Cooperación Sur-Sur: ...

Bruno Ayllón Pino

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COOPERACIÓN SUR – SUR: INNOVACIÓN Y

TRANSFORMACIÓN EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Bruno Ayllón Pino

Investigador asociado al Instituto Universitario de Desarrollo

y Cooperación, de la Universidad Complutense de Madrid

El surgimiento de la Cooperación Sur-Sur (CSS) se ha vinculado al éxito de algunos

países del Sur que alcanzaron apreciables niveles de desarrollo y adquirieron nuevas
tecnologías y competencias en áreas como la ingeniería, la electrónica, la energía, la
agricultura o las comunicaciones. En la adquisición de estas capacidades, la coopera-
ción internacional recibida tuvo un papel capital. No es posible comprender la lógica
de la CSS sin hacer referencia al proceso de surgimiento de la conciencia del Sur y a
su manifestación en las relaciones internacionales a partir de la Conferencia de Ban-
dung (1955), cuando la solidaridad entre los países en desarrollo se convierte en una
herramienta y un objetivo del llamado “Tercer Mundo”. Fue ese el punto de arranque
de un diálogo político entre países en desarrollo, que puso de manifiesto la necesidad
de articulación para reducir las asimetrías del sistema internacional.
En la filosofía de la CSS, muchas respuestas para algunos problemas se encuen-
tran en los países de similar grado de desarrollo que comparten percepciones sobre los
obstáculos para alcanzar niveles satisfactorios de bienestar y pueden proporcionar me-
jores prácticas y orientaciones sobre el uso más eficiente de la cooperación, a través de
la transferencia sistemática y sostenida de experiencias, conocimientos y técnicas de-
mostradas y reproducibles.
Respecto a la CSS se proclaman algunos principios que la caracterizan y la dife-
rencian de la tradicional cooperación Norte–Sur, a saber: la no interferencia en asuntos
internos; la mayor sensibilidad a contextos específicos; la igualdad entre países socios;
el respeto a su independencia y a la soberanía nacional; la promoción de la auto-
suficiencia; la diversificación de ideas, abordajes y métodos de cooperación; la ausen-

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cia de condicionalidades explícitas; la preferencia por el empleo de recursos locales

que genera elementos más amplios de apropiación; su mayor flexibilidad, sencillez y
rapidez de ejecución; su carácter “desvinculado” al no implicar compra de bienes y
servicios en el país oferente; la adaptación a las prioridades nacionales; la preservación
de la diversidad y la identidad cultural y, entre muchos otros atributos, su menor coste
y mayor impacto.
Sería un error considerar la CSS como un mecanismo sustitutivo de la coopera-
ción tradicional venida del Norte. Más bien, se afirma su carácter complementario y la
sintonía con los esfuerzos nacionales de los países del Sur. Tampoco sería acertado
considerar que la CSS sea mejor o peor que la cooperación Norte–Sur, pues se trata de
un tipo de cooperación diferente. Con el término CSS nos referimos a un amplio mar-
co de colaboración que incluye elementos del clásico concepto de Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD) pero que va más allá, al abarcar campos como la cooperación políti-
ca, el comercio, las inversiones o la ayuda financiera, en algunos casos. No existen de-
finiciones universales aceptadas por todos los agentes involucrados en pensarla, deli-
mitarla, ponerla en práctica y, menos aún, por los que tienen la ardua tarea de recopilar
y cuantificar sus aportes a los esfuerzos en favor del desarrollo.
La definición y delimitación conceptual de la CSS es uno de los aspectos más
debatidos y controvertidos en los foros internacionales. Sin que ninguna de las defini-
ciones existentes satisfaga completamente, una posible formulación es la proporciona-
da por la Unidad de CSS del PNUD al establecer que se trata de “un proceso por el
cual dos o más países en desarrollo adquieren capacidades individuales o colectivas a
través de intercambios cooperativos en conocimiento, recursos y know how tecnológi-
co”. Esta definición puede completarse con otra elaborada en 1977, por el Grupo de
Consultores en Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD), que sirvió de
preparación a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el tema celebrada en Bue-
nos Aires, en 1978: “La CSS es un proceso consciente, sistemático y políticamente

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motivado, elaborado con el objeto de crear una estructura de vínculos múltiples entre
países en desarrollo”1.
En ningún momento debe pasarse por alto el componente político de la CSS, en
la medida que uno de sus principales objetivos es la reforma del orden internacional y
del sistema económico mundial. Por esta razón, la CSS es fundamentalmente una mo-
dalidad cooperativa orientada al reforzamiento de las relaciones bilaterales y a la for-
mación de coaliciones en foros multilaterales entre países del Sur que incremente su
poder de negociación conjunto2.
La CSS crea una solidaridad entre países en desarrollo y se orienta a garantizar
la auto-suficiencia nacional y la integración de los países en desarrollo en la economía
mundial. Por ello responde a lógicas diferentes de las que orientan frecuentemente las
políticas de cooperación del Norte. En definitiva, utilizando uno de los conceptos en
boga en la cooperación, el objetivo último de la CSS sería la generación de mayores
niveles de cohesión internacional.
Apoyar la CSS desde los países del Norte, en iniciativas multilaterales o en pro-
yectos de cooperación triangular, y olvidar el componente político, reivindicativo y de
denuncia de las condiciones económicas y estructurales de distribución del poder in-
ternacional sería no entender la lógica de la CSS y, por consiguiente, desviarla de su
origen y funcionalidad para el desarrollo de los países del Sur. Obviar esta dimensión
política sería, por otra parte, una gran incoherencia en la coherencia con las políticas
de desarrollo de los países socios que los miembros del CAD/OCDE dicen querer fo-
mentar.
Sin embargo, no todo lo que reluce en la CSS es oro. Lo expresado sobre los
atributos y potencialidades de la CSS no supone caer en la ingenuidad de ignorar que
no toda la CSS puede ser considerada como desarrollista, que es posible que no siem-

1
Definición recogida en el III Informe de la CSS en Iberoamérica (2009), publicado por SEGIB y disponible en
http://www.segib.org/upload/Sur-Surweb.pdf
2
LECHINI, Gladys: “La Cooperación Sur – Sur y la búsqueda de autonomía en América Latina ¿Mito o reali-
dad?”, Revista Relaciones Internacionales, Universidad Autónoma de Madrid, nº 12, octubre, 2009, disponible
en http://www.relacionesinternacionales.info/revista/revista/N12/pdf/artlechini12.pdf

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pre tenga como objetivo primordial la lucha contra la pobreza o que se encuentre exen-
ta de intencionalidades políticas, motivaciones de tipo comercial, estratégico o de pres-
tigio e influencia internacional.
En otras palabras, la CSS posee limitaciones y carencias. Varios aspectos apa-
recen como más recurrentes. Por ejemplo, se critica que la CSS tenga dificultades para
demostrar resultados materiales y que se convierta, con frecuencia, en un mero ejerci-
cio retórico. Por otra parte, se suele presuponer que existen más oportunidades de
aprendizaje y aprovechamiento de las lecciones aprendidas en la CSS, debido a su
horizontalidad motivada por la proximidad en los niveles de desarrollo y por las sensi-
bilidades y capacidades para comprender contextos sociales similares. Pero ello no su-
pone automáticamente que no exista verticalidad, relaciones de poder o desigualdades
entre los socios de la CSS.
Tampoco está claro que las soluciones encontradas en un país del Sur sean in-
herentemente replicables y adecuadas en otro, por lo que asegurar que las iniciativas
sean sostenibles debería convertirse también en preocupación constante en la CSS.
Otro de los aspectos más destacados entre las virtudes de la CSS es la existencia de
consensos en la elaboración conjunta de los proyectos. El país destinatario se sentiría
dueño de las acciones y las estrategias a partir de la observancia de las especificidades
locales y de la elaboración de diagnósticos compartidos sobre las carencias a combatir
o los ámbitos a fortalecer. Todavía se suele pregonar que la meta última de la coopera-
ción es la retirada del país beneficiario una vez que se han alcanzado los objetivos y se
han transferido las competencias y capacidades a la población local. En el caso de la
CSS, es también cierto que se sirve a un propósito temporal de aprendizaje mutuo. Por
eso, resulta importante que el proceso cooperativo no sea similar a una mera “entrega
por encargo”, en el que el país remitente entrega un producto o presta un servicio de-
terminado como si de una transacción mercantil se tratara. El proceso cooperativo de-
be estar orientado a la garantía de que las instituciones del país beneficiario, normal-
mente con menor grado de desarrollo, puedan una vez terminada la acción de CSS, ge-
nerar por si mismas aquellas técnicas o conocimientos transferidos.

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Otro aspecto relevante, y sobre el que no existe consenso, es el de la eficacia de

la CSS. En un estudio pionero, Daniel Bobiash, reflexionó sobre la eficacia de la CSS
a partir de una evaluación basada en sus rasgos específicos y sus ventajas comparati-
vas respecto a la cooperación Norte–Sur3. En la evaluación que propone se establecen
una serie de criterios (historia de los proyectos de CSS y condiciones; características;
factores administrativos y sociales; eficacia) que aplica a casos específicos (14 proyec-
tos de CSS que implicaban a China, Brasil, Cuba, Argentina, Senegal, Ghana, Guinea
Bissau, etc.) sin querer establecer conclusiones generalizables, entre otras razones por
las lagunas de información y por su acentuada dispersión.
Entre sus hallazgos destacaba que la CSS suele tener elementos concesionarios
inferiores a los proyectos de cooperación Norte–Sur y que la obligación de comprar
bienes y servicios en el país de mayor grado de desarrollo (ayuda ligada) es una reali-
dad habitual en la CSS, donde existían intereses comerciales claros, como en el caso
mencionado de la cooperación de Brasil en Guinea Bissau. Por otra parte, aunque en la
mayoría de proyectos de CSS no se perseguían objetivos políticos, había claras moti-
vaciones ideológicas en la provisión de la CSS vinculada a la política exterior de los
gobiernos de China, Cuba y Corea del Norte. Respecto a los costes, la CSS podía ser
más “barata” en función de una serie de principios que rigen, por ejemplo, en el caso
de la cooperación china que obliga a sus técnicos a tener el mismo estándar de vida
que los expertos del país receptor.
Además, los proyectos de CSS dedicaban pocos recursos a costes administrati-
vos y el uso de tecnologías más apropiadas era otra ventaja importante, entendiendo
por “apropiadas” aquellas que reunían las características de relevancia, ser transferi-
bles y sostenibles. En cuanto a la participación de la población beneficiaria en los pro-
yectos ésta era prácticamente inexistente, destacándose claras deficiencias al no con-
templar la fase de evaluación y no reflejarse factores clave para la eficacia como el
impacto, el coste-beneficio o el cumplimiento de los objetivos establecidos. Finalmen-

3
BOBIASH, Daniel: South–South Aid. How Developing Countries Help Each Other, ST. Martin Press, Nueva
York, 1992.

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te, Bobiash concluía que los proyectos de CSS no siempre estaban orientados a la au-
to-suficiencia ni tenían más valor agregado que los de la cooperación Norte - Sur.
Desde la óptica de Naciones Unidas, la eficacia de la CSS está muy limitada en
su análisis por la ausencia de evaluaciones que, en general, cuando existen suelen ser
someras, circunscritas al cumplimiento de plazos para la ejecución de proyectos y con
grandes limitaciones en cuanto a los efectos ambientales y sociales, sobre todo en lo
referente a proyectos de infraestructura4. Respecto a las buenas prácticas aceptadas en
el ámbito del CAD/OCDE y de la agenda de eficacia de la ayuda, se afirma en el cita-
do informe que los oferentes de CSS no participan en iniciativas formales de armoni-
zación con otros donantes, a no ser en el caso de algunos foros regionales. La única
excepción es la de los países oferentes del Grupo Árabe de Coordinación, que poseen
altos niveles de armonización en cuestiones de procedimiento. Tampoco son reseña-
bles experiencias de diálogo con países receptores de CSS respecto a cuestiones nor-
mativas, lo que podría estar relacionado con la ausencia de condiciones en materia de
políticas. Sin embargo, se registran casos de participación en las mesas redondas o
grupos consultivos organizados por los países receptores.
En relación a la Declaración de París, los cálculos del informe del Secretario
General estiman que 2/3 de los países que realizan CSS la han firmado pero con poco
entusiasmo, escasa participación posterior y, pese a los esfuerzos de la OCDE y algu-
nos países del Sur por establecer puentes, como ha sucedido con la creación en 2009
del Equipo de Tarea sobre Cooperación Sur-Sur5 (Task Team on South South Coopera-
tion) integrado en el Grupo de Trabajo sobre Eficacia de la Ayuda del CAD (WP-EEF
por sus siglas en inglés), estas iniciativas se siguen con desconfianza al ser vistos co-
mo foros mayoritarios de donantes donde no se toman en cuenta las especificidades
propias de la CSS.

4
Informe del Secretario General de Naciones Unidas: “Tendencias y avances de la cooperación internacional
para el desarrollo”, presentado al Foro de Cooperación para el Desarrollo, 23 de mayo de 2008 (E/2008/69).
5
http://www.oecd.org/dataoecd/40/4/44006073.pdf

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Éstas y otras preocupaciones han estado presentes en 2009, año que será recor-
dado como un periodo de febril activismo y proliferación de iniciativas para la promo-
ción y el avance conceptual y metodológico de la CSS. El mes de diciembre está sien-
do especialmente señalado pues la ONU, principal promotora, impulsora y coordina-
dora de la CSS, ha celebrado en Nairobi6, los 30 años de la Conferencia de Buenos Ai-
res sobre CTPD (1 a 3 de diciembre). La declaración final ha reafirmado los principios
rectores de la CSS y ha proclamado enfáticamente que la CSS no debe ser vista como
AOD, pues se basa en una relación de asociación entre iguales basada en la solidaridad
(punto 18). Como colofón, se celebra en Nueva York, el 19 de diciembre, el 6º día in-
ternacional de la CSS de Naciones Unidas, que vendrá precedido por la realización de
la 2º Feria Mundial sobre CSS bajo el lema Soluciones Sur–Sur para el Desarrollo7.
En conclusión, después de más de medio siglo, la CSS se configura como uno
de los principales espacios de innovación y transformación en la cooperación interna-
cional. A la innovación contribuyen los sectores diversificados en los que se despliega
la CSS (por ejemplo, la transferencia de conocimientos en la producción de biocom-
bustibles, bancos de leche humana o programas de transferencias de renta condiciona-
das, por citar el caso de la cooperación brasileña), la diversidad de actores del Sur im-
plicados, la apertura de canales adicionales de comunicación (redes) y las metodologí-
as de aprendizaje que crean confianza y capacidades entre los países en desarrollo. A
la transformación contribuyen factores como el creciente peso de los países emergen-
tes en el Sur, las oportunidades que la crisis económica internacional abre a la búsque-
da de soluciones entre países del Sur y la combinación de tendencias como la “retirada
de donantes” o la concentración de la AOD en países menos avanzados, lo que abre el
juego de la oferta cooperativa y contribuye a la reducción de situaciones de monopolio
en el suministro de la ayuda.

Madrid, 18 de diciembre de 2009

6
http://southsouthconference.org/
7
http://www.southsouthexpo.org/