Resumen
Más allá de tratarse de un tema que se encuentra en el tapete de la discusión
política en la sociedad venezolana, la expropiación, como toda Institución de Derecho
Público, reviste un profundo interés para la ciudadanía en general.
Solo un conocimiento cabal y una comprensión integral, por parte de los
ciudadanos en general y de los órganos de la administración en particular, de los
fundamentos y objetivos perseguidos con esta Institución garantizará que la misma
alcance los fines establecidos en la Constitución y la Ley, alzándose como instrumento
de armonización entre los intereses particulares y generales y apartándose de los
derroteros del atropello y el abuso contra la propiedad privada.
Palabras clave
Administración. Derecho Administrativo. Derecho Constitucional. Derecho
Comparado. Expropiación. Indemnización. Propiedad. Sentencia firme. Utilidad pública
o social.
1. Definiciones
“La expropiación es una Institución de Derecho Público en virtud
de la cual la administración, con fines de utilidad pública o social, adquiere
coactivamente bienes pertenecientes a los administrados, conforme al
procedimiento determinado en las leyes y mediante el pago de una justa
indemnización…”.
(…)
“Es una Institución que tiene por objeto conciliar los
requerimientos del interés general de la comunidad con el respeto debido al
derecho de propiedad de los administrados…”. (Eloy Lares Martínez)1
1 ELOY LARES MARTÍNEZ, “Manual de Derecho Administrativo”, décima segunda edición, Caracas
2001, pp. 607608.
2 MAGDALENA SALOMÓN DE PADRÓN, “Consideraciones generales sobre la expropiación por
causa de utilidad pública o social”, en El Derecho Administrativo venezolano en los umbrales del siglo
XXI. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 2006, p. 369.
1
“El Instituto expropiatorio ha sido considerado desde hace siglos
como el mecanismo que permite conciliar dos aspecto fundamentales del
orden social: por un lado, el interés público que requiere de un determinado
bien; por otro, el legítimo derecho de propiedad e los particulares. Integrar
lo más armónica y justamente posible ambos elementos, constituye el
desideratum de toda la normativa expropietaria y la medida de su eficacia.
Esta bipolaridad adquiere rango constitucional en nuestro derecho,
toda vez que simultáneamente la Constitución garantiza el derecho de
propiedad (artículo 115) y permite que por causa de utilidad pública o
interés social se expropien toda clase de bienes, previo el cumplimiento a
favor del particular de una serie de garantías, justa indemnización y
sentencia firme…”. (Gustavo Linares Benzo)3
2. Constituciones Latinoamericanas
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prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituição;
XXV no caso de iminente perigo público, a autoridade competente
poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário
indenização ulterior, se houver dano;…”.
3
El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias
de propiedad.
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el
legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e
indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la
comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha
expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior
acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio.” (Destacado
nuestro).
4
3. Constituciones Europeas
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La ley establecerá las normas y los límites de la sucesión legítima y
testamentaria y los derechos del Estado en materia de herencia”.
4. Legislación Venezolana
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· Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social de 2002
El Artículo 1 establece como objeto de la ley, la expropiación por causa de
utilidad pública de bienes pertenecientes a la propiedad privada, el Artículo 2 ofrece
un concepto de expropiación que abarca los caracteres que ya hemos expresado. Y el
Artículo 3 establece cuando una obra es considerada de utilidad pública, en los
términos siguientes:
“Se considerarán como obras de utilidad pública, las que tengan por
objeto directo proporcionar a la República en general, a uno o más estados
o territorios, a uno o más municipios, cualesquiera usos o mejoras que
procuren el beneficio común, bien sean ejecutadas por cuenta de la
República, los estados, del Distrito Capital, de los municipios, institutos
autónomos, particulares o empresas debidamente autorizadas.” (Destacado
nuestro).
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pautas para valorar bienes muebles, fondos de comercio, industrias así como los daños
correspondientes. En efecto, se consagra el derecho del particular a recibir no sólo el
justiprecio por concepto de la expropiación del bien sino también una indemnización
por los daños que le haya provocado la expropiación.
Antes de ocupar definitivamente el bien, el ente expropiante consignará el
precio ante el tribunal o hará constar que el particular ya recibió el pago.
Texto oficial de la Ley de expropiación por causa de utilidad pública o social
de 2002: (http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/leyes.asp?id=205)
5. Jurisprudencia venezolana
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expropiación debe tener lugar dentro de los tres años siguientes a la fecha
de entrada en vigencia del Decreto en que se ordena la misma…’.
(…)
Así las cosas, como quiera que el citado Decreto Nº 930 no dispuso
de un lapso de tiempo específico para la ejecución de dichas
expropiaciones, se entiende, conforme a la doctrina de esta Sala, que la
Administración contaba con un máximo de tres años para tal fin, plazo éste
que en este caso ha transcurrido sobradamente, constituyendo tal omisión
por parte de la autoridad administrativa una clara vulneración al derecho
de propiedad de la sociedad mercantil Centro…Así se declara…”.
Partes: Centro Comercial Industrial y Estación de Servicios Las Maravillas,
C.A. en nulidad. Magistrado ponente: Dr. Levis Ignacio Zerpa. TSJ/SPA, sentencia de
08/10/2003. JRG, octubre de 2003. Tomo CCIV, pp. 404 y ss.
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Revista de Derecho Público, julioseptiembre de 2000. Editoral Jurídica Venezolana.
Caracas, pp. 462 y ss.
“…Es una medida (la ocupación previa) que permite adelantar uno
de los efectos de éste, cual es la posesión del bien por el expropiante, y en
ese sentido, participa de la esencia de las medidas preventivas o cautelares,
porqué pretende asegurar los resultado de la sentencia definitiva…”.
Obra: Enlace Vial CaracasLitoral Central. Magistrado ponente: Belén
Ramírez Landaeta. CPCA, sentencia de 13/02/1992. Exp. Nº 889044 Veinte años de
Jurisprudencia de la CPCA en materia de expropiación. 19771996. Fundación Estudios
de Derecho Administrativo. Caracas 1998. p. 33.
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bienes expropiados sean destinados a la utilidad directa de los particulares,
sino también cuando fueren afectados al uso de los órganos del Estado.
Desde el punto de vista Constitucional, no hay distinción al respecto, ya que
sólo se exige que la utilidad pública sea declarada por ley, la razón o causa
de la expropiación, es la utilidad pública y esta es en extremo amplia y
omnicomprensiva, es por ello, precisamente, que por virtud del régimen
legislativo y creación jurisprudencial hubo de variarse la
expresión’necesidad pública’ a ‘utilidad social’ así como otros conceptos
más amplios, como ‘interés general’: la utilidad o interés social: ‘el bien
común’, entre otros…”.
Obra: Ampliación Comandancia General de las Fuerzas Armadas de
Cooperación. Caracas. Distrito Federal. Magistrado ponente: Cecilia Sosa Gómez.
CPCA, sentencia de 15/08/1988. Exp. Nº 833047 Veinte años de Jurisprudencia de la
CPCA en materia de expropiación. 19771996. Fundación Estudios de Derecho
Administrativo. Caracas 1998. p. 6.
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De manera que en la materia, el acuerdo de voluntades en comprar y
vender propiamente lo impone la Ley. Las partes contratantes tiene relativa
libertad sólo en cuanto a fijación del precio; sino logran entenderse sobre el
particular se procede al juicio de expropiación.…”.
Sentencia de la Corte Federal y de Casación de fecha 14/03/1950. Magistrado
ponente: Doctor Héctor Parra Márquez. Gaceta Forense Nº 10, año 1952, pp. 131156.
6. Jurisprudencia extranjera
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Constitución Nacional) en el ámbito de su respectiva competencia
territorial.
Del dictamen de la Procuración General, al que remitió la Corte
Suprema…”.
Mayoría: Petracchi, Belluscio, Fayt, Boggiano, Maqueda, Highton
de Nolasco.
Voto:
S. 2130. XL.
Sustersic, Bozidar Darko c/ San Luis, Provincia de y otros s/
acción de daño temido.
05/04/05
T. 328 , P.
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Jurisprudencia colombiana (Corte Suprema de Justicia): 18
“…La protección de la propiedad privada en el marco de una
Constitución democrática como la expedida por el Constituyente de 1991,
presenta diversos matices, por cuanto a la vez que se le reconoce como un
derecho de carácter subjetivo, también se le asigna una función social y
ecológica que debe hacer realizable su titular, con el fin de satisfacer tanto sus
intereses como el interés general. En este sentido y en la medida en que la
propiedad cumpla dichas funciones, el Estado está obligado a prodigar a su
titular, las garantías necesarias para su protección.
Sin embargo, en desarrollo y con fundamento en el principio según el
cual el interés particular debe ceder ante el interés general (artículo 1 de la
Constitución), en la intervención que corresponde ejercer al Estado en un
sinnúmero de actividades desarrolladas por los particulares para lograr el
mejoramiento de la calidad de vida, (artículo 334 de la Constitución) y para
cumplir uno de los fines esenciales a él impuesto, como lo es el de velar por la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución, se reconoce al Estado entre otras, la
facultad de suprimir en su favor, el dominio que sobre un bien o bienes
determinados ejerza un particular. Extinción que, en aras de la protección del
derecho a la propiedad privada y a los derechos subjetivos que de ella se
desprenden, que ha de cumplir con los siguientes requisitos:
1. La existencia de una ley en la que el legislador defina cuáles son los
motivos de utilidad pública o de interés general que pueden dar lugar a la
expropiación, como una forma de garantizar el principio de legalidad.
2. La intervención de la jurisdicción, que a través de sus jueces y por
medio de una sentencia judicial, debe determinar la procedencia de la
expropiación en un caso concreto, intervención ésta que garantiza los
derechos al debido proceso y a la defensa del particular que verá afectado el
dominio que legítima y legalmente viene ejerciendo.
3. El pago de una indemnización previa a la expropiación que resarza
los perjuicios que se le causen al particular con la orden de extinción de
dominio en favor del Estado. Indemnización que, en los términos del Pacto de
San José de Costa Rica, artículo 21.2 y la jurisprudencia de esta Corporación
(sentencia C379/96) ha de ser justa, lo que significa que el valor que se fije
como indemnización debe ser omnicompresivo de todos aquellos aspectos que
permitan al particular no recibir lesión alguna en su patrimonio por la
decisión de expropiación. La justicia de la indemnización, en este contexto,
estará garantizada entonces, por la intervención del juez, quien determinará
no sólo la procedencia de la expropiación sino la objetividad del valor fijado a
modo de pago por la decisión expropiatoria.
Significa lo anterior, que el instituto de la expropiación descansa sobre
tres pilares fundamentales: i) el principio de legalidad fundamento de todo
Estado de Derecho, ii) la efectividad del derecho de defensa y del debido
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proceso del particular que va a ser expropiado y iii) el pago de una
indemnización que no haga de la decisión de la administración un acto
confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución…”.
Sentencia C059/01 de fecha 24/01/2001, expediente D3210, Magistrado
Ponente: Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez
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igualdad, la propiedad adquiere naturaleza de derecho fundamental y, en
consecuencia, procede la acción de tutela. Dicho en otros términos, la propiedad
debe ser considerada como un derecho fundamental, siempre que ella se
encuentre vinculada de tal manera al mantenimiento de unas condiciones
materiales de existencia, que su desconocimiento afecte el derecho a la igualdad y
a llevar una vida digna’. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión.
Sentencia T506 del 21 de agosto de 1992. M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón).
En otros términos, pese al criterio general de que la propiedad no es de
suyo un derecho fundamental, no puede soslayarse la existencia de un núcleo
esencial y necesario al ser humano, ni olvidarse que, por ende, asume el nivel
del derecho fundamental cuando la propiedad está ligada a la subsistencia
misma de la persona o de su familia, o cuando representa la única posibilidad
de ejercicio de otros derechos básicosgarantizados por la Constitución…”.
Sentencia T413/97 de fecha 28/08/1997, expediente T131116, Magistrado
Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo
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efectos delimitadores de su contenido y la complicación cada vez más intensa
de la vida moderna, especialmente notable en el sector económico,
determinan una esencial revisión del instituto de la expropiación forzosa, que
se convierte, de límite negativo del derecho absoluto de propiedad, en
instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el
cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de la sociedad a
imperativos crecientes de justicia social, frente al cual el derecho de
propiedad privada tan sólo garantiza a su titular, ante el interés general, el
contenido económico de su propiedad, produciéndose paralelamente un
proceso de extensión de la expropiación forzosa a toda clase de derechos e
intereses patrimoniales y a toda categoría de fines públicos y sociales.
La potestad expropiatoria, así concebida, vino y viene considerándose
función administrativa encomendada, consiguientemente, a los órganos de la
Administración, aunque ello ha dejado de ser obstáculo alguno para que se
admita por las razones ya expuestas, que el legislador ejercite singularmente
esa potestad cuando lo justifique una situación excepcional y ello es
perfectamente trasladable a nuestra Constitución, la cual no establece reserva
de la materia de expropiación a favor de la Administración y, por tanto, no
puede abrigarse duda, desde el punto de vista formal, que las expropiaciones
ope legis son, en cuanto Leyes singulares, constitucionalmente legítimas, si
bien, requieren, por ser expropiatorias, que respeten las garantías del art.
33.3 de la Constitución" (FJ 13).
Este Tribunal ha destacado la doble naturaleza de la expropiación en
tanto que técnica destinada, por un lado, a la consecución de los intereses
públicos y, por otro, a garantizar los intereses económicos privados. Hemos dicho
en este doble sentido que la expropiación forzosa, además de ser un medio
indeclinable de que los poderes públicos pueden y deben servirse para el logro de
sus fines (SSTC 166/1986, FJ 13; 149/1991, de 4 de junio, FJ 4; 180/2000, de 29
de junio, FJ 11) constituye al tiempo una garantía constitucional del derecho de
propiedad privada, en la medida en que con ella se asegura una justa
compensación económica a quienes, por razones de utilidad pública o interés
social, se ven privados de sus bienes o derechos de contenido patrimonial" (STC
37/1987, de 26 de marzo, FJ 6). Así la institución de la expropiación forzosa
supone "un sistema de garantías (legales, procedimentales y económicas)
tendentes a asegurar los patrimonios privados frente a las intromisiones del
poder público (de la Administración, sobre todo) fundamentadas en apreciaciones
de conveniencia o necesidad pública, exigiéndose por la Constitución que tales
privaciones de bienes o derechos se realicen sólo cuando concurra "causa
justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente
indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes""(STC 301/1993,
de 21 de octubre, FJ 3).
Desde esta segunda dimensión de la expropiación, en tanto que garantía
de la propiedad privada frente al poder expropiatorio de los poderes públicos, el
art. 33.3 CE establece un triple aseguramiento: 1) Toda operación expropiatoria
debe efectuarse en función de una causa expropriandi, esto es, debe estar dirigida
a la realización de un fin de utilidad pública o interés social; 2) Los expropiados
tienen derecho a percibir la correspondiente
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indemnización; y, 3) La expropiación debe realizarse de conformidad con lo
dispuesto en las leyes.
En igual sentido conviene recordar que España ha ratificado en fecha 27
de noviembre de 1990 el Protocolo adicional al Convenio para la protección de
los derechos humanos y de las libertades fundamentales, de 20 de marzo de 1952,
formulando una reserva a su artículo primero en virtud de la cual establece que
su aplicación ha de efectuarse a la luz del art. 33 de nuestra Constitución, que no
afecta al presente caso de expropiación por razones de utilidad pública posterior
a la fecha del depósito del Instrumento de ratificación. Dicho artículo primero, en
su párrafo primero, reconoce el derecho de toda persona física o moral al respeto
de sus bienes y prescribe que "nadie podrá ser privado de su propiedad más que
por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los
principios generales del Derecho Internacional". Añadiendo en su párrafo
segundo que "las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho
que poseen los Estados de poner en vigor las Leyes que juzguen necesarias para
la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para
garantizar el pago de los impuestos u otras contribuciones o de las multas. El
Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha precisado el objeto de este artículo
señalando que "contiene tres normas distintas (STEDH James y otros contra
Reino Unido, de 21 de febrero de 1986, 37): la primera, que se explica en la
primera frase del primer párrafo y reviste un carácter general, enuncia el
principio de respeto a la propiedad; la segunda, que figura en la segunda frase
del mismo párrafo, se refiere a la privación de la propiedad y la somete a ciertas
condiciones; en cuanto a la tercera, consignada en el segundo párrafo, reconoce
a los Estados contratantes el poder, entre otros, de reglamentar el uso de bienes
conforme al interés general. La segunda y la tercera, que se refieren a dos
ejemplos concretos de limitaciones al derecho de propiedad, deben interpretarse
a la luz del principio consagrado por la primera" (entre otras, SSTEDH Iatridis
contra Grecia, de 5 de marzo de 1999, 55; Malama contra Grecia, de 1 de marzo
de 2001, 41; Satka y otros contra Grecia, de 27 de marzo de 2003, 44; y Pincová
y Pinc contra República Checa, de 5 de noviembre de 2002, 43) y todo el
precepto conforme al principio de proporcionalidad, cuestión sobre la que
insistiremos más adelante".
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Estas peculiaridades excluyen que el ejercicio de la libertad de
expresión a través de la televisión pueda hacerse al margen de la intervención
de la Administración. Pero no hasta el extremo de expropiar a los ciudadanos
la titularidad de su derecho para restituirles luego sólo algunas facultades a
través de la concesión. Esto es así porque la titularidad de los derechos
fundamentales del art. 20 de la Constitución corresponde a los ciudadanos y,
además, se trata de un derecho que se ejerce frente al Estado. Y, en segundo
lugar, porque existen otros medios de intervención administrativa alternativos
y menos lesivos que la concesión, puesto que entrañan un menor sacrificio
para el derecho fundamental. La expropiación de la titularidad del derecho es
una grave interferencia en el proceso de comunicación…”.
Sentencia del Tribunal Constitucional español Nº 127/1994, de fecha 05/05/1994.
Magistrado Ponente: don Vicente Gimeno Sendra
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