SOUZA, Vitor Helio Pereira de. O transporte rodoviário no Brasil: algumas tipologias da
viscosidade. La planificación territorial y el urbanismo desde el diálogo y la participación.
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. [En línea]. Barcelona:
Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2010, vol. XIV, nº 331
(21). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-331/sn-331-21.htm>. [ISSN: 1138-9788].
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vitorgedri@hotmail.com
Licenciado e Bacharel em Geografia pela Universidade Estadual Paulista ± UNESP, Campus de
Ourinhos.
+-# O planejamento do setor de transportes no Brasil teve por muito tempo o
modal rodoviário enquanto principal sistema de engenharia do país. Sendo assim, o
mesmo serviu para realizar, além da integração física do território nacional, a
consolidação do seu mercado doméstico. Porém, após entrarmos na década de 1980, o
planejamento do setor é deixado de lado, sendo que uma inversão da matriz de
desenvolvimento é constatada, com ganhos de participação da monocultura na
economia do país e relativo desenvolvimento das novas áreas em que a expansão
agrícola avançou. Tal situação culminou em apagões logísticos na década de 1990 e na
retomada do planejamento do setor no início do século XXI. Neste momento,
estabelece-se um novo aparato institucional que garante a participação do capital
privado no setor, além de um novo princípio para a resolução de gargalos das regiões
concentradas (economicamente dinâmicas), a partir do direcionamento de investimentos
para áreas de economias primárias que somente nas últimas décadas foram incorporadas
à economia nacional.
./ # Logística; Transporte; Rodovias; Planejamento e Dinâmica
Econômica.
0
# The planning of the transportation sector in Brazil had long the road
transportation as the main engineering system of the country. Thus, the same served to
perform, beyond the physical integration of the national territory, the consolidation of
its domestic market. However, after we entered the decade of 1980s, the planning of the
sector is overlooked, a reversal of the array of development is found, with share gains of
the monoculture in the economy and on development of the new areas in which the
agricultural expansion has advanced. This situation led to logistics blackouts in the
decade of 1990s and in the resumption of the sector planning in the beginning of the
century XXI. At this moment, it provides a new institutional apparatus that ensures the
participation of the private capital in the sector, beyond a new principle to resolve
bottlenecks concentrated regions (economically dynamic), from direct investments to
areas of primary economies that only in the recent decades have been incorporated into
the national economy.
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#Logistics; Transportation; Highways; Planning and Economic Dynamics.
+34
Após a década de 1990, houve o esgotamento do modelo de substituição de
importações, pautado no mercado interno, e o comércio exterior se tornou, também,
uma estratégia de desenvolvimento a ser considerada pelo poder público, passando a ter
maior peso na composição do Produto Interno Bruto (PIB). Ressalte-se que com a
abertura econômica promovida pelo Governo Fernando Henrique Cardoso, o setor
industrial foi compelido a uma reestruturação produtiva para não sucumbir frente à
concorrência externa; já o setor agropecuário percebeu seu peso na balança de
exportações se elevar consideravelmente. Tais fatores elencados resultaram em um novo
perfil de cargas em circulação que, na inexistência de uma rede intermodal consolidada,
foram direcionadas ao modal rodoviário,gerando gargalos localizados (Silveira, 2009) e
colocando em foco as ³Questões Logísticas´.
A predileção do Governo Brasileiro pelo modal rodoviário para realização
da integração do mercado nacional não teve nada de acidental, pois este modal se
apresentava enquanto o modo mais viável para promover a consolidação de um espaço
mais fluido e coeso, uma vez que os automóveis poderiam circular através de estradas
carroçáveis e os melhoramentos das estradas poderiam ser realizados de forma gradual,
não exigindo grandes investimentos de capital para possibilitar o início de sua operação
(RANGEL, 2005).
Sendo assim, após a consolidação da malha rodoviária brasileira, para fins
de se realizar uma maior apreensão da temática, pode-se caracterizar três momentos
principais referentes ao planejamento do setor de transportes no país: o primeiro
momento, de 1940 a 1980, referente à construção do estoques de capital; o segundo
momento, de 1980 a 1990, em que o foco foi restrito à manutenção de estoques de
capital em estado crítico; já o terceiro momento, que pode ser dividido em Fase I e Fase
II, sendo a Fase I de 1990 até 2006, cuja manutenção dos estoques de capital começa a
ocorrer com a participação da iniciativa privada e a Fase II, a partir de 2006, em que
houve a retomada do planejamento estatal do setor. Logo, torna-se perspicaz realizar um
melhor detalhamento destes momentos.
No primeiro período, de 1940 a 1980, foi realizada a construção de grande
parte das rodovias, ou seja, houve a criação dos estoques de capital rodoviário do país
com investimentos mais acentuados. Devido à presença de um governo centralizador, o
planejamento dos transportes ocorreu muitas vezes atrelado ao planejamento das
atividades produtivas, de modo que a infraestrutura rodoviária foi utilizada enquanto
indutora ao desenvolvimento de áreas (externalidade positiva), como a expansão da
fronteira agrícola e a viabilização de ³Pólos de Desenvolvimento´ que ocorreram no
país no período de 1960 a 1970.
No segundo período, de 1980 a 1990, o país se encontrava em estagnação
econômica e o planejamento estatal foi substituído por medidas paliativas, uma vez que,
neste momento, o foco do governo foi a estabilização econômica. Não foi diferente no
caso do setor rodoviário de transportes. Houve baixos investimentos destinados ao setor,
cujo objetivo se restringiu à manutenção dos estoques de capital de áreas já dinâmicas
economicamente, não havendo a expansão significativa da rede.
Ao entrar na década de 1990, o governo federal mantem uma situação em
que prevalecem os baixos investimentos em infraestrutura de transportes. Destarte, a
partir de 1995, o governo reconhece o seu esgotamento enquanto principal investidor do
setor e a construção (em escala reduzida) assim como a manutenção dos estoques de
capital passam a ocorrer em conjunto com a iniciativa privada por meio de concessões e
de parcerias público privadas. Há uma tendência à baixa expansão da malha rodoviária
que se mantem e os resultados auferidos pelas concessões ganharão impulso somente a
partir do século XXI.
A partir da década de 1990, com a recuperação da economia brasileira e
com a inexistência do planejamento governamental para o setor, houve um elevado
aumento da demanda por transporte, o que não foi previsto pelo governo. Restou ao
mesmo, novamente, agir com medidas paliativas para resolver a situação dos gargalos,
estes localizados principalmente em trechos rodoviários que realizavam acesso aos
portos. O resultado foi pressões por parte do capital privado para que o Estado
assumisse a responsabilidade que lhe cabia, conforme previsto na Constituição Federal
de 1988, enquanto organizador do território nacional.
Vale frisar ainda que com a reestruturação produtiva (desestruturação ou
desregulamentação produtiva para alguns) promovida no início dos anos de 1990, no
então Governo Fernando Henrique Cardoso, teve início no Brasil uma tendência que
desde a década de 1970 já vinha se confirmando em países de economia centrais, tais
como: Estados Unidos, Japão e parte da Europa. Isto é, houve uma reestruturação das
empresas que direcionam suas atuações para os setores que apresentam maiores
vantagens competitivas (
), a fim de reduzirem ao máximo os custos de
produção, repassando a responsabilidade de atividades como limpeza, transporte, entre
outras, para empresas terceirizadas.
Sendo assim, o setor de transportes foi uma das atividades que,
tradicionalmente, foram terceirizadas pelas firmas, surgindo a figura do OTM
(³Operadores de Transporte Multimodal´), que garantiu uma racionalização da
circulação pelo capital privado, em busca de maior eficiência econômica. De modo que,
na ausência de um ³Sistema de Movimento´ eficiente no país, essas terceirizações no
setor de transportes representaram uma reorganização da circulação de mercadorias por
parte das empresas na tentativa de se driblar os problemas do crescimento da demanda
(por transporte) e da falta de planejamento do setor por parte do Estado.
Ora, neste contexto, acentua-se a dialética entre os interesses do capital
privado e do Estado, o que denominamos, em outro trabalho, de um conflito entre a
³Logística das Empresas´ enquanto implementadoras de medidas estratégicas para
reduzirem os custos da circulação de mercadorias
a ³Logística do Estado´
enquanto planejador, viabilizador e gestor das infraestruturas de transportes. A resposta
a tal pressão foi a elaboração do ³Plano Nacional de Logística´ (PNLT), estudo lançado
em 2006 pelo governo federal, que almeja ser a retomada do planejamento do setor de
transporte a médio e a longo prazo. Chega-se, assim, à Fase II.
O PNLT, embora não tenha recebido a atenção merecida pela mídia, no que
tange ao setor de transportes, é base para outro plano que vem sendo notícia recorrente
na mídia em geral, o ³Programa de Aceleração do Crescimento´ (PAC), lançado pelo
Governo Luís Inácio Lula da Silva, em 22 de janeiro de 2007, que está associado ao
PNLT no que tange ao período de 2008-2011.
Nesta nova fase da ³Logística do Estado´, torna-se pertinente caracterizar
algumas tipologias da viscosidade, principalmente no que diz respeito à baixa eficiência
da malha rodoviária federal, que é o sistema de engenharia que mais contribui para a
realização das interações espaciais realizadas em território nacional (e internacional por
se tratar de um dos principais acesso a portos) e que atualmente se encontra responsável
por aproximadamente 62% das cargas transportadas no país.
A fim de apreender as perspectivas para um espaço mais fluído, deve-se
atentar aos últimos acontecimentos relacionados ao setor que contribuíram e que
contribuem para uma reorganização da circulação, como o novo quadro institucional
(³Reforma do Estado´) que se delineou para que fosse possível a maior inserção da
participação do capital privado no setor (concessões, parcerias público-privadas, etc.) a
fim de garantir maiores investimentos ao setor. Consecutivamente, seguindo no campo
dos prognósticos, deve-se avaliar as novas perspectivas acordadas pelo PNLT para
reverter a ênfase dada por anos ao modal rodoviário em favor da elevação da
participação dos demais modais.
Com a inexistência de uma rede intermodal consolidada, as cargas gerais,
que em sua maioria são originadas em áreas no interior do país, acabam
enfrentando um longo trajeto para terem acesso a áreas economicamente mais
dinâmicas e destas para os portos. De modo que ao realizar este trajeto pelo modal
rodoviário as cargas gerais ocasionam um aumento de veículos de elevado porte em
circulação nos sistema viário, amortizando a fluidez nesses espaços, além de elevar os
custos do produto e de reduzir a competitividade do mesmo no mercado externo.
Logo, a solução para a redução das viscosidades do transporte rodoviário -
no que tange às áreas economicamente mais dinâmicas que respondem por elevados
fluxos de veículos devido à densidade da urbanização presente e à intensidade de
atividades produtivas instaladas - está no investimento em áreas de economia primária,
através da instalação de modais alternativos ao modal rodoviário, com destaque para as
ferrovias e as hidrovias (embora estas sejam possíveis em poucos locais). O resultado
seria a ampliação das interações espaciais traçadas no mercado doméstico, mas
principalmente no âmbito do comércio internacional, compelindo áreas de atividades
produtivas complexas e de economias primárias a densas modificações territoriais,
consequência de uma maior fluidez conquistada e do deslocamento de investimentos em
capital fixo para áreas menos dinâmicas.
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Ano 1979 1984 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
(1) (1) (2)
Mau 18% 29% 33% 16% 18% 25% 22% 11% 24% 20%
Regular 59% 41% 21% 44% 54% 35% 39% 50% 38% 55%
Bom 25% 30% 45% 40% 28% 40% 40% 39% 38% 24%
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
(3) (4) (4) (4) (5)
Mau 27% 42% 30% 47% 47% 49% 39% 19% 27%
Regular 39% 43% 47% 35% 35% 35% 31% 52% 39%
Bom 34% 15% 23% 18% 17% 16% 31% 30% 35%
Fonte:DNIT, 2010. (1) Aumento regular devido ao ³Programa S.O.S Rodovias´ (91/92); (2) Aumento
regular devido ao ³Programa de Valorização da Cidadania´ (97); (3) Mudança do critério de avaliação da
condição da malha com inclusão do IRI e do LVC; (4) Cenário com base no modelo HDM; (5) Aumento
bom devido ao reflexo do ³Programa PETSE´.
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Justifica-se, assim, uma nova política atual referente ao setor de transportes
que busca atender, primordialmente, a áreas de recente desenvolvimento produtivo,
possibilitando uma maior integração dessas áreas de economia primária em direção ao
mercado externo. Por conseguinte, a região da Facha Atlântica experimentará uma
redução dos seus gargalos por causa da retirada de parcelas consideradas de carga geral
em circulação pelas rodovias, devido à emergência de uma maior competitividade do
modal hidroviário e do modal ferroviário do país. Logo, espera-se que esta redução dos
custos com a circulação, além de agregar maior competitividade das cargas gerais no
mercado externo, possa conferir uma redução do preço dos mesmos no mercado interno,
sendo capaz de impulsionar essas novas áreas produtivas a um novo patamar de
desenvolvimento. Todavia, isso não é tudo.
3C
B
Ao entrar a década de 1980 o país passou por um longo período de
estagnação econômica intensa, em que prevaleceram quadros de inflação elevados e a
atuação do Estado foi direcionada à resolução de medidas de estabilização econômica,
com redução de investimentos e adoção de medidas paliativas, renegando o
planejamento de médio e de longo prazo. Com o setor de transportes não foi diferente,
de modo que após duas décadas de medidas pontuais e de investimentos muito aquém
do necessário, o país sofreu um apagão logístico. É somente ao entrar no século XXI
que se inicia a retomada do planejamento do setor de transportes, através do então
PNLT, lançado em 2006. Este, embora pouco divulgado pela mídia e ofuscado pelo
PAC (lançado em 2007), é a base dos projetos de transporte apresentados no PAC e
deverá orientar os investimentos no setor até 2023.
O mesmo surge em um momento em que o Estado reconhece a dificuldade
para ser o único investidor e, como indicava Ignácio Rangel (2005), busca alternativas
para atrair investimentos da iniciativa privada enquanto estratégia de desoneração do
Estado, através das concessões e das PPPs. Para tanto, ocorreu uma ³Reforma do
Estado´, que estabelece um novo quadro institucional, em que o mesmo se prepara para
gerenciar a atividades delegadas à iniciativa privada, gerando debates pelo país sobre os
riscos que esta reformulação da estrutura do Estado poderia representar para a
possibilidade do desenvolvimento do país.
Por outro lado, admite-se a prerrogativa de que a modificação da matriz de
desenvolvimento do país vem apresentando uma inversão nas últimas décadas. Esta se
tornou mais evidente durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, em que a abertura
econômica demasiada gerou uma onda de falências e impulsionou uma reestruturação
produtiva dos setores industriais remanescentes. Por outro lado, o setor primário ganhou
peso na economia devido à evolução da monocultura no país e à expansão das fronteiras
agrícolas (Silveira, 2009). De modo que se tornou estratégica, como foi demonstrado
durante este manuscrito, a reversão da ênfase dada ao modal rodoviário durante décadas
no país, ênfase esta que não foi inconsequente como muitos autores tendem a afirmar,
mas sim a forma mais adequada para se integrar o país, em meados da década de 1950.
Vale reafirmar que por se tratar de um modal em que é possível se realizar
investimentos gradativos e ao mesmo tempo se realizar a sua utilização, não se onera
demais o Estado; diferentemente do caso das ferrovias, que dependem de uma grande
soma de capital para realizarem o início de suas operações.
Soma-se a isto o fato de ser um país de dimensões continentais, devido ao
interesse de se integrar o território nacional, fisicamente e economicamente, através de
políticas de desenvolvimento de grandes projetos de desenvolvimento, como os Pólos
de Desenvolvimento e os Complexos Industriais. Tem-se, assim, o modal rodoviário
enquanto sistema de engenharia ideal para realizar tal coesão espacial, pois possui um
traçado menos rígido ³a estrada imprime-se no solo; semeia germes de vida: casas,
lugarejos, aldeias, cidades´ (LA BLACHE, 1954, p. 293), influindo na consolidação da
rede urbana brasileira e na atualidade enquanto estimulador da localização das
atividades produtivas, comerciais e de serviços, embasado na pretensão de se adotar
paradigmas de desenvolvimento integrado para este recorte espacial (SOUZA, 2009).
Porém, nas décadas seguintes, a falta de investimentos nas ferrovias, nas
hidrovias e na navegação de cabotagem foi observada, principalmente devido ao
aumento de carga geral - esta que é uma atividade localizada em áreas de expansão de
fronteira agrícola e que apresenta uma baixa concentração de infraestrutura adequada
para ser escoada. Sendo assim, é necessário perpassar do interior do país em direção ao
litoral, elevando ainda mais os fluxos de mercadorias nas áreas de economias
consolidadas da fachada Atlântica e gerando espaços de viscosidades.
Assim, a solução foi investir em áreas que até então não apresentavam
elevada participação na dinâmica econômica brasileira, de modo a possibilitar redução
dos custos e maior inserção econômica desses produtos no mercado externo,
acarretando consecutivas modificações nessas regiões pautadas na economia primária,
através do direcionamento de capital fixo para essas áreas, pois deve-se considerar que
³(...) o desenvolvimento regional não é somente resultado de fatores de produção, tais
como capital e trabalho, mas também da infra-estrutura. Melhorar a infra-estrutura
conduz a uma maior produtividade dos fatores de produção´ (RIETVELD
ARAUJO, 2006, p.17).
Logo, buscou-se aqui contribuir para discussões acerca da Geografia da
Circulação, Transporte e Logística, realizando-se uma reflexão e demonstrando-se as
modificações que o Estado perpassou para receber maior injeção de investimentos da
iniciativa privada e seus desdobramentos. Além disso, procurou-se demonstrar algumas
tipologias da viscosidade que afligem o Sistema de Viação Federal e as novas áreas, que
até o momento foram renegadas e que deverão canalizar uma relativa parcela de
investimentos em um futuro próximo conforme prognósticos apresentados no PNLT
para os próximos anos. No entanto, sabemos que caso a reorganização dos sistemas de
movimento no país não ocorra atrelada a um plano de desenvolvimento global, pode
apresentar um efeito multiplicador no âmbito da nação, porém, seus efeitos no âmbito
regional podem ser limitados a áreas tradicionalmente dinâmicas.
[1] Trabalho egrante do Projeto Temático: ³O mapa da indústria no início do século XXI. Diferentes
paradigmas para a leitura territorial da dinâmica econômica no Estado de São Paulo´, coordenado pelo
Prof. Dr. Eliseu Savério Sposito, desenvolvido pela UNESP, USP, UFPR e UNIOESTE e financiado pela
FAPESP. Publicado originalmente no XI?+ D)8'8
[2] Conforme a Lei nº 9.277, de maio de 1996 (denominada ³Lei das Delegações´), torna-se possível aos
Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal solicitarem a delegação de trechos de rodovias federais para
incluí-los em seus ³Programas de Concessão de Rodovias´. Estes procedimentos são estabelecidos pela
Portaria nº 368/96 do Ministério dos Transportes.
[3] Para esta classificação foram considerados fatores como: impedâncias ambientais, similaridades
socioeconômicas, perspectivas de integração e de inter-relacionamento (a antiga noção de ³corredores de
transporte´) assim como funções de transporte, identificadas a partir da análise de custos em relação aos
principais portos concentradores de carga do País.
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