextos,
e por qual razão alguns países se consolidam como democracias avançadas ou
híbridas, ou seja, com maiores ou menores garantias de liberdade, e outros
voltam a ser autocracias.

Quanto ao primeiro tema – como os países se tornam democráticos – um

dos primeiros argumentos vem da teoria da modernização, segundo a qual
mudanças sócio-econômicas (urbanização, maiores taxas de alfabetismo e da
educação, industrialização e expansão da mídia) levariam naturalmente ao
surgimento de sólidas democracias. A democracia seria apenas o corolário do
desenvolvimento econômico. Lipset, autor de trabalho pioneiro, é um dos
principais expositores dessa vertente teórica, e a partir daí gerou-se a maior
produção acadêmica na área de política comparada já realizada.

Em contraposição, Samuel Huntington argumentou que mudanças sócio-

econômicas levam a maior consciência, maior participação e mais demandas;
portanto, não necessariamente levam a democracias. São, na verdade, a razão
mesma para um grande número de conflitos, golpes e instabilidade política. Ou
seja, se a sociedade muda num ritmo muito rápido, novos grupos sociais surgem
e se mobilizam politicamente, mas as instituições políticas muitas vezes não se
desenvolvem com a mesma velocidade – portanto, não necessariamente o
desenvolvimento econômico gera democracia.

Segundo estudos mais recentes e bastante reconhecidos, o surgimento

da democracia não necessariamente está ligado ao desenvolvimento
econômico. Ao contrário, a democratização pode ocorrer em qualquer situação
econômica. Entretanto, uma vez estabelecida a democracia, a economia tem um
papel fundamental na sua manutenção/eliminação: ela é mais fácil de sobreviver
em países com mais recursos (Przeworski).

No Quadro I, vemos que países mais ricos são mais sujeitos a manterem
suas democracias, e os mais pobres a perdê-las. Essa não é, entretanto, uma
discussão pacífica: alguns autores contestam dizendo que o efeito é o mesmo
quando o status quo é um regime autoritário - ou seja, havendo recursos
econômicos abundantes, mesmo países ditatoriais podem ser estáveis
politicamente, e jamais tornarem-se democracias (Boix e Stokes).

Quadro I

Distribuição de Países conforme Renda e Sistema Político (1970 - 1993)

Renda

Sitema Político Baixa Média Média Alta

Baixa Alta

Sempre Autoritários 20 8 1 0

Sempre Democráticos 2 6 3 19

Transeuntes 18 15 11 1
(autoritários-democráticos) (Espanha)

Fontes: Gorvin (1989); Banks (1994); The World Bank (1995). Apud Santos,
1998.

O debate sobre o surgimento e a estabilidade de democracias também

incorpora outros elementos além do desenvolvimento econômico. Uma visão
defende que crenças e atitudes dos indivíduos são fundamentais para que a
transição para a democracia ocorra, ou seja, é preciso haver uma cultura cívica
favorável à democracia. Uma terceira visão olha para aspectos sociais e políticos
do sistema: a estabilidade democrática dependeria da capacidade de resolver
conflitos pela via da negociação, e não da ruptura, por meio de canais
institucionalizados politicamente.
 Uma outra visão afirma, ainda, que países ricos em petróleo e em
recursos tendem a ser autocracias, - onde o governante tem controle absoluto
em todos os níveis de governo sem o consentimento dos governados -, porque
aumentam os conflitos sobre como distribuí-lo, instigam conflitos internacionais,
aumentam a corrupção, mas sobretudo porque os governos não dependem dos
impostos dos cidadãos para prestarem serviços, dado o excesso de receita que
obtêm com os recursos naturais – o que leva, de um lado, a que a sociedade
não cobre de seus governantes resultados eficazes, e, se cobrarem, o Estado
tem como aumentar a repressão com os recursos que detêm, a um custo político
baixo. Alguns autores chamam inclusive esse fato de “a maldição dos recursos
naturais”, ou “a maldição do petróleo” (oil curse), dada a frequência com que
países ricos em recursos naturais são autoritários ou semiautoritários.

As ondas de democratização no Mundo

É muito importante ressaltar outro argumento de Samuel Huntington: o de

como houve, no mundo, três ondas de democratização.

A primeira vai do início do século XIX – com o sufrágio garantido para

homens brancos nos EUA - até mais ou menos a ascensão de Mussolini, em
1922. No seu pico, chegou-se a ter 29 democracias no mundo.

A segunda onda vai do fim da Segunda Guerra Mundial até 1962: foram
36 democracias reconhecidas (entre 1962 e anos 70, esse número caiu para 30).

A terceira onda, sem precedentes na história da humanidade, vai dos anos

70 até os dias atuais. Marcada pela Revolução dos Cravos, em Portugal, inclui
as democratizações na Ásia, na America Latina e no Leste Europeu, depois da
queda do Muro de Berlim. O número exato de democracias varia conforme os
critérios usados, mas estão acima de 100.

Muitos pesquisadores criticam a visão de Huntington, argumentando que,

se o voto feminino for contabilizado, as “ondas” desaparecem – só muito
tardiamente as mulheres tiveram o direito assegurado; mas também pelo seu
elitismo e etnocentrismo, em basear-se excessivamente na visão norte-
americana. De toda maneira, é uma forma interessante de ver a democracia, não
como algo fixo, dado, mas como movimentos que ascendem e podem retroceder.
Hoje, a Primavera Árabe é vista, por alguns, ao lado de outras mudanças de
regime na Ásia e África, como a Quarta Onda.

Conclusão

Vimos neste Módulo que, a democracia mudou ao longo da história da

humanidade, de uma democracia antiga direta à representativa, onde
escolhemos nossos representantes. Nos séculos XIX e XX, ela incorporou
massas de cidadãos e cidadãs.

A democracia moderna é baseada em uma série de critérios que garantem

a competitividade, a transparência e a honestidade dos processos eleitorais.
Também se baseia em se essa democracia é capaz de processar as demandas
da sociedade e resolver conflitos.

As democracias variam bastante – há democracias avançadas e

democracias híbridas. Não há dois sistemas iguais. Existem organizações, hoje,
que acompanham a qualidade da democracia no mundo, e medem como são
feitas as eleições, as garantias de liberdade e os resultados das políticas.

Existe um longo debate sobre o que pode levar à democracia, e torná-la

estável. As explicações focam no desenvolvimento econômico, cultura cívica e
instituições.

Houve momentos (ondas) de expansão da democracia no mundo.

Vivemos hoje o período de maior democratização da história da humanidade.
Módulo IV - Partidos Políticos

Ao final do Módulo IV, o aluno deverá ser capaz de:

 Compreender as ideias do autor Maurice Duverger, sobre a origem dos

Partidos Políticos e sua classificação;
 Identificar as propostas para um estudo da morfologia dos Partidos e as
relações estabelecidas entre a Regra Eleitoral e os Sistemas
Partidários.

Introdução

Neste Módulo, vamos abordar os partidos políticos e os sistemas

partidários.

Foi publicada em 1951, há mais de sessenta anos, portanto, a obra

clássica de Maurice Duverger, “Os partidos políticos”. O livro é considerado, com
justiça, um clássico da ciência política por várias razões. Além de, evento raro
nesse campo, estabelecer “leis”, no sentido de conjecturas fortes, que postulam
uma relação causal entre sistemas eleitorais e sistemas partidários, Duverger
construiu uma metodologia de investigação que separa dimensões consideradas
relevantes na análise dos partidos políticos; e elaborou uma tipologia dos
partidos que relaciona suas origens históricas e características estruturais. Em
todas essas direções, formulou um programa de pesquisa que continua a ser
seguido, em graus diversos, pela literatura contemporânea especializada. O livro
tem, portanto, importância histórica e propostas de pesquisa ainda atuais.

Vamos discutir os argumentos de Duverger em três partes, antecedidas

por um breve comentário sobre a situação dos estudos acerca dos partidos
políticos na época de sua publicação.
Unidade 1 – Consolidação Institucional dos Partidos Políticos

Desde a consolidação institucional dos partidos políticos, muito se

debateu sobre eles. Com honrosas exceções, as discussões obedeciam a um
viés jurídico-constitucional, no qual a regra, suas origens, sua articulação com o
sistema político como um todo, importavam mais que o funcionamento concreto
dos partidos. Nesse quadro, duas obras seminais levaram o estudo dos partidos
para o terreno da sociologia política.

A primeira obra, cronologicamente, foi “A democracia e a organização dos

partidos políticos”, de Moisei Ostrogorski, publicado em 1902. Ostrogorski
substituiu a análise formalista e normativa pela tentativa de aplicar
procedimentos de observação dos partidos, descrição de suas características e
generalização empírica. Seu foco foi o conjunto de forças sociais que atuam na
política, representadas nos partidos e nos grupos que atuam no seu interior.

A segunda obra foi “Para uma sociologia dos partidos políticos na

democracia moderna: investigação sobre as tendências oligárquicas na vida dos
agrupamentos políticos”, de 1911, na qual Robert Michels, sob influência direta
de Max Weber, apresentou sua conhecida “lei de ferro” das oligarquias.
Conforme seu argumento, a expansão progressiva do direito de voto, até o
sufrágio universal, teria criado um ambiente político no qual o sucesso eleitoral
dependia cada vez mais de organização.

Organização, por sua vez, dependia da criação e manutenção de uma

burocracia especializada, burocracia esta que tenderia a concentrar o processo
de tomada de decisões. Ou seja, sufrágio universal exige partidos de massa,
partidos de massa existem apenas com burocracias organizadas, burocracias
conduzem, por sua vez, à oligarquia. Paradoxalmente, o aumento da democracia
levaria, “inexoravelmente”, a sua negação.

Origem e Tipologia dos Partidos Políticos

Como já exposto no Módulo I, os partidos políticos surgem, no contexto

europeu, em meados do século XIX, como decorrência do funcionamento da
democracia representativa. Na época, já havia parlamentos em operação e seus
membros eram recrutados entre o pequeno grupo de homens de posses,
tradição, educação, os “notáveis”, de cada localidade. Em pouco tempo, esses
notáveis encontraram-se na situação de exercer seus mandatos como
representantes dos eleitores, ou seja, eleitos por eles para cumprir um mandato
definido. Para enfrentar as eleições, organizaram comitês eleitorais. A relação
entre grupos de parlamentares eleitos e seus respectivos comitês eleitorais
constituiu o embrião do primeiro tipo de partido político a surgir: o partido de
quadros.

A ampliação progressiva do sufrágio, contudo, alterou substancialmente

o ambiente político que deu origem a esses partidos. Não apenas o número de
eleitores, e com ele a complexidade das estratégias eleitorais, aumentou. O fim
do voto censitário, das exigências de renda e propriedade aos eleitores, fez com
que as massas trabalhadoras ingressassem como atores importantes na política
institucional. Nesse ambiente surgiu um novo tipo de partido, o partido de
massas.

O caminho típico de criação desses partidos passa pela organização dos

grupos sociais até então não representados, a constituição de comitês eleitorais
e a eleição de bancadas parlamentares, normalmente sob influência forte das
direções partidárias previamente constituídas. Partidos de massa resultam,
portanto, da combinação de grupos sociais, comitês eleitorais e grupos
parlamentares.

Para Duverger, as diferenças de origem refletem-se em diferenças de

estrutura, ou seja, a lógica que leva à formação de cada tipo de partido estimula
o surgimento de características estruturais distintas.

De forma resumida, podemos constatar que partidos de quadros são,

geralmente, partidos burgueses, liberais ou conservadores, que:

 dedicam pouco esforço ao recrutamento,

 concentram suas atividades nos períodos eleitorais,
 dependem para seu financiamento do aporte das próprias elites
partidárias,
 contentam-se com uma organização interna relativamente simples,
 funcionam com direções concentradas e personalizadas,
 exibem um alto grau de disputa interna entre grupos pequenos de suas
direções,
  trabalham com escassa consistência programática,
 dão pouca importância a fatores ideológicos, e
 operam com uma estrutura decisória descentralizada e pouco hierárquica.

Em contraste, os partidos de massa, tipo construído a partir da observação

dos partidos socialistas e comunistas:

 têm no recrutamento, assim como na propaganda e doutrinação,

atividades permanentes,
 dependem para seu financiamento das contribuições de seus filiados,
 adotam formas complexas de organização, com redes de unidades
políticas e uma burocracia permanente,
 suas lideranças demonstram pouco personalismo na sua atividade,
 a motivação principal da disputa interna é ideológica,
 mostram alta consistência programática, e
 tendem a criar estruturas decisórias hierárquicas e centralizadas.

A Estrutura dos Partidos Políticos - Dimensões Relevantes

Para a análise da estrutura organizacional dos partidos, Duverger propõe

uma série de elementos a serem considerados. Trata-se, na verdade, de uma
relação das perguntas relevantes que devem ser respondidas por toda pesquisa
sobre o assunto. A combinação das respostas definirá tipos de partidos, que
podem ser usados para fins de descrição e classificação dos casos estudados.
Duverger agrupa esses elementos em três conjuntos.

O primeiro conjunto é o que denomina arcabouço partidário, que

contempla a estrutura partidária, os elementos de base e a articulação entre a
estrutura e esses elementos.

Estrutura partidária é definida de acordo com o grau de independência do

partido em relação à sociedade civil organizada. Nessa perspectiva, o autor
chama de partidos diretos aqueles formados sem a mediação de grupos sociais
organizados. Por contraste, partidos indiretos seriam aqueles formados a partir
da iniciativa de grupos desse tipo, como associações e sindicatos. É claro que
partidos diretos coincidem, pelo menos parcialmente, com partidos de quadros
e partidos indiretos, com partidos de massa.
 Elementos de base do partido são os diferentes grupos elementares que
o compõe, como os diretórios, comitês, seções, células, entre outros. A
arquitetura organizacional que une essas unidades partidárias pode ser
classificada de acordo com sua complexidade entre os extremos, simples e
complexo.

Finalmente, a interação entre estrutura e elementos de base focaliza a

qualidade das relações verticais e horizontais. O sistema de relações horizontais
estabelece a comunicação sem a intermediação do centro, e as ligações verticais
se dão a partir da instância superior do partido. Essas relações podem ser fortes
ou fracas, horizontais ou verticais, resultando, em cada caso, em partidos
caracterizados por maior ou menor centralização e maior ou menor democracia
interna. Entre as combinações mais frequentes nesse plano de análise estariam
partidos que operam conforme o centralismo autocrático (quando não há
participação da militância partidária nas decisões da cúpula), outros, conforme o
centralismo democrático (quando há participação da militância nas decisões da
cúpula partidária).

O segundo conjunto que Duverger separa refere-se aos membros do

partido. Nesse ponto é relevante, em primeiro lugar, verificar as condições de
adesão. Há exigências de pagamento de contribuições mensais, compromisso
com a disciplina, identificação ideológica, expectativa de militância? Caso
afirmativo, a adesão é regulamentada, caso negativo é aberta.

Em segundo lugar, cabe aferir o grau de participação predominante entre

os filiados, se apenas eleitores, simpatizantes ou militantes.

Em terceiro lugar, cumpre nomear a natureza dessa participação que,

segundo o autor, pode ser sagrada, quando assume um caráter totalizante, ou
profana, quando expressa um compromisso racional; e comunal, quando a
adesão é resultado da pressão do grupo, ou social, quando decorre do cálculo
individual.

O terceiro conjunto diz respeito à direção do partido. As dimensões aqui

selecionadas são a forma de escolha dos dirigentes:

- se por eleição direta de todos os filiados ou por algum colégio eleitoral menor;
- a propensão à oligarquia nessas direções, ou seja, se o acesso aos postos de
comando está restrito aos dirigentes e seus amigos ou se permanece aberto a
todo filiado; e,

- ao sentido da relação de influência entre direção partidária e parlamentares

eleitos, ou seja, se a direção tem comando sobre os parlamentares ou se
simplesmente reflete e transmite suas decisões para o conjunto dos filiados.

Sistemas Partidários

Ao levar a reflexão dos partidos considerados de forma isolada para a

interação dos partidos em sistemas partidários definidos, Duverger tem como
alvo duas questões fundamentais:

1) A diversidade no número de partidos que cada país mantém;

2) a consequência do número de partidos na dinâmica dos governos.

Em ambas questões, as contribuições do autor foram inovadoras. Numa

época em que a dinâmica do governo era relacionada ao sistema de governo,
parlamentarista ou presidencialista, ou ao formato do legislativo, unicameral ou
bicameral, Duverger postulou uma relação entre número de partidos e
estabilidade dos governos. Para ele, sistemas bipartidários tenderiam, tanto na
regra presidencialista quanto na parlamentarista, a serem mais estáveis que
sistemas multipartidários. Sistemas de muitos partidos dependem de coalizões
para formar maiorias e as coalizões tendem a ser mais instáveis que as maiorias
formadas por um só partido.

Mas, quais as razões que levam determinados países a produzir sistemas

bipartidários e outros a alimentar sistemas multipartidários? Duverger distingue
diversos fatores. Há fatores específicos, históricos, como a composição étnica e
religiosa do país, as divisões produzidas pela tradição e a história de cada um,
e fatores gerais, que operam em todos os casos particulares. Os mais
importantes entre os fatores gerais são os econômicos, as divisões de classe,
os ideológicos e os técnicos, entre os quais sobressai o sistema eleitoral.

É claro que Duverger não sustenta que o sistema eleitoral produza a

proliferação de partidos. Partidos refletem diferenças políticas relevantes em
cada sociedade, diferenças que não dependem do sistema eleitoral vigente. O
sistema pode, contudo, favorecer a cristalização dessas diferenças em partidos
autônomos, atuando, conforme a imagem do autor, como um freio ou acelerador
do processo.

Os exemplos são retirados da história observada dos partidos políticos até

o momento da formulação do autor, e as chamadas “leis de Duverger” nada mais
são que a postulação de um caminho lógico particular a cada sistema eleitoral e
a hipótese de sua repetição futura por indução.

Assim, no que respeita exclusivamente ao número de partidos, Duverger

sustenta em sua primeira “lei”, que sistemas eleitorais majoritários de um só
turno levam a sistemas bipartidários. Isso porque nesse sistema partidos
minoritários são sempre sub-representados. A verificação desse resultado ao
longo de várias eleições levaria o eleitor a optar por alguma forma de voto útil, a
concentrar sua escolha nos partidos com possibilidade real de vitória, na prática
aos dois maiores partidos.

Pela mesma razão, sistemas eleitorais majoritários com dois turnos de

votação, como o ballotage na França, tenderiam a produzir sistemas partidários
com mais de dois partidos. Isso porque o eleitor, ao saber que disporá de um
segundo momento de voto, não se vê compelido ao voto útil.

Finalmente, sistemas de voto proporcional tendem a gerar sistemas

multipartidários, sistemas com um número de partidos ainda maior que aqueles
associados ao voto majoritário com dois turnos de votação. Isso porque no
sistema proporcional o número de cadeiras de cada partido deve, idealmente,
espelhar o percentual de votos por ele obtido. Não há descarte de votos no
momento da eleição e a formação da maioria é problema não dos eleitores, mas
deixado ao critério dos eleitos.

Partidos e Democracia

Vimos que o estudo dos partidos políticos, na perspectiva da sociologia

do início do século XX, levou ao ceticismo com relação às possibilidades de
permanência da ordem democrática em expansão nas décadas anteriores. A lei
da circulação das elites, de Pareto e Mosca, assim como a lei de ferro das
oligarquias, de Michels, expressavam esse ceticismo e a crença no retorno à
constante histórica profunda das relações de poder: poucos mandam, muitos
obedecem.

Duverger desenvolve uma relação ambígua com essa vertente. De um

lado, aceita o pressuposto fundamental de seus predecessores: o poder está,
em todos os casos, nas mãos de poucos e a regra democrática nada mais é que
um mecanismo de seleção e renovação das elites. No entanto, o surgimento e
proliferação dos partidos de massa representam, para o autor, uma ampliação
significativa dos espaços de seleção das elites dirigentes. Antes, na época dos
partidos de quadros, dos notáveis, a elite originava-se de um pequeno grupo do
universo das classes proprietárias. Com os partidos de massa, representantes
autênticos das classes trabalhadoras ganham acesso a posições de mando e
passam a constituir uma nova elite, representativa da maioria dos cidadãos de
seus países.

Segundo Duverger, se abandonarmos a definição ilusória de democracia,

governo do povo para o povo, e aderirmos à definição realista, governo para o
povo, veremos que, no regime representativo, a democracia não é ameaçada
pelos partidos de massa e suas burocracias especializadas em propaganda,
doutrinação e campanhas eleitorais. Pelo contrário, esse tipo de partido é
condição para que dirigentes saídos das classes majoritárias e a elas ainda
vinculados assumam o governo e tomem as decisões para o povo.

Democracia representativa com partidos de quadros é, para Duverger,

uma combinação conservadora. Mais conservadora do que ela, só a ausência
de partidos formalizados, o governo de personalidades isoladas, pois, onde não
há partidos a política só se move no sentido de manter a desigualdade pré-
existente.

Conclusão

Vimos neste Módulo que, conforme Maurice Duverger, a eleição dos

representantes do povo no parlamento e a ampliação do direito de voto são os
fatos históricos que estão na origem dos partidos de quadros e dos partidos de
massa, respectivamente.
 Vimos também que o autor propõe uma agenda de pesquisa dos partidos
políticos que engloba algumas dimensões. Na dimensão da estrutura partidária
é relevante identificar as unidades mínimas que compõem o partido, sua relação
com grupos sociais organizados e as relações que se estabelecem entre essas
unidades e as diversas instâncias dirigentes.

Na dimensão dos filiados importa perguntar as condições da adesão, os

deveres do filiado e a forma como os filiados percebem sua pertença ao partido.
Finalmente, na dimensão da direção, há que verificar o processo de seleção, a
propensão à oligarquização e as relações da direção com a bancada parlamentar
do partido, um foco de poder autônomo.

Vimos, ainda, as relações que o autor estabelece entre os sistemas

eleitorais e o número de partidos: as relações entre o voto distrital majoritário em
turno único e bipartidarismo, entre voto distrital majoritário em dois turnos e um
sistema com mais de dois partidos e entre voto proporcional e um número ainda
maior de partidos.
Módulo V - Poder Legislativo

Objetivos

Ao final do Módulo V, o aluno deverá ser capaz de:

 Compreender a distribuição dos Legislativos Bicamerais entre as

Democracias do mundo;

 conhecer quantos e quais são os Legislativos Bicamerais;

 identificar as características dos países que adotam o sistema

Bicameral em comparação com os países Unicamerais;

 levantar as razões que justificam a operação de duas Câmaras no

Poder Legislativo das Democracias Contemporâneas;

 conhecer a organização interna do Poder Legislativo;

 identificar as relações entre os Poderes Executivo e Legislativo no

Brasil.

Introdução

Neste Módulo, vamos conhecer o Poder Legislativo e suas relações com

os outros poderes.

Quais razões levam alguns países, nos dias de hoje, a optar por um
legislativo bicameral?

Se o que se espera do Legislativo é a representação da diversidade de

posições presente no conjunto dos cidadãos e, principalmente, a representação
clara da vontade da maioria, uma só Câmara não seria suficiente para essa
função?
 Por que optar pela alternativa mais complexa e menos econômica?

Será verdade que, conforme o argumento de Sieyès, quando a primeira

Câmara representa de modo fidedigno a vontade da maioria, a segunda câmara
só pode ser supérflua, quando com ela concorda, ou perniciosa, quando a ela se
opõe?

Vamos tentar responder a essas questões a partir do exame de três

tipos de dados:

1) As características comuns dos países que adotam o unicameralismo

de um lado e o bicameralismo de outro;

2) as razões históricas e doutrinárias que justificam a existência de uma

segunda Câmara;

3) as características que diferenciam, normalmente, primeiras e segundas

Câmaras no mundo.

Unidade 1 - O Bicameralismo no Mundo

Há hoje, no mundo, aproximadamente 170 legislativos nacionais.

Aproximadamente um terço adota o formato bicameral e dois terços, portanto,
são unicamerais. Historicamente, poucas foram as experiências de
funcionamento de mais de duas Câmaras. Houve os casos da Quarta República
francesa, que dispunha de uma terceira Câmara, com o formato e as funções de
um conselho econômico; da extinta República da Yugoslávia, com cinco
Câmaras em funcionamento simultâneo; e da África do Sul, entre 1984 e 1992,
também com três câmaras. Por outro lado, o Legislativo da Noruega é
normalmente considerado como de “uma Câmara e meia”, uma vez que a
primeira Câmara, eleita pelo voto popular, escolhe, entre seus membros, a
segunda Câmara. Mas esses são os casos atípicos. Os casos normais são os
de uma única Câmara, 2/3 do total de legislativos, como vimos, e os de duas
Câmaras, que representam 1/3 dos cento e setenta legislativos nacionais que
existem pelo mundo.

A distribuição dos dois sistemas, de uma e de duas câmaras, entre os

países não é aleatória, ou seja, há determinadas características, territoriais,
demográficas e políticas associadas a cada uma dessas opções. De modo geral,
o unicameralismo é mais comum em países de área menor, menos populosos,
de população mais homogênea, organizados de maneira unitária, nos quais a
democracia encontra-se menos consolidada. A adoção de duas Câmaras, por
sua vez, está associada, comumente, a países com territórios mais extensos,
mais populosos, de população mais heterogênea, organizados de forma
federativa, com tradições democráticas mais sólidas e estabelecidas. A tabela
seguinte resume as características que distinguem o Unicameralismo do
Bicameralismo.

UNICAMERALISMO
Países de área menor
Menos populosos
População mais homogênea
Organizados de maneira unitária
Democracia menos consolidada
BICAMERALISMO
Países com território mais extenso
Mais populosos
População mais heterogênea
Organizados de forma federativa
Tradições democráticas mais sólidas
e estabelecidas

Para exemplificar: no que se refere ao tamanho da população, duas das

maiores democracias unicameralistas são Portugal e Grécia, ambos com
aproximadamente 10 milhões de habitantes. Sobre a influência da
heterogeneidade da população, há o caso esclarecedor da Bélgica: sua
população, embora reduzida, encontra-se profundamente dividida em duas
comunidades linguísticas e culturais e uma segunda Câmara legislativa tornou-
se importante para a representação adequada dessa diferença.

A relação entre bicameralismo e democracia sólida transparece quando

constatamos que entre as 36 democracias de longa duração selecionadas por
Lijphart, a relação de quantidade se inverte: apenas um terço trabalha com uma
única Câmara, e dois terços são bicamerais. Para ilustrar o peso da variável
democrática, temos, ainda, os exemplos contrastantes da China e da Índia.
Ambos os países são extensos, populosos, com divisões étnico-linguísticas
importantes. Na China vigora um sistema político fundamentado num único
partido, que evita eleições competitivas. Na Índia, o sistema é pluripartidário,
eleições competitivas são realizadas periodicamente e há alternância dos
partidos no poder. No que diz respeito aos legislativos, a China é o maior país
unicameral do mundo, enquanto a Índia opera com um sistema de duas
Câmaras.

Tudo indica, portanto, que as características assinaladas podem ser

hierarquizadas, de acordo com seu poder explicativo. Duas delas parecem ser
fundamentais:

a) A heterogeneidade, qualquer que seja seu fundamento, da população,

razão fundamental de se procurar outro espaço de representação, e

b) A democracia política, razão dessa necessidade encontrar ou não

abrigo no desenho institucional.

Área territorial e tamanho da população estão associados à

heterogeneidade, uma vez que populações maiores e dispersas tendem mais
facilmente à diferenciação; a ordem federativa, por sua vez, é um arranjo
institucional comum também em populações diferenciadas. Em suma,
populações diferenciadas necessitam de um sistema de representação
complexa porque a vontade simples da maioria não atende, muitas vezes, às
necessidades e interesses das minorias. Nessa perspectiva, o bicameralismo é
a alternativa institucional, no caso extremo, a uma situação de secessão e guerra
civil. Democracias consolidadas, por sua vez, tendem a mostrar sensibilidade
maior a essa necessidade e a optar, por conseguinte, por desenhos bicamerais.
Unidade 2 - Razões do Bicameralismo

O exame de alguns dados relativos à distribuição dos dois sistemas entre

os diferentes países levou à formulação de uma hipótese rudimentar sobre as
razões modernas da adoção do sistema bicameral. Vamos agora examinar as
justificativas comumente utilizadas para fundamentar essa escolha, ou seja, as
razões históricas e doutrinárias que surgem nesse debate.

Em primeiro lugar, é preciso examinar uma importante razão histórica

associada à existência de uma segunda Câmara, uma razão que podemos
chamar estamental. Segundas Câmaras sugiram normalmente como espaço de
representação de estamentos privilegiados da população, considerados de
especial relevância para o país, como a nobreza e o clero, merecedores, por
essa razão, de um espaço de representação próprio. Hoje, o único caso que
remanesce é o da Câmara dos Lordes, no Reino Unido. Ao longo do século XX,
diversas segundas câmaras com essas características foram extintas, como
ocorreu, por exemplo, em Portugal, Suécia, Hungria e Japão.

Evidentemente, a razão de se manter uma câmara de tipo estamental

deve ser procurada na lógica das sociedades aristocráticas tradicionais e resulta
pouco compatível com a vigência quase universal do ordenamento democrático
no mundo atual. Mas mesmo na modernidade democrática, existem outras
razões que levam diversos países a optar por um modelo com duas câmaras e
não com uma única câmara.

Para saber mais sobre o bicameralismo, leia o artigo “Razões do

Bicameralismo”, de Caetano Ernesto Pereira de Araujo, Doutor em Sociologia
Política pela Universidade de Brasília e Consultor Legislativo do Senado
Federal, clicando aqui!

Examinemos as diversas razões apresentadas para a justificação do

bicameralismo:

a) Em primeiro lugar, uma segunda Câmara é importante para todos os

arranjos institucionais que contemplam o princípio da divisão de poderes. É
clássica a teorização da democracia como um sistema de divisão e controle
recíproco de poderes. O desenho institucional norte-americano, de enorme
influência sobre as repúblicas posteriores, tem como um de seus fundamentos o
sistema de pesos e contrapesos, expressão prática e institucional desse
princípio. Nessa linha, a segunda Câmara é um instrumento normalmente
utilizado nos arranjos institucionais para os quais é importante que o poder seja
dividido em várias partes e que exista um controle recíproco por parte de todas
elas. E diversos países optaram por uma segunda Câmara na procura de um
arranjo institucional desse tipo. Entretanto, essa não é a única razão compatível
com a democracia moderna para se optar por uma segunda câmara.

b) Pesa também a questão da representação eficiente dos grupos

minoritários no interior de cada sociedade, o que implica considerar a vigência
de mecanismos de proteção ou salvaguarda desses grupos das decisões
majoritárias. De certa forma, isso significa que, se desejamos uma segunda
câmara que cumpra essa função a contento, devemos construí-la de maneira
diferente da que construímos a primeira Câmara.

A primeira câmara, em todo o mundo, costuma ser vinculada de maneira

mais estreita à vontade popular, ou seja, responde com maior frequência ao voto
do eleitor. A segunda câmara, por sua vez, é, normalmente, mais isolada ou
distante dessa vontade, mediante vários mecanismos que observaremos em
seguida. Em outras palavras, a segunda Câmara em geral é preservada da
vontade popular, fato com consequências muito evidentes, para o bem ou para
o mal. Enfim, a segunda câmara é constituída de uma forma segundo a qual a
vontade de quem vota não incide com tanta força sobre ela como incide sobre a
primeira câmara. Esses mecanismos de “isolamento” permitem à segunda
câmara ser um espaço para a proteção e a representação de grupos minoritários.

c) Quanto ao seu papel no desenho de uma federação, uma segunda

câmara tem sido utilizada desde a experiência norte-americana como
instrumento para construir um Estado federado, ou seja, como instrumento para
dar aos Estados integrantes da federação, principalmente aos Estados menos
populosos, a garantia de que seus interesses não serão violentados pela vontade
da maioria. Quer dizer, é um sistema que dá proteção aos Estados que têm
menos eleitores frente à vontade da maioria, normalmente refletida numa
Câmara de deputados.
 No desenho norte-americano, a experiência que inaugura esse modelo,
cada Estado, não importa seu tamanho, tem direito ao mesmo número de
cadeiras no Senado. Essa regra de representação igual teve ampla aceitação na
América Latina e em outras partes do mundo. Vale no Brasil, onde cada Estado
elege três senadores, e, para citar outros exemplos, na Argentina, Austrália,
África do Sul, México e Suíça.

No entanto, esse não é o único papel que o Senado pode desempenhar

no desenho de uma federação. Há federações nas quais, mais importante do
que dar aos Estados menores poderes de veto, efeito direto do voto paritário, é
conceder a esses Estados um segundo espaço de representação onde possam
manifestar sua voz. Nessa perspectiva, há países que mantêm uma segunda
câmara onde as várias regiões ou Estados estão representados, mas essa
representação não é isonômica, é uma representação diferenciada que segue
mais ou menos a proporcionalidade com a população de cada uma dessas
regiões. Poderíamos aqui citar a Índia, mas não é o único caso. Na Europa, há
vários países – Espanha, Áustria, Bélgica e Alemanha, por exemplo – em que
isso acontece.

d) Quanto à função revisora sobre a produção legislativa, argumenta-se

que a legislação tende a tornar-se, com o tempo, cada vez mais complexa, cada
vez mais técnica. Faz-se necessário, portanto, que o processo legislativo abra
espaço para um segundo olhar sobre a produção das leis. Nessa perspectiva, a
Câmara dos Deputados, a primeira câmara, seria o espaço da primeira
abordagem do legislador no processo de produção das leis; e uma segunda
câmara, seja qual for o seu nome, constituiria o espaço de um segundo olhar
revisor, que a complexidade crescente das sociedades modernas torna cada vez
mais necessário.
Livro indicado

Indicamos a seguinte leitura: LEMOS, Leany Barreiro de Souza. Controle

legislativo em democracias presidencialistas: Brasil e EUA em
perspectiva comparada. Brasília: Universidade de Brasília, Instituto de
Ciências Sociais, 2005.

A autora analisa de forma comparativa o controle horizontal exercido no Brasil

(1988-2004) e nos Estados Unidos da América (1973-2000).
Unidade 3 - Características frequentes que diferenciam as
Segundas Câmaras

Vamos examinar agora as características que diferenciam, normalmente,

a segunda da primeira câmara no mundo, a começar por uma característica
diferenciadora praticamente universal: o tamanho.

Normalmente, as segundas câmaras são menores em tamanho do que as

primeiras. Isso pode parecer um detalhe sem importância, mas o tamanho
condiciona uma dinâmica diferenciada da segunda câmara em relação à da
primeira câmara. Existe uma exceção hoje em dia, que é a Câmara dos Lordes,
no Reino Unido, onde têm assento perto de 1,2 mil membros, enquanto que na
Câmara dos Comuns têm assento 672 membros. Mas esse é um caso
excepcional, e mesmo esse caso não pode ser considerado exatamente uma
exceção, porque evidentemente boa parte dos Lordes que têm assento nessa
Casa não comparece e não participa, portanto, dos seus trabalhos. De todo
modo, esse é o único caso de uma câmara segunda no mundo que tem um
número maior de membros do que a primeira câmara. Nos demais casos, varia
bastante a diferença do número de integrantes de cada uma das câmaras. A
diferença pode ser pequena, como na Espanha, com 257 e 350 representantes
em cada uma, ou significativa, como na Alemanha, que elegeu, em 1994, 672
deputados e apenas 69 senadores.

As duas Câmaras variam muito também em relação aos seus poderes

constitucionais. Há, nesse aspecto, uma variedade muito grande – e não
entraremos em pormenores nesse ponto; vamos discutir apenas algumas
tendências gerais. Normalmente, a primeira Câmara tem influência maior sobre
qualquer tipo de matéria que diga respeito a impostos ou gastos públicos, e a
segunda tem influência maior em matéria constitucional, especialmente
naqueles Estados federados nos quais a segunda câmara é uma representação
desses Estados.

É mais comum que a primeira câmara exerça certa preponderância de

poderes, ou seja, que, em caso de impasse, suas decisões possam prevalecer
sobre as decisões que são tomadas na segunda câmara. Mas existem vários
casos em que se verifica a equipotência formal entre as duas casas. No Brasil,
formalmente, as duas casas são equipotentes.
 Finalmente, é comum uma distinção grande entre segundas e primeiras
câmaras no que diz respeito ao processo de seleção dos seus membros.
Normalmente, as duas casas são constituídas de forma bem diferenciada.
Enquanto a primeira câmara é constituída normalmente pelo voto direto e
frequente do povo, as segundas câmaras podem adotar vários mecanismos de
seleção de seus integrantes, introduzindo diversos elementos que afastam os
seus membros da influência do voto direto.

Processos de seleção bicameral no mundo

1) Pertencimento de direito: Há um processo de seleção, relativamente

pouco utilizado, que podemos chamar de pertencimento de direito. Existem
algumas segundas Câmaras às quais seus membros, ou parte deles, pertencem
de direito. Não são indicados nem eleitos, de forma direta ou indireta. É o caso,
evidentemente, dos lordes hereditários ingleses, escoceses e galeses, no Reino
Unido, mas não é o único. Os ex-presidentes italianos e o príncipe herdeiro da
Bélgica, por exemplo, são membros natos dos senados de seus países.

2) Indicação: Uma segunda forma de selecionar membros para a segunda

casa, em contraste com a eleição direta, que é prevalecente na Câmara, é a
indicação. Em vários Senados, os integrantes são indicados, seja pelo primeiro-
ministro, como no caso do Canadá, seja pelo rei, quando se trata de monarquia,
como ocorre nos casos da Tailândia e da Jordânia, entre outros. Perto de um
terço da Câmara dos Lordes é composta de “pares em vida”, que, indicados pela
Coroa, não transmitem seu título a seus descendentes. A indicação responde
também pela composição de parte dos senados do Chile e da Malásia.

3) Eleição indireta: Há ainda o caso da eleição. Nesse caso, enquanto a

Câmara é eleita quase sempre de maneira direta, a eleição indireta é bastante
usada para a composição da segunda Câmara. Quase sempre, quando há
eleição indireta, as assembleias estaduais, os legislativos estaduais ou regionais
são os encarregados de indicar os membros da câmara alta ou da segunda
câmara. Assim acontece, parcial ou completamente, na Espanha, na França, na
Suíça e na África do Sul, para mencionar alguns exemplos. Em outros casos,
como na Alemanha, o executivo estadual elege esses membros. A eleição
indireta dos senadores pelos legislativos estaduais prevaleceu nos Estados
Unidos por todo o século XIX. Foi apenas no início do século XX que os
senadores norte-americanos passaram a ser eleitos pelo voto direto.

4) Eleição direta: Quando ocorre, uma série de mecanismos entra em

ação para separá-la da eleição dos deputados e para distanciar, na medida do
possível, o senador da vontade popular imediata – sempre naquela perspectiva
de que, para haver proteção de minorias, há que se isolar a segunda câmara da
vontade imediata da maioria daquele momento.

Como isso ocorre? Por vários mecanismos. Primeiro, há o etário. É muito

comum que haja uma exigência etária superior àquela que é imposta aos
candidatos da primeira câmara, ou seja, podem ser candidatos ao Senado ou a
uma segunda câmara quaisquer eleitores com idade superior à exigida dos
candidatos à primeira câmara.

O Brasil é um dos países em que vigora esse critério. Entre nós,

candidatos ao Senado Federal devem ser maiores de 35 anos e candidatos à
Câmara dos Deputados, maiores de 21 anos. Na Bélgica, a barreira etária
também são os 35 anos; já a Itália exige de seus candidatos a senador a idade
mínima de 40 anos. Alguns outros países ainda usam, além da idade, critérios
de propriedade ou renda, há muito abandonados nas eleições para a primeira
câmara. Ou seja, somente podem ser candidatos ao Senado os cidadãos que
comprovem um mínimo de renda ou propriedade.

É utilizado, ainda, o expediente de conceder mandatos mais longos aos

integrantes da segunda câmara. O tempo de mandato dos integrantes da
segunda câmara no mundo varia de quatro a nove anos. O tempo de mandato
dos integrantes da primeira câmara varia normalmente entre dois e cinco anos.
O fato de os membros da segunda câmara disporem de um mandato mais longo
torna-os menos sensíveis à vontade popular; ou seja, a possibilidade de
decisões que contrariem opinião pública do momento é maior do que na primeira
câmara. No Brasil, como sabemos, deputados são eleitos para um mandato de
4 anos, enquanto os senadores exercem o seu mandato por um período de 8
anos.

Finalmente, há o mecanismo da eleição parcelada, também usado no

Brasil. Eleição parcelada significa apenas que a segunda câmara não é renovada
em sua integralidade ao final do mandato, como acontece normalmente com a
primeira câmara. A sua renovação dá-se por partes. No Brasil, dois terços são
renovados numa eleição e um terço é renovado na outra eleição. A renovação
escalonada também tem o efeito de separar a segunda câmara da vontade
popular imediata, porque estão convivendo sempre, na segunda câmara, os
representantes da vontade da maioria da eleição presente com os
representantes da vontade da maioria da eleição passada. Também por meio
dessa regra a segunda câmara tende a se tornar mais autônoma em relação à
vontade da maioria.

Portanto, todos esses mecanismos acima relacionados afastam a

segunda câmara da vontade popular. Tradicionalmente, acreditava-se que isso
tivesse consequências sempre conservadoras, ou seja, a segunda câmara seria
uma espécie de freio a conter a primeira câmara, que seria sempre “perigosa” e
inapelavelmente democrática. Para evitar a prevalência imediata e recorrente da
vontade dos menos favorecidos, a maioria, era necessária uma instância
decisória afastada dessa vontade, capaz de preservar o equilíbrio nas decisões.

Há toda uma literatura liberal, portanto, que apresenta a segunda Câmara

dessa maneira, como uma espécie de garantia e até antídoto contra o voto
popular. Entretanto, o viés conservador não decorre necessariamente da
autonomia com relação à vontade majoritária, pois várias segundas câmaras,
justamente em razão da menor exposição à vontade popular, conseguiram, em
alguns países, iniciar a discussão de questões consideradas delicadas, debate
para o qual os representantes diretos do povo sentiam-se mais constrangidos.

Nesse aspecto, o caso do Reino Unido é interessante. Lá, foi a Câmara

dos Lordes que deu início às discussões sobre os direitos gays, por exemplo, ou
sobre aborto, questões sensíveis para o eleitorado, que os representantes
diretos do povo manifestavam certo prurido em abordar.

Processos de seleção bicameral no mundo

 Pertencimento de direito;
 indicação;
 eleição indireta;
 eleição direta.
Conclusão

Vimos neste Módulo que, perto de um terço dos Legislativos do mundo

são Bicamerais e este está associado, principalmente, à heterogeneidade da
população e à consolidação da democracia.

As razões normalmente levantadas em favor do Bicameralismo numa

ordem política democrática são a divisão de poderes, a proteção das minorias,
a federação e a função revisora.

As Segundas Câmaras tendem a ser menores e menos poderosas que as

primeiras. É comum o uso de mecanismos de seleção dos senadores, como o
pertencimento de direito, a indicação e a eleição indireta. Quando a eleição para
senadores é direta, o afastamento da vontade da maioria é conseguido com
critérios de idade ou renda, mandatos mais longos e eleições escalonadas.

Leia mais
Diante do exposto até agora, indaga-se: como a Constituição de 1988 idealizou
a representação política no Brasil?
Para um embasamento dessa questão, sugerimos a leitura do texto O PODER
LEGISLATIVO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988, de Jarbas de Andrade
Vasconcelos. Acesse o conteúdo clicando no título.

Livro Indicado
A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro
de 1988, é a lei fundamental e suprema do Brasil.
Módulo VI - Evolução dos Partidos Políticos Brasileiros

Ao final do Módulo VI, o aluno deverá ser capaz de:

 Identificar os diversos formatos dos partidos no Brasil;

 Entender a importância do Estado brasileiro na origem e evolução dos
partidos nacionais;
 Conhecer os diferentes sistemas partidários na democracia de 46,
durante o regime militar e no novo período democrático, a partir de
1988;
 Discernir entre duas correntes avaliativas do sistema brasileiro: a que
chamamos de "pessimista", que aponta para a fraqueza do sistema
partidário brasileiro e, portanto, para a necessidade de reformas; e a
"otimista", que acredita ser o sistema estável e estar se
institucionalizando.

Introdução

Neste Módulo, vamos abordar a evolução histórica dos partidos políticos

no Brasil, sua dependência quanto às estruturas estatais e as formas que
tomaram desde o século XIX até os dias de hoje.

Contemplaremos também as correntes que diagnosticam a estabilidade

e o grau de institucionalização do atual sistema representativo implementado
com a Constituição de 1988.
Unidade 1 - O Papel e a Evolução dos Partidos Políticos no
Brasil

Partidos atuam em duas arenas: eleitoral e decisória. Na eleitoral, são

responsáveis por agregar interesses, congregar candidatos, torná-los
conhecidos dos cidadãos, desenvolver plataformas que serão avaliadas pelos
eleitores durante períodos eleitorais e buscar votos. Na arena decisória, são
responsáveis por decisões de políticas públicas - sua formulação,
planejamento, implementação e avaliação.

Na América Latina, o Estado teve um papel mais importante do que na

Europa na intermediação política, e isso marca a evolução dos partidos
políticos, que, no Brasil, têm sido sempre mais fracos do que o Estado. Até a
Democracia de 1946, os estudos centram-se mais nos partidos tomados
individualmente, mais do que no sistema partidário como um todo ou na sua
relação com outros atores. Tais estudos são bastante normativos (mais
preocupados com o “dever ser” do que com o “ser”). Na maior parte, eles
consideram os partidos como entes isolados, com origem na sociedade,
embora, mais tarde, tenha prevalecido a tese da centralidade do Estado no
surgimento e evolução das organizações partidárias.

Embora existam desde a primeira metade do século XIX, as

agremiações partidárias não se diferenciavam muito. Não havia, de fato, no
Brasil, uma democracia de massas – o voto era bastante restrito e as eleições
eram fraudadas com muita frequência. No Império, tivemos os Conservadores
(proprietários de terra) e Liberais (profissões liberais e urbanas), ambos
escravagistas, e a principal divisão era sobre o poder e presença da Igreja.

Na República Velha, houve uma regionalização dos partidos – sendo o

Partido Regional Paulista e o Partido Regional Mineiro os mais conhecidos – e
permanecia a política do “voto de cabresto”, amparado num poder de Estado
exercido pelos coronéis, uma vez que o Estado se fazia ausente. Chama-se
"voto de cabresto" ao tradicional sistema brasileiro de controle de poder político
através do abuso de autoridade, compra de votos ou utilização da máquina
pública.
 Importante nesse período foi a fundação do Partido Comunista Brasileiro
(1922), e, dez anos depois, da Ação Integralista Brasileira (ABI), baseada no
fascismo italiano e falanges espanholas. Ambos tinham conteúdo ideológico e
eram mais nacionalizados.

Segundo a literatura, pelo menos desde 1930, os políticos tentaram

construir candidaturas que, embora dependessem dos partidos, eram ao
mesmo tempo bastante independentes deles. Na verdade, os partidos
viabilizavam a participação em eleições, mas não tinham poderes
disciplinatórios sobre seus membros. Eram bastante “soltos”, o que dava aos
políticos muita autonomia. De outro lado, reforçando o impulso individualista
dos políticos, no período 1930-1945, antes da democratização, o Estado tinha
uma visão antipartidária, dado o instinto personalista e clientelístico das elites
políticas brasileiras. Segundo a interpretação de Amaury Souza, os partidos
eram vistos como elementos de desagregação social e como aceleradores da
luta de classes.

Os Partidos Políticos na democracia de 1946

A partir de 1946, novos partidos surgem induzidos pelo Estado, o que

lhes confere um caráter "gelatinoso", no sentido dado pelo cientista Scott
Mainwaring. O partido se acopla a estruturas anteriores de sindicatos,
interventorias, uma burocracia empoderada, sem falar da ideologia autoritária
que antecede o período. Na nova democracia, é criado, a partir do braço
estatal, o Partido Social Democrático (PSD), com bases municipais e com
quadros do alto escalão da burocracia; o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB),
com raízes sindicais e urbanas, ambos getulistas; e a União Democrática
Nacional (UDN), anti-getulista. Com a industrialização/ urbanização e
consequentes mudanças na estrutura social, os partidos conservadores
perdem espaço, e os demais tornam-se mais progressistas.

De fato, houve um declínio da votação da direita e do centro e o

crescimento da esquerda, gerando conflitos entre um Congresso mais
conservador e um Executivo reformista. Os partidos se dispersaram e se
diluíram internamente, houve aumento de votos brancos e nulos, aumentou a
adesão clientelística aos partidos nas regiões menos desenvolvidas, ao mesmo
tempo em que, nas regiões mais desenvolvidas, ganhou corpo a política
personalista. Entre 1946-1964 há um esforço dos partidos de se organizarem
nacionalmente (embora haja divergências na literatura sobre o tema), mas
criou-se uma tensão no sistema político que contribuiu para a configuração do
golpe de 1964, que durou até 1985.

Os Partidos Políticos durante o Período Militar (1964-1985)

Durante o regime militar, os partidos não foram abolidos, e nem as

eleições, mas houve fortes restrições à participação política. A existência
apenas de partidos e eleições não garantem uma democracia (ver a unidade
sobre Democracia e Autoritarismo, especialmente o conceito de Poliarquia).

O Ato Institucional nº 2, de 27 de outubro de 1965, manteve a Lei nº

4.740, de 15 de julho de 1965 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos) que, na
prática, criou o bipartidarismo no Brasil: Aliança Renovadora Nacional
(ARENA), partido alinhado com o governo, e o Movimento Democrático
Brasileiro (MDB), como oposição consentida, mas que abrigava setores que
permaneciam na clandestinidade (como o PCB). A seguir, apresentamos o link
que remete à Lei nº 4.740, de 15 de julho de 1965.

Entre 1964-1985, o mandatário que trocasse de partido perdia seu

mandato, medida revogada com a Emenda Constitucional nº 25, de 1985, ano
em que também voltou à legalidade o PCB (clandestino desde 1947). Entre
1945 e 1979, foram registrados no TSE 27 partidos políticos. O regime militar
cassou mandatos, em todos os níveis, e cerceou direitos de participação e
organização. Depois das eleições de 1974 e 1978, com a perda flagrante de
espaço político para o MDB, os militares resolveram promover o
multipartidarismo, a partir de 1980, como forma de diluir o poder crescente da
oposição, bem como uma abertura “lenta, gradual e segura”. Abaixo,
apresentamos o link que remete às informações sobre a representação político-
partidária no Brasil entre 1945 e 1979.
 Leia mais
Sobre o aperfeiçoamento dos direitos políticos na atual conjuntura
democrática brasileira, sugerimos a leitura do texto DIREITOS POLÍTICOS –
O LONGO E (AINDA) INACABADO PROCESSO DE APERFEIÇOAMENTO
DA DEMOCRACIA BRASILEIRA, de Pedro Simon. Acesse o conteúdo
clicando no título.

Os Partidos Políticos na Nova Ordem Constitucional (pós-1988)

Hoje, existem mais de trinta partidos registrados no Tribunal Superior

Eleitoral (TSE). Abaixo, apresentamos o link que remete ao site do TSE, onde
estão disponíveis os dados dos diretórios nacionais das agremiações, bem
como os estatutos dos partidos políticos.

No novo período democrático, há duas correntes que debatem o papel e

a qualidade dos partidos políticos no Brasil.

Corrente pessimista

A primeira corrente, que chamaremos pessimista, afirma ser o sistema

ingovernável e passível de rupturas. Ingovernável pelo excesso de partidos,
pela excessiva fragmentação partidária, o que leva a governos minoritários
(nenhum governo desde 1988 teve mais do que 20% das cadeiras no
Congresso); governos minoritários levam à necessidade de um governo de
coalizão; governos de coalizão são heterogêneos e enfrentam muitas disputas
internas. A existência de conflitos iminentes exige uma enorme capacidade de
coordenação, que nem sempre está presente nos governos. Daí ser um
cenário perfeito para crises constantes.

Além disso, o excessivo número de partidos levaria uma certa

"confusão" aos eleitores – afinal, o que significaria cada legenda? Como se
diferenciam? No nosso contexto, é ainda pior, por causa das coligações que se
constroem, obscuras para os eleitores. É difícil para o eleitor distinguir quem
está na disputa, o que leva ao problema da volatilidade eleitoral (eleitores
mudam seu voto de um partido para outro, em eleições subsequentes, na
média de 40%).

Mas não somente o número de partidos é um problema, segundo essa

visão. Talvez mais importante ainda seja a falta de consistência programática
dos partidos, ou uma linha mestra que guie o comportamento de seus
membros. Os críticos apontam para a fraqueza dos partidos: na verdade, o que
vale nas eleições é o indivíduo, não a organização partidária. Os candidatos –
e mandatários – não seguem diretrizes partidárias, e nem mesmo há divisão de
partidos segundo uma ideologia identificável. São partidos catch-all –
expressão inglesa que significa partidos sem identidade, que “carregam tudo”.
Esse problema tem várias consequências:

a) falta de disciplina partidária, uma vez que o partido não consegue

impor aos seus membros decisões do grupo, reforçando o problema da falta de
identidade (o indivíduo se sobrepõe ao coletivo). Além disso, há enormes
incentivos para a competição intrapartidária – os candidatos, por causa das
regras eleitorais, acabam competindo também entre si -, o que favorece
campanhas caras e corrupção eleitoral;

b) a “dança das cadeiras”, ou troca constante de partidos, já que não

existe uma identidade entre o membro e a organização, não havendo grandes
penalidades para o indivíduo que o faça;

c) a falta de controle do eleitor sobre os eleitos, uma vez que alguém

eleito pelo partido x pode sair dele e ingressar no y, o que seria uma “traição”
do eleitor, caso ele votasse no partido x por preferência programática (existe
hoje a possibilidade do político perder o mandato, mas não é automático - o
partido tem de ingressar com uma ação para reavê-lo). Como isso também é
incerto – como vota o eleitor, se no partido ou no indivíduo, porque há reforço
para que ele prefira a última opção à primeira – o resultado é bastante
esperado: políticos que não respondem ao partido e, muitas vezes, nem
mesmo ao eleitor.

Manter esse sistema tem um custo alto: segundo esses estudiosos, é

difícil para os governos eleitos formar maioria no Congresso e governar com
partidos pouco coesos e sem densidade programática. A solução para o
problema seria uma reforma política que contemplasse:
 a) o fim do sistema proporcional, que leva ao multipartidarismo;

b) a adoção do sistema distrital, que leva ao bipartidarismo;

c) a manutenção do sistema proporcional, mas com lista fechada (quem

ordena a lista é o partido, não o eleitor), o que daria mais força aos partidos;

Corrente otimista

A segunda corrente, que chamaremos otimista, acha desnecessária a

reforma política nesses termos – para reduzir o número de partidos e dar mais
poderes à direção partidária -, porque o sistema atual não gera
ingovernabilidade ou imprevisibilidade. Segundo essa vertente, os partidos
políticos, no pós-1988, não constituem elemento de instabilidade do regime
democrático. O que os estudos empíricos do grupo informam é que, de fato, os
partidos organizam a vida dentro do parlamento e existe disciplina partidária no
voto. Ou seja, quando o líder de um determinado partido orienta sua bancada
em uma votação, ele é, em geral, seguido. Alguns partidos chegam a ter 100%
de fidelidade partidária no Congresso, e o partido cujos membros são menos
fiéis têm uma média de adesão de 85%.

Além disso, o princípio da proporcionalidade partidária reina na

distribuição de cargos – portanto, de poder – dentro do parlamento. Em outras
palavras, os partidos contam: tanto para dar um rumo às votações (que nada
mais são do que o espelho de preferências políticas) quanto para organizar a
estrutura interna do Legislativo. Mesmo havendo um grande número de
partidos, eles estão organizados em blocos, e cerca de 5 ou 6 detêm
maioria. Portanto, excesso de partidos, para esses estudiosos, não é
exatamente o problema. Ao contrário, a diversidade é importante do ponto de
vista da legitimidade do Congresso: a representação é plural e reflete a
diversidade cultural e social do país, dando especial voz às minorias.

Outro argumento é que, embora a mudança constante de legendas

dentro do Congresso seja uma realidade, as trocas partidárias se dão dentro
de um espectro ideológico (centro-esquerda, centro-direita), e raramente se
observam mudanças de um político que vá da direita para a esquerda ou vice-
versa. A dança das cadeiras, nesse sentido, não trai o eleitor, porque as
mudanças não são radicais. Por último, alguns autores assinalam que, como o
sistema é centrado no Presidente da República, a clivagem mais importante
não é entre partidos, ou entre executivo e legislativo, mas entre base de
governo versus oposição. Essa clivagem é a que define o comportamento
parlamentar.

Em suma, o custo de se manter o sistema é o mesmo de um sistema

parlamentarista multipartidário (governos minoritários têm de negociar posições
e dividir poder, o que não é algo exclusivo do sistema brasileiro). Reformas que
deem poder demasiado às direções partidárias, ao contrário do efeito
pretendido, concentrariam o poder nas mãos de poucos e levariam à
burocratização da vida político-partidária, prejudicando ainda mais os eleitores.

Para refletir
Para conhecer os programas e as diretrizes doutrinárias que regem os atuais
partidos políticos brasileiros, sugerimos a leitura do documento organizado
por Nerione Júnior, disponível na Biblioteca deste curso, em 'Textos
complementares'.

Conclusão

Vimos neste Módulo que:

 Os partidos políticos se diferenciavam pouco no século XIX e mesmo no

início do século XX. Na década de 30, havia uma concentração em
Minas Gerais e São Paulo; mas, de fato, estiveram organizados
nacionalmente somente no pós-46;
 No período democrático de 1946-64, os partidos continuaram a existir a
partir da ação do Estado - ou seja, não se organizaram autonomamente
a partir da sociedade civil. Isso deu a eles contornos pouco definidos;
entretanto, à medida que foram se diferenciando e polarizando, criou-se
uma situação propícia ao golpe militar de 64;
 Durante o regime militar, o sistema partidário foi reduzido - do
multipartidarismo para o bipartidarismo (ARENA e MDB). As eleições e a
participação política não foram eliminadas totalmente, mas houve forte
cerceamento das atividades político-partidárias, com cassações e
limitações à liberdade de associação e de expressão;
  Na nova ordem pós-1988, o país retorna ao sistema multipartidário. São
hoje mais de 30 partidos políticos registrados, diversos com assentos no
Congresso Nacional. A fragmentação excessiva, segundo alguns
estudiosos, é um impedimento à governabilidade (dificulta a ação do
poder executivo); entretanto, os defensores do sistema acreditam que a
diversidade partidária garante maior participação da minoria, sem
impedir que decisões de governo sejam tomadas.

Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades da

representação partidária no Brasil, sugerimos a leitura do texto PARTIDOS,
REPRESENTAÇÃO E REFORMA POLÍTICA, de Felipe Basile. Acesse o
conteúdo clicando no título.
Módulo VII

O Bicameralismo no Brasil

Ao final do Módulo VII, o aluno deverá ser capaz de:

 Identificar a importância da estrutura e da organização interna do

Congresso no resultado das decisões;

 Conhecer as características do bicameralismo brasileiro, da estrutura

das comissões da Câmara e do Senado;

 Entender como funciona o princípio da proporcionalidade partidária.

Introdução

Neste Módulo, vamos estudar os efeitos que as competências privativas

e comuns, constitucionalmente atribuídas à Câmara dos Deputados e ao
Senado, surtem no processo governamental do país. Além do Senado e da
Câmara, há o Congresso Nacional (quando as duas Casas deliberam
conjuntamente).

Enquanto o Senado representa a federação e os senadores são eleitos

pelo voto majoritário, a Câmara representa o povo e os deputados são eleitos
pelo sistema proporcional. A proporcionalidade fomenta a diversidade e protege
os direitos das minorias.

No bicameralismo brasileiro, tanto deputados quanto senadores têm

poderes e prerrogativas muito semelhantes.

O trabalho das Comissões é de fundamental importância para a eficiência

do Legislativo, ao aprofundar os temas de relevância para a população.
Leia mais

Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades do sistema

bicameral no Brasil, sugerimos a leitura do texto O BICAMERALISMO NA
CONSTITUIÇÃO DE 1988, de Caetano Ernesto Pereira de Araujo. Acesse o
conteúdo clicando no título.
Unidade 1 - Por que a estrutura e a organização do Congresso
importam?

O Congresso Nacional brasileiro tem sido estudado profundamente nos

últimos 20 anos. O desenvolvimento desse campo de pesquisa segue uma
tradição já bastante desenvolvida em outros países. Segundo esta tradição de
estudos, as regras, a estrutura institucional e a distribuição de poderes - algo
estritamente formal - afeta, e muito, o resultado das decisões políticas. Em outras
palavras, o Congresso é responsável por inúmeras decisões que afetam todos
os cidadãos e cidadãs do País. E o ambiente institucional em que as decisões
são tomadas repercutem no resultado final. Por isso é importante entender como
se dá a organização e a estrutura do Poder Legislativo e como é a divisão de
trabalho entre os políticos eleitos nas duas Casas, Senado e Câmara dos
Deputados; ou seja, os poderes que os parlamentares, os partidos e as
estruturas institucionais detêm. Essas regras não são aleatórias: elas são
construídas historicamente com vistas a garantir determinados resultados.

Por exemplo, um parlamentar pretende emendar uma proposta,

isoladamente. Em alguns países (o Brasil é um deles) o parlamentar pode fazê-
lo. Em outros, somente se pode fazer via partido ou com um mínimo de
assinaturas. O que isso significa? Que algo que parece simples e formal -
apresentar uma proposta - na verdade representa quanto de poder o parlamentar
tem nessa questão. Se ele pode simplesmente apresentar a proposta
isoladamente, é mais provável que o faça. Mas se tiver que negociar com outros
parlamentares e com lideranças, pode ser que não o apresente, dado o custo
elevado de fazê-lo e à urgência de outras demandas. Ou seja, a formatação
institucional condiciona as oportunidades e os custos inerentes ao exercício do
mandato parlamentar.

São muitas as regras e aspectos da organização do Congresso. Algumas

são detalhes que fazem a diferença, outras são regras gerais de organização.
Nesta unidade, chamaremos atenção para três aspectos fundamentais da
organização e estrutura legislativa: o bicameralismo, a organização do eixo de
comissões e o princípio da proporcionalidade partidária na distribuição de poder.
O Bicameralismo brasileiro

Uma característica central do legislativo brasileiro é o seu bicameralismo.

A câmara baixa (no nosso caso, a Câmara dos Deputados) representa o povo,
e a câmara alta (no nosso caso, o Senado Federal), representa os estados da
federação. Na literatura, uma segunda casa surge para representar interesses
que de outra forma não teriam voz. Mas não necessariamente surgirá para
representar uma federação, como no Brasil. Em muitos casos, a segunda
câmara é instituída para que sejam representadas clivagens étnicas, religiosas
ou de classe social. Em geral, as regras de composição do Senado (idade,
exigência de renda mínima etc) o tornam um pouco mais conservador do que a
Câmara e seu papel, em geral (mas nem sempre), é o de revisor.

No bicameralismo brasileiro, as propostas legislativas apresentadas por

um parlamentar de uma casa, depois de aprovada nesta casa, seguem para a
seguinte e é debatida, emendada, votada. Se não for alterada, vai para sanção
presidencial. Se for alterada, retorna para a casa original, que pode ser tanto a
Câmara quanto o Senado, e em seguida vai para sanção presidencial ou é
promulgada (no caso das emendas constitucionais). Esse sistema se chama
navette: uma proposta de lei navega de uma casa a outra, mas não
indefinidamente. Uma particularidade do nosso sistema é que tanto a Câmara
dos Deputados quanto o Senado podem servir de casa revisora, dependendo de
onde se iniciou a proposta (ou seja, uma proposta de autoria de uma senadora
será revisada pela Câmara, uma proposta de autoria de deputada será revisada
pelo Senado).

Um exemplo diferente de resolução de divergências entre casas é o norte-

americano. Ali, as propostas tramitam em cada casa, separadamente, e nunca
vão para a outra. Ao final, cria-se uma comissão mista que vai negociar as
diferenças (conference committee). A proposta final dessa comissão segue para
voto em cada uma das Casas, separadamente.

Aprofundando mais esse tema, há que se ressaltar que o bicameralismo

brasileiro é conhecido pela forma como distribui de uma maneira muito parecida
os direitos dos parlamentares. Em alguns senados pelo mundo, os
parlamentares têm um papel honorífico, mas não têm muito poder para legislar
ou controlar o poder executivo. Não é assim no Brasil, que tem um dos senados
mais poderosos do mundo, em termos de prerrogativas. Dizemos que, quanto
aos poderes, o bicameralismo brasileiro é simétrico: tanto deputados quanto
senadores têm poderes muito parecidos. Ambos podem apresentar proposições,
podem emendar projetos, votam todas as matérias.

É verdade que algumas regras favorecem a Câmara. Por exemplo, os

projetos de autoria do executivo sempre se iniciam pela Câmara dos Deputados,
o que lhe garante a palavra final em muitas matérias (lembre-se: no sistema
navette, a proposta que se iniciou na Câmara e não é alterada no Senado segue
para sanção presidencial. Caso seja alterada, ela retorna para a primeira casa).

Mas algumas regras também favorecem o Senado. O Senado brasileiro é

responsável exclusivo pela aprovação de autoridades do Poder Executivo –
diretores do Banco Central, de agências reguladoras – e também do Judiciário,
inclusive ministros do Supremo Tribunal Federal. Ele também é responsável por
autorizar empréstimos de municípios, estados e união. No que diz respeito a sua
formação (regras eleitorais que determinam como serão eleitos os
parlamentares), o bicameralismo brasileiro é incongruente: ele é formado a partir
de regras eleitorais distintas. De um lado, os 513 deputados são eleitos em um
sistema proporcional de lista aberta (lista aberta é um sistema de votação de
representação proporcional onde os eleitores votam em partidos e na ordem dos
candidatos na lista desse partido), e têm mandato de quatro anos, cada estado
podendo ter de 8 a 70 representantes, a depender da sua população; e os 81
senadores são eleitos pelo sistema majoritário (ganha a vaga quem tiver maior
número de votos), com mandato de oito anos, eleitos a cada quatro anos, 1/3 e
2/3, respectivamente, e cada estado tem o número fixo de 3 representantes.
Essa regra de eleição parcial foi introduzida para que não houvesse uma
renovação brusca da instituição, mas ao contrário, que fosse garantida a
continuidade dos trabalhos.

Muitas críticas são feitas por políticos e acadêmicos ao Senado brasileiro.

A maior delas é que a representação igual de cada estado (3 senadores)
reforçaria a desproporcionalidade que existe na Câmara dos Deputados – ou
seja, colocaria abaixo a ideia de igualdade do voto, já que parlamentares de
estados pouco populosos se elegem com um número de votos bem inferior a
parlamentares de estados mais populosos. Haveria uma desproporcionalidade
entre o peso dos parlamentares e de seus estados e regiões. O Senado, ao
garantir 3 representantes para cada estado, reforçaria essa desproporção em
favor de estados menos populosos – que são também os menos desenvolvidos.

De outro lado, os defensores do sistema afirmam que os estados mais

populosos (São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro), que em tese estariam sub-
representados, conseguem, por força de suas economias e de uma sociedade
civil organizada mais atuante, equilibrar a desproporção da representação
política no Congresso.

Outra grande crítica é ao bicameralismo em si, que retardaria o processo

legislativo, tornando-o mais moroso e conservador. Em defesa do Senado,
alguns autores pontuam que o processo mais lento faz com que as decisões
sejam mais bem pensadas e que ouvir, tanto a Câmara dos Deputados quanto
o Senado Federal, aumentam as informações trazidas por cada um deles, sendo
a melhor forma de se lidar com as divergências e conflitos de interesses que
existem na sociedade.

Além do Senado e da Câmara, na prática há uma terceira “Casa”, o

Congresso Nacional, quando as duas Casas deliberam conjuntamente. Nas
reuniões do Congresso votam-se o orçamento e os vetos presidenciais, por
exemplo. As contagens de votações ocorrem separadamente, Câmara e
Senado, e é preciso obter-se a maioria em cada uma delas.

Cada Casa – Câmara, Senado e Congresso – têm poderes e regimentos

próprios.

As medidas provisórias também têm de ser analisadas pelo Congresso,

mas têm um rito próprio que não exige a reunião conjunta. Forma-se uma
comissão mista no início dos trabalhos e seu parecer é votado primeiramente na
Câmara, e depois no Senado. Vimos que o sistema bicameral afeta o processo
legislativo: torna o sistema mais moroso, mas, como defendem alguns, também
permite que haja mais debates sobre as escolhas, além de maior autonomia das
decisões contra pressões imediatas da opinião pública, por exemplo. Ao
contrário de outros parlamentos, o Senado brasileiro tem muitos poderes
legislativos e de controle (como as nomeações de autoridades e autorizações de
empréstimo), o que afeta a maneira como as decisões são tomadas.
Como funcionam as comissões na Câmara dos Deputados e no Senado
Federal?

Como a sua organização afeta as decisões políticas?

Tanto a Câmara quanto o Senado estruturam seu trabalho por meio do

eixo de comissões. É uma forma de divisão do trabalho: os parlamentares se
dividem em grupos menores, especializados tematicamente, e cada grupo irá
recomendar qual o melhor formato para aquele projeto: a forma original, um
formato com alterações pontuais, ou se deve ser um projeto totalmente
reformulado. Esse "parecer" será depois avaliado no plenário pela totalidade dos
parlamentares. Assim, as matérias apresentadas são avaliadas por uma ou mais
comissões para que se possa identificar se seu teor está de acordo com a
Constituição e normas existentes no País, bem como para que se possa analisar
seu mérito. A ideia é que nos “pequenos grupos”, formados por especialistas, a
discussão possa ser mais profunda e proveitosa. Depois de votados e aprovados
no plenário, as matérias seguirão para a outra Casa.

Você sabia?

Também existe a figura processual da tramitação terminativa ou conclusiva

nas comissões – nesse caso, o projeto não necessita ser votado no plenário.
Entretanto, os regimentos regulamentam bem essas votações, e sempre é
possível levar a matéria ao plenário, com um número mínimo de assinaturas.

Como são os eixos nas duas Casas?

Na Câmara dos Deputados, existem hoje vinte comissões temáticas. No

Senado, são doze. Na Europa, o número de comissões vai de dez a vinte. Essas
são somente as comissões permanentes. Também podem ser criadas
comissões especiais e temporárias, para debater temas específicos. Existem
igualmente as comissões parlamentares de inquérito, criadas com o intuito de
averiguar denúncias específicas e que têm tempo e objeto delimitados na sua
criação.

Na Câmara dos Deputados, qualquer proposta passa pela Comissão de

Constituição, Justiça e Cidadania, para depois seguir seu caminho por outras
Comissões. Se mais de quatro forem designadas, cria-se uma comissão especial
para se analisar a matéria. Disso decorrem duas consequências políticas:

a) a CCJC adquire enorme peso em "barrar" propostas, e por isso é

considerada a mais importante da Casa;

b) a criação de uma comissão especial permite aos líderes partidários e à

base do governo criar uma comissão com membros de sua preferência, que não
necessariamente espelham a média do plenário.

No Senado, nenhuma das duas regras se aplica. Primeiro, porque todas

as comissões de mérito também podem dar um parecer de constitucionalidade
e legalidade, dispensando o filtro da CCJC; e as matérias podem seguir para
quantas comissões sejam necessárias, sem que seja criada comissão especial.

Na Câmara, cada deputado faz parte de somente uma Comissão. No

Senado, cada senador pode fazer parte de três comissões como titular, e outras
três como suplente. Segundo a literatura, um maior número de comissões pode
indicar uma maior institucionalização do Parlamento – especialmente sua
capacidade de processar temas e demandas. Entretanto, o excessivo
fracionamento pode ser visto como um empecilho à boa atuação parlamentar, já
que o tempo é escasso e, ao ter de se dividir entre várias tarefas e temas, o
parlamentar terá mais dificuldade em especializar-se.

O que é mais importante? As Comissões ou o Plenário?

Existe uma discussão entre especialistas sobre qual instituição é mais

importante: a Comissão, que se debruça e debate a miúdo os projetos, ou o
Plenário, que tem a palavra final?

Nos Estados Unidos, o papel decisório preponderante é claramente das

Comissões. Muitos estudos indicam que, no legislativo brasileiro, existem muitos
instrumentos que esvaziam o trabalho das Comissões e centralizam as
atividades no Plenário, especialmente a apresentação de medidas provisórias e
os pedidos de urgência solicitados pelo/a presidente ou pelos líderes. Com isso,
o centro deixa de ser as Comissões e passa a ser o Plenário. De outro lado,
alguns estudos demonstram que as Comissões têm um forte papel
informacional, ou seja, são importantes para se levar subsídios qualificados aos
debates e argumentos favoráveis e contrários a cada matéria, de forma a que os
membros do Congresso possam tomar decisões mais fundamentadas.

As Comissões também têm um outro papel fundamental: o de serem

"gatekeepers", ou seja, filtros para o grande número de propostas que circulam
no Congresso. Assim, exercem importante papel em identificar matérias
prioritárias. Há ainda algumas comissões mistas: a do Orçamento, a de
Mudanças Climáticas e as Comissões que analisam as medidas provisórias.
Nelas, cada Casa tem sua representação proporcional.

Podemos concluir que há uma divisão de trabalho no Congresso, via

comissões temáticas, com o intuito de se aperfeiçoar o processo decisório -
melhores decisões, baseadas em mais informações, debatidas com mais
detalhes. De fato, todos os parlamentos modernos assim se estruturam, e isso
em geral leva à especialização dos parlamentares em áreas - infraestrutura,
saúde, educação, meio ambiente etc. Entretanto, a existência de outras regras
pode afetar essa estrutura, fazendo com que muitas decisões sejam levadas não
para as Comissões, mas diretamente ao Plenário. Embora tal arranjo retire delas
alguns poderes, ainda assim elas exercem o papel fundamental de filtrar o que
será debatido: a pauta política prioritária daquele setor/segmento.

Leia mais

Para se aprofundar na questão das medidas provisórias no Brasil, sugerimos

a leitura do texto MEDIDAS PROVISÓRIAS: GÊNESE, CAUSAS E EFEITOS,
de Luís Fernando Pires Machado. Acesse o conteúdo clicando no título.

O princípio da proporcionalidade partidária: como afeta a organização dos

trabalhos na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.

Os trabalhos do Senado e da Câmara baseiam-se no princípio da

proporcionalidade partidária. Para ocupar um cargo na Mesa, presidir uma
Comissão, e mesmo para dela fazer parte, é importante o peso do partido político
do parlamentar. Isso quer dizer que os maiores partidos ocupam mais espaços
de poder (presidência da Casa e de Comissões), e os menores vão-se
organizando conforme seu tamanho. Para obter maior influência no processo
decisório, muitos partidos se juntam em blocos. Assim, conseguem disputar com
os maiores partidos melhores “posições” dentro de cada Casa. De fato, embora
não haja hierarquia formal, as Comissões não têm todas o mesmo peso. Na
Câmara, a de Constituição, Justiça e Cidadania é bastante poderosa, assim
como no Senado, onde a Comissão de Assuntos Econômicos é também muito
importante porque tem impacto direto no pacto federativo - por exemplo,
questões tributárias.

Esse sistema de proporcionalidade partidária é bastante distinto do

sistema norte-americano, onde a regra é “the winner takes it all”- o ganhador leva
tudo. Ou seja, se um partido consegue formar maioria em uma determinada
Casa, esse partido ocupa a presidência da Casa e todas as presidências de
comissões. Portanto, o sistema norte-americano é um que favorece a
governabilidade e o funcionamento da instituição, mas não a diversidade e os
direitos de minorias.

No Brasil, ao contrário, partidos que não são os maiores podem presidir

Comissões. Assim, no nosso país, permite-se maior diversidade - o que também
implica em um maior grau de conflito, já que uma decisão de uma comissão A
pode ser contraditada por uma da comissão B, controlada por partido distinto,
até mesmo de oposição.

A presidência de uma comissão é importante pelo poder de agenda que

ela possui – o presidente distribui matérias para serem relatadas (nas relatorias
também se aplica, em tese, o princípio da proporcionalidade partidária); convoca
as reuniões; estabelece o que entrará em pauta e, portanto, o que será votado,
dentre outras funções. Nas últimas décadas, as relatorias de matérias
importantes foram quase sempre distribuídas para parlamentares do mesmo
partido ou da mesma base do presidente de Comissão.

Assim, o fator "proporcionalidade partidária" é fundamental para se

exercer cargos com mais poderes dentro da estrutura interna. E isso significa
poder ter mais influência sobre o destino dos projetos - tanto a velocidade com
que navega, quanto o seu conteúdo. Se o parlamentar é de um grande partido,
tende a ter mais espaço interno; se é de um partido menor, tende a ter menos
espaço, o que o fará, estrategicamente, estabelecer blocos com outros partidos
também menores para que possa participar dos trabalhos com mais afinco.
Conclusão

Vimos neste Módulo que:

Tanto a estrutura quanto a organização da Câmara dos Deputados e do

Senado brasileiro são importantes, e têm um impacto direto nas decisões
políticas;

O bicameralismo brasileiro é simétrico e incongruente: é simétrico porque

os poderes do Senado e da Câmara são parecidos; e incongruente porque as
regras de preenchimento dos cargos (regras eleitorais) são diferentes;

O Senado brasileiro é bastante poderoso: os senadores podem

apresentar propostas, emendar aquelas que vêm da Câmara e ainda têm
funções próprias legislativas e de controle. Há muitas críticas sobre seu
funcionamento: torna o processo mais lento e avesso a mudanças radicais. Seus
defensores, entretanto, acreditam que é a melhor forma de "blindar” o sistema
político contra ímpetos momentâneos ou radicais de mudança;

Os legislativos se organizam em comissões, que são temáticas e

favorecem o aprofundamento do debate. Nos EUA, o centro do processo
legislativo são as comissões; no Brasil, é o plenário, porque muitas vezes as
matérias mais controversas são debatidas mais profundamente ali. Ainda assim,
as comissões são importantes por filtrarem a atividade legislativa;

O princípio da proporcionalidade partidária é fundamental no sistema

brasileiro para dividir poderes. Não é assim em todos os países: nos EUA, por
exemplo, quem faz a maioria domina todos os cargos importantes. No Brasil, as
minorias têm mais direitos.
Módulo VIII - Relações Executivo-Legislativo no Brasil

Ao final deste Módulo VIII, o aluno deverá ser capaz de:

 Identificar a centralidade do Presidente da República no sistema político

brasileiro e seus efeitos no processo legislativo;
 Conhecer o papel do Poder Legislativo, como e onde ele mais atua;
 Avaliar o debate sobre delegação x ação unilateral, onde a discussão
sobre o maior papel do Poder Executivo se deve à ação estratégica dos
parlamentares ou a uma usurpação de poder pelo Presidente;
 Analisar o papel dos partidos políticos e como eles se organizam para
formar as coalizões;
 Nomear as críticas ao presidencialismo de coalizão brasileiro.

Introdução

Neste Módulo, vamos ilustrar que o regime político brasileiro é o

presidencialista, baseado na existência dos poderes executivo, legislativo e
judiciário, autônomos e independentes entre si.

No Brasil, o presidente tem muitos poderes. Entretanto, ele não governa

sem o Congresso, não governa isoladamente. As relações executivo-legislativo
no Brasil são determinadas por um tipo de arranjo institucional em que o
presidente é a figura central. A maioria das leis são de origem do executivo e são
aplicadas através de medidas provisórias. Para uns, trata-se de uma usurpação
dos poderes do legislativo pelo executivo. Para outros, constata-se uma
delegação de poderes capaz de dotar o sistema de maior eficiência e
governabilidade.

Além da prerrogativa de legislar, também é prerrogativa do Congresso

Nacional fiscalizar e controlar as ações do poder executivo.

Vive-se hoje no Brasil um presidencialismo de coalizão cujas decisões são

tomadas conjuntamente por ambos os poderes, executivo e legislativo.
Refletir

Para compreender melhor as coalizões governativas, sugerimos o texto 'Notas

sobre coalizões políticas e democracia: diz-me com quem andas...', de Fátima
Anastasia e Magna Inácio, disponível na Biblioteca deste curso, em 'Textos
complementares'.
Unidade 1 – Considerações Acerca das Relações Executivo-
Legislativo no Brasil

O regime político brasileiro é o presidencialista, baseado na existência de

poderes autônomos (Executivo, Legislativo e Judiciário) e independentes entre
si. Entretanto, muitas de suas prerrogativas não são exclusivas, e a competição
entre os poderes é um elemento-chave para que cada um possa controlar
excessos possíveis dos demais poderes. Tal sistema favorece a ideia de controle
(checks and balances), mas ao mesmo tempo cria mais barreiras, ou pontos de
veto. Ou seja, a governabilidade é mais difícil em tal sistema. Essa ideia foi bem
desenvolvida por Montesquieu, na França, e pelos “pais fundadores” (líderes
políticos que participaram a Declaração de Independência ou da redação da
Constituição dos Estados Unidos onze anos mais tarde), no qual o nosso sistema
também se baseou.

As relações executivo-legislativo no Brasil são determinadas por um tipo

de arranjo institucional em que o presidente é a figura central. De fato, segundo
a literatura, o presidente brasileiro é considerado um dos mais poderosos do
mundo. Ele tem o poder de legislar (cerca de 85% das leis são de origem do
Poder Executivo) e o faz, frequentemente por meio de medidas provisórias. Além
disso, o presidente tem iniciativa exclusiva em diversas matérias – como o
Orçamento Público, o qual pode, também, contingenciar (ou seja, suspender os
gastos) unilateralmente. No Brasil, o presidente também tem poderes para
influenciar a agenda legislativa.

Essa capacidade do presidente de legislar e de alterar a pauta do

Congresso leva a uma primeira discussão, sobre a produção legal no Brasil.

Como acontece essa influência?

Por exemplo, ao solicitar urgência constitucional, que suspende os prazos

do processo legislativo (embora todas as etapas sejam mantidas). Com isso,
constata-se que os projetos de interesse do presidente “andam” com mais
velocidade do que os projetos de iniciativa dos próprios parlamentares.
 Leia mais

Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades da relação

entre os poderes Executivo e Legislativo no Brasil, sugerimos a leitura do texto
INTEGRAÇÃO DOS PODERES NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO, de
Gustavo Henrique Fideles Taglialegna. Acesse o conteúdo clicando no título.

Por que o presidente legisla mais? As teorias da ação unilateral x

delegação parlamentar

Quem legisla?

Os dados mostram que o Congresso tem muitas iniciativas, mas poucos

projetos viram lei. Por outro lado, o Executivo edita medidas provisórias, que têm
força de lei no nascimento e, consoante às regras constitucionais e regimentais,
acabam tendo prioridade sobre os demais projetos.

Os estudiosos se dividem:

Uma corrente afirma que sim, o presidente está usurpando uma

prerrogativa que seria essencialmente do Poder Legislativo – é a corrente da
ação unilateral do presidente.

Outra corrente diz que o que parece ser a “supremacia do poder executivo
sobre o poder legislativo” não passa de delegação dos próprios parlamentares.
Esses delegam ao presidente a iniciativa das leis, abrindo mão do seu “direito”
elementar, por cálculo estratégico: ao abrir mão de buscar informações, formatar
leis e negociá-las entre os pares e com setores da sociedade, ganham tempo
precioso para levar adiante projetos e ações mais próximos de suas bases
eleitorais – e ainda evitam ser, futuramente, culpados por uma política
considerada ruim. Além disso, o parlamento é naturalmente fragmentado – sua
formação visa a representar a pluralidade social e política – e detém poucas
informações sobre todos os temas.

Esse debate, cabe dizer, sobre a preponderância do presidente não se dá

somente no Brasil. Ele é também bastante forte dos EUA e em outros países
presidencialistas, a maioria deles localizada na América Latina.
 Leia mais
Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades do sistema
democrático no mundo contemporâneo, sugerimos a leitura do texto
GLOBALIZAÇÃO, SEPARAÇÃO DE PODERES E TEMPO LEGIFERANTE,
de Renato Casagrande e Roberto Freitas Filho. Acesse o conteúdo clicando
no título.

Como o presidente negocia com o legislativo?

É fato que o presidente, no Brasil, formalmente – e, muitas vezes, na

prática - prepondera. Mas ele não pode governar isoladamente. Daí surge uma
segunda discussão oriunda da assimetria entre poderes no Brasil - como o
presidente irá negociar com o Poder Legislativo. Ou seja, embora a Constituição
e outras normas o dotem de poderes formais, ele precisa aprovar matérias no
Congresso – as medidas provisórias, o orçamento, as reformas constitucionais
etc.

Como isso é feito?

Para se compreender como o sistema funciona, é fundamental entender

o formato do nosso sistema partidário. Existe uma alta taxa de fragmentação no
sistema partidário brasileiro. De fato, desde 1988 o Brasil tem sido governado
por presidentes minoritários, pois seus partidos não obtêm sequer 20% das
cadeiras de cada Casa do Congresso Nacional. Nenhum presidente obteve
acima deste percentual, desde 1988. Nos projetos ordinários, o presidente
necessita da maioria de votos, que pode ou não ser absoluta. Maioria simples é
a maioria dos presentes. Maioria absoluta é a maioria da Casa (41 no Senado,
257 na Câmara dos Deputados). Nas reformas constitucionais, a situação é
ainda mais crítica. No Brasil, a Constituição não trata somente de regras gerais
ou de um arcabouço filosófico-moral para a sociedade, mas também trata, às
vezes minuciosamente, de políticas públicas, que mudam a cada governo.

Assim, em tese, todos os governos, se pretenderem reformas mais

profundas no País, necessitarão alterar a Constituição. E para se aprovar uma
emenda constitucional é preciso ter 60% dos votos de cada Casa do Parlamento
em dois turnos de votação em cada uma delas. Portanto, com uma minoria e
com uma ampla fragmentação do Congresso (muitos partidos ali representados),
como faz o Executivo? Ele constrói uma coalizão com outros partidos – o famoso
presidencialismo de coalizão, expressão cunhada por Sergio Abranches no fim
dos anos 80, com forte tom crítico, mas que hoje está assimilado no vocabulário
e no comportamento político do país. Ela significa que o presidente é minoritário
(seu partido não tem maioria), mas ele atrai para sua base, para apoiá-lo, outros
partidos. Desde o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1995), as
coalizões tem sido estáveis.

A coalizão no governo Fernando Henrique Cardoso teve quatro grandes

partidos no espectro de centro-direita; a coalizão no governo Lula teve nove
partidos, com o maior grau de heterogeneidade das alianças, já verificado desde
1988 (direita-esquerda), e o governo Dilma manteve as mesmas características.

A construção da base de apoio ao presidente no Brasil

Como é construída a coalizão?

Diz a literatura que, basicamente, com o compartilhamento do gabinete

ministerial e a liberação de emendas orçamentárias para a base parlamentar.
Segundo Amorim Neto (2007), existe uma certa proporcionalidade entre o
número de cadeiras de um determinado partido e sua alocação em pastas
ministeriais. Ou seja, há uma redistribuição de poder na coalizão – não somente
o partido do presidente que governa, mas também aqueles que se juntam para
fazer maioria. Esse é um resultado da elevada fragmentação partidária. É muito
semelhante ao que ocorre em sistemas parlamentaristas multipartidários (Itália,
Espanha, Alemanha, Inglaterra, Israel). Entretanto, ele favorece o surgimento de
crises políticas – e, de fato, elas já surgiram na nossa História – quando a
proporcionalidade não foi respeitada. Também gera o problema de crises
internas, já que as coalizões podem ser mais ou menos homogêneas. Se as
plataformas partidárias são semelhantes, tende-se a ter menos conflito dentro
do governo. Se forem distintas – e mesmo opostas – a tendência é haver mais
conflito dentro do governo.

Na mesma linha, a liberação de verbas pelo Poder Executivo – que detém

a chave do cofre – está, de certa forma, atrelada aos apoios que recebe no
Congresso, embora não seja exclusivamente ligada ao fator lealdade dos votos.
Muitos estudos têm demonstrado a relação liberação de recursos – manutenção
da base de governo.

Esses dois mecanismos – formação do ministério e alocação de recursos

– pode ser considerada uma forma de redução da assimetria de poderes entre
Legislativo e Executivo, já que, formalmente, o executivo concentra poderes
exacerbados no que tange ao gerenciamento de recursos políticos. Ou seja,
partilhar o poder executivo com partidos que detêm bancadas no Congresso, e
desembolsar verbas orçamentárias em projetos priorizados pelos parlamentares
é uma forma de se reduzir o poder do Presidente.

Críticas ao presidencialismo de coalizão

Os críticos do sistema elencam uma série de problemas. Alguns exemplos

seriam:

 Brigas de jurisdição entre pastas ministeriais (uma defenderia a política X,

enquanto outra a Y, até mesmo contraditória);
 Paralisia decisória, causada pela heterogeneidade das alianças – partidos
distintos da coalizão “brigando” para que o governo tome caminhos
diferentes;
 Necessidade de negociações constantes, ponto por ponto, de políticas,
acima de identidades ideológicas ou programáticas já existentes;
 Custo moral que representaria um sistema baseado na barganha
constante, sem âncora em projetos de longo prazo - isso geraria
irracionalidade da produção normativa e, consequentemente, de políticas
públicas.

Ou seja, o Legislativo, fragmentado partidariamente, com partidos de baixa

densidade ideológica e altamente fluídos (por causa da constante troca de
partidos, a famosa “dança das cadeiras”), colocaria um alto preço ao sistema. A
solução viria com uma reforma política, especialmente do sistema eleitoral e
partidário, que reduzisse o número de partidos e concedesse a eles mais poder,
em detrimento de um sistema hoje considerado altamente individualista. Tal
reforma daria também mais controle dos eleitores sobre os eleitos, por meio do
voto. Essa reforma do sistema eleitoral implicaria no fim do sistema proporcional
– ou, no mínimo, o uso de listas fechadas no mesmo sistema de voto
proporcional –, e a sua substituição pelo sistema de voto distrital, que facilitaria
a identificação do candidato eleito.

Já os defensores do nosso sistema apontam para a governabilidade e

estabilidade que ele representa – ao contrário do que haviam apontado Linz e
Venezuela, em estudo que afirmava ser o sistema presidencialista, com sua
dupla legitimidade (eleições isoladas para Congresso e Presidência, mais as
prerrogativas concorrentes), fadado à ingovernabilidade – e, portanto, suscetível
a rupturas e golpes.

Para alguns autores, apesar dos grandes poderes formais do Presidente, o

que importa é que existe uma agenda subjacente no Congresso que coincide
com a do executivo. Assim, a clivagem importante seria a de governo-oposição,
mais uma vez similar a um sistema parlamentarista, com ênfase nos interesses
da maioria versus da minoria, não sendo tão relevante a questão partidária. Isso
porque os grupos se reúnem em blocos, as mudanças de partido ocorrem dentro
do mesmo espectro ideológico e os partidos, embora muitos, seguem suas
lideranças no voto. Com isso, não há ameaças e o Brasil vem sendo
administrado, ao menos nos últimos 18 anos, com bastante estabilidade,
permitindo mudanças estruturais e a consolidação democrática.

Leia mais
O trabalho do consultor legislativo do Senado Federal, Fernando Bittencourt,
aborda aspectos relevantes do processo de negociação de decisões entre o
Executivo e Legislativo, no texto RELAÇÕES EXECUTIVO-LEGISLATIVO NO
PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO. Acesse o conteúdo clicando no título.

O papel do controle dentro do presidencialismo de coalizão

Além da prerrogativa de legislar, também é prerrogativa do Congresso

Nacional fiscalizar e controlar as ações do poder executivo. Para tanto, ele
(o Congresso) tem diversos instrumentos:

a) as Comissões Parlamentares de Inquérito,

b) os Requerimentos de Informação,
 c) o poder de convocar autoridades para prestar informações,

d) as propostas de fiscalização e controle,

e) as audiências públicas (ocasiões em que se "cobra” do poder executivo

o cumprimento de metas, os eventuais desvios), dentre muitos outros.

O Senado, além desses instrumentos, é ainda responsável por autorizar

o endividamento de Municípios, Estados, Distrito Federal e União – ou seja,
pedidos de empréstimos internacionais devem ser aprovados pelos senadores -
, e também é responsável por aprovar inúmeras autoridades indicadas pelo
Executivo: diretores do Banco Central, embaixadores, ministros do Supremo
Tribunal Federal, juízes de tribunais superiores, diretores de agências
reguladoras etc.

Essa atividade também é afetada pela dinâmica do presidencialismo de

coalizão. Estudos têm apontado para achados contraditórios: de um lado, como
seria de se esperar, a oposição sempre exerce mais atividades de controle
(apresenta mais requerimentos de informação, mais propostas de CPI etc) do
que os partidos da base do governo; entretanto, dadas algumas situações, se vê
justamente o contrário: partidos da base do governo apresentando muitas
iniciativas de controle. Segundo os estudiosos, isso pode ser o resultado da
diversidade de partidos na base (e nem todos são de fato muito próximos do
governo, podendo variar com as circunstâncias políticas); mas também, dado o
grande número de partidos, uma forma desses se afirmarem junto ao Poder
Executivo.

Nesse sentido, torna-se essencial considerarmos a importância de se avaliar

a representação política no Brasil. Como reflexão final do nosso curso,
sugerimos a leitura do texto DESEMPENHO DO PODER LEGISLATIVO:
COMO AVALIAR?, de Magna Inácio e Fernando Meneguin. Acesse o
conteúdo clicando no título.

Projeto Jovem Senador

Você sabia que...

 A sugestão nº 25/2011, de autoria da estudante Adriele Henrique Souza, um
das participantes do programa na edição de 2011, foi transformada no PLS
185/2012, aprovada no Senado Federal e remetida à Câmara dos Deputados
em 19/11/2014?

Para conhecer os detalhes do projeto, acesse: http://bit.ly/1AxJPiX

Conclusão

Vimos neste Módulo que, no sistema presidencialista, em contraposição

ao parlamentarista, tende-se a ter mais conflito, porque muitas prerrogativas são
concorrentes entre os poderes.

No Brasil, o presidente tem muitos poderes, e de fato é considerado por

muitos estudiosos como a força gravitacional do sistema político – é quem mais
legisla. Entretanto, ele não governa sem o Congresso. Em vista disso, existe um
debate sobre se os maiores poderes presidenciais se devem a uma usurpação
do presidente ou a uma ação estratégica dos parlamentares.

Os presidentes no Brasil são minoritários (não têm maioria no Congresso).

Isso porque o sistema partidário é bastante fragmentado. Portanto, precisam
formar uma base de apoio. Normalmente, fazem um governo compartilhado,
como em sistemas parlamentaristas multipartidários: dividem os ministérios
conforme os apoios no Congresso. Segundo estudiosos, a base aliada também
compartilha a forma de administrar o orçamento.

Os críticos ao sistema fazem a defesa da reforma política, para que haja

mais governabilidade (menos partidos); os defensores afirmam que o
presidencialismo de coalizão não necessita de reformas, porque se mostrou
estável e governável. Além da atividade legislativa, também a atividade de
controle é afetada pela dinâmica do presidencialismo de coalizão.

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo VIII do curso de Política

Contemporânea.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado não
influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu
domínio do conteúdo.

Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correção imediata das

suas respostas!

Porém, não esqueça de realizar a Avaliação final do curso, que se

encontra no Módulo de Conclusão. Lembramos que é por meio dela que você
pode receber a sua certificação de conclusão do curso.
saberes.senado.leg.br