Los Pueblos

Indígenas en
América Latina
Balance político, económico y social al
término del Segundo Decenio Internacional
de los Pueblos Indígenas en el Mundo

Borrador

Práctica Global para la Resiliencia

Urbana, Rural y Social
América Latina y el Caribe

Los pueblos indígenas en América Latina | 1

Borrador presentado para discusión en la
Conferencia Mundial de Pueblos Indígenas.
Nueva York, septiembre de 2014

2 | Banco Mundial
Los Pueblos
Indígenas en
América Latina
Balance político, económico y social al
término del Segundo Decenio Internacional
de los Pueblos Indígenas en el Mundo

Práctica Global para la Resiliencia

Urbana, Rural y Social
América Latina y el Caribe

Los pueblos indígenas en América Latina | 3

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Foto de la Carátula: Kike Arnal

Diseño Gráfico: Shinny Montes
Edición Gráfica: Julio César Casma

4 | Banco Mundial
 Índice

Resumen ejecutivo 8

Introducción 11

Cuántos son y dónde están 15

La política del reconocimiento 16
Los pueblos indígenas en cifras 20

Movilidad, migración y urbanización 27

Mejor, pero no bien… 37

Desarrollo con identidad 41

Participación y cambios en los marcos normativos 43
Participación y derecho a la autodeterminación 46

Pobreza y vulnerabilidad 53

Educación 67

Comentarios finales 77

Anexo I: 80
Países, años y variables disponibles para identificar a
los pueblos indígenas en los censos y encuestas de
hogar de la región

Anexo II: 82

Estado de la Educación Intercultural Bilingüe en siete

países de América Latina

Los pueblos indígenas en América Latina | 5

Agradecimientos
Este informe ha sido preparado por un equipo del
Banco Mundial dirigido por Germán Freire, bajo
la supervisión de Markus Kostner, Gerente, y Ede
Jorge Ijjas-Vásquez, Director Senior de la Práctica
Global para la Resiliencia Urbana, Rural y Social.
El equipo de redacción estuvo compuesto por
Melissa Zumaeta, Steven Schwartz-Orellana, Rita
Damasceno, y Jonna Lundvall; con el apoyo del
Equipo de Desarrollo Estadístico para América Latina
y el Caribe de la Práctica Global para la Pobreza,
particularmente Martha Viveros, Leonardo Lucchetti
y Liliana Sousa. Lila Barrera y Luis Enrique López-
Hurtado prepararon documentos preliminares y
contribuyeron con aportes sustanciales al informe.
Andrés Cuyul y Aimé Tillett también contribuyeron
con breves notas sobre las mejores prácticas en la
región.
El informe se benefició de un diálogo establecido
entre el Banco Mundial y el Foro Indígena Abya
Yala, una red regional que representa a más de
40 organizaciones indígenas en Latinoamérica.
El equipo desea agradecer a Ramiro Batzin y
Dianna Pizarro por proporcionar un espacio para la
discusión de la evolución del estudio en una reunión
realizada en Washington DC, en noviembre de
2013, y su apoyo durante una segunda reunión de
6 | Banco Mundial
seguimiento realizada en enero de 2014, en Kuna
Yala, Panamá.
El equipo también desea extender un
agradecimiento especial a Harry Patrinos, Maitreyi
Das y Juan Martínez por sus valiosas contribuciones
y comentarios durante el proceso de revisión del
borrador preliminar, así como a varios colegas
que comentaron y contribuyeron al informe en
sus distintas etapas, incluyendo Jorge Familiar,
Jorge Araujo, Abel Caamano, Karin Kemper,
Augusto de la Torre, Manuela Ferro, Maninder
Gill, Gayatri Acharia, Carlos Felipe Jaramillo,
Giuseppe Zampaglione, Susan Goldmark, Luis
Felipe Duchicela, Roberto Campos Navarro, José
Zevallos, Venki Sundararaman, Deborah Wetzel,
Emmanuel Skoufias, Rodrigo Villagra, Kristyna
Bishop, Jorge Villegas, Alonso Zarzar, Sergi Perez,
Daniela Durán, Sarah Keener, Jorge Treviño, Carine
Clert, Javier Aguilar, Mary Lisbeth Gonzalez y Jason
Jacques Paiement.
Por último, este informe no habría sido posible sin
la ayuda y el apoyo de Elizabeth Huamán Carnero,
Ana Gabriela Strand, Rosa Elena Bellido y Mara
Elena La Rosa. La edición gráfica fue coordinada
por Julio César Casma.
Lista de Acrónimos

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

CIMAP Central indígena de mujeres de la Amazonía de Pando

CIPOAP Central indígena de pueblos originarios de la Amazonía de Pando

CLPI Consentimiento libre, previo e informado

DDPI Declaración de las Naciones Unidas Sobre los Derechos de los

Pueblos Indígenas

EIB Educación intercultural bilingüe

IPUMS Serie de microdatos censales integrados de uso público de la

Universidad de Minnesota

IFI Instituciones financieras internacionales

LAC América Latina y el Caribe

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

OIT Organización Internacional del Trabajo

ONG Organización no gubernamental

ONU Organización de Naciones Unidas

ONU- Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos

Hábitat Humanos

PIB Producto Interno Bruto

RAISG Red Amazónica de Información Socioambiental Georreferenciada

SAOI Servicios de Atención y Orientación al Indígena

SEDLAC Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe

UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

Los pueblos indígenas en América Latina | 7

Resumen
ejecutivo
El Segundo Decenio Internacional de los Pueblos
Indígenas en el Mundo llega a su fin en diciembre de
2014 y, como en el caso del primer decenio (1994-
2004), dejará resultados mixtos en América Latina.
Los pueblos indígenas han seguido consolidando
su posición como actores relevantes en la vida
política y social de la región. Por ejemplo, 15
de los 24 países que han ratificado el Convenio
169 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) están en América Latina y, gracias a la
tenacidad de sus movimientos sociales, muchos
países han promulgado leyes y reglamentos
para proteger y promover los derechos de los
pueblos indígenas. Si bien en la práctica muchos
de estos marcos normativos se encuentran aún
en una etapa de ensayo y error, las señales son
ciertamente alentadoras. Sin embargo, el impacto
socioeconómico de estas reformas ha sido menos
claro.
Mientras que la región ha experimentado
importantes avances en términos de reducción de la
pobreza, los pueblos indígenas se han beneficiado
poco o nada del crecimiento de la última década.
En promedio, el número de indígenas que viven en
la pobreza ha disminuido, pero la brecha que media
entre ellos y otros sectores de América Latina se
ha mantenido igual o se ha expandido. El resultado
es que los pueblos indígenas actualmente tienen el
doble de probabilidades de ser pobres y son 2,7
veces más propensos a vivir en pobreza extrema.
Del mismo modo, a pesar de la expansión general
de la cobertura de servicios básicos a hogares
indígenas, los pueblos indígenas siguen teniendo
entre la mitad y un tercio de probabilidades que otros
latinoamericanos de tener acceso a saneamiento
básico y electricidad.
Los resultados de la década invitan a una reflexión
profunda sobre la agenda post 2015, que debe
permitir cerrar de una vez por todas las tremendas
brechas socio-económicas que separan a indígenas
y no indígenas, mientras se mantienen y consolidan
los logros políticos y de derechos. Con la finalidad
de contribuir a este debate, este informe presenta
8 | Banco Mundial
los resultados preliminares de un estudio que
ahonda en la situación de los pueblos indígenas
al término del Segundo Decenio. Este informe no
provee lineamientos para operar o participar en la
formulación de políticas, sino que ofrece una mirada
crítica sobre la información disponible, así como
sobre los principales argumentos que atañen a los
pueblos indígenas de Latinoamérica en la actualidad.
El informe se sustenta en microdatos tomados
de quince censos nacionales y ocho encuestas
nacionales de hogar, así como en una revisión
de información secundaria, marcos normativos y
experiencias regionales. Los autores reconocen
las limitaciones de la información disponible a nivel
regional. Sin embargo, los datos que se presentan
a continuación han sido revisados para mejorar
su exactitud y consistencia, y muestran patrones
inequívocos de exclusión social que deben conducir
a reflexiones y análisis posteriores para cerrar las
brechas persistentes –y a menudo crecientes– entre
indígenas y no indígenas en áreas claves como la
educación, la salud, los derechos territoriales, las
oportunidades de empleo y el acceso a servicios
públicos, entre otros.
Si bien es cierto que el desarrollo tiende a ser
asociado al logro de objetivos políticos, económicos
y sociales específicos, el presente informe reconoce
que los pueblos indígenas suelen tener una
concepción más compleja y con más matices de
lo que es el desarrollo y por qué es importante.
Si los pueblos indígenas han de asumir su papel
como actores clave en la agenda post 2015, estas
voces e ideas alternativas tienen que ser tomadas
en cuenta. Esto implica una revisión no solamente
de los procedimientos en virtud de los cuales se
implementa el desarrollo sino también de la forma
como se cumplen sus objetivos y los métodos
utilizados para evaluar su avance.
La definición de quién es y quién no es indígena
ha cobrado una importancia cada vez mayor y es
un tema controvertido en la región debido a que,
tras la aprobación de un nuevo conjunto de marcos
normativos, pactos y tratados internacionales
salvaguardando los derechos de los pueblos
indígenas, las poblaciones indígenas con frecuencia
dependen de su reconocimiento oficial para ser
protegidas o incluidas en aspectos de toma de
decisiones que pueden afectar sus vidas, sus
patrimonios y sus culturas. Si bien este informe
se enfoca en la brecha que existe entre actores
indígenas y no indígenas, en él se resalta la
complejidad de identificar a los pueblos indígenas
en la región y se argumenta que las condiciones de
indigeneidad varían en el tiempo y son, en algunos
casos, específicas al contexto.
La última ronda de censos revela que existen más
de 36,6 millones de indígenas en América Latina, lo
cual representa el siete por ciento de la población
total. México, Guatemala, Perú y Bolivia concentran
las poblaciones más numerosas en términos tanto
absolutos como porcentuales, representando más
del 80 por ciento del total regional (aproximadamente
30 millones). Es difícil estimar el aumento del
número de indígenas a nivel regional debido a
las disparidades en la forma en que se recoge la
información censal, entre censos y entre países.
Sin embargo, los dos únicos países que han dado
cuenta de una disminución o un estancamiento
de sus poblaciones indígenas en la última década
son Bolivia y el Perú, respectivamente, por razones
que probablemente tengan más que ver con la
forma como se recopila la información que con una
tendencia real de crecimiento negativo.
Si bien los territorios tradicionales han sido uno
de los referentes más comunes de continuidad
histórica, identidad y autodeterminación para los
pueblos indígenas, el informe revela que el 48 por
ciento de la población indígena latinoamericana
reside actualmente en centros urbanos. Esta
transición obedece a numerosos factores, pero
uno de los factores que propician la migración del
campo a la ciudad son las grandes disparidades
que existen entre ambos espacios en términos
de acceso a servicios públicos, así como de
oportunidades económicas. En las ciudades, los
indígenas tienen 1,5 veces más probabilidades de
tener acceso a electricidad y más de 1,6 veces
más probabilidades de tener acceso a agua
potable. Asimismo, las poblaciones indígenas
urbanas tienen 1,2 veces más probabilidades
de terminar la educación primaria, 3 veces más
probabilidades de concluir la secundaria y 7,8
veces más probabilidades de culminar estudios de
educación superior.
Sin duda, el vertiginoso proceso de urbanización no
es un fenómeno exclusivo de los pueblos indígenas.
De hecho, América Latina se ha convertido en una
de las regiones más urbanizadas del mundo, a
consecuencia de la emigración masiva y acelerada
de las zonas rurales que ha tenido lugar en las
últimas décadas. Sin embargo, lo que distingue a
los pueblos indígenas es la fuerza con la que las
disparidades existentes entre el campo y la ciudad
los golpean. Además, las poblaciones indígenas
urbanas siguen siendo altamente vulnerables
en comparación con los pobladores urbanos no
indígenas, y están expuestas a nuevas dimensiones
de exclusión. El porcentaje de personas indígenas
que viven en asentamientos urbano-marginales
es considerablemente superior al de personas
no indígenas; la mayoría de las veces del doble
o más. Uno de cada tres pobladores indígenas
urbanos vive en un asentamiento urbano-marginal
o favela, por lo general sectores caracterizados por
la inseguridad, la insalubridad y la vulnerabilidad.
En México, por ejemplo, los pobladores indígenas
urbanos tienen el doble de posibilidades de carecer
de electricidad y conexión de agua potable frente a
otros habitantes de la ciudad, casi tres veces más
probabilidades de residir en una vivienda con piso
de tierra y casi cinco veces más probabilidades
de no contar con saneamiento. Los movimientos
migratorios urbanos también acaban con las
redes de apoyo social y sistemas tradicionales de
tenencia de la tierra, exponiendo potencialmente a
los indígenas a nuevas vulnerabilidades. En Bolivia,
por ejemplo, mientras que en las áreas rurales más
del 90 por ciento de la población indígena es dueña
de su vivienda, en los centros urbanos únicamente
el 61 por ciento lo es.
Los pueblos indígenas en América Latina | 9
Desde el punto de vista político, el desarrollo de
tratados y declaraciones internacionales que
reafirman la aspiración de los pueblos indígenas
a la autodeterminación, ha ido acompañado por
una creciente participación en la vida política de
la región. Actualmente, la participación política de
los pueblos indígenas se lleva a cabo a nivel de los
parlamentos locales o nacionales, a nivel municipal
e incluso a los más altos niveles de representación
nacional, con una activa participación de líderes
que forman parte de partidos políticos o han creado
partidos indígenas. Actualmente existen partidos
indígenas muy influyentes en Bolivia y Ecuador,
y en menor escala en países como Venezuela,
Colombia, Guatemala y Nicaragua. Los sistemas
electorales ofrecen oportunidades de participación
que permiten a los y las representantes indígenas
incorporar sus causas al debate público,
incrementando con ello la voz indígena en los
asuntos del Estado. Sin embargo, un número
reducido de países ha promulgado leyes para
ampliar la participación política de los pueblos
indígenas en procesos electorales democráticos.
A nivel más general, el aumento de la desigualdad
económica entre latinoamericanos indígenas y no
indígenas se asocia a condiciones de desventaja en
materia de inclusión al mercado. Los trabajadores
indígenas tienen menos posibilidades de obtener un
empleo estable que incluya beneficios sociales tales
como seguridad social, seguro de salud, fondos de
jubilación y otras compensaciones de ley. Incluso,
si un indígena cuenta con educación superior su
remuneración podría diferir sustancialmente de
aquella que percibe una persona no indígena con
las mismas calificaciones. Además, los pueblos
indígenas no se han beneficiado equitativamente
del crecimiento exponencial y la democratización de
nuevas tecnologías. Mientras que América Latina y
el Caribe se han convertido en el segundo mercado
de teléfonos móviles del mundo, los pueblos
indígenas tienen en general un 50 por ciento
10 | Banco Mundial
menos probabilidades de poseer un celular que el
latinoamericano promedio. Los indígenas también
están rezagados en acceso a internet y propiedad
de computadoras. La división digital exacerba
formas de exclusión previamente existentes en la
medida en que el acceso a la tecnología se está
convirtiendo en un aspecto clave de capital social
en las sociedades latinoamericanas.
Debido a la persistencia de su situación de exclusión,
los pueblos indígenas actualmente representan
alrededor del 14 por ciento de los pobres (que viven
con menos de 4 dólares al día) y 17 por ciento de
todos los latinoamericanos que viven con menos
de 2,50 dólares al día, pese a que representan el
7 por ciento de la población. Además, la expansión
cuantitativa de una serie de servicios públicos para
incluir a los hogares indígenas no siempre ha ido
acompañada de un cambio cualitativo que realmente
ayude a los pueblos indígenas a decidir su propio
rumbo de desarrollo y a vencer la exclusión que
siguen padeciendo. A pesar de las extensas leyes
y reglamentos destinados a proteger las lenguas
y culturas originarias, así como el reconocimiento
generalizado de la importancia de incluir estrategias
de educación intercultural bilingüe en el sistema
escolar, en la actualidad la participación escolar
entre indígenas está fuertemente asociada a la
pérdida de sus lenguas.
La exclusión de los pueblos indígenas no solamente
les impide disfrutar de los potenciales beneficios
del crecimiento económico de la región, sino que
también resulta costosa y perjudicial para las
economías latinoamericanas. Eliminar la exclusión
social, por lo tanto, no solo es importante en
sí mismo, a fin de construir una sociedad más
equitativa, justa y próspera, sino que también
constituye una necesidad colectiva, ya que es poco
probable que América Latina venza la pobreza y
alcance el desarrollo sostenible sin la participación
efectiva de sus sociedades indígenas.
 Introducción

En el 2013, el Banco Mundial se trazó dos metas
ambiciosas: poner fin a la pobreza extrema en
el transcurso de una generación y aumentar la
prosperidad del 40 por ciento más pobre de la
población en todo el mundo. En América Latina,
considerada la región más desigual del mundo,1 la
importancia de estas metas es difícil de exagerar.
Pese a los importantes avances de las últimas dos
décadas, durante las cuales se redujo la pobreza a
la mitad, por ejemplo, el 5 por ciento más rico hoy
concentra más del 25 por ciento del ingreso, mientras
que el 25 por ciento más pobre concentra menos
del 5 por ciento.2 Sin embargo, la pobreza y otras
formas de exclusión social no afectan a todos los
latinoamericanos de la misma manera. Los pueblos
indígenas son cerca del 7 por ciento de la población,
pero representan el 14 por ciento de todos los
pobres (que viven con menos de 4 dólares al día) y
más del 17 por ciento de todos los latinoamericanos
que viven con menos de 2,50 dólares al día.3 Junto
con la población afrodescendiente, que sigue
siendo estadística y socialmente invisibles en su
mayor parte, los pueblos indígenas confieren un
rostro predominantemente étnico a la exclusión
en América Latina. El éxito de las metas del Banco
Mundial dependerá entonces de la medida en que
las minorías étnicas se involucren y beneficien de la
prosperidad de la región.
Si bien varios estudios revelan pocos o ningún
avance con respecto a la inclusión económica de
los pueblos indígenas,4 las últimas dos décadas
se han caracterizado por el aumento notable en
su visibilidad y participación política. De hecho, la
participación indígena en el debate político nacional
e internacional ha tenido un impacto significativo,
estimulando importantes reformas jurídicas y
constitucionales que han reconocido en un sentido
positivo la composición multiétnica, multilingüe y
pluricultural de la región. A nivel internacional, para
citar dos ejemplos, el Convenio 169 de la OIT (1989)
y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas (2007) crearon
un nuevo escenario que redefine la relación entre
indígenas y no indígenas. El reconocimiento de
derechos ancestrales y colectivos, por ejemplo,
supuso un rompimiento con la perspectiva
individualista que domina el sistema comercial
mundial.5
En muchos sentidos, estos realineamientos
nacionales e internacionales reflejan la aceptación
creciente de que, como sociedades culturalmente
distintivas, los pueblos indígenas tienen derecho
a participar del orden nacional y regional sin
renunciar a sus idiomas, culturas y aspiraciones.
Son un reconocimiento, asimismo, de que si bien el
desarrollo tiende a ser asociado al logro de objetivos
políticos, económicos y sociales específicos –tales
como la erradicación de la pobreza monetaria o la
promoción del crecimiento– los pueblos indígenas
suelen tener una concepción más compleja y

1
Banco Mundial, Informe sobre la oportunidad humana en América Latina y el Caribe 2010 [http://siteresources.worldbank.org/INTLACREGTOPPOVANA/
Resources/840442-1285865149017/overview_english.pdf]
2 SEDLAC/Banco Mundial
3 El indicador básico de pobreza extrema del Banco Mundial a nivel global es el porcentaje de personas que viven con menos de $1,25 al día. Sin embargo, en este
informe hemos usado un indicador de $2,50 diarios para la pobreza extrema (un promedio de las líneas de pobreza extrema nacionales utilizadas en los países de la
región) y de $4 diarios para la pobreza moderada, que resultan más apropiados a la luz de los costos de vida que prevalecen en la región. Este estimado combina las
tasas de pobreza calculadas a partir de encuestas de hogares con las tendencias demográficas calculadas a partir de los resultados censales de fines de la década del
2000 en los países que disponían de dicha información (Bolivia, Brasil, Ecuador, México y Perú).
4 Ver: Hall, G., y H. A. Patrinos, editores, Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina (Palgrave Macmillan: Reino Unido, 2006); Hall, G., y
H. A. Patrinos, editores, Indigenous Peoples, Poverty, and Development (Cambridge: Cambridge University Press, 2012); Patrinos, H. A., y E. Skoufias, Economic
Opportunities for Indigenous Peoples in Latin America (Washington DC: Banco Mundial, 2007); Skoufias, E., Lunde, T., y H. A. Patrinos, Social Networks among
Indigenous Peoples in Mexico (Policy Research Working Paper 4949, Banco Mundial, 2009)
5 Anaya, J., “Indian Givers: What Indigenous Peoples Have Contributed to International Human Rights Law,” Washington University Journal of Law and Policy, 22: 107-
120. 2006

Los pueblos indígenas en América Latina | 11

matizada de lo que es el desarrollo y por qué
es importante. Si los pueblos indígenas han de
convertirse en actores clave de la agenda post
2015, estas voces e ideas alternativas deben ser
tomadas en cuenta.
objetivo de estas nociones alternativas de desarrollo
es permitir que los pueblos indígenas decidan
sus propios caminos y metas de desarrollo, a la
vez que fortalezcan su autonomía, reduzcan sus
vulnerabilidades y promuevan el manejo sostenible
de su medio ambiente, sus recursos y sus saberes
ancestrales.

Un enfoque de desarrollo con identidad implica,

“Las prioridades de los Pueblos
por tanto, no solo revisar detenidamente los
Indígenas para el desarrollo se basan
procedimientos en virtud de los cuales se implementa
en el reconocimiento pleno, igualitario y
el desarrollo –mayor o menor participación; mayor
efectivo de nuestros derechos a las tierras,
o menor intervención del Estado– sino también
territorios, recursos, aire, hielo, océanos y
reexaminar la manera como se definen los objetivos
aguas, así como montañas y bosques, y de
de desarrollo, así como los mecanismos utilizados
la conexión entre las costumbres, sistemas
para evaluar avances. Si bien el Banco Mundial ha
de creencias, valores, lenguas, culturas y
seleccionado dos indicadores generales para medir
saberes tradicionales. Recomendamos, por
los avances hacia el logro de sus dos metas –el
lo tanto, que los derechos, la cultura y los
porcentaje de personas que viven con menos de
valores espirituales sean integrados en las
$US1,25 al día (paridad del poder adquisitivo o PPA,
estrategias vinculadas al desarrollo, entre
2005) y el aumento del ingreso per cápita real del 40
otras cosas en los objetivos de desarrollo
por ciento más pobre de la población– este informe
sostenible y en la Agenda de Desarrollo
reconoce que dichos indicadores ofrecen una
Post 2015 de las Naciones Unidas.”6
visión parcial de los obstáculos que impiden que
muchos indígenas decidan el rumbo de su propio
desarrollo. Estos indicadores omiten, por ejemplo,
los componentes políticos y sociales que apalancan
Los pueblos indígenas conciben la cultura no como modalidades pasadas y presentes de exclusión
un medio para alcanzar objetivos de desarrollo social. Por esa razón, y haciendo eco del llamado de
convencionales, basados en el crecimiento o en la los líderes indígenas de toda la región,7 este informe
integración al mercado solamente, por ejemplo, sino explora no solamente temas relacionados con la
más bien como un aspecto central en la definición pobreza, sino también otros aspectos susceptibles
de qué tipo de desarrollo es colectivamente deseado de restringir la capacidad de los pueblos indígenas
y cómo debe ser implementado. Con este fin, las para protegerse de las crisis económicas y
organizaciones indígenas vienen promoviendo socioculturales, así como de elementos que merman
desde hace algún tiempo conceptos tales como su autonomía y su capacidad para beneficiarse de la
desarrollo con identidad, etnodesarrollo, alter- prosperidad de la región.
desarrollo o desarrollo culturalmente pertinente,
que sitúan al desarrollo como un proceso que se La exclusión social es un problema complejo que tiene
inicia y es dirigido por las propias comunidades. muchas aristas, tal como señala un informe reciente
Estos modelos tienen posiciones diferentes –y del Banco Mundial.8 Los análisis que se enfocan
a menudo contrastantes– sobre el modo de únicamente en indicadores de pobreza o en datos
abordar el equilibrio entre la continuidad cultural cuantitativos pueden por lo tanto ignorar las causas
y la integración. No obstante, es indudable que el subyacentes de la exclusión. El reporte muestra que

6 Conferencia Preparatoria Global Indígena para la Reunión Plenaria de Alto Nivel de la Asamblea General de las Naciones Unidas, luego conocida como Conferencia
Mundial sobre Pueblos Indígenas, 10 al 12 de junio de 2013, Alta, Noruega [http://wcip2014.org/wp-content/uploads/2013/06/Adopted-Alta-outcome-document-with-logo-
ENG.pdf ]
7 Paralelamente a este informe, el Banco Mundial viene llevando a cabo una serie de procesos de diálogo, tanto en América Latina como en otras partes del mundo,
entre ellos un taller celebrado en Washington DC del 25 al 27 de noviembre de 2013, en el transcurso del cual ocho miembros de Abya Yala (AY), una red regional que
representa a unas 40 organizaciones indígenas de América del Norte y del Sur, sugirieron identificar indicadores que reflejaran mejor su propia visión del desarrollo y sus
propias necesidades de desarrollo. A fines de enero de 2014 se llevó a cabo una segunda reunión en Kuna Yala, Panamá.
8 Banco Mundial, Inclusion Matters: The Foundation for Shared Prosperity (Washington, DC: Banco Mundial, 2013)

12 | Banco Mundial
la raza, el origen étnico, la religión, la orientación
sexual y muchos otros factores contribuyen a la
exclusión social, por ejemplo. Las estrategias de
inclusión social tienen por tanto pocas probabilidades
de éxito si se enfocan en un único factor. Las mujeres
indígenas, por ejemplo, son a menudo discriminadas
no solo por su condición de indígenas sino también
por ser mujeres. El informe refiere que en Bolivia las
mujeres quechua tienen 28 por ciento menos de
probabilidades de culminar la educación secundaria
que un hombre boliviano no indígena, mientras que
los hombres quechua tienen un 14 por ciento menos
de probabilidades.9 La inclusión social tiene que
empezar por lo tanto con el diagnóstico correcto –
tiene que “preguntar por qué” – y no simplemente
dar cuenta de las tendencias superficiales de
pobreza. Un componente primordial de este enfoque
es la revisión crítica de la data disponible, así como
el reconocimiento de las brechas de conocimiento,
los mismos que deberían ir acompañados de una
definición de indicadores y objetivos que reflejen la
concepción y las aspiraciones de los propios pueblos
indígenas en relación con el desarrollo.
Este informe aspira a contribuir a estos debates
ofreciendo una mirada breve e inicial a la situación
de los pueblos indígenas en América Latina al
término del Segundo Decenio Internacional de los
Pueblos Indígenas en el Mundo. Desde el principio,
este reporte no fue concebido como una propuesta
de lineamientos para implementar políticas o
programas de desarrollo, sino para ofrecer al
Banco Mundial y a la audiencia de la Conferencia
Mundial de Pueblos Indígenas una visión sucinta y
actualizada de la situación de los pueblos indígenas
en Latinoamérica, a la luz de la información
disponible. Este es un primer paso necesario para
comenzar a trabajar en el diseño de una agenda
consensuada y empíricamente informada para
posteriores colaboraciones en torno a áreas críticas
del desarrollo, tales como la educación, la salud
y los derechos territoriales, entre otros. Como se
mostrará más adelante, este segundo decenio
ha tenido resultados mixtos. Si bien es cierto que
se han dado algunos pasos importantes para
generar conciencia respecto a la situación de los
9 Inclusion Matters, op. cit
10 Si bien encontramos variables indígenas en 10 encuestas de hogares de la región, este informe incluye únicamente datos de las ocho encuestas en que la población
indígena y/o los hogares considerados en la muestra tenían el tamaño suficiente como para ser estadísticamente representativos de la población indígena más amplia,
a saber: Bolivia (2002, 2011), Brasil (2001, 2012), Chile (2003, 2011), Ecuador (2004, 2012), Guatemala (2000, 2011), México (2010, 2012), Perú (2004, 2012), Uruguay
(2006, 2012).
pueblos indígenas, por ejemplo, muchos países
y organismos de desarrollo siguen careciendo de
mecanismos institucionalizados para dar efectividad
a los derechos de los pueblos indígenas; o bien
tienen una capacidad limitada para aprender de las
buenas prácticas y del conocimiento acumulado.
El informe se basa en microdatos tomados de 15
censos nacionales y ocho encuestas nacionales
de hogares,10 salvo donde se indica lo contrario.
Se recolectaron datos armonizados de la Serie de
Microdatos Censales Integrados de Uso Público
(IPUMS, por sus siglas en inglés) de la Universidad
de Minnesota, para los censos, y de la Base de
Datos Socioeconómicos para América Latina y el
Caribe (SEDLAC), de la Universidad Nacional de
La Plata y el Banco Mundial, para las encuestas
de hogares. La información censal de Guatemala
(2002), Honduras (2001), Venezuela (2011), Costa
Rica (2011), Bolivia (2012), Argentina (Encuesta
Complementaria de Pueblos Indígenas 2004-
2005) y Paraguay (2012) se recolectó y armonizó
manualmente, de las oficinas nacionales de
estadísticas y de sus portales en línea.
Pese a importantes avances, aún persisten
numerosos problemas técnicos y socio-culturales
en la recolección y presentación de datos sobre los
pueblos indígenas. Este informe ofrece un análisis
crítico de las inconsistencias y tensiones existentes
en la información, las cuales en muchos casos son
provocadas por dificultades inherentes al estudio
de temas indígenas sobre la base de herramientas
y bases de datos que no fueron originalmente
diseñadas para su registro ni para la inclusión de
sus voces y necesidades especiales. No obstante,
numerosas correcciones han sido aplicadas a la
data con el fin de garantizar su consistencia.
Si bien es cierto que la información de hogares
no se recoge de manera homogénea en todos
los países, la base de datos SEDLAC maximiza
la comparabilidad, entre países y en el tiempo, al
armonizar las encuestas. Esto se hace utilizando
definiciones similares de las variables en cada
país y cada año, y aplicando metodologías de
Los pueblos indígenas en América Latina | 13
procesamiento de datos que sean compatibles.
En los censos se recolecta información de toda la
población y todos los estimados calculados para
este informe han sido revisados para verificar su
coherencia. El cuadro que aparece en el Anexo I
contiene un resumen de los países, años y variables
disponibles para identificar pueblos indígenas
en ambas herramientas estadísticas. En todos
los casos se priorizó la autoidentificación como
identificador de indigeneidad, por razones que se
describen en la primera sección (ver más adelante).
Siempre que fue posible, los años se seleccionaron
con el objeto de incidir en el principio y el fin del
Segundo Decenio de los Pueblos Indígenas en el
Mundo (2004-2014). Los microdatos son revisados
con una mirada crítica y complementados con
apreciaciones cualitativas de la situación de los
pueblos indígenas en áreas tales como pobreza,
vulnerabilidad, participación y acceso a servicios
públicos y sociales.
El informe está dividido en cinco secciones. La
primera sección –Cuántos son y dónde están–
ofrece una descripción demográfica de los pueblos
indígenas de la región, que incluye población,
distribución geográfica, número de grupos étnicos
y lenguas nativas, entre otros. Si bien la región
ha logrado avances considerables en cuanto a
la recolección de información estadística sobre
la población indígena, sigue habiendo muchos
vacíos y áreas que requieren mejora. La invisibilidad
demográfica, las definiciones exclusionistas de
indigeneidad y el uso de criterios estadísticos
dispares son algunos de los factores que impiden a
los pueblos indígenas superar sus vulnerabilidades.
La segunda sección –Movilidad, migración y
urbanización– describe una tendencia cada vez
más acentuada entre los pueblos indígenas a
migrar a las ciudades de América Latina. Éstas
se están convirtiendo en áreas centrales, aunque
ignoradas, de participación política y articulación
con el mercado. Aparte de describir la magnitud
de las tendencias migratorias del campo a la
ciudad, la sección examina las consecuencias
socioeconómicas que están teniendo dichas
tendencias en la vida de un creciente número de
11 Psacharopoulos, G., y H. A. Patrinos, editores, Pueblos indígenas y pobreza en América Latina: un análisis empírico (Washington: Banco Mundial, 1994); Hall, G., y H. A.
Patrinos, editores, Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América latina (Palgrave Macmillan: Reino Unido, 2006)
14 | Banco Mundial
pueblos indígenas, así como sus implicaciones para
una agenda de desarrollo post 2015.
En la tercera sección –Desarrollo con identidad–
presentamos un breve análisis del concepto
de pobreza y reflexionamos sobre cómo el
uso de indicadores de bienestar con un sesgo
predominantemente occidental puede condicionar
nuestra comprensión de la situación y las
necesidades de los pueblos indígenas. En este
sentido, argumentamos que hay otros aspectos
que no son de índole económica –por ejemplo, la
violación de los derechos indígenas o la exclusión
del debate político– que pueden exacerbar la
vulnerabilidad de los pueblos indígenas e interferir
con los esfuerzos de desarrollo.
Las secciones cuatro y cinco del informe desarrollan
este argumento con mayor amplitud, enfocándose
en dos instancias de exclusión específicas –el
mercado y la educación. Pese a la creciente
aprobación de instrumentos jurídicos progresistas,
estos cambios no han sido acompañados por una
reducción significativa de la desigualdad, la violencia
estructural y la vulnerabilidad de los pueblos
indígenas, lo cual ha creado una brecha importante
entre los marcos jurídicos y la inclusión económica.
Varios informes han señalado que los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) están predestinados
a fracasar para las minorías étnicas en la mayoría
de sus indicadores.11 La brecha que separa a los
pueblos indígenas de la población mayoritaria
se ha estancado o ha aumentado durante gran
parte de la década pasada. Del mismo modo, los
esfuerzos por brindar servicios educativos a los
indígenas han llevado a una importante expansión
de la cobertura y a un consenso sobre la necesidad
de proveer a los niños y niñas indígenas de una
educación que refuerce su derecho a ser cultural
y lingüísticamente distintos. Sin embargo, estos
esfuerzos han probado ser insuficientes, en tanto
que la brecha entre las políticas progresistas de
educación intercultural bilingüe y la calidad y los
tipos de educación que reciben los niños y niñas
indígenas sigue siendo notable. Actualmente, la
escolaridad está fuertemente asociada a la pérdida
de lenguas y saberes tradicionales.
Cuántos son
y dónde están
La política del reconocimiento
Determinar el número y la distribución exactos
de los pueblos indígenas en América Latina
no es tarea fácil por varias razones, que van
desde la falta de información precisa y accesible
hasta la propia naturaleza de las identidades
indígenas. Aunque en las últimas décadas se
han producido grandes avances en este frente,12
persisten limitaciones y hay mucho espacio para
mejoras. Trece países caribeños no cuentan con
información estadística sobre pueblos indígenas,13
por ejemplo, y únicamente 10 países han incluido
variables étnicas en sus encuestas de hogares,
que ofrecen una visión más detallada y actualizada
de la situación de los hogares indígenas. De igual
manera, no llegan a un puñado los países que han
incluido variables étnicas en otras herramientas
estadísticas esenciales, tales como sus registros
epidemiológicos, registros judiciales y estadísticas
electorales nacionales, entre otros.
Más aún, existen disimilitudes en los criterios
utilizados para recabar información sobre la
población indígena, y muchos países no toman en
cuenta poblaciones que han migrado recientemente
a sus países. En Argentina, por ejemplo, un informe
reciente señalo que los estimados actuales de
la población indígena no incluyen un número
sustancial de personas que han ingresado al país
en los últimos años a través de las fronteras con
Bolivia y Paraguay, que se identifican a sí mismas
como guaraníes, quechuas y aimaras.14 Los censos
multinacionales son raros y difíciles de operativizar.
En consecuencia, muchos países tienen dificultades
para dar cuenta de pueblos que llevan vidas
transnacionales.15
En la mayoría de los casos, sin embargo, el desafío
más importante para determinar el número y la
distribución exactos de los pueblos indígenas es de
índole político y está relacionado con las definiciones
oficiales o implícitas de indigeneidad que prevalecen
en la región. La definición de quién es y quién no
es indígena ha cobrado una importancia creciente
y ha sido objeto de controversias en las últimas
décadas, no solo por el resurgimiento de pueblos
que se creía extintos,16 sino también porque, tras la
creación de leyes, pactos y tratados internacionales
diseñados para salvaguardar los derechos de los
pueblos indígenas, estos dependen con frecuencia
de su reconocimiento oficial para ser protegidos
o incluidos en la toma de decisiones que pueden
afectar sus vidas, sus patrimonios y sus culturas.17
En consecuencia, el resurgimiento de formas
indígenas de pertenencia y su creciente visibilidad
en la arena regional han resucitado viejos debates y
generado nuevas polémicas en torno a la definición
de lo indígena; y por extensión de los derechos que
se derivan de ese reconocimiento.
El impacto que tienen las decisiones políticas en el
número y visibilidad de las identidades indígenas
se puede apreciar claramente en periodos de
reformas jurídicas progresistas. En Venezuela, por
ejemplo, la Constitución de 1999 incorporó una
serie de artículos que protegen los derechos de los
pueblos indígenas, que les conferían por primera
vez la condición plena de ciudadanos adultos,
con disposiciones especiales para proteger su
cultura, lenguas, territorios, recursos naturales,
formas tradicionales de organización social y salud
(incluyendo sus sistemas de medicina tradicional),
entre otras (Capítulo VIII, Arts. 119 a 226). El Capítulo
VIII de la Constitución, que fue aprobado gracias a

12 Diecisiete países latinoamericanos han incorporado variables étnicas en su última ronda de censos, en comparación con apenas un puñado que lo hizo en la década
del 80. Además, el criterio que prima actualmente es la “autoidentificación”, siendo el Perú el único país de la región en persistir en el uso del “idioma” como criterio
definitorio.
13 Antillas Holandesas (Aruba), Bahamas, Barbados, Cuba, Granada, Haití, Islas Caimán, Jamaica, Puerto Rico, República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y
las Granadinas, y Trinidad y Tobago. Fuente: Atlas sociolingüístico de pueblos indígenas en América Latina (Cochabamba: UNICEF y FUNPROEIB, 2009)
14 López, Luis E., “Pueblos, culturas y lenguas indígenas en América Latina”, en Atlas sociolingüístico de pueblos indígenas en América Latina (Cochabamba: UNICEF y
FUNPROEIB, 2009, p. 71)
15 En 1992, por ejemplo, Venezuela y Colombia llevaron a cabo el primer (y último) censo binacional de la población wayúu. Muchos wayúu viven a ambos lados de la
frontera y han sacado ganancia durante siglos de este estatus transnacional. El censo internacional permitió a ambos países formarse una idea más precisa y realista de
dicha población; sin embargo, debido a las complejidades logísticas y políticas que comportó este ejercicio se ha desistido de realizar censos conjuntos posteriores para
hacer un seguimiento de la situación (Lizarralde, R., comunicación personal, 2006).
16 Ver Stocker, K., “Locating Identity: The Role of Place in Costa Rican Chorotega Identity,” en Who Is an Indian?: Race, Place, and the Politics of Indigeneity in the
Americas, editado por Maximilian Forte (Toronto: University of Toronto Press, 2013); Forte, Maximilian, “Carib Identity, Racial Politics, and the Problem of Indigenous
Recognition in Trinidad and Tobago,” en Who Is an Indian?: Race, Place, and the Politics of Indigeneity in the Americas, editado por Maximilian Forte (Toronto: University
of Toronto Press (2013); Sturm, C., Becoming Indian: the Struggle Over Cherokee Identity in the Twenty-first Century (Santa Fe: School for Advanced Research Press,
2011); Turner, T., “Representing, Resisting, Rethinking: Historical Transformations of Kayapo Culture and Anthropological Consciousness,” en Colonial Situations: Essays
of the Contextualization of Ethnographic Knowledge, Vol. 1., editado por George Stocking (Madison: University of Wisconsin Press, 1991)
17 Levi, J.M., y B. Maybury-Lewis, “Becoming Indigenous. Identity and Heterogeneity in a Global Movement,” en Indigenous Peoples, Poverty, and Development, editado
por Hall, G., y H. A. Patrinos (Cambridge: Cambridge University Press, 2012, p. 75)

16 | Banco Mundial
la tenacidad desplegada por el movimiento indígena
durante el período de la reforma constitucional,
invalidó una ley anterior de 1915 –conocida como
la Ley de Misiones (Ley No. 12.562)– que delegaba
en la Iglesia la responsabilidad de supervisar la
mayoría de los derechos civiles fundamentales de
los indígenas. A consecuencia de estos cambios y
de las nuevas oportunidades creadas al interior del
Estado, la población indígena creció en cerca de
164 por ciento en el censo subsiguiente (2001); y en
un 43 por ciento adicional en el censo más reciente
(2011). Este aumento proporcional de población
estuvo acompañado de un incremento equivalente
en el número de pueblos indígenas, que subió de
22 a 50, así como de la reaparición de pueblos a los
que por décadas se creyó extintos o próximos a la
extinción.18 Estudios especializados posteriores han
revelado que muchas de estas aseveraciones son
historiográfica y etnográficamente fundadas.19
Estos procesos de etnogénesis se han generalizado
en la región y van de la mano con el reconocimiento
y el aumento de la visibilidad de los derechos y
voces de los pueblos indígenas. Si bien es cierto
que la reaparición o resurgimiento de nuevas formas
de indigeneidad a menudo se considera un acto
de oportunismo, con motivaciones económicas, la
realidad es mucho más compleja, ya que incluso en
estos casos la etnicidad generalmente se superpone
a múltiples factores de inequidad y exclusión.20 Por
ejemplo, las nuevas y viejas formas de indigeneidad
son persistentemente asociadas a tasas de pobreza
más altas que las de la población no indígena.
En Uruguay, por ejemplo, donde la población
indígena fue asimilada a la sociedad mayoritaria o
trágicamente aniquilada durante la primera mitad
del siglo XIX, la población que actualmente se
autodescribe como “de ascendencia indígena” (el
único país en incluir esta categoría en su encuesta
nacional de hogares) revela un patrón de exclusión
común a otros pueblos indígenas urbanos de la
región. Los uruguayos urbanos que se reconocen
a sí mismos como de ascendencia indígena tienen
1,7 veces más probabilidades de ser pobres y 1,4
veces más probabilidades de vivir en la indigencia.
Además, obtienen en promedio un año menos de
escolaridad para cuando alcanzan los 18 años. La
exclusión étnica tiene consecuencias sociales y
económicas prolongadas, que subsisten incluso la
existencia de los grupos étnicos.
El hecho es que las sociedades indígenas no
son inamovibles u homogéneas, sino diversas
y adaptables, tal como atestiguan más de 500
años de resistencia. Por otra parte, es importante
reconocer que existe un difícil balance entre
la demanda de mejoras en los términos de
reconocimiento y en la distribución de los beneficios
de la sociedad nacional y las luchas por preservar
las tradiciones y particularidades culturales. Estas
corrientes antagónicas conllevan a continuas
reconfiguraciones, realineamientos y, a menudo,
decisiones políticas controvertidas. Sin embargo,
muchas de estas tensiones son inherentes a los
procesos identitarios indígenas y los institutos
demográficos latinoamericanos han reconocido
de manera creciente las complejidades de definir
estas sociedades de acuerdo a categorías fijas y
externas, adoptando la “autoidentificación” como
el criterio dominante para el registro estadístico
(ver el Cuadro 1). El uso de lenguas nativas como
método para recolectar datos demográficos sobre
los grupos indígenas está en declive, en la medida
en que puede generar divisiones sesgadas sobre
quién es y quién no es indígena. En Perú, por
ejemplo, el censo de 2007 establece que el número
de personas indígenas asciende a 4.416.832 (16
por ciento de la población total), identificadas sobre
la base de su “lengua materna”. Sin embargo,
esta cifra difiere dramáticamente de estimaciones
basadas en la autoidentificación, tales como las
proyecciones de las encuestas nacionales de hogar
(2012), que estiman que la población indígena
asciende a unos 9,7 millones de personas (31 por
ciento de la población total) –es decir, más del
doble.21

18 Perera, Miguel A., editor, Los aborígenes de Venezuela, Vol. 2, segunda edición (Caracas: Fundación La Salle de Ciencias Naturales, Instituto Caribe de Antropología y
Sociología, Ediciones IVIC, Monte Ávila Editores, 2008 [1988])
19 Lafée-Wilbert, A., y W. Wilbert, Memoria histórica de los resguardos guaiqueríes: propiedad y territorialidad tradicional (Caracas: IVIC, 2011)
20 Inclusion Matters, op. cit; Banco Mundial, Voice and Agency. Empowering Women and Girls for Shared Prosperity (Washington, DC: Banco Mundial, 2014)
21 Las razones detrás de la persistencia en el uso de la lengua materna como criterio definitorio en los registros oficiales del Perú se remonta a la década de 1970, cuando
la reforma agraria dividió a la población indígena en dos, al adoptar el término “campesino” para referirse a los agricultores indígenas sedentarios de los Andes y
“nativo” para designar a los pueblos indígenas amazónicos. El resultado fue que una mayoría de la población de habla quechua y aimara prefirió el uso de “comunidad
campesina” y rechazó la etiqueta internacionalmente más aceptada de “comunidad indígena”. Esta distinción semántica ha tenido consecuencias no solo demográficas
sino también al momento de reconocer derechos de los pueblos indígenas, tales como el derecho a la consulta libre, previa e informada, protegido por la legislación
vigente del Perú. Hasta el día de hoy, el derecho a la consulta libre, previa e informada no ha sido implementado en comunidades indígenas de la sierra debido a
desacuerdos sobre la autenticidad de su estatus indígena.

Los pueblos indígenas en América Latina | 17

 Cuadro 1 Variables de identificación disponibles en los censos y encuestas de hogares

Variables disponibles para la identificación de los pueblos indígenas

Autoidentificación Lengua

Encuestas Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Bolivia, Chile, Ecuador, Guatemala,
de hogar México, Nicaragua, Perú y Uruguay México, Nicaragua, Paraguay y Perú
Censos Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Salvador, Guatemala, México, Nicaragua,
Panamá, Paraguay y Venezuela Paraguay, Perú y Venezuela

Si bien la existencia de pueblos indígenas cuyas
lenguas nativas han caído en desuso se debe en
parte a los procesos recientes de indigenización
y etnogénesis,22 la pérdida del idioma indígena en
general está asociada a situaciones de pobreza,
exclusión social y falta de participación política.
Aunque la extinción de las lenguas no es un
proceso nuevo, diversos informes sugieren que
esta tendencia se está acelerando en el contexto
de la globalización, especialmente entre las
comunidades económicamente vulnerables.23 Es
revelador que, de los 10 factores que contribuyen
a la pérdida de lenguas indígenas en América
Latina identificados en el Atlas sociolingüístico
de pueblos indígenas de América Latina,24 solo
tres estén relacionados con procesos lingüísticos
–la transmisión intergeneracional, el rol de las
tradiciones orales y el contexto sociolingüístico.
Los siete factores restantes tienen que ver con
las condiciones socioeconómicas que enfrentan
las personas de habla nativa en la vida diaria,
que incluyen conflictos políticos, dependencia de
entidades externas, asimetrías políticas, exclusión
económica y la ausencia de un reconocimiento legal
y efectivo de los derechos indígenas, entre otros.
Más aún, dado que la pérdida de una lengua
originaria suele tener lugar en sociedades que
están más expuestas a situaciones de pobreza y
exclusión social, elevar el idioma como categoría
de identificación paradójicamente puede reforzar y
agudizar la vulnerabilidad económica y social que
llevó a la pérdida del idioma en primer lugar (ver el
Recuadro 1). En México, por ejemplo, los indígenas
ubicados en contextos urbanos que hablan
castellano tienen 22 por ciento más probabilidades
de conseguir un empleo que aquellos que hablan
una lengua nativa (ver la Figura 1).
En suma, la autoidentificación no solo reafirma
la capacidad de los pueblos indígenas para
decidir sus propias formas de adscripción, sino
que también permite tomar en consideración la
naturaleza cambiante e históricamente coyuntural
de la etnicidad, así como las formas distintivas
en que los pueblos indígenas interactúan con la
sociedad nacional, las fuerzas del mercado, la
política nacional y las organizaciones de desarrollo.
Establecer criterios rígidos para identificar pueblos
indígenas puede por tanto tener consecuencias
negativas para quienes no cumplan con todos
los parámetros “relevantes” –dando lugar no solo
a nociones estereotipadas y discriminatorias de
pueblos indígenas “genéricos”, “nuevos” o “falsos”,
sino también a formas concretas de exclusión
social, desplazamiento y violación de derechos.

22 Sichra, I., “Introducción”, en Atlas Sociolingüístico de Pueblos Indígenas en América Latina (Cochabamba: UNICEF y FUNPROEIB, 2009, Vol. 1, p. 13)
23 UNESCO, Grupo de Expertos Ad Hoc sobre las Lenguas en Peligro, Language Vitality and Endangerment (París: Documento aprobado por la Reunión Internacional de
Expertos sobre el Programa de la UNESCO “Salvaguardia de las Lenguas en Peligro”, 2003) [http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001836/183699E.pdf]
24 Atlas Sociolingüístico de Pueblos Indígenas en América Latina, op. cit

18 | Banco Mundial
 Figura 1 Población indígena urbana en edad laboral por estatus de empleo y dominio lingüístico

1,2% 1,4% 3,9% 2,8% 2,0% 1,1%

100%

90%
26,6%
31,4%
80% 35,0%
34,3%
46,6% Empleado
70% 54,3%
Inactivo
60%
Desempleado
50%

40%
72,3%
66,6%
30% 63,6%
61,8%
50,6%
20% 44,6%

10%

0%
Habla lengua Habla sólo Habla lengua Habla sólo Habla lengua Habla sólo
indígena y lengua indígena y lengua indígena y lengua
español indígena español indígena español indígena

Ecuador 2001 Bolivia 2001 México 2010

Fuente: Censos nacionales.

Los pueblos indígenas en América Latina | 19

 Recuadro 1 | El idioma como categoría de exclusión

En el pueblo de El Mayor, en el norte de México, el pueblo Cucapá (también conocido como Awitt
Kwñchawaay) está siendo restringido en sus derechos de pesca, en parte porque esta colectividad no
satisface los criterios oficiales para reconocer a los pueblos indígenas. Uno de los argumentos centrales
que se esgrimen para deslegitimar las demandas de títulos de propiedad y derechos de pesca del pueblo
Cucapá es que han adoptado el castellano como idioma principal. Mientras que los indígenas que aún
hablan las lenguas de la familia Yumana en la actualidad se circunscriben a un puñado de ancianos, las
generaciones más jóvenes han adoptado el castellano en su vida cotidiana. A pesar de que esto no era
un problema en el pasado, ahora muchos de los miembros de la colectividad se están “encontrando con
que su falta de dominio de su lengua y tradiciones nativas está deslegitimando de manera creciente sus
reivindicaciones legales actuales.”25

El caso de los Cucapá es un ejemplo de cómo la competencia lingüística no solo puede afectar el derecho
a la seguridad alimentaria y a preservar formas de producción tradicionales, sino que también puede
reforzar formas previas de discriminación, lo que es más extraordinario aún. Si en las décadas anteriores
los Cucapá eran excluidos por no estar debidamente integrados a la sociedad nacional (es decir, por no
hablar castellano), ahora corren el riesgo de ser discriminados por no ser totalmente “indígenas” (es decir,
por no hablar una lengua nativa). El rol que pueden jugar los idiomas en el reconocimiento de los derechos
indígenas se ha vuelto tan importante que otros pueblos, como los Pataxó en el noreste brasileño, han
hecho grandes esfuerzos para adoptar una lengua indígena ajena (el Maxakali) con la finalidad de satisfacer
los requisitos de autenticidad de las instituciones brasileras.26

Establecer criterios rígidos de competencia lingüística puede interferir asimismo con los programas de
desarrollo que aspiran a ayudar a los pueblos indígenas a combatir la pobreza. Nuevamente entre los
Cucapá, una serie de proyectos de ecoturismo ha sido paralizada debido a que los organismos auspiciantes
exigen “cierto nivel de ‘conocimiento cultural’ y reflexividad… [y] la competencia lingüística a menudo se
utiliza como un indicador de dichas cualidades.”27

Discriminar poblaciones indígenas sobre la base de si reúnen o no ciertas características de indigeneidad

externamente definidas puede tener por tanto serias consecuencias en términos de derechos humanos,
así como efectos sobre la promoción del desarrollo, tales como la imposibilidad de reclamar derechos de
pesca o títulos de propiedad colectivos.

Los pueblos indígenas en cifras
La última ronda de censos disponibles en la región
da cuenta de la existencia de más de 36,6 millones
de indígenas en América Latina, lo cual representa
alrededor del 7 por ciento de la población total.
México, Guatemala, Perú y Bolivia concentran las
poblaciones más numerosas en términos absolutos
y porcentuales, dado que ostentan más del 80 por
ciento del total (30 millones). En el otro extremo,
Argentina, Venezuela, Paraguay, Costa Rica, El
Salvador y Brasil tienen el porcentaje más reducido
de población indígena, mientras que El Salvador y
Costa Rica tienen las poblaciones indígenas más
reducidas en términos absolutos (13.310 y 104.143
personas, respectivamente) (ver el Mapa 1).
Sin embargo, comparar la información censal
de varios países puede ser problemático por una
serie de motivos. El Salvador, por ejemplo, tiene
el porcentaje más bajo de población indígena (0,2
por ciento); sin embargo, alrededor del 86 por

25 Muehlmann, S., “‘Spread Your Ass Cheeks’: And Other Things that Should not be Said in Indigenous Languages,” American Ethnologist, 35(1): 36. 2008; ver también
Muehlmann, S., Where the River Ends: Contested Indigeneity in the Mexican Colorado Delta (Durham: Duke University Press, 2013)
26 Ver Ramos, A., Sanumá Memories: Yanomami Ethnography in Times of Crisis (Madison: University of Wisconsin Press, 1995, p. 268)
27 Muehlmann, S., 2008, op. cit, p. 40

20 | Banco Mundial
 Mapa 1 | Distribución de la población indígena en América Latina y el Caribe

México

Guatemala Honduras
El Salvador Nicaragua

Costa Rica
Panamá Venezuela

Colombia

Ecuador

Océano Brasil

Pacífico
Perú

Bolivia

Chile Paraguay

Leyenda:

> 5.000.000 Uruguay

2.000.000 - 5.000.000 Argentina

1.000.000 - 2.000.000

500.000 - 1.000.000

100.000 - 500.000

< 100.000

Fuente: Censos nacionales.

Los pueblos indígenas en América Latina | 21

ciento de su población se califica como “mestiza,”
una opción no contemplada en muchos otros
países. Es difícil predecir cuántos “mestizos” se
hubieran autoidentificado como “indígenas” de no
existir la primer opción en Salvador, y viceversa
en otros países. Además, la información oficial
sobre los pueblos indígenas no es concluyente,
dado que la recolección de información censal
sigue presentando un gran número de dificultades
técnicas y sociológicas. Otras fuentes basadas
en estimados y datos no oficiales hablan de 40 o
incluso 50 millones de indígenas en América Latina
(cerca del 10 por ciento de la población total).28 Para
los fines de este informe, sin embargo, por razones
de consistencia nos remitiremos a las cifras oficiales
que aportan los censos, por imperfectas que sean
(ver el Cuadro 2).
Es difícil estimar el aumento de población indígena
en toda la región debido a disparidades tanto en
la forma como se recopila la información censal
entre censos y entre países, así como al hecho de
que muchos países continúan utilizando datos de
rondas censales previas (por ejemplo, Honduras,
Chile y Guatemala). Independientemente de ello, sin
embargo, los aumentos más significativos han tenido
lugar en Venezuela, donde la población indígena pasó
de 1,5 por ciento a 2,8 por ciento de la población total
entre censos (un incremento de 218.251 personas);
Panamá, donde pasó de cerca de 10 por ciento a 12
por ciento de la población total (105.855 personas);
Costa Rica, de 1,7 por ciento a 2,4 por ciento de la
población total (40.267 personas); y Ecuador, de 6,8
por ciento a 7 por ciento de la población total –un
incremento porcentual reducido pero que equivale a

Cuadro 2 Población indígena en América Latina.

País Año de la información Porcentaje de PI/Población total Población indígena (PI)

México 2010 15,00% 16.836.877
Guatemala 2002 41,00% 4.610.440
Perú* 2007 15,70% 4.416.832
Bolivia** 2012 41,00% 4.115.226
Colombia 2005 3,30% 1.392.623
Ecuador 2010 7,00% 1.018.176
Brasil 2010 0,50% 817.963
Venezuela 2011 2,80% 724.592
Chile 2002 4,60% 692.192
Argentina 2004-2005 1,61% 600.329
Honduras 2001 7,20% 440.313
Panamá 2010 12,20% 417.559
Nicaragua*** 2005 6,00% 311.704
Paraguay 2012 1,69% 112.848
Costa Rica 2011 2,40% 104.143
El Salvador 2007 0,20% 13.310
América Latina -- 7% 36.655.234
Fuente: Censos Nacionales.

* En el Perú se define a los pueblos indígenas por lengua materna.

** En Bolivia, únicamente las personas mayores de 15 años respondieron a la pregunta sobre indigeneidad. Por ello, este valor extrapola el número de
indígenas de la población total utilizando los mismos porcentajes verificados en 15+.
*** Por razones de coherencia, no se ha considerado a los criollos y mestizos, aunque estos suelen ser incluidos en el rubro de población indígena en la
información oficial.

28 López, Luis E., op. cit

22 | Banco Mundial
187.758 personas. Brasil experimentó un aumento
modesto; su población indígena pasó de 0,4 por
ciento a 0,5 por ciento de la población total (un
incremento de 83.836 personas).
Los únicos censos que han arrojado una reducción o
un estancamiento de su población indígena son los
de Bolivia y Perú, por razones que probablemente
tengan más que ver con la recolectada de datos
que con una tendencia real al crecimiento negativo.
En Perú, la población indígena ha permanecido
relativamente igual entre los censos de 1993 y 2007,
lo cual puede atribuirse a que el criterio utilizado
para identificar indígenas es la lengua materna y
las generaciones más jóvenes tienden a abandonar
sus lenguas nativas. En la figura 2 se aprecia que
las principales lenguas indígenas del país están
perdiendo terreno frente al castellano entre las
cohortes más jóvenes de peruanos. Los estimados
basados en otras formas de identificación, tales
como la autoadscripción, en realidad duplican el
número “oficial” de indígenas.
La disminución porcentual del número de indígenas
en Bolivia (de 62 por ciento a 48 por ciento de la
población) ha suscitado un intenso debate, ya
que ha dejado perplejas tanto a la comunidad
internacional como a las autoridades nacionales.
Algunas explicaciones preliminares apuntan al
impacto de los cambios que se efectuaron en el
cuestionario censal, dado que en 2001 se preguntó
a los bolivianos si se “identificaban” con un pueblo
indígena, mientras que en 2012 se preguntó si
“pertenecían” a uno.29

Figura 2 Lengua materna por cohorte de edad (Perú, 2007)

100%
89% 87% 87% 88% 87% 87% 85% 84% 82% 81% 80% 77% 76% 74% 74% 73% 73%
90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%
26% 26% 27% 27%
20% 23% 24%
18% 19% 20%
16%
10% 15%
13% 13% 12% 13% 13%
11%
0%
0a4 5a9 10 a 15 a 20 a 25 a 30 a 35 a 40 a 45 a 50 a 55 a 60 a 65 a 70 a 75 a 80+
14 19 24 29 34 39 44 49 54 59 64 69 74 79

Lengua materna indígena Otra lengua materna

Fuente: Censo Nacional.

29 [http://eju.tv/2013/08/censo-menos-indgenas-es-un-mensaje-poltico/;http://red.pucp.edu.pe/ridei/politica/bolivia-censo-2012-algunas-claves-para-entender-la-variable-
indigena/]

Los pueblos indígenas en América Latina | 23

La pregunta es aún más problemática en lo que resultado de nuevas formas de indigenización,
se refiere al número y distribución de los grupos etnogénesis y reconocimiento legal. El Fondo para
étnicos, y los censos regionales no son la mejor el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y del Caribe,
fuente para determinar esto, ya que las fronteras por ejemplo, ha estimado el número de pueblos
étnicas rara vez coinciden con las fronteras indígenas en 626, es decir, más del doble del
nacionales y ningún país lleva un registro de número que establecen los censos nacionales.31
poblaciones transfronterizas. Además, es posible
que colectividades étnicas diferentes reciban Se estima que la mitad de las lenguas actualmente
nombres homónimos. Maku, por ejemplo, es un existentes desaparecerán en el transcurso de los
término arawako que se utiliza para designar a varios próximos 100 años.32 En América Latina, cerca de
pueblos de Colombia, Venezuela y Brasil que no la quinta parte de los pueblos indígenas ha perdido
están conectados entre sí. Algo similar ocurre con sus lenguas originarias en las últimas décadas (44
el Nhengatu, Geral o Yeral, nombres con los que se de ellos ahora hablan castellano, mientras que
denomina a diversos pueblos no relacionados de la
Amazonía, que hablan distintas variedades de una
lengua franca que fue propagada por misioneros Figura 3 Lengua indígena y autoidentificación
jesuitas en los siglos XVII y XVIII y que se basa en
un idioma ya extinto de la familia tupi-guaraní. Por 45%
otra parte, una colectividad o una familia lingüística Se identifica como indígena
en particular puede recibir nombres diferentes en 40%
41% Habla un idioma indígena
distintos países, como sucede con las diferentes 35%
variedades de pueblos mayas que se encuentran
30%
repartidos en un territorio extenso que va del sur
de México a América Central. 25% 29%

20%
De acuerdo con el Atlas Sociolingüístico de Pueblos
15%
Indígenas de América Latina,30 la Amazonía es la
15%
región que tiene la mayor diversidad de pueblos 10%
indígenas (316 colectividades), seguida por
5% 7%
Mesoamérica, la cuenca del río Orinoco, la región 7%
5%
andina y la región del Gran Chaco. Las zonas que 0%
acusan la menor diversidad son la costa del Pacífico Bolivia 2012 México 2011 Ecuador 2010
y la Patagonia. Sin embargo, el número total de
Fuente: Censos Nacionales.
pueblos indígenas no es concluyente ni estático,
sino que debe ser entendido más bien como una Nota: En Bolivia, el idioma se identifica mediante la pregunta: “¿Cuál es
cifra variable y en constante transformación como el idioma o lengua que aprendió a hablar en su niñez?”

30 Atlas Sociolingüístico de Pueblos Indígenas en América Latina, op. cit

31 Los países que proporcionan información censal sobre pueblos indígenas específicos son: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Panamá, Venezuela y
Guatemala – para estos países hay aproximadamente 300 pueblos indígenas registrados.
32 Krauss, M., “The World’s Languages in Crisis,” Language 68 (1).1-42. 1992; Maffi, L., “Linguistic, Cultural, and Biological Diversity,” Annual Review of Anthropology, 34:
599-617. 2005; UNESCO, Atlas de las lenguas del mundo en peligro (París: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 2011)

24 | Banco Mundial
 Cuadro 3 Pueblos y lenguas indígenas en América Latina.

País del censo Pueblos Lenguas Situación legal de las lenguas

nacional indígenas indígenas indígenas*
Argentina 30 15 Idiomas del sistema educativo
Belice 4 4 No reconocidas
Bolivia 36[1] 33[2] Idiomas oficiales además de castellano
Brasil 241 186 Idiomas del sistema educativo
Chile 9 6 Idiomas del sistema educativo
Colombia 83 65 Idiomas oficiales además de castellano
Costa Rica 8 7 Idiomas a ser preservados
Ecuador 12 12 De uso regional oficial
El Salvador 3 1 No reconocida
Guayana Francesa 6 6 Idiomas del sistema educativo
Guatemala 24 24 Idiomas nacionales
Guyana 9 9 Idiomas del sistema educativo
Honduras 7 6 Idiomas del sistema educativo
México 67 64 Idiomas oficiales además de castellano
Nicaragua 9 6 De uso regional oficial
Panamá 8 8 Idiomas del sistema educativo
Paraguay 20 20 El guaraní es el idioma oficial además de
castellano
Perú 43 43 De uso regional oficial
Surinam 5 5 No reconocidas
Uruguay 0 0 No reconocidas
Venezuela 37 37 Idiomas oficiales además de castellano
América Latina 661 557

Fuente: elaborado para este informe por Luis Enrique López-Hurtado.

* La situación legal de las lenguas indígenas se basa en las definiciones establecidas en la Constitución, las Leyes de Educación y las Leyes de Lenguas
o Idiomas para aquellos países donde existen dichos instrumentos. Fuente: Sichra, Inge. 2009 (coordinadora). Atlas sociolingüístico de pueblos
indígenas en América Latina. Quito: FUNPROEIB Andes, AECID y UNICEF.
[1] De acuerdo a organizaciones indígenas locales; [2] De acuerdo a la Constitución de 2009.

Los pueblos indígenas en América Latina | 25

55 hablan portugués) y la mayoría de las lenguas
indígenas existentes cuenta con menos de 5.000
hablantes. A partir de un análisis de 313 lenguas
indígenas, un informe publicado recientemente
concluyó que el 76 por ciento de las lenguas (239)
tiene menos de 10.000 hablantes, mientras que el
33 por ciento restante (74) es hablado por grupos
de más de 10.000 personas.33 Si bien el tamaño
de una población y el remplazo de la lengua no
necesariamente son procesos relacionados, un
estudio elaborado por la Comisión Nacional para
el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de México
reveló que, de las 62 lenguas existentes en el país,
22 se encontraban en rápido proceso de remplazo
(incluyendo grandes grupos lingüísticos como los
Mayas y los Otomíes) y 19 lenguas adicionales
estaban en lento proceso de remplazo, incluso las
lenguas de habla más extendida del país: Nahuatl y
Zapoteca.34 La Figura 3 revela las discrepancias entre
las personas que se autoidentifican como indígenas
y las personas que hablan una lengua indígena en
los tres censos de la región que ofrecieron ambas
alternativas (México, Bolivia y Ecuador).

33 López, Luis E., op. cit, p. 85

34 Índice de reemplazo etnolingüístico, México, CDI, basado en estadísticas de
2005

26 | Banco Mundial
Movilidad,
migración y
urbanización
A pesar de que los territorios tradicionales han
sido uno de los referentes centrales de continuidad
histórica, identitaria y de autodeterminación de los
pueblos indígenas, el 48 por ciento de la población
indígena de América Latina reside actualmente en
zonas urbanas. Esta transición ha sido estimulada
por numerosos factores particulares, entre ellos
el despojo de tierras, el agotamiento ecológico, el
desplazamiento en razón del conflicto, la violencia
y los desastres naturales, entre otros. Sin embargo,
la migración del campo a la ciudad está asociada
a un acceso nuevo y mejorado a servicios básicos
tales como salud y educación, así como nuevas
oportunidades en el mercado, que constituyen
sin duda motores importantes de esta tendencia
urbanizadora.
Para las mujeres, migrar a las ciudades puede
ser también una oportunidad para romper con los
estereotipos de género y disfrutar de una mayor
independencia, incluso a pesar de encontrarse
en mayor desventaja en el medio urbano que los
hombres.35 Un informe reciente de ONU-Hábitat
revela que las mujeres urbanas tienen mayores
oportunidades y libertades sociales, económicas y
políticas que sus homólogas rurales.36 Sin embargo,
también es importante anotar que las mujeres
conforman un grupo heterogéneo, dentro del cual
las mujeres jóvenes están sometidas a una serie de
riesgos que pueden agudizarse en el medio urbano,
por ejemplo, en términos de seguridad personal y
de posibilidades de contraer el VIH/SIDA y otras
35 Para mayor información sobre género y migración, ver Chant, S., “Cities through a ‘Gender Lens’: A Golden ‘Urban Age’ for Women in the Global South?,” Environment
and Urbanization 25 (1): 9-29.2013; ONU-Hábitat, State of Women in Cities 2012/13 (Nairobi: ONU-Hábitat, 2013); Tacoli, C., Urbanization, Gender and Urban Poverty:
Paid Work and Unpaid Carework in the City (Nueva York: IIED y UNFPA, 2012)
36 ONU-Hábitat, op. cit
37 Chant, Sylvia, op. cit
28 | Banco Mundial
enfermedades transmisibles. Muchas veces, las
mujeres tienen un acceso desigual a empleos bien
pagados, ya que sus oportunidades económicas
se concentran mayormente en empleos de baja
calificación y/o remuneración y en el sector
informal, por ejemplo en el servicio doméstico.
A nivel de tendencia regional, sin embargo, las
mujeres superan en número a los hombres en las
ciudades, especialmente las mujeres mayores, y el
porcentaje de hogares encabezados por mujeres
está creciendo con mayor rapidez que el número
de hogares encabezados por hombres.37
Datos censales de la región revelan que, mientras
que en países como Brasil, Colombia, Ecuador,
Honduras y Nicaragua más del 60 por ciento de la
población indígena continúa viviendo en el espacio
rural, en Bolivia, Costa Rica, El Salvador y el Perú
más del 40 por ciento de la población indígena ya
reside en un espacio urbano. Más extraordinario
aún, en Chile y Venezuela el número de personas
indígenas que están viviendo en un centro urbano
excede el 60 por ciento del total. En el caso de
Perú, aunque el censo efectuado en 2007 da
cuenta de un 44 por ciento de población indígena
urbana, información más reciente de encuestas de
hogar eleva esta cifra a 60 por ciento. El proceso de
urbanización de las sociedades indígenas engendra
al menos dos preguntas obvias: por qué está
sucediendo esto y cuáles son las implicaciones de
esta tendencia para las estrategias de reducción de
la pobreza.
 Figura 4 Porcentaje de personas indígenas que viven en el medio urbano y rural

LAC 48% 52%

México (2010) 54% 35%

Chile (2002) 65% 37%

Venezuela (2011) 63% 46%

El Salvador (2007) 51% 49%

Bolivia (2012) 48% 52%

Perú (2007) Urbano

44% 56%
Rural
Costa Rica (2011) 41% 59%

Nicaragua (2005) 38% 62%

Brasil (2010) 29% 71%

Panamá (2010) 24% 76%

Colombia (2005) 22% 78%

Ecuador (2010) 21% 79%

Honduras (2001) 15% 85%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Fuente: Censos Nacionales38

Sin duda, el vertiginoso proceso de urbanización no
es un fenómeno que afecte exclusivamente a los
pueblos indígenas. De hecho, América Latina se ha
convertido en una de las regiones más urbanizadas
del mundo a consecuencia de una migración
masiva y acelerada del campo a la ciudad en las
últimas décadas, y no es descabellado asumir que
las fuerzas motoras que impulsan la migración tanto
étnica como no étnica son bastante similares. El
acceso desigual a atención de salud, por ejemplo, es
un factor que contribuye a las sustanciales brechas
en indicadores vitales entre los sectores rurales y
urbanos a lo largo y ancho de la región. En Lima,
para citar un caso, hay cerca de 15 médicos por
cada 10.000 habitantes en promedio, mientras que
en Huánuco, en el interior del país, apenas hay 4.39

38 Promedio ponderado para ALC por población indígena para los países incluidos en la figura
39 Ministerio de Salud, Departamento de Información Estadística, 2012 (http://www.minsa.gob.pe/index.asp?op=2)

Los pueblos indígenas en América Latina | 29

 Lo que distingue a los pueblos indígenas es la
fuerza con la que las disparidades existentes entre
el campo y la ciudad los golpean. La esperanza
de vida de los indígenas de la región de la sierra
del Perú puede ser 30 años más corta que en
Lima,40 y aproximadamente la mitad de todos los
indígenas amazónicos del Perú son menores de
15 años; apenas el 2 por ciento son mayores de
64 años.41 Si bien este desequilibrio podría deberse
a varios factores, la falta de acceso a servicios de
salud y otras formas de exclusión de los beneficios
del Estado constituyen factores innegables. El
porcentaje más alto de personas que carecen de
acceso a atención de salud en el Perú tiene un
idioma indígena como lengua materna; alrededor
del 61 por ciento de todos los quechua hablantes y
el 80 por ciento de los aimara hablantes carecen de
acceso regular a servicios de atención de salud.42
Del mismo modo, únicamente el 41 por ciento de
las comunidades indígenas amazónicas cuenta
con una posta médica dentro de su comunidad,43
muchas de ellas inoperantes, y cerca del 90 por
ciento de los nacimientos en estas comunidades
se llevan a cabo sin ningún tipo de asistencia
institucional.44
En las ciudades, los indígenas también tienen un
mejor acceso a servicios básicos y oportunidades
de mercado. Los indígenas que viven en centros
urbanos a menudo tienen el doble de probabilidades
de tener acceso a electricidad que sus contrapartes
rurales. En Panamá, Bolivia y Perú, los indígenas
urbanos tienen 4, 3,6 y 2,5 veces más probabilidades
de tener electricidad, por ejemplo, mientras que en
Venezuela, Ecuador, Brasil y Chile la brecha es de
alguna manera menos pronunciada (ver la Figura
5). La brecha en el acceso a agua potable es aún
mayor, ya que los indígenas urbanos tienen más de
1,6 veces más probabilidades de acceder a este
servicio. En Chile, donde la cobertura de la red de
agua es virtualmente universal para la población
urbana, los pueblos indígenas rurales tienen
64 veces menos probabilidades de contar con
conexión a la red de agua.

Figura 5 Porcentaje de personas indígenas con acceso a electricidad y conexión de agua

100%
98% 98% 100% 98%
90% 97%
93% 93% 94%
91%
80% 88% 91% 84% 82%
Acceso a Electricidad

70% 80%
75% 77%
60%
65%
50%
40% 48% 49%
30%
34% 32%
20% 28%
26% 24%
10%
0%
Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela
(2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001)

Urbano Rural
Fuente: Censos Nacionales.

40 Oxfam, “The injustice of racism,” 2010. Disponible en: [http://www.oxfamamerica.org/articles/the-injustice-of-racism]

41 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Censos Nacionales 2007: II Censo de Comunidades Indígenas (INEI, Lima, 2009)
42 Fernando Lavandez et al, op. cit
43 INEI, op. cit
44 Fernando Lavandez et al., op. cit

30 | Banco Mundial
 100%
90%
Falta de acceso a agua por cañería

80%
70% 76% 75%
70%
60% 63%
60% 59%
50% 52% 50%
40%
39%
37% 35%
30% 32%
27% 29%
20% 25%
18% 20%
10%
12% 9%
7% 1% 1% 8% 5%
0%
Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela
(2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001)

Urbano Rural

Fuente: Censos Nacionales.

Si bien las diferencias en el acceso a los servicios
básicos son consistentes con las disparidades
que prevalecen en el acceso a servicios entre
poblaciones urbanas y rurales no indígenas, estas
diferencias son generalmente mayores para los
indígenas (ver Figura 6). Las brechas en acceso a
electricidad entre el segmento rural y urbano, por
ejemplo, son entre 2 y 5 veces mayores para los
pueblos indígenas que para los no indígenas en
Ecuador, Panamá y Brasil. Las brechas en el acceso
al agua también son 3,4 veces más grandes para
las poblaciones indígenas rurales de Panamá y 1,6
en Brasil. En Perú, por su parte, donde las brechas
entre el medio rural y urbano están por encima del
50 por ciento para toda la población, la etnicidad
no parece jugar un rol determinante, pero se debe
recordar que el factor marcador de indigenidad en el
censo es la lengua materna, por lo que buena parte
de la disparidad rural/urbano para población ‘no
indígena’ podría referirse a población campesina/
indígena de la sierra.
Igualmente importante, los indígenas urbanos
tienen 1,2 veces más probabilidades de terminar
la educación primaria, 3 veces más probabilidades
de terminar la secundaria y 7,8 veces más
probabilidades de concluir estudios de educación
superior. En lo que respecta a primaria, mientras
que en países como Chile y Perú la diferencia entre
el medio rural y urbano en términos educativos
es relativamente pequeña, en otros países como
El Salvador el logro educativo urbano a nivel de
primaria puede duplicar las cifras rurales. En
cuanto a la educación secundaria, el patrón es más
marcado, triplicando, cuadruplicando o incluso
más las posibilidades de culminar la educación
secundaria para indígenas de espacios urbanos. La
educación superior es claramente un privilegio de
unos pocos habitantes urbanos.

Los pueblos indígenas en América Latina | 31

 Diferencias en el acceso a servicios entre zonas rurales y urbanas para poblaciones indígenas y
Figura 6
no indígenas; datos de finales de la década pasada

80%
72%
70% 69%
63%
59%
60% 56% 55% 57%
50% 52% 50% 50% 50%
50% 45% 45%
40% 35%
33%
30% 28%
26%
20%
20% 17% 18%
14%
10% 7%
6%

0%
Ecuador Panamá Perú Brasil Ecuador Panamá Perú Brasil Ecuador Panamá Perú Brasil

Acceso a electricidad Acceso al desagüe Acceso a agua por cañería

Urbano rural indígena Urbano rural indígena Urbano rural indígena
Urbano rural no indígena Urbano rural no indígena Urbano rural no indígena

Fuente: Censos nacionales.

Figura 7 Nivel educativo entre indígenas en el medio rural y urbano

50%
46%
45% 43% 43% 44%
41% 42%
40%
40% 37% 38% 37%
36%
35% 33% 33%
31%
29%
30% 27% 27%
25% 22% 23% 23%
21% 20% 21%
20% 17%
15%
10%
5%
0%
Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela
(2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001)

Urbano Rural
Educación primaria

32 | Banco Mundial
35%
30%
30% 28%

25% 23%
20%
20% 18%
15% 14% 15%
15% 13%
12% 12%
10%
10% 9%
8%
6% 6%
5% 5% 5%
5% 3% 4% 3%
2% 2%
0%
Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela
(2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001)

Urbano Rural
Educación secundaria

6% 6%

5% 5%
5% 5%
4% 4%
4%
4%
3% 3%
3%
2%
2% 2%

1% 1% 1% 1%
0% 0% 1% 0%
0% 0% 0%
0% 0%
0%
Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela
(2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001)

Urbano Rural
Educación superior
Fuente: Censos Nacionales.

Otro factor importante asociado a este fenómeno
migratorio del campo a la ciudad es la enorme
presión a la que han estado sometidos los
territorios indígenas en las últimas décadas. Si bien
las causas que dan lugar a la movilidad indígena
varían ampliamente de un caso a otro, la Amazonía,
un área multinacional que abarca ocho países, es
un buen ejemplo de algunas de las fuerzas que
empujan a los pueblos indígenas fuera de sus
territorios ancestrales.

Los pueblos indígenas en América Latina | 33

Ostentando la mayor diversidad étnica y el mayor
porcentaje de lenguas de la región,45 la cuenca
del Amazonas enfrenta actualmente considerables
presiones por parte de actores internos y externos.46
A pesar de que alrededor del 45 por ciento de
la región se encuentra protegida bajo diferentes
formas legales, y que el 21,5 por ciento de éste
es considerado “territorio indígena”,47 las garantías
de facto para los pueblos indígenas son escasas,
incluso al interior de dichas áreas protegidas.
Actualmente hay 81 lotes bajo explotación petrolera
en la Amazonía, y más de 327 potenciales lotes en
proceso de exploración y negociación (repartidos
en un 15 por ciento del territorio de la cuenca
amazónica); el 78 por ciento de todos los lotes
está bajo el control de nueve empresas petroleras
estatales y/o transnacionales.48 Los lotes petroleros
se superponen con territorios indígenas en distintos
grados,49 pero la mayoría (el 80 por ciento, o 263 lotes
petroleros) están ubicados en la región contigua a la
Cordillera de los Andes y en la llanura amazónica
que se extiende a los pies de la cordillera, una zona
en la cual se ubica más de la mitad de todos los
pueblos indígenas amazónicos, algunos de los
cuales viven ya sea en “aislamiento voluntario” o en
algún grado de contacto inicial. Actualmente hay
lotes petroleros activos en el 13 por ciento de los
territorios indígenas de la Amazonía, pero los lotes
que están siendo cotizados y negociados ocupan
alrededor del 50 por ciento de las tierras indígenas
(ver el Mapa 2).50
La minería legal e ilegal constituye asimismo una
severa amenaza para los territorios indígenas, y es
un importante desencadenante de la migración y el
conflicto.51 La quinta parte de la cuenca amazónica
(1,6 millones de km2) ha sido identificada como
potencialmente apta para la minería, y cerca del
20 por ciento de ésta incluye tierras indígenas. El
fenómeno conocido como garimpagem (extracción
ilegal de oro), por otro lado, también se ha
propagado a lo largo y ancho de la región, con la
consiguiente deforestación, contaminación de ríos
y situaciones de violencia.52 Un estudio publicado
recientemente por el Proyecto Carnegie de
Mercurio en el Ecosistema Amazónico reveló que
las comunidades indígenas peruanas tenían cinco
veces más mercurio tóxico en el organismo que los
topes considerados seguros por la Organización
Mundial de la Salud, duplicando los valores
detectados en la población urbana. El elevado nivel
de mercurio tiene su origen en la reciente fiebre del
oro que se ha desatado en la región de Madre de
Dios en el Perú.53 La extracción ilegal de oro es un
fenómeno común asimismo en Guyana, Surinam,
Guayana Francesa, Brasil y Venezuela.
Otro importante detonante de desplazamiento
poblacional es la criminalidad y la violencia, que
en algunos casos está vinculada a la presencia de
economías ilícitas. Se estima que alrededor del 17
por ciento del territorio comprendido dentro de los
resguardos indígenas de Colombia es utilizado para
cultivos ilegales54 y, de los 6,4 millones de víctimas

45 La Amazonía tiene una extensión de 7,8 millones km2 y comprende 12 cuencas hidrográficas y 158 subcuencas, atravesando los territorios nacionales de Bolivia (6,2
por ciento), Brasil (64,3 por ciento), Colombia (6,2 por ciento), Ecuador (1,5 por ciento), Guyana (2,8 por ciento), Perú (10,1 por ciento), Surinam (2,1 por ciento),
Venezuela (5,8 por ciento) y Guayana Francesa (1,1 por ciento). Es un territorio habitado por 33 millones de personas y 385 pueblos indígenas, muchos de los cuales se
encuentran en situación de “aislamiento voluntario” o contacto inicial.
46 RAISG, Amazonía bajo presión. 2012. Disponible en: [www.raisg.socioambiental.org]
47 RAISG, op. cit, p. 11
48 RAISG, op. cit, p. 24
49 Mientras que en el Perú el 66,3 por ciento de todos los lotes petroleros se superpone con territorios indígenas, esto no sucede en ningún caso en Brasil. RAISG, op. cit, p.
24
50 RAISG, op. cit, p. 29
51 En el Perú, por ejemplo, tan solo en 2012 hubo alrededor de 1.073 conflictos activos vinculados a la minería, lo que equivale a cerca del 55 por ciento de todos los
conflictos activos registrados por la Defensoría del Pueblo de ese país.
52 Ver [http://www.economist.com/node/17525904] y [http://www.mining.com/perus-illegal-gold-mining-poisoning-children-natives-report-41973/]
53 [http://dge.stanford.edu/research/CAMEP/Findings.html]
54 RAISG, op. cit, p. 365

34 | Banco Mundial
 Mapa 1 | Áreas de extracción de petróleo y minerales en la Amazonía

Océano
Atlántico

Leyenda:

Territorios Indígenas en
la Amazonía

Actividad y áreas potenciales Océano

para la extracción de petróleo Pacífico
en la Amazonía

Actividad y áreas potenciales

para la extracción de minerales
en la Amazonía

Fuente: RAISG.

Los pueblos indígenas en América Latina | 35

 Materiales de construcción, y acceso a servicios de agua, electricidad y saneamiento en hogares
Cuadro 4
indígenas y no indígenas en zonas urbanas

País Año Piso sin Sin Sin Sin conexión Asentamiento

terminar electricidad conexión a la red de urbano-marginal
(de tierra) de agua alcantarillado (al menos una
carencia)
Indígenas

Ecuador 2010 6% 3% 9% 10% 21%

Perú 2007 50% 18% 25% 37% 61%
Bolivia 2001 15% 9% 12% 41% 47%
Nicaragua 2005 21% 16% 37% 74% 80%
Panamá 2010 9% 7% 5% 40% 47%
El Salvador 2007 24% 12% 20% 37% 40%
Costa Rica 2000 6% 0% 1% 14% 16%
Colombia 2005 22% 7% 18% - 32%
Chile 2002 1% 2% 1% 4% 5%
Venezuela 2001 22% 6% 35% 54% 65%
Brasil 2010 - 2% 7% 39% 40%
México 2010 8% 2% 8% 14% 23%
No indígenas
Ecuador 2010 4% 2% 9% 9% 17%
Perú 2007 26% 8% 16% 20% 38%
Bolivia 2001 11% 8% 8% 34% 39%
Nicaragua 2005 28% 5% 10% 55% 60%
Panamá 2010 3% 2% 2% 31% 31%
El Salvador 2007 13% 5% 11% 37% 40%
Costa Rica 2000 1% 0% 0% 4% 5%
Colombia 2005 7% 2% 8% - 9%
Chile 2002 0% 1% 0% 3% 4%
Venezuela 2001 3% 1% 9% 9% 17%
Brasil 2010 - 0% 2% 26% 27%
México 2010 3% 1% 4% 3% 8%

Fuente: Censos Nacionales.

36 | Banco Mundial
del conflicto oficialmente registradas en Colombia
entre 1958 y 2012,55 el 30 por ciento estaba formado
por personas que pertenecían a comunidades
afrocolombianas o indígenas. Aproximadamente
el 89 por ciento de las víctimas56 eran personas
desplazadas internas57 y, de las 720 mil personas
forzosamente desplazadas en Colombia hoy, más de
125 mil pertenecía a una comunidad indígena. Así, a
pesar de representar el 3,3 por ciento de la población
total, los pueblos indígenas conforman más del 17
por ciento de las personas desplazadas internas.
Mejor, pero no bien…
La urbanización de los espacios indígenas levanta
numerosas preguntas, no solamente en relación con
los aspectos de continuidad cultural sino también de
protección de sus derechos colectivos, entre ellos
el derecho a permanecer culturalmente distintos
y participar en programas y políticas diseñados
específicamente para promover su inclusión social.
Aunque en términos generales les va mejor que a
sus pares del medio rural –al menos en un sentido
material– el 35 por ciento de los indígenas urbanos
están relegados a sectores urbano-marginales,
conocidos como favelas o barrios marginales,
donde a menudo viven en condiciones de extrema
pobreza, habitando asentamientos inseguros,
insalubres y expuestos a desastres naturales. En
este sentido, si bien es cierto que las poblaciones
indígenas urbanas tienen mejores oportunidades de
acceder a servicios públicos que sus contrapartes
rurales,58 las mismas se encuentran rezagadas
frente a los pobladores urbanos no indígenas, y
están expuestas a nuevas dimensiones de exclusión
y vulnerabilidad.
Con base en una definición simplificada de
asentamiento urbano-marginal, determinada por
la ausencia de al menos un servicio público básico
(agua, electricidad o desagüe) o la presencia de
pisos sin terminar (de tierra) como un indicador
de materiales de construcción precarios, los
censos regionales revelan que en todos los
países el porcentaje de personas indígenas que
viven en asentamientos urbano-marginales es
considerablemente más elevado que el de personas
no indígenas –la mayoría de las veces del doble o
más. Más de 10 millones de indígenas viven en
las condiciones de precariedad generalmente
conocidas como favelas, villas o barrios marginales.
En países como Perú, Venezuela y Nicaragua, los
pobladores indígenas de asentamientos urbano-
marginales ascienden a más del 60 por ciento
de la población indígena urbana. Los problemas
más comunes en todos los países son la falta de
saneamiento y agua por tubería, aunque en el Perú
el problema más común es el uso de materiales de
construcción precarios (pisos de tierra).
Adicionalmente, los asentamientos urbano-
marginales suelen ser zonas que no tienen un
sistema de titularidad de la tierra, están expuestas
a desastres naturales y a la criminalidad y ofrecen
limitadas oportunidades de mercado. En Bolivia,
por ejemplo, mientras que en las zonas rurales más
del 90 por ciento de la población indígena es dueña
de su vivienda, en las ciudades únicamente el 61
por ciento lo es.59 Más aún, en la década pasada
el índice de viviendas propias entre las personas
indígenas ha disminuido notablemente en países
como Ecuador (con una caída de seis puntos
porcentuales), mientras que en los países que
acusan un incremento, como el Perú y Panamá,
este es tan solo marginal.

55 Red Nacional de Información, Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, abril de 2014
56 De acuerdo a los estimados de la ONG local CODHES, 5,4 millones de colombianos se encontraron en situación de desplazados entre 2005 y 2011.
57 Internal Displacement Monitoring Center, Global Overview 2012: People internally displaced by conflict and violence (2013)
58 Cabe señalar que, para efectos del informe final, el equipo se encuentra realizando un análisis estadístico más profundo usando distintos controles. Por ende, las
comparaciones que aquí se presentan entre personas indígenas y no indígenas en contextos urbanos están sujetas a cambios y revisiones.
59 Salvo Venezuela, las personas indígenas de toda la región tienen 13 por ciento menos probabilidades de tener vivienda propia en el medio urbano. Esta brecha es aún
más pronunciada en algunos casos, como Ecuador (33,81 por ciento menos probabilidades de tener vivienda propia) y Panamá (20,09 por ciento).

Los pueblos indígenas en América Latina | 37

 Figura 8 Índice de vivienda propia entre las personas indígenas

100%
94%
92% 92%
90% 89% 89%
90% 86%
84% 84% 83% 84%
80% 79%
80% 76%
74% 75%
71% 71%
69%
70% 65% 65%
61%
60%
53% 52%
50%

40%

30%

20%

10%

0%
Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela
(2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001)

Urbano Rural
Fuente: Censos Nacionales.

La migración urbana también distorsiona los
sistemas de tenencia de la tierra tradicionales, lo cual
con el tiempo restringe la capacidad de las personas
para conseguir una vivienda económicamente
asequible, obligándolas a ocupar o permanecer en
lugares con infraestructura y servicios deficientes.
Esto puede llevar muchas veces a situaciones de
desamparo y marginación.60
El aumento de precio de los servicios públicos
también impacta más duramente sobre los
indígenas. El costo promedio de un parto en Bolivia
asciende a unos 800 Bs,61 por ejemplo, pero las
mujeres de las zonas urbanas pagan más del doble
que las mujeres del medio rural (1.110 Bs y 530
Bs, respectivamente). Una publicación que saldrá
a la luz próximamente señala que más de la mitad
de todas las mujeres indígenas (52,8 por ciento)
carecen de seguro para cubrir esos gastos, en
comparación con el 38,7 por ciento de las mujeres
no indígenas.62
Dicho lo anterior, el medio urbano puede ser también
un espacio de participación y empoderamiento.
Un ejemplo que ilustra cómo las ciudades moldean
los derechos ciudadanos y la participación política
es El Alto, en Bolivia, contigua a La Paz (ver el
Recuadro 2).

60 ONU-Hábitat, Securing Land Rights for Indigenous Peoples in Cities. Policy Guide to Secure Land Rights for Indigenous Peoples in Cities (Nairobi: ONU-Hábitat, 2011, p.
2)
61 Las cifras presentadas se sustentan en un análisis de la información de la Encuesta de Hogares 2011 de Bolivia. Bs es la abreviatura de la moneda nacional, bolivianos.
De acuerdo a la tasa de cambio efectiva al mes de mayo de 2014, 100 Bs equivale a US$15, aproximadamente.
62 Lundwall, J., et al, op. cit

38 | Banco Mundial
 Recuadro 2 | El Alto, Bolivia

La migración del campo a la ciudad, parcialmente generada por la reforma agraria y el advenimiento
de oportunidades económicas alrededor del sistema ferroviario, el aeropuerto y un sector industrial en
expansión, aceleró el crecimiento de El Alto durante la segunda mitad del siglo XX, con el resultado
que hoy alberga a más de 800 mil personas, la mayoría de ascendencia aimara. Con la transición a El
Alto, los pobladores de habla aimara empezaron a organizarse en juntas de vecinos, y ya para 1979
estas asociaciones locales habían obtenido cierto grado de autonomía, estructurada alrededor de la
Federación de Juntas Vecinales. La organización colectiva permitió “a los residentes de El Alto establecer
que un porcentaje bastante alto de los recursos municipales fuera invertido en el centro de la ciudad y en
consecuencia exigieron acceso a y control sobre sus propios recursos financieros.”63

Durante la década de 1980, a raíz de la privatización de las minas de estaño y la puesta en marcha
de otras políticas neoliberales, un porcentaje significativo de trabajadores mineros emigró a El Alto,
desencadenando una masiva expansión del sector informal, que aumentó 11 veces su tamaño entre
1989 y 1995 (a un ritmo de 130 por ciento al año). A la fecha, el sector informal es una de las principales
actividades económicas de El Alto. Sin embargo, la propagación de la informalidad en El Alto, lejos de
erosionar los liderazgos locales, ha transformado a las juntas vecinales en las principales instancias de
organización política indígena.

En El Alto, las juntas vecinales pasaron a ser por lo tanto las organizaciones sociales de base más
importantes. Los barrios organizaron las juntas para planear, financiar y construir infraestructura básica y
prestar servicios. Las juntas fueron el principal instrumento utilizado para construir la ciudad y se usaron
también como una herramienta de mediación, representación y rendición de cuentas en espacios tanto
públicos como privados. El Alto se ha convertido también en un espacio de expresión de los modelos
indígenas de urbanización y belleza.64

Pese a este vertiginoso y complejo proceso y la cooperación internacional para atender las
de urbanización indígena, cabe resaltar que necesidades y prioridades especiales de los
los marcos normativos que actualmente rigen pueblos indígenas están diseñadas para zonas
los derechos indígenas hacen poca o ninguna rurales “tradicionales” y se focalizan en ellas.
referencia a los indígenas que viven en las
ciudades.65 Un informe de ONU-Hábitat sostiene En ciudades, por tanto, los pueblos indígenas
que “los indígenas urbanos son consideradas un corren el riesgo de ser políticamente invisibles,
pasivo económico y político para las autoridades con notables excepciones como El Alto. Al final,
locales y gubernamentales, una presión esto impide a los gobiernos brindar servicios
adicional sobre los servicios, instalaciones e públicos culturalmente apropiados y garantizar la
infraestructura existentes, en especial en las protección adecuada de los derechos indígenas. Ni
ciudades sobrepobladas.”66 Adicionalmente, las la cooperación internacional ni el mundo académico
plantillas y estrategias que utilizan los gobiernos tienen respuestas claras a las numerosas preguntas

63 Revilla, C., “Understanding the Mobilizations of Octubre 2003: Dynamic Pressures and Shifting Leadership Practices in El Alto,” en Remapping Bolivia: Resources,
Territory, and Indigeneity in a Plurinational State, editado por Nicole Fabricant y Bret Gustafson (Santa Fe: School for Advanced Research Press, 2011, p. 119)
64 [http://www.bbc.co.uk/mundo/video_fotos/2014/05/140529_video_bolivia_cholets_mansiones_men.shtml]
65 Las organizaciones internacionales como el Banco Mundial, por su parte, no suelen ejecutar políticas de salvaguarda focalizadas en los pueblos indígenas en espacios
urbanos, debido a que la territorialidad y la continuidad – de las tradiciones, instituciones, etc. – son criterios comunes de identificación para determinar si un pueblo
indígena se encuentra dentro del área de influencia de un proyecto.
66 Securing Land Rights for Indigenous Peoples in Cities, op. cit, p. 3

Los pueblos indígenas en América Latina | 39

básicas concernientes a las necesidades y puntos
de vista de los pueblos indígenas en espacios
urbanos. Por ejemplo, ¿debería ser implementado
el consentimiento libre, previo e informado en
entornos urbanos? O, dado su mayor acceso
a otras formas de participación, ¿deberían ser
alentados los pueblos indígenas a incrementar su
visibilidad a través de partidos políticos y políticas
electorales y, de ser así, cómo? Los pueblos
indígenas urbanos tienen tasas de pérdida del
idioma más acelerada y la continuidad cultural sin
lugar a dudas se encuentra en mayor riesgo en
estos entornos que en sus comunidades de origen.
Sin embargo, la educación intercultural bilingüe
(EIB) no suele ser implementada en el medio
urbano (ver adelante). Por lo tanto, ¿deberían ser
priorizados los espacios urbanos a la luz de las
tendencias migratorias actuales? Muchas de estas
preguntas no tienen respuestas claras pero, si
hemos de poner fin a la pobreza en el transcurso de
una generación, sin dejar de lado el derecho de los
pueblos indígenas a desarrollarse con identidad y
con dignidad, la evidencia sugiere que no podemos
seguir evadiéndolas.

40 | Banco Mundial
Desarrollo
con identidad
La pobreza tiene significados distintos para
diferentes personas, todos ellos malos, afirma Arjun
Appadurai. “Es carencia material y desesperación.
Es falta de seguridad y dignidad. Es exposición al
riesgo y altos costos por escasas comodidades.
Es inequidad materializada. Disminuye a sus
víctimas...”67 Un denominador común de la pobreza
es la ausencia de los aspectos materiales o
inmateriales que hacen posible el disfrute de una
vida digna. Sin embargo, qué constituye una “vida
digna” es algo en lo que los pueblos indígenas
suelen discrepar de algunos análisis de pobreza, así
como de las soluciones de desarrollo que proponen
actores externos a sus culturas.
Las herramientas internacionales usadas para
medir tendencias de pobreza, tales como las
múltiples líneas de pobreza, el coeficiente Gini, el
Índice de Desarrollo Humano y el Índice Físico de
Calidad de Vida, entre otros, han ido incorporando
de manera creciente dimensiones más complejas
y comprensivas de pobreza, pero inevitablemente
continúan ofreciendo una visión parcial de lo
que significa ser pobre. Es difícil considerar los
elementos sociales e históricos que exacerban
la exclusión de una colectividad en términos
numéricos o cuantificables. No obstante, estas
dimensiones de la pobreza, quizá incuantificables,
son especialmente pertinentes en el caso de
los pueblos indígenas, cuyas particularidades
culturales requieren enfoques que incorporen
nociones de pobreza históricamente contingentes
y culturalmente pertinentes.
Si bien es cierto que actualmente existe una correlación
innegable entre la pertenencia a un pueblo indígena
y la pobreza, es necesario subrayar que el hecho de
retratar a los pueblos indígenas como invariablemente
pobres se debe al uso indiscriminado de indicadores
de bienestar predominantemente occidentales. Estos
indicadores reflejan patrones y preferencias culturales,
formas de organización social y cosmovisiones que
pueden diferir de aquellos que mantienen los pueblos
indígenas, tales como la prestación de servicios
de saneamiento, salud, educación y electricidad,
o el ingreso per cápita proveniente de actividades
económicas oficialmente reconocidas. Estos
indicadores no reflejan necesariamente la realidad en
un entorno indígena.
Los pueblos indígenas tienen concepciones
diferentes del valor y la producción,68 así como
características sociales y culturales contrastantes
que pueden hacerlos más o menos vulnerables a los
embates la economía, los desastres naturales o los
cambios políticos. Por ejemplo, se ha argumentado
que para muchas sociedades indígenas de la región
amazónica la riqueza tradicionalmente se construía
no en torno a la acumulación de bienes o alimentos,
sino sobre la base de las redes parentales, que al final
se traducían en mano de obra capaz de fortalecer la
autonomía social y económica del grupo.69 Dada la
distribución relativamente uniforme de los recursos
naturales y la simplicidad de la cultura material, una
persona rica no es entonces aquella que posee
un número determinado de bienes materiales o
alimentos, sino más bien la que forma parte de una
comunidad numerosa y saludable.70
Dado que la acumulación de bienes materiales o
alimentos tiene muy poco sentido en este contexto,
los excedentes generalmente se invierten en
fortalecer los lazos sociales que incrementan la
capacidad productiva y reproductiva del grupo,
por ejemplo en forma de intercambios recíprocos.
Desde esta perspectiva política y económica,

67 Appadurai, A., “The Capacity to Aspire: Culture and the Terms of Recognition,” en Culture and Public Action, editado por Vijayendra Rao y Michael Walton (Washington
DC: Stanford University Press y Banco Mundial, 2004, p. 64)
68 Ver Appadurai, A., “Introduction: Commodities and the Politics of Value,” en The Social Life of Things: Commodities in Cultural Perspective, editado por A. Appadurai
(Cambridge: Cambridge University Press, 1988); Graeber, D., Towards an Anthropological Theory of Value. The False Coin of Our Dreams (Nueva York: Palgrave,
2001); Hart, K., y C. Hann, Economic Anthropology: History, Ethnography, Critique (Cambridge, UK: Polity Press, 2011); Sahlins, M., “The economics of develop-man
in the Pacific,” Anthropology and Aesthetics RES, 21: 12-25.1992; Turner, T., “The Beautiful and the Common: Inequalities of Value and Revolving Hierarchy among the
Kayapó,” Tipití: Journal of the Society for the Anthropology of Lowland South America 1 (1): 11-26. 2003
69 Clastres, P., Society against the State: Essays in Political Anthropology (Nueva York: Zone Books, 1987); Rivière, P., “Aspects of Carib Political Economy,” Antropológica
59-62:349-58.1983-4; Rivière, P., “Of Women, Men and Manioc,” en Natives and Neighbors in South America, editado por H.O. Skar y F. Salomon (Etnologiska Studier
38, Museo Etnográfico de Gotemburgo, 1987); Uzendoski, M., “Manioc Beer and Meat: Value, Reproduction and Cosmic Substance among the Napo Runa of the
Ecuadorian Amazon,” Journal of the Royal Anthropological Institute, 10: 883-902. 2004
70 La salud de la comunidad se refiere aquí a mucho más que la simple ausencia de enfermedades biomédicas, hambre o la muerte. El concepto incluye también la relación
de una comunidad con el mundo material y simbólico que subyace a dichos estados aparentes desde la visión indígena. Ver Freire, G., editor, Perspectivas en Salud
Indígena. Cosmovisión, enfermedad y políticas públicas (Quito: Ediciones Abya-Yala, 2011)

42 | Banco Mundial
la acumulación y la estratificación social son
percibidas como una amenaza a los principios
medulares de una vida plena y, por lo tanto, son
rechazadas. Aunque la articulación de estos grupos
al mercado y la monetarización de sus economías
locales ciertamente han alterado muchas de las
dinámicas anteriores a la llegada del mercado, en
la actualidad la lógica económica detrás de lo que
se conoce genéricamente como “economías del
don” sigue siendo un importante factor detrás de
las decisiones económicas y políticas de muchos
actores indígenas.71 Numerosos antropólogos
han documentado casos en los que la circulación
de dinero, los bienes de consumo y el acceso a
los servicios del estado no han erosionado los
regímenes morales preexistentes en relación con
el valor y la acumulación.72 Ignorar la lógica detrás
de estas decisiones económicas y políticas con
frecuencia resta practicidad a la ejecución de
programas de desarrollo preconcebidos. Para
muchas sociedades amazónicas, por consiguiente,
preservar niveles altos de autonomía no solamente
es lógico en términos de seguridad alimentaria y
reducción de vulnerabilidades, sino que también es
coherente con su propia concepción de la riqueza
y la pobreza.
En vista de lo anterior, dado que los pueblos
indígenas pueden albergar nociones de valor
distintas a las occidentales, así como estrategias
sociales y culturales diferentes para evitar que las
personas experimenten pobreza, es importante
enfocarse no solamente en la pobreza en términos
monetarios, o en la falta de acceso a servicios
preconcebidos, sino en la forma como estas y otras
expresiones de pobreza, tales como la dependencia,
la discriminación, la inseguridad en la tenencia de la
tierra y la exclusión política, contribuyen a perpetuar
o exacerbar sus vulnerabilidades. Visto desde esta
óptica, la participación en la toma de decisiones
podría ser un activo más importante para los pueblos
indígenas que, digamos, los ingresos monetarios.
De hecho, esta es la forma en que lo ven muchas
organizaciones indígenas actualmente.73
Participación y cambios en los
marcos normativos
Las últimas dos décadas han experimentado un
giro positivo en los marcos jurídicos y políticos de
América Latina en relación con los derechos de
los pueblos indígenas. El derecho y las políticas
públicas han transitado de un paradigma claramente
asimilacionista a una agenda multicultural, que
apunta a preservar las diferencias culturales y
salvaguardar los derechos de los pueblos indígenas
a reproducir su cultura e idiomas, manejar sus
tierras y sus recursos naturales y gobernarse a sí
mismos de acuerdo a su propio sistema político y a
sus propias normas tradicionales.74 Estos cambios
fueron instigados por una tendencia global de
realineamientos legislativos, liderada por los
propios pueblos indígenas, la misma que empezó
a cobrar notoriedad internacional con el Convenio
de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales (OIT,
Convenio 169, 1989) y llegó a su punto más alto
con la Declaración de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indígenas (DDPI,
2007).
Tanto el texto del Convenio 169 como los materiales
interpretativos de la OIT son claros al afirmar que
la consulta y la participación son fundamentales
para operativizar los derechos establecidos en el
Convenio 169.75 Por otra parte, la DDPI, aprobada
en 2007 tras dos décadas de deliberaciones,
también está bastante orientada al derecho a la
autodeterminación de los pueblos indígenas, es

71 Ver, por ejemplo, DeHart, M.C., Ethnic Entrepreneurs: Identity and Development Politics in Latin America (Stanford: Stanford University Press, 2010); Cattelino, J., High
Stakes. Florida Seminole Gaming and Sovereignty (Durham: Duke University Press, 2008)
72 Freire, G., “Indigenous Shifting Cultivation and the New Amazonia: A Piaroa Example of Economic Articulation,” Human Ecology 35: 681-696.2007; Santos-Granero,
Fernando, “Hybrid Bodyscapes: A Visual History of Yanesha Patterns of Cultural Change,” Current Anthropology, 50 (4): 477-512. 2009; Colloredo-Mansfeld, R., Antrosio,
J., y E.C. Jones, “Creativity, Place, and Commodities: The Making of Public Economies in Andean Apparel Industries,” en Textile Economies: Power and Value from
the Local to the Transnational, editado por P. McAnany y W. Little (Walnut Creek: AltaMira, 2011); Colloredo-Mansfeld, R., The Native Leisure Class: Consumption and
Cultural Creativity in the Andes (Chicago: University of Chicago Press, 1999)
73 La desigualdad monetaria, sin embargo, no está exenta de importancia para los pueblos indígenas. De hecho, cada vez cobra más relevancia, a medida que se vuelven
más dependientes de los intercambios monetarios para reducir sus vulnerabilidades, y sigue siendo, hasta la fecha, un útil indicador para llamar la atención hacia otras
formas de exclusión social.
74 Engle, K., The Elusive Promise of Indigenous Development: Rights, Culture, Strategy (Durham: Duke University Press, 2010); Blaser, M., De Costa, R., McGregor, D., y
W. Coleman, Indigenous Peoples and Autonomy: Insights for a Global Age (Vancouver: UBC Press, 2010); Blaser, M., Feit, H., y G. McRae, “Indigenous Peoples and
Development Processes: New Terrains of Struggle,” en The Way of Development: Indigenous Peoples, Life Projects, and Globalization, editado por M. Blaser, H. Feit y
G. McRae (Nueva York: Zed Books, 2004); Postero, N., y L. Zamosc, “Indigenous Movements and the Indian Question in Latin America,” en The Struggle for Indigenous
Rights in Latin America, editado por N. Postero y L. Zamosc (Brighton: Sussex Academic Press: 2004); Fisher, E., editor, Indigenous Peoples, Civil Society, and the Neo-
liberal State in Latin America (Nueva York: Berghahn, 2009)
75 Ver OIT, 98 Período de Sesiones, “Observación general relativa al Convenio No. 169” en Informe del Comité de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones
(Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 2009)

Los pueblos indígenas en América Latina | 43

decir, al derecho de los pueblos indígenas a decidir
su propio desarrollo económico, social y cultural.76
Otros tratados y pactos, al igual que otros organismos
internacionales, como el Sistema Interamericano
de Derechos Humanos, han estado moldeando
de manera creciente el significado y el contenido
de aspectos determinantes para la participación
efectiva de los pueblos indígenas en diferentes
áreas, por ejemplo el derecho al consentimiento
libre, previo e informado (CLPI), los derechos de
los niños y niñas indígenas, la participación de los
pueblos indígenas en la preservación del medio
ambiente, la eliminación de todas las formas de
discriminación, etc. (ver el Cuadro 5).

Cuadro 5 Tratados y pactos internacionales sobre derechos indígenas

Países OIT 169[1] DDPI[2] ICCPR[3] ICESCR[4] ICERD[5] CRC[6] CEDAW[7] Rio CITES[9]
(ratificado) 1992[8]

Argentina P P P P P P P P P
Belice O P P P P P P P P
Bolivia P P P P P P P P P
Brasil P P P P P P P P P
Chile P P P P P P P P P
Colombia P P P P P P P P P
Costa Rica P P P P P P P P P
Dominica P P P P P P P P P
Ecuador P P P P P P P P P
El Salvador O P P P P P P P P
Guatemala P P P P P P P P P
Guyana O P P P P P P P P
Honduras P P P P P P O P P
México P P P P P P P P P
Nicaragua P P P P P P O P P
Panamá O P P P P P P P P
Paraguay P P P P P P P P P
Perú P P P P P P P P P
Surinam O P P P P P O P P
Uruguay O P P P P P P P P
Venezuela P P P P P P P P P
Fuente: IWGIA.

[1] Convención 169 de la OTI sobre Pueblos Indígenas y Tribales [2] Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas
[3] Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos [4] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales [5] Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial [6] Convención sobre los Derechos del Niño [7] Convención sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer [8] Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo [9] Convención sobre
el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre

76 IWGIA, “Self determination of indigenous peoples” [http://www.iwgia.org/human-rights/self-determination]

44 | Banco Mundial
En muchos sentidos, estos marcos normativos
nacionales e internacionales reflejan la intención
de romper con la tradición de exclusión, racismo
y discriminación contra las minorías étnicas,
culturales y lingüísticas. Más allá de ello, reconocen
la existencia de otros patrones socioculturales, otras
formas de entender la relación entre el hombre y la
naturaleza y otros saberes. La existencia de estos
marcos normativos ilustra el éxito de los movimientos
indígenas en llevar sus causas al plano nacional e
internacional. Los pueblos indígenas, de hecho, han
expandido los alcances del sistema de derechos
humanos en al menos tres aspectos, de acuerdo
al ex Relator Especial de las Naciones Unidas sobre
la Situación de los Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales de los Pueblos Indígenas: (1) el
énfasis en los derechos colectivos por encima de
los derechos individuales; (2) la inclusión del término
“pueblos” para referirse a las sociedades indígenas
–una categoría discutida por muchos Estados; y (3)
la importancia conferida a los actores no estatales
y la globalización de las reivindicaciones locales a
través de las ONG, los movimientos indígenas y los
foros internacionales, entre otros.77
En algunos países, como Bolivia y Colombia, los
tratados internacionales sobre los derechos de
los pueblos indígenas tienen rango constitucional.
Otros países, como Ecuador y Guatemala, otorgan
a dichos tratados un rango inferior a la Constitución
pero superior a la legislación ordinaria.78 En algunos
casos, los derechos de los pueblos indígenas han
sido incluidos en las Constituciones nacionales
de maneras muy específicas. Por ejemplo, los
artículos 246, 287 y 330 de la Constitución
Política de Colombia establecen que los territorios
indígenas gozan de autonomía y se gobiernan
por autoridades propias, que están autorizadas
para diseñar, implementar y administrar aspectos
sociales, económicos y políticos dentro de su
territorio y pueden ejercer funciones jurisdiccionales
según los usos y costumbres de sus comunidades.
También se considera que su normatividad tiene
la misma validez legal que las normas distritales y
departamentales dentro de los confines del Estado
Colombiano.
Sin embargo, independientemente de la jerarquía
que ocupen dentro de un ordenamiento jurídico en
particular, donde quiera que hayan sido ratificadas,
las disposiciones del Convenio 169 de la OIT son
vinculantes, y los Estados tienen la obligación
inmediata de respetar, hacer cumplir y proteger los
derechos de los pueblos indígenas consagrados
en ellas. En la mayoría de los casos, las
disposiciones del Convenio 169 de la OIT pueden
ser consideradas de aplicación directa. Dicho de
otro modo, son aplicables independientemente de
si el Estado ha cumplido o no con su obligación
de emitir leyes y reglamentos para facilitar su
ejecución. Concretamente, en relación con el
derecho al CLPI, el Tribunal Constitucional de
Chile ha sancionado que los artículos 6, 7 y 15 del
Convenio 169 de la OIT tienen vigencia inmediata.79
El Tribunal Constitucional del Perú ha emitido una
sentencia similar. En Colombia, donde las leyes y
reglamentos referidos al CLPI son limitados, y a
pesar de que el sector de industrias extractivas ha
exigido un conjunto de normas claras, la ejecución
del CLPI depende de la orientación provista por la
prolífica actividad de la Corte Constitucional, que ha
tenido múltiples ocasiones para definir su contenido
y reglamento.80
El hecho de que, ahí donde han sido ratificadas,
las disposiciones del Convenio 169 de la OIT
puedan ser de aplicación directa o incluso puedan
ser elevadas al rango de leyes y reglamentos
nacionales, no significa que su ejecución esté
exenta de problemas. Por ejemplo, en Guatemala,
donde el reglamento sobre el CLPI en virtud del
Convenio 169 de la OIT se encuentra atascado

77 Anaya, J., “Indian Givers: What Indigenous Peoples Have Contributed to International Human Rights Law,” Washington University Journal of Law and Policy, 22: 107-120.
2006
78 TerraLex, “Application of Convention No. 169 in Latin America,” 9 de octubre de 2010 [http://www.carey.cl/download/noticias/application_of_convention_no._169_in_latin_
america.pdf]
79 Carrasco, E., y J.A. Moreno, “Indigenous Consultation and Participation under Chilean Environmental Impact Assessment,” mayo de 2013 [http://www.iaia.org/conferences/
iaia13/proceedings/Final%20papers%20review%20process%2013/Indigenous%20Consultation%20and%20Participation%20under%20Chilean$20Environmental%20
Impact%20Assessment%20.pdf?AspxAutoDetectCookieSupport=1]
80 Bustamante Soldevilla, M., “La regulación de la consulta previa en los países andinos”, 4 de febrero de 2014 [http://www.noticiasser.pe/02/04/2014/nacional/la-consulta-
previa-del-convenio-169-de-la-oit-entre-la-tecnica-juridica-y-la-rei.] Ver también OIT, La aplicación del Convenio No. 169 por Tribunales Nacionales e Internacionales en
América Latina, 2009 [www.oit.org]

Los pueblos indígenas en América Latina | 45

en un contencioso entre grupos indígenas y el
Ejecutivo, la Corte Constitucional ha sentenciado
que los permisos de explotación minera otorgados
sin consulta previa son ilegales, dejando a las
partes involucradas enfrascadas en una disputa por
encontrar una solución.81 En el Perú, la aprobación
de una Ley de Consulta Previa en 2011 fue sucedida
por diversos problemas cuando hubo que ponerla
en práctica. Sin embargo, independientemente de
las dificultades para dar efectividad a los derechos
de los pueblos indígenas, el hecho de que 15
países de la región hayan ratificado el Convenio
169 de la OIT –de 24 países en todo el mundo– es
una señal alentadora en relación con el rumbo que
está tomando la región. De hecho, es posible ver
avances en el reconocimiento y puesta en marcha
de los derechos indígenas de participación y
consulta incluso en aquellos países en los cuales
el Convenio no ha sido ratificado. Sin embargo,
la región todavía se encuentra en una etapa de
ensayo y error, y se están aprendiendo valiosas
lecciones.
Otra área común de desacuerdo en relación con la
implementación de políticas y leyes favorables a los
pueblos indígenas, entre ellas las políticas y leyes de
participación y consulta, se deriva de la falta de una
definición clara y universalmente aceptada de lo que
constituye “un indígena” en términos jurídicos. A
pesar de que la mayoría de los documentos legales
se refieren a un conjunto de criterios distintivos
en diversos grados –autoidentificación, prácticas
culturales específicas, lengua propia y adhesión
colectiva a un territorio– cada estado nación tiende
a confeccionar su propia definición de indigeneidad
y sus propios criterios de reconocimiento. Si
bien esta flexibilidad puede ser considerada en
términos generales como un hecho positivo,
la falta de precisión legal ha llevado a algunos
Estados a ejecutar, voluntariamente o no, prácticas
discriminatorias. Por ejemplo, en Perú, la oposición
que encontró la Ley de Consulta Previa (2011) por
parte de sectores con intereses creados en las
81 Mash-Mash y J.G. Gómez, “Two Views of Consulta Previa in Guatemala: A View from Indigenous Peoples,” 14 de mayo de 2014 [http://www.americasquarterly.org/
content/two-views-consulta-previa-guatemala-view-indigenous-peoples; Elías, S. y G. Sánchez, “Country Study: Guatemala” http://www.americasquarterly.org/content/
country-study-guatemala]
82 Davis, R., y D. Franks, “Costs of Company-Community Conflict in the Extractive Sector,” en Corporate Social Responsibility Initiative Report No. 66 (Cambridge, MA:
Harvard Kennedy School, 2014)
83 [http://undesadspd.org/IndigenousPeoples/SecondDecade.aspx]
46 | Banco Mundial
industrias extractivas llevó al cuestionamiento de
la condición de indígenas de la población quechua
mayoritaria –y por lo tanto de la aplicabilidad de la
ley. Al rehacer la definición de “pueblos indígenas”
según la coyuntura los gobiernos se arriesgan a
caer en la trampa de deslegitimar reivindicaciones
o ignorar necesidades específicas de los pueblos
indígenas u omitir abordarlas.
Aparte de constituir una violación de los derechos
de los pueblos indígenas, las disputas semánticas
acerca de quién está o no está protegido por
leyes nacionales e internacionales específicas,
tales como las que dan efectividad al CLPI, han
probado ser onerosas y perjudiciales, no solo para
las comunidades sino también para los gobiernos
y actores privados.82 La experiencia de las últimas
décadas ha demostrado que la única forma de
llevar a cabo proyectos de desarrollo con éxito en
territorios indígenas es mediante la participación
de los pueblos indígenas en el diseño, ejecución y
fiscalización de los programas de desarrollo. Ya sea
en virtud de leyes especiales o de la normatividad
de facto, la pregunta en América Latina hoy ya no
es si los pueblos indígenas deben ser involucrados
en la toma decisiones o no, sino más bien cómo y
cuándo.
Participación y derecho a
la autodeterminación
La participación política y la implementación de
prácticas basadas en los derechos indígenas son
fundamentales para el bienestar y el desarrollo
de los pueblos indígenas. El Segundo Decenio
Internacional de los Pueblos Indígenas del Mundo
(2004-2014) delineó cinco objetivos generales,
ninguno de los cuales se centraba en el crecimiento
económico, sino en la necesidad de expandir y
perfeccionar los términos de participación indígena,
redefinir políticas de desarrollo específicas y
fomentar la inclusión social como una forma de
mejorar su calidad de vida.83
Los pueblos indígenas tienen formas de gobierno y
procesos de toma de decisiones tradicionales que
reafirman su derecho a la autodeterminación, el mismo
que se encuentra protegido por los artículos 5, 20 y
34 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas. Las autoridades
tradicionales pueden ser beneficiosas no solo para la
preservación cultural y la continuidad histórica, sino
también como en vista de la autonomía que detentan.
No obstante, a menudo dichas instituciones no son
debidamente reconocidas por los actores estatales y
no estatales, o no están debidamente reglamentadas
y articuladas al marco normativo de cada país.
El derecho a la autodeterminación también ha
sido un aspecto controvertido de la participación
política indígena, principalmente porque los países
lo pueden percibir como una potencial ruta a la
secesión o a la interrupción de la integridad territorial
del Estado.84 La experiencia de la década pasada ha
demostrado, sin embargo, que, muy por el contrario,
la autodeterminación refuerza la participación y
el compromiso de los pueblos indígenas en los
procesos conducidos por el Estado.
El aumento de los tratados y declaraciones
internacionales que reafirman la aspiración de los
pueblos indígenas a la autodeterminación ha estado
acompañado de una creciente participación de
dichas colectividades en elecciones democráticas,
tanto en calidad de representantes como de
electores. Esto se puede apreciar en el número
de partidos políticos indígenas y representantes
indígenas que han sido elegidos en cargos públicos
durante las últimas dos décadas. La participación
política de los pueblos indígenas se da actualmente
a nivel de los parlamentos locales o nacionales,
a nivel municipal e incluso al más alto nivel de
gobierno (por ejemplo, la presidencia de Evo
Morales en Bolivia), con una activa participación
de líderes que integran partidos políticos o que
han creado partidos políticos indígenas. En la
actualidad existen partidos indígenas sumamente
influyentes en Bolivia y Ecuador, pero también en
menor proporción en otros países como Venezuela,
Colombia, Guatemala y Nicaragua.85
Los discursos de multiculturalismo y autodesarrollo,
así como el avance de los marcos políticos pro-
indígenas, han intensificado la participación de los
pueblos indígenas en las actividades políticas de
sus países. Datos del Latinobarómetro muestran
que más del 60 por ciento de la población indígena
de Bolivia, Ecuador, Guatemala, México y el Perú
opina que el derecho a la participación política
está completamente o algo garantizado por sus
Estados, ligeramente por encima de la percepción
de la población no indígena. Igualmente, más del
41 por ciento de todos los encuestados indígenas
se siente próximo a un partido político (frente al 35
por ciento de la población que no pertenece a una
minoría), y de ellos el 75 por ciento es simpatizante
o militante de dicho partido (Latinobarómetro 2011).
Los sistemas electorales ofrecen una oportunidad
de participación política que permite a los
representantes indígenas incorporar su agenda
política en los debates dominantes, incrementando
con ello la voz de los pueblos indígenas al interior
del Estado.86 Sin embargo, únicamente un grupo
reducido de países ha promulgado leyes que
fortalecen la participación política de los pueblos
indígenas en procesos electorales democráticos. Por
ejemplo, de acuerdo a una base de datos del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID),87 mientras que la
región entera ha generado normas que garantizan
algún tipo de jurisdicción territorial para los pueblos
indígenas, únicamente siete países han creado leyes
y procedimientos para votantes indígenas; seis tienen
escaños reservados para representantes indígenas
en las asambleas legislativas locales y nacionales;
y apenas cuatro han modificado la división político-
administrativa del país con la finalidad de establecer
una jurisdicción electoral especial para los pueblos
indígenas (ver el Cuadro 6).

84 Levi, J.M., y B. Maybury-Lewis, op. cit, p. 114: ver también Stocks, A., “Too Much for Too Few: Problems of Indigenous Land Rights in Latin America,” Annual Review of
Anthropology, 34: 85-104. 2005
85 Ver Van Cott, D.L., “De los movimientos a los partidos: retos para los movimientos de los pueblos indígenas”, en Pueblos indígenas y política en América Latina.
El reconocimiento de sus derechos y el impacto de sus demandas a inicios del siglo XXI, editado por Martí i Puig (Barcelona: CIBOD, 2007); Van Cott, D.L., From
Movements to Parties in Latin America: The Evolution of Ethnic Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 2005); Warren, K., y J. Jackson, “Introduction. Studying
Indigenous Activism in Latin America,” en Indigenous Movements, Self-Representation and the State in Latin America, editado por K. Warren y J. Jackson (Austin:
University of Texas Press, 2002); Cabrero, Ferrán, “Ejercer derechos, refundar el Estado”, en Ciudadanía Intercultural. Aportes desde la participación política de los
pueblos indígenas en Latinoamérica, coordinado por F. Cabrero (Quito: PNUD, 2013)
86 Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2011, Final Study on Indigenous Peoples and the Right to Participate in Decision-Making. Informe del
Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Naciones Unidas. (A/HRC/EMRIP/2010/2)
87 Banco de Datos de Legislación Indígena. Disponible en: [ http://www.iadb.org/Research/legislacionindigena/leyn/]

Los pueblos indígenas en América Latina | 47

 Cuadro 6 Marco jurídico de la participación electoral de los pueblos indígenas en Latinoamerica

País Voto Circunscripción electoral Reforma de divisiones

especial político-administrativas

Bolivia P P P
Colombia P P O
Venezuela P P P
Panamá P P P
Perú P P P
Ecuador P O O
Nicaragua O P O
México P O O
Chile O O O
Guatemala O O O
Costa Rica O O O
Argentina O O O
Honduras O O O
Brasil O O O
Guyana P O O
El Salvador O O O
Belice O O O
Surinam O O O
Uruguay O O O

Fuente: Banco de Datos de Legislación Indígena del BID.

El adelanto de la agenda de los derechos indígenas
en América Latina ha supuesto asimismo la
creación de organismos estatales de alto nivel
con el mandato de fiscalizar la implementación de
los derechos indígenas. Si bien es cierto que su
organización y eficacia varía de país en país, el solo
hecho de que existan constituye una señal positiva,
que ya está empezando a arrojar lecciones valiosas.
Por ejemplo, la Mesa Permanente de Concertación
con los Pueblos Indígenas, creada en Colombia en
1996 en respuesta a las protestas de los pueblos
indígenas, y a instancias de la Corte Constitucional,
ya ha generado una impresionante jurisprudencia en
sus casi dos décadas de existencia. Sus actividades
inciden en la toma de decisiones a nivel nacional y
no sustituyen el CLPI de las comunidades locales

48 | Banco Mundial
en los proyectos que les afectan directamente.
Su éxito puede ser atribuido al menos en parte a
dos características clave diseñadas para nivelar el
terreno. De un lado, empodera a los participantes
indígenas al convocar autoridades de alto nivel
tanto gubernamentales como de las organizaciones
de pueblos indígenas (PI). Del otro, y lo que es más
importante aún, cuenta con el apoyo del gobierno
en términos de financiamiento, lo cual incluye apoyo
para obtener asesoría especializada por parte de los
pueblos indígenas y para llegar a las comunidades
de base para procesos de consulta interna.88
Un ejemplo de las medidas que están siendo
discutidas actualmente en la mesa de negociación
es la transferencia de funciones educativas a los
pueblos indígenas a fin de que establezcan su
propio sistema educativo indígena.89
Otro aspecto fundamental tiene que ver con la
participación política de la mujer. Empoderar a las
mujeres indígenas es una vía efectiva para reducir
la exclusión social y la pobreza, así como para
crear formas innovadoras de autodesarrollo. Las
mujeres indígenas de América Latina enfrentan
obstáculos al interior de los movimientos indígenas
para mantener su unidad y defender sus intereses
de género. En Bolivia, por ejemplo, la participación
de la mujer indígena se vio fortalecida a raíz del
proceso de cabildeo realizado para influir en el
contenido de la nueva Constitución, el mismo que
les permitió desarrollar formas más autónomas de
movilización fuera de su movimiento indígena y
crear coordinadoras o coaliciones, lo que permitió
que el movimiento feminista adquiriera una peso
político más destacado.90 Las mujeres indígenas
bolivianas se las ingeniaron para posicionarse
como un actor colectivo central a través de distintas
organizaciones de la sociedad civil y asumieron un
papel de liderazgo con los movimientos feministas
a favor de derechos específicos de la mujer y
acciones de discriminación positiva.91 En Bolivia,
donde los pueblos indígenas representan la
mayoría de la población, 41 de los 130 diputados
son indígenas, pero solo nueve de ellos son
mujeres.92 No obstante, cabe resaltar que, a pesar
de estas brechas, las mujeres indígenas están en
general mejor representadas en la esfera política
que las mujeres no indígenas.

Recuadro 3 | Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI)

Si bien aún quedan muchas preguntas, la práctica sostenida y persistente del CLPI en la región está
empezando a verter cierta luz sobre algunos de los requisitos y prácticas idóneas que se requieren para
una implementación exitosa. A pesar de los numerosos reveses, las partes involucradas a lo largo y ancho
de la región están aceptando cada vez más que el CLPI es indispensable para una toma de decisiones
sostenible. La perseverancia está empezando a surtir efecto.

Mientras que el tema del consentimiento como objetivo o resultado, así como la controversia en torno
al derecho a veto de los pueblos indígenas, continúan generando acalorados debates, la práctica del
derecho constitucional en Colombia ha vertido luces sobre los requerimientos para aquellos casos en que
la decisión final tiene que ser tomada por el gobierno. En dichos casos, de acuerdo a lo establecido por la
Corte Constitucional de Colombia, la decisión de la autoridad debe:
CONTINUA

88 Rodríguez Garavito y Orduz Salinas, ver arriba; V. Pinto López, “Implementación del derecho a consulta previa a los pueblos indígenas en la región andina,
avances y desafíos. Lecciones aprendidas y recomendaciones para la cooperación alemana”, http://www.giz-governance-inclusion-social-seguridad.org/wp-content/
uploads/2013/09/Pinto_consulta-previa_-region-andina_2013.pdf
89 S.M. Rodríguez Reinel, “La política educativa (etnoeducación) para pueblos indígenas en Colombia a partir de la Constitución de 1991”, 2011, http://www.bdigital.unal.
edu.co/5328/1/soniamercedesrodriguezreinel.2011.parte1.pdf
90 Lundwall et al, op. cit
91 Rousseau, S., “Indigenous and Feminist Movements at the Constituent Assembly in Bolivia: Locating the Representation of Indigenous Women,” Latin American
Research Review 46 (2): 5-28. 2011
92 Organización de las Naciones Unidas, Estado Mundial de los Pueblos Indígenas (Nueva York: Naciones Unidas, 2009)

Los pueblos indígenas en América Latina | 49

 - Estar desprovista de autoritarismo y arbitrariedad;
- Ser objetiva, razonable y proporcional al mandato constitucional del Estado de proteger la
identidad social, cultural y económica de la comunidad indígena; y
- Proveer los medios necesarios para mitigar, corregir o reparar los impactos que se generen en el
presente y en el futuro.

Además, haciendo eco de las disposiciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la

Corte Constitucional de Colombia ha ido más allá, al sugerir que los pueblos indígenas pueden tener
la facultad de tomar decisiones vinculantes en relación con proyectos de desarrollo a gran escala o
medidas susceptibles de amenazar su supervivencia cultural y material.93

Una interesante lección aprendida con relación a la importancia del CLPI es la necesidad de información
de línea de base objetiva y de calidad sobre la situación de los pueblos indígenas. La información de
línea de base de calidad permite a los defensores del CLPI identificar aquellas medidas que deberían
ser consultadas con los pueblos indígenas. Aquí, nuevamente, uno puede remitirse a la experiencia
colombiana con la ley de reparaciones a las víctimas de la violencia.94 En ese caso, un diagnóstico de
la Corte Constitucional relativo a la situación de las comunidades indígenas tras décadas de violencia
singularizó a un grupo indígena en particular por haber sido especialmente vulnerable a las injusticias
que la ley pretendía reparar. El informe de la Corte dio lugar a un proceso CLPI que ha sido aclamado
como uno de los más exitosos de la historia colombiana.95

La elaboración de la Ley de Biodiversidad de Costa Rica (1998) demostró que una base de principios
sólida para la negociación del CLPI, respaldada por la voluntad política necesaria, puede dar buenos
resultados. Al abocarse a crear una ley compatible con el Convenio sobre la Diversidad Biológica, Costa
Rica definió los parámetros de la ley con base en los siguientes principios: 1) equidad en el acceso y la
distribución de los beneficios derivados del uso de los elementos de la biodiversidad; 2) respeto por los
derechos humanos, especialmente los derechos de los grupos que son marginados debido a su cultura
o condición socioeconómica; 3) uso sostenible de la biodiversidad, con el fin de respetar las opciones
de desarrollo de las futuras generaciones; 4) democracia como una garantía de participación ciudadana
en la toma de decisiones. Así, la Ley de Biodiversidad nació luego de un extenso proceso de consulta
que incluyó a los pueblos indígenas, agricultores, sector privado, científicos y otros actores pertinentes.
Las consultas con los pueblos indígenas se llevaron a cabo separadamente, por tratarse de un grupo
específico distintivo. Luego de dos borradores fallidos, la versión final de la Ley de Biodiversidad
aprobada en Costa Rica es aclamada como un ejemplo de sostenibilidad. Entre otras cosas, exige la
consulta con las comunidades indígenas antes de llevar a cabo cualquier investigación sobre recursos
genéticos, así como la compartición de los beneficios en los acuerdos de comercialización de dichos
recursos. Además, la ley fue deliberadamente diseñada para permitir mejoras y ajustes en consulta con
las partes afectadas, entre ellas los pueblos indígenas.96
CONTINUA

93 Rodríguez Garavito, C., Morris, M., Orduz Salinas, N., y P. Buriticá, “La consulta previa a pueblos indígenas. Los estándares del derecho internacional”, en Justicia
Global 2 (Bogotá: Universidad de Los Andes, 2010)
94 Ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas y Restitución de Tierras
95 Rodríguez Garavito, C., Morris, M., Orduz Salinas, N., y P. Buriticá, op. cit
96 Solís Rivera, V., y P. Madrigal Cordero, “Costa Rica’s Biodiverity Law: sharing the process”, 9 de julio de 1999 [http://www.grain.org/es/article/entries/1907-costa-rica-
s-biodiverity-law-sharing-the-process]; Consejo para el Futuro del Mundo, “Crafting Visionary Biodiversity Laws: Costa Rica’s Biodiversity LAW 1998”, noviembre de
2011 [http://www.worldfuturecouncil.org/fileadmin/user_upload/PDF/WFC-CIDSL-Costa_Rica_BD_Paper-111114.pdf]; P. Hardison, “Prior Informed Consent (PIC), Prior
Informed Approval (PIA), Part I,” octubre de 2000 [http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2005/april/tradoc_122179.pdf]

50 | Banco Mundial
 Aunque más allá del ámbito de las relaciones entre el Estado y los pueblos indígenas, la experiencia y las
prácticas de las agencias de las Naciones Unidas en Nicaragua demuestran asimismo que incluir una
amplia representación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones puede fortalecer la eficacia
y la eficiencia de los resultados. En 2009, las oficinas de las Naciones Unidas en Nicaragua apoyaron
la creación del Comité Consultivo de Pueblos Indígenas y Afrodescendientes (CCPIAN). El CCPIAN
está formado por 12 miembros, entre ellos representantes indígenas, representantes afrodescendientes
de la costa del Caribe y tres personajes destacados, reconocidos por su experiencia, conocimiento y
compromiso con los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes. El Comité ofrece asesoría
a las agencias de las Naciones Unidas presentes en Nicaragua, con el fin de ayudarlas a mejorar la
incorporación de los derechos de los pueblos indígenas en los programas y actividades de las Naciones
Unidas, en que los objetivos y actividades de los programas se discuten y acuerdan de manera
concertada. Los miembros del CCPIAN forman parte asimismo de los comités ejecutivos y consultivos
del programa. Sus aportes al proceso de toma de decisiones de las agencias de las Naciones Unidas
en Nicaragua han mejorado la coherencia y los beneficios generales de los programas de las Naciones
Unidas para los pueblos indígenas del país.97

Estos y otros casos parecerían sugerir que, como mínimo, para una implementación adecuada del CLPI
se requiere poner especial atención a lo siguiente:

- Que los representantes indígenas identificados sean evaluados por las comunidades que
pretenden representar;
- Que se entienda claramente quién puede representar y quién puede tomar decisiones en nombre
de una comunidad indígena (que no necesariamente son la misma persona);
- Que la representación de los pueblos indígenas sea amplia, es decir, que – siempre que sea
posible – haya una participación directa de la comunidad adicionalmente a los representantes
electos; o bien, alternativamente, que las comunidades, de acuerdo a sus propios procedimientos
y canales, manifiesten su conformidad con el hecho de ser representadas y, donde proceda, de
estar obligadas por la palabra de su(s) representante(s) designado(s);
- Que las instituciones y procedimientos indígenas sean respetados;
- Que se asigne el tiempo suficiente; y
- Que las partes se mantengan abiertas y flexibles.

La participación indígena puede tener lugar también
en forma de gestión o cogestión práctica de los
bienes comunes. Por ejemplo, la Constitución de
Bolivia establece que, cuando las áreas protegidas
se superponen con territorios indígenas, los
pueblos indígenas deben ser incluidos en la
gestión de las mismas. La experiencia boliviana
con el involucramiento de los pueblos indígenas,
a través de su participación directa en la gestión
de los bienes y áreas de importancia cultural y
socioeconómica, ha tenido resultados positivos
en términos de empoderamiento y avances de
los pueblos indígenas hacia el autodesarrollo y
crecimiento general.98

97 “UNIPP Success Stories Cooperating to Promote & Protect Indigenous Peoples’ Rights,” 1 de mayo de 2014 [http://www.ilo.org/newyork/issues-at-work/indigenous-
peoples/WCMS_243275/lang--en/index.htm]
98 O. Castillo, B. Barrientos y J. Avila, Wildlife Conservation Society, “The Kaa-Iya Experience: Trends toward Financial Sustainability”, septiembre de 2003, http://
conservationfinance.org/guide/WPC/WPC_documents/Apps_10_Castillo_v3.pdf

Los pueblos indígenas en América Latina | 51

En suma, si bien la participación efectiva de los
pueblos indígenas y el respeto por su derecho a
la autodeterminación están lejos de haber sido
alcanzados, lo cierto es que la curva de aprendizaje
ha sido empinada en la región por espacio de dos
décadas. Gobiernos, pueblos indígenas y actores
privados están lidiando con décadas, o incluso
siglos, de una cultura institucional que privilegiaba
la asimilación como el fin último de las políticas y
prácticas que involucraban a pueblos indígenas.
La experiencia ha demostrado que los cambios
no se materializan simplemente porque así lo
disponga una ley o un reglamento. Es a través de
una combinación de esfuerzos de administradores,
parlamentos, tribunales, pueblos indígenas, sector
privado e incluso ONG y actores externos como
las instituciones financieras internacionales (IFI) y
organizaciones sectoriales internacionales que es
posible girar la nave lentamente. El cambio, sin
embargo, está teniendo lugar.

52 | Banco Mundial
Pobreza y
vulnerabilidad
La pobreza no es una característica natural de los incluye la aplicación imperfecta del derecho al CLPI
pueblos indígenas, sino un subproducto de una y otros mecanismos participativos.
prolongada historia de agresiones externas a sus
valores y sus sistemas productivos. Y, sin embargo, La desigualdad, sin embargo, no afecta a los
a medida que se hace evidente la necesidad pueblos indígenas únicamente. Pese al importante
de una nueva epistemología del desarrollo y se crecimiento registrado en la década pasada,
incrementa la demanda por esta, necesitamos América Latina sigue siendo considerada la región
considerar que la economía de mercado y sus más desigual del mundo.101 La incidencia de la
formas concomitantes de consumo, organización pobreza fue reducida casi a la mitad entre 2000
del trabajo e intercambios monetarios han ido y 2012, y la pobreza extrema se ha reducido en
penetrando las familias, comunidades y territorios aproximadamente dos tercios; pero los avances
indígenas por espacio de décadas y siglos. La varían sustancialmente de un país a otro así como,
creación de condiciones justas para la inclusión de manera más pronunciada, al interior de los
de los pueblos indígenas en el mercado es por lo países.102 En Brasil, por ejemplo, el uno por ciento
tanto un elemento que adquiere cada vez mayor más rico de la población concentra el 13 por ciento
importancia para reducir las vulnerabilidades de del ingreso total, en comparación con tan solo el
un número importante y en aumento de familias cuatro por ciento del ingreso que llega a manos del
indígenas en el medio rural y urbano. 21 por ciento más pobre.103

Sin embargo, pese a la visibilidad cada vez mayor La tendencia regional en materia de reducción de la
de los pueblos indígenas y al creciente respaldo pobreza – en términos monetarios – ha beneficiado
que les confieren los instrumentos legales de corte también a los pueblos indígenas, aunque de ninguna
progresista, los cambios en materia de políticas manera en la misma proporción o sostenidamente
no han comportado una reducción significativa en todos los países de la región. El porcentaje
de la desigualdad, lo cual ha dado lugar a una de personas indígenas que viven en situación de
importante brecha entre los marcos normativos y pobreza moderada ($4/día) en el Perú cayó en 26
los resultados prácticos de la implementación de puntos porcentuales entre principios y fines de la
los mismos en términos de inclusión económica. década del 2000, y en 22 puntos porcentuales
De hecho, durante las dos últimas décadas varios en Bolivia; pero en Guatemala aumentó en casi
estudios han encontrado escasas o nulas mejoras 8 puntos. Al mismo tiempo, sin embargo, la
económicas reales entre los pueblos indígenas.99 distribución desproporcional de la prosperidad ha
Otros estudios han afirmado que los Objetivos de acentuado la brecha de la pobreza que separa a
Desarrollo del Milenio (ODM) están destinados a los pueblos indígenas de los no indígenas por un
fracasar para las minorías étnicas en la mayor parte margen aún mayor durante el mismo período. En
de los indicadores100 y las brechas que median entre Bolivia, por ejemplo, la brecha de la pobreza entre
los pueblos indígenas y la población mayoritaria personas indígenas y no indígenas aumentó en un
latinoamericana han permanecido igual o han 9 por ciento; en Ecuador, en un 13 por ciento; en
venido aumentando durante gran parte de la década Guatemala, en un 4 por ciento; y en Brasil, en un
pasada. Esta tendencia se ha visto exacerbada por 99 por ciento. La pobreza extrema ($2,5/día), por
los efectos negativos de la globalización económica, su parte, descendió en alrededor de 19 puntos
el aumento de la demanda de recursos naturales porcentuales en Bolivia, 11 puntos porcentuales en
y la violación de los derechos indígenas, lo cual Brasil, 12 puntos en Chile, 17 en Ecuador y 20 en el

99 Ver Hall, G., y H.A. Patrinos, editores, op. cit; Patrinos, H.A., y E. Skoufias, op. cit; Skoufias, E., Lunde, T., y H.A. Patrinos, op. cit
100 Psacharopoulos, G., y H.A. Patrinos, op. cit; Hall, G., y H.A. Patrinos, editores, op. cit
101 Inclusion Matters, op. cit
102 El progreso de América Latina y el Caribe hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Desafíos para lograrlos con igualdad, CEPAL, 2010 [http://www.eclac.org/cgi-bin/
getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/5/39995/P39995.xml&xsl=/tpl-i/p9f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl#]
103 Tabulaciones de la base de datos sobre la equidad en ALC de SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial)

54 | Banco Mundial
Perú, pero aumentó en casi 10 puntos en Guatemala.
Como revelan estas brechas, en los países
latinoamericanos para los cuales existe información
disponible los pueblos indígenas actualmente tienen
cerca del doble de probabilidades de ser pobres,
2,7 veces más probabilidades de ser indigentes y
tres veces más probabilidades de vivir con menos
de 1,25 dólares al día (ver la Figura 9).
Figura 9
Porcentaje de personas que viven con menos de
1,25, 2,5 y 4 dólares estadounidenses al día.
Promedio ponderado de fines de la década del
2000 para Bolivia, Brasil, Ecuador, México y
el Perú
50%
pobreza o bien se ha mantenido igual (Guatemala,
Perú) o se ha ensanchado (Bolivia, Ecuador) durante
la mayor parte de la década, especialmente después
de 2009 (ver la Figura 10). Análisis de México que ha
realizado el Banco Mundial demuestran asimismo
que los indígenas son más susceptibles a los
reveses económicos, de modo que un aumento de
la brecha de desigualdad, incluso si va acompañado
de mejoras modestas, de hecho podría incrementar
su vulnerabilidad.104 Dada la relevancia económica
de la población indígena en estos países, así
como su desproporcionada representación entre
los pobres de la región, cerrar estas brechas es
importante no solo como un fin en sí mismo, para
construir una sociedad más próspera y justa, sino
también porque no hacerlo limita seriamente las
posibilidades de alcanzar el desarrollo sostenible
y erradicar la pobreza, y el crecimiento por sí solo
simplemente no está reduciendo estas distancias.

45% 43% Parte de este aumento de la brecha de pobreza

tiene seguramente que ver con la forma como los
40% pueblos indígenas están siendo incorporados al
35% mercado y a la sociedad dominante. Mientras que
parece no haber una diferencia importante entre
30% las personas indígenas y no indígenas en materia
25% 24% de empleo (ver la Figura 11), en las ciudades los
21% indígenas trabajan principalmente en empleos
20% no calificados y/o de baja remuneración. La
15% prevalencia de empleos informales exacerba la
9%
precarización del trabajo, ya que los trabajadores
10% 9%
indígenas tienen menos probabilidades de acceder
5% 3% a beneficios sociales tales como seguridad social,
seguro de salud, fondos de jubilación y otras
0%
<$1.25 <$2.5 <$4 <$1.25 <$2.5 <$4 compensaciones de ley. Además, los indígenas
tienen en promedio menos años de educación que
Indígenas No indígena los no indígenas, lo cual reduce sus posibilidades
de movilidad económica dentro de una economía
Fuente: Información de SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial).
de mercado. En Chile, los trabajadores no indígenas
suelen duplicar el porcentaje de trabajadores
De hecho, una mirada a la evolución de la pobreza indígenas altamente calificados y en empleos muy
y la pobreza extrema entre las personas indígenas y bien remunerados, tales como profesionales (10
no indígenas de Bolivia, Ecuador, Guatemala y Perú por ciento versus 4 por ciento) y técnicos (14 por
entre principios y fines de los 2000, confirma que ciento versus 8 por ciento). En México, el 8 por
existe un patrón regional en el cual la brecha de la ciento de los trabajadores indígenas entra en la

104 Alianza Estratégica de País (AEP) 2014-2019 para los Estados Unidos Mexicanos, Banco Mundial, 2013

Los pueblos indígenas en América Latina | 55

 Figura 10 Evolución de la pobreza en Perú, Ecuador, Bolivia y Guatemala

Pobreza Extrema (< US$ 2.50) Pobreza (< US$ 4)

45% 70%
40% 60%
35%
50%
30%
25% 40%
PERÚ

20% 30%
15% 20%
10%
10%
5%
0% 0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

60% 80%

50% 70%
60%
40%
ECUADOR

50%
30% 40%

20% 30%
20%
10%
10%
0% 0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

60% 80%
50% 70%
60%
40%
50%
BOLIVIA

30% 40%
20% 30%
20%
10%
10%
0% 0%
2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011

60% 90%
80%
50%
70%
GUATEMALA

40% 60%
50%
30%
40%
20% 30%
20%
10%
10%
0% 0%
2000 2006 2011 2000 2006 2011

Indígena No indígena

Fuente: SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial).

56 | Banco Mundial
 Figura 11 Estatus de empleo entre indígenas de zonas urbanas

4% 5% 4% 4% 2% 3% 2% 2% 4% 2% 4% 4% 7% 6%
100%
90%
22%
80% 31% 35% 34%
36% 39% 41% 39% 35% 38% 39%
70% 40%
49% 46%
60%
50%
40%
30%
20% 74%
65% 60% 63% 63% 59% 61% 60%
57% 57% 56% 55%
10% 47% 48%
0%
Indígena

No Indígena

Indígena

No Indígena

Indígena

No Indígena

Indígena

No Indígena

Indígena

No Indígena

Indígena

No Indígena

Indígena

No Indígena
Ecuador 2011 Bolivia 2001 México 2010 Nicaragua 2005 Costa Rica 2000 Colombia 2005 Venezuela 2001

Empleado Inactivo Desempleado

Fuente: Censos Nacionales.

categoría de “trabajadores no remunerados”, que urbana) o sector socioeconómico.106 En el caso

típicamente trabajan en pequeños negocios o de las mujeres indígenas, la brecha salarial es
pequeñas explotaciones agrícolas familiares, según aún más marcada. Por ejemplo, un estudio de la
las estadísticas de los censos nacionales. discriminación de género en el empleo asalariado
encontró que la intersección entre género y
Incluso si un indígena cuenta con educación etnicidad es la condición más desfavorable en
superior completa, su remuneración puede diferir términos salariales en Bolivia.107 Un estudio del
sustancialmente de aquella que percibe una Banco Mundial estimó más adelante que las
persona no indígena con las mismas calificaciones. mujeres indígenas ganan cerca de un 60 por ciento
Estudios comparativos internacionales sobre menos que las mujeres no indígenas por el mismo
remuneración e ingresos han revelado que los tipo de trabajo.108 Comparando la información
trabajadores indígenas se ven confrontados con censal de Brasil y Panamá, advertimos que en Brasil
“techos de vidrio” o barreras al acceso cuando los hombres indígenas ganan en promedio un 31
intentan obtener cargos altamente remunerados.105 por ciento menos que los hombres no indígenas,
Bolivia, Brasil y Guatemala se encuentran entre mientras que las mujeres indígenas ganan casi un
los cuatro países que parecen acusar las mayores 60 por ciento menos que los hombres no indígenas
brechas salariales. Un estudio del BID reveló que las (ver la Figura 12). En Panamá las brechas son
minorías étnicas ganan en promedio 38 por ciento aún más acentuadas. Los hombres indígenas
menos que las no minorías, independientemente ganan en promedio un 57 por ciento menos
de su formación, localización espacial (rural o que los hombres no indígenas, mientras que las

105 Atal, J., Ñopo, H., y N. Winder, New Century, Old Disparities. Gender and Ethnic Wage Gaps in Latin America (Washington: Banco Interamericano de Desarrollo, 2009, p.
45)
106 Atal, Ñopo y Winder, op. cit, p. 13
107 Contreras, D., y M. Galván, “¿Ha disminuido la discriminación salarial por género y etnia en Bolivia? Evidencia del periodo 1994-1999”, Ponencia presentada en la IV
Reunión sobre Pobreza y Distribución del Ingreso, 26-27 de junio de 2003, Universidad Nacional de La Plata, Argentina
108 Banco Mundial, Gender in Bolivian Production: Reducing Differences in Formality and Productivity of Firms (Washington, DC: Banco Mundial, 2009)

Los pueblos indígenas en América Latina | 57

mujeres indígenas ganan aproximadamente un 72
por ciento menos que las mujeres no indígenas.
Además, la integración de las personas indígenas a
la fuerza laboral viene de la mano con la pérdida de
importantes activos, tales como tierras familiares/
tradicionales y capital social.
En cuanto al acceso a los servicios, si bien también
se registran ciertos avances durante la década
pasada (ver la Figura 13), los indígenas siguen
estando rezagados frente a otros latinoamericanos
en casi todos los rubros. Durante la última década,
por ejemplo, en el rubro de acceso a electricidad se
produjo un incremento de 15 puntos porcentuales en
Bolivia, 20 puntos porcentuales en Costa Rica, 12
puntos en Ecuador y 23 puntos en Perú. El acceso
a conexión de agua también registra un aumento
de 6 puntos porcentuales en Ecuador, 10 puntos
en Panamá y 11 puntos en Perú. Adicionalmente, el
acceso a servicios de desagüe acusó un incremento
de 21 puntos porcentuales entre los indígenas
bolivianos, 26 puntos en Costa Rica, 12 puntos
en Ecuador y 14 puntos en Perú. Sin embargo, a
pesar de estos logros, los indígenas siguen teniendo
entre la mitad y un tercio de probabilidades de
tener acceso a saneamiento. En Bolivia, México,
Ecuador y Guatemala, todos países con una nutrida
población indígena, las personas que no pertenecen
a minorías tienen entre 1,3 y 2,3 veces más
probabilidades de tener acceso a saneamiento que
los indígenas. Algo parecido ocurre con el acceso a
electricidad. En Panamá, por ejemplo, las personas
que no pertenecen a minorías tienen 2,3 veces más
probabilidades de contar con electricidad en el
hogar. En Colombia, las personas que no pertenecen
a minorías tienen 1,6 veces más probabilidades de
contar con este servicio. La brecha regional en el
acceso a conexión de agua revela una diferencia de
19 por ciento entre ambos grupos para los países
que fueron considerados (ver la Figura 14).

Figura 12 Ingresos por condición indígena y de género en Panamá y Brasil (2010)

4,199
Indígena
Brasil (2010)

6,168

No indígena
6,888
10,033
Mujer

Hombre
1,621
2,927
Panamá (2010)

5,450
6,835

- 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000

Fuente: Cálculo del Banco Mundial con base en información censal de Panamá y Brasil de 2010.109

109 Ingresos se refiere a todos los ingresos de todas las fuentes percibidos por una persona en un período de un año, e incluye ingresos laborales e ingresos de otras fuentes
tales como: jubilación, pensiones, programas sociales y ganancias de inversiones financieras. Cifras recogidas mensualmente en dólares en Panamá y reales en Brasil;
se utilizó la tasa de cambio real-dólar vigente en 2010 para convertir los montos de reales a dólares.

58 | Banco Mundial
 Figura 13 Avances en el acceso a servicios públicos de las poblaciones indígenas

90% 84% 80%

72% 81% 70%
80% 70%
71% 78%
70% 76% 60%
62%
60% 48% 55%
61% 54% 50%
50% 44% 43%
40% 40%
40% 35% 36%
31% 30%
30% 31% 32%
18%
20% 27% 20%
15% 20%
10% 10%
0% 0%
Principios de 2000 Finales de 2000 Principios de 2000 Finales de 2000

Acceso a electricidad Conexión al drenaje

450%
65%
400% 64% Bolivia Panamá
47%
350% 36%
Costa Rica Perú
300% 60%
50%
250%
71% 77% Ecuador Brasil
200%
75% 75%
150%
100% 67% 69%
50%
0%

Principios de 2000 Finales de 2000 Fuente: Censos Nacionales.

Acceso agua por tubería Nota: En el caso del Perú, el primer punto de la información corresponde a 1993.

La información disponible sugiere que los avances
observados en el acceso a los servicios básicos
han beneficiado tanto a indígenas viviendo en zonas
urbanas como rurales, pero sin un claro patrón de
preferencia, excepto en lo que respecta al acceso al
agua potable, que ha beneficiado en los tres casos
disponibles a indígenas en zonas urbanas. La figura
15 muestra que los pueblos indígenas rurales de
Panamá y Perú, por ejemplo, han experimentado
mejoras consistentes en el acceso a la electricidad y
aguas residuales. Para los pueblos indígenas rurales
y urbanos en Ecuador los avances en el acceso a

Los pueblos indígenas en América Latina | 59

 Figura 14 Acceso a servicios públicos por condición de indígena o no indígena

100% 95% 98% 99% 96% 99% 97% 99%

90% 94% 95% 92% 92%
90% 88%
81% 84% 81%
80% 76% 78%
70%
Acceso a electricidad

70%
62%
60% 58%
50% 54%
50%
40%
40%
30%
20%
10%
0%
Bolivia Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela Brasil
(2012) (2002) (2005) (2011) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001) (2010)

100% 96%
92% 92%
90% 86%
79%
80% 76% 77%
70% 69%
Conexión al drenaje

70% 65% 67% 67%

60% 55%
50%
43% 43% 44%
40% 36%
34% 32%
30%
20%
20% 26%
10%
10%
0%
Bolivia Chile Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela Brasil
(2012) (2002) (2011) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001) (2010)

100% 97% 97% 93% 94% 93%

90% 87% 86% 87%
84% 84% 82%
80% 75% 77% 76% 77%
Acceso a agua por tubería

74%
70% 69% 65% 65%
69%
61% 60% 61%
60%
50% 47%
41% 39%
40%
30%
20%
10%
0%
Bolivia Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela Brasil Guatemala
(2012) (2002) (2005) (2011) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001) (2010) (2002)

Indígena No indígena

Fuente: Censos Nacionales.

60 | Banco Mundial
 Avances en el acceso a servicios básicos para poblaciones indígenas y no indígenas
Figura 15
por zonas rurales y urbanas en Ecuador, Panama y Perú (2000-2010)

45%
42%
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
40%

35%

30%
27%
25%

20%
17%
15% 15%
15% 14% 14%
13%
11%
10% 9%
10%
6% 6%
5% 4%
2% 2% 1% 0,3%
0%
Ecuador Panamá Perú Ecuador Panamá Perú Ecuador Panamá Perú

Electricidad Acceso a drenaje Agua por tubería

Fuente: Censos Nacionales.

la electricidad han sido pequeños pero parejos,
pero el acceso a agua potable y desagüe beneficia
notablemente a las zonas urbanas.
Los bajos niveles de inclusión en el mercado están
asociados asimismo a capacidades técnicas
limitadas y acceso limitado a nuevas tecnologías.
Las computadoras, los teléfonos celulares y el
internet ofrecen nuevas opciones para conectarse
con los mercados, los servicios y la esfera pública.
“Las comunicaciones móviles, por ejemplo, ofrecen
importantes oportunidades para avanzar en el rubro
de desarrollo humano – desde proveer acceso
básico a información sobre educación o salud hasta
la posibilidad de realizar pagos en efectivo (…) y
estimular la participación ciudadana en los procesos
democráticos.”110 De hecho, América Latina se ha
convertido en el segundo mercado de crecimiento
acelerado para tecnologías móviles en el mundo y
las tecnologías móviles constituyen alrededor del
3,7 por ciento del producto interno bruto (PIB) de
la región.111 Los pueblos indígenas, sin embargo,
no se han beneficiado equitativamente de este
crecimiento exponencial, ni de la democratización
de dichas tecnologías durante la última década.
Mientras que en algunos países de América Latina
el número de suscriptores de teléfonos móviles
supera el número de habitantes, los indígenas en
general tienen la mitad de probabilidades de ser
dueñas de un celular (ver la Figura 16). Del mismo
modo, en Bolivia un indígena tiene cuatro veces
menos probabilidades de tener acceso a internet,
y siete veces menos probabilidades en el Perú (ver
la Figura 18). Finalmente, los indígenas también
tienen la mitad de probabilidades de poseer una
computadora en Bolivia, 3 veces menos en Brasil,

110 Banco Mundial, Information and Communications for Development 2012: Maximizing Mobile (Washington, DC: Banco Mundial, 2012)
111 The Mobile Economy, Latin America 2013 (Londres: GSMA, 2014)

Los pueblos indígenas en América Latina | 61

4 veces menos en el Perú y 9 veces menos en
Colombia (ver la Figura 17). La brecha digital refuerza
formas previas de exclusión en la medida en que
el acceso a la tecnología se está convirtiendo en
un aspecto central del capital social en sociedades
latinoamericanas cada vez más globalizadas.
Varios estudios han determinado que una de las
consecuencias de los patrones de exclusión como
los que experimentan los indígenas latinoamericanos
es la reducción de la ‘agencia’ o ‘capacidad’
de encontrar salidas a la pobreza.112 Un estudio
reciente del Banco Mundial hace un llamado por
lo tanto a mejorar los términos de participación de
las minorías en la sociedad nacional, lo cual supone
“mejorar la capacidad, oportunidades y dignidad de
las personas que están en desventaja por razones
de su identidad.”113 Los indígenas latinoamericanos
de hecho son objeto de discriminación con mayor
frecuencia que otros grupos en sus respectivos
países. Datos del Latinobarómetro (2011) revelan
que más de la mitad de los indígenas encuestados
se sienten discriminados en países con poblaciones
indígenas numerosas como Bolivia, Guatemala,
México y Perú. En general, estas cifras duplican y
hasta triplican el número de personas que no se
identificaron como pertenecientes a una minoría
étnica pero que, independiente de ello, afirmaron
sentirse discriminadas. Dicho de otro modo, a
pesar de la amplia difusión de las ideas asociadas
al multiculturalismo, la extendida aceptación de los
derechos indígenas y el surgimiento subsiguiente
de constituciones plurinacionales, los indígenas se
siguen sintiendo abrumadoramente discriminados.

Figura 16 Disponibilidad de teléfonos celulares

100%
91% 89%
90% 85%
81%
80%
70%
70% 67%
64%
60% 55% 54% 53%
48% 49%
50% 46%
44%
39%
40%

30% 24%
19%
20%
13%
10%

0%
Brasil Chile Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú
(2010) (2002) (2011) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007)

Indígena No indígena

Fuente: Censos Nacionales.

112 Appadurai, Arjun, op. cit

113 Inclusion Matters, op. cit, p. 4

62 | Banco Mundial
 Figura 17 Acceso a computadora

100%

90%

80%

70%

60%

50%
39%
40% 36% 36% 34% 32%
29%
30%
23%
20% 16% 17% 18%
15% 12% 13% 13%
10% 11%
10% 8% 8%
4% 5% 4%
2% 2% 3%
0%
Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela
(2012) (2010) (2002) (2005) (2011) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001)

Indígena No indígena

Fuente: Censos Nacionales.

Figura 18 Acceso a internet

100%

90%

80%
72%
70%

60%
52%
50%

40% 35%

30% 25%

20% 16% 16% 14%

11%
8% 9%
10% 4% 4% 4%
2% 3% 4% 1%
0% 1% 1%
0%
Bolivia Chile Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela
(2012) (2002) (2011) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001)

Indígena No indígena
Fuente: Censos Nacionales.

Los pueblos indígenas en América Latina | 63

Esto tiene importantes consecuencias para
el desarrollo. Datos tomados igualmente del
Latinobarómetro muestran que los indígenas ven
pocas oportunidades de movilidad social en el orden
económico actual. Invitadas a considerar una escala
donde uno es pobre y 10 rico, la mayoría de indígenas
se ubican a sí mismos en el 50 por ciento inferior, tal
como la mayoría de los latinoamericanos, pero los
indígenas se auto perciben consistentemente por
debajo de los no indígenas, en el segundo quintil
más pobre. Más dramático aún, avizoran un futuro
negativo para sus hijos, lo cual refleja una visión
pesimista con respecto a oportunidades futuras
dentro del sistema socioeconómico actual. Mientras
que personas no indígenas imaginan a sus hijos
escalando al 50 por ciento superior de la escala, los
indígenas imaginan a sus hijos mejorando, como
uno esperaría, pero todavía estancados en el 50 por
ciento inferior, donde se ubican ellos y se ubicaron
sus padres antes que ellos.
Figura 19
Percepción de movilidad social; promedio
ponderado para Bolivia, Ecuador, Guatemala,
México y el Perú
Considerando una escala de 10 peldaños, en que en el “1”
se ubican las personas más pobres y en el “10” se ubican las
personas “más ricas”, ¿dónde cree Ud. que se encuentra
usted, dónde se encontraban sus padres y dónde se
encontrarán sus hijos?
5.5
5 además, para evaluar las iniciativas locales
4.7 4.6
4.5
Pobre / Rico
4.1
3.9
4
3.5
3
Sus padres Usted
Indígena
Fuente: Latinobarómetro, 2011.
64 | Banco Mundial
La exclusión social por motivos étnicos puede llevar
por lo tanto a menores logros en términos de capital
humano e instigar un sentido de indefensión que
puede disuadir a las personas de participar en la
vida pública. El crecimiento económico por sí solo
no basta para resolver la discriminación, puesto
que ésta se sostiene en actitudes y percepciones
arraigadas en la sociedad que definen la manera
como se implementan las políticas. Por esto, la
exclusión social no solo reduce la capacidad de una
colectividad para participar en la esfera económica
y política, sino que también reduce su dignidad.
Los avances políticos y legales de la última década
son importantes para revertir esta situación, pero
un cambio no tendrá lugar si simplemente nos
limitamos a expandir nominalmente los derechos de
los pueblos indígenas. Los pueblos indígenas tienen
un papel fundamental que cumplir en la agenda del
desarrollo de la región, pero un estudio tras otro
demuestran que estos grupos no responden a los
esfuerzos de desarrollo de formas convencionales.
Los pueblos indígenas tienen historias, sistemas
culturales, formas de organización social, economías
locales y estructuras de gobierno específicas, que
podrían colisionar con los enfoques impuestos
desde arriba y orientados al mercado. Si bien es
cierto que el uso de indicadores estandarizados
como los ODM para examinar la información
regional suministra importantes claves sobre la
situación socioeconómica de los pueblos indígenas
de la región, un enfoque exclusivamente enfocado
en indicadores estandarizados como los ODM deja
de lado los conceptos indígenas de desarrollo,
automejoramiento y pobreza, así como la forma
en que estos se han ido modificando a través del
5.1
tiempo. Estos dejan un margen muy reducido,
4.4
focalizadas que arrojan importantes lecciones tanto
en términos de reducción de la pobreza como de
empoderamiento de las comunidades locales.
Durante la última década se han implementado
numerosos programas y políticas que han tenido
resultados positivos en la región, no solamente
de acuerdo a los indicadores de pobreza sino
también en términos de conservación del medio
Sus hijos
ambiente, acceso a la salud, preservación de
No indígena
saberes tradicionales y participación local. Se han
extraído importantes lecciones con respecto al
impacto socioeconómico de la implementación
de programas que se insertan dentro de los
marcos normativos regionales y promueven la
participación de los pueblos indígenas. La auto
selección de beneficiarios, por ejemplo, ha sido
promovida como un elemento crucial de varios
programas de reducción de la pobreza en zonas
indígenas, no solamente porque entraña nociones
local y culturalmente específicas de vulnerabilidad
y privación, sino también porque confiere a las
partes interesadas la capacidad y la iniciativa para
decidir cómo deberían ser implementadas las
intervenciones de reducción de la pobreza.114
Igualmente, la autodeterminación puede ser algo
más que una aspiración en la medida en que los
pueblos indígenas puedan ser los impulsores
efectivos del diseño de los programas de
desarrollo. Un buen ejemplo de ello es el caso del
departamento de Pando en Bolivia, habitado por
comunidades indígenas altamente vulnerables. En
esta zona, dos organizaciones que representan a
las comunidades, la Central Indígena de Pueblos
Originarios de la Amazonía de Pando (CIPOAP)
y la Central Indígena de Mujeres de la Amazonía
de Pando (CIMAP), han desarrollado un Plan de
Desarrollo Integral para los pueblos indígenas de
Pando utilizando la metodología de diagnóstico
participativo. Dicho plan recoge las opiniones de los
pobladores indígenas. Al iniciar el proceso de diseño
y consulta desde sus propias canteras, con el apoyo
de una serie de agencias de las Naciones Unidas y
la Unión Europea, esperan convencer al gobierno
para entablar negociaciones que concluyan con
estrategias culturalmente apropiadas de desarrollo
económico, salud y educación.115
Los pueblos indígenas también pueden participar
como socios en la agenda de desarrollo de un
país. Fortalecer los derechos de las comunidades
indígenas a sus territorios y recursos, por ejemplo,
ha probado ser una estrategia efectiva para combatir
el cambio climático. En Brasil, la deforestación al
interior de los territorios indígenas protegidos por
ley entre 2000 y 2012 fue menor a 0,6 por ciento,
mientras que fuera de ellos fue de 7 por ciento,
generando 27 veces más emisiones de dióxido de
carbono.116 Pero el reconocimiento legal por sí solo
no es suficiente. En Perú, donde las acciones del
gobierno no han fortalecido los derechos forestales
de las comunidades, la deforestación al interior de
los territorios indígenas fue casi cuatro veces más
alta que en los territorios indígenas de Brasil, llevando
a una de las peores tasas de deforestación de la
región amazónica. Las experiencias de desarrollo
autogestionario en salud, tanto desde la perspectiva
de participación del gobierno como desde el punto
de vista de las comunidades, también han arrojado
valiosas lecciones (ver el Recuadro 4).
En suma, si bien es posible que muchas políticas
y experiencias de desarrollo autogestionario
focalizado no sean visibles desde una perspectiva
macro, estas iniciativas locales sí ofrecen claves
valiosas in situ que nos pueden ayudar a entender
por qué algunos proyectos de desarrollo tienen éxito
o fracasan, y cuáles son los factores y condiciones
que determinan el resultado de un proyecto. Sin
embargo, pese al abundante debate en círculos
académicos y no académicos, las estadísticas
comparativas siguen sin proporcionar información
sobre los desafíos, límites y “buenas prácticas”
del desarrollo focalizado y autogestionario. La
educación, que juega un papel primordial en las
posibilidades futuras de los pueblos indígenas
de revertir sus estados de exclusión, es un buen
ejemplo de los desafíos, brechas y oportunidades
que han abierto los nuevos realineamientos jurídicos
a favor de los pueblos indígenas.

114 Ver, por ejemplo, Correa Aste, N., y T. Roopnaraine, Pueblos indígenas y programas de transferencias condicionadas. Estudio etnográfico sobre la implementación y los
efectos socioculturales del programa Juntos en seis comunidades andinas y amazónicas de Perú (Lima: Banco Interamericano de Desarrollo, 2014)
115 “Indígenas quieren consulta previa para salud y educación”, 9 de julio de 2013, http://www.erbol.com.bo/noticia/indigenas/06092013/indigenas_quieren_consulta_previa_
para_salud_y_educacion#sthash.mmlUrD6S.dpuf; “UNIPP Success Stories Cooperating to promote & protect indigenous peoples’ rights”, ver arriba
116 Stevens, C., Winterbottom, R., Reytar, K., y J. Springer, Securing Rights, Combating Climate Change. How Strengthening Community Forest Rights Mitigates Climate
Change (Informe de World Resources Organizations, 2014) [http://www.wri.org/sites/default/files/securingrights_executive_summary.pdf]

Los pueblos indígenas en América Latina | 65

 Recuadro 4 | Dos casos de desarrollo autogestionario en el sector salud

En el sur de Chile, varias organizaciones mapuches empezaron a trabajar desde fines de los 80 en la mejora del
acceso a los servicios de salud biomédica para familias mapuches rurales. Promovían estrategias de gestión
y atención biomédica impulsadas desde la comunidad, complementadas con prácticas y conocimientos de
salud mapuches. Hoy, estas organizaciones mapuches co-administran -junto con el Servicio de Salud de la
Araucanía Sur- el Centro Médico Mapuche del Hospital de Nueva Imperial, el Hospital Makewe y el Centro de
Salud Intercultural Boroa Filulawen.

Estas iniciativas fueron conceptualizadas dentro de un enfoque de “salud intercultural”, en virtud del cual las
comunidades indígenas asumen y coordinan colectivamente la prestación de atención biomédica en sus
territorios, pero en consonancia con sus propias perspectivas y necesidades y en armonía con sus prácticas y
saberes de salud tradicionales. Tras 15 años de trabajo, estas tres experiencias de desarrollo autogestionario no
solo han mejorado la inclusión a nivel de atención de salud en áreas rurales, sino que también han incentivado el
empoderamiento cultural y político, convirtiéndose en un modelo de atención de salud intercultural en la región.

Desde un ángulo diferente, el Servicio de Atención y Orientación al Indígena (SAOI), ideado e implementado
por profesionales indígenas que trabajan en el Ministerio de Salud de Venezuela, ha proporcionado asistencia
y orientación a pacientes indígenas en los principales hospitales del país desde 2005. El servicio empezó con
dos experiencias piloto en Maracaibo, al oeste del país, que buscaban mejorar el acceso al ámbito hospitalario
entre pacientes indígenas, quienes a menudo se sienten intimidados por los servicios de salud debido a la
existencia de barreras culturales y lingüísticas. Por medio de una atención bilingüe e intercultural, provista por
profesionales indígenas especialmente capacitados, las familias indígenas reciben orientación para lidiar con
los trámites burocráticos, obtienen servicios de traducción durante las visitas médicas, se les hace seguimiento
durante sus tratamientos y reciben asesoría culturalmente apropiada. El éxito de los primeros SAOI llevó a un
incremento en la demanda de este servicio, tanto por parte de la población indígena como de los trabajadores
de salud de otras regiones.

Con el tiempo, los SAOI se han convertido además en espacios creativos de intercambio intercultural entre
prácticas y saberes indígenas y biomédicos, permitiendo la introducción al entorno hospitalario de servicios y
regímenes alimenticios culturalmente pertinentes, así como de saberes y especialistas de salud indígenas. A
pesar de los altos y bajos de la economía venezolana en los últimos años, el personal, los trabajadores de salud
y los propios pacientes indígenas no solo han mantenido vigentes los servicios SAOI, sino que han expandido su
cobertura a 32 hospitales repartidos en 12 estados de todo el país. En sus nueve años de existencia, los SAOI
han atendido a más de 380 mil pacientes indígenas, constituyendo una de las experiencias más notables de
adaptación intercultural de los servicios de atención de salud oficiales en la región.

66 | Banco Mundial
Educación
En muchos sentidos, los nuevos marcos normativos a 83 por ciento en Brasil, de 87 por ciento a 96
nacionales e internacionales han allanado el terreno por ciento en Ecuador, de 78 por ciento a 92 por
para otras formas de educación. En consecuencia, ciento en Panamá y de 80 por ciento a 91 por
en las últimas décadas la mayor parte de los países ciento en Perú. Sin embargo, sigue habiendo una
de la región ha promulgado leyes de educación brecha entre niños y niñas indígenas y no indígenas.
relevantes para la cultura, lenguas e identidad Esta brecha es más profunda en los países con
indígena. No obstante, como sucede con otras poblaciones indígenas pequeñas, diversas y
reformas legales y de política, sigue habiendo dispersas, como Brasil, Colombia, Costa Rica y
una brecha entre los avances teóricos y su Venezuela, probablemente debido a las dificultades
implementación real. intrínsecas de atender a cientos de sociedades
indígenas (más de 360 tan solo en esos cuatro
La asistencia escolar en general ha mejorado países). En países como México, Perú y Ecuador,
entre niños y niñas indígenas. Entre las dos rondas sin embargo, el número total de niños y niñas
de censos consideradas para este informe, el indígenas que asisten a la escuela es relativamente
porcentaje de niños y niñas de 6 a 11 años que similar al número de niños y niñas no indígenas que
asistía a la escuela aumentó de 73 por ciento lo hacen, especialmente en el nivel primario.

Figura 20 Asistencia escolar de niños y niñas indígenas y no indígenas

100% 97% 97% 96% 97% 98% 96% 95%

92% 95% 96% 92% 91%
90% 83% 81% 84% 83% 82%
80% 78%
74% 75%
70%
6 a 11 años

60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Brasil Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela
(2010) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001)

100%
90% 84% 85%
79% 81%
80% 74% 75% 76% 75%
74% 69% 73% 70% 69% 72%
70% 66% 67% 65%
63%
12 a 18 años

60% 59%
55% 56%
51%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela
(2010) (2010) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001)

Indígena No indígena

Fuente: Censos Nacionales.

68 | Banco Mundial
Pero este panorama puede ser engañoso, sin cabo paralelamente al censo nacional (2007), el 19,4
embargo, ya que las poblaciones pequeñas como por ciento de los indígenas amazónicos peruanos no
los Shipibos-Conibo o los Ashaninka tienden a ser sabe leer ni escribir (28 por ciento de las mujeres), y
eclipsadas por sociedades indígenas más numerosas únicamente el 51 por ciento de la población menor
como los Quechua y Aimara. En Perú, por ejemplo, de 24 años está recibiendo educación formal (solo
donde la asistencia escolar general de los niños el 47 por ciento de los mayores de 15 años ha
y niñas indígenas es de aproximadamente 95 por terminado la primaria).118
ciento, un examen más detallado de las escuelas
rurales indígenas que llevó a cabo la Defensoría del Existe una brecha también en la proporción de
Pueblo, en 2013, basada en una muestra de 75 niños y niñas indígenas que asisten a la escuela
escuelas, reveló que alrededor del 46 por ciento de entre el medio urbano y rural. Una vez más, las
los niños, niñas y adolescentes indígenas no estaba brechas más pronunciadas se dan en países con
matriculado en ninguna institución educativa.117 poblaciones indígenas más diversas y dispersas,
Asimismo, según el censo especializado de es decir, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador,
comunidades indígenas amazónicas que se llevó a Nicaragua y Venezuela (ver la Figura 21).

Figura 21 Niños y niñas indígenas en edad escolar que asisten a la escuela en entornos rurales y urbanos

100% 97% 96% 96% 96% 96% 96%

91% 92% 94%
86% 89% 91% 90%
90%
78% 77% 80% 79%
80%
70% 71% 71%
70%
6 a 11 años

60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Brasil Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela
(2010) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001)

100%
90% 83%
78% 78% 76% 77%
80% 73% 73% 73% 72%
70% 70% 71%
70% 66% 65% 67%
60%
12 a 18 años

60% 57% 57%

49% 50% 47% 47%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela
(2010) (2010) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001)

Rural Urbano

Fuente: Censos Nacionales.

117 Informe Defensorial: Avances y desafíos en la implementación de la Política de Educación Intercultural Bilingüe 2012-2013 (Lima: Defensoría del Pueblo, 2014)
118 Instituto Nacional de Estadística e Informática, Censos Nacionales 2007: II Censo de Comunidades Indígenas (Lima: INEI, 2009)

Los pueblos indígenas en América Latina | 69

La intersección entre género e indigeneidad tiene
impactos negativos considerables en los resultados
educativos. En general, las mujeres indígenas y
rurales tienen niveles más altos de analfabetismo
y deserción escolar, lo cual afecta adversamente
sus posibilidades de aprovechar oportunidades
económicas, contribuyendo con ello a incrementar
las tasas de desempleo y exacerbar la vulnerabilidad.
En términos de logros educativos, la combinación
de género, origen étnico, edad y lugar de residencia
parece tener un efecto disuasivo más alto que el
género por sí solo.119 Por ejemplo, en Ecuador y
Perú, tanto los hombres como las mujeres indígenas
en general tienen menos años de escolaridad que
los hombres y mujeres no indígenas. No obstante,
existe una brecha más acentuada entre los hombres
y las mujeres indígenas en comparación con los
hombres y mujeres no indígenas, y las mujeres
indígenas se encuentran en especial desventaja,
como se puede ver en la Figura 22.
Porcentaje de la población con 1 a 6 años de escolaridad en comparación con población
Figura 22
con 7 a 12 años de escolaridad, por género y condición de indígena en Perú
Mujer
Indígenas
Hombre 43%
Mujer 24%
No indígenas
Hombre 20%
0% 10% 20%
Fuente: Cálculos del Banco Mundial con base en información censal 2007 del Perú. Estadísticas relativas a la población de 24 años y más.
119 Lundwall, J., et al, op. cit
70 | Banco Mundial
En cuanto a las tasas de culminación escolar, la
combinación de género y condición de indígena
está asociada a tasas considerablemente más bajas
de culminación, independientemente de la edad
y de la ubicación geográfica. La culminación de la
escuela primaria para las mujeres indígenas de las
zonas rurales es 50 por ciento más baja que la de los
hombres no indígenas, y la disparidad en la tasa de
culminación de secundaria también es considerable,
siendo de 23 por ciento frente a 10 por ciento (ver
el Recuadro 5 para un ejemplo más detallado de
Bolivia). Las razones por las cuales los indígenas
no asisten o abandonan la escuela varían. Datos
de Colombia indican que la condición de indígena
puede pesar más que el género: tanto los hombres
como las mujeres no indígenas refieren que los
costos asociados a la escuela y la distancia de las
escuelas son factores disuasivos en mayor medida
que para los hombres y mujeres indígenas, mientras
que un porcentaje más alto de hombres y mujeres
indígenas identifica la necesidad de trabajar como la
razón para no asistir a la escuela (Figura 23).
57% 41%
56%
1 - 6 años
7 - 12 años
75%
79%
30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
 Figura 23 Razones de inasistencia escolar en Colombia, por género y condición de indígena

Costo
Mujer 34% 9% 37% Distancia
Indígenas

Necesidad
de trabajar
Hombre 34% 9% 42%

Mujer 41% 12% 26%

No indígenas

Hombre 39% 12% 29%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

Fuente: Cálculos del Banco Mundial con base en datos del censo de 2005 en Colombia.

Recuadro 5 | Género, ubicación y culminación escolar entre indígenas bolivianos

Los resultados educativos de Bolivia son significativamente más bajos entre las mujeres, las minorías
étnicas y los habitantes de zonas rurales, a pesar de la existencia de políticas de educación universal
que se remontan a la década de 1930 y de las importantes reformas educativas emprendidas durante
los 90. Los resultados educativos de las zonas rurales son en general mejores para los hombres que
para las mujeres, independientemente de que sean indígenas o no. Por ejemplo, el 7,6 por ciento de las
mujeres no tiene ninguna escolaridad, mientras que la cifra correspondiente para los hombres es de 4,9
por ciento. Además, aproximadamente el 86 por ciento de las mujeres y el 92 por ciento de los hombres
son analfabetos (INE, 2011).

Las mujeres de áreas rurales y las mujeres que pertenecen a colectividades indígenas tienen resultados
educativos más bajos que cualquier otro segmento. La tasa de culminación de primaria para las mujeres
indígenas de zonas rurales es la mitad que la de los hombres indígenas, 25,6 por ciento frente a 52,5 por
ciento. La disparidad en la tasa de culminación de secundaria también es considerable, 22,9 por ciento
frente a 9,8 por ciento (ver las Figuras más abajo). La combinación de género y condición de indígena
está asociada a tasas de culminación escolar considerablemente más bajas, independientemente de la
edad y la ubicación geográfica. En comparación con los hombres no indígenas, las mujeres no indígenas
y los hombres indígenas tienen 9 y 10 por ciento menos probabilidades de culminar la escuela primaria,
respectivamente, mientras que las mujeres indígenas tienen 29 por ciento menos probabilidades de
hacerlo. En lo que respecta a la escuela secundaria, las mujeres indígenas tienen 23 por ciento menos
probabilidades de terminar la secundaria que los hombres no indígenas (ver las Figuras 24 y 25).

CONTINUA

Los pueblos indígenas en América Latina | 71

 Tasas de culminación en Tasas de culminación en
Figura 24 Figura 25
la Bolivia urbana la Bolivia rural

90% 60%
80%
50%
70% 80.8% 52.5%
60% 71.9% 69.7% 40% 44.5%
50% 41.2%
56.3% 51.3% 30%
40% 48.4%
30% 40.4% 20% 25.6%
22.9%
20% 28.7% 17.3% 18.7%
10%
10%
9.8%
0% 0%
Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer
No indígena Indígena No indígena Indígena

Escuela primaria completa Escuela primaria completa

Escuela secundaria completa Escuela secundaria completa

Fuente: Tas, 2014, basado en información censal de 2012. Fuente: Tas, 2014, basado en información censal de 2012.

La persistencia de estas brechas entre niños y niñas puede estar asociada a diversos factores: el
embarazo, por ejemplo, es una razón común para abandonar la escuela; muchas escuelas no disponen
de servicios higiénicos separados para niñas, lo cual es especialmente problemático a medida que las
niñas crecen y empiezan a menstruar; si las escuelas quedan muy lejos, desplazarse puede ser visto
como un “riesgo” para las niñas; etc. En términos más indirectos, en los hogares con recursos limitados
a menudo se privilegia a los niños varones por encima de las niñas al priorizar a qué hijos se debe enviar
a la escuela; programas de estudio y prácticas escolares con un fuerte sesgo de género también tienden
a excluir silenciosamente a las niñas. Asimismo, la presencia de hermanos menores (en edad preescolar)
incrementa las probabilidades de inasistencia escolar de las hermanas mayores, que a menudo tienen
que ayudar con las tareas del hogar y el cuidado de los menores. Se ha argumentado, por lo tanto,
que aumentar la cobertura de los programas de educación inicial puede tener un impacto positivo en la
matrícula escolar y en la asistencia de las niñas indígenas mayores a la escuela.120

Fuente: Adaptado de Lundwall, J., et al, óp. cit

120 Yáñez, E., R. Rojas y D. Silva (2011). “The Juancito Pinto conditional cash transfer program in Bolivia: Analyzing the impact on primary education. FOCAL Policy Brief,
mayo de 2011; Zapata, D., D. Contreras y D. Kruger (2011). “Child Labor and Schooling in Bolivia: Who’s Falling Behind? The Roles of Domestic Work, Gender, and
Ethnicity,” World Development Volume 39 (4): 588–599

72 | Banco Mundial
La data presentada hasta ahora se refiere solamente
a la expansión material de los sistemas educativos
a las regiones indígenas, pero sería un error tomar
dichos resultados cuantitativamente mensurables
como medidas de la calidad educativa, ya que las
tasas de matrícula, la distribución de género y los
índices de retención dicen poco acerca de la calidad
o la pertinencia cultural de la educación que les
está siendo provista a los niños y niñas indígenas.
Más aún, programas de estudio estandarizados
privilegian materias como lenguaje y matemáticas,
en detrimento de otras dimensiones de enseñanza-
aprendizaje igualmente importantes para los
pueblos indígenas, tales como sus concepciones
y saberes tradicionales, la existencia de otros
patrones de civilización y otras formas de entender
la relación entre el hombre y la naturaleza.
Es por esto que la data disponible sobre
educación no necesariamente representa un orden
sociocultural en el que tengan cabida esos casi
Figura 26 Porcentaje de indígenas que hablan lenguas indígenas por nivel educativo (24 años y más)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Primaria incompleta Primaria completa
Fuente: Censos Nacionales.
40 millones de personas indígenas y más de 600
sociedades y lenguas distintas. El nivel educativo,
por ejemplo, está inversamente relacionado a la
retención de una lengua indígena. A pesar de las
extendidas leyes y normas creadas para proteger
las lenguas y culturas indígenas (ver el Recuadro
6), así como el reconocimiento generalizado de
la importancia de incluir estrategias de educación
intercultural bilingüe en las escuelas, menos
del 27 por ciento de los indígenas de los países
considerados en la figura de abajo hablaba un
idioma indígena al momento de completar su
educación primaria, y apenas un 7,6 por ciento
lo hacía al culminar la secundaria. Lo que es
más importante aún, las posibilidades de revertir
esta situación impulsando la participación de
profesionales indígenas en el diseño y ejecución
de nuevos programas de estudios son bajas, dado
que menos del 2 por ciento de los indígenas que
habían completado educación terciaria hablaba su
lengua nativa (ver la Figura 26).
Bolivia (2001)
México (2010)
Colombia (2005)
Nicaragua (2005)
Costa Rica (2000)
Venezuela (2001)
Ecuador (2010)
Secundaria completa Universitaria completa
Los pueblos indígenas en América Latina | 73
Lo anterior evidencia que, pese a la promoción de
programas de educación bilingüe e intercultural en la
región por décadas, los sistemas educativos siguen
trabajando en pos de un modelo que, en el mejor
de los casos, ayuda a los niños y niñas indígenas a
transitar hacia la asimilación cultural y lingüística. En
este contexto, aparte del reconocimiento simbólico
y legal de un buen número de lenguas indígenas en
la región, el castellano y el portugués siguen siendo
idiomas oficiales y educativos de facto. Esto genera
preguntas obvias acerca del papel del sistema
educativo en la promoción de las sociedades
multiculturales y multilingües proclamadas por
tantas Constituciones, marcos jurídicos y acuerdos
internacionales a lo largo y ancho de la región (ver
el Recuadro 6).

Recuadro 6 | Derechos de los pueblos indígenas a la educación

La sección VI del Convenio 169 de la OIT (Arts. 27 a 31) otorga a los Pueblos Indígenas una serie de
derechos educativos, entre ellos el derecho a que se les enseñe en sus propias lenguas, con respeto a
sus culturas, que los contenidos educativos tomen en cuenta su historia, sus conocimientos, sistemas
de valores, prácticas sociales y tecnologías, así como el derecho a mantener sus propias instituciones
educativas con recursos del Estado. Establece, asimismo, que los pueblos indígenas deben tener igual
acceso y oportunidades de obtener servicios educativos a todo nivel y sin discriminación. El Art. 30 va un
paso más allá, al promover indirectamente el interculturalismo como una vía para fomentar una imagen
digna de los pueblos indígenas en la sociedad contemporánea.

La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, de 2007, ratifica
y amplía la mayor parte de los aspectos antes mencionados y, aunque los temas relacionados con la
educación de los pueblos indígenas constituyen hasta cierto punto un tema transversal que atraviesa toda
esta declaración, los Arts. 11 a 15 se refieren explícitamente a los derechos educativos de los pueblos
indígenas. Los Arts. 11 y 12 establecen el derecho a practicar y revitalizar sus tradiciones y costumbres
culturales presentes y futuras, lo cual incluye sus prácticas y ceremonias religiosas y espirituales, así
como la responsabilidad de los Estados de proteger y garantizar el acceso a sus lugares religiosos y
culturales. Los Arts. 13 y 14 establecen que los pueblos indígenas “…tienen derecho a revitalizar, utilizar,
fomentar y transmitir a las generaciones futuras sus historias, idiomas, tradiciones orales, filosofías,
sistemas de escritura y literaturas, y a atribuir nombres a sus comunidades, lugares y personas”, así
como a “…establecer y controlar sus sistemas e instituciones docentes que impartan educación en
sus propios idiomas, en consonancia con sus métodos culturales de enseñanza y aprendizaje.” La
Declaración establece asimismo que: “Los Estados adoptarán medidas eficaces, conjuntamente con los
pueblos indígenas, para que los indígenas, en particular los niños, incluidos los que viven fuera de sus
comunidades, tengan acceso, cuando sea posible, a la educación en su propia cultura y en su propio
idioma” (Art. 14, numeral 2). Todas estas consideraciones están ligadas a un derecho de orden superior
referido a la dignidad y las aspiraciones de los pueblos indígenas y, al igual que el Convenio 160 de la OIT,
los Estados deben tomar medidas eficaces, en consulta con los pueblos indígenas, “…para combatir los
prejuicios y eliminar la discriminación y promover la tolerancia, la comprensión y las buenas relaciones
entre los pueblos indígenas y todos los demás sectores de la sociedad” (Art. 15).

En 2009, el Mecanismo de Expertos de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas llevó a cabo un estudio sobre los derechos de los pueblos indígenas a la educación. El estudio
identificó lecciones aprendidas y desafíos en relación con la implementación de dichos derechos. Entre
las principales lecciones aprendidas, el estudio mencionó la aprobación de leyes y políticas sobre la
educación de los pueblos indígenas y la facilitación de los recursos financieros necesarios. En cuanto a
los desafíos encontrados, el estudio priorizó los siguientes: la falta de control con respecto a las iniciativas
educativas para niños y niñas indígenas, la ausencia de consulta en torno al desarrollo y ejecución de
servicios educativos para los pueblos indígenas, la limitada consideración que se da a la autonomía y
participación de los pueblos indígenas en la prestación de servicios educativos y, más en general, la
imposición de una educación tradicional para los niños y niñas indígenas.

74 | Banco Mundial
La educación intercultural bilingüe (EIB) no es nueva de EIB son indígenas, pero solo el 65 por ciento
en América Latina. Ha sido propuesta como una de ellos cuenta con educación secundaria y el
alternativa a la educación monolingüe en castellano 13 por ciento cuenta con estudios de educación
y/o portugués por lo menos desde la década de superior.125
los 60, y es ampliamente considerada como una
importante política focalizada, dirigida a fomentar Las debilidades de la Educación Intercultural Bilingüe
la inclusión social de los pueblos indígenas sin no solo se limitan a la falta de aplicación efectiva,
amenazar sus idiomas, culturas y autonomía sino también a un pobre diseño y focalización.
social.121 Sin embargo, los orígenes de la EIB Hay evidencias de que la educación bilingüe
están asociados a las estrategias de asimilación puede ser exitosa, pero necesita ser debidamente
lideradas por los gobiernos y misioneros durante la implementada.126 Las fallas detectadas en la
primera mitad del siglo XX, quienes vieron el uso implementación de una EIB que efectivamente
de la lingüística moderna y la implementación de la promueva conocimientos y valores indígenas, al
educación bilingüe como una solución adecuada mismo tiempo que dote a los niños y niñas indígenas
a los problemas que representaban sociedades de las herramientas intelectuales que requerirán en
indígenas predominantemente monolingües. sus sociedades, cada vez más globalizadas, se
Desde entonces, sin embargo, la EIB ha pasado reflejan también en la fuerte correlación que existe
a ser un prolífico espacio de diálogo interétnico e entre el alfabetismo y la pérdida de las lenguas
intercultural.122 No obstante lo anterior, la retórica nativas (ver la Figura 27). La inmensa mayoría de
legal y educacional no necesariamente coincide con los indígenas que no pueden leer ni escribir son
la acción del Estado. hablantes de su lengua.

De hecho, la implementación y accesibilidad de Pese a las limitaciones señaladas anteriormente,

la EIB en América Latina es altamente irregular
y asistemática (ver el Anexo II). En Argentina, por
ejemplo, donde la EIB fue incluida en la ley de
educación en 2006, más del 90 por ciento de los
niños y niñas indígenas que asisten a la escuela no
recibe educación en sus idiomas.123 En Perú, donde
la EIB se encuentra protegida por la Constitución
desde 1993 y se han implementado diferentes
experiencias desde 1961, en la actualidad tan solo
el 38 por ciento de los niños y niñas indígenas
con acceso a educación primaria asiste a una
escuela que ofrece EIB y apenas alrededor de la
mitad de los maestros de escuelas de EIB hablan
el idioma en el que supuestamente enseñan.124 En
Bolivia, que incluyó disposiciones sobre la EIB en
su Constitución de 2009 y ha implementado una
serie de experiencias piloto desde 1977, la EIB
únicamente llegó al 22 por ciento de la población
que la necesitaba en 2005. En Brasil, entre tanto,
más del 90 por ciento de los maestros de escuelas
durante las últimas dos o tres décadas se han venido
produciendo innovaciones social y culturalmente
relevantes -que tratan de romper con los patrones
asimilacionistas del diseño y ejecución de los servicios
educativos- en numerosos espacios y territorios
indígenas, e incluso en las áreas metropolitanas
de diversas capitales latinoamericanas. Muchas
de estas transformaciones son un subproducto
de la capacidad de iniciativa y autodeterminación
de los pueblos indígenas y en su mayor parte
implican transformaciones que tienen su origen
en el nivel local y a pequeña escala y entrañan
una activa participación de la sociedad civil en la
toma de decisiones, incluso al subir desde el nivel
de bases y lograr el reconocimiento oficial. Otras
son el resultado de la toma de conciencia social,
política y cultural que se produce a consecuencia
del estímulo y el apoyo otorgado por los centros de
investigación y organizaciones no gubernamentales
alineados con la causa indígena.

121 Fajardo Salinas, D., “Educación intercultural bilingüe en Latinoamérica: un breve estado de la cuestión”, en Estudios Sociales y Humanísticos, IX: 2, 2011
122 López, L.E., 2008. Top-down and bottom-up: Counterpoised visions of Intercultural Bilingual Education in Latin America. En N. Hornberger (editora), Can Schools Save
Indigenous Languages? Policy and Practice on Four Continents. Nueva York: Palgrave-Macmillan. 42-65; Trapnell, L., 2008. Addressing Knowledge and Power Issues in
Intercultural Education. Tesis de Maestría. Facultad de Educación, Universidad de Bath, Reino Unido
123 Datos Mundiales de Educación. UNESCO, 2010/11 [http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/Publications/WDE/2010/pdf-versions/Argentina.pdf]
124 Benavides, M., Mena, M., y Ponce, C., Estado de la niñez indígena en el Perú (Lima: Instituto Nacional de Estadística e Informática y Fondo de las Naciones Unidas para
la Infancia, 2010, p. 72)
125 Op. cit, p. 20
126 Patrinos,H. A., & Velez, E. (2009). Costs and benefits of bilingual education in Guatemala: A partial analysis. International Journal of EducationalDevelopment, 29(6), 594-
5980.

Los pueblos indígenas en América Latina | 75

 Figura 27 Analfabetismo y conocimiento de lenguas indígenas (población indígena de 10 años y más)

100%

90%

80%

70%
95% 66% 91% 79% 74% 97% 87%
60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% 5% 34% 9% 21% 26% 3% 13%

Bolivia Colombia Costa Rica Ecuador México Nicaragua Venezuela
(2001) (2005) (2000) (2010) (2010) (2005) (2001)

No habla un idioma indígena Habla un idioma indígena

Fuente: Censos Nacionales.

Sin embargo, a la fecha el número de escuelas
bilingües es limitado, como lo es el número de
maestros bilingües con capacitación profesional.
Hace poco, por ejemplo, el Ministerio de
Educación del Perú anunció la necesidad de
capacitar a 21.000 docentes bilingües para que
atendieran las necesidades educativas de los
niños y niñas indígenas que asisten a una escuela
bilingüe en las zonas rurales. Considerando que
en este momento hay una creciente presencia
de personas indígenas en las áreas urbanas,
esta necesidad sería sustancialmente mayor. El
país que ha logrado llegar al mayor número de
estudiantes indígenas en el nivel escolar primario
es México, aunque la calidad educativa también
es un factor que está en juego aquí, como
de hecho lo está en todos los demás países
latinoamericanos.
Para concluir, los casos de Bolivia y Ecuador merecen
especial atención, dado que en ambos casos se
ha adoptado un nuevo modelo de Estado que no
tiene precedentes: el Estado multinacional. Como
es sabido, las constituciones nacionales de estos
dos países sufrieron una transformación radical
en 2008 (Ecuador) y 2009 (Bolivia) y, como parte
de este proceso, posteriormente se promulgaron
nuevas leyes nacionales de educación. En el caso
boliviano se han hecho mayores avances, con la
reciente aprobación de un nuevo currículo educativo
orientado a los saberes indígenas, el mismo que
fue implementado en 2013-2014 y aspira a crear
una relación más equitativa entre el conocimiento
occidental e indígena. Sin embargo, quizás sea
demasiado pronto para evaluar el impacto de dichos
cambios en la retención lingüística y la promoción
de patrones educativos genuinamente inclusivos y
multiculturales.

76 | Banco Mundial
Comentarios
finales

Los pueblos indígenas en América Latina | 77

Durante la última década, los pueblos indígenas
han seguido consolidando su posición como
actores relevantes en la vida política y social
de la región. La tenacidad de sus movimientos
sociales y organizaciones comunales ha rendido
importantes frutos a nivel de marcos normativos
y reconocimiento. Asimismo, ha contribuido a
generar un consenso creciente en torno al derecho
de los pueblos indígenas a participar y beneficiarse
de la prosperidad de la región sin renunciar a su
identidad y a sus aspiraciones como sociedades
culturalmente distintas. El hecho de que 15 países
de América Latina hayan ratificado el Convenio 169
de la OIT, de 24 países en todo el mundo, es sin
lugar a dudas una señal alentadora del rumbo que
está tomando la región con respecto a los derechos
indígenas.
Los logros sociales y económicos de la última
década, sin embargo, son menos evidentes. Si
bien es cierto que ha habido un progreso general
en ámbitos tales como la reducción de la pobreza
y la inclusión en servicios públicos esenciales,
la brecha que separa a los pueblos indígenas de
otros latinoamericanos se ha ensanchado aún
más. Además, la expansión de la cobertura de
muchos servicios, por ejemplo educación, no ha
ido necesariamente acompañada de un incremento
de la calidad o la adaptación de dichos servicios a
las necesidades y puntos de vista de la población
indígena. Mientras que algunos estudios hablan
de una falta de evidencia abrumadora en favor
de programas focalizados que puedan eliminar
dichas brechas de un modo significativo,127 la data
analizada en este informe sugiere que el crecimiento
por sí solo tampoco ayudará a reducirlas.
En toda justicia, los avances políticos y legales de
las últimas décadas todavía se encuentran en una
127 Hall, G., y H.A. Patrinos, op. cit
78 | Banco Mundial
etapa de ensayo y error. Aunque muchos países han
creado leyes y normas diseñadas para garantizar
la participación de los pueblos indígenas en los
gobiernos y en la toma de decisiones (haciendo
eco del contenido de los pactos internacionales
al respecto), muy pocos han establecido medidas
eficaces para hacer cumplir dichas normas y
asegurar que su implementación genere resultados
efectivos en términos de inclusión social y desarrollo
con identidad. En los casos en que sí han dado
resultado, estos avances, relativamente recientes,
se ven forzados a luchar con la inercia de más de
cinco siglos de intolerancia, discriminación y franco
aniquilamiento.
La información, por otro lado, se encuentra cada
vez más ampliamente disponible, pero la proyección
histórica de la mayoría de las herramientas
estadísticas de la región con respecto a los pueblos
indígenas abarca solo unas cuantas décadas,
con muy pocas excepciones, la mayoría de ellas
anecdóticas. La información relativa a esferas
clave del desarrollo, sin embargo, tales como el
acceso a atención de salud, el acceso a la justicia
y la participación política, sigue siendo escaso
y desigual, y por lo tanto es difícil de sistematizar
y utilizar para diseñar políticas de desarrollo. A lo
largo y ancho de la región encontramos prácticas
positivas y negativas pero, una vez más, la región
carece de un repositorio de conocimiento que
permita aprender de las experiencias y errores
previos. No existen objetivos de desarrollo que
contemplen los puntos de vista y las necesidades
especiales de la población indígena, mientras que
objetivos globales transnacionales como los ODM
no están incidiendo en las necesidades especiales
de las minorías étnicas, no se están enfocando
en lo que es relevante para ellas o, lo que es más
probable, ambas cosas.
En el otro extremo de la ecuación, si bien es cierto
que conceptos tales como desarrollo con identidad,
desarrollo indígena o etnodesarrollo han cobrado
impulso durante la última década, el desafío para
los pueblos indígenas reside en implementar
programas de desarrollo que sean sostenibles y
eficaces en el sentido de reducir la exclusión social.
Un revés común de estos enfoques tiene que ver
con el supuesto de que el desarrollo indígena solo
puede ser legítimo si se opone diametralmente
a las formas de desarrollo occidental. Es posible
que las formas de producción tradicionales y los
territorios tradicionales hayan dejado de ser una
opción factible o pertinente para muchos pueblos
indígenas hoy y, si las concepciones indígenas
de desarrollo son malinterpretadas alrededor de
estereotipos y supuestos preconcebidos acerca de
lo que es la indigeneidad, los pueblos indígenas que
por diferentes motivos se alejen de estos cánones
ortodoxos pueden ser dejados atrás, generando
nuevas formas de discriminación.
La agenda post 2015, por consiguiente, debe
tomar en cuenta los escenarios cambiantes en que
están viviendo los pueblos indígenas actualmente.
Un número cada vez mayor de indígenas
latinoamericanos está viviendo en ciudades, muchos
de ellos en asentamientos urbano-marginales, con
limitadas habilidades para competir en el mercado
laboral y privados de muchas de las redes de apoyo
y las seguridades que tenían en sus comunidades
tradicionales. El marco normativo y la agenda
de desarrollo actuales hace escasa o ninguna
referencia a sus situaciones. A raíz del aumento de
la población indígena urbana se necesitan mayores
investigaciones para comprender múltiples aspectos
de la vida en la ciudad, que van desde el rol de las
economías informales en los hogares indígenas
urbanos y el impacto del mismo en la pobreza y sus
indicadores vitales, hasta las oportunidades que un
entorno urbano ofrece en términos de participación
política y expansión de la agenda intercultural.
América Latina tiene aún un largo camino por recorrer
con respecto a la implementación de los principios
incluidos en gran parte de sus marcos normativos,
tratados internacionales y declaraciones relativas
a los derechos de los pueblos indígenas. Los
decepcionantes resultados sociales y económicos
de las últimas dos décadas, internacionalmente
dedicadas a los pueblos indígenas, son un grave
motivo de preocupación. Las implicaciones de la
exclusión social con sesgo étnico no solo tienen
consecuencias tremendas para las comunidades
indígenas, sino que también previenen el logro de un
desarrollo sostenible y una prosperidad compartida
para la región en su conjunto.
Este estudio ha presentado una evaluación
descriptiva de la situación de los pueblos indígenas
de la región, sin adentrarse en explicaciones
demasiado académicas de causalidad ni aventurar
soluciones. La región tiene un gran acerbo y
experiencias empíricas importantes para solucionar
varios de los escenarios descritos aquí. Creemos
que se necesita profundizar nuestra comprensión
sobre estas experiencias en áreas críticas como
educación, salud, conservación ambiental,
territorialidad y participación en el mercado, para
volcarlas en estrategias consensuadas orientadas
a saldar las tremendas disparidades que afligen
a la mayoría indígena de la región. La región ha
ido cambiando positivamente los términos de
relacionamiento entre las sociedades mayoritarias
y las indígenas. Es hora de que los avances en
participación, reconocimiento de derechos y
acercamiento intercultural se traduzcan en una
mejoría substancial de las condiciones de vida de
las comunidades, en términos que respeten sus
identidades y su dignidad.
Los pueblos indígenas en América Latina | 79
Anexos
Anexo I: Países, años y variables disponibles para identificar a los pueblos indígenas en
los censos y encuestas de hogar de la región

País Encuestas de hogares

Años Variables disponibles para No Datos Comentarios
identificación de PI
Autoidentificación Idioma
Argentina x

Bolivia 2000, 2012 x x

Brasil 2001, 2012 x
Chile 2003, 2011 x x PI identificada desde 2003.

Colombia x
Costa Rica x
Ecuador 2003, 2012 x x
El Salvador x
Guatemala 2000, 2011 x x
Honduras x
México 2010, 2012 x x PI identificada desde 2008.

Nicaragua 2000 x x PI identificada solo para 2000.

Datos no disponibles para
años recientes.
Panamá x
Paraguay x PI identificada por idioma,
aunque hablantes de guaraní
no afirman pertenecer a un
grupo indígena.
Perú 2004, 2012 x x
Uruguay 2006, 2012 x Encuesta urbana
solamente
Venezuela x

80 | Banco Mundial
País Censos
Años Variables disponibles para Comentarios
identificación de PI
Autoidentificación Idioma
Argentina 2004/2005 x x Censo nacional no contiene
ninguna variable de etnicidad.
PI es identificada por medio de
“Encuesta Complementaria de
Pueblos Indígenas”.
Bolivia 2001, 2012 x x
Brasil 1991, 2000, 2010 x x
Chile 2002, 2012 x x

Colombia 2005 x x
Costa Rica 2000, 2011 x x
Ecuador 2001, 2010 x x
El Salvador 2007 x x
Guatemala 2002 x x
Honduras 2001, 2013 x
México 2010 x x Antes de 2010, la identificación
de la PI se hacía con base en
el idioma que hablaban.
Nicaragua 2005 x x

Panamá 1990, 2000, 2010 x

Paraguay 2002, 2012 x x

Perú 1993, 2007 x

Uruguay

Venezuela 2001, 2011 x x

Los pueblos indígenas en América Latina | 81

Anexo II: Estado de la Educación Intercultural Bilingüe en siete países de América Latina
País Bolivia
Lenguas
36
indígenas
Disposición Constitución Política de 2009
legal
Ley de Educación de 2010
Ley General de Derechos y
Políticas Lingüísticas de 2012
Fecha de inicio 1977, con el inicio de un
del programa proyecto de educación
de educación bilingüe quechua-español
bilingüe oficial* auspiciado por USAID, y en
1980 de un proyecto aimara-
español en virtud de un
préstamo del Banco Mundial
1983, como consecuencia
de la creación por Decreto
Presidencial de un programa
nacional de alfabetización
bilingüe intercultural en aimara,
quechua y guaraní, y
1990, fecha en que se
dio inicio a un proyecto
experimental para niños y
niñas aimaras, guaraníes
y quechuas, con la
activa participación de
organizaciones de base y con
apoyo de UNICEF
1994, con la nueva ley de
reforma educativa, que
institucionaliza la educación
intercultural bilingüe,
elevándola al rango de política
nacional
82 | Banco Mundial
Guatemala
24
Constitución Nacional de 1985
Ley de Educación Nacional de
1991
Acuerdos de Paz de 1996
Ley de Idiomas Nacionales de
2003
1980, con el inicio de un
proyecto experimental de
educación bilingüe bicultural con
las cuatro principales lenguas
mayas, con apoyo de USAID
1985, con la creación de un
programa nacional bilingüe
bicultural patrocinado por USAID
para las cuatro poblaciones
mayas más numerosas
En 1992, el Programa Nacional
para el Desarrollo de la
Educación (PRONADE) fue
un programa de educación
descentralizado administrado por
las comunidades indígenas que
llegó a lugares adonde antes no
llegaba el sistema escolar formal.
Fue cancelado en 2009.
En 1995, Guatemala adopta
oficialmente la educación
intercultural bilingüe, con la
creación de la Dirección General
de Educación Intercultural
Bilingüe (DIGEIB).
México
65
Constitución Nacional, reformada
en 1992 y 2001
Ley Federal de Educación de
1973, reformada en 2010 y 2014
Ley General de Derechos
Lingüísticos de los Pueblos
Indígenas de 2003
1964, con la creación del
Servicio Nacional de Promotores
Culturales y Maestros Bilingües,
y 1978, con la creación de la
Dirección General de Educación
Indígena (DGEI), en el espíritu de
la educación bilingüe bicultural y,
a partir de 1997, de la educación
intercultural bilingüe
En 1971 se creó el Consejo
Nacional de Fomento Educativo
(CONAFE), una organización
nacional que ofrece servicios
de educación alternativa con
la finalidad de atender a las
poblaciones indígenas rurales
pequeñas y vulnerables que
anteriormente no estaban
cubiertas por el sistema escolar
formal.
En 2000, a raíz de la creación
de la Coordinación General de
Educación Intercultural Bilingüe,
con el mandato de promover
la educación intercultural para
todos.
 Perú Ecuador Nicaragua Colombia

43 12 6 65

Constitución Política de 1993
Ley General de Educación de
2003
Ley de Protección de los
Conocimientos Tradicionales
de los Pueblos Indígenas de
2009
Ley de Lenguas Originarias
de 2011
Consulta Popular de Estatuto de Autonomía de
2008 las Regiones de la Costa
Atlántica de 1987
Ley Orgánica de
Educación Intercultural Ley de Uso Oficial de las
de 2012 Lenguas de las Comunidades
de la Costa Atlántica de
Nicaragua de 1993
Ley de Lenguas Indígenas de
Nicaragua de 1998
Decreto Ley de 1976 sobre
los derechos y necesidades
educativas de las poblaciones
indígenas
Constitución Política de 1991
Ley General de Educación de
1995
Ley de Lenguas Nativas de
2010

1961, con el inicio de
un programa académico
experimental quechua-
español con el apoyo de una
universidad nacional
1972, en el marco de la
primera Política Nacional de
Educación Bilingüe oficial en
el contexto de la nueva Ley
Nacional de Educación
Se da inicio a dos grandes
programas experimentales
de EIB en 1975 en el Cusco
(quechua) y en Puno (aimara
y quechua), con el apoyo
técnico de USAID y la GIZ.
1979, con el inicio de 1980, con el inicio de Desde fines de la década de
un programa nacional una cruzada nacional de 1970 en diferentes territorios
de alfabetización en alfabetización que incluyó la indígenas, pero con mayor
quechua impulsado por enseñanza a leer y escribir en intensidad en la región del
una universidad privada miskito e inglés en la Costa Cauca, las organizaciones
local Atlántica, y en 1984, con étnicas de estas zonas
un programa de educación iniciaron sus propios proyectos
Diversos proyectos intercultural bilingüe en los y programas de educación
dirigidos por niveles inicial y primario para alternativa.
organizaciones indígenas niños y niñas miskitos, sumus
y ONG que se iniciaron y criollos. 1984, con la creación de
en 1972 antecedieron al un Programa Nacional de
programa del gobierno. Etnoeducación, en respuesta
a la lucha de los pueblos
En 1982 se oficializó la indígenas por una educación
educación intercultural más pertinente en sus
bilingüe para la infancia, territorios
la misma que fue
incorporada en 1988
en la ley nacional de
educación.

CONTINUA

Los pueblos indígenas en América Latina | 83

 País Bolivia Guatemala México

Participación de ONG ONG Algunas ONG, en particular en

organizaciones los niveles educativos aún no
de la sociedad Organizaciones indígenas Organizaciones de la sociedad atendidos por el Estado
civil civil mayas
Universidades Universidades
Universidades

Asistencia USAID, GIZ, Banco Mundial, USAID, GIZ, Banco Mundial, Indirectamente a través de ONG
de donantes BID, DANIDA, ASDI, Finlandia, BID, Finlandia, Noruega, UNICEF, locales
internacionales UNICEF, Países Bajos, ONG UNESCO, ONG extranjeras
extranjeras Préstamos del Banco Mundial

Unidades Unidad de Políticas Viceministerio de Educación Dirección General de Educación

del gobierno Intraculturales, Interculturales Intercultural Bilingüe Indígena
responsables de y Plurilingües, dependiente del
EIB Ministro de Educación Dirección General de Educación Consejo Nacional de Fomento
Intercultural Bilingüe Educativo

Coordinación General de
Educación Intercultural y Bilingüe

Cobertura No se encontró información 19 por ciento en preescolar y En el período 2012-2013,

estimada de la desglosada disponible. En 15,6 por ciento en primaria en 407.346 alumnos se matricularon
EIB 2005, la EIB llegó al 22 por 2012 (ICEFI, 2013) en preescolar y 847.519 en
ciento de la población que lo primaria (SEP, 2013)
necesitaba.

Niveles No existe información Preescolar y primaria Preescolar, primaria y secundaria

educativos disponible al respecto.
cubiertos

Iniciativas de Tres universidades indígenas Dos universidades indígenas no Doce universidades públicas
educación públicas en funcionamiento reconocidas ofrecen servicios en interculturales en territorios
superior dos regiones indígenas. indígenas

Disponibilidad No existe información En 12 lenguas para los primeros En la mayoría de las lenguas para
de materiales disponible desde 2006. En tres grados de educación preescolar y primaria
de enseñanza 2005 se dispuso por primera primaria
en lenguas vez de materiales en aymara,
indígenas guaraní y quechua para los
primeros seis grados de
primaria.

84 | Banco Mundial
 Perú
Universidades
Organizaciones indígenas de
la cuenca amazónica
ONG
USAID, GIZ, Banco Mundial,
BID, Finlandia, UNICEF, ONG
extranjeras
Dirección General de
Educación Intercultural,
Bilingüe y Rural, dependiente
del Viceministerio de Gestión
Pedagógica
38 por ciento en primaria en
2012 (Defensoría del Pueblo)
Preescolar y primaria
Tres universidades indígenas
públicas interculturales
En 13 lenguas para
preescolar y primaria
Ecuador Nicaragua Colombia
ONG Organizaciones indígenas Organizaciones indígenas
Organizaciones indígenas ONG ONG
Universidades Universidades Universidades
GIZ, Banco Mundial, BID, UE, Finlandia, ONG BID, indirectamente a través
Finlandia, UNICEF, ONG extranjeras de ONG internacionales
extranjeras
Subsecretaría para el Programa Nacional Oficina Asesora de Atención
Diálogo Intercultural de Educación Bilingüe Educativa a Grupos Étnicos del
Intercultural Viceministerio de
Dirección Nacional de
Educación Intercultural Educación de Preescolar,
Bilingüe Básica y Media.
No se encontró Llega a todos los niños No disaggregated data
información desglosada y niñas indígenas de las available
disponible. En 2005, la escuelas de la Costa
EIB llegó al 52 por ciento Atlántica.
de la población que lo
necesitaba.
Preescolar y primaria Preescolar y primaria Preescolar y primaria
Una universidad indígena Una universidad indígena Una universidad indígena
privada no reconocida pública intercultural a nivel intercultural no reconocida a
comunitario nivel comunitario
En dos lenguas (kichwa En tres lenguas, mayormente No existe información
y shwar) para preescolar para el nivel de educación disponible al respecto.
y primaria y y libros de primaria
texto elementales en
algunas otras lenguas
CONTINUA
Los pueblos indígenas en América Latina | 85
 País Bolivia
Diagnóstico La educación de los
rápido de la alumnos indígenas ha sido
política y su históricamente un asunto de
aplicación interés nacional, involucrando
prácticamente a todo el país.
Abandono de la EIB tras dos
décadas de implementación
intensiva en el sistema escolar
primario en las zonas rurales.
La EIB IBE se apoyaba en
las organizaciones indígenas
y prácticamente se originó
desde las bases.
Actualmente se pretende
implementar el enfoque de
educación multilingüe para
todos.
Principales Mejorar la calidad de la
desafíos educación en las regiones
indígenas.
Implementar un nuevo
modelo y currículo nacional
de educación intercultural y
multilingüe, que incorpore los
saberes y prácticas indígenas.
Capacitación docente previa y
en servicio para la enseñanza
de las lenguas indígenas.
Cooperación entre el Ministerio
de Educación y las ONG.
Introducir la EIB en el nivel
de educación secundaria y
superior.
86 | Banco Mundial
Guatemala
Un largo historial de EIB
transicional o “de transferencia
temprana” (early-exit)
La educación de los estudiantes
indígenas pasó a ser un
asunto de interés nacional que
involucraba a vastas áreas del
país luego de los Acuerdos
de Paz (1996). Persistencia
de amplias brechas entre el
discurso legal y la práctica
educativa escolar. La EIB oficial
considerada sobre todo como de
nivelación. Algunos programas
innovadores ejecutados por ONG
y casi siempre con asistencia
internacional.
Mejorar la calidad de los
programas de EIB.
Fomentar la participación
indígena en la toma de
decisiones relativas a la EIB.
Incorporar la cultura y los saberes
indígenas en el currículo.
Mejorar la coordinación y la
cooperación entre el Ministerio
de Educación, las organizaciones
indígenas y las ONG.
Introducir la EIB en la enseñanza
secundaria.
Educación intercultural para la
población dominante.
México
La educación de los alumnos
indígenas ha sido históricamente
un asunto de interés nacional,
involucrando prácticamente a
todo el país.
Un largo historial de educación
indígena oficial con un enfoque
de nivelación sostenido y EIB
de nivelación también, con
persistencia de grandes brechas
entre el discurso y la práctica.
Se están ensayando
innovaciones desde una
perspectiva de educación
intercultural para todos,
con énfasis en la población
dominante.
Conexiones y articulación
creativa entre los tres organismos
responsables de EIB.
Mejorar la calidad de los
programas de educación
indígena.
Fomentar la participación
indígena en la toma de
decisiones relativas a la EIB.
Coordinación y cooperación
entre las tres unidades distintas
del gobierno responsables de
la educación de los estudiantes
indígenas
Capacitación docente previa y en
servicio.
Reforzar la EIB en la enseñanza
secundaria.
Educación intercultural para la
población dominante.
 Perú
La educación de los
alumnos indígenas ha sido
históricamente un asunto de
interés nacional, involucrando
prácticamente a todo el país.
Un largo historial de
proyectos y programas
nacionales de EIB, con
persistencia de grandes
brechas entre el discurso
legal y la práctica. Interés
renovado reciente del
gobierno en el tema, con
una intensa actividad en
diferentes regiones. Se están
ensayando innovaciones
principalmente en las zonas
rurales.
Mejorar la calidad de los
programas de EIB.
Aumentar la coordinación
y la cooperación entre el
Ministerio de Educación, las
organizaciones indígenas y
las ONG.
Capacitación docente previa
y en servicio.
Introducir la EIB en la
enseñanza secundaria.
Educación intercultural para
la población dominante.
Ecuador Nicaragua Colombia
Un largo historial de La implementación de la EIB La EIB es considerada como
proyectos y programas está focalizada en la Costa parte de los modelos de
nacionales de EIB que Atlántica. etnoeducación.
se originaron desde las
bases y recibieron apoyo Dos décadas de aplicación
de las organizaciones de la EIB a nivel de proyectos
indígenas. Por espacio en el sistema escolar
de 20 años, la EIB gozó primario.
de autonomía parcial. La
situación actual de la EIB Sistema educativo autónomo
es confusa. Legislación con reconocimiento legal
reciente proclama el para la Costa Atlántica, del
interculturalismo para cual forma parte la EIB, a
todos, pero en opinión punto de empezar a ser
de algunos líderes implementado.
indígenas en detrimento
de la EIB. La EIB se ha convertido
en la modalidad “normal”
de enseñanza escolar, si
bien aún persisten amplias
brechas entre el discurso y la
práctica.
Mejorar la calidad de los Mejorar la calidad de los Mejorar la calidad de los
programas de EIB. programas de EIB. programas de EIB.
Mejorar la coordinación Mejorar la coordinación Mejorar la coordinación
y la cooperación entre el y la cooperación entre el y la cooperación entre el
Ministerio de Educación, Ministerio de Educación y las Ministerio de Educación y las
las organizaciones secretarías de educación de organizaciones indígenas.
indígenas y las ONG. los territorios autónomos de
la Costa Atlántica. Capacitación docente previa y
Capacitación docente en servicio.
previa y en servicio. Capacitación docente previa
y en servicio. Introducir la EIB en la
Introducir la EIB en la enseñanza secundaria.
enseñanza secundaria. Introducir la EIB en la
enseñanza secundaria. Educación intercultural para la
Educación intercultural población dominante.
para la población Educación intercultural para
dominante. la población dominante.
Los pueblos indígenas en América Latina | 87