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Alberto Briceño Rulz

derecho de La seguridad social


2a edición

O X FO R D
ALberto Brlceño Ruiz
Licenciado en derecho. Presidente de la A c a ­
demia M exicana de Derecho de la Seguridad
Social, A .C . Presidente de la comisión dictam i-
nadora de la Ley Federal del Trabajo en la xlvu
Legislatura de la Cámara de Diputados. D irec­
tor del Sem inario de Derecho de la Seguridad
Social de la Facultad de Derecho de la U niver­
sidad Nacional Autónom a de M éxico ( u n a m ),
M iem bro de la Academ ia Mexicana de D ere­
cho del Trabajo y de la Previsión Social, ia So­
ciedad M exicana de Geografía y Estadística, Sa
Academ ia de Derecho Procesal deí Trabajo y el Instituto Latinoam ericano
de Derecho del Trabajo.

Desde 1972.es maestro titular en las m aterias Derecho de! trabajo y D ere­
cho de la seguridad social en la Facultad de Derecho de la unam -d e c a n o
en esta m ateria- y a partir de 1994 en ia Universidad de! Mayab. Tam bién
ha sido profesor en ia Escuela Superior de Com ercio y Adm inistración del
Instituto Politécnico Nacional y las universidades Panamericana, de Hidalgo,
de Guanajuato, Anáhuac del Sur y La Salle.

Autor del anteproyecto de la Ley del is s f a m . Abogado y asesor del Instituto


Mexicano del Seguro Social (¡ m ss ) entre 1963 y 1982. Diputado de la x l v ii

Legislatura del Congreso de la Unión (1967-1970). Secretario de la Cám ara


de Diputados durante el segundo y el tercer años de la legislatura. Oñcial m a­
yor de la Cámara de Senadores (1976-1982). Asesor del secretario de M arina
(198S) y del secretario de la Contraloría General de la Federación (1986-1988).
En Sa actualidad es asesor del ¡m ss .

Ha sido presidente deí Com ité D irectivo de Asuntos Jurídicos de la C á ­


mara Nacional de la Industria de Transform ación (1983-1995),. gerente ju ­
rídico laboral de Sidermex (1985), subprocurador federal del Consum idor
(1988-1990) y notario público del Estado de M éxico (1991-2002).

Es autor de Derecho individual del trabajo, Derecho mexicano de los seguros


sociales, Reform as al segura social, G olpe parejo y La renovación m oral de
la sociedad 1982-1988, así com o de artículo s en la Revista laboral. Tam bién
es coautor de Obra conm em orativa de los 70 años del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Adm inistrativa.
/y ,

Alberto Brlceño Rulz

23 edición
O XTO PvD
U N IV E R S IT Y P R E S S

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DERECHO DE LA SECUR1DAD SOCIAL


Textos jurídicos Universitarios
Segunda ediciónrjunio de 2015
Primera reimpresión: Marzo de 2016
ISBN 978-607-426-S19-4

Autor: Alberto Brlceño Ruiz

Gerente internacional de publicaciones: Marcelo Zanon


Gerente de desarrollo de mercados: Karina Salgado Peña
Gerente de diseño: Wilians dos Sancos Joaquim
Coordinadora editorial: Lilia Guadalupe Agullar Iriarte
Edición: Ruello Olvera Arguello
Portada: YAN Comunicado e Deslgn Ltda.
Diseño y formación; YAN Comunicado e Deslgn Ltda.
Formación: josé Antonio Guzmán Maldonado
Corrección de estilo: josé Luis García Herrera
Supervisor de producción: Daniel Martínez Osornlo

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Impreso en México
m

v
&

Indice de contenido

Prólogo a La prim era ed ició n ........................................................................................... ..................................... xüi

Prólogo a la segunda ed ició n ................................................................................................................................ xík

P a r t e 1 . P r in c ip i o s e s t r u c t u r a l e s ........................................................................................................... 1

C a p ít u lo !. Aspectos co n ceptu ales............................................................................................................. 2


1. Seguridad....................... 2
1.1 La seguridad como un derecho humano............................ 4
1.2 Campo de la seguridad................... 6
1.3 Inseguridad....................................................................................... 7
1.4 Seguro...................... 8
1.5 Seguridad social y seguro social............................ 10
1.5.1 Conceptos de seguridad y seguro.,............................................................................ 11
1.6 Fundamentos del seguro social............................... 13
1.7 Conclusiones........................ 14
2. Elementos del seguro social....................................................................................... 15
2.1 Sujetos deí seguro social........................ 17
2.1.1 Sujecos obligados............................................................................................................ 18
2.1.2 Derechohabíentes..................... ................................................................................... 18
2.1.3 Pensionados.................................................................................... 18
2.1.4 Solidariohabientes........................i.......................................................................... 19
3. Regímenes del seguro......................................................................................................................... 19
3.1 Seguro obligatorio................................ 19
3.2 Seguro voluntario .................. 19
3.3 Seguro facultativo................................................................... 20
3.4 Seguro adicional......................... 20
4. Seguros del seguro social...................................... 20
4.1 Prestaciones................ 21
4.1.1 Prestaciones económicas..................................... 21
4.1.2 Prestaciones médicas (en especie)..,..,.,..................................................... .......... 22
4.13 Prestaciones sociales.......................... 22
4.1.4 Guarderías......................................................... ......... ..................................................... 22
5. Organización.......................... 22

v
Parte 2 . Antecedentes......................................................................................................................................... 25

Capítulo 2. C onform ación de d e re c h o s....................................................................................................... 26


6. Presentación........................................................................ 26
7. Antigüedad................................................................................................................................................ 26
7.1 Egipto.................. 27
7.2 Greda....................... 29
7.3 Roma............................................................... 30
7.4 Era cristiana............................... 32
7.4.1 Roma pontificia............................................................ ........ ................... ....................... 32
8. Edad Media.................................. 33
81 Cristianismo.................. -..................... ....................................................................................... 33
8.2 Desarrollo de las órdenes mendicantes.............. .............................................................. 34
8.3 Origen de los seguros privados............................................................................................. 36
8.3.1 Tomás Moro............................................... ............................ ...... -................................. 39
9. Primeras teorías....................................................................................................................................... 40
9.1 Ley de distribución de probabilidades........................................ 40
9.2 Estadística................................... 41
93 Seguro de vida........... 42

Capítulo 3 . O rigen d el seguro s o c ia l............................................................................................................. 43


10. Juan Jacobo Rousseau y Montesquieu............................................................................................ 43
10.1 Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano...................................... 44
10.2 Declaración de los Derechos de la Mujer y de la Ciudadana..................................... 45
10.3 Estado libera! ..................................................... 47
103.1 Código Civil de Napoleón....................................................................................... 49
10.4 Inglaterra........................................................................................................................................ 49
10.5 Movimientos socialistas........................................................................................................... 51
11. El seguro social en Alemania......................... 52
11.1. Manifiesto comunista................................................... 53
12. Encíclica Rerum Novarutn...................................................................................................................... 54
13. ' Primeras leyes de seguro so cial............................................................. . ................................... 55
13.1 El seguro soda! en Inglaterra ..................................... 58
13.2 El Plan Beveridge.............................................................................................................. 60
13.3 Expansión en el mundo............................................................... 62
13.4 Congresos internacionales 62
13.5 Convenio 102 de la o it {seguridad social}........................................ 68
13.6 Evolución de ¡a seguridad social en Europa....................................................................... 77
13.7 El seguro social en América.................................................................................................... 78
13.8 Conferencia Interamericana de Seguridad Social........................................................... 79
13.9 Modificación ai sistema de pensiones............................................................................... 81
13.9.1 Cuenta individual. República de Chile.................................................................... 81
13.9.2 Otros países de Sudamérica....................................................................................... 82

vi Derecho de la seguridad so cial


Capítulo 4. El seguro social en México.. 86

14. Primeros derechos....................... 86

14.1 Consignación de derechos 91


14.2 Constitución de 1917...... 95
143 Reformas constitucionales 99

Parte 3. Las leyes del seguro social............................... 101

102
Capítulo 5. Antecedentes..........................................................................
102
15. Primeros ordenamientos............................................................................
15.1 Principios de la Ley de 1943............................................ 104
15.2 Reformas a la Ley de 1943 .............................................
103
109
15.3 La Ley de 1973 ................................................ .......
15.4 Reformas a la Ley de 1973..... .......... -.... ........................
111
15.4.1 Reforma de 1992.................................................. 112
112
15.4.2 Reforma de 1993..................................... -..........
15.4.3 Reforma de 1994.................................................
113
15.5 Diagnóstico de 1995 ....................................................
113
15.5.1 Enfermedad y maternidad...................................
116
15.5.2 Invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte, 118
15.53 Seguro de riesgos de trabajo.................... , ............ 121
15.5.4 Guarderías.........................................................
121

Capítulo 6. Fundamentos de los seguros sociales... 123


123
16. Principios legales....................................................
16.1 Condición de asegurados y beneficiarios 129
16.2 Organismo fiscal...............................
129
16.3 Tipos de seguro........................ .......
130
16.3.1 Régimen obligatorio.................
130
163.2 Régimen voluntario............... 131
16.3.3 Régimen adicional..,.............
133
16.4 Seguros del seguro............................
134
16.5 Personas..............................-..........
135
16.5.1 Sujecos obligados...................... 136
16.5.2 Derechohabientes.................... 138
16.5.3 Afiliación................................
141

Capítulo 7. Salario base de cotización y cuota.............. 143


143
17. Concepto................. ........................................................
17.1 Naturaleza de la cuota........................... ■ 143
17.2 Pago de las cuotas........... .................. 146
173 Exclusiones al salario base de cotización...... 148
17.4 Trascendencia del salario base de cotización 151
17.5 Fijación del salario base de cotización...... . 152
17.5.1 Salario fijo.....................................
152
17.5.2 Salario variable....................... .......
152

ín d ice de contenido
17.5.3 Salario mixto......... .................................................................................................... 152
17.6 Ausencias del trabajador............................... ....................,................................................... 153
17.7 Modificación de los salarios............. .................... ...................... ........................................ 154
17.7.1 Modificación con un patrón.......................................................... ........................... 154
17.7.2 Existencia de varios patrones.................................................................................... 154
17.73 Contrato colectivo............................................................... 154
17.8 Sustitución patronal.................. ............ ............ ................. ................................................. 154
17.9 Responsabilidad solidaria........................................................................................................ 155
17.10 Caducidad y prescripción....................................................... 157
17.10.1 Recaudación y asignación,............................................... ......................................... 158

Parte 4. Los seguros deL seguro social............................................ ....................... 159


Capítulo 8. R ie sg o s de trabajo......................... 160
18. Generalidades........................................................................................................................................... 160
19. Teorías del riesgo.................................................................................................................................... 164
19.1 Teoría de la culpa objetiva....................................................................................................... 164
19.2 Teoría del riesgo creado o contractual..............................................................:.............. 165
19.3 Convenio 155........................................ 166
19.4 Nueva actitud.:................................. ....................................................... ;............................... 17Í
20. Regulación en el derecho mexicano................................................................................................. 172
20.1 Mandato constitucional......................................................................................................... 173
20.2 Ordenamientos civiles.............................................................................................................. 174
20.3 Ley Federal del Trabajo............................................................................................................. 175
21. Los riesgos de trabajo en el seguro social...................................................................................... 177
21.1 Riesgos emergentes.............................. 178
21.2 Nuevas tecnologías................................................................................................................... 179
21.2.1 Nuevas condiciones de trabajo................................... ............................................. 181
21.3 Ley del Seguro Social............................ ................................................................................... 183
22. Accidente de trabajo........................ 186
23. Accidente en trayecto............... ............................................................................................................ 188
24. Enfermedad de trabajo..................................................................... 191
25. Excepciones ai riesgo de trabajo....................................................................................................... 193
26. Efectos del rlesg o de tra bajo.............................................................................................................. 195
27. incapacidad temporal........................................................................................................................... 196
28. Incapacidad permanente........................................................................................................................ 198
29. Administración de las pensiones.........................................................................................................205
30. Rehabilitación............................................................................................................................................208
31. Muerte por riesgo de trabajo................................................................................................................ 209
31.1 Pensión de viudez...................................................................................................................... 211
31.2 Concubinato........................ 211
31.3 Pensión de orfandad................................................................................................................ 214
31.4 Pensión de ascendientes......................................................................................................... 218
32. Incremento y compatibilidad de las pensiones........................................................................... 219

v iíi Derecho de la seguridad social


33. Ayuda para gastos de defunción................ 221
34. Obligaciones del patrón.......... ................... 221

35. Inconformidad del asegurado..................... 223

36. Régimen financiero........................................ 223


36.1 Moneo de la prima............................ 226
36.2 Revisión anual.................................... 229
37. la prevención de los riesgos de trabajo 230

Capítulo 9. Enfermedad y maternidad................................ . 232

38. Generalidades........................................................................... .•232

39. Concepto de enfermedad....................................................... . 236


39.1 Población................................................. -..................... . 237
39.2 Prestaciones.................................................................. . 238
39.2,1 Forma de prestar los servicios médicos. . 239

40. Medicina subrogada.............................................................. .. 241


40.1 Convenios con ios patrones................................... .. 246

41. Cuadro básico de medicamentos....................................... .. 253

42. Prestaciones en dinero.......................................................... .. 255

43. Maternidad................................................................................ .. 255


43.1 La Ley Federal del Trabajo....................................... .. 256

" 44. Financiamiento........................................................................ .. 258

45. Sujetos del régimen voluntario......................................... .. 262

46. Institutos nacionales de salud. 1........................................ .. 263

47. Prevención................................................................................. .. 265

Capitulólo. Invalidez y vida.................................................. 266

48. Condiciones previas............................................................... * 266


481 Convenio 128................................................................. 269
49. Invalidez en el Instituto Mexicano del Seguro Social 270
49.1 Invalidez.......................................................................... 272
49.2 Cálculo de la pensión................................................. 274

50. Seguro de vida.......................................................................... 276


501 Pensión de viudez....................................................... 277
50.2 Pensión de orfandad................................................. 232
50.3 Pensión de ascendientes......................................... 282
51. Régimen financiero del seguro de invalidez y vida .. 233
52. Conservación y reconocimiento de derechos.............. 284

Capítulo 11. Capitales constitutivos........ 235

53. Presentación........................................ 285


54. Riesgos de trabajo.............................. 286
54.1 Elementos................................ 237
54.2 Momento del fincamienco. 287

lx

I índice de contenido
54.3 Otorgamiento de las prestaciones..................................................... 288
54.4 Liberación ai patrón............... ..................
302
55. Capital constitutivo en enfermedad y maternidad, einvalidez y vida. 303
Capítulo 12 . Guarderías y prestaciones sociales. 306
56. Guarderías.............................................. 306
56.1 Estancias infantiles................................. 309
56.2 Guardería abc, Sonora.................
309
57. Prestaciones sociales.............................. 312
58. Régimenfinanciero.............................. 314
Parte 5. El derecho mercantil regulador del seguro social 315
Capítulo 13. Administración compartida........................ ... 316
59. Presentación...................................................... ... 316
60. Reformas de 1992y 1994..................................... ... 317
61.. Expedición dela L e y d e l S e g u r o S o c ia l (1995-1997) ... 325
62. Las pensiones............................................ ... 333
63. Seguro deretiro............................................... ... 335
64. Cesantía enedadavanzaday vejez....................... ... 336
64.1 Cesantía en edad avanzada...................... .. 337
64.2 Conceptos................................................ .. 339
65. Pensióndevejez.............................................. .. 341
66. Régimen financiero.................... .......................... .. 343
67. Pensióngarantizada.............................................. .. 345
68. Gastopúbiico....................................................... .. 346
69. Propiedaddel trabajador....................................... .. 349
70. Ayudaparagastos dematrimonio......................... .. 349
Capítulo 14. Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro 351
Sección 1 . las cuentas individuales............................................ 351
71. CuentaIndividual.................................. 351
72. Transicióndeunsistema aotro........................................... 355
73. Ei trabajador elige Afore.................................................. 359
74. Et trabajador noeligeAfore..................................... 360
75. Transferencia decuentas individuales................................. 366
76. Condiciones paraei otorgamiento de tapensión....................... 369
Sección 2. Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro 374
77. Conformacióndela Comisión................................... 374
771 Competencia de la Consar................................. . 381
77.2 Junta de Gobierno de la Consar.........................
385

x
D e re c h o de La seguridad social
77.3 Comité Consultivo y de Vigilancia. 387

Capítulo 15. Administradoras de Fondos para eL Retiro, Sociedades de Inversión


Especializadas en Fondos para ei Retiro y aseguradoras........................ 3 9 0
Sección 1. Administradoras de Fondos para el Retiro..................................................... 3 9 0
78, Consideraciones legales.......................................... 390
78.1 Responsabilidades de las Afores................................................................... 393
78.2 Facultades y prohibiciones de las Afores........................................................ 395
78.3 Organización y autorización..........................................................................397
78.4 Capiral mínimo y reservas............................................... 400
78.5 Adquisición de acciones................ 401
78.6 Comisiones.................................................................................................. 403
79. ContratoconLaAFore...... ■ ............................ 408
79.1 Cláusulas sustantivas................................................................................... 410
79.2 Cláusulas de procedimiento........................................................................ 415
79.3 Comisiones....................................................................... 417
79.4 Vigencia del contrato..................................................... 417
79.5 Tribunales competentes en el contrato......................................................... 419
Sección 2. Sociedades de inversión Especializadas en Fondos para el Retiro.............423
'80. Constitución....................................................... 423
80.1 Administración........................................................................................... 425
80.2 Objeco........................................................................................................ 427
803 Prospectos........................ 429
80.4 Prohibiciones de las Siefores........................................................................ 431
81. Liquidación de Afores y Siefores..............................................................................432
82. Agentes promotores........................................................................... 433
83. Empresas operadoras................................. 441

Parte 6. Organización del Instituto Mexicano


del Seguro Social. Medios de defensa................................................. 443

Capítulo 16. Organización y Facultades del Instituto Mexicano deL Seguro Social... 4 4 4
84. Presentación..........................................................................................................444
85. Atribuciones y responsabilidades............................................................................444
86. Órganos de gobierno.............................................................................................. 450
86.1 Asamblea General................................... 451
86.2 Consejo Técnico.......................................................................................... 453
86.3 Comisión de Vigilancia................................................................................ 456
86.4 Dirección general...................................................................... 458
86.5 Secretaría general......................................................................... 461
87. El Instituto comoorganismo fiscal autónomo........................................................... 461
87.1 Facultad para fijar créditos.......................................................................... 463

xi

índice de contenido
87.2 Oficinas para Cobros.................... .................................................................................... 464
87.3 Presupuesto..............................................................................,.......................................... 465
88. Organismos desconcentrados del Instituto................................................................................469
88.1 Delegaciones........................................................................................................................ 469
88.2 Consejo Consultivo Detegacional.................................................................................... 471
88.3 Las subdelegaclones.................. 472
89. Unidades Médicas de Alta Especialidad (itrnaes).................................................................... 474

Capítulo 17. Facultades de comprobación del Instituto Mexicano del Seguro Social 476
90. Autodeterminación patronal........................................................................................................ 476
901 Cédulas de determinación................................................... 473
90.2 Cédulas de liquidación.......................................... 481
90.3 Prórroga para el pago de créditos............................................................ 482
91. Procedimiento administrativo de ejecución...............................................................................483

Capítulo 18. Medios de defensa contra el Instituto Mexicano del Seguro Social........ 486
92. naturaleza jurídica de la cuota................................................................................... 486
921 Recurso de queja................................................................................................................ 487
92.2 Recurso administrativo................................................................................ 488
92.3 Litigio ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje........................................... 492
92.4 Demanda por cuenta individual Afore................................................................., ....... 497
93. Juicio de nulidad............... 500

Anexo. Formatos y contratos....................................................................................................sos

Bibliografía................................................................................................................................................. 517

xlí Derechode la seguridad social


Prólogo a la primera edición

En la obra Derecho de la seguridad social, dei maestro Alberto Briceño Ruiz, se afir­
ma con certeza que México fue el país pionero en el mundo en elevar a rango
constitucional los derechos sociales. En efecto, como resultado de las aspiraciones
sociales del pueblo mexicano, que fueron el motor del enorme movimiento arm a­
do de inicios de! siglo xx, la Constitución del 5 de febrero de 1917 incluyó en su
articulado una amplia gama de estos derechos.

A la luz de esta nueva filosofía, e! texto de nuestra Ley Superior dio especial im por­
tancia a las normas reguladoras dei trabajo y de la seguridad social, apegándose a
la avanzada ideología revolucionaria que entendía ai Estado como agente privile­
giado dei desarrollo y bienestar de los grupos sociales y de sus integrantes, espe­
cialmente al establecer reglas de protección al trabajo personal, a la organización
colectiva de los trabajadores y a ios mecanismos de seguridad social indispensa­
bles para lograr la superación y mejora de sus condiciones de vida.

De esa manera, la Revolución Mexicana y su renovado marco legal venían a dar un


perfil diferente al papel del poder público, diseñando para el Estado una serie de
tareas inéditas que ahora debía asumir en la atención de los retos que la moderni­
dad social exigía en su realización inaplazable. El impulso revolucionario institucio­
nalizó esas demandas en distintas fracciones del art. 123 de la Constitución, como
base estructural de las relaciones laborales del país.

En materia de seguridad social el país fue gestando un conjunto de instituciones y


normas legales que resumían las más importantes y aventajadas teorías y prácticas
de aquellos años, como los conceptos relativos al Estado de bienestar o al Estado
providencial, que predominaban en distintas naciones europeas, en especial A le­
mania, Francia y Gran Bretaña. Es así com o en 1943 finalmente se aprobó la Ley del
Seguro Social ( lss ), por lo que al año siguiente entró en funcionamiento el Instituto
M exicano del Seguro Social ( imss ) para dar operatividad a la segundad social ge­
neralizada para los trabajadores.

XÜL
Paralelamente a estos acontecimientos, por aquellos años se fueron haciendo rea-
lidad los esfuerzos de una pléyade de notables juristas nacionales que aportaban
sus ¡deas sobre el Derecho dei Trabajo y el Derecho de la Seguridad Social, dando
contenido y método a estas nuevas ramas de la ciencia jurídica. Recordamos, entre
otros, a los distinguidos maestros Mario de la Cueva, Salomón González Blancojesús
Castoreña, Alberto Trueba Urbrna, Madovio Castoreña, Alfredo Sánchez Alvarado,
Guillermo Hori Robaina, Gustavo Arce Cano y Ángel Guillermo Ruiz Moreno.

De manera especial debo mencionar a don Ignacio García Téllez, notable abogado
guanajuatense, quien ocupó relevantes cargos públicos en el gobierno federal y quien
fuera el primer rector de la Universidad Nacional cuando ésta obtuvo su autonomía.
A García Téllez correspondió presidir la Comisión que redactó la iss, cuya iniciativa
fue presentada al Congreso por el presidente Lázaro Cárdenas en 1938. De igual
forma, correspondió a Carda Téllez ser el segundo director general del naciente imss .

Queda claro que en nuestro país la seguridad sociai ha sido preocupación tanto
de la administración pública como del sector académico, que mucho ha aportado
para su mejor concepción y funcionamiento. En este marco aparece la presente
obra titulada Derecho de la seguridad social, de la autoría de don Alberto Briceño
Ruiz, distinguido catedrático universitario, quien desde hace casi 40 años ha impar­
tido la asignatura en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma
de México ( u n a m ), en donde cuenta con la categoría de profesor titular nivel
"C". Briceño Ruiz es, además, presidente de la Academia Mexicana de Derecho
de ía Seguridad Soda!, que fundó hace poco más de 10 años. El autor ya nos ha
brindado anteriormente su experiencia en esta disciplina con un magnífico texto
denominado Derecho mexicano de los seguros sociales, publicado en 198S, Reformas
al Seguro Social, de 1993, y varias obras donde es coautor, entre ellas la publicación
del Tribunal Federa! de justicia Fiscal y Administrativa, conmemorativa de sus 70
años. Cabe destacar que el maestro Briceño ha participado intensamente en el
análisis y estudio de las muchísimas modificaciones que ha tenido el Derecho de
la Seguridad Social en México y en el mundo,

El texto que ahora sale a la luz consta de seis partes temáticas en las que el au­
tor expone, de manera erudita pero ágil y notablemente didáctica, los aspectos
sustanciales de! Derecho de ía Seguridad Social. En la primera de ellas aborda los
principios estructurales de la disciplina, explicando con minuciosidad los concep­
tos que más utiliza esca rama del Derecho, como seguridad, inseguridad, seguro,
seguro social, régimen del seguro y seguros del seguro"social.

La segunda parte del texto esta dedicada a exponer los antecedentes de la seguri­
dad social. Nos recuerda el autor que desde los tiempos antiguos hasta hoy, la so­
ciedad se ha preocupado, en mayor o menor medida, por combatir la inseguridad
que enfrenta la existencia humana. Expone algunos antecedentes de los pueblos

x iv
Derecho de la seguridad social
antiguos, así como de Grecia y Roma. Señala que en la Baja Edad Media surgieron
una serie de agrupaciones de defensa y asistencia de sus integrantes, como los gre-
mios de mercaderes, las cofradías de artesanos y las guildas. Más carde aparecerían
los seguros privados, que a partir del siglo xvi contaron con amplia legislación,
sobre todo en asuntos de riesgos marítimos.

En este repaso de los antecedentes de la seguridad social nos lleva el autor por
otros importantes pasajes, para precisar la génesis de estas instituciones. Afirma
que no fue sino hasta finales del siglo xix cuando el llamado Marisca! de Hierro, .
Orto von Bismarck, ministro del viejo Kaiser G uillerm o !, creó en Alemania un
sistema de seguridad social con el fin de contrarrestar al poderoso movimiento
socialista que se incrustaba en los más amplios espacios de Europa.

En los años iniciales del siglo XX se fueron consolidando de manera más firme
las legislaciones relativas a los seguros de orden social, tanto en Alemania como
en Inglaterra, En 1907 la legislación inglesa contó con una Ley de Reparación de
Accidentes de Trabajo, a más de un sistema de asistencia para ancianos. Pocos años
después, a instancias de David Lloyd George, el Parlam ento británico habría de
aprobar una ley de seguridad social denominada National Insurance Act, que abar­
caba ramos asegurados muy diversos, como enfermedad, invalidez, paro volunta­
rio y previsión de desempleo.

En este orden de ¡deas, indica el maestro Briceño, en 1942 surgió en Inglaterra el


Plan Beveridge, que debió su nombre a Sír W illiam Beveridge, quien contó con
el respaldo de W inston Cburchill, y que tuvo co m o fin concentrar todas las expe­
riencias obtenidas en materia de combate a la miseria, así como las prestaciones
diversas por riesgos de trabajo y la asistencia de los seguros sociales, ubicando a ese
país como el más desarrollado en materia de seguridad social.

Destaca el autor, en este apartado de su texto, cómo los diversos congresos de trabaja­
dores europeos de filiación socialista fueron pugnando por la extensión generalizada
de las normas de seguridad social. Al surgir la Organización internacional del Trabajo
( o it ) se fueron elaborando y suscribiendo importantes instrumentos legales sobre la
materia de seguridad soda!. Ha correspondido al Convenio 102 de esa organización
establecer las bases mínimas para que se brinde la seguridad social, que de acuerdo
con dicho ordenamiento habrá de contener cuando menos los aspectos relativos a
asistencia médica, así como prestaciones por enfermedad, desempleo, vejez, en caso
de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales, maternidad e invalidez,

Partiendo de esos antecedentes ei autor presenta tam bién un panorama resumi­


do, pero aleccionador, del surgimiento de la seguridad social en América, haciendo
especial referencia a los casos de Chile, Argentina y Brasil.

xv

Prólogo a la primera edición


De forma particular se dedica el capítulo 4 al análisis del surgimiento de la seguridad
social en nuestro país. Rememora el autor los antecedentes humanistas que en materia
de protección a los individuos dictaron don Miguel Hidalgo al abolir la esclavitud, y don
José María Morelos en ios principios que condenen Los Sentimientos de la Nación. Como
antes hé señalado, fue la nueva Constitución de 1917 la que determinó la vigencia de
una serle de derechos en materia de protección laboral y de seguridad social.

La tercera parte de! texto inicia con el análisis de las diversas leyes que han regido
ai Seguro Social en M éxico, como la de 1943, la de 1973 y las trascendentales trans­
formaciones que se.dieron en 1995 al ordenamiento. La primera de ellas, que dio
nacimiento ai imss, fue propuesta mediante iniciativa del presidente Manuel Ávila
Camacho, otorgando al Instituto la calidad de órgano público descentralizado. La
creación del imss fue un avance fundamental para el país, toda vez que sería el marco
normativo que habría de dar cabida a otros instrumentos e instituciones sobre segu­
ros sociales, como los que protegen a los servidores públicos (Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, issste ) o a ias fuerzas armadas y, más
carde, al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit).

En 1973 se expidió una nueva Ley del Seguro Social a iniciativa del presidente Luis
Echeverría. £1 ordenamiento mejoró diversas áreas de la seguridad social. Se reitera­
ron los seguros existentes, aumentándose otros, como e! seguro de guarderías, y se
estableció ei régimen voluntario. Esta nueva Ley también se distinguió por haber
contemplado una cobertura para los grupos campesinos organizados al instituir el
Programa de Solidaridad Social IMSS-Coplamar, administrado por el Instituto. Con
la Ley de 1973 se estaba logrando la realización del justo anhelo de los mexicanos
por contar con un sistema de seguridad social integral.

La larga vigencia de esta Ley de 1973 propició que la misma contara con múltiples
reformas y adiciones. Fue en 1995 cuando se expidió la Ley vigente en materia de
seguro social a propuesta del presidente Ernesto Zedillo, misma que apareció publi­
cada en el Diario Oficial de la Federación el día 21 de diciembre de ese año, para entrar
en vigor el 1 de enero de 1997, prorrogándose finalmente el inicio de su vigencia al
1 de julio de 1997. Indica el autor del libro que el contenido y las tendencias
técnicas de esa Ley se debían a un diagnóstico sobre la crisis financiera que de años
anteriores venía enfrentando ei imss . Se concluía en esa apreciación que esta crisis
obedecía al tipo de sistema pensionario derivado del modelo de reparto solidario o
fondo común con pensiones predefinidas en la Ley. Por ello se propuso el cambio al
sistema de fondos personales o de capitalización individualizada, asunto que hasta la
fecha sigue generando grandes polémicas en muchos sectores nacionales, en donde
se cuestionan las bondades que se dijeron tendría ese nuevo sistema pensionario.

Más adelante, analiza e! m aestro Briceño de manera m uy pormenorizada los di­


versos tipos de seguros que ampara el sistema de seguridad social mexicano. En

xvi Derecho de La seguridad social


primer término, dedica un amplio apartado a tratar el seguro por riesgos de traba-
jo, las teorías que los contemplan, sus efectos, las prestaciones que en estos casos
deben cubrirse, ya sea por vía del subsidio, la pensión o las indemnizaciones por
muerte, viudez u orfandad. Asimismo, trata en ese contexto lo relativo a las ayudas
de gastos funerarios y otros de esta gama asegurada.

Igualmente destina el autor un capítulo para tratar lo correspondiente a! tema de en­


fermedades y de maternidad. Detalla los principales conceptos de estas cuestiones
para su correcto manejo, los sujetos que intervienen, las prestaciones médicas, la medi­
cina subrogada y los convenios con los patrones. La experiencia del autor en el enfoque
de estos temas queda de manifiesto cuando en este aparcado diserta sobre la marcada
influencia del (mandamiento del Banco Mundial en asuntos de seguridad social, así
como cuando expone lo relativo al cuadro básico de medicamentos con el que opera
el imss y que a todas luces se aprecia como francamente insuficiente y desactuaiizado.

Los seguros por invalidez y vida a cargo del im ss se analizan en el capitulo 10; lós capi­
tales constitutivos son tratados en el capítulo 11, y las guarderías y prestaciones sociales
en el 12. Sin duda, el análisis que presenta el maestro Briceño sobre estos puntos no
sólo nos orienta en los aspectos técnico-jurídicos de los mismos, sino que también nos
brinda una opinión muy calificada para ayudarnos a dimensionar la problemática que
actualmente enfrenta el im ss en su operación y tratamiento, Basta recordar los lamenta­
bles hechos recién ocurridos en una guardería "subrogada en la ciudad de Hermosilto,
Sonora, en la que por desgracia perdieron la vida varias decenas de infantes.

El apartado más novedoso del texto en comentario, es el contenido en la quinta


parte, a la que el autor titula "El derecho mercantil regulador del Seguro Social”,
que abarca dos capítulos. Como marco general de la exposición se entiende que
a más de las disposiciones que rigen en la actividad propia del im s s , así como del
issste e incluso el Infonavít, las reglas pensionarías se encuadran también en la
Ley de los Sistem as d e A h o rro p a ra el Retiro, así como un buen número de normas
contenidas en otros ordenamientos de tipo mercantil, como la Ley de Instituciones
d e Crédito, la L ey del M e r c a d o d e Valores, la Ley General d e Instituciones y Sociedades
M utualistas de Seguros, la Ley p a ra Regular las A g ru p a c io n e s Financieras e, incluso, la

Ley de Protección a l C o n su m id o r,

Al entrar en materia, de inicio expone el autor las maneras y los mecanismos en los
que las sociedades mercantiles están interviniendo de forma compartida con el im s s ,
en los seguros de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez. Sigue con la exposición
de las bases en que bajo estas nuevas reglas se calculan las pensiones para integrarse
a las cuencas individualizadas. Termina con la selección de la Administradora de
Fondos para el Retiro (Afore) por parte del trabajador, lo relativo a las cuencas con­
centradoras, las transferencias de las cuentas individualizadas, la pensión garantizada,
la conservación de derechos y la ayuda para gastos de matrimonio.

x vii

Prólogo a la primera edición


Agrada el tratamiento ágil y didáctico que se da en e! texto al estudio de las institu­
ciones y los procedimientos bajo los que opera este nuevo sistema pensionario, de
por sí complejo y sumamente técnico, porque facilita su mejor entendimiento para
el lector no especializado. En efecto, analiza el autor cada una de estas nuevas figuras,
su organización, sus órganos operativos, sus obligaciones, su capital y reservas, sus
comisiones a cobrar, sus prohibiciones y su liquidación. Así lo hace, en lo conducen­
te, con la Comisión Nacional de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (Consar), las
Afore y las Sociedades de inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (Siefore).

La sexta y última partedel texto contiene la parte administrativa y de organización del


IMSS. Detalla y analiza las atribuciones y responsabilidades d el Instituto, los órganos de
gobierno, como Director General, Consejo Técnico y Comisión de Vigilancia. Diserta
con argumentos bien fundados sobre ¡a autonomía de la Institución y sus facultades
para fijar créditos y exigir cobros por la vía ejecutiva de orden administrativo.

El capítulo 16, con el que concluye el texto, condene un sustancioso estudio de


los medios de defensa en contra de las determinaciones del imss . Detalla al efecto
las diversas posiciones teóricas en torno a la naturaleza jurídica de las cuotas que
se pagan al instituto, las cédulas de determinación, las cédulas de liquidación, las
prórrogas y los recursos administrativos Internos que se pueden hacer valer. Trata
además, de manera general pero ciara, el juicio fiscal que se puede interponer en
contra de las determinaciones del imss .

Reitero lo que señalé al inicio de! prólogo, en el sentido de que esta nueva publica­
ción del prestigiado jurista y maestro universitario don Alberto Briceño Ruiz sobre
el Derecho de la Seguridad Soda! es bienvenida en la academia y en los sectores
sociales del país. Las aportaciones del texto se verán fructificadas en cada alumno
que lo siga, en cada maestro que lo explique y en cada lector que lo aproveche.
La seriedad y experiencia de Briceño son garantía de la excelente factura y del rico
contenido de! libro en comentarlo.

Una reflexión que finalmente nos deja el libro de don Alberto Briceño Ruiz es la de
pensar con sensatez y compromiso social si estos nuevos procesos, mecanismos e
instituciones en las que se soporta el nuevo modelo pensionario son los más adecua­
dos, ios más útiles y sobre todo los más justos para la sociedad mexicana. O si por el
contrario, como mucho se ha discutido en muy diversos foros, la seguridad social se
escá dejando hoy en día bajo la regulación de aquellos principios que soportan más
a los procesos mercantiles y que son propios del Derecho Privado, con meros afanes
de competencia, especulación y lucro. El tiempo nos dará las respuestas.

Lie. P e d r o O j e d a Pa u l l a d a
México, D.F., febrero de 2010

x v iii Derechode la seguridad social


Prólogo a la segunda edición

Se me ha pedido la in tro d u cció n para la segunda edición del libro Derecho


de ¡a seguridad social, escrito p o r el Doctor en Derecho A lb e rto Briceño Ruiz,
a quien conozco desde la adolescencia, cuando él iniciaba sus estudios en la
escuela secundaria No. 3 "Héroes de Chapultepec'1, de esta capital, en donde
era novel estudiante, y yo tenía el carácter de maestro de Historia de México.

Aferram os nuestra amistad en los tres años siguientes a su entrada, ya que a


ambos nos encargaron las asambleas semanales de la escuela, donde me esforcé
- por la orientación cívica de los estudiantes, ¡levando com o ayudante a! hoy
Doctor en Derecho, que para mi sorpresa mostró desde entonces cualidades
de sobresaliente orador y cultura sin igual, que hoy en día ha consagrado en
diversos libros que a la fecha ha escrito y que son de gran trascendencia.

Después de perder contacto con él y reencontramos, me enteré de que fue varias


veces diputado federal y que ocupó puestos en ei Senado de ia República, entre­
gándose de preferencia al estudio de la Seguridad SociaS, de donde le surgió la
¡dea de crear la Academia M exicana de Derecho de la Seguridad Social, de la cual
orguílosamente es Presidente y donde se le respeta y admira como tal.

M e sentí cohibido por el trabajo que me encargó, por el sinnúmero de ocupacio­


nes que me vedan a realizar con detalle el prólogo; sin embargo, pensé que evadir­
lo sería un desaíre para un amigo que tanto admiro y respeto. No tiene ¡dea de la
distinción señalada para ponderar como es debido la segunda edición de su libro,
el cual lleva consigo hondos recuerdos que en el alma perduran. Uno, acordarnos
que la primera edición lleva el prólogo del maestro que con sus conocimientos
de jurista siempre fue motivo de superación: el Licenciado Pedro Ojeda Paullada,
quien en las horas aciagas de su vida siempre triunfó. Ahora es alegría en e! cielo.

Este Derecho de la seguridad social desde luego supera a la primera edición, que
canto éxito ha tenido entre el público estudioso del Derecho Social. En él no deja
de advertirse lo que significa la seguridad como derecho humano, pues desde que

x ix
el hombre primitivo aún era trashumante, la enfermedad, la vejez o el agotamiento
le impedían sobrevivir con su propio esfuerzo y, en consecuencia, esperaba que an­
tes de ser abandonado por el conjunto hubiera una determinación de protección
hacía su persona. Esto llevó al hombre en esa condición a reclamar en su soledad,
que lo llevaba hacia la muerte, que el grupo lo sostuviera en sus necesidades,
ya que sus actividades imponían a.la comunidad reciprocidad igual.

En el desarrollo del libro, el doctor Briceño se adentró en el tiempo para ver cómo
se integraba la seguridad social desde sus inicios, tomando como base la obliga­
ción que ha adquirido el hombre en sociedad para ayudar a sus semejantes, ayuda
que es responsabilidad imperativa para la sociedad. Se aclara con brillantez que no
hemos unificado criterios en cuanto al concepto de seguridad social, pues nos he­
mos quedado en cinco seguros sociales, que desde luego no son el pleno ejercicio
de aquella. En cada concepción en que se abordan hay reincidencia del autor para
encontrar la amplitud que reclama a través de su comprensión y estudio.

Respetable lector, más que hacer comentarios propios de un prólogo, nos hemos
dedicado a recordar ciertos pasajes coincidentes con el autor, que son muy inte­
resantes porque van pintando su calidad. En la parte final de este texto seremos
más concretos en nuestra referencia sobre la segunda edición del libro del Maestro
Briceño, quien dejó huella de sapiencia y gran saber en la primera edición. En con­
secuencia, señalamos que normalmente las segundas partes son mejores, como
es el caso de esta, que con amplitud abarca las inquietudes de la seguridad social.

El primer capítulo comprende los principios de la seguridad social y su definición


como instituciones. En el capítulo 2, relativo a la conformación de derechos, men­
ciona lo que ha sucedido desde la antigüedad hasta las primeras teorías, En el
capítulo 3 hay una interesante referencia a la seguridad de otros países, sin olvidar
el desarrollo de la institución y del esfuerzo sin igual para llegar en este periodo de
crisis a lo mejor. En el capítulo siguiente señala la evolución histórica del Seguro
Social en México, y en el capítulo 5 los principios de las leyes de 1943 y las reformas
posteriores. Así, en los demás capítulos se aprecia el interés y la capacidad de! autor
en relación con la seguridad social, que sin duda alguna en nuestro país no puede
desaparecer por su historia misma y las necesidades que abarca durante ella.

En consecuencia, sobre el libro del doctor Alberto Briceño Rulz no es posible más
que recomendar que lo lean para su enseñanza y saber a mayor profundidad; por
lo tanto, espero que quien lo haga será un combatiente de primera en la lucha
para la seguridad social, que es la ciencia social del mañana.

L ie Ju a n M oisés C a l l e ja G a r c ía
Secretario general del imss
Mayo de 201S

XX Derecho de la se g u rid ad s o c ia l
parte 1 i

úI
I

Principios estructurales

1
i
Aspectos conceptuales

1. Seguridad
La actividad personal tiende a realizarse con un mínimo de seguridad, sobre todo en esta
época en que la crisis alcanza a todos los estratos sociales. Han fracasado las teorías políticas
por la imposibilidad de brindar a los niños una educación de calidad, de que los jóvenes
tengan un trabajo decente, con estabilidad y garantías; de que los hombres maduros puedan
sostener a su familia. Los mayores de 65 años reciben cada bimestre una ayuda, mal llamada
pensión, de $580.00 mensuales -co m o en jalisco, cuando no se “cae el sistem a"-. La historia
se repite en muchos lugares donde la miseria y el hambre hacen estragos, La seguridad social
ha sido insuficiente para detenerlos embates de la pobreza y débilmente se plantea median­
te ayuda en comedores comunitarios y asistencia médica ambulante.

Un pequeño grupo de "hombres ilustres", que representa menos de 10% de ¡a población, se .


ha adueñado del poder económico y se alía con el poder público para im poner gobernantes
y leyes, con lo que sacrifica a! 90% restante. Lamentablemente, el cam po sigue abandonado,
no se im pulsa la agroinduscria, ei desempleo alcanza cifras alarmantes.

Ante este panoram a, la seguridad social se convierte eri una utopia. Solo se brinda aten­
ción para satisfacer necesidades prim arias. Los países que han ofrecido seguridad social
plenam ente -n u n ca ei nuestro están en peligro, pues limitan prestaciones médicas e in­
crem entan la edad de jubilación, tn los países pobres, más de la m itad de ia población no
recibe atención m édica. Cuando ocurre una catástrofe, las personas quedan en el desam­
paro, a ;a espera de una ayuda que d ifícilm ente llega y cuando llega nunca es la ofrecida.
M ientras la m iseria crece, la riqueza se acum ula en manos de unos cuancos. Presenciamos
la lucha de los grupos por el poder econó m ico y el sometimiento de los gobernantes.

El ansia de poder es el cáncer que va acabando con las células buenas de la sociedad y nos
orilla a esperar un cambio que los ilusos deseamos pacífico, donde los poderosos vuelvan
los ojos otra vez a los pobres para increm entar las cases medias. El ser hum ano no puede
conformarse con casa, vestido y sustento; requiere preparación para mejorar su nivel de vida,
educación de calidad, salud y esparcimiento adecuados. Esa es la lucha entre poderosos y
desposeídos, ese es el empeño de :a seguridad social.

2
El ser hum ano pugna por un desarrollo seguro, pues está desprotegido y su vida depende
de los seres que lo rodean. Los prim eros habitantes de este planeta tuvieron que encon­
trar los m edios para sobrevivir; el m iedo y la amenaza ios obligaron a buscar alimento y
refugio, a reunirse con sus semejantes y a entregar su fuerza y sus derechos ai poderoso
para escar seguros. Los derechos hum anos, el trabajo, la salud y el bienestar se generan
prim ero espontáneamente y se am plían o restringen en la m edida en que aumentan fas
necesidades y los satisfactores. La satisfacción de una necesidad genera otras necesidades
que deben atenderse.

El derecho solo se entiende, en consecuencia, como resultado del reclamo sociai o deí interés de
los poderosos; en todo caso, procura incrementar el bienestar individual y social.

Este afán de seguridad subyace tam bién en el origen de las religiones. Para los creyentes, los
derechos se amplían o se restringen con respeto a la naturaleza humana, cuyo origen es ía
Creación. Dios creó el sol, ia luna, ios, mares, las plantas y los animales, y puso todo ello en
el Paraíso, previo a la creación de! hombre. "Y por fin dijo: Hagamos ai hombre a imagen y
semejanza nuestra; y domine a los peces del mar, y a las aves del cielo, y a las bestias, y a toda
ia tierra, y a todo reptil que se mueve sobre ia tierra."1 Al cometerse el primer acto de des­
obediencia, se da la sentencia bíblica: "Mediante ei sudor de tu rostro comerás el pan..."2 (In
sudore vultus tui vesceris pane...) Si bien se trata de un castigo divino, im plica ei medio noble
para sustentar la vida. "El principio maravilloso y divino (ya que tiene su origen en el divino
Creador) de ¡os derechos equitativos de¡ hombre, no se refiere tan sólo a los individuos vi­
vientes, sino a las generaciones hum anas que se suceden unas a otras."3

La ambición es el motor de la humanidad. La insatisfacción con io que se tiene propicia la


creación de nuevos instrumentos, y los adquiridos permiten ia elaboración de otros más
sofisticados. A principios del siglo x x , el mayor descubrimiento fue la luz eléctrica; en e! siglo
xx i, los aparatos electrónicos. Com o resultado de la inconformidad se producen nuevos des­
cubrim ientos y la certeza de que todo es posible. Nada escapa a la imaginación, los avances
son constantes. A pesar de este gran desarrollo, los científicos de mayor relieve, los estadistas
más connotados, no iogran abatir ei hambre y .la miseria; no pueden acabar con los pocos
ricos que acaparan más de 80% de! producto interno bruto, mientras que la mayoría carece
de lo escricco. A sí ha sido, escribió Kari M arx, pero el gran reto es preguntar si así seguirá.

En 1982 escribimos:

Usted podrá estar fácilmente de acuerdo conmigo en que vivimos una época excepcional: todos los días
nos brindan noticias que captan la atención, al grado de que nos causan entusiasmo o desilusión; los
sucesos de ayer ya pertenecen a ¡a historia; los acontecimientos se suceden con gran rapidez y en este
vértigo no queda más camino que encerrarnos en el laberinto o aislamos para tratar de encontrar los
valores tradicionales de la vida. El hombre ha conquistado la Luna, ha destruido a cientos de miles de

1 La Sagrada Biblia, Terranova Editores, Bilbao, 1884, p. ó.


2 Ibidem, p. 8,
3 Thomas Paine, Los derechos del hombre, Biblioteca de Iniciación Filosófica, M. Aguilar Editor, Buenos Aires, 1954, p. 78.

capítulo 1-Aspectosconceptuales
semejantes en guerras sin aparentar razón o justificación, ha inventado armas capaces de lograr la des­
trucción total; parece que lentamente ha perdido la posibilidad o la idea de ser feliz, o cuando menos de
vivir con seguridad.4

En conclusión, el hombre no logra vencer ai feroz enemigo que es la miseria. La variedad de


actividades que desempeñamos tienen com o denominador com ún la búsqueda de la segu­
ridad; aunque esta no puede ser el objeto de la vida, sí es el Impulso adecuado para adquirir
los medios necesarios para la existencia. Las épocas de crisis afectan espacios de seguridad,
personal y social, por lo que las medidas tomadas y hasta los planes de choque buscan
restablecer el bienestar como condición de equilibrio. El marco que Integra la seguridad se
modifica conforme a las cualidades individuales, los aspectos sociales e incluso la situación
Imperante en el ámbito internacional; también varía en ¡as distintas épocas de la humanidad.

No existe, pues, ¡a misma seguridad en Europa, África, América o en ios países neosocialíscas
o neoliberales. Felipe González señala -al prologar el libro de Franqois M ltterrand, Aquí y
a hora- "la necesaria diferencia entre el socialismo francés y el español, por razón de simple
aplicación geográfica".5

El término seguridad es muy amplio; se ve afectado por el quehacer del individuo y de los
grupos humanos. Varios autores sostienen que la seguridad particular debe supeditarse a
la social, otros, a la supremacía de un sector, y, en fin, hay quienes la sitúan en la cima de la
sociedad, ya que es deber del gobierno velar por el bienestar individual y colectivo.6

Las personas trabajan para adquirir satisfactores o servicios que in cre m e n ten la seguri­
dad. A s í justificam o s la política, ¡a cien cia, la técnica, el arte, la g u erra o la religión. El ser
hum ano debe estar seguro ante la adversidad y en todos sus acto s. En cada esfuerzo
buscam os estabilidad, posibilidad de crabajo, aum ento en las p ercep cio n es, descanso y
esparcim iento, así como recuperación de ¡a salud, pensión, p ro tecció n para la familia.
"Una co nstante deS ser humano, por tanto , ha sido la búsqueda de su protección y ia
de su fam ilia; ha luchado ininterrum pidam ente para superar el h am bre, la enfermedad,
la falta de refugio y vestido, y los peligros que !e rodean. M uch o s avances de la ciencia
y de la técnica se deben a este afán de sup erar (a inseguridad."7

1.1. La seguridad como un derecho humano


Los gobiernos de diferentes ideologías reconocen los derechos hum anos y asumen la res­
ponsabilidad de respetarlos y protegerlos; es decir, se abstienen de interferir o limitar su

4 Yono voto; ¿paro qué?, edición particular, México, 1982; introducción del licenciado José Rivera Pérez Campos.
5 Frangois Mitterrand,Aquíyahora, ArgosVergara,Barcelona, 1981,p. 10.
6 Artículo 39 constitucional: "La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del
pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma
de su gobierno."
7 Antonio Ruezga Barba, Seguridadsocial. Una visión latinoamericana, Biblioteca CiESS núm. 8, Centro Interamericano de Estudios
de Seguridad Sociai, México, 2009, p. 3.

4 parte 1- Principios estructurales


disfrute e impiden los abusos de individuos o grupos. Los Estados deben adoptar medidas
positivas para facilitar el disfrute de los derechos humanos, puesto que

el futuro individual de cada uno de nosotros y el comunitario de nuestra especie está en nuestras manos
y no depende de nadie más, ni está sujeto a recompensas o castigos metafísicos, lo cual representa una
responsabilidad enorme que no hemos sabido (o querido) asumir por numerosas razones; las cuales, en
buena parte, han hecho de nuestro mundo la debacle que ahora es."
Los derechos humanos evolucionan en la misma forma en que se altera la organización
social. La Antigüedad se caracteriza por la esclavitud: el trabajo era de sometimiento hasta
que, por razones económicas, se organizaron en Roma los primeros artesanos. Conforme
!a humanidad evoluciona se reconocen los derechos. En los primeros tiempos, los grupos
hum anos repelían la agresión tanto de los animales como de otros humanos. Los sometidos
eran exterminados hasta que se consideró más redituable la esclavitud, que, dice Bertrand
Russell, fue una forma de civilización, pues permitía al sometido m antener la vida a cambio
de desarrollar los trabajos más pesados o incorporarse a ¡a fuerza del conquistador.

Las guerras, que principalmente fueron de exterminio, se transformaron gradualmente -por lo


menos en parte- en guerras de conquista; los vencidos, en lugar de ser exterminados, eran some­
tidos a la esclavitud y obligados a trabajar para sus conquistadores. Cuando ocurría esto surgían
dentro de la comunidad dos clases de personas: los miembros originarios, que eran ¡os únicos
libres/así como los depositarios del espíritu tribal, y los sometidos, que obedecían, no movidos por
una lealtad instintiva, sino por el miedo.9
Durante m ucho tiempo, los trabajadores dedicados a actividades del cam po carecieron de
protección y estaban en el abandono total. Homero comenta la necesidad de respeto y
exaltación al trabajo del campo, tanto en la siega como en el estío invernal, indispensable
para el sustento humano. En su obra Odisea, Rapsodia xvm, O diseo dice.

Eurímaco, si nosotros hubiéramos de competir sobre el trabajo de la siega en la estación invernal, cuando
los días son más largos y yo tuviese una bien corvada hoz y tú otra tal para probarnos en la faena y nos
quedáramos en ayunas hasta el anochecer y la hierba no faltara; o si conviniera guiar unos magníficos
bueyes de luciente pelaje, grandes, hartos de hierba, parejos en la edad, de una carga, cuyo vigor no fuera
menguado, para la labranza de un campo de cuatro jornales y de tan bu jg tempero que los terrenos ce­
diesen al arado, veríaseme mezclado con los que mejor y más adelante lucharán y ya no me increparías
por mi vientre como ahora.10
La esclavitud se acentuó entre los trabajadores del campo. U n prim er intento de abolición
de la esclavitud se dio en la C onvención francesa del 4 d e febrero de 1794, cuando se
reconocieron de manera limitada los derechos de estos trabajadores, quienes seguían sin
servicios de salud, educación y, por tanto, acceso a los adelantos de la civilización.

i joséSarukhán, "Darwin en San Ildefonso', El Universal, Primera sección, 27 dejunio de 2014, p. 15.
9 Bertrand Russell, Retratos de memoria, N. Aguilar Editor, Buenos Aires, 1962, p. 171.
,0 Homero, Odisea, Aguilar, México, 1976, p. 345. (Las negritas en las citas son nuestras.)

capitula 1 - Aspectos conceptuales


:.v,
íw

A pesar de las limitaciones, el derecho se da en forma natural, com o natura! es la vida, inde­
pendientemente de que se le reconozca en declaraciones, proclamas y legislaciones. El ser
humano se sabe desprocegido e inerme frente a vicisitudes naturales, sociales y económicas.
Sabe que aislado poco puede lograr y por ello celebra un contrato social como enseña Juan
jacobo Rousseau,11 sin perder la ilusión -falso concepto de la realidad- de alcanzar el reino
de Utopus, de Tomás Moro, donde todos sean iguales.

Pero la persona, com o ente social, no se conform a con las prom esas y se dedica a pro­
veerse de medios y recursos para satisfacer sus necesidades. Todos los m ovim ientos so ­
ciales se realizan para exigir el reconocim iento de los derechos humanos; por ejem plo,
en Europa, desde la sublevación de la gleba o las leyes de pobres, en Inglaterra, hasta la
Declaración de los Derechos d el H om bre y del Ciudadano de 1789, en Francia.

1.2. Campo de la seguridad


Por la amplitud de la materia, es difícil y poco claro elaborar un concepto que abarque las
m uy variadas acciones que se refieren a la seguridad social, que se clasifica de esta manera:

• Seguridad jurídica, com o el orden normativo; preserva la legalidad, impide abusos de


autoridad y garantiza la arm onía en las relaciones humanas.

■ Seguridad biológica, com o garantía de preservación de las diversas formas de vida.

• Seguridad médica, para m antener la salud, prevenir enfermedades, dotar de medios


de curación y prolongar las expectativas de vida.

• Seguridad educativa, conformada por ia calidad en la enseñanza y la capacidad de los


maestros, para que la enseñanza sea, además de teórica, pragmática.

• Seguridad económica, da los medios de aprovecham iento de recursos materiales,


humanos y naturales en beneficio de una co m u n id ad , para el increm ento de
satisfactores.

• Seguridad militar, preserva, con sentido nacionalista, las instituciones de! país y la paz
interior, dentro de los preceptos de ley.

• Seguridad religiosa, es el justo equilibrio de paz interior, para que e! ser humano pue­
da trascender su situación biológica.

• Seguridad física, integrada por el conjunto de elementos naturales que hacen posible
la existencia y el desarrollo social, además de permitir la previsión de ciertos fenóme­
nos naturales, ajenos al quehacer humano.

• Seguridad laboral, consistente en el desarrollo de una infraestructura que permita


hacer de! trabajo la fuente primordial de sostenimiento de la familia.

Juan Jacobo Rousseau, Elcontrato social o Principios de derecho político, Porrúa, México, 2015, p. 12.

6 parte 1 - Principios estructurales


. Seguridad ecológica, como elemento esencial del equilibrio de la naturaleza, que evite la
contaminación y mantenga zonas necesarias o convenientes para cualquier tipo de vida.

. Seguridad pública, que dota al ser humano y a la sociedad de tranquilidad para la


realización de las diversas actividades.
La culminación de la seguridad es el derecho, la norma jurídica obligatoria que regula, orde­
na y controla todos los aspectos de la vida individual y colectiva; por ello no podemos hablar
de un derecho de la seguridad social, sino de un derecho a la seguridad social, en sentido
genérico, que comprenda a todas las demás. Gramaticalmente, seguridad se define como;

1. Calidad deseguro. Fianza u obligación de indemnidad a favor de uno. Prevención de los accidentes de
trabajo y las enfermedades crónicas que pueden derivarse de la naturaleza o condiciones del mismo.
Está íntimamente ligada con la higiene del trabajo. Prevención del paro, la invalidez, la vejez, etc., de
los trabajadores mediante el desarrollo del mutualismo y de los seguros sociales.’2

2. Medios de los que se vale el Poder Público para readaptara la sociedad a aquellas personas que sin
ser culpables han cometido un delito, o lasque sin haberlo cometido, presentan una peligrosidad que
hace temer de ellas una actuación delictiva.”
jurídicamente, debe tomarse en cuenta que la seguridad elimina la inseguridad proveniente
de la adversidad y las contingencias, pero además proporciona los elementos necesarios
para la subsistencia de los seres humanos, conforme a sus fuerzas y apticudes, sin más lim i­
tación que el respeto al recíproco derecho de los demás.
La sociedad, al procurar los m edios para el desarrollo d e la existencia, no debe limitarse a
curar en caso de enfermedad, sino a prevenir la contingencia; en lugar de menospreciar a los
ignorantes, ha de promover la educación para el desempeño; el desempleo solo puede aba­
tirse con adecuados planes y programas de desarrollo económ ico. La amplitud del término
seguridad abarca tanto la actividad como el conocimiento acumulado por el ser humano.

1.3. Inseguridad
En la obra México y la seguridad social14 se considera que la inseguridad social depende de
manera general de las realidades concretas dentro de las cuales se desenvuelve el proceso
social, y en este sentido puede haber factores de inseguridad que obedecen a.
- Causas sociales, mediante la creación de estructuras de defensa colectiva, vinculadas
al Estado, que se convierten en una fundón de autoridad o de soberanía.

- Causas físicas, vinculadas ai proceso de evolución económica.


Causas biológicas, que son el contenido de lo que suele designarse inseguridad social.1
*

11 Diccionario enciclopédico universo!, t. Vil!, Credsa, Barcelona, p. 3897.


» Granenciclopediadelmundo, t. XVII, Durban, Bilbao, 1973, p. 17.
14 Méxicoy la segundadsocial, Stylo, México, 1952, p.ó.

capítulo 1-Aspectosconceptuales
Es Importante citar factores de seguridad y analizar las causas que deben atenderse; sin em­
bargo, resulta imposible elaborar una lista de contingencias, que irían desde la función públi­
ca hasta la preservación del empleo, en la cual se abarcarían aspectos de ingresos, mercados,
producción, arte, derecho, etc. En cualquier clasificación se debe considerar que "la Seguri­
dad Social es, pues, una proyección de futuro que se refiere a una sociedad en movimiento,
no a una sociedad estática. La Seguridad Social es eso: Un estado de equilibrio de fuerzas
sociales, físicas, biológicas y psíquicas, representado intelectual mente, deseado a consecuencia
de un juicio de valor positivo, querido de manera consciente".15 Lo cierto es que
Esta inseguridad en que el hombre se halla inmerso no comprende sólo un determinado sector o área de
la vida humana, sino que ocupa la totalidad de la propia existencia del hombre, inseguridad que, siendo
total, impulsa la actividad humana en orden a ponerle coto igualmente, en un sentido total, por lo que
el hombre combate a la inseguridad, o cuando menos así lo pretende, en tantas direcciones cuantas ella
toma en relación con la vida.16
Como afirma Agustín Basave: “Anee la amenaza de la muerte, respirar es ganar una batalla;
ante la inestabilidad producida por la curiosidad, raciocinar es conquistar una batalla,”17 En
cambio, para Gustav Radbruch,
el valor de la Seguridad, resulta, sin embargo, de su utilidad para el bien común tomado en un sentido más
amplio, Esta utilidad para el bien común ha sido subrayada de la manera mas impresionante por Jeremías
Bentham, quien es, con Ludwig Kuapp, el más grande panegirista de la seguridad. Bentbam reconocía en
la Seguridad el seguro decisivo de la civilización, la marca distintiva entre la vida de los hombres y la de los
animales. Es ella la que nos permite formar proyectos para el porvenir, trabajar y hacer economías; es ella
sola la que hace que nuestra vida no se disuelva en una multitud de elementos particulares, sino que esté
asegurada de una continuidad. Es la Seguridad la que une nuestra vida presente y nuestra vida futura por
un lazo de prudencia y de previsión y perpetúa nuestra existencia en las generaciones que nos siguen.18
A n te la ad ve rsid ad , e¡ ser h u m a n o e stá d o ta d o de un sen tid o esp e cial q u e le p e rm ite p rever
el peligro y e vita rlo . C u a n d o este se p re se n ta y aquel carece d e e le m e n to s para restab lecer la
salu d , ía so c ie d a d a c u d e en su a p o y o co n un sen tid o natu ral d e so lid a rid a d , lo m ism o para
p ro p o rc io n a r servicio s m é d ico s q u e m e d io s de sub sistencia e n c a s o d e d e se m p le o y m u erte.

1.4. Seguro
Los especialistas en esta materia no hemos unificado criterios en cuanto al concepto seguri­
dad social. Sin embargo, coincidimos en que su propósito es proteger al ser humano desde
su nacimiento, con los elementos mínimos adecuados para enfrentar las contingencias que
se le presenten a fin de mantener la salud, el ingreso, la educación y el esparcimiento, como
medios para que mantenga y supere su nivel de vida.

” Ibidem, p. 365.
“ Miguel A. Sierra López, "Inseguridad, seguridad jurídica y seguridad social", en Boletín de Información Jurídica, IMSS, núm. 15,
septiembre-octubre de 1985.
17 Alberto Briceño Ruiz, op. cit., p. 24.
“ Gustav Radbruch, Los fines delderecho, Manuales Universitarios, UNAM, México, 1967, p. 66.

8 parte 1 - P rin cip io s estructurales


La connotación de seguro es lim itada. El seguro social no protege a todos los individuos,
sino solo a ciertos grupos sociales. La protección varía co n fo rm e a la actividad que de­
sarrollan, sin cubrir todas las contingencias; estas, com o se ha visto, son tan variadas que
sería im posible comprenderlas. Desde luego, en esta disciplina debe cuidarse el bienes­
tar individual, condicionante de lo social. "La insuficiencia de los m étodos tradicionales
para cubrir adecuadam ente los riesgos sociales, principalm ente de las ciases más nece­
sitadas, trajo consigo a fines del siglo pasado el nacim iento de un nuevo sistema: el de
los seguros sociales,"19

La palabra seguro significa "libre y exento de todo peligro, daño o riesgo".20 Seguro es "pre­
visión ai azar mediante la subdivisión del riesgo".21 El seguro es una institución jurídica de
naturaleza económica, mediante la cual las adversidades personales o patrimoniales se
transfieren del particular a un grupo. La persona compra una póliza, paga una cuota, equi­
parable a una prima, a cambio de la cual el grupo emite un contrato de cobertura. El total
de las primas pagadas al grupo por los contratantes constituye el fondo de reserva que sirve
para cubrir las contingencias individuales.

Para que un seguro sea económicamente factible se necesitan cinco condiciones básicas:

1. Ha de existir un peligro real.

2. El asegurado debe estar interesado en el bien que asegura.

3. El valor del bien tiene que ser suficiente para justificar la creación y el mantenimiento
del contrato de! seguro.

4. Debe ser posible calcular la frecuencia de pérdidas y su gravedad, de acuerdo con


normas predeterminadas.

5. Ha de existir cierto número de personas interesadas en suscribir y mantener la póliza


para que se produzca una distribución adecuada.

El seguro social parte de un catálogo de amenazas y fórm ulas de prevención que le permiten
ser un instrumento ágil, real, eficaz y permanente, que contenga programas para atender
contingencias de quien, con ingresos garantizados, se ve amenazado por un accidente, una
enfermedad o el desempleo.

El seguro social obliga a señalar objetivos, crear instituciones, atender estudios económicos
adecuados, mantener cálculos actuariales que determinen permanentemente costos y p o ­
sibilidades de crecimiento, elaborar normas claras y accesibles, configurar prestaciones de
calidad que atiendan de manera eficiente ias necesidades previstas e instrumentar acciones
de prevención; todo ello con el objeto de atender a los grupos sociales destinatarios de los
beneficios. De esta forma, el seguro social es un instrumento de paz social.

19 Alfredo Bowen Herrera, Introducción a la seguridadsocial, 3J ed. actualizada, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1992, p. 33.
2(1 Real Academia Española, Diccionario déla lengua española, 22a ed., Madrid, 2001; http://www.rae.es/
21 Idem.

9
capítulo 1-Aspectos conceptuales
1.5. Seguridad social y seguro social
La existencia de la seguridad soda! supone y condiciona al seguro social: el crecimiento de
este amplía el marco de aquella. La segundad es e¡ género; el seguro social, su instrumento.
Desde luego, diversas disciplinas com o la medicina, ergonomía, econom ía, estadística y m a­
tem ática están relacionadas con la seguridad y gravan o benefician su desarrollo.

Cuadro 1.1. Relación entre ta seguridad y el seguro social.


■ H
.

Protección al ser humano Protección a grupos humanos

Cubre todas las contingencias Cubre determinadas contingencias

Se refiere solo a ¡as que son materia


Se relaciona con todas las actividades
de aseguramiento

Ei Estado es el sujeto obligado Se atiende por organismos administradores

Su costo está cubierto por la nación Su costo se cubre con cuotas

Genera derechos que pueden reclamarse ante


Solo es socialmente exiglble
los tribunales

El gobierno estructura programas Los organismos administradores instrumentan


de protección los programas

La seguridad social está vinculada con la satisfacción de necesidades permanentes. La mate­


ria y el objeto del seguro social lo constituyen las necesidades contingentes, que son condi­
ción para satisfacer de manera normal las permanentes. De lo contingente a lo permanente,
en gradación; del seguro social a la seguridad social, por coordinación.

La seguridad social incluye a todos los seres humanos, en beneficio de la humanidad y las
sociedades, cualesquiera que sean ei lugar y e! tiempo de su existencia. £1 seguro social asu­
me la fundó n particular, no general, sino precisada y referida a grupos determinados, como
im perativo funcional de un organismo especializado.

La generalidad de la seguridad social, el reconocimiento universal de su propósito de­


m uestra, más que una acción general, una apreciación com ún y una coincidencia de
objetivos. El seguro social responde a fenómenos técnicos que producen un resultado
previsto y deseado; para ello consta de sistemas, prestaciones y organización. Su aspecto
particular perm ite concretar conocim ientos, aplicar políticas y determ inar resultados. El
seguro social integra normas jurídicas con autonomía; por esto podem os hablar de Un
derecho del seguro social, con instituciones jurídicas propias, prestaciones conocidas, suje­
tos obligados y derechohabientes, así co m o administración pública, privada o mixta, con
posibilidad de redamar ante los tribunales.

10 parte 1 - Principios estructurales


1.5.1. Conceptos de seguridad y seguro
Las definiciones que de escos conceptos ofrecen diversos autores son, en muchos casos,
confusas y hasta contradictorias, por lo que presentaremos las que puedan ayudar a esta­
blecer una clara distinción en las dos materias.

Para Miguel A. Cordiní,22 la seguridad social es el conjunto de principios y normas que, en


función de solidaridad social, regula los sistemas y las instituciones destinados a conferir una
protección jurídicamente garantizada en los casos de necesidad bioeconómica determina­
dos por contingencias sociales.

Diño jarach23 considera la seguridad social como el conjunto de medidas que tienden a
asegurar un mínimo de rédito a toda persona, cuando la interrupción o pérdida de su capa­
cidad de trabajo le Impidan conseguirlo con sus propios medios; tiene como fin eliminar las
causas de perturbación del organismo social, derivadas de la insatisfacción de las necesidades
básicas de sus componentes o de su satisfacción en form a lesiva para la dignidad humana.

M arcos Flores Álvarez la entiende como "la organización, dirección de la convivencia e c o ­


nóm ica por los Estados, con el fin de eliminar las causas de perturbación del organismo
social, derivadas de la insatisfacción de las necesidades básicas de sus componentes o de su
satisfacción de forma lesiva para la dignidad humana”.24

Por su parte, Miguel García C ru z25 sostiene que el objeto de la seguridad es prevenir y c o n ­
trolar los riesgos comunes de la oída para satisfacer las necesidades del individuo, lo cual es
vital para él y, al mismo tiempo, esencial a la estructura de la colectividad, a fin de atender,
com o dice Moisés Poblete Troncoso,26 la protección adecuada del elemento humano y p o ­
nerlo al cubierto de los riesgos profesionales y sociales, lo que le permitirá tener una mayor
vida cultural, social y familiar.

De esta forma, la seguridad social nace, como escribe Ramón Góm ez,27 de las realidades socia­
les y de necesidades económicas del individuo, para traducirse en una unidad universal de pro­
tección biosocioeconómica; en un sistema genera! y homogéneo de prestaciones, de derecho
público y supervisión estatal, cuyo fin es garantizar el derecho humano a la salud, la asistencia
médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el
bienestar individual y colectivo, mediante la redistribución de ¡a riqueza, especialmente dirigida
a corregir supuestos de infortunio.28

22 Miguel A. Cordini, Derecho de la segundad social, Eudeba, Buenos Aires, 1966, p. 9.


23 Dino Jarach, Problemas económico-financieros de la seguridad social, Depalma, Buenos Aires, 1944, p. 196.
!* Marcos Flores Álvarez, /Irías del Primer Congreso Iberoamericano deSeguridad Social, Barcelona, 1950, s/d.
25 Miguel García Cruz, Laseguridad social: bases, evolución, importancia económica, socialy política, IMSS, México, 1955, pp. 30 y 33.
26 Moisés Poblete Troncoso, El derecho del trabajo y la seguridad social en Otile, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1949, p. 10.
27 Ramón Gómez, Convivencias Interamericanas de Reciprocidad dePrestacionesde SeguridadSocial. Contribua'ón ala Tercera Reunión
déla Conferencia Internacional de Seguridad Social, México, 1951, p. 9.
28 Eduardo Macías Santos et al., El sistema de pensiones en México dentro del contexto internacional, Ihemis, México, 1993, p. 1

11
capítulo 1 - Aspectos conceptuales
£1 objeto de la seguridad social es alcanzar el bienestar individual y colectivo mediante las
normas y principios que regulen los sistemas e instituciones de protección integral, en fun­
ción de la solidaridad social. Para el logro de su objetivo, com o afirma José González Galé:

La Seguridad Social emplea los mismos métodos del Seguro, pero su campo de acción es mucho más vas­
to. La enfermedad, el accidente, la invalidez, la vejez, la muerte, siguen mereciendo su vigilante atención.
Pero su vida es y debe ser, ante todo y sobre todo, salud, trabajo, alegría, cultivo de la inteligen­
cia, convivencia y amor. Y ia Seguridad Social se empeña en llevar, hasta donde sea posible, todo
eso a cada hogar. Poreüo, sin descuidar a los enfermos, trata, en primer término, de prevenirla enferme­
dad: Antes que a fundar orfanatos, hospitales y asilos, tiende a dar a ios propios padres los medios de sacar
adelante a sus hijos, dentro del hogar, haciendo llegar a él, el aseo, la higiene, la abundancia; en suma, las
comodidades elementales que contribuyen a mantener la salud física y moral. Y a la concesión de sub­
sidios a los parados que, por supuesto no niega, antepone la obtención de trabajo para todo el mundo.29

En esta amplia acepción, de acuerdo con Francisco José M artone, la seguridad soda!

es sinónimo de bienestar, de salud, de ocupación adecuada y segura; de amparo contratados ios


infortunios y previsión. Es lucha contra la miseria y la desocupación. En fin, es la elevación de la
personalidad humana en todo su complejo psicofísico, amparando a todos los riesgos fundamentales:
pérdida de salud, pérdida de capacidad de trabajo (enfermedad, vejez, accidente), pérdida del salario
(paro forzoso, invalidez); procurando proteger la integridad físico-orgánica de los hombres, conservándo­
la o recuperándola, cuando se ha perdido; manteniendo en lo posible la capacidad de ganancia.20

El tratadista Ángel Guillermo Ruiz M oreno reconoce que:

ante las confusiones que todo esto provoca -pues pareciera a veces que no hablamos el mismo lengua­
je o que abordamos tópicos distintos-, para allanar dificultades y con el objetivo específico de unificar
criterios en esta materia de tanta trascendencia nacional y mundial, la Organización Internacional del
Trabajo (G!T) ha ofrecido al mundo entero en su publicación Seguridad Social: Guía de educación obrera, la
siguiente definición: "...definiremos la 'seguridad social'como la protección que la sociedad proporciona a
sus miembros, mediante una serle de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que
de no ser así ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de tos ingresos por causa de enfermedad,
maternidad, accidente de trabajo o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también
la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos.11

Las ideas anteriores se identifican con el are. 2 de la Ley del Seguro Social (lss): "La seguridad
social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección
de los medios de subsistencia y los servidos sociales necesarios para el bienestar individua! y
colectivo." La seguridad social se constituye como garantía del derecho humano, tanto a la
salud como a la obtención de los medios y elementos que perm itan el mayor bienestar. La
garantía se expresa por medio de:

39 José González Galé, Previsión social, Academia de Ciencias Económicas, Losada, Buenos Aires, 1964, p. 119.
311 francisco José Martone, Seguro social obligatorio, s/e, Buenos Aíres, 1951, p. 17.
31 Ángel Guillermo Ruiz Moreno, Nuevo Derecho de la seguridad social, Porrúa, México, 1997, p. 42.

12 pacte 1 - Prin cip io s estructurares


• Asistencia médica.
• Protección a los medios de subsistencia.
• . Servidos sociales.

Con base en lo anterior, afirm am os que:

La seguridad social es el conjunto de instituciones, principios, normas y disposiciones que prote­


gen a todas las personas contra cualquier contingencia que pudieran s u frir y las previene, a fin de
perm itir su bienestar mediante la superación de los aspectos psícofísico, moral, económico, social
y cultural.
La seguridad social y el seguro social están indisolublemente unidos. Com o sostiene M áxi­
m o Daniel Monzón, "el seguro social constituye una etapa legislativa y doctrinaria que
supera al Derecho del Trabajo y alcanza su máxima expresión en la seguridad social"*2
O com o señala Boris Acharan Balv, la seguridad social es "el m ecanism o destinado a co­
rregir por medio del Seguro Social, la desigual distribución de la riqueza para asegurar la
cobertura de los riesgos a que todos los componentes del grupo social se encuentran
expuestos".33 En este sentido, las Leyes del Seguro Social de 1973 y de 1997 determinan
en su art. 4: "El Seguro Social es e! instrum ento básico de la seguridad social, establecido
co m o un servido publico de carácter nacional en los térm inos de esta Ley, sin perjuicio de
los sistemas instituidos por otros ordenamientos."

1.6. Fundamentos del seguro social


El estudio del seguro social com prende dos grandes cam pos de conocimiento: las finanzas
y los grupos sociales. Mediante las finanzas se capean recursos y otorgan prestaciones, de
m anera que los ingresos deben ser suficientes para:
* Atender las contingencias tuteladas, mediante prestaciones.
Los gastos de administración.
Las instalaciones necesarias.
Las reservas financieras que garanticen el cumplimiento de sus objetivos.
Los grupos sociales deben reunir ciertas características, según la naturaleza del seguro social:
• Interés de la sociedad en su atención.
- Capacidad económica generada mediante ingresos perm anentes.
• Condiciones similares para atender la uniformidad del seguro social.1

11 Máximo Daniel Monzón, “El seguro social moderno'1, en Revista del Instituto Nacional de Previsión Sodai, núm. 3, diciembre de
1946, p. 49.
3! Boris Acharan Balv, “La evolución de la seguridad social”, vo!. Vli de Memorias de Derecho del Trabajo, Editorial Jundica de Chile,
Santiago, 1950, ¡>. 272.

13

capítulo 1 - Aspectos conceptuales


Por su parte, Sos organismos públicos y privados que administran los fondos propiedad de
los derechohabientes deben estar regulados por los principios de transparencia, solidaridad,
honestidad, simplicidad y modernidad,
Transparencia. No puede entenderse un seguro social donde se oculten los m a­
nejos financieros o no se den a conocer am pliam ente a la población asegurada,
donde se lleven a cabo gastos que no respondan de m anera directa e inm ediata
a las prestaciones que debe otorgar. Por otra parte, los trám ites deben ser sen­
cillos, de acuerdo con la capacidad de los derechohabientes, y realizarse con la
celeridad adecuada.
• Solidaridad. Desde su integración, los seguros han tenido en cuenta eí principio de
solidaridad, que hace a toda la comunidad de aportantes responsable de las contin­
gencias de uno de ellos, de manera que esté seguro de que al sufrir un accidente o
padecer una enfermedad será atendido con calidad.
• Honestidad. Debe ser un requisito esencial en el manejo de los fondos que se han
confiado a la administración, con controles que eviten las desviaciones de recur­
sos. Los administradores deben recordar que manejan dinero ajeno, producto del
salario de los trabajadores; por tanto, la mínima disposición irregular ha de ser
severamente sancionada.
• Simplicidad. La inscripción a los institutos de asistencia social, tas políticas de pre­
visión, la atención en clínicas y hospitales, deben ser accesibles, con orientaciones
pertinentes. Una persona que asiste a urgencias merece atención inmediata.

• M odernidad. El seguro social debe alentar la investigación y estar al día en el cono­


cim iento científico que se produce en las universidades y los institutos nacionales
y extranjeros. Las instalaciones deben responder a las mayores comodidades, los
m edicam entos a los descubrim ientos recientes, los aparatos a la técnica más ade­
cuada. La capacitación del personal administrativo, m édico y técnico ha de ser
permanente; no es posible que desconozca el objeto y los medios que nutren a!
sistema de seguro social.

Para cum plir con sus fines, el seguro social debe apoyarse, en mayor o menor medida, en dis­
ciplinas como la medicina, la actuaría, la economía, la estadística y la sociología. Los cálculos
accuáriales han sido el pilar de las instituciones financieras y de los seguros sociales, de ma­
nera que permiten determinar las aportaciones, los riesgos, las posibilidades de crecimiento
y los obstáculos.

1.7. Conclusiones
De lo anterior, podemos derivar lo siguiente:
1. Ei objeto de la actividad humana es disminuir elementos de inseguridad. La vida en
sociedad solo puede llevarse a cabo si tenemos los elementos indispensables que
permitan satisfacer las necesidades mínimas y los instrumentos para mantener y
acrecentar los niveles de existencia.

14 parte 1 - Principios estructurales


2. La seguridad social tiene la finalidad de proteger a t o d a s las perso n as ante cu a lq u ie r
adversidad y permitir que ejerzan sus derechos, p o r lo q u e co n stitu ye un d e re c h o
humano fundamental, reconocido por los países q u e h a n a p ro b a d o los convenios y
las declaraciones internacionales sobre este tem a.
3. La institución jurídica establecida en Alem ania a fi n e s d e l sig lo x ix crea los se g u ro s
sociales, que con base en la experiencia de los s e g u r o s p riv a d o s fo rm a n sis te m a s
de protección. El co nstitu yente de 1916-1917 f u n d a las c a ja s d e seguros p o p u -
lares; la reforma de 1929 reconoce ei interés p ú b lic o e n la c re a c ió n de la Ley d e l
Seguro Social.
4. El seguro social como conocim iento ordenado, s is te m a tiz a d o y jerarquizado, p e r­
mite establecer principios, norm as jurídicas e in s titu c io n e s q u e lo conform an c o m o
una rama dei derecho.

Ei seguro social tiene un programa técnico elaborado c o n b a se en e stu d io s actuariales y


económicos, donde se toman en cuenta los aspectos s ig u ie n te s :
• Una colectividad de cotizantes (patrones, asegurados).
• El m onto de las aportaciones.
• La precisión de los derechohabientes, destinatarios d e las p resta cio n e s (asegurados,
pensionados, familiares, dependientes).
La protección contra ciertas contingencias que p o n e n en p e lig ro ingresos y salu d .
■ La creación de instituciones públicas que lleven a c a b o la a d m in istra c ió n co n b a se
en la estadística para hacer efectivas las cuotas y las p re s ta c io n e s .

En conclusión:

B derecho del seguro social es el conjunto de normas e instituciones jurídicas que impone a la autoridad
pública, mediante la adquisición y el pago obligatorio de una póliza, la protección de los grupos sociales
limitada y previamente establecidos en ley, frente a la ocurrencia de ciertas contingencias que afecten su
situación económica o su equilibrio psicobiológico.

2. Elem ento s del seguro so cia l


A pesar de la complejidad y disparidad de los sistemas p ú b lic o s y p riv a d o s , en este ap arcad o
presentaremos los elementos com unes al seguro soda!. P a ra e llo , p a rtim o s de dos g ra n d e s
rubros: los sujetos que forman la población derechohabiente y lo s o rg an ism o s e n ca rg a d o s
de la administración; de ellos surgen los tipos de seguros, la o b lig a to rie d a d y las cuo tas.

Existen tantos sistemas como condiciones de la sociedad. E n E u ro p a y algunos países d e


Am érica se han adoptado sistemas bismarckianos en relació n c o n lo s trabajado res: c u o ta s
predeterminadas para cada siniestro, administración p ú b lica y p re s ta c io n e s co n o cid as, d o n ­
de la tasa de reemplazo puede llegar a más de 100% del ú ltim o sa la rio . En o tras p arte s se in-
cenca aplicar el Plan Beverldge, con eliminación de ap o rtacio nes p a tro n a le s y de trab ajad o res,

15

capítuLo 1 - Aspectos conceptuales


donde eí erario sea responsable de la salud, con cobertura universal, m ediante prevención y
atención médica, así como pensiones adecuadas a los ingresos. En algunos países el sistema
es nacional y en otros, como Estados Unidos de América, por regiones o estados, donde
¡as personas compran pólizas para su atención médica y pensiones. Cualquiera que sea ei
sistema, buscará atender en alguna m edida las necesidades humanas, com o las derivadas de
la m uerte, el desempleo, la remuneración, el hambre, la enfermedad, el desamparo.

En nuestro país, los organismos públicos encargados de brindar protección, mediante las
entidades públicas federales, se presentan en el cuadro 1.2.

Cuadro 1.2. Organismos público s encargados de brin dar protección.


. ■t ,. r , , j ‘1- - ■ , ' ' . ;

Trabajadores, miembros de sociedades


cooperativas, campesinos, no asalariados,
Instituto Mexicano dei Seguro Social
trabajadores domésticos, patrones
personas físicas

Servidores públicos de ia Administración


Instituto de Seguridad y Servidos Sociales de los
Púbiica Federa!, de! Congreso de la Unión, del
Trabajadores del Estado
Poder judicial Federa!.

Instituto de Seguridad y Servicios Sociaies de las Miembros del ejército, fuerza aérea y
Fuerzas Armadas Mexicanas armada racionales.

Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para Trabajadores del apartado A del art. 123
los Trabajadores constitucional.

Servidores públicos de las entidades y


32 Institutos de seguridad de ios estados
los municipios.

Existe disparidad entre los organismos públicos. Cada legislación federal y estatal trata de
cubrir una población determinada, co n mayor carga en el Instituco M exicano del Seguro
Social ( im ss ). Cuando el propósito de una política consiste en incorporar al mayor número
de sujetos, se descuida la calidad, y en ei caso contrario, cuando se logra m ejorar la calidad
del servicio, se pone en peligro a la m ayor parte de la población desam parada.

Entre nosotros no existe un sistema de seguridad social, sino una variedad de seguros socia­
les. Los principios del seguro social requieren homologar las normas legales, lo que no podrá
lograrse mientras se carezca de una disposición conceptual que ubique lo establecido en el
art. 123 constitucional, apartado A, fraccs. xn, x iv y xxix, y apartado B, fraccs. xi, xm, xm bis y
Xiv, así co m o diversos sistemas que parten desde leyes de naturaleza distinta hasta contra­
tos colectivos de.trabajo.

El seguro social debe ser una unidad arm ónica cuyos elem entos se entrelacen para
integrar un sistema. Sin embargo, las diferencias de los diversos grupos de población a

16 parte 1- Principios estructurales


los que protege -trabajadores, servidores públicos, integrantes de las fuerzas arm adas-
im piden su concreción. Esta diversidad contem pla las circunscrip cio nes territoriales,
Federación, estados o m unicipios, así com o las contingencias y condiciones para el
otorgam iento de los servidos.

Los aspectos que el seguro social debe atender requieren que se adopten elementos si­
milares. No es válido que en razón de ios grupos que se tutelan, por la naturaleza jurídica
de la institución o por cualquier otro motivo, ios principios reguladores y los conceptos
sean diversos. La naturaleza jurídica del seguro social debería ser la misma tratándose de
los apartados A y B del art. 123 constitucional, de los militares, de los institutos estatales o
municipales, o de los contratos colectivos de trabajo.

C o n tar con un sinnúmero de disposiciones diversas en tre sí ha dado lugar a sistemas


co m p lejos, alejados unos de otros por las enormes distincio nes que existen. En algu­
nos de estos sistemas, las prestaciones médicas son aten d id as por seguros privados
de gastos m édicos mayores; en o tros, las pensiones se basan en el últim o ingreso y se
increm entan de manera dinám ica, a veces sin tomar en cuen ta el tiem po de prestación
de servicios, en ia mayoría se requiere tener determ inada edad y tiem po de cotización,
con cantidades que apenas alcanzan un salario m ínim o. La resistencia a unificar crite­
rios y coordinar esfuerzos ha resultado demasiado co sto sa y se traduce en una reduc­
ción d e jo s índices de eficiencia. El intercam bio de recurso s y experiencias ampliaría
el criterio de solidaridad y propiciaría la com plem entación de los servicios entre los
organism os administradores.

Tan solo en el imss , las d isp o sicio nes de la Ley de 1997, con sus co n tin u a s reformas,
m o d ific a ro n la filosofía original, Lo m ism o sucedió en el In stitu to de Seguridad y
S e rv icio s Sociales de los Trab ajad ores del Estado (issste ) co n ia Ley de 2007. Los or­
d e n a m ie n to s legales han dado un enfo q u e diverso a¡ d e te rm in a d o originalm ente, de
so lid a rid a d y de reparto, con b e neficio s definidos. C o n la Ley de los Sistem as de A h o ­
rro p a ra el Retiro ( lsar ), ah o ra esos ordenam ientos c o m p a rte n la adm inistración de
los recu rso s de pensiones con las A d m in istrad o ras de Fo nd o s para el Retiro (Afores),
las So cied ad es de Inversión Esp ecializadas en Fondos para el Retiro (Siefores) y las
asegu rado ras privadas; su reg uiació n depende de la C o m isió n N acional del Sistem a
de A h o rro para el Retiro (C o n sar), Los recursos se in v ie rte n y pagan por sociedades
an ó n im as de capital variable, co n interven ció n de la Se cre taría de H acienda y C ré ­
dito Público (shcp ). Con estas disp o sicio nes, ei d erech o m ercan til va desplazando
al d e rech o social.

2.1. Sujetos del seguro so cia l


La población de los seguros sociales comprende a:
Derechohabientes: cienen a su favor derechos que pueden reclamar ante los tribu­
nales. Comprenden tanto a los asegurados com o a sus beneficiarios, que integran
el núcleo familiar.

17

capítulo 1 - Aspectos conceptuales


• Obligados: tienen la carga de aportar: registrarse, inscribir, dar avisos de cambios de
salario y de baja, así com o efectuar las retenciones y los pagos.
• Pensionados: generan el derecho a pensión por invalidez, vida, cesantía en edad
avanzada y vejez.

2.1.1. Sujetos obligados


De acuerdo con el art. 12 de la lss, los sujetos obligados son:
- Patrones. Son los principales obligados; cubren el pago de las cuotas en riesgos
de trabajo y en guarderías y prestaciones sociales, adem ás de cotizar con ¡os
trabajadores en los o tro s seguros. Ellos determ inarán el pago de las cuotas en
cada seguro y enterarán su im porte al Instituto.
• Cooperativas. Las leyes del seguro social de 1973 y de 1997 (art. 12, fracc. u),
determ inan que las co o p e rativas tienen las obligaciones que se consignan a
los patrones.
• Los obligados por decretos. En una decisión m uy discutible, la ley de 1997 (art. 12,
fracc. ni) confiere al presidente de la República la facultad de emitir decretos para
incorporar al régimen obligatorio a grupos de personas sin precisarlos.

2 .1 .2 . Derechohabientes
Estos sujetos se caracterizan por generar derecho median te tres aspectos jurídicos relevantes:
• Cotizan al seguro social por sí y tienen a su favor las aportaciones de los sujetos obligados.
• Tienen derecho a exigir el otorgamiento de las prestaciones que consigna la ley.
• No están condicionados en el ejercicio de sus derechos, pero sí lo están para recibir
las prestaciones.

Los derechohabiences son los asegurados y beneficiarios; los primeros, generalmente, son los
trabajadores, aun cuando, con limitaciones, se incluye también a los campesinos y a los no asa­
lariados; los segundos integran el núcleo familiar: cónyuge, co ncu bin ato}, hijos y ascendientes.

2 .1 .3 . Pensionados
Las personas que generan el derecho a pensión por invalidez, vida, cesantía en edad avan­
zada y vejez, deben cumplir periodos de espera, edad o cierta condición médica. Los fon­
dos pensionarios se ubican en cuentas individuales -Afores o pensionissste - y el pago se
confía a una aseguradora privada seleccionada por el pensionado, sujeta a dos contratos
m ercantiles: de renta vitalicia y de sobrevivencia. Esta prestación es generalmente vitalicia y
está condicionada a determinadas modalidades, en caso de recuperación de la salud o de
reingreso a una actividad laboral.

El .m onto de la pensión es generalmente insuficiente para atender las necesidades mínimas


de una persona; su cálculo se hace con base en promedios de los últim os años cotizados y
el m onto acumulado en la cuenta Individual.

18 parte 1- Principios estructurales


2.1.4. Solldsriohablentes
Las leyes del seguro social de 1973 y de 1997 incluyen la solidariohabiencia, con prestaciones
limitadas al aspecto médico: atención de consulta y hospitalaria, así como servicio de far­
macia, para atender las zonas social y económicamente marginadas que determine el presi­
dente de la República. Para los solidarlohabientes se Instrum entaron programas en el nivel
nacional, cuyos costos se distribuyen entre aportaciones del gobierno federal y los recursos
del im ss determinados por la Asam blea General.

Los beneficiados por estos servidos contribuyen con aportaciones en efectivo o la realiza­
ción de trabajos personales en favor de las comunidades: no generan derechos, por lo que
se trata de un servicio de beneficencia.

3. Regímenes del seguro


En el art. 6o de la lss de 1997 se reproduce el criterio de los ordenamientos anteriores y com ­
prende dos tipos de régimen: obligatorio y voluntario.

3.1. Seguro obligatorio


El seguro social se impone a la voluntad de los particulares. Es suficiente que una persona se
encuentre en el supuesto de la disposición legal para que nazca la obligación, la cual involu­
cra a terceras personas:
Patrones, personas físicas y morales.
Cooperativas.
• Asociaciones.
* Uniones.

Q uienes incum plan las obligaciones establecidas en la ley serán objeto de una sanción,
independientem ente de las responsabilidades que alguna contingencia pudiera depa­
rarles. Los sujetos no podrán separarse del sistema m ientras subsista la causa que origi­
nó su inscripción. Los patrones —y quienes se encuentren en situación sim ilar- deben
registrarse, Incorporar a sus trabajadores, pagar cuotas y retener las que correspondan
a los asegurados.

3 .2 . Seguro voluntario
El seguro voluntario es el primer tipo de seguro que surge en el m undo con los seguros
privados; fue rechazado en la estructura de los seguros sociales. Por canco, esta figura solo
puede entenderse como de excepción, y su efecto limita o dism inuye los beneficios que se
otorgan a los asegurados. Este cipo de seguro permite:

19

capítulo 1 - Aspectps conceptuales


• Capear ingresos adicionales m ediante aportaciones diferentes de las del régi­
m en obligatorio.
• Facultar al Instituto administrador para incorporar a otros grupos sociales, ajenos
a los trabajadores, como los no asalariados, campesinos, profesionales, estudian­
tes, etcétera.
• Facilitar la atención en forma más flexible que la del régimen obligatorio.

3.3. Seguro Facultativo


£1 seguro facultativo proporciona al asegurado en el régimen obligatorio la posibilidad de
incorporar en el sistema dei seguro social a familiares o personas que no tienen el carácter
de beneficiarios, mediante determinados convenios. Para el asegurado es una satisfacción
poder registrar a personas que dependen de él, con la ventaja de inscribirlas y darlas de baja
sin mayor trámite.

En la lss de 1997 desapareció esta figura.

3.4. Seguro adicional


Este seguro no tiene vida autónoma, ya que depende del obligatorio o del voluntario.
En la lss se creó para facilitar el m ejoram iento vertical, condicionado a la existencia de
convenios obrero-patronales que increm enten prestaciones o disminuyan requisitos para
su otorgam iento. Este tipo de seguro, al estar vinculado con el seguro obligatorio o con el
voluntario, tiene una condición de dependencia, de manera que la extinción del principal
ocasiona su desaparición.

4. Seguros del seguro social


En M éxico estamos cada vez más alejados de contar con una seguridad social; de acuerdo
con las normas constitucionales, lo que tenemos son varios sistemas de seguros sociales.
La lss y la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
( líssste ) conforman, a su vez, seguros, en torno de los cuales se determinan sujetos, cuotas,
condiciones y prestaciones. En términos generales, los seguros responden a contingencias, .
sin que se avizore un mejor o un mayor servicio que atienda a las personas con prestaciones
prontas y efectivas.

La lss y la líssste comprenden básicamente los seguros de:


■ Riesgos de trabajo.
Enfermedad y maternidad.
Invalidez y vida,
• Retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
• Guarderías y prestaciones sociales.

20
parte 1 - Principios estructurales
4.1. Prestaciones
Las prestaciones son los beneficios a que tienen derecho los asegurados, pensionados o
familiares, derivados de una contingencia que altere su salud, posibilidades de trabajo e in­
gresos económicos, en cuyos casos se otorgan pensiones que se deben por años cotizados
o edad de los derechohabientes.

Una prestación debe ser entregada ad ecuada y oportunam ente. N egar un servido o
no brindarlo con calidad y celeridad es un defecto grave de las instituciones. En este
sentido, la buena relación que establecen las instituciones con los derechohabientes es
la base de su confiabilidad; estos pueden reclamarles legalmente que cum plan con sus
obligaciones y reconozcan sus derechos. Conviene que las leyes de seguro social con­
tengan recursos para agilizar esos procedim ientos de manera clara, sencilla y efectiva. Al
respecto, la lss , en süs arts. 294 y 295, consigna el recurso de inconform idad; la lissste
no establece recurso alguno.

4.1.1. Prestaciones económicas


Tienen por objeto mantener la capacidad económ ica de la persona, de m anera inme­
diata y de acuerdo con los ingresos dei asegurado en que se fu ndam enta !a aportación.
Se clasifican en:
• Subsidio: es la prestación más próxim a y se otorga cuando ocurre una contingencia,
enfermedad, accidente o m aternidad. Está limitada a los asegurados del régimen
obligatorio y solo por convenio se otorga a los de! régimen voluntario.
• Ayudas: prestaciones ocasionales, limitadas a personas o condiciones especiales. Las
más importantes son para gastos de matrimonio, para gastos de defunción y asís-
tendales. Con ellas no se pretende cubrir una necesidad, sino atenuar los efectos de
la contingencia.
• Asignación: en la lss se establece como la cantidad adiciona! que se otorga al
pensionado por las personas que dependen económicamente de él: cónyuge,
concubina, hijos y, de manera excepcional, ascendientes o una persona ajena a
ia familia cuando por razones médicas se justifique e! cuidado que debe tener
(ayuda asistencial).
• Pensión: es la prestación más importante y está limitada a la cantidad acumulada en
la cuenta individual.
• Indemnización: término desafortunado que se emplea en e! seguro soda!. Indemnizar
es resarcir de un daño o perjuicio. E! seguro social no repara daños, sino que atiende
contingencias; sin embargo, en la práctica se limita a situaciones de excepción.
• Finiquito: prestación económica que se otorga en un solo pago, cuando termina la
pensión de viudez o de orfandad.
• Redros programados: forma determ inada por el sujeto con derecho a pensión o sin
él, que permite obtener el saldo acumulado en su cuenta individual.

21

capítulo 1 - Aspectos conceptuales


4.1.2. Prestaciones m édicas (en especie)
Las prestaciones m édicas implican la atención integral dei individuo, que puede alterarse
mediante un proceso más o menos lento, pero concinuo, manifestado por m edio de una
enfermedad o un accidente. Las causas, los orígenes y los responsables son secundarios,
sin restarles im portancia. Lo que preocupa en primer lugar es ia salud, entendida en su
integridad com o el m antenimiento del equilibrio, base del bienestar.

Estas prestaciones incluyen asistencia m édica (consulta, diagnóstico, curación, obstetricia


atención ginecológica), quirúrgica, hospitalaria, farmacéutica y, en algunos casos, los apara­
tos de prótesis y ortopedia, además de procedimientos para la rehabilitación.

4.1.3. Prestaciones socísLes


Las prestaciones sociales tienen un triple objetivo:

Colaborar en la adopción de medidas preventivas para increm entar los niveles de


salud. Se llevan a cabo campañas de prevención, donde se recomienda a los distintos
grupos sociales adquirir medidas adecuadas para evitar males mayores.
Capacitar a la población para el trabajo, especialmente a los derechohabientes, me­
diante cursos en los que se tomen en cuenta las posibilidades íaborales de cada
región y las necesidades de las personas, además de incluir actividades que propicien
el incremento del ingreso.

• Fomentar la recreación sana de la com unidad con base en la unidad familiar. Para
este fin se han establecido clubes deportivos, estadios y centros recreativos como el
de Oaxtepec, Morefos.

4.1.4. Guarderías
La madre tiene derecho a contar con un centro educativo y formacivo donde se alimente
eduque y atienda médicamente a su hijofa) desde el cuarto día de nacido y hasta los cuatro
anos. En estos lugares, llamados estancias, debe haber nutriólogas, educadoras, psicólogas y
médicos que cuiden la salud integral del menor. El imss tiene dos tipos de guarderías:
• Guardería institucional. La administrada directamente por el Instituto, con su propio
personal.

Guardería subrogada. La particular que celebra un contrato de subrogación de servi­


cios con el IMSS, a cambio de una parte de la cuota que cubre el patrón. Su número
es m uy superior a las institucionales.

5. Organización
La administración de recursos de los seguros sociales debe establecerse com o garantía
de su correcto manejo. Tiene que ser prudente, en cuanto lo requiere la eficaz atención
a los derechohabientes, y honrada; para ello resulta fundamental la creación de servicios

22
parte 1-Principios estructurales
especializados no solo desde el punto de vista médico, sino también relacionados con los
cálculos actuariales, la programación, planeación, aplicación e interpretación de normas ju­
rídicas, proposición de reformas, etcétera.

En las primeras leyes del seguro social -1943 y 1973- la adm inistración se confiaba única­
mente al imss , sin la participación de organismos privados, excepto las representaciones
en los órganos de gobierno. La reform a de 1992 entregó la administración del seguro
de retiro al banco seleccionado por cada patrón, quien pagaba 2% de la cuota corres­
pondiente; el banco individualizaba la cuenca de ios trabajadores y turnaba el importe ai
Banco de M éxico; En 1995, la Ley am plió la participación de organismos privados en la
adm inistración, como sociedades anónim as de capital variable. Así, ¡as Afores administran
las cuentas de los trabajadores e invierten su capital en las Siefores. Las aseguradoras
pagan cada una de las pensiones consignadas en ¡a ley mediante ia celebración de dos
contratos que ¡leva a cabo el trabajador: el de renta vitalicia y ei de sobrevivencia.

Debem os recordar que las sociedades anónimas de capital;variable tienen como finali­
dad legal obtener una utilidad o íucro, que consiguen sobre la cuota derivada del salario
base de cotización.

La participación del gobierno está determinada por el interés que tenga en brindar a la
sociedad un m ínim o de seguridad. Las disposiciones que norman al seguro social deben
ser elaboradas cuidadosamente, ya que, por una parte, obligan a los administradoresde los
diversos seguros y, por otra, se im ponen a los patrones. La mayor carga, a pesar de que no
lo enuncie la ley, corresponde a los administradores, quienes están obligados a prestar los
servidos aun cuando no se cubra la cuota. La atención dé contingencias es independiente
del pago de la póliza, en lo que difiere de los seguros privados.

La participación se motiva con m edidas como las siguientes:


• Efectuar una efectiva acción decisoria en ios órganos de gobierno,
• Respetar la determinación de la mayoría.
• Disminuir la influencia del poder público, al grado de permitir que ios funcionarios
respondan a los intereses de la institución.
• Dejar en manos de ias representaciones la dirección y vigilancia de las acciones.
• M antener la participación económ ica de todos los grupos Interesados sin dejar a un
sector -e i patronal- el principal cargo del pago de las cuotas.

La consolidación de la nueva estructura, iniciada en las reformas de 1992 con ei Sistema de


Ahorro para el Retiro (sar), logró su m áxim a expresión en las leyes que entraron en vigor el
1 de julio de 1997 (lss) y el 1 de abril de 2007 ( l í s s s t e ). Las reformas se propusieron:
• Reforzar el ahorro interno, dei que se hace depender el desarrollo económico (Pro­
grama Nacional de Financiamiento del Desarrollo).
• p a r capital fresco a las instituciones financieras privadas, bancos, seguros y casas
de bolsa.

23

cap itu lo 1 - A sp e cto s conceptuales


Estas intenciones han resultado lesivas para las garantías de ios derechohabientes y e! objeto
de las instituciones.

No podemos cerrar este capítulo sin advertir que los sistemas de seguridad social en el
mundo se están cimbrando en sus otrora gallardas estructuras. Pocos países todavía otorgan
prestaciones médicas y pensiones decorosas, como Dinamarca, Suecia y Finlandia. En Ingla­
terra, los servidos médicos se reestructuran con la intención de limitar los servidos los fines
de semana, sin afectar el servido de urgencia. España ha incrementado la edad de pensión,
medida que también se analiza en Alemania. En Am érica, Chile cieñe varios años estudiando
la variación al sistema de cuentas individuales que inició en 1980. Argentina retiró ios fondos
de las administradoras privadas, medrante una valiente reforma que presentó la presidenta
Cristina Fernández de Kirchner.

A esta delicada situación hay que agregar que en nuestro país continúa el sistem a de
cuenta individual, donde la cuota que se paga por el seguro de retiro, cesantía en e d ad
avanzada y vejez, equivalente al 6.5% del salario de cad a trabajador (salario base de c o ­
tización), se cobra incluso coactivam ente y se traslada a la Afore (sociedad a n ó n im a de
capital variable), la cual, con el dinero del trabajador y supuestam ente con base en un
contrato por adhesión - c a s i siempre desconocido por el trabajador-, com pra a ccio n e s
de una de las cuatro 5¡efore que administra, Basca leer esos concratos para d e d u c ir que
el trabajador pierde las ventajas de la legislación laboral, se le da el carácter de "in ver­
sionista” y se convierte en accionista, para concluir que se ha elaborado una tra m a no
siempre en su beneficio.

Debemos pugnar por la transparencia para que ei trabajador comprenda con claridad las
ventajas y los riesgos del sistema y decida lo que puede hacer con su salario, una vez que lo
haya recibido y no se le obligue, por medio de una cuota, aportar cantidades que desconoce
y cuyo destino ie es incierto. El pacernalismo suena a corrupción, cuando ai final de una vid a
laboral, si una persona no reúne las condiciones de !a ley, queda a !a espera de una ayuda.
El trabajador debe conocer, además, el destino de la cantidad que aporta, por reducida que
i sea, y de la cual desconoce su saldo. Los trámites para esto son can engorrosos que m ucho s
dan por perdido su dinero porque no pueden contratar los servicios de un abogado. Baste
saber que hasta 2014, las Afores habían acumulado 51 millones de cuentas, contra m enos
de 20 millones de trabajadores. ¿Por qué tenemos más cuentas que trabajadores? En 2015,
las Afores habían acumulado más de dos billones de pesos. ¿Dónde quedó el dinero de ¡a
diferencia? En estas páginas procuraremos orientar y discutir al respecto con el lector.

24 parte 1 - Principios estructurales


Antecedentes
Conformación de derechos

6. Presentación
"La historia del mundo es la historia del género humano en su desarrollo político, cultural
y económico,.. La historia del mundo empieza sólo cuando empieza el hombre."1 Esta ¡dea
la podemos aplicar a la seguridad social, que es tan antigua como la humanidad. La lucha
por mayores niveles de desarrollo se advierte en cada movimiento social, sin agotarse y sin
alcanzar la m eta de bienestar para la persona y la comunidad. Durante diversas épocas de la
humanidad se han creado instituciones para establecer medidas de protección de manera
limitada; sin embargo, cualquier intento por sintetizar la evolución histórica de una institu­
ción jurídica será siempre incompleto, por lo que debe tomarse con las debidas reservas.

Independientemente de los sistemas políticos y de los gobiernos, los pueblos crean medios
de protección. Desde las épocas más remotas, el ser humano ha buscado protegerse ante
los embaces de la naturaleza y las estructuras que lo amenazan; ha procurado medios para
prolongar su exiscenda y la de sus descendientes. La historia cuenta hazañas de reyes y
emperadores, pero detrás y delante de ellos, impulsándolos, están los seres anónimos que
han entregado su vida, conformando ejércitos o arañando la tierra en busca de alimentos.

7. Antigüedad
El ser humano vive bajo la amenaza ineluctable de la inseguridad. Ef temor une a las personas y
las identifica, mediante el parentesco, y así surge la primera organización social controlada por los
más ancianos, denominada gerontocracia. En los albores de la humanidad, el mal se atribuía a
los demonios, a quienes se debía expulsar; pero cuando el individuo era el poseso, había que
exorcizarlo. Para nuestros antepasados el sol era el dios de la vida, de la alegría y de la paz; en cam­
bio, la noche representaba a la temida muerce, solo superada por la esperanza del día siguiente.

Muchos pueblos forman parce de esta fase de la historia denominada Antigüedad, como !os
caldeos, asirios, fenicios y tantos otros de los que somos herederos. En nuestro continente

Ernst J. Gorlich, Historia delmundo, Ediciones Martínez Roca, Barcelona, 1967, p. 1.

26
surgieron grandes civilizaciones, como la maya, ta azteca y la inca. La conformación y evolu­
ción de los pueblos se lleva a cabo lencamence, sin poder precisar fechas.

En los apartados siguientes nos referiremos escuetamente a tres pueblos que nos legaron
sus enseñanzas y marcaron la pauta del bienestar, que se logró después de guerras y de ía
conquista de un pueblo por otro. Estas tres naciones sobresalen por sus estructuras jurídicas
y avanzada civilización: Egipto, Grecia y Rom a. Una característica que comparten es la preo­
cupación por el alimento y la salud, por lo cual se establecieron en las riberas de los ríos o de
los océanos, para aprovechar la pesca y tener mejores tierras de cultivo.

7.1. Egipto
Egipto se conforma en la ladera del río sagrado, el Nilo, que proporciona alimento y es vía para
el comercio y la conquista de otros pueblos.2 Los historiadores dividen el desarrollo de este
admirable pueblo en tres etapas, conforme a ¡os descubrimientos realizados durante milenios:
el imperio antiguo, el imperio medio y el nuevo imperio. Nos interesan los dos primeros,

"El 'Im perio Antiguo' tuvo su final con la sexta dinastía, en que se presentó una sublevación
de amplias masas de la población campesinas... El padre espiritual de esce movimiento fue
el prim er reformador social de la historia del mundo,”3 La revuelta, que duró 30 años, trajo
como consecuencia cambios profundos y se implantó un nuevo orden, en el que los suble­
vados impartieron ¡a justicia y acabaron con las clases sociales.

En el Imperio Medio aparece el título "hom bre de la dudad" en documentos.- La carrera de


funcionarlo del reino se tomaba muy en serio, como muestra una serie de instrucciones en
la que se lee: "Mira, el cargo de visir no es nada dulce, sino amargo. Significa ser de piedra
porque el oro de la casa rodea a su señor. Significa no doblegarse ante los príncipes y los
demás consejeros, y no hacer partidarios entre las gentes.’"1

El Imperio nuevo, también llamado Reino Nuevo o Imperio egipcio, es el periodo en la historia
que transcurre entre 1550 y 1070 a.C . Abarca las dinastías xvni, x ¡x y x x . En esta época Egipto
es acosado por sequías, hambre, disturbios sociales y, lo más grave, la corrupción oficial.

Los trabajos rudos del campo se confían a los esclavos. En el pasaje siguiente se describen
parte de los trabajos y las angustias de los trabajadores, así como sus padecimientos:

Los egipcios -dice Heródoto— estiman menos honorables que los otros ciudadanos a aquellos que se
dedican a los oficios manuales [...] un padre anciano explica a su hijo lo que la experiencia de la vida le ha
enseñado: "He considerado a los que eran afligidos, y por eso deseo que consagres tu corazón a los libros
[...] Me gustaría que amases a los libros más aún que a tu madre [...] esta profesión es superior a todas
las otras [...] He visto al metalúrgico al trabajo, en la boca de su horno; sus dedos están como la piel de

! Louis Henry Parlas (dir). Historia general del trabajo, 1.1, Grijalbo, México-Barcelona, 1965, p. 15S.
1 Ernst J. Gorllch, op. cit, p. 9.
* Ibidem, p. 10.

27

capitulo 2 - Conformación de derechos


un cocodrilo y huele peor que la freza3de pescado. El carpintero que maneja la azuela anda más cansado
todavía que el campesino. ¿El albañil que levanta los muros? Soporta el dolor del látigo; siempre al aire
libre, expuesto al viento, trabaja vestido con un simple paño [...] come pan con los dedos terrosos [...] Ya
vesque no hay escriba a quien le falten la comida y ventajas en el palacio reaI."6

De ios "libros de sabiduría” egipcios (una filosofía práctica de ¡a vida) proviene el comentario
que Amenemope, un alto funcionario del reino - e l "escriba real"-, le escribe a su hijo:

¡Mejor es una fanega que da Dios que cinco mil con injusticia! ¡Si el pobre te debe mucho divídelo
en tres partes: perdona dos y deja sólo una! Esto, ya verás, es lo mejor de esta vida; a partir de en­
tonces dormirás bien y por la mañana todo te parecerá maravilloso; porque es mejor ser apreciado
por amor a! prójimo que tener riquezas almacenadas; mejor saborear el pan con buena conciencia
que tener riquezas cargadas de reproches. ¡No permitas que el poderoso te soborne a oprimir al
débil, en beneficio de aquél! El ser humano es barro y paja, Dios es su arquitecto. Él destruye y
construye a diario, crea mil inferiores según su gusto, convierte a mil personas en supervisores si
está en su hora de la vida. ¡Cómo se regocija aquel que ha alcanzado el Poniente y está a salvo en la
mano de Dios! ¡No te burles del ciego ni ridiculices al enano, no cierres el paso al lisiado, no te rías
de aquel a quien Dios enfermó, ni grites cuando se equivoque!7

El legado que este pueblo entrega a la hum an idad está com puesto por grandes cons­
trucciones y pirámides, con una infraestructu ra que requirió reclutar a m ás de TOO mil
obreros, lo que im plicó alojam iento y alim en tació n , y produjo un gran núm ero de enfer­
mos, accidentados y m uertos. Llama la atención la exclam ación de Ram sés II:

todas las gentes que han trabajado lo han hecho a cambio de pan, tejidos, aceite, trigo en gran
cantidad. He asegurado vuestra subsistencia en todos los productos, pensando que trabajaríais
para mí con un corazón agradecido; me he preocupado constantemente de vuestras necesidades,
multiplicando vuestros víveres porque sé que el género de trabajo que hacéis se hace con alegría
cuando se tiene lleno el vientre [...] he hecho esto, didándome que encontraríais en ello motivos
para trabajar para mí con un corazón unánime.8

Egipto fue conquistado por el Imperio Rom ano, que prim ero respetó sus costum bres
y religión, y después procuró aprovechar la religión cristiana, cuyos principios adoptó y
propagó por el m undo. El Padre de la Historia, H eródoto, describe así al pueblo egipcio:

XIV. Más por ahora, no existe gente, no ya entre los extranjeros, sino entre los egipcios mismos, que
recoja con menor fatiga el trabajo de abrir y surcaría tierra con el arado, ni de escardar sus sembrados,
ni de prestar ninguna labor de las que suelen los demás labradores en el cultivo de sus cosechas, sino
que, saliendo del río de madre sin obra humana y, retirado otra vez de los campos después de regados,

Según el diccionario de la Reai Academia Española, freza es sinónimo de desove y, en este taso, se refiere a ios "Huevos de los
peces y pescado menudo recién nacido de ellos" (http://(emu.rae.es/drae/?val=freza).
6 Ernst J. Gorlích, op. cit., p. 19.
1 Idem.
‘ Louis Henry Parias, op. d i, p. 161.

28
pacte 2 - Antecedentes
se reduce el trabajo a arrojar cada cual su sementera, y meter en las tierras rebaños para que cubran la
semilla con sus pisadas. Concluido lo cual, aguardan descansadamente el tiempo de la siega, y trillada
su parra por las mismas bestias, recogen y concluyen su cosecha.5 *9

7.2. Grecia
Grecia, o Helias (españolizado, Héiade), se desarrolló en la península de los Balcanes y fue [a
maestra dei m undo antiguo. Sus enseñanzas en política, filosofía, ciencias y artes son valiosas
para la humanidad, ai igual que los múltiples libros que nos ha legado. El conocimiento de
la civilización griega es necesario en !a form ación de toda persona de cultura media. Según
Fritz Schachermeyer, los primeros habitantes se dedicaban a la agricultura.10 El desarrollo de
Grecia está lleno de grandes etapas épicas, narradas por Heródoto y H om ero11 El primero
pone en boca del rey Demaraco, aliado de Jerjes, enemigo de los espartanos y de Greda:
"Grecia, señor, es una nación criada siempre sin lujo y con pobreza, pero hecha a la virtud,
fruto de la sabiduría y de la severa disciplina. Con la misma virtud que practica remedia su
pobreza y se defiende de la servidumbre."12

En el siglo vi a. C., Atenas inicia ía construcción de grandes templos dedicados a ios dioses
del Olimpo. Esparta fue el gran pueblo guerrero, aunque también Corinto y Tebas pro­
tagonizaron hazañas bélicas. Atenas y C o rin to eran además potencias m arítim as y mer­
cantiles. Pero solo los hombres nativos y libres, dueños de tierras, podían ser ciudadanos
y gozar de la protección de la ley. En 600 a. C. la esclavitud cobró gran auge. Los esclavos
tenían ciertos derechos, como impedir que sus dueños les pegaran o m ataran.

Los pueblos griegos fueron conquistados p o r los persas de jerjes I en ía batalla de las
Termopilas, e piso dio que relata H eródoto con pasión: describe las m ilicias de ambos
bandos, y có m o la superioridad num érica de los persas term in ó por im p o n erse, aun­
que el co m p o rta m ie n to de los espartanos quedaría co m o ejem plo de la bravura de
esa nación.13*Esta guerra ha servido de base para relatos, series de televisión y películas.

La medicina era un arte e Hipócrates creó la escuela más importante. A sus alumnos les
imponía un juram ento,19 e! cual tendría validez aun en nuestros días, a pesar de que para
algunos se ha caído en el mercado de ia m edicina, donde en iugar de curar simplemente

5 Heródoto, Los nueve libros de la Historia, Pomia, México, 2002, pp. 80 y siguientes.
” Citado por Ernst J. Gorl ich, op. cit., p. 70.
Ibidem, pp. 59 y siguientes.
12 Heródoto, op. cit., Libro séptimo, p. 392.
11 /ó/dem, pp. 362 y siguientes,
11 "Juro por Apoto, médico, por Esculapio, por Higía y Panacea, por todos ¡os dioses y todas ias diosas, poniéndoles por testigos,
que cumplir de acuerdo con mis fuerzas y mi capacidad, el juramento y el siguiente compromiso. [,..] Dirigiré el régimen de los
enfermos en su propio beneficio, de acuerdo con mis fuerzas y mi juicio, y meabstendré de todo mal y de toda injusticia. Nodaté
veneno a nadie, au nque se me solicite, y no tomaré la ir ¡dativa en tal sugeren cia; del m ismo modo, no voy a da r a cualquier mujer
un pesario abortivo. Basaré mfvida y ejerceré mi arte en ia inocencia y la pureza...’

29
capítulo 2 - Conformación de derecfios
se mantiene al cliente. La medicina griega no seguía el procedimiento mágico ni concebía
la enfermedad com o obra de seres sobrenaturales. Los griegos fueron objetivando e! mal
y el sistema médico llegó a fundarse en la observación acumulada, de manera sistemática.

En la época de desarrollo de Grecia sobresalen dos filósofos: Platón y Aristóteles, quienes


trascienden las culturas europeas y son el gran legado hasta nuestros días, "sobre los cuales
descansa toda (a filosofía europea [...] de Platón parte una línea recta evolutiva que va de éste
a San Agustín y de éste a Kant y ai idealismo alemán"15

La solución utópica a los males sociales la plantea Platón en "La República'V^ un Estado
donde las ciases sociales se distinguían y el reconocimiento de los derechos humanos se
limitaba a satisfacer las necesidades, sin dar relevancia a quienes desempeñaran el trabajo.
Si las necesidades elementales del hom bre son el alimento, la habitación, e! vestido y el
calzado, se im pondría entonces la existencia de campesinos, albañiles, tejedores y zapate­
ros. Se reconocía el valor de las personas que laboraban como proveedores de los bienes
que permitían atender los requerimientos, sin que ello implicara concederles los mismos
derechos políticos. En la cim a del Estado platónico, los gobernantes debían ser los mejores
de la sociedad, porque mientras ios reyes no sean filósofos o los filósofos reyes, nunca con­
cluirán las miserias de las ciudades ni la raza humana será feliz.

Discípulo de Platón, Aristóteles escribió Ética a Nicómaco, en la que elabora una profunda
filosofía que aún es objeto de estudio. Es famosa la justicia aristotélica, mediante ¡a cual es
justo tratar desigual a los desiguales .Justicia conmutativa es dar igual a lo que se recibe y
justicia distributiva es el trato desigual a los desiguales. La justicia no es una parte de la virtud,
sino toda la virtud. En el libro v de esta obra señala: "La justicia es la más excelente de las
virtudes, es tan excelente la justicia como la virtud que ni el atardecer ni la aurora son tan
hermosas", y afirma que "el bien y la felicidad paréceme que con razón la juzgan, según el
modo de vivir de cada uno".17

Mucho es lo que podemos seguir aprendiendo de los filósofos griegos que, además, forman
parte del gran legado de los romanos, cuya civilización es fuente inagotable del saber.

7.3. Roma
La tradición señala que la ciudad se fundó en el año 753 a. C. a orillas del Tíber, otro río de
enorme trascendencia histórica. Según la leyenda, los gemelos Rómulo y Remo fueron aban­
donados a orillas de este río y criados p o ru ñ a loba llamada Luperca (loba capitolina, símbolo
de Roma); a estos hermanos se les considera los fundadores de Roma.

En su Historia rom ana, Tito Livio describe cóm o la mitología romana vincula el origen de
Roma y de la institución monárquica con el héroe troyano Eneas, quien, huyendo de la

15 Ernst J. Gorlich, op, dt., p. 117.


,e Platón, Diálogos, 18aed., Porrúa, México, 1979, pp. 457 y siguientes.
17 Ernst J. Gorlich, op. c/7

30 parte 2 - Antecedentes
destrucción de su ciudad, navegó hacia el Mediterráneo occidental hasta llegar al territo­
rio que actualm ente corresponde a Italia.18*Lo que en verdad se sabe es que la ciudad fue
fundada de manera progresiva por tribus latinas que se instalaron en el área de las siete
colinas, en cuyas cimas crearon pequeñas aldeas que term inaron por fusionarse.

La agricultura era la forma más valiosa de existencia. Los primeros pueblos se formaron ai
lado de zonas de cultivo, con lo cual se permitió la organización en e¡ trabajo. Durante su
desarrollo se impulsaron variadas form as de actividad humana hasta llegar a ios talleres de
especialidades. La pequeña aldea fue conquistando nuevas tierras por medio de la guerra
hasta adquirir la categoría de imperio. Entonces la manera de trabajar varió: en la época del
segundo rey de Roma, Nutria Pompiiio,15 se integraron colegios de oficios, artesanos y opera­
rios, com o !os orfebres, carpinteros, zapateros, curtidores, herreros y alfareros. El trabajo de!
cam po se dejó a los pueblos conquistados. Y se fue conformando el derecho romano, en el
que se limitaba el poder autocrático del paterjam ilias sobre las personas y los bienes de sus
hijos mediante medidas legales como las de Caracalla, quien prohibió la venta de los hijos,
saivo en caso de miseria extrema.

El emperador Adriano20 castigaba los abusos en el derecho del padre de matar a sus hijos.
La teoría de la culpa aquiliana, introducida por primera vez en la Lex Aquilina del siglo m a.
C„ llamada también extracontractual, indica que una persona que ilegal o incorrectamente
asesina a los esclavos de otro hombre o a un anima! de su rebaño (pecas) debe pagar al pro­
pietario el valor más alto que eí esclavo o e! animal tenía el año anterior.

Las divisiones sociales influyeron en el desarrollo dei Imperio Romano, donde existían suje­
tos libres y esclavos. Los primeros, cuando eran varones, adquirían la toga viril, con lo que
eran reconocidos como ciudadanos, lo que les permitía ocupar magistraturas y escaños.
Las mujeres y los menores estaban sometidos a la autoridad del pater mediante una capitis
deminutio (disminución de la capacidad) mínima. En el estrato más bajo se encontraban los
esclavos, quienes eran "materia" (res) sometida, no sujetos de derechos. Por eso, perder la
libertad se consideraba el mayor oprobio; el esclavo tenía capitis deminutio máxima.

Las mujeres estaban sometidas al varón. En las Instituciones de Cayo21 se considera que la mujer
libre podía ser condenada a una capitis deminutio máxima en el supuesto de que mantuviera
relaciones con un esclavo. El dueño de! esclavo, al saberlo, podía formularle tres advertencias
sobre ia inconveniencia de tales relaciones; si la mujer no le hada caso, se consideraba su esclava.

La expansión territoria! de Roma implicó un necesario desarrollo económico con intercambio


de productos y la creación de industrias conformadas por pequeños y grandes talleres dedica­
dos a la construcción, e¡ mobiliario, !a metalurgia, la cerámica, las industrias textiles y suntuarias.

18 Tito Livio, Historia romana, 6J ed., Porrúa, México, 2006.


s Ibidem, p. 64.
20 Ibidem, p. 96.
21 Javier Paricio, Losjuristas y el poder político en la antigua Roma, tornares, Granada, 1999, p. 267.

31
capítulo 2 - Conformación de derechos
El patrón o maestro daba trabajo a personas libres y compraba esclavos que se desempeñaban
como albañiles, picapedreros y carpinteros. En esta época se empleó la mano de obra libre,
obreros asalariados, y mano de obra servil la de los esclavos. Asimismo, se crearon talleres o
corporaciones que tuvieron una importancia social considerable para el desarrollo del Imperio.

7.4. Era cristiana


El calendarlo juliano trasladó el primer día del año al 1 de enero, pero contaba el tiempo
desde la fundación de Roma. En 525 d. C „ el monje Dionisio el Exiguo (o el Pequeño) con­
cluyó que Jesucristo había nacido el 25 de diciembre del año 7S4 después de la fundación de
Roma y propuso que este fuera llamado el año 1 del Señor, con lo cual creó el cálculo de la
! era cristiana o Armo Domini. No consideró el año cero porque no conocía ese concepto, que
introdujeron después los árabes. Al parecer, también se equivocó en el recuento. Paradójica­
mente, estudios posteriores datan el nacimiento de Cristo en el año 4 a. C.

7.4.1. Roma pontificia


Con el nacimiento de jesús en Belén, bajo la égida del Im perio Rom ano, comenzó la
vida de un hombre que según los textos bíblicos recorrió las principales congregaciones
humanas proclamando el amor. N unca aspiró a poder terrena! o riqueza ni proclamó
ia desobediencia, mucho menos la guerra. Vivió pobre, entre pobres, y así murió, en los
lugares sancos, donde nació y predicó. Sin embargo, su mensaje de am or desaparecería
entre la avaricia de quienes se proclam aban sus seguidores. Los obispos de la nueva
religión heredaron costumbres, riqueza y poder que Jesús había rechazado.

A fines del siglo i d. C „ el papado refo rzó su autoridad religiosa, p o lítica y civil, no
sin la resistencia de los patriarcados del O rie n te , en especial el de C o nstantin o p la,
y sobrevivió a las persecuciones de los em peradores ro m ano s, a las disputas te o ló ­
gicas con los arríanos en el sigio ¡v, a la caída del im perio de O c c id e n te , al dom inio
de los ostrogodos, a las guerras g ó ticas y al dom inio p o stre ro de los bizantinos.

En esta etapa histórica se entrega el poder temporal a los papas y Rom a se convierte en
sede del cristianismo, aun cuando no existe pasaje de la Biblia donde se ubique a jesús
en esa dudad y menos como aspirante a un trono tem poral. A partir de entonces, será
la base del Pontificado Romano y tendrá una im portante función política y religiosa en
etapas sucesivas. En un continuo proceso de ruina económ ica, m aterial y poblacional, la
ciudad logró, sin embargo, conservar e! prestigio ganado en la Antigüedad; su pobreza
material no coincidía con su im p ortancia política y religiosa.

Los emperadores fueron superados por !a ambición de los obispos, alejados de los principios
de amor y humildad proclamados por Jesús. A propósito de la expansión del poder papal,
Gregorio II exclamaba: "Todos tos países de Occidente dirigen su mirada a nuestra humil­
dad y nos tienen por un Dios sobre la tierra."22 Podríamos preguntarnos si los emperadores

a Leopoldovon Ranke, HistoriadetosPapas, 3' retmpr., Fondode Cultura Económica, México, 1974, p. 20.

32 parte 2 -Antecedentes
cedieron su trono o si, por lo contrario, ios nobles romanos se apoderaron de la naciente
Iglesia. Lejos había quedado la atención a los pobres, enfermos, infantes y ancianos. Esta
situación habrá de provocar un nuevo cisma con la segregación del poder terrenal del papa
y la búsqueda de las enseñanzas de jesús.

8. Edad Media
la s aportaciones de Roma fueron la base de las civilizaciones posteriores en el mundo. Los
escritos de sus filósofos inspiraron a los pensadores de la época liberal. La ciencia difundi­
da en las provincias romanas generó su desarrollo. Los derechos de libertad e igualdad, así
como la democracia, que la civilización romana absorbió de la cultura griega, inspiraron a los
enciclopedistas franceses.

En la época en que Diocleciano fue emperador de Roma (284-305), el Imperio se dividió en


oriente y occidente; el primero tuvo su sede en Nicomedia, a su mando directo; el segundo
quedó a cargo de Maximiano. Constantino centralizó el poder en Bizancio (Constantlnopla),
permitió la libertad de culto, pero el cristianismo se convirtió en la religión oficial del Im p e ­
rio. Con la abdicación de Ravio Rómulo Augusto, en 476, se pone fin al Imperio Romano de
Occidente. Para algunos historiadores, este hecho m arca el inicio de la Edad Media,

Durante la Edad Media se emiten órdenes para proporcionar atención a las personas carentes
de seguridad social, sobre todo a los enfermos y desvalidos; además, se establecen las bases le­
gales para el funcionamiento de los seguros. Esta época se caracteriza por cuatro momentos:23
1. El cristianismo.
2. Las artes.
3. Las guerras entre ciudades.
4. Las órdenes mendicantes.

A continuación desarrollaremos los puntos principales.

8.1. Cristianism o
En el siglo iv se hizo presente la influencia del cristianismo ante el poder del César. En 380,
eí Edicto de Tesalónica lo reconoce com o la religión oficial y única; los emperadores G ra­
ciano, Valentiniano (II) y Teodosio Augusto emiten el edicto al pueblo de Constantinopla
y lo exhortan a seguir la religión de Pedro. Sin una razón convincente, el Imperio Romano
adoptaba la nueva religión, después de siglos de libertad de culto.

El lento desmembramiento del Imperio Romano tuvo implicaciones en el mundo, aunque


no hubo un suceso o una etapa que marcase el m omento preciso en que el trono del César

23 Para su consulta hemos tomado como base George Gordon Catlin, Historio de los filósofos políticos, 2‘ ed., Peuser, Buenos Aires,
1946; Ernst J. Gorlich, op. cit; Diccionario Enciclopédico Universal, 5J ed, t. IV, Credsa, Barcelona, 1972.

r-

c ap ítu lo 2- Conform ación de d erecho s


pasó a un nuevo monarca, no emanado de ia guerra, sino del elem ento más significativo y
poderoso para sojuzgar a los pueblos: ía religión. En nombre de Jesús se iniciaban guerras
y se desataban ambiciones; los obispos luchaban entre sí por el poder temporal; la riqueza
que tenía el César se multiplicó con los tesoros del Vaticano. Para llegar al trono se acudía a
todos ios medios, como la compra de votos, el ofrecimiento de encargos, incluso ia muerte.

La caída gradual del Imperio Romano, así com o la aparición de ios feudos, no implicó que
ios avances logrados en materia social se extinguieran, ya que los adelantos logrados serían
aprovechados y mejorados en las nuevas estructuras. Tai vez sería válido considerar que no
existió caída ni desaparición del Imperio Romano, sino simplemente su reemplazo por e!
papa co m o nuevo monarca absoluto, quien a partir de entonces conquistaría los países de
una manera más brutai y violenta que los antiguos romanos, ya que además de las armas
tradicionales contaba con la más poderosa: la excomunión.

El cristianism o perdió valor y esencia por el trono papal. No podía justificarse que el lugar
del César fuera ocupado por ei "vicario de Cristo”; menos aún, que el papa fuera ahora el
monarca de Roma, con un poder absoluto, Ningún país, en ningún lugar o época, ha tenido
los tesoros .que ios papas acumularon y multiplicaron. La falta de moralidad de ios jerarcas
y su alejam iento de la doctrina de Jesús iban a producir un cisma que amenazó con derruir
las estructuras de la Iglesia.

Un prestigiado cura, Martín Lutero, en sus viajes a Roma observó la miseria moral de curas y
obispos y, en consecuencia, renegó de ¡a Iglesia cristiana. La corrupción propiciaba e! cisma
y la form ación de los grupos protestantes, con Lutero a ¡a cabeza; desde luego, también
ocasionaría la creación de las órdenes mendicantes. El doctor en teología exhortó a la iglesia
cristiana a retomar las enseñanzas de la Biblia y se opuso al tráfico de indulgencias con las
que se engañaba a ia gente. El papa León X lo excomulgó, después de que el sacerdote se re­
firiera a él com o el anticristo. Las enseñanzas de Lutero permitieron la creación en Alemania
de la Iglesia luterana, a pesar de su insistencia en que se llamaran cristianos.24

"El más im portante portador del nuevo espíritu en la iglesia Católica fue la Compañía de
lesús, en el lenguaje popular designada abreviadamente como jesuítas. Su fundador fue el
noble vasco Iñigo (Ignacio) de Loyola (1392-1S56)."25 Los jesuítas constituían la vanguardia
inteligente y preparada del papado. Enseñaban a los jóvenes y predicaban las enseñanzas de
Jesús con especial disciplina.

8.2. D esarrollo de Las órdenes m endicantes


En el siglo xn entró en vigor la obligación de ofrecer socorro, a fin de hacer resurgir los prin­
cipios cristianos. El papa Inocencio II!, más preocupado por ampliar sus territorios mediante
ia guerra, dictó algunas disposiciones com o el celibato obligatorio entre los religiosos. No
olvidemos que la Iglesia estaba dividida —y así sigue- entre el rito oriental, en el que los

M Ernst i. Gorlicfi, op. oí., pp. 322 y 323.


E ibiáem, p. 341

34 parte 2-Antecedentes
religiosos pueden contraer matrimonio, y e! rito de Occidente; ambos, sumisos al papa. En
esta época, los papas nombraban cardenales a sus hijos o sobrinos y vendían los capelos
cardenalicios al mejor postor para atender los gastos bélicos. Los ejércitos papales fueron los
más poderosos en guerras constantes. Esta etapa "marca el predom inio de la Iglesia sobre el
poder temporal".26 En estas condiciones surgirían con fuerza las órdenes mendicantes.

Francisco, hijo de un mercader de paños, abandonó su cómoda vida para rescatar los princi­
pios de! cristianismo, en la pobreza absoluta.27 Formó una com unidad de hermanos, con ía
misión de atender al pobre con alimentos, vestidos y curación, en caso de enfermedad. Son
famosos sus pasajes, en los que rechaza la vida disipada para tener una existencia austera.
Sus seguidores tomaron su ejemplo en una época -el siglo x iií — en que la Iglesia estaba
dividida entre el alto clero disipado y los modestos religiosos, que reclamaban seguir la en­
señanza de pobreza de Jesús. Las órdenes mendicantes se oponían canco a los lujos como a
las guerras en que participaba e! papa, con el pretexto de recuperar los territorios de Pedro.

Paralelamente al modeló de las órdenes mendicantes se reorganizaron comunidades de er­


mitaños, com o los Carmelitas, establecidos desde 1185 en conventos de Italia, España e
Inglaterra. A diferencia de estos, las órdenes mendicantes hacen de la falta de propiedad
cerricoriai el fundamento de su manera de vida. En la misma época, el canónigo Domingo de
Guzmárt28 intentó convencer a las autoridades eclesiásticas para que los religiosos vivieran
como hom bres del Evangelio; al igual que Francisco de Asís, logró la autorización de Inocen­
cio lll. Las órdenes de estos dos hom bres renovarían a la Iglesia, próxima a su autodestruc-
ción, pues ambas predicaban el amor m ediante la caridad. Juan Luis Vives recordaba:

Nos dice Cristo: el que tiene dos túnicas, dé una al que no tiene; pero ¿no ves al presente qué enorme es
la desigualdad? Tú no puedes ir vestido de seda si al otra íe falta un pedazo de jerga can qué cubrirse; son
groseras para ti las pieles del camero, oveja o cordero, y te abrigas con las finas del ciervo, leopardo o ratón
del Ponto, y tu prójimo tiembla de frío, encogido hasta el medio cuerpo por el rigor del invierno. (...] Sepa
por esto, cualquiera que posee los dones de ¡a naturaleza, que si hace partícipe de ellos a su hermano
necesitado, los posee con derecho y por voluntad, institución, intento y disposición de la naturaleza; pero
si no, es un ladrón y robador convicto y condenado por la Ley Natural, porque ocupa y retiene lo que creó
la naturaleza, para él solo.29
E¡ m ovim iento mendicante del siglo xm fue una respuesta revolucionaria a la situación de la
Iglesia, cuya unidad estaba amenazada por la herejía. Nuevos retos surgieron de los cambios
sociales y económicos en la sociedad. Los frailes fueron enviados a los centros de desarrollo
comercia! para predicar y llevar la espiritualidad evangélica al pueblo, a fin de rescatar con
los valores humanos el reconocimiento a los derechos humanos.30 Harold J. Laski escribió

“ Diccionario Enciclopédico Universal, t. 4, p. 2108.


27 /ii/c/efl?, pp. 193 y siguientes.
28 Ibidem, p. 344.
25 Juan Luis Vives, Tratado de ¡o enseñanza, La lectura, Madrid, 1923, p. 94.
51 Margarita Cantera Montenegro, Lasórdenes religiosas en la iglesia medieval. J. XIII XIV, Arco Lib ros, Madrid, 1998.

35
capitulo 2 - Conformación de derechos
al respecto: "ia riqueza era un fondo del sentido social, no una posesión individua!; el rico
no la disfrutaba por sí o para su propio gusto, sino com o adm inistrador y en nombre de ia
comunidad. Se encontraba, así, limitado a la vez en !o que podía adquirir y en tos medios
para adquirirlo. Toda la m oralidad social de la Edad M edia estaba construida sobre Iglesia
y de¡ derecho civil."31 El am biente que prevalecía en esta época se describe a continuación:

La enfermedad, el dolor y la muerte estaban siempre presentes en la vida dei hombre medioeval. Las
malas condiciones higiénicas, la profunda Ignorancia en la población y, sobretodo la inexistencia de una
ciencia médica real, favorecían la rápida propagación de terribles enfermedades y epidemias, como ¡a
famosa peste negra, que diezmó repetidas veces las poblaciones europeas. Aunque se conocían algunos
remedios caseros para aliviar el dolor y se practicaba una cirugía bruta! y primitiva, sólo la oración servía
de consuelo a los moribundos.33

Adem ás de Inglaterra, en España Carlos I y Felipe II dictaron leyes sobre mendicidad: las
cortes de Valladolid de 155S solicitaron al rey que las leyes sobre mendigos crearan en todos
los pueblos un Padre de Pobres, encargado de buscar una ocupación remunerada s quienes
careciesen de ella. El padre Juan de Mariana sostenía que la autoridad civil debe intervenir
prim ero en la distribución de ia riqueza natural; segundo, en la producción de los bienes,
al trabajar la tierra, y tercero, en ia subsistencia de los desvalidos y menesterosos. El Estado
debe asistir a los humildes en ios casos de riesgo: "es propio de la piedad y de la justicia am ­
parar a los desvalidos y los indigentes, criar a ¡os huérfanos, auxiliar a ios necesitados. Este es
e! principal y más sublime oficio del soberano1'.33

Por su parte, Cristóbal Pérez de Herrera, en su libro Discursos del amparo de los legítimos
p o b r e s describía un sitio idóneo para edificar un albergue destinado a los pobres; consi­
deraba la posibilidad de trasladar el Hospital General a dicho albergue, pues había sitio sufi­
ciente. Se preocupó por la protección y formación de los niños abandonados o huérfanos;
consideró necesario obligar a los pobres que estaban sanos a trabajar en talleres; también
dedicó páginas de su obra a los pobres encarcelados y a ios estudiantes pobres.

8 .3 . O rigen de los s e g u ro s p rivado s


Las guerras, símbolo de la humanidad en todos tos tiem pos, implicaron la conquista de
mercados para trasladar bienes. Era necesario crear un sistema que asegurara canto el arribo
a los lugares convenidos com o después alguna protección a los comerciantes.

El Código de Hammurabi consigna sistemas de ayuda m utua, com o indemnizaciones por


accidentes de trabajo entre profesionales de un mismo sector, mutualidades para com partir

31 Haroid j. laski, El liberalismo europeo. Fondo de Cultura Económica, México, 1969, p. 17.
32 Ernst J. Gorlich, op. cit., p. 2S2.
33 Juan de Mariana, Tratado del gobierno de la Compañía deJesús, Madrid, ENE, Ms. 2480,46 f. {cop. s. xvill), Barcelona BUB, Ms,
1010, f. 18-28; Discurso délas cosas déla Compañía, Madrid, BNE, Ms. 3470-1, f. 2-69; Ms. 5516 (ed. en Biblioteca de Autores
Españoles XXX, 595-617).
31 Cristóbal Pérez de Herrera, Amparadepobres, edición, introducción y notas de Mlchel Cavíllac, Espasa Calpe, Madrid, 1975.

36 parte 2 - Antecedentes
los gastos en caso de pérdidas causadas a las caravanas deí desierto, o la contribución de la
comunidad para sufragar Sos gastos de reemplazar u n barco hundido por una tem pestad.
La Ley de Rodas, en G recia, estipulaba ia responsabilidad de los propietarios de m ercan­
cías, con lo cual liberaba total o parcialmente de responsabilidad ai capitán del barco.

La Ley de Echazón es una figura consagrada en el derecho marítimo; fue consignada en la Ley
de Rodas y después en la le x Rhodia, de Roma, e incorporada en ei Digesto (Título n, Libro x iv ) de
Justiniano I, Consistía en el derecho del capitán del navio para ordenar que se arrojasen a! mar
la carga y las cosas que hacían peso en la nave, a fin de evitar el naufragio.35*

La creación de las sociedades mercantiles derivó del desarrollo del comercio. El transporte
de mercaderías por m ar obligaba a evitar riesgos; en caso de que aconteciera alguno, las
pérdidas se compartían entre los socios. Sin embargo, era necesario que una tercera persona
asumiera ías consecuencias, mediante el pago de u n a suma que se llamaría póliza, lo que
obligaba a resarcir parte o la totalidad del valor de la m ercancía. La primera forma de seguros
se dio así en el ámbito m arítimo, cuyo éxito permitiría crear otros.

Los integrantes de las sociedades y cofradías, m ovidos por la ambición, lograron com partir
el poder con la corona de Aragón. El rey Jaime I, quien "repartió 200 escaños del Consejo
que administraba la d u d ad de Barcelona entre 89 ciudadanos (burgueses, propietarios), 22
comerciantes y 89 a rte s a n o s " ,convocó a las Cortes en 1225 para regular el seguro co ntra la
huida de esclavos.1 En cuanto a los esclavos mayores d e 10 años asegurados, con valor fijado
por su dueño en el m om ento de iniciarse el seguro p o r inscripción en el registro, se pagaba
una prima anual proporcional a la estimación registrada. En caso de no restituirse el esclavo
a su dueño en el plazo de dos meses, el seguro pagaba ei im porte del valor asegurado. A q u í
se establece el seguro a prima fija, que se aplicará inm ediatam ente en el seguro de mar.

En 1435, un edicto de los magistrados de Barcelona precisa y regula el seguro de mar, basado en
los usos y las costumbres más antiguos. Otras ordenanzas en Venecia (1468), Florencia (1522)
y Genova (1588) adoptarán estas experiencias. Los reyes católicos limitan a los aseguradores a
recibir no más de ia vigésima parte de la libranza, al llevar estas rentas de un lugar a otro. Lo s co ­
merciantes que se habían apoderado del gobierno de Burgos obtuvieron en 1494 ¡a jurisdicción
consular para la materia mercantil y publican las "Ordenanzas hechas por el Prior y Cónsules
de la Universidad de la Contratación de este M.N.I.M .L., ciudad de Burgos, por sus magistrados
confirmados, para los negocios y cosas tocantes en su jurisdicción y juzgado''.373 8

Con la Real Cédula de 1511 -q u e se hiciera extensiva a los mercaderes de la Villa de Bilbao—
nacieron las Ordenanzas de Bilbao,3“ que regirían en España casi hasta la publicación del
Código de Comercio de 1829. En el capítulo 22 de estas disposiciones se reguian los seguros

35 Gran EnciclopediadelMundo, t. 20, Durvan, Bilbao, 1974, p. 505.


* Louis Henry Parías, op. cií, p. 162.
57 Eloy García de Guevedo, Ordenanzas del consuladode Burgos, imprenta déla Diputación, Burgos, 1905.
38 jesús Morilla Martínez, "Las Ordenanzas del Consulado de Bilbao", Jurídica, Anuario del Departamento de Derecho de la Univer­
sidad Iberoamericana, núm. 15, México, 1983.

3'

capítulo 2-Conformación de derechos


y se define el contrato; se tipifican las pólizas, con dos formularios: uno para mercaderías
y otro para los navios; por primera vez se autoriza y reglamenta el reaseguro; se establecen
normas para prescribir las acciones que dimanaron de la póliza, y se autoriza el seguro para
navegantes y viajeros, en previsión de caer cautivos, sin derecho para los sucesores de cobrar
el seguro en caso de fallecimiento.

En Inglaterra, el gobierno tuvo que asum ir la función que había sido cum plida en parte por
las Instituciones de caridad. En 1531, Enrique VIII promulgó un estatuto especial donde dis­
ponía que alcaldes, jueces y otros funcionarios locales buscaran e investigaran a indigentes,
personas andanas o incapaces para el trabajo, quienes subsistían mediante la limosna; se
consigna un registro especial a fin de otorgar a las personas afectadas una cédula de identi­
dad con autorización para solicitar caridad.39

A mediados del siglo xvi, Inglaterra reafirmó su preocupación por los pobres: Eduardo II!
expidió el 18 de junio de 1349 una Ordenanza de trabajadores, para atender a la población
afectada por la epidemia de peste negra. En este docum ento se impuso un aumento a los
salarios; para evitarla inflación, se controlaron los precios. En 1530, Enrique VIII expidió ¡aLey
de Pobres, en la que se reconoce a la ociosidad como la "madre y raíz de todos los vicios". Se
diferencia al "pobre impotente” del "mendigo robusto'; se reconoce como impotentes a los
viejos, enfermos y discapacitados, quienes estaban autorizados para pedir limosna. En 1535,
otra ley ordenaba realizar obras públicas para reducir el desempleo.

Eduardo VI expidió en 1547 una ley que sancionaba severamente la vagancia. A quienes
caían en ella se les castigaba con dos años de servidumbre, además de ser marcados con una
"V"; las penas llegaban hasta la m uerte. Isabel I expidió en 1601 el primer código completo de
ayuda a los pobres, con algunas reglas para los "pobres merecedores” por la crisis económica
del siglo xvi. A los enfermos o m uy viejos se les proporcionaba comida y vestimenta. Los
viejos que ío requerían contaban con un albergue parroquial.

En 1554 se aprobaron las ordenanzas para el prior, ios cónsules y mercaderes de la dudad de
Sevilla. Este Consulado publicó en 1555 las ordenanzas para los seguros marítimos. Felipe II
dictó unas ordenanzas especiales para la casa de Contratación en Seviiía, en lasque trataba
el tema de los seguros (párrafos 161 y 162); se prescribieron para evitar los muchos abusos
que se cometían, pues algunas personas aseguraban su hacienda, en secreto o en confianza,
con diversos aseguradores, que cobraban después dos o tres veces el valor de lo que se
había perdido. A partir de entonces, todo seguro sería público y nulo si no cumplía con este
requisito. En el caso de los navios, no podían asegurarse por m ás de dos terceras partes de su
valor, de manera que el asegurado corría el riesgo de perder la diferencia. De ello se infiere
que el seguróse había extendido a riesgos distintos de los marítimos.

Las ordenanzas de 1570, dictadas por Felipe II y publicadas por el duque de Alba,gobernador
de los Países Bajos, previeron la intervención del Estado en los seguros. Estas ordenanzas pro­
hibían el seguro sobre la vida, pero hay indicios de que se practicaba. En 1594 se publicaron

39 Gran Enciclopedia del mundo, op, a l, pp. 7-484.

38
parte2- Antecedentes
en los Países Bajos las ordenanzas elaboradas por una com isión que analizaba reclamaciones
y quejas sobre h frecuencia y e! aumento de los siniestros marítimos; se proponía evitar los
fraudes producidos por e! mayor valor con que se hacían los seguros de navios y mercancías.

Al respecto, son Importantes las Ordenanzas Amberes, promulgadas por Felipe II en Bruse­
las, en lasque se anulaban todos los contratos de seguros contrarios a las normas; los seguros
sobre mercaderías se realizarían de acuerdo con la costum bre de la Bolsa de Amberes y con
base en la póliza, cuyo modelo establecía; una vez firm ado el contrato, prohibía el cambio
de ruta y establecía las reglas que deberían seguirse para valorar los efectos del seguro del
casco del buque, de !os aparejos y de las mercaderías. Tam bién en esta época son de interés
las Ordenanzas de los Cónsules de España, en Brujas.

Desde la época de Isabel I, Inglaterra había estado en constantes guerras con España y Fran­
cia; las batallas marítimas y el asedio de los piratas obligaron a los aseguradores a organizarse.
En 1772 se creó en Londres el famoso organismo Lloyd's, fundación promovida mediante
suscripción de un grupo de aseguradores, corredores o comerciantes. Dos años después,
la corporación se trasladó ai Palacio Real Exchange y superó la crisis causada por las graves
pérdidas marítimas surgidas com o consecuencia de las guerras, las cuales produjeron un
enorme alza de las materias primas.

Las guerras tienen una influencia im portante en la e stru ctu ra del seguro, en el que se revisan
ios contratos y las pólizas. La experiencia inglesa influyó en la conformación de ios seguros
en el mundo.

8.3.1. Tomás Moro


Tom ás M oro nadó en Londres en 1478. Abogado, el rey Enrique Vil! !o nombró Lord Chan-
celior en 1S29, cargo al que renunció cuando el rey creó la Iglesia anglicana. En 1534 se rehusó
a rendir obediencia al rey com o cabeza de la Iglesia, p o r lo cual fue encerrado en la Torre de
Londres, juzgado y condenado com o traidor. El 6 de ju lio de 1535 se le ejecutó.411Como decía
G . K. Chesterton, "dentro de la Iglesia uno tiene que quitarse el sombrero, pero no la cabeza".

En su libro Utopía, Moro reconoce los males sociales y denuncia el aumento de ¡a miseria del
pueblo, al tiempo que se producía un cambio en las condiciones económicas: las industrias de
tejidos de lana se habían desarrollado, especialmente en Flandes. La imaginaria isla de Utopía es
el lugar donde todos viven en condiciones similares y cad a ciudadano trabaja la tierra;

Además de la agricultura que es, como ya se ha dicho, tarea a todos común, deben aprender un oficio
determinado: ya sea tejer la lana y el lino, la albañllería, la herrería o la carpintería. No existen otras ocu­
paciones verdaderamente importantes, la forma de los vestidos es la misma en toda la isla, invariable e
idéntica para todas las edades; e¡ vestido sólo sirve para la distinción de un sexo de otro, y la de los so! teros
de los casados.114
0
1

40 Tomás Moro, Utopia, Grupo Editorial Tomo, México, 2014.


41 ibidern, p. 91,

39

capítulo 2 - Conformación cíederechos


Propone la jornada de trabajo de seis horas diarias, tres por la mañana y después de la co­
mida otras tres, contraria a la existente en Europa de 12 horas. Así se contem pla conceder
al sueño ocho horas. En Utopía no se usa m o neda alguna, "sino que la guardan en previsión
de acontecimientos que pueden ocurrir y que tal vez nunca se realizarán [...] por otra parte,
el oro y la plata de que se hacen las m onedas no tienen allí valor superior al que ¡es dio la
naturaleza [...] el oro y la plata no sirven para ningún uso que sea realmente indispensable"42

Harry Elmer Barnes y Howard Becker han resum ido lo esencial de la teoría de M oro:43

1. Abolición de la propiedad privada.

2. División del trabajo según e! m étodo del sentido común y general adaptabilidad.

3. Conservación de la vida familiar co m o unidad de la organización social.

4. Abolición del dinero como "raíz de to do mal''.

5. Reducción de la jornada de trabajo a seis horas, tomándose las medidas adecuadas para
asegurar el recreo, la educación y la protección contra lo que Moro consideraba vicio.

6. Libertad de creencias religiosas.

7. Gobierno monárquico, con elección del monarca por el pueblo m ediante procedi­
miento indirecto.

La Utopía, de M oro, como todas ias concepciones análogas - La República, de Platón; La


Nueva Atlántida, de Francls Bacon, y La ciudad del Sol, de Tommaso C am panella-, analizan
la problemática de la seguridad soda!. Sus enseñanzas van a inspirar los m ovim ientos socia­
listas y, eventualmente, a establecer los principios que brinden ai trabajador y a su familia, así
como los servidos y apoyos necesarios ante el Infortunio.

9. Primeras teorías
9 .1 Ley de distribución de p rob abilidad es
En los seguros se fueron elaborando fórmulas para determinar, con base en las contingen­
cias, el número y valor de las mercancías, el costo de la póliza y el monto de la recuperación.
El desarrollo de los seguros por los riesgos que se incrementaban, debido a las guerras, gene­
ró la ley de distribución de probabilidades.

El triángulo de Pascal es la culminación de estudios llevados a cabo por m atem áticos, entre
ellos indios y chinos. Consiste én una representación de los coeficientes blnom iales ordena­
dos er> forma triangular. Es llamado así en honor al matemático francés Blaise Pascal, quien
presentó en 1654 su Tratado del triángulo aritm ético. "La teoría desarrollada ha demostrado

42 Ibid., p.111.
4S Harry Elmer Barnes y Howard Becker, Historiadelpensamiento social, 1.1, Fondo de Cultura Económica, México, 1945, p. 322.

40 parte 2 -Antecedentes
ser, en el cam po del seguro, un instrumento de incalculable importancia."44 Un ejemplo
sencillo de esta teoría puede encontrarse en el experimento de echar al aire una moneda:

La probabilidad de que caiga de cara se encuentra utilizando el número de posibles casualidades favo­
rables como numerador del quebrado y el número total de casualidades como denominador, con lo que
tendremos la probabilidad de obtener cara, representada por 1/2. La probabilidad de que salga cruz es la
misma. El valor déla teoría de las probabilidades para la ciencia del seguro, como fácil mente se compren­
de, depende del cuidado con que se reúnan los datos estadísticos.45

El desarrollo de la teoría de la probabilidad experim entó un gran avance en Francia a media­


dos del siglo x v ii , con la correspondencia que mantuvieron Pasca! y Pierre de Fermat duran­
te 1654. Am bos reconocieron que el éxito de las apuestas consiste en que el apostador tiene
la atractiva probabilidad de ganar; sin este sentim iento, se acabaría el juego.

La teoría y práctica del seguro están basadas en la o bra de Jakob Bernoullí, A rs Conjectan-
di, publicada en 1713, en la que se trató sistem áticam ente la teoría de las probabilidades
y se com probó por prim era vez la ley de los grandes números, que hace posible aplicar el
cálculo de probabilidades a ios fenómenos empíricos, estimados com o causales; se tendió
así un puente entre la teoría y la práctica, al lograrse la aplicación de este cálculo al seguro
privado y social. O tra obra fundamental que estudia ¡a aplicación de! cálculo de probabi­
lidades en el seguro es la del matemático francés Pierre-Simon Laplace, La teoría analítica
de las probabilidades, donde formula importantes-aplicaciones en problem as del seguro.

La probabilidad constituye un importante parámetro para determinar casualidades obte­


nidas tras una serie de eventos esperados en un rango estadístico; al ser calculada, puede
establecer el riesgo, los gastos generales y fa utilidad. Esta técnica, perfeccionada por las
empresas de seguros, es cada vez más confiable. El co sto es la base del precio de venta, que
debe ser suficiente para cubrir íntegram ente a aquel y permitir además una utilidad, por
lo que la prim era constituiría un factor del costo recuperable por m edio del precio o, lo
que es lo mismo, pagada por el consumidor. De esta manera, el seguro grava el consumo.

9.2. Esta d ística


La Gran Peste de Londres fue una epidemia que mató a entre 70 mil y 100 mil personas en
Inglaterra de 1665 a 1666; fue similar a la Peste Negra, un virulento brote de la enfermedad
que ocurrió en Europa entre 1347 y 1353, pero ocurrió en una escala m ucho más pequeña.
Se cree que esta epidemia pudo haber llegado en barcos mercantes holandeses que trans­
portaban algodón desde Ámsterdam.

La peste bubónica había asolado a los Países Bajos desde 1654, Las áreas portuarias de
Londres, donde los trabajadores vivían en co ndicio nes muy poco higiénicas, fueron las
primeras en ser atacadas. Y aunque estos casos aparecieron entre gente m uy pobre, el

44 John H. Magee, Segurosgenerales, Unión Tipográfica Editorial Hispano Americana, México, 1947, p. 135.
45 /fr/de/TJ, pp. 135 y 136.

41

capitulo 2 - Conformación de derechos


rey Carlos II, su familia y su corte, prefirieron trasladarse a O xfo rd. Posteriorm ente se
intentó realizar algunos m étodos públicos de co ntenció n, pero los informes lo n d in en ­
ses con el número de m uerto s fueron creciendo len tam en te hasta que, en septiem bre
de 1665, se dio a conocer que siete mil personas m orían cada semana. La estadística se
inicia con este lamentable suceso, durance el cual se obtuvieron datos, como las listas de
m ortalidad, que perm itieron la conformación de esta ciencia fundam ental de! seguro.

9 .3 . Seguro de vida
Com o resultado de lo ocurrido durante el siglo x v íii , los aseguradores dieron mucha im por­
tancia al seguro de vida y obtuvieron muy buena recepción por parce de ios asegurados,
quienes a su muerte deseaban conceder a su familia una adecuada protección. En 1762, en
la Society for Equitable Assurances on Uves and Survivorships se fijaron las primas diferen­
ciadas según la edad, fundadas en la tabla de mortalidad de Prece. Las primas iniciales eran
tan altas que fue necesario revisarlas y rebajarlas en tres ocasiones. En 1827, en A lem ania,
jorge Federico Krause, fu nd ad o r y regente del Banco de Seguros de G otha, estableció la
utilidad genera! de las com pañías de seguros sobre la vida. Redactaría además un ensayo
de econom ía política y o tro sobre la riqueza de la nación y la riqueza del Estado.

El seguro se generalizó por el daño que sufrían las cosas y las personas. La vida e c o n ó ­
m ica y social del m undo sufría una profunda transfo rm ació n, que se reflejaba en los
m ovim ientos sociales de 1848, en los adelantos del socialism o com o fuerza política y en
la llam ada Revolución Industrial. La nueva filosofía transform aría todo el co no cim iento
en busca de la reivindicación de ios trabajadores, asentados en tas ciudades, d o n d e la
m iseria era alarmante. La pugna entre el burgués y el proletario se acentuaba, co n el
m onarca com o m ediador. Los m ovim ientos sindicales del siglo x ix paralizaron la In d u s­
tria y el campo. El uso de la fuerza pública era insuficiente e inútil. En consecuencia, se
necesitaba buscar una nueva solución.

Dos autores que sentaron las bases para el desarrollo de la asistencia social y la protec­
ción fueron Thom as C h alm ers y O ctavia Hiil, quienes distinguían los casos de quienes
necesitaban ayuda y de aquellos en que esta era dem andada. Chalm ers creía que el
costo de la asistencia se reduciría si se financiaba m ed iante im puestos y por ap o rta cio ­
nes voluntarlas. Am bos pugnaban por un m ovim iento filosófico, cultural, pedagógico
y político que se expandía desde Inglacerra, con cam bios im portantes en la form a de
producción; en ia econom ía debían cambiarse las bases del capitalism o; se luchaba por
el traspaso del poder p o lítico, que era de carácter divino, a la noción de Estado. P ro cla­
m aban Sos principios de igualdad, libertad y fraternidad, así co m o la participación de los
hom bres y ias mujeres en la sociedad.

42 parte 2 - Antecedentes
Origen del seguro social Bsf
n m M H

10. Juan Jacobo Rousseau y Montesquleu


La revolución es un movimiento popular producto de la imposibilidad de! gobernante de retener
el poder; implica un cambio violento de la estructura y de la filosofía política. Cuando las clases
humildes encuentran insuficiente el sistema, buscan derruir las instituciones y alterar la form a
de gobierno. La historia de la humanidad ha transcurrido, como afirma Marx, en pueblos in­
conformes con los sistemas que solo aprovechan los grupos que detentan el poder económico.
La revolución en sí no es filosóficamente una lucha violenta, aunque por lo general es necesaria,
ya que los gobernantes, en cualquier sistema, se encierran en su cápsula y solo oyen a su propio
grupo; cuando alguien los critica, es menospreciado o eliminado.

La evolución de la Edad M ed ia a la Época Moderna fue m uy lenta. Los esclavos, aprendi­


ces y oficiales pugnaron por el derrocamiento de la nobleza y el fin de los privilegios, para
establecer un régimen donde los seres humanos fueran ¡guales y libres, se obtuviera la
hermandad y se eliminara la ¡dea de que el hombre es el Sobo del hombre (homo ¡nomine
lupus). En la cúspide de la sociedad estaban los m aestros y la fuerza opositora era la n o ­
bleza, por lo que el choque sería violento. Esta situació n se reflejó en Francia, donde los
Luises se habían convertido en soberanos absolutos —Luis XIV : "El Estado soy yo' - y tenían
sometida a ¡a población.

En el siglo xvíii, tras el despotism o ¡lustrado, varios intelectuales pugnaron por el cam bio y
en sus libros dictaban lecciones que serían un im portante aporte a la concepción filosófica
del siglo x v í i i . Entre ellos sobresalen Montesquleu, con Del espíritu de las leyes (1748), y Juan
Jacobo Rousseau, con El contrato social (1772),

Rousseau parte de que el hom bre logra la felicidad al vivir libre y sin apremio en el seno de
la naturaleza. Considera que el hombre libre es dichoso plenamente; la civilización, la vida en
comunidad y la sumisión al Estado constituyen la infelicidad y la corrupción. "El más fuerte no
lo es jamás bastante para ser siempre el amo o señor, si no transforma su fuerza en derecho y
la obediencia en deber."1

1 Juan Jacobo Rousseau, Elcontrato social. Porrúa, México, 2015, p. 18.

43
Charles Louis de Secondat, señor de la Bréde y barón de Montesquieu, es uno de los escrito­
res políticos más destacados; causó conmoción con su obra Del espíritu de las leyes, donde
critica la organización de la sociedad y la distribución de sus poderes.2 Parte de la explicación
del significado de la palabra ley como la regla prescrita a nuestras acciones por una autori­
dad a la que reconocemos el derecho de hacerla. La ley es correlativa a la organización social;
sin embargo, existen leyes dé la naturaleza que siguen todos los fenómenos, co m o si una
autoridad invisible e inm utable hubiese ordenado a todos los seres que se com portasen de
cierta manera con sus semejantes.

Estas reglas o leyes de la naturaleza son expresión del modo como suceden las cosas, por
lo que es preciso adecuar a ellas nuestras acciones y las instituciones. No todas las organi­
zaciones sociales están de acuerdo con este principio. Los gobiernos pueden fundarse en
los derechos generales de los hombres, pero los hay que pretenden fundarse en derechos
particulares. La educación, describe Montesquieu, es el fundam ento para que el gobierno
subsista, por lo que im partir una educación sólida evita la opresión. Solo ios gobiernos fun­
dados en la razón propician una instrucción sana, fuerce y genera!.

10.1. Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano


La situación de Francia durante 1788 y 1789 era m uy complicada.3 En las ciudades y las villas,
el invierno y la escasez de leña y grano provocaron motines. El rey, ensoberbecido, ignoraba
a ía población. El clero, la nobleza y el tercer Estado, pugnaban por la Constitución. El 19 de
agosto, la Asamblea Nacional Constituyente acordó aprobar la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano el 26 de agosto de 1789. Este documento consigna los derechos
fundamentales de los ciudadanos franceses y acabó con los principios, las instituciones y
las prácticas del Antiguo Régimen. En él se afirma; "Eí principio de coda soberanía reside
esencialmente en ía nación"; los hombres nacen y permanecen libres e iguales, por lo que
es natural la “resistencia a la opresión”; por tanto, “ningún individuo ni ninguna corporación
pueden ser revestidos de autoridad alguna que no emane directamente de ella".

Debido a que "Todo hom bre es considerado inocente hasta que ha sido declarado convic­
to", el monarca "no será considerado dueño de vidas y haciendas, y no podrá ordenar a su
arbitrio el arresto de cualquiera de sus súbditos".4 C om o consecuencia de los m ovim ientos
sociales, el rey Luis X V i se vio obligado a promulgar la Declaración por la Patente Real del 3
de noviembre de 1789. En ese mismo acto se aprobó la abolición de los privilegios en los que
se basaba la sociedad del Antiguo Régimen, con lo cual se puso fin al sistema feudal.

Al discutirse la Declaración francesa, el jansenista Cam us y el abate Henri Grégoire pugna­


ron por que esta se completase con un pronunciamiento de deberes que insertara a los
hombres en la sociedad, ya que los derechos consagrados y garantizados contra el abuso

2 Montesquieu, f?e/ espíritude lasleyes, 191ed. Porrúa, México, 2013.


5 A. Manfredy N. Smirnov, LaRevolución Francesay eiImperiodeNapoleón, Colección 70, Ciencia, Moscú, 1967, pp. 8 y siguientes,
4 Juan Jacobo Rousseau, op. cit., p. 72.

44 parte2-Antecedentes
de poder podían ser limitados por las obligaciones derivadas de considerar a la persona
como un ser social.5 La libertad, reconocida en los preceptos de la Declaración, tiene como
base la igualdad, con inspiración moral de la fraternidad, hasta el extremo de que Alexis de
Tocqueville afirma: "Los pueblos democráticos manifiestan un amor más vehemente y más
duradero por la igualdad que por Sa misma libertad."6
La lucha entre la nobleza, representada por el rey, y la burguesía, encabezada por los maes­
tros, para lograr los poderes del Estado, culmina con la entronización de la nueva clase
burguesa: los señores de la ciudad. El monarca dejó de llamarse ungido de Dios, depositario
y defensor de la fe. No era la amenaza de la excomunión lo que habría de determinar el
quehacer de los hombres, sino las del hambre y de la muerte las que habrían de movilizar
las nuevas conciencias.

10.2. Declaración de ios Derechos de te Mujer y de la Ciudedend


Poco conocida, esta Declaración causa admiración en una época en que el reconocimiento
de los derechos humanos para las mujeres era ¡imitado, no con un afán discriminatorio,
sino absurdamente proteccionista. La mujer burguesa era una respetable esposa y madre,
sin ejercicio de derechos civiles o políticos. Por su parte, la mujer proletaria era objeto de
explotación, a pesar de su reconocida participación en los movimientos sociales; cuando
podía acceder a un trabajo, tenía menos salario, sin derecho a descanso. En todo caso, estaba
sometida a la voluntad de! varón, padre, marido o hijo.
En una etapa histórica esencialmente masculina, una distinguida dama de la pequeña bur­
guesía, Olympe de Couges -pseudónimo de Marie Gouze— luchó por las reivindicaciones
de la mujer. Escritora, dramaturga, panfletista y política francesa, nadó en Montauban. Es­
cribió varias obras de ceatro, la más conocida es L a e s c l a v i t u d d e los n e g r o s (1792), donde
pretendía llamar la atención sobre la condición de los esclavos negros. En 1788, ei J o u r n a l
g e n e ra l d e F r a n c e publicó dos de sus folletos políticos, uno de los cuales cracaba de su pro­
yecto de Impuesto patriótico que desarrollaría más tarde en su famosa C a r t a a l p u e b l o ; el
segundo dibujaba un amplio programa de reformas sociales.
Sus trabajos fueron feministas y revolucionarios; en ellos defendió la igualdad entre el hom­
bre y la mujer en todos los aspectos de la vida pública y privada, como el derecho al voto y
a la educación, la igualdad fiscal, el acceso al trabajo público y la posibilidad de hablar en pu­
blico de temas políticos, de acceder a la vida política, de poseer y controlar propiedades, de
formar parte del ejército, así como la igualdad de poder en los ámbitos familiar y eclesiástico.

Planteó la supresión del matrimonio y la instauración del divorcio, así como la idea de un
contrato anual renovable firmado enere concubinos. Estuvo a favor del reconocimiento pa­
terno para los niños nacidos fuera de matrimonio. Fue también precursora de la protección

s Albert Mathiez, La Revolución Francesa, 1.1, Editorial Labor, Barcelona, 1915, p. 98.
6 Alexis de Tocqueville, La democracia en América, t. II, Trotta, Madrid, 2010, p. 105.

45

capítulo3 -Origen del seguro social


a ía infancia y a los desfavorecidos, al concebir un sistema de protección materno-infantil
(creación de maternidades) y recomendar la creación de talleres nacionales para los deseen-
pieados y de hogares para mendigos.

En 1791, inspirada en ias sesiones de la Asamblea Nacional, O lym pe de Gouges escribió la


Declaración de las Derechos de la M ujer y la Ciudadana, que comenzaba con ¡as palabras
siguientes: "Hombre, ¿eres capaz de ser justo? Una m ujer te hace esta pregunta."78Este d o ­
cumento se fundó en la Declaración de los Derechos del H om bre y del Ciudadano de 1789,
donde no se mencionaba a ¡a mujer. En sus 17 artículos, proclam a que la mujer nace libre y
permanece igual al hom bre en derechos.3 Las distinciones sociales solo pueden estar funda­
das en la utilidad com ún (are. i); la mujer seguía sometida al padre y-at marido, sin posibilidad
de.intervenir en asuntos públicos, por lo que fija com o objetivo de toda asociación política
la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles de la mujer y del hom bre: la
libertad, la propiedad, !a seguridad y, sobre todo, la resistencia a la opresión (art. i¡). Por tanto,
comparte con el varón el origen y la residencia de (a soberanía, ya que la nación no es más
que la reunión de la m ujer y el hombre: ningún cuerpo, ningún individuo, puede ejercer
autoridad que no emane de ellos (art. Mi).

Los derechos humanos de la mujer, como la libertad y ¡a justicia, consisten en devolver todo
lo que pertenece a los otros; así su ejercido solo tiene por límites ia tiranía perpetua que el
hombre le opone; estos límites deben ser corregidos por las leyes de ía naturaleza y de la
razón (art. iv). La mujer y el varón son ¡guales, por lo que com parten el título de ciudadanía
con codos ios derechos a participar en la formación de las leyes; al ser iguales deben ser ad­
misibles a todas las dignidades, puestos y empleos públicos, según sus capacidades y sin más
distinción que la de sus virtudes y sus talentos (are. vi); en consecuencia, están sometidas
a las leyes y solo en su m arco se puede actuar (arts. vil, vtn y ¡x); por tanto, están obligadas a
contribuir para el m antenim iento de la fuerza pública y los gastos de administración (art.
xm) y tienen derecho de pedir cuentas de su adm inistración a todo agente público (art. xv ).

La mujer tiene derecho a la libre com unicación de los pensam ientos y las opiniones.
Toda ciudadana puede d e c ir librem ente "Soy m adre de un hijo que me pertenece"
con ia salvedad de resp o nder por el abuso de esta lib e rtad en ios casos determ inados
por la ¡ey (art. xi). En cu a n to a la propiedad, tienen un d erech o inviolable; nadie puede
ser privado de ella a no ser que la necesidad pública, legaím ente constatada, lo exija
de manera evidente y bajo la condición de una ju sta y previa indem nización (art. xvn ).

Reclam aba un trato ig u alitario hacia las mujeres en to d o s los ám bitos de la vida, ta n to
públicos como privados: derecho al voto y a ia p ro p ie d a d privada, poder p articip ar
en la educación y en el ejé rcito , y ejercer cargos p ú b lico s; incluso pidió la igualdad de

7 Graciela Hierro, "Del abanico a la guillotina: mujeres, hombres, feminismo y la Revolución francesa", en Griselda Gutiérrez
(comp.), La Revolución Francesa doscientos oños después, UNAM, México, 1991, p. 19.
8 Barbara Caine y Glenda Sluga, Género e historia: mujeres ene! cambio sodocuitura! europeo, de 1780a 1920, Narcea, Madrid,
2000, p. 22.

46 parte 2 -Antecedentes
poder en la familia y en la Iglesia. Sin embargo, O iy m p e de Gouges no creta que m u ­
jeres y hombres fueran iguales. Al contrario, pensaba que tenían naturalezas d istin tas
y que la de las mujeres era superior. Su p lanteam iento fem inista no lo com partían lo s
varones que dirigían la revo lu ción , ni siquiera los m ás radicales, por lo que su esfuerzo
quedó en un do cum ento para la historia, sin repercusión en la sociedad. A pesar d e
ello, es necesario co no cerlo para reconocer los d e re ch o s hum anos de las m ujeres.

En síntesis, la persona tiene derechos y libertad, sin distinció n de raza, sexo, color, idiom a,
posición social o económ ica; además puede disfrutar, relativam ente, la vida, la libertad y la
seguridad jurídica, sin ser som etida a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o d e ­
gradantes, ni se le podrá ocasionar daño físico, psíquico o moral. También tiene derecho a
no ser molestada de m anera arbitraria en su vida privada, familiar, domicilio o correspon­
dencia, ni sufrir ataques a su honra o reputación. Puede, con ciertas limitaciones, circular
libremente y elegir su residencia. Sin embargo, la m ujer carece de derechos políticos y al
casarse queda sujeta a la voluntad de! varón para ejercer sus derechos civiles y políticos.

10.3. Estado Liberal


De acuerdo con su concepción filosófica de ía sociedad y del hombre, en el individualismo
los derechos humanos constituían por sí el centro de atención y la máxima preocupación
del Estado. Nada podría dem eritar el derecho humano a pensar, expresarse y trasladarse.9
Se auspició la creación de grandes industrias, nuevos inventos, mayores mercados, todo
lo que representara la acum ulación de riquezas y tierras. En la naciente estructura habrían
de romperse viejos m oldes, se destruiría lo que entorpeciera el desarrollo económico y el
fortalecimiento de la nueva clase dominante. Las grandes industrias hicieron innecesarias
los exámenes de artesanos que los maestros imponían en talleres, corporaciones, gremios
o guildas. Los trabajadores de las fábricas comentaban su situación sobre todo ante la
inseguridad de perm anecer en el trabajo.

Francia sufrió la crisis comercial e industrial de 1787-1789 y la mala cosecha de 1788. Un gran
número de campesinos pobres que trabajaban en los pueblos para las manufacturas capitalistas
y los mayoristas, perdió a causa de la crisis industrial sus ingresos complementarios. Muchos
campesinos que habitualmente emigraban durante el otoño e invierno a las grandes ciudades
para trabajar en la construcción, tampoco encontraban empleo. Aumentaron de un modo ex­
traordinario la mendicidad y el vagabundeo no sólo en París. La pobreza y la miseria alcanzaron
un limite máximo. Ei aumento de las revueltas de campesinos y plebeyos indicaba que las capas
más bajas de ia población, los millones de campesinos explotados y oprimidos por la nobleza, el
clero, las autoridades Socales y centrales y la pequeña burguesía de la ciudad, los artesanos y ios
obreros agobiados por un trabajo superior a sus fuerzas y la extrema miseria, no querían seguir
viviendo como antes.10

9 A. Manfred y tí Smirnov, op. cit„ p. 19.


10 Ibidem, p. 7.

47

capítulo 3 - Origen del seguro social


La angustia ante la falta de seguridad en el trabajo obligaba a los obreros a entrar por la
fuerza en las fábricas y destruir la maquinaria; también se llevaron a cabo manifestaciones en
Sa calle. El gobierno no admitía la unión de los trabajadores. Las leyes sancionaban cualquier
atentado contra la propiedad. La huelga representaba un atentado contra ese derecho, por
lo que los paristas eran severamente sancionados.

Según el individualismo, los trabajadores, en uso de su irrestricto derecho de decidir, no re­


querían agrupaciones, no podían integrar una coalición que habría de destruir al individuo,
sojuzgarlo y minar su capacidad decisoria, ya que en una organización ios demás decidirían
por un trabajador, quien se encontraría sujeto a determinaciones que, en muchos casos,
resultarían ajenas a su manera de pensar. Las asociaciones y las huelgas atentaban contra el
derecho de propiedad, la libre concurrencia y el libre mercado. Por eí contrario, el derecho
de clase pugnaba contra el individualismo político y el liberalismo económico. De ahí las
limitaciones a los derechos humanos.

En la primavera de 1791 hubo en París grandes huelgas. Los tipógrafos y ios carpinteros
fueron los que intervinieron más activamente, por ser ios más organizados, aunque tam ­
bién pararon los obreros de otras organizaciones -herreros, cerrajeros, ebanistas, zapateros,
albañiles, techadores-, en total unos 80 mil.11 Isaac René G uy Le Chapelier, miembro de ia
Asamblea Nacional y autor de la ley que lleva su nombre, estableció en esta la libertad de
empresa y desapareció los gremios existentes; además, prohibió la asociación con castigos
en el Código Penal, la exposición de motivos señalaba:

Debe, sin duda, permitirse a los ciudadanos de un mismo oficio o profesión celebrar asambleas, pero no se
íes debe permitir que eí objetivo de esas asambleas sea la defensa de sus pretendidos intereses comunes;
no existen corporaciones en el Estado y no hay más que e! particular de cada individuo y eí general; no
puede permitirse a nadie que inspire a los ciudadanos la creencia en un interés intermedio que separe a
los hombres de la cosa pública por un espíritu de corporación...12

La desaparición de corporaciones era una de las bases fundam entales de la Constitución


francesa, en la cual quedaba prohibido su restablecimiento. Los ciudadanos de un mismo
oficio o profesión, artesanos, comerciantes y compañeros de un arte cualquiera, no podían
reunirse para nombrar presidente o secretario, llevar registros, deliberar, tomar determina­
ciones o establecer un régimen para defender sus intereses comunes.

Las legislaciones penales sancionaban los actos que, con pretexto de obtener condiciones
de trabajo y salarios, tuvieran como efecto inmediato obstaculizar la marcha de las fuerzas
económicas. Los salarios atenderían exclusivamente la oferta y la dem anda. Los trabajadores
estaban condicionados al mercado del empleo y a los salarios que fijaran los patrones. La
condición de las mujeres y los niños era deplorable, víctimas de explotación, sin posibilidad
de reconocimiento a sus derechos; libres, pero con el estómago vacío.

11 Ibid, p.20.
12 Alberto BricenoRuiz, Derechoindividualdel trabajo, Haría, México, 1985, p. 59,

48
Darte 2 - Aíitecerienrps
10.3.1. Código Civil de Napoleón
Al asu m iré! Primer Consulado, N apoleón se propuso elaborar un código con las experien­
cias jurídicas de la nación francesa. La nueva estructura se proponía actualizar parte del
corpas ju ris de justiniano. Para ello, designó una comisión de com entaristas cuyo trabajo
sería revisado por el Consejo de Estado, presidido por Napoleón, antes de su presentación
en el Parlamento.13

El Código Civil tiene importancia para nuestra materia porque consigna tres libertades:
individual, de trabajo y de conciencia. De corte liberal, se inclina a favor del patrón, cuya
opinión era determinante para fijar los salarios; el contrato de trabajo era un contrato de
arrendamiento; las horas de la jornada eran libres y las determinaba un acuerdo entre patrón
y trabajador. El pape! de Estado consistía en ser simple vigilante que intervenía para imponer
el orden cuando resultaba alterado por el cierre de una empresa, una huelga o algún movi­
m iento de los trabajadores.

1 0 .4 . In g la t e r r a

En 1814, jorge ill ordenó una encuesta para conocer las condiciones en que se desempeñaba
el trabajo y obtuvo los resultados siguientes; la jornada comprendía de 15 a 16 horas; los sa­
larios,miserables, erars insuficientes para sostener a una familia; las tiendas de raya obligaban
a los trabajadores a consumir sus productos y los mantenían cautivos en la medida en que
el crédito en su contra se acrecentaba; había una falta absoluta de higiene en los centros de
trabajo, descritos como enormes galerones, sin ventilación y m edidas de protección; no se
otorgaba asistencia para accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, y en muchos
casos la mano de obra de mujeres y niños, de todas la edades, sustituía el trabajo de los
varones, por el pago de salarios reducidos.

C o m o resultado de los movimientos sociales que ponían en peligro eí desarrollo económico,


frente a lo acontecido en Francia y Alem ania, el Parlamento inglés aceptó en 1829 la asocia­
ción de los trabajadores en sindicatos o uniones. ES proceso de transformaciones en eí que
se produce este hecho se conoce com o Revolución Industrial,14 que se inició en la segunda
m itad del siglo xvm. Durante este periodo se vivieron importantes cambios económicos,
tecnológicos y sociales,

A partir de 1800 la riqueza y la renta per cápíta se multiplicaron com o nunca en la historia,
pues el producto interno bruto se había mantenido estancado durante siglos. El nivel de
vida de las masas y la gente común experimentó un crecimiento sostenido.

A finales del siglo xvm, la mano de obra fue sustituida por maquinaria en la fabricación in­
dustrial. Ei paso de una economía agrícola a una economía industria! influyó en la población.

13 Artículo publicado en laRevístaDerecho &Sociedad, núm. 10, publicada pollos Estudiantes de Derecho de la Pontificia Universi­
dad Católica del Perú.
14 Jean Sigmann, 1848, Las revoluciones románticasy democráticas deEuropa, Siglo XXI, Madrid, 1985.

49
La introducción de la máquina de vapor de James W att fu e el paso definitivo en el éxito de
esta revolución. El desarrollo de los barcos y ferrocarriles de vapor, e¡ motor de combustión
interna y la energía eléctrica supusieron un progreso tecnológico sin precedentes. Surgen el
proletariado -lo s trabajadores industriaies y campesinos pobres- y la burguesía -d u e ñ a de
los medios de producción y poseedora de la mayor parte de la renta y el capital. Esta división
social generó problemas sociales y laborales, pues se demandaba mejorar las condiciones de
vida de las clases populares. En este entorno surgen el sindicalismo, et socialismo, el anarquis­
m o y el comunismo.

La población de Inglaterra y Gales, que había perm anecido constante -alred ed o r de 6


m illones desde 1700 hasta 1740-, se increm entó bruscam ente a partir de esta fecha y
alcanzó 8.3 millones en 1801, para duplicarse en SO a ñ o s y llegar a 16.8 millones en 1850;
en 1901 casi se había du p licado de nuevo, con 30.S m illones. En Europa, fa población
pasó de 100 millones en-1700 a 400 millones en 1900. La Revolución Industrial fue él
prim er periodo histórico du rante el cual hubo sim ultáneam ente un increm ento de la
población y un increm ento de la renta per cápita. El aum ento de la población fue un
estím ulo para e! crecim iento industrial, ya que proporcionó m ano de obra abundante
para las nuevas Industrias y al m ism o tiem po supuso un aum ento de la dem anda inter­
na para los nuevos productos.

En contraste con el proletariado industrial, se fortaleció el poder económico y social de los


grandes empresarios -la burguesía industrial-, con lo cual se afianzó el sistema económico
capitalista, caracterizado por la propiedad privada de los medios de producción y la regula­
ción de los precios por el mercado, de acuerdo con la oferta y la demanda.

El obrero presta su fuerza laboral a la industria con el fin de obtener lo necesario para vivir.
Con su trabajo adquiere el derecho no solo de exigir un salario, sino incluso de hacer con
este lo que quisiere. Estos elementos fueron decisivos para la reivindicación de los derechos
de los trabajadores, frente a ¡a situación de pobreza y precariedad en la que vivían.

Un movimiento de los trabajadores trascendente es el conocido com o cañ istaA En una pri­
m era carta dirigida al Parlamento en 1838, la Asociación de Trabajadores de Londres exige el
sufragio universal, entre otros puntos. Ei 4 de febrero de 1839 se realiza en Londres la Primera
Convención Carlista. Algunos de los participantes decían que el reconocimiento de sus de­
rechos requería el empleo de la fuerza física (Partido de la Fuerza Física); otros afirmaban que
el pueblo demandaba “educación y no fusiles" (Partido de la Fuerza Moral).

Con la segunda carta enviada al Parlamento se logra reducir la jornada laboral a 10 horas,
aunque su obligatoriedad fue m uy cuestionable, ¡o que provocó una huelga general. Los
cartistas se reúnen el 10 de abril de 1834 y presentan la tercera petición al Parlamento, en
la que ratifican la reducción de la jomada laboral a 10 horas. En 1858 se celebra la última
Convención Cartista.

ls Se puede consultar: Samuel Santibáñez, "La revolución industrial y el movimiento cartista en Inglaterra", La izquierda socialista
OW/, México, 2006 (http://www.laizquierdasodalista.org/la-revolucion-indu5tri3l-y-el-moviiriiefito-carti5ta).

50 parte 2 - Antecedentes
En Gran Bretaña, que tenía el mayor poder político y económico del mundo, Charles Dic-
kens destacó la vida de los pobres olvidados del imperio. Por medio deí periodismo, hizo
campaña sobre cuestiones específicas -com o la higiene-, pero su interés era cambiar la
opinión pública sobre las desigualdades de clase, derivadas de la explotación y represión
de los pobres. Su acusación más estridente de estas condiciones está en Tiempos difíciles
(1854), su única novela que trata de la clase obrera y en la cual ilustra cómo este marginado
estrato social fue denominado "manos" por los empresarios, es decir, que no eran realmente
personas, sino solo apéndices de las máquinas que operaban.

10.5. M ovimientos so cia lista s


El desconocimiento de los derechos laborales por parte no solo del empleado, sino también
de la gran masa desempleada -cualquiera que fuera la actividad desarrollada para subsiscir-,
provoco movimientos sociales en los que la población reclamaba el reconocimiento de sus
garantías y el Estado se limitaba a reprimir cualquier manifestación que alterara la paz y aten­
tara contra la propiedad. Por otra parte, las mujeres carecían de derechos, estaban sujetas a
explotación y dependían del marido. Además, la utilización del crabajo de los niños, aunada
a su desatención por frivolidad o indiferencia, agotaría prematuramente el material humano,
de manera que se corría el peligro de que la clase obrera no tuviera más sustituto que una
masa francamente degenerada.

Los derechos humanos deben proteger a coda la población, por lo que Alemania y Francia,
de 1839 a 1856, prohíben el trabajo a menores de ocho a 10 años, especialmente en las
minas y en la industria de la lana, así como el trabajo nocturno de los jóvenes. Se ordenó
que los patrones concedieran a los niños e! tiempo necesario para recibir ia instrucción
elemental y, por primera vez, se estableció el domingo co m o día de descanso obligatorio.
Francia promulgó la Ley de Protección a la Infancia el 22 de m arzo de 1841, donde se redujo
la edad mínima para trabajar a ocho años y se establecieron las jomadas de ocho horas para
los menores de ocho a 12 años de edad y de 12 horas para los de 12 a 16 años; también se
prohibió el trabajo nocturno para los menores de hasca 13 años.

La difícil e insostenible co nd ició n de los derechos hum anos frente ai crecimiento de la


industria, con inestabilidad en el empleo, una población sin acceso a educación, salud
y fuentes de trabajo, m otivó, al lado de los m ovim ientos sociales, el cambio de la filo ­
sofía política. En pocos años se com probó que los p rin cipio s de igualdad, fraternidad y
libertad habían servido para increm entar el capital de la clase burguesa en detrim ento
de los proletarios.

En medio de esta creciente inquietud, Jean Charles Léonard Sismonde de Sismondi, en su


obra Riqueza de las naciones (1819), reconoce que "la verdadera riqueza de las naciones
consiste en la extensión de los beneficios a todos",16 como un reencuentro con los derechos

'S J" Uj S'lv^ erzo?' "Sismonde de SismondL Introducción y fragmentos originales", en Antología del pensamiento económico
Fondo de Cultura Económica, México, 1963, p. 552.

51
capítulo 3-Origen del segurosocial
humanos. Sin embargo, no encontró eco en un mundo preocupado por acumular riqueza a
cosca de la miseria, el dolor y la vida de los desamparados.

Si bien no menciona los derechos humanos, Sismondi es uno de los primeros historiadores
que acaca teóricamente a! maquinismo porque no compensaba el desempleo tecnológico
y desplazaba a los pequeños productores. No critica la máquina, sino la organización social.
En sus palabras: "no es culpa del progreso de la ciencia... sino dei orden social... (que) el tra­
bajador esté haciendo... (varias) veces más trabajo del necesario."17 El capital debe tener un
propósito social, pero al no ver cómo controlar el incremento de capital fijo, concluyó que
el sistema provocaba una guerra entre máquinas y hombres.

Las primeras reacciones al maqumismo se inspiran en la Inglaterra de fines del siglo xvm y se
expresan medíante la denuncia y la destrucción física y violenta de las máquinas, como parte
de un movimiento de los obreros industriales conocido com o ludismo, que posteriormente
se extendió en el continente:

11. El seguro social en Alemania


La industrialización progresó de manera dinámica en Alemania y ios fabricantes alemanes comen­
zaron a captar los mercados domésticos de las importaciones británicas, así como a competir con
la industria británica. Sin embargo, la vida de los Trabajadores era difícil; en las fábricas de acero
laboraban 12 horas diarias, no tenían garantizados descanso ni vacaciones.

Los avances del capitalismo trajeron consigo el invento de las máquinas movidas por fuerzas
físicas: las de vapor primero y más tarde las de electricidad y de motores de com bustión
interna, cuyo uso desplazaba a una buena parte de quienes, en calidad de oficiales y apren­
dices, laboraban en los antiguos talleres. Quienes lograban ingresar a las fabricas carecían de
derechos derivados de la inestabilidad en el empleo, con miseros salarios determinados a
conveniencia dei pacrón. En las puercas de las fábricas se aglutinaban numerosos grupos en
espera de alguna oportunidad de conseguir trabajo. Aum entó el desempleo y los desocupa­
dos, lanzados a la indigencia, vieron en la máquina el enemigo a vencer. El descontento social
fue creciente por la angustia de las familias. Los factores negativos debían modificarse; sin
embargo, ios detentadores del poder económico se resistían a los cambios y los trabajadores
quedaban sometidos a las exigencias de los poderosos.

En los países industrializados, la conjunción de los factores económicos negativos y la miopía


de los gobernantes ocasionaron la multiplicación de movimientos sociales contra los detenta­
dores del poder público y las fuerzas económicas. Una vez más, como había sucedido en otras
épocas, desde la sublevación de la gleba o el retiro de los plebeyos al Monte Aventrno en Roma,
se hizo patente la lucha de clases en los movimientos cartistas de Inglaterra. No hubo país de
Europa exento de una creciente inconformidad. El liberalismo que proclamó la igualdad y la

17 Ibidem, p. 564.

52
parte 2 -Antecedentes.
libertad no culminó en la fraternidad Fracasaban las ideas de los enciclopedistas y la utopía
de Tomás Moro, lo que conducía a ta ruptura del contrato social que había proclamado Juan
Jacobo Rousseau. A la fuerza de los estados modernos se unía el poder moral y económico de
la Iglesia de Roma que, mediante la sumisión, proclamaba el reino de ios cielos para los pobres.
El crecimiento de las ciudades fortaleció a ¡os reinos, los más fuertes de los cuales buscaban
crear imperios y crecer económicamente con base en la explotación de los pueblos.

11.1. Manifiesto com unista


Las teorías de Marx sobre la sociedad, la economía y la política sostienen que todas las socie­
dades evolucionan por m edio de la lucha de clases, Este autor afirmó que ia sociedad sería
gobernada por la clase obrera mediante ia "dictadura del proletariado". Marx estudió a Hege!,
de quien adoptó su método dialéctico. En 1844 conoció a Friedrich Engels en París y ambos se
reunieron con los líderes cartistas. El contacto con diversos líderes le sirvió de base para escribir
el Manifiesto del Partido Comunista, que se publicó el 21 de febrero de 1848, donde se afirma:
"La historia de todas las sociedades hasta nuestros días es la historia de la lucha de clases."

M arx escribe 21 obras, entre ellas su tesis doctoral Diferencias entre la filosofía natural de
Demócrito y la filosofía natural de Epicuro (1841), Crítica de la filosofía del derecho de Hegel
(1849), La burguesía y la contrarrevolución. Las luchas d e clases en Francia de 7848 a 7850,
además de El capital, su obra cumbre. Las ¡deas de M arx revolucionaron la filosofía y la es­
tructura política del siglo xix . Se dedicó al.estudio de la historia, especialmente la de Grecia
con Demócrito y Epicuro; de las condiciones imperantes en el ámbito laboral; del trato a las
mujeres y los niños, así co m o de las masas de desvalidos. Tuvo dos grandes influencias filo­
sóficas: ¡a de Ludwig Feuerbach, quien aportó y afirmó su visión materialista de la historia, y
la de Hegei, quien lo inspiró acerca de la aplicación de la dialéctica en el materialismo.

En noviembre de 1847 Marx y Engels recibieron el cargo de la Liga de las Comunistas de redactar una breve
exposición de ios objetivos de la asociación y de las bases científicas de dichos objetivos [...] Excepcional-
mente, la cofaboración de Engeis en el Manifiesto fue al parecer escasa. Sea como fuere, en el Manifiesto se
desarrollan ya los ideales básicos del comunismo y se pregona la necesidad histórica de ¡a lucha de clases.'®

Proponen el programa en los puntos siguientes:

1) Expropiación de la propiedad territorial y empleo de la renta de la tierra para los gastos del
Estado.

2) Fuerte impuesto progresivo.

3} Abolición dei derecho de herencia.

4) Confiscación de la propiedad de Inmigrantes y sediciosos.

5} Centralización del crédito en manos del Estado.1


8

18 Karl Marx y Friedrich Engels, "El manifiesto comunista", en Antología de El capital, Edícomunícadón, Barcelona, 1999, p. 12.

53

capítulo 3 - Origen del seguro social


i
I
6) Centralización de todos los medros de transporte.

7} Multiplicación de empresas fabriles pertenecientes al Estado y de los instrumentos de producción,


roturación de los terrenos incultos y mejoramiento de las tierras cultivadas, según un plan general.

8) Combinación de la agricultura y la industria; medidas a hacer desaparecer gradualmente el i


contraste entre la ciudad y el campo.

9) Obligación de trabajar para todos; organización de ejércitos Industriales, particularmente para


la agricultura.
i
10) Educación pública y gratuita de todos los niños; abolición del trabajo de éstos en las fábricas
i
{...] régimen de educación combinado con la producción material; etcétera.19

El /Manifiesto descaca los problemas sociales con un lenguaje accesible, lo que permitió que
fuera leído en las organizaciones clandestinas de trabajadores y se convirtiera en el instru­
m ento de los movimientos sociales, con la exclamación final "¡Proletarios de todos los países,
unios!" Esta frase está inscrita en la lápida de Marx en Highgate, Londres. Francesc Cardona
m enciona en el estudio preliminar dei Manifiesto comunista:

El maqumismo hizo aumentar enormemente el proceso de división del trabajo, el obrero asalariado fue des­
plazando poco a poco a los artesanos y trabajadores a domicilio. Pero el obrero se vio como un elemento
aislado que no podía captar el sentido total de aquel proceso. [...] los trabaja dores eran considerados simples
apéndices de las máquinas y se encontraban alienados de las posibilidades intelectuales deí trabajo [...] las
ciudades y zonas industriales habían crecido de forma rápida y desmesurada tan solo bajo el empuje de la
industrialización y sin ninguna planificación ni servicios elementales de limpieza, abastecimiento de agua,
sanidad y vivienda adecuadas para la dase trabajadora. De regreso a su hogar los obreros tenían que soportar
alojamientos íúgubres e insanos, deficiente alimentación y un cúmulo de problemas familiares entre los que
eran moneda corriente la enfermedad y el consiguiente bajo rendimiento o pérdida de empleo, ya que el
desamparo más absoluto se desataba ante la enfermedad, el paro o la vejez.20

El M anifiesto convocaba a la unión de los desamparados y pugnaba por la transformación


de la sociedad, donde los detentadores de la fuerza de trabajo dejaran de ser condicionados
y se convirtieran en condicionantes de la vida de las naciones.

12. Encíclica Rerum Novarum


El papa León XIII fue sensible ante la problemática laboral, la influencia de los socialistas y la
miseria de la población. Los escritos de los socialistas, particularmente la influencia del M a ­
nifiesto comunista, motivaron que diera a conocer la posición de la Iglesia y su acercamiento
con los trabajadores. En 1891 expidió la encíclica Rerum Novarum (Acerca de las nuevas co­
sas), en donde se duele de la opresión y virtual esclavitud de los numerosísimos pobres por

” Ibidem, p. 122.
20 /ó/d, pp. 22y siguientes.

54 parte 2 - Antecedentes
parce de "un puñado de gente m uy rica" y preconiza salarios justos y e! derecho a organizar
sindicatos, aunque rechaza el socialismo.11 Las clases y la desigualdad constituyen rasgos
inalterables de la condición humana, como los derechos de propiedad. "Una vez despertado
el afán de novedades que hace tanto tiempo agita a los Estados, necesariamente había de
suceder que el deseo de hacer mudanzas en el orden político se extendiese ai económico,
que tiene con aquél canto parentesco."222
1

El realismo político y la habilidad diplomática de León XIII permitieron poner fin a la hos­
tilidad del régimen imperial alemán hacia los católicos y a la confrontación entre la Iglesia
francesa y la Tercera República, con lo cual se aseguró la participación de los católicos fran­
ceses en el régimen republicano. La encíclica del papa es el contrapeso del comunismo, en
auge en Alemania y Francia.

13. Primeras leyes de seguro social


En 1878, frente a ¡a fuerza del socialismo y después de dos atentados frustrados contra la
vida del kaiser Guillerm o I, unificador de Alemania, su canciller, O tto von Bísmarck, co n ci­
bió una legislación de emergencia contra las tendencias de la socialdemocracia. La política
interior de Bísmarck23 consignó el sufragio universal; en 1879 rompió con los liberales para
favorecer al partido católico; combatió al m ovim iento obrero con leyes antisocialistas,
pero también expidió una legislación social avanzada.

La evolución industrial dejaba al trabajador sin derechos frente a los riesgos y las co ntin ­
gencias sociales; desem peñaba jornadas de crabajo extenuantes, con salarios miserables,
sin seguridad en el empleo, adem ás de dejar en el desam paro a la familia. Estaban prohibi­
das la coalición profesional y la huelga. Los empleadores no estaban obligados a solventar
ios gastos por enfermedades y accidentes de trabajo, ya que eran ajenos a los térm inos
del contrato; este especificaba que a cambio de un salario el trabajador enfrentaría las
consecuencias laborales, conform e a la teoría subjetiva del riesgo. La película de Charles
Chaplin Tiem pos m odernos describe ia condición infrahum ana de los trabajadores.

Los movimientos sociales, los congresos comunistas y las protestas colectivas derivaron
en amotinamientos y las huelgas hicieron reaccionara las clases dominantes, que respon­
dieron con fuertes represiones e incluso establecieron leyes que imponían la pena capital
para cualquier obrero a quien se te probara responsabilidad en el daño a las máquinas. Las
políticas antisocialistas eran el resultado, en buena m edida, del tem or a las revoluciones
en un momento en el que Alem ania sufría un acelerado proceso de industrialización. Los
cam bios en la dinámica social eran profundos y no estaban exentos de tensiones. En 1878
tuvieron lugar una serie de atentados, uno de ellos contra la vida del emperador.

21 León 'M\\,RerumNovarum. Sobre la cuestión obrera, Splendor, Ediciones Paulinas, León, 1960.
22 León XIII, Carta encíclica Serum Novarum, Librería Editrice Vaticana, Roma, 1385.
23 Wiihelm Mommsen, Otto von Sismará, edición número 2, Salvat, Barcelona, 1985,

55

capítulo 3 ■Origen del seguro social


1

El 17 de noviem bre de1881 se emitió el fam oso mensaje imperial que m arcaba un cambio de
rumbo en las políticas sociales: "la superación de los males sociales no puede encontrarse ex­
clusivamente por el camino de reprimir los excesos socialdemócratas, sino medíante la bús­
queda de fórmulas moderadas que perm itan una mejora del bienestar de los trabajadores."24

Bismarck, con una visión clara del problema social, decide enfrentarse a la clase trabajadora
no con las arm as tradicionales de la represión policial, y logra convencer a los liberales -que
calificaban el proyecto de intervencionista- y a los socialistas -q u e preferían las leyes de
beneficencia- para que optaran por una Institución que planificada de esta manera, si bien
no iba a solucionar el problema en form a integral, por lo menos detenía el ferm ento de una
revolución planteada por la clase trabajadora, que se hacía cada vez m ás agresiva y que po­
día dar al traste con el sistema imperante.

Asistido por los economistas Adolph W agner y Albert Scháffle, en 1879 Bismarck adecúa
los principios de los seguros privados para implantar a favor de los trabajadores el seguro
contra las enfermedades, a las que con mayor frecuencia estaban expuestos los obreros y sus
familias. A firm a: Hay que realizar todo aquello que se ajuste y pueda llevarse a cabo dentro
de los límites de la organización del Estado",25 y justifica la creación del seguro en 1881:

El'Estado que puede reunir más dinero fácilmente debe ser el que tome el asunto en sus manos.
No como limosna, sino como derecho a recibir ayuda, cuando las fuerzas se agoten, y a pesar de la
mejor voluntad, no se pueda trabajar más [...} Este asunto acabará por imponerse, tiene porvenir
[...] todo aquel que vuelva a patrocinar estas ideas, tomará el timón de la nave (la del Estado). El
que tiene pensión para su vejez está mucho más contento y es mucho más fácil de tratar. Aunque
se precisase mucho dinero para conseguir el contento de los desheredados, no será nunca dema­
siado caro: sería, por el contrario, una buena colocación de dinero, pues con ello evitaríamos una
revolución que consumiría cantidades muy superiores.26

Bismarck presentó en el Parlamento un proyecto de seguro obligatorio contra accidentes o


enfermedades, para proteger a los trabajadores contra el riesgo de enfermedad y la contin­
gencia de la m aternidad, el cual fue aprobado el 1S de julio de 1883.27

También se aprobaron dos leyes más: la del 6 fie julio de 1884, sobre el seguro de acci­
dentes de trabajo de ios obreros y em p leados de las empresas ind ustriales, y la del 22
de junio de 1889, acerca del seguro obligatorio de invalidez y de vejez. Si un trabajador
caía enferm o, el seguro de enfermedad le proporcionaba atención m éd ica y ayuda fi­
nanciera; cu an d o sufría un accidente, el fondo de compensación sufragaba todos los
gastos m édicos; cuando quedaba total o parcialm ente incapacitado, inválido, con 65
años cum plido s y cesante, recibía una pensión que le permitiera vivir decorosam ente.

21 Mario de la Cueva, D erecho m exicano del trabajo, 1. 1, Pornía, México, 1959, p. 41.
“ Conversaciones con Ferdinand Lassalle.
x Alberto Briceño Ruíz, op. c it., p. 60.

27 Louis Henry Parias, op. c it., t. 3, p. 435.

56 parte 2 ■
Antecedentes
Los gastos del seguro de accidente eran sufragados por el patrón; los de! seguro de en­
fermedad y los de vejez e invalidez se repartían entre la empresa y el empleado. El Reich
fue desde el principio e! tercer particip ante de estas dos últimas ramas. Con ajuste al
monto de sus participaciones, canto patrones como trabajadores intervenían en la ad­
m inistración aucárquica del seguro social.

Este nuevo sistema, creado para proteger a los individuos contra los principales riesgos de la
vida, se diferenciaba de ios procedimientos anteriores, principalmente en su obligatoriedad,
pues ¡as instituciones pasaron a ser entes de la organización pública, donde e! Estado tenía
una parte im portante de la responsabilidad de su funcionamiento.

La creación de los seguros sociales fue, de hecho, un fenómeno de necesidad e interés


compartido del gobierno y los trabajadores de Alemania. En ese país, un conjunto de cir­
cunstancias políticas, sociales y económ icas dio lugar a que aparecieran fuerzas y acciones
que en el transcurso del tiempo, y con la presencia de individuos esenciales en ese mo­
mento, pusieron en práctica una serie de reformas que cambiaron en m uchos aspectos
la vida de esa sociedad, cuyo ejemplo se proyectó a otras naciones. Bismarck decía -n o
sin razó n - que la inseguridad social de los trabajadores era lo que los convertía en un
peligro para el Escado. Aun cuando nunca quiso a los obreros, reconocía que cuando
estos se enfermaban dejaban de producir, de manera que el Estado perdía si no los reha­
bilitaba rápidam ente. Además, la ley obligaba a los patronos a pagar parte de los costos
de la enfermedad, pues las cuotas eran tripartitas, es decir, en ellas colaboraban patronos,
trabajadores y el Estado.

Estas leyes delinean el sistema de seguro social en lo futuro, cuyas características son;

a) Participación del trabajador en e¡ costo del seguro, excepto en el de accidentes de


trabajo, íntegramente sostenido por el patrón, con ajuste primero a ía doctrina ro­
mana de la culpa extracontractua!, aquiiiana, y después a la teoría de la responsabili­
dad objetiva del riesgo creado.

b) Participación del Estado, en representación de la sociedad interesada en el sosteni­


m iento de los seguros de invalidez, vejez, enfermedades y marernidad.

c) Adm inistración autárquica del sistema de seguros, con intervención de ios destina­
tarios del servicio, patrones y trabajadores.

Hace más de 120 años,28 Alemania se convirtió en el primer país dei m undo en adoptar un
programa de seguro social para la vejez, diseñado por O tto von Bismarck.2* Las motivacio­
nes del canciller alemán para introducir el seguro social en Alemania fueran promover el
bienestar de los trabajadores, a fin de que la economía alemana siguiera funcionando con la
máxima eficiencia, y eludir la demanda de opciones socialistas más radicales.1

11 "LaOlT en la Historia. De Bismarck a Beveridge: seguridad social para todos" en la revista Trabajo, núm. 73, diciembre de 2011.
B Emst J. Goriith, op. a't., p. 506.

57

capítulo 3 - Origen del seguro social


Com binado con ei programa de indemnización a los trabajadores creado en 1884 y con el
seguro de enfermedad promulgado el año anterior, este seguro dio a los alemanes un com ­
pleto sistema de seguridad de los Ingresos basado en los principios de la seguridad social. El
Congreso de¡ Partido Social D em ócrata de Alemania, celebrado en Halle, el primero después
de la derogación de la ley co n tra los socialistas, acordó, el 6 de octubre de 1890, a pro­
puesta de W . Liebknecht, principal redactor del programa de Cocha, preparar un proyecto
de nuevo programa para el siguiente Congreso de! Partido. El programa fue aprobado en
o ctub re de 1891, en el Congreso de Erfurt.

En 1900, los seguros sociales alem anes se enfocan con mayor am plitud y se procede a la
unificación del de accidentes, que en 1905 se extienda a tres, aspectos: accidentes, enfer­
m edad e invalidez. Sin embargo, no es sino hasta 1911 que esta tendencia se completa con
•la prom ulgación del Código Federal de Seguros Sociales y la Ley de Seguros de Empleados
Particulares. El sistema de seguros de Bismarck, que abarcaba salud, vejez y enfermedades,
no incluía a! desempleo, incorporado en Alemania en 1926, donde fracasó debido precisa­
m ente al m ism o fenómeno: ei desem pleo.

El a rt. 161, T ítu lo v, de la C o n stitu ció n de Weimar de 1918, declaraba: "El Reich creará
un am p lio sistem a de seguros para poder, con el concurso de los interesados, atendera
la co n servació n de ¡a salud y de la capacidad para el trabajo, a la protección de la ma­
te rn id ad y a la previsión de las co nsecuencias económicas de la vejez, de la enfermedad
y de las vicisitudes de la vida." Los seguros sociales alemanes estaban integrados de la
m an era siguiente:

1. Seguro obligatorio de accidentes y enfermedades profesionales.

2. Enfermedad y maternidad.

3. Seguro obligatorio de invalidez, vejez y muerte:

a) Seguro de los obreros,

b) Seguro de ios empleados.

c) Seguro de ios mineros.

4. Seguro contra el paro involuntario.

La Sey del 5 de julio de 1934 reorganiza la administración de ¡os seguros sociales y autoriza al
gobierno a dictar las disposiciones pertinentes.

13.1. E l seguro social en Inglaterra


Las causas que originan el establecimiento del seguro social en Inglaterra son diversas: van
de la atención a los pobres hasta la Revolución Industrial y los m ovim ientos sociales que
no se atrevieron a alterar sus estructuras. Las leyes de pobres, los m ovim ientos cartistas, el
aislam iento de la isla y el crecimiento de las fábricas configuran un sistema de indiscutible
efectividad, m uy distinto de! alemán. En Inglaterra, el seguro social obedece a la iniciativa

58 parte 2 - Antecedentes
gubernamental -con gran contenido p o lítico- de instaurar los seguros con anticipación a
las reivindicaciones que pudieran im poner los socialistas revolucionarios.

En 1870, el sacerdote de la Iglesia anglicana, William Lewery Biackley, propuso un sistema de


seguros contra la vejez y las enfermedades, ío cual motivó a joseph Chamberlain a elaborar
un plan de seguro voluntario para la vejez con aportaciones del Estado, lo que a su vez sus­
citó diversas sugerencias, como la de Charles Booth, en su programa relativo al pago de una
pensión de cinco chelines semanales a cada persona mayor de 65 años de edad, con cargo a
fondos procedentes de contribuciones, sin tomar en cuenta la condición de necesidad y la
contribución previa.
En 1893 se nombró una comisión encargada de estudiar el problema de la ancianidad desva­
lida. En el informe obtenido se destacaba que tanto ei ahorro personal com o las sociedades
de socorros mutuos y de beneficencia bastaban para resolver el problema.

David Lloyd George nació en M ánchester el 17 de enero de 1863; participó en la política


gaiesa y fue elegido diputado por el Partido Liberal en la Cámara de los Comunes en 1S90;
fue ministro de Comercio y de Hacienda. El Parlamento aprobó las reformas que propuso,
com o crear un sistema de seguros sociales de enfermedad, invalidez y desempleo, base del
Estado de bienestar. Después de la Primera Guerra Mundial, el Parlam ento aprobó la Ley de
Educación de 1918, la Ley de Viviendas y Urbanismo de 1919 -q u e facilitaba la construcción
de casas baratas-, ia Ley de Seguros de Paro de 1920 -q u e ampliaba a todos ios trabajadores
los seguros existentes- y varias leyes que limitaban el trabajo de ios menores de edad y
aumentaban las pensiones y los seguros sanitarios. Las ideas de Lloyd George y de Winston
Spencer Churchill iniciaron el camino. Lloyd George señalaba en 1906:

No quiero dedr que la riqueza de este país hubiera de distribuirse por igual entre todos sus habitantes, lo
que afirmo es que la ley, al proteger a algunos hombres en el disfrute de sus Inmensas propiedades, debe
procurar que quienes producen la riqueza sean protegidos con su familia, en lo precario de su situación.
Actualmente no pueden adquirir ios artículos de primera necesidad para la vida, a causa de circunstan­
cias ajenas a su alcance. Pera esto tampoco significa que (as personas con menos recursos hubieran de
acogerse a ia lamentable y humillante condición de pobres, oficialmente considerados. Simplemente que
la riqueza esparcida por este país debería, como condición previa para el disfrute de sus poseedores,
contribuir a la subsistencia honorable de quienes estén en imposibilidad para mantenerse por sí mismos.38

.Por su parte, Churchill expresaba el 11 de octubre deí mismo año;

ningún proyecto de sociedad puede considerarse completo si no comprende entre sus finalidades la or­
ganización colectiva y el Incentivo individual, Toda la tendencia de la civilización se dirige, empero, a
ia multiplicación de fas funciones colectivas de la sociedad. Las siempre crecientes complicaciones de la
civilización crean para nosotros nuevos servicios que han de ser emprendidos por el Estado y significan
la expansión de los servidos existentes.31

* AIberio Briceño Ruiz, Derecho mexicano de los seguros sociales, Haría, México, 1987, p. 70.
31 Ibidem, p. 71.

59

capitulo 3 - Origen del seguro social


Se expidieron disposiciones legales de previsión y seguridad social, destinadas a proteger el
derecho ai trabajo y la tutela de los trabajadores:

• 1907. Ley sobre educación, Inspección médica, cuidado de la salud y condición física
de los menores, en escuelas públicas elementales.

• 1908. Ley de pensiones para la vejez y Ley reguladora del trabajo en las minas de
carbón, con una jornada de ocho horas.

• 1909. Ley de Bolsas de Trabajo, con un sistema contra ei paro forzoso; Ley de proyec­
tos Ciudades, para dar casas baratas a ios obreros, y Ley de juntas de trabajadores.

1911. Primera legislación de seguros sociales. Inspirado en Alemania, Lloyd estaba In­
teresado en e! seguro de enfermedad. Churehill, ministro de Comercio, el secretario
permanente del ministerio, Hubert Uewellyn Smith, y W illiam Beveridge, proyecta­
ron la Ley de 1911. Esta disposición se limitaba a cubrir las enfermedades de invalidez,
ya que el seguro de vejez, viudez y orfandad no aparece hasta 1925.

Las leyes de vejez de 1908 condicionaban sus prestaciones a los ingresos y las propiedades
de! solicitante, de ahí que no se diferencien de ¡a beneficencia pública. El financiamlento de
los seguros contra ¡a enfermedad y el desempleo se integraba con aportaciones del Estado,
patrones y trabajadores; es decir, gravitaban sobre el consumo. La adm inistración confiaba el
seguro contra enfermedad a sociedades sin fines de lucro, organizadas por las agrupaciones
de socorros mutuos o por las propias uniones obreras, o a sociedades consideradas adjuntas
a las compañías de seguros comerciales. E! seguro contra el paro se manejaba mediante un
sistema nacional de bolsas de trabajo. En 1925, la aplicación de! seguro contra el paro se
extendió a los seguros sobre riesgos de vejez y muerte.

Las leyes de pensiones para viudas, huérfanos y ancianos disponían el pago de estas pensio­
nes a las viudas de los asegurados y establecían subvenciones a los hijos menores y huérfa­
nos, Los asegurados y sus esposas adquirían el derecho a la pensión ai cum plir 65 años,

13.2. E l Plan Beveridge


W illiam Henry Beveridge, director de la Escuela de Econom ía de Londres, elaboró un
Proyecto de Seguro Social obligatorio en Inglaterra. El 10 de ju n io de 1941, el m inistro
sin cartera A rth u r Greenwood anunció a la Cám ara de los C o m unes la creación de una
comisión parlamentaria para estudiar los sistemas de seguridad social existentes y que
Beveridge había aceptado presidirla. La com isión entregó su inform e el 20 de noviem ­
bre de 1942, el cual contiene las bases teóricas para el establecim iento del Estado de
bienestar ( Wetjare State)?2

Los tres principios básicos del informe garantizan una seguridad social universal que Incluye
a todos ¡os integrantes de la sociedad:

12 CIESS, Plan Beveridge, Centro ¡nteramerkano de Estudios de la Seguridad Social, México, 2008.

60 parte 2 - Antecedentes
1 Lo que debe hacerse en el futuro es aprovechar el caudal de experiencia adquirida,
sin supeditarse a los intereses particulares creados en el transcurso del tiempo inver­
tido en adquirir esa m ism a experiencia.

2. La organización del seguro social debe considerarse solo com o una parte de la polí­
tica de progreso social. El seguro social debe proporcionar !a seguridad de un ingreso
suficiente para vivir: representa la luchacontra la necesidad. Pero la necesidad es solo
uno de los cinco gigantes que obstruyen el camino de la reconstrucción; los otros se
llaman enfermedad, ignorancia, miseria y ocio.

3. La seguridad social debe lograrse con la co op eració n del Estado y del individuo.
El Estado puede o frecer sus servicios y su co n trib u ció n financiera, pero al o r­
ganizar la seguridad social no debe m atar la iniciativa del individuo, ni apartar
de él la oportunidad, ni e xtin g u ir su sencido de responsabilidad, una vez esta­
blecido un m ínim o nacional; debe dejar libre el cam in o y estimular la acción
espontánea de cada in d ivid u o con objeto de que m ejo re y supere para él y su
familia ese m ínim o.
En el Plan Beveridge, publicado en noviembre de 1942, se establece que todo ciudada­
no en edad laboral debía pagar u na cuota social para tener derecho a prestaciones por
enfermedad, desempleo y jubilación. Este sistema permitiría asegurar un nivel de vida
m ínim o. El monto del ingreso m ínim o que podía recibir una fam ilia era resultado de una
investigación sobre el nivel de vida, el costo de vestidos y habitación, el cálculo de calorías
y de otros factores del presupuesto familiar. El Plan contem plaba otorgar ocupación a la
m ayoría de la mano de obra existente, con un ingreso asegurado. "No podemos suprimir
la indigencia a menos de asegurarnos de que todo el que quiera trabajo, todas las perso­
nas que están expuestas a accidentes individuales y a desgracias que puedan interrum ­
pir sus ingresos, tengan siempre, para hacer frente a todas sus responsabilidades, los
ingresos necesarios."33
El Plan Beveridge reconocía la im p ortancia de la salud, tanto para la familia como para
la nación. A la m ujer casada se le reconocían una serie de primas o compensaciones en
razón de su estado económ ico y social: una división total proporcional al numero de
cuotas pagadas antes del m atrim onio, hasta la cantidad de 10 libras. Las mujeres ten ­
drían una prestación económ ica p o r maternidad; si trabajaban percibirían una prima
por dicha maternidad durante 13 sem anas. A la viuda se le pagaría una pensión de 24
chelines por retiro; si tenía más de 60 años, la pensión sería de 36 chelines a la semana
durante seis semanas, para cubrir un periodo de adaptación. Si tenía hijos que depen­
dieran de ella, percibiría un subsidio de tutoría de 24 chelines a la semana, más una ca n ­
tidad adicional media de ocho chefines por cada hijo. Adem ás, se otorgarían subsidios
por cada hijo, después del tercero.

William Beveridge, Las bases de la seguridadsocial, Fondo de Cultura Económica, México, 1987, p. 37.

61

capítulo 3 - Origen del seguro social


13.3. Expansión en el mundo
Diversos movimientos sociales dieron lugar a las disposiciones expedidas en codos los países
para reconocer el interés de la sociedad y el m undo en brindar niveles de protección al ser
humano. En el Congreso Internacional Socialista, reunido en Ám sterdam en agosco de 1904,
se acordó la resolución siguiente:

Los trabajadores de todos los países deben exigir instituciones propias para prevenir, en cuanto sea
posible, la enfermedad, los accidentes y la invalidez, para darles, mediante leyes de seguro obliga­
torio, el derecho de obtener suficientes medios de vida y de asistencia, durante el tiempo en que no
sea posible aprovechar su fuerza de trabajo, por razón de enfermedad, de accidente, de Invalidez,
de vejez, de embarazo, de maternidad o de parto. Los gastos de los seguros y, en primer término,
ios de invalidez y de vejez, así como los de viudez y orfandad, se obtendrían mediante impues­
tos sobre el capital, la renta y las sucesiones. Donde no sea posible aplicar los impuestos, los
gastos del seguro recaerían sobre el salarlo del obrero, además de la aportación de los patrones.
Los trabajadores deben exigir que las instituciones de seguros sean confiadas a la administración
de los propios asegurados y que se concedan las mismas ventajas a todos ios obreros dei país y a
ios extranjeros que residan en éi.M

El Congreso francés celebrado en lille en 1923 recomendaba:

convendría no ilusionarse sobre la capacidad de protección de las organizaciones sindicales. A pe­


sar de los socorros considerables que pueden distribuir, jamás desempeñarán el papel eminente
dei Estado, en materia de Seguro Social. Por ello e! Partido Político de los Trabajadores, el Parti­
do Socialista, formuló desde su nacimiento una de las reivindicaciones esenciales del proletariado,
at pedir que la sociedad se hiciese cargo de los ancianos y de los inválidos de! trabajo. Y luego,
cuando más tarde, ingresado al Parlamento, propuso por el órgano de sus elegidos, la Institución
de seguros obreros más o menos extendidos. Tenemos el deber de rendir aquí homenaje a ios
esfuerzos perseverantes de nuestro ilustre camarada Edouard Vaillant quien, en nombre del socia­
lismo, presentó en diciembre de 1900 una proposición de ley encaminada al establecimiento de un
sistema completo de Seguros Sociales.35

13.4. Congresos Internacionales


Lentamence se iba reconociendo en las legislaciones de los países e! derecho de los traba­
jadores y su familia, hasta consagrarse en normas internacionales. Al térm ino de la Primera
Guerra Mundial (1914-1918), las naciones vencedoras se reunieron en 1919 con el propósito
de evitar otras conflagraciones, tanto entre naciones como mundial; además, tenían la ne­
cesidad de crecer económicamente y reconocer los derechos humanos en los países. Para
lograr estos objetivos crearon la Sociedad de las Naciones. Sin embargo, !as dificultades entre
los deliberantes impidieron alcanzar los fines anotados, a pesar de que: "Sin una organización 3

3* Otto Kuusinen e t a l., M anual de m arxism o leninism o, Grijalbo, México, 1966, p. 297.
JS Emilio Dltkman, La conducción p o lítica del Partido So cia lista , Centro de Cultura y Debate Socialista, Buenos Aires, 2009, p. 29.

62 parte 2 -Antecedentes
genera! de los Estados, el derecho internacional manifiesta muchas imperfecciones [...] sola­
mente en ella pueden darse los fines comunes de lograr una armoniosa interdependencia de
los Estados y obtener la libertad y la dignidad de la persona humana, objeto último de todo
derecho, tanto interno como internacional."38

A fin de propiciar el reconocim iento de los derechos hum anos se llevaron a cabo es­
fuerzos internacionales enfocados a establecer norm as que garantizaran el derecho
hum ano al trabajo, sin que quedaran en declaraciones de buenas intenciones. Asi, se ce­
lebraron reuniones im portantes, la prim era de las cuales fue convocada por el presiden­
te estadounidense W oodrow W ilson en enero de 1919, que se efectuó en Washington.
En ella propuso designar una com isión para elaborar un proyecto, que se presentó el 24
de m arzo de ese año y que, una vez aprobado, se conoció co m o Tratado de Versalles,37
En el preám bulo declara: "a) Q u e la ju sticia social está reconocida com o condición de
paz universal; b) Que existen condiciones de trabajo que im plican, para gran número
de personas, la injusticia, la m iseria y las privaciones, lo que engendra tal descontento,
que la paz y la armonía universales son puestas en peligro."

Entre sus artículos destaca e! primero, donde-señala que "e! trabajo no debe ser considerado
como una mercancía". También se considera conveniente limitar las horas laborales en la
industria a 48 horas semanales; establecer medidas para prevenir el desempleo; cuidar ei
trabajo de las mujeres antes y después del parto, y limitar el trabajo de los niños menores
de 14 años.

Durante su gobierno, el presidente mexicano Manuel Ávila Cam acho promovió una reunión
internacional:

Entre el 21 de febrero y el 8 de marzo de 1945 se celebró la Conferencia ¡nteramericana sobre los Proble­
mas de la Guerra y la Paz, también conocida como "Conferencia de Chapultepec", en la dudad de México.
El propósito fue discutir las propuestas para eí orden internacional de posguerra emanadas de la reunión
de las grandes potencias vencedoras. [...] México apoyó la resolución XL, titulada "Protección Internacional de
los Derechos Esenciales del Hombre" que fue predecesora de ía Declaración Americana de los Derechos
y los Deberes del Hombre. Ahí se proclamó "La adhesión de las Repúblicas Americanas a los principios
consagrados en el Derecho Internacional para la salvaguardia de los derechos esenciales del hombre", y se
favoreció un sistema internacional de los mismos.38

La C arta de las Naciones Unidas fue firmada en San Francisco, California, Estados Unidos de
Am érica, el 26 de junio de 194$; entró en vigor el 24 de octubre de ese año, fecha en que se
fundó la Organización de las Naciones Unidas ( onu ), creada, entre otras razones, para lograr
la uniformidad y el reconocimiento de los derechos humanos, a fin de evitar atrocidades y
genocidios com o los ocurridos durante la Segunda Guerra Mundial.*

* César SepúlverJa, Derecho internacional, Porrúa, México, 1960, p. 283.


37 Guillermo íabmé\¡s,Comperidio de derecho laboral, t.i, Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1948, p. 254.
is MiguelCarbonelly?eámS3\un,Lareformaconstituaonoídederechoshumanos,?onÚ3-DUMr Mémo,20]2,p.l.

63

capítulo 3 - Origen del seguro social


En el are. 1 de la Carta establece "el respeto a los derechos humanos y a las libertades funda­
mentales de todos, sin distinción de raza, sexo, idioma o religión''.39 Los arts. 55 y 56 consig­
nan como objetivos de la onu promover "el respeto universal a los derechos humanos y a las
libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o
religión, y la efectividad de tales derechos y libertades”, por lo que "Todos los Miembros se
comprometen a tom ar medidas conjunta o separadamente, en cooperación con ¡a Organi­
zación, para la realización de los propósitos consignados en el A rtículo 55",

Los Estados m iembros asumen la obligación de respetar, consignar y proteger los derechos
humanos. Respeto significa la abstención de interferir en el disfrute de estos derechos, ade­
más de im pedir que mediante alguna acción se Intente limitarlos. Su protección requiere
que los gobernantes Impidan los abusos en su ejercido, en detrim ento al derecho de otros
Individuos y grupos. Al consignarlos, los Estados se obligan a adoptar m edidas que facili­
ten su disfrute tanto en el plano individual com o en el social. Los derechos humanos son
inalienables; su suspensión o limitación puede hacerse mediante adecuadas disposiciones
legales que precisen las circunstancias para evitar que la sociedad sea expuesta a un grave
e inevitable peligro. "Las leyes en diversos países deben tener un principio com ún. En Ingla­
terra ni padres ni amos, ni toda la autoridad del Parlamento -aun cuando éste se considera
om nipotente-, puede encadenar ni fiscalizar la libertad personal de un individuo cuando
éste ha cum plido ya veintiún años.'*40

Los tratados y las convenciones internacionales reconocen que la libertad está vinculada
con la igualdad; consignan el derecho a la no discriminación, en razón de sexo, raza, color
o actividad. Ei Consejo Económico y Social de la o n u (acuita a este organism o para hacer
recomendaciones con el objeto de prom over el respeto y la efectividad de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales de todos.

Como señala César Sepúlveda: "El tema de los Derechos Humanos ha cobrado importancia,
cada vez más creciente. Ordinariamente, los Derechos Humanos eran una cuestión domés­
tica, y competía exclusivamente al Estado tutelarlos. Los derechos de! hom bre brotan del
derecho natural, son emanación de éste, y se positivaron en los ordenam ientos internos
desde fines del siglo xviii, transformándose en preceptos claros obligatorios para el Estado."41

Con base en el art. 68 de la Carta de las Naciones Unidas, el Consejo Económ ico y Social
de Naciones Unidas conformó la Comisión de Derechos Humanos, con la representación de
18 Estados, para elaborar un proyecto de defensa de los derechos hum anos, cuyo redactor
principal fue René Samuel Cassin,42quien participó activamente en la Com isión de Derechos
Humanos y en la Corte Permanente de Justicia Internacional de La Haya. La Asamblea Ge-

19 César Sepúlveda, op cit., p. 610.


40 Thomas Paine, Los derechos del hombre, Aguilar, Buenos Aires, 1954, p. 44.
41 César Sepúlveda, op. c it, p. 509.
41 Galardonado en 1968 con el Premio Nobel de la Paz. Delegado por Francia en la Sociedad de Naciones entre 1924 y 1938, rechazó
continuaren Ginebra.

64 parte 2 - Antecedentes
neraf de las Naciones Unidas emitió la Resolución 217 A (lü), el 10 de diciembre de 1948 en
París, en la cual fue votada y aprobada la Declaración Un'n/ersal de los Derechos Humanos. En
este documento, que condene un conjunto de normas y principios, garantes de la persona
frente a ¡os poderes públicos, se resumen los esfuerzos llevados a cabo en los distintos regí­
menes y etapas históricas por reconocer los derechos humanos.

En el preámbulo, la Declaración destaca la im portancia de los derechos para la vida pacífica y


el desarrollo de una sociedad, donde las personas disfruten sus derechos y puedan interponer
un recurso para su defensa, incluso por medio de la rebelión, en casos de tiranía u opresión.

Los dos primeros artículos reconocen que toda persona tiene derechos y libertades, sin
distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión de cualquier índole, origen
nacional o social, posición económica, nacim iento u otra condición, Los derechos de ca­
rácter personal impiden el sometimiento a la esclavitud o servidumbre, por lo que están
prohibidas, cualquiera que sea su forma.

El art. 22 precisa ios derechos económicos, sociales y culturales: "Toda persona, como miem­
bro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, m ediante el esfuerzo
nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de
cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables
a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad."

En este sentido, se protege la maternidad y la infancia con cuidados y asistencia especiales;


protección a la que tienen derecho los niños nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio.

En los arts. 23 y 24 reconocen el "derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a


condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo";
a recibir igual salario por trabajo igual; a "una remuneración equitativa y satisfactoria, que
le asegure, así com o a su familia, una existencia conforme a la dignidad hum ana y que será
completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social"; a una
limitación razonable de la duración del trabajo; al descanso, al disfrute de tiem po libre y a
vacaciones periódicas pagadas, Conforme ai art, 25: "Toda persona tiene derecho a un nivel
de vida adecuado que le asegure, así com o a su familia, la salud y el bienestar, y en especial
la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios;
tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez,
vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias indepen­
dientes de su voluntad."

Por su parte, en el art. 26 se establece que la educación debe ser gratuita y obligatoria, "al
menos en lo concerniente a la instrucción elementa! y fundamental". La instrucción cécnlca
y profesional debe ser generalizada, y el acceso a ios escudios superiores igual para todos, "en
función de los méritos respectivos". También reconoce: "La educación tendrá por objeto el
pleno desarrollo de la personalidad hum ana, así como el fortalecimiento dei respeto a los
derechos hum anos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia
y ia amistad entre codas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos; y promoverá el
desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para e! mantenimiento de la paz.”

65
capítulo3- Origen del segurosocial
Aunque ¡a Declaración no es un docum ento obligatorio o vinculante para los Estados, es
fundamental para conform ar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del Pac­
to Internacional de Derechos Económ icos, Sociales y Culturales, adoptados por la Asamblea
General de Naciones Unidas en su Resolución 2200 A (xxi), de! 16 de diciem bre de 1976.

Tanto la Convención Am ericana de Derechos H um anos como el Pacto Internacional de De­


rechos Civiles y Políticos prohíben la servidumbre, sin definir dicho fenómeno. No obstante,
en la Convención Suplementaria sobre la Abolición de la Esclavitud, la Trata de Esclavos y las
Instituciones y Prácticas Análogas a la Esclavitud, adoptada en 1956, se tipifican dos formas
concretas de servidum bre: la servidum bre p o r deudas y la servidum bre p o r gleba. Los ele­
mentos comunes de estas dos formas son: a) la existencia de una deuda que la persona debe
saldar mediante su trabajo; b) que la remuneración sea can escasa que resulte m uy difícil llegar
a pagartapor completo; c) que la persona se vea obligada a consumir o usar ios bienes y servi­
cios que el acreedor le proporciona y por los cuales se incrementa la deuda, y d ) que la persona
no tenga opciones para romper con la relación o trasladarse a otra parce libremente.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en vigor desde el 23 de m arzo de 1976,


considera, conform e a los principios de la C a rta de las Naciones Unidas, que la libertad, la
justicia y la paz en el m undo se basan en el reconocim iento a la dignidad de los miembros de
la familia, con derechos iguales e inalienables. El ideal de la persona es, ju n to con el disfrute
de las libertades civiles y políticas, la liberación de la miseria, para lo cual es necesario que el
ndividuo adm ita sus deberes frente a otros individuos y la com unidad a la que pertenece.

Este Pacto consigna que para el logro de sus fines, los pueblos disponen librem ente de sus ri­
quezas y recursos naturales, sin que pueda privárseles de sus medios de subsistencia. Los Es­
tados se comprom eten a garantizar a hom bres y mujeres la igualdad en el goce de todos los
derechos civiles y políticos enunciados en el Pacto, sin restricción o m enoscabo de ninguno
de los derechos hum anos fundam entales reconocidos en un Estado, por io que nadie estará
sometido a esclavitud y la trata de esclavos está prohibida en todas sus form as, así como la
servidumbre. Se prohíbe obligar a alguna persona a ejecutar un trabajo forzoso u obligatorio.

La Declaración del M ilenio, adoptada por la Asam blea General de las N aciones Unidas eí 8
de septiembre de 2000, tiene com o primer objetivo erradicar la pobreza extrem a y el ham­
bre, para lo cual se deben reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean
inferiores a un dólar por día y el porcentaje de quienes padecen hambre. Su segundo objeti­
vo es lograr la enseñanza primaria universal, a fin de que todos los niños y las niñas puedan
terminar un ciclo escolar completo, así como eliminar las desigualdades entre los géneros en
la enseñanza primaria y secundaria,

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, de acuerdo con los principios de la Decla­
ración Universal de Derechos Humanos, establece en su art. 1: "Los Estados Partes en esta Conven­
ción se comprometen a respetar ios derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su
libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social."

66 parte 2 -Antecedentes
A d e m á s , se r e c o n o c e c o m p e te n c ia c o n s u lt iv a y c o n te n c io s a a la C o r t e In te r a m e r ic a n a d e
D e re c h o s H u m a n o s .43

La p r im e ra C o n fe r e n c ia In te rn a c io n a l d e l T r a b a jo se c e le b ró e n W a s h in g t o n e n o c tu b r e d e
1919 y a d o p e ó seis c o n v e n io s , re la tiv o s a las h o r a s d e tra b a jo e n la in d u s tr ia , d e s e m p le o , p r o ­
te c c ió n d e la m a te r n id a d , tra b a jo n o c t u r n o d e la s m u je re s , e d a d m í n im a y t r a b a jo n o c t u r n o
d e lo s m e n o r e s e n la In d u s tria , P o r su p a rte , d u r a n t e sus p r im e ro s d o s a ñ o s , la O r g a n iz a c ió n
In te rn a c io n a l d e l T ra b a jo (o it ) im p u ls ó la a d o p c ió n d e 16 c o n v e n io s y 18 r e c o m e n d a c io ­
nes.44 En 1 9 4 6 , s e c o n v ir t ió e n a g e n c ia e s p e c ia liz a d a d e la ONU. El p r e á m b u lo d e la C o n s titu ­
c ió n d e la o í r e s ta b le c e :

Considerando que la paz universal y permanente sólo puede basarse en la justicia social;

Considerando que existen condiciones de trabajo que entrañan tal grado de Injusticia, miseria y privacio­
nes para gran número de seres humanos, que el descontento causado constituye una amenaza para la
paz y armonía universales;y considerando que es urgente mejorar dichas condiciones, por ejemplo, en lo
concerniente a reglamentación de las horas de trabajo, fijación de la duración máxima de la jornada y de
la semana de trabajo, contratación de la mano de obra, lucha contra el desempleo, garantía de un salarlo
vital adecuado, protección del trabajador contra las enfermedades, sean o no profesionales, y contra los
accidentes del trabajo, protección de los niños, de los adolescentes y de las mujeres, pensiones de vejez y
de invalidez, protección de los intereses de los trabajadores ocupados en el extranjero, reconocimiento del
principio de salario Igual por un trabajo de igual valor y del principio de libertad sindical, organización de
la enseñanza profesional y técnica y otras medidas análogas;

La o í r h a p r o m u lg a d o 1 8 9 c o n v e n io s in te r n a c io n a le s y 198 r e c o m e n d a c io n e s , e n e re lo s c u a ­
les se c o n s id e r a n lo s m á s im p o r ta n te s lo s r e la c io n a d o s c o n la s a lu d , la p r o t e c c ió n la b o ra l y la
s e g u rid a d s o c ia l, la p r o te c c ió n a la m u je r tr a b a ja d o r a e n la m a te r n id a d , la m ig r a c ió n la b o ra l,
el tra b a jo n o c t u r n o , las c o n d ic io n e s d e tr a b a jo e n las m in a s, e m p re s a s q u ím ic a s , lo s p u e rto s , el
m a r y el s e c t o r a g r o p e c u a r io , y los tra b a ja d o re s ru ra le s . O c h o d e e s to s c o n v e n io s s o n fu n d a ­
m e n ta le s p o r s u re p e rc u s ió n h is tó ric a s o c ia l:

• C o n v e n io n ú m . 2 9 s o b re el tr a b a jo fo r z o s o , 1930.

• C o n v e n io n ú m . 8 7 s o b ré ia lib e r t a d s in d ic a l y la p r o te c c ió n d e l d e r e c h o d e s in d ic a ­
c ió n , 1 9 4 8 .

• C o n v e n io n ú m . 9 8 s o b re el d e r e c h o d e s in d ic a c ió n y d e n e g o c ia c ió n c o le c tiv a , 1949.

• C o n v e n io n ú m . 1 0 0 s o b re ig u a ld a d d e r e m u n e r a c ió n , 1951.

• C o n v e n io n ú m . 1 0 5 s o b re la a b o lic ió n d e l t r a b a jo fo rz o s o , 1957.

■ C o n v e n io n ú m . 111 s o b re la d is c r im in a c ió n ( e m p le o y o c u p a c ió n ) , 1 9 5 8 .

4) México ratificó la Convención ei 24 de marzo de 1981 y aceptó !a competencia de la Corte el 16 de diciembre de 1999.
44 Conveniosy Recomendaciones Internacionales del Trabajo, 1919-1984, adoptadospor la Conferencia Internacional del Trabajo, Ofi­
cina Internacional de! Trabajo, Ginebra, 1985,p 8.

67
capítulo3- Origen del segurosocial
• C o n v e n io n ú m . 138 sobre la edad m ín im a , 1973.

• C o n v e n io n ú m . 82 sobre las peores fo rm a s d e tra b a jo infantil, 1999.

La paz in te rn a e in te rn a c io n a l solo p u e d e basarse en la ju s tic ia social, d o n d e to d o s los


seres, h u m a n o s , sin d is tin c ió n alguna, en u n p la n o de ig u a ld a d en las o p o rtu n id a d e s ,
tengan d e re c h o a o b te n e r, m a n te n e r y p re s e rv a r su b ie n e s ta r m a te ria l y su d e s a rro llo
e sp iritu a l en c o n d ic io n e s de lib e rta d y d ig n id a d , d e s e g u rid a d social y d e o b te n c ió n de
ingresos e c o n ó m ic o s ade cu ad os. Las p o lític a s n a c io n a l e in te rn a c io n e s d e b e n p ro c u ra r,
e stim u la r y fo m e n c a r e l lo g ro de las c o n d ic io n e s q u e p e rm ita n ileg a r a e s te re s u lta d o . El
o rde n e c o n ó m ic o y fin a n c ie ro p u e d e a ce p ta rs e s o lo c u a n d o favorezca, y n o e n to rp e z c a ,
el c u m p lim ie n to d e e ste o b je tiv o fu n d a m e n ta l. P or ta n to , in c u m b e a la o í r c o n s id e ra r
• cu a lq u ie r p ro g ra m a o m e d id a que persigan los países para lo g ra r e ste o b je tiv o .

La oit debe fo m e n ta r ios program as que p e rm ita n lo g ra r el p le n o e m p le o y la e levación del


nivel de vida, al e m p le a r trabajadores en o cu p a c io n e s en q u e puedan u tiliz a r sus habilidades
y c o n o c im ie n to s y c o n trib u ir ai m á xim o ai bienescar c o m ú n ; co n ce d e r a los interesados
o p o rtu n id a d e s de fo rm a c ió n profesional y d e m a n o de obra; adoptar, en m a te ria d e salarios
y ganancias, ía re m u n e ra c ió n justa; establecer la jo rn a d a m á xim a de o c h o h o ra s y o tra s con -
diciones de tra b a jo ; e x te n d e r ias m edidas d e se g u rid a d social para g a ra n tiz a r ingresos bási­
cos a quienes los necesiten y prestar asistencia m é d ic a co m p le ta ; p ro te g e r a d e cu a d a m e n te
la vida y la salud d e los trabajadores en todas las o cu pa cion es; prote ge r a ia in fa n c ia y la m a­
ternidad; s u m in is tra r a lim entos, vivienda, m e dio s d e recre o y c u ltu ra adecuados; g a ra n tiza r
iguales o p o rtu n id a d e s educativas y profesionales. Estos o b je tiv o s no son m eras d eclaracio ­
nes que que de n en aspiraciones de los pueblos, sino c o m p ro m is o s serios q u e d e b e n c u m p lir
las naciones signatarias, para con vertirlos en n o rm a s y p rog ra m a s de a cción.

La o it b rin d a c o la b o ra c ió n a los organism os in te rn a cio n a le s a los que p u d ie re con fiarse


parte de la re s p o n s a b ilid a d en esta gran tarea.

13.5. Convenio 102 de la OIT (seguridad social)


El acta de fu n d a c ió n d e la o it consigna ei c o n v e n io 102, en v ig o r d e s d e el 27 d e a bril
de 1955, c o m o la n o rm a m ínim a de la seguridad social, c o n o bligación d e sus m ie m b ro s de
a d o p ta r sus in s titu c io n e s . Este d o c u m e n to c o n tie n e los a p a rta d o s s ig u ie n te s ; D is p o s i­
ciones generales, A s is te n c ia m édica, P re sta cion es m o n e ta ria s d e e n fe rm e d a d , P re s ta c io ­
nes de d e s e m p le o , P re sta cion es de vejez, P re s ta c io n e s en caso de a c c id e n te de! tra b a jo
y de e n fe rm e d a d p ro fe s io n a l, P restaciones fa m ilia re s. P restaciones d e m a te rn id a d , Pres­
taciones d e in v a lid e z , P restaciones de s o b re v iv ie n te s , C á lc u lo de los p ag os p e rió d ic o s ,
igu a ld a d d e c ra to a los reside nte s n o n acion ale s, D is p o s ic io n e s c o m u n e s , D is p o s ic io n e s
diversas, D is p o s ic io n e s fin a le s y C la s ifica ció n in te rn a c io n a l tip o , p o r in d u s tria , d e to d a s
las ramas de la a c tiv id a d económ ica.'*5

45 Ibidem, p. 915.

68
parte 2 -Antecedentes
En la parte it el Convenio dispone que el país miembro "deberá garantizar a las personas
protegidas la concesión, cuando su estado lo requiera, de asistencia médica, de carácter
preventivo o curativo'' (art. 7); esta comprenderá "todo estado mórbido cualquiera que
fuere su causa, el embarazo, el parto y sus consecuencias" (art, 8). Las personas protegidas
pertenecen a las categorías de asalariados, por lo menos, 50% de todos ellos, así como las
cónyuges y ios hijos; para la población económ icam ente activa, por lo menos, 20% de todos
los residentes, además de las cónyuges y los hijos. El art. 10 establece;

1. Las prestadones deberán comprender, por lo menos:

a) en caso de estado mórbido:

i) la asistencia médica general, comprendida la visita a domicilio;

ii) la asistencia por especialistas, prestada en hospitales a personas hospitalizadas o no hos­


pitalizadas, y la asistencia que pueda ser prestada por especialistas fuera de ios hospitales;

iii) el suministro de productos farmacéuticos esenciales recetados por médicos u otros profe­
sionales calificados; y

iv) la hospitalización, cuando fuere necesaria; y

b) en caso de embarazo, parto y sus consecuencias:

i) la asistencia prenatal, la asistencia durante el parto y la asistencia puerperal prestada por


un médico o por una comadrona diplomada; y

ii) la hospitalización, cuando fuere necesaria. [...]

3. La asistencia médica prestada de conformidad con este artículo tendrá por objeto conservar, resta­
blecer o mejorar la salud de la persona protegida, así como su aptitud para el trabajo y para hacer
frente a sus necesidades personales.

Las prestaciones mencionadas deberán concederse durante coda la contingencia cubierta,


sin que puedan suspenderse mientras continúe pagándose una prestación monetaria de
enfermedad, y deberán adoptarse disposiciones que permitan la extensión del límite esta­
blecido, cuando se trace de enfermedades determ inadas por la legislación nacional para las
que se reconozca la necesidad de una asistencia prolongada.

Cada país deberá garantizar la concesión de las prestaciones monetarias por enfermedad,
en términos del art.13, a las personas protegidas, cuando entrañe la suspensión de ganancias
según la defina ía legislación nacional, m ediante un pago periódico a las personas protegidas
que hayan cum plido el periodo de calificación, para evitar abusos. La prestación deberá
otorgarse durante el transcurso de la contingencia, a reserva de que su duración podrá lim i­
tarse a 26 semanas en cada caso de enfermedad, con la posibilidad de no pagarse la presta­
ción por los tres primeros días.

La parte ¡v del Convenio se refiere a las prestaciones de desempleo. El país que así lo de­
termine garantizará a las personas protegidas la concesión de dichas prestaciones. La

capítulo 3 - Origen del seguro social


contingencia c u b ie rta d eb erá c o m p re n d e r la s u s p e n sió n de ganancias, según la d efina la
legislación n a cio n a l, o ca sio n a d a p o r la im p o s ib ilid a d d e o b te n e r un e m p le o c o n ve n ie n te , en
el caso de una p e rs o n a p ro te g id a que sea a p ta p a ra tra b a ja r y esté d is p o n ib le para el trabajo,
Las personas p ro te g id a s p o d rá n ser de las c a te g o ría s prescritas de asalariados, c u a n d o no
sean más de 50% d e estos. D ich a p re sta ció n c o n s is tirá en u n pago p e rió d ic o c a lc u la d o de
c o n fo rm id a d c o n las disp osicion es del C o n v e n io (a rts . 6S, 66 y 67).

Esta prestación d e b e rá garantizarse p o r lo m e n o s a las personas p rote gid as q u e hayan cum -


piído el p e rio d o d e c a lific a c ió n que se c o n s id e re n e c e s a rio para e vita r abusos. Su d u ra c ió n
podrá lim itarse, c u a n d o c o m p re n d a categorías d e asalariados, a 13 semanas en u n p e rio d o
de 12 meses; c u a n d o c o m p re n d a a to d o s los re sid e n te s, cuyos recursos d u ra n te la con-
tingencia n o e xce d a n de lím ites prescritos, a 26 sem a na s en un p e rio d o d e 12 meses. La
legislación n a cio n a l p u e d e establecer que la d u ra c ió n d e la prestación varíe d e c o n fo rm id a d
con e! p e rio d o d e c o tiz a c ió n o c o n las p re s ta c io n e s re c ib id a s a n te rio rm e n te en el tra nscurso
de un perio do p re s c rito , si el p ro m e d io de d u ra c ió n c o m p re n d e , p o r lo m enos, 13 sem anas en
un p e rio d o de 12 m eses. C u a n d o se trace d e tra b a ja d o re s de cem porada, la d u ra c ió n de la
prestación y el p e rio d o d e espera pod rá n a d a p ta rs e a las con dicion e s d e e m p le o .

La parte v del C o n v e n io se d ed ica a las p re s ta c io n e s d e vejez, e im p o n e a to d o m ie m b ro


garantizar a las p e rso n a s p rote gid as la c o n c e s ió n d e p re s ta c io n e s de vejez; la e d a d p re scrita
no deberá e xce d e r d e 65 años, Sin em bargo, ¡a a u to r id a d c o m p e te n te p o d rá fija r una edad
más elevada, c o n base en la capacidad de tra b a jo . La leg islación nacional p o d rá su sp e n d e r la
prestación si la p e rs o n a ejerce ciertas a ctiv id a d e s re m u n e ra d a s, o p o d rá re d u c ir las presta­
ciones c o n trib u tiv a s c u a n d o las ganancias del b e n e fic ia rio excedan de un v a lo r p re s c rito , asi
co m o i as p restacio ne s n o c o n trib u tiv a s , c u a n d o las gan an cia s del b eneficiario, o sus dem ás
recursos, o a m b o s c o n ju n ta m e n te , excedan d e u n v a lo r p rescrito .

La prestación c o n s is tirá en u n pago p e rió d ic o q u e d e b e rá garantizarse a las perso na s p ro te ­


gidas que hayan c u m p lid o antes de la c o n tin g e n c ia , d e c o n fo rm id a d c o n reglas prescritas,
un perio do de c a lific a c ió n q u e p o d rá con sistir e n 30 a ñ o s de c o tiz a c ió n o d e e m p le o , o en
20 años, Podrá e fe c tu a rs e una redu cció n p ro p o rc io n a l c u a n d o el p e rio d o de ca lific a c ió n
correspondiente a la p re s ta c ió n del p orce nta je re d u c id o sea su p e rio r a 10 años d e c o tiz a c ió n
o de em pleo, p ero in fe rio r a 30 años de c o tiz a c ió n o d e e m p le o ; c u a n d o d ic h o p e rio d o de
calificación sea s u p e rio r a 15 años, se concederá u n a p e n s ió n reducida.

La parte vi del C o n v e n io se refiere a las p re sta cio n e s e n caso d e accide n te d e l tra b a jo y de


enferm edad p ro fe sio n a l, e im p o n e a los países m ie m b ro s , adheridos a esta parce del C o n ­
venio el deber d e g a ra n tiz a r a las personas p ro te g id a s ¡a co n c e s ió n de p restacio ne s en caso
de accidente d e l tra b a jo y d e e nferm ed ad p ro fe sio n a l. La asistencia m é dica c o m p re n d e rá la
general y la especializada a personas h ospitalizadas o n o hospitalizadas, in clu id a s las visitas a
dom icilio, y te n d rá p o r o b je to conservar, re sta ble cer o m e jo ra r la salud de la p e rs o n a p ro te ­
gida, así com o su a p titu d para ei tra ba jo y para s a tis fa c e r sus necesidades personales.

El are. 36 establece q u e en c u a n to a la in c a p a c id a d p a ra tra b a ja r o a la p é rd id a toca! de


capacidad para ganar, c u a n d o sea perm anente, a la d is m in u c ió n c o rre s p o n d ie n te d e las

70 parte 2-Antecedentes
facultades físicas o a la muerte del sostén de familia, la prestación deberá consistir en un
pago periódico; en caso de pérdida parcial de ia capacidad para ganar, cuando sea perrina'
nente, la prestación consistirá en un pago periódico que represente una proporción conve­
niente de la prestación prevista.

Los pagos periódicos podrán sustituirse por un capital pagado en una sola emisión,
cuando el grado de incapacidad sea m ínim o o cuand o se garantice a las autoridades
competentes el em pleo razonable de dicho capital. Estos pagos deberán garantizarse a
las personas protegidas que estuvieran empleadas co m o asalariados en el territorio del
miembro, en el m om ento del accidente o en ei m o m en to en que se contrajo la enferm e­
dad. Si se traca de pagos periódicos resultantes del fallecim iento del sostén de familia, a la
viuda y a los hijos, la prestación no podrá pagarse por los tres primeros días, en cada caso
de suspensión de ganancias.

En cuanto a la m aternidad, la protección com prenderá el embarazo, el parco y sus conse­


cuencias, así com o la suspensión de ganancias resultantes de los mismos, según la defina
la legislación nacional. Las personas protegidas serán las mujeres que pertenezcan a c a ­
tegorías prescritas de asalariados, categorías que en cota! constituyan, por lo menos, 50%
de todos los asalariados, y, en lo que concierne a las prestaciones médicas de maternidad,
también a las cónyuges de ¡os hombres incluidos en esas categorías. Asim ism o, podrá
comprender a las m ujeres que pertenezcan a categorías prescritas de la población eco­
nómicamente activa, y, en cuanto a las prestaciones m édicas de maternidad, también a
las cónyuges de los asalariados incluidos en esas categorías. Las prestaciones médicas de
maternidad com prenderán diversos tipos de asistencia: prenatal, durante el parto y puer­
peral, prestados por un m édico o por una com adrona diplomada, y la hospitalización,
cuando fuere necesaria.

La asistencia m édica a la m ujer tiene por objeto conservar, restablecer o m ejorar su salud,
así como su aptitud para el trabajo y para hacer frente a sus necesidades personales. Las
instituciones o los departam entos gubernamentales que concedan las prestaciones m édi­
cas de maternidad deberán estimular a las mujeres protegidas, por cuantos medios pue­
dan ser considerados apropiados, para que utilicen los se rvid o s generales de salud puestos
a su disposición por las autoridades públicas o por otros organismos reconocidos por las
autoridades públicas. A dem ás, se otorgará a las mujeres, com o resultante del embarazo,
del parto y de sus consecuencias, un pago periódico que po drá variar en el transcurso de
la contingencia, el cual debe garantizarse, por lo menos, a las mujeres pertenecientes a las
categorías protegidas que hayan cumplido el periodo de calificación. Dichas prestacio­
nes también se otorgarán a las cónyuges de ¡os trabajadores de las categorías protegidas
cuando estos hayan cum plido el periodo de calificación previsto. Los pagos periódicos
podrán limitarse a 12 sem anas, a menos que la legislación nacional imponga o autorice un
periodo más largo de abstención del trabajo, en cuyo caso los pagos no podrán limitarse
a un periodo de m enor duración.

La parte ix del C onvenio se refiere a las prestaciones de invalidez, que com prende ta
ineptitud para ejercer una actividad profesional, en un grado prescrito, cuando sea

71
cap ítu lo 3 - Origen tíei seguro s o c ia l
probable que esta ineptitud será perm anente o cuando subsista luego de cesar las pres-
raciones m onetarias de enfermedad. La prestación consiste en un pago periódico para
las personas protegidas que hayan cum plido, antes de la contingencia, según reglas
prescritas, un periodo de calificación que po drá ser de 15 años de co tizació n o de em ­
pleo o de 10 años de residencia, así como para las personas económ icam ente activas,
cuando estas estén protegidas y hayan cum plido un periodo mínimo de tres años de
•ISS

cotización y a nom bre de las cuales se haya pagado, eri el periodo activo de su vida, el
promedio anual prescrito de cotizaciones.

En el caso de un periodo mínimo de cotización o de empleo, deberá garantizarse una


prestación reducida a las personas que hayan cum plido , antes de la contingencia, según
reglas prescritas, cinco años de cotización; en el supuesto de las personas econ ó m ica­
mente activas, cuando hayan cumplido un perio do de tres años de co tizació n. Podrá
efectuarse una reducción proporcional en eí porcentaje cuando el periodo de califica­
ción correspondiente a la prestación de po rcen taje reducido sea superior a cinco años
de cotización o de empleo, pero Inferior a 15 años de cotización o de em pleo. Estas
prestaciones deberán concederse durante toda la contingencia o hasta que sean susti­
tuidas por una prestación de vejez,

La parte x del C o n ve n io está dedicada a las prestaciones de so brevivientes y co m ­


prende la pérdida de m edios de existencia su frid a por la viuda o por los hijos co m o
consecuencia de la m uerte del sostén de fam ilia. En el caso de la viuda, el d erech o a
¡a prestación po drá quedar condicionado a la p resunció n, según la legislación n acio ­
I i
nal, de que sea in ca p az de sarisfacer sus prop ias necesidades. La legislación nacional
podrá suspender la prestación si la persona q u e habría tenido derecho a ella ejerce
ciertas activid ad es rem uneradas prescritas, o se podrá reducir cuand o las ganan­
cias del b eneficiario excedan un valor prescrito , y las prestaciones no co n trib u tiv a s,
cuando las g anancias del beneficiario, o sus d e m ás recursos, o am bos c o n ju n ta m e n ­
te, excedan un valo r prescrito:

Además de la cónyuge, se protege a los hijos que hayan perdido al sostén familiar. La
prestación consiste en un pago periódico que se otorgará cuando el sostén de familia
haya cumplido, según reglas prescritas, un periodo de calificación consistente en 15 años
de cotización o em pleo o en 10 años de residencia, o cuando haya cum plido tres años de
cotización, con la condición de que se haya pagado en nombre de este sostén de familia,
en el periodo activo de su vida, el promedio anual prescrito de cotizaciones.

En el supuesco de que la concesión de la prestación esté condicionada al cum plim iento de


un periodo m ínim o de cotización o de empleo, deberá garantizarse una prestación reducida
a las personas protegidas cuyo sostén de familia haya cumplido, según reglas prescritas, un
periodo de cinco años de cotización o de empleo, o cuando haya cumplido un periodo
de tres años de cotización. Para que una viuda sin hijos, a quien se considera incapaz de
satisfacer sus propias necesidades, tenga derecho a una prestación de sobreviviente, podrá
prescribirse una duración mínima del matrimonio.

12
parte 2 - Antecedentes
La parte xn deí Convenio, relativa a la igualdad de trato a los residentes no nacionales, es­
tablece en el art, 68 que se reconozcan a estos los mismos derechos que a los residentes
nacionales. Sin embargo, podrán prescribirse disposiciones especiales para los no nacionales
y para los nacionales nacidos fuera de! territorio, respecto a los regímenes transitorios y a las
prestaciones o partes de prestaciones financiadas exclusivamente o de manera preponde­
rante con fondos públicos.

En los sistemas de seguridad social contributivos cuya protección comprenda a los asalaria­
dos, ias personas protegidas que sean nacionales de otro miembro que haya aceptado las
obligaciones de la parte correspondiente del Convenio deberán tener, respecto de dicha
parte, los mismos derechos que los nacionales.

En el art. 71 se consigna que el costo de las prestaciones concedidas en aplicación de! C o n ­


venio y los gastos de administración de estas prestaciones deberán ser financiados colectiva­
mente por medio de cotizaciones o de impuestos, o p o r ambos medios a la vez, de manera
que se evite que las personas de recursos económ icos modestos tengan que soportar una
carga demasiado onerosa y se tenga en cuenta la situación económica tanto del miembro
como de las personas protegidas.

Además, el total de cotizaciones de seguro a cargo de los asalariados protegidos no deberá ser
mayor de 50% del total de recursos destinados a la protección de los asalariados, los cónyuges
y los hijos de estos. Para determinar si se cumple esta condición, todas las prestaciones sum i­
nistradas por el m iem bro podrán considerarse en conjunto, excepto las prestaciones familiares
y en caso de accidentes de! trabajo y enfermedades profesionales, si estas últimas dependen
de una rama especia!.

El miembro deberá asumir ia responsabilidad general acerca del servido de prestaciones


concedidas en aplicación del Convenio y adoptar, cuand o fuere oportuno, todas las m edi­
das necesarias para alcanzar dicho fin. Asimismo, deberá garantizar que los estudios y cálcu­
los actuariales necesarios sobre el equilibrio se establezcan periódicamente y, en todo caso,
previamente a cualquier modificación de las prestaciones, de la tasa de las cotizaciones del
seguro o de los im puestos destinados a cubrir las contingencias en cuestión.

Por su parte, el art. 72 establece el supuesto de que cuando ¡a administración no sea respon­
sabilidad de una Institución reglamentada por ias autoridades públicas o un departamento
gubernamental responsable ante un parlamento, representantes de las-personas protegidas
deberán participar en la administración o estar asociados a ella, con carácter consultivo, en
las condiciones prescritas; la legislación nacional po drá prever asimismo la participación de
representantes de los empleadores y de ias autoridades públicas.

El miembro asumirá la responsabilidad general de la buena administración de las institu­


ciones y ¡os servicios que contribuyan a la aplicación del Convenio. El art. 73 señala que el
Convenio no se aplicará;

a) A las contingencias sobrevenidas antes de la entrada en vigor de la parte correspondientede! Conve­


nio para el Miembro interesado;

73

capítulo 3 - Origen d e l seguro social


b) A las prestaciones concedidas por contingencias que hayan sobrevenido después de la entrada en
vigor de la parte correspondiente del Convenio para el Estado Miembro interesado, en ia medida
en que los derechos a dichas prestaciones provengan de periodos anteriores a la fecha de dicha
entrada en vigor.
Cuando un convenio adopeado posteriormente por la Conferencia Internacíonaí de Tra-
bajo, relativo a cualquier materia o materias tratadas por el Convenio así lo disponga, las
disposiciones de este que se especifiquen en el nuevo convenio cesarán de aplicarse a
todo Estado miembro que io hubiere ratificado, a partir de la fecha de entrada en vigor
para este.

Io d o miembro que ratifique el Convenio se obliga a incluir en la m em oria anua! que


habrá de presentar sobre la aplicación del C o nvenio de acuerdo con el art. 22 de la
Constitución de la o it :

a) info rm ació n co m p le ta sobre ia leg islació n q u e dé efecto a las d isp o sic io n e s


dei C o n ve n io .

' b) Pruebas de haber observado las condiciones estadísticas especificadas en:


• Los ares. 9, a), b), c) o d); 15, a), b) o d); 21, a) o c); 27, a), b) o d ) ; 33, a) o b); 41,
a), b) o d); 48, a), b) o c); 55, a), b) o d); 61, a), b) o d), en cuanto al núm ero de
personas protegidas.
• Los arts. 45, 65, 66 o 67, en cuanto a la cuantía de las prestaciones.
• El párrafo 2 del are. 18, en cuanto a ia duración de las prestaciones m onetarias
de enfermedad.
• El párrafo 2 dei art. 24, en cuanto a la duración de las prestaciones de desempleo.
■ El párrafo 2 del are. 71, en cuanto a la proporción de los recursos que provengan
de las cotizaciones del seguro de los asalariados protegidos.

Hasta donde sea posible, estas pruebas deberán suministrarse, en cuanto a su presentación,
conforme a las sugestiones formuladas por el Consejo de Administración de la O ficina Inter­
nacional dei Trabajo, a fin de dar mayor uniformidad a este respecto.

Todo miembro que ratifique el Convenio informará al director genera! de la O ficina inter­
nacional del Trabajo, a intervalos apropiados, conform e lo decida el Consejo de A dm in istra­
ción, sobre el estado de su legislación y su aplicación en cuanto a cada una de las partes n
a x que no hayan sido especificadas ya en ia ratificación del miembro en cuestión o en una
notificación hecha posteriormente, en virtud dei art. 4.

En el art. 77 del Convenio se aclara So siguiente:

1. Este Convenio no se aplica a la gente de mar ni a los pescadores de alta mar; las disposiciones para la
protección de la gente de mary de los pescadores de alta mar fueron adoptadas por la Conferencia
Internacional del Trabajo en el Convenio sobre la seguridad social de la gente de mar, 1946, y en ei
Convenio sobre las pensiones de ia gente de mar, 1946.

74 porte 2 -Antecedentes
2. Todo Miembro podrá excluir a la gente de mar y a los pescadores de alta mar del número de asalaria­
dos, de personas de la población económicamente activa o de residentes, considerado en el cálculo
del porcentaje de asalariados o residentes protegidos en aplicación de cualquiera de las partes ti a X
cubiertas por la ratificación.

Las disposiciones finales (parte xv) del Convenio señalan que las ratificaciones formales del
mismo serán comunicadas, para su registro, al directo r general de la Oficina Internacional
de! Trabajo. Ei Convenio obíigará únicamente a los miembros de la oit cuyas ratificaciones
haya registrado el funcionario cicado, y entrará en vigor 12 meses después de la fecha en
que las ratificaciones de dos países miembros hayan sido registradas por e! director genera!.

Según el art. 80, ias declaraciones comunicadas al directo r general de la O ficin a interna­
cional del Trabajo, de acuerdo con el párrafo 2 del art. 35 de la Constitución de !a o it ,
deberán ind icar

a) Los territorios respecto de los cuales ei m iem bro interesado se obliga a que las dispo­
siciones del Convenio o de cualquiera de sus partes sean aplicadas sin modificaciones.

b) Los territorios respecto de los cuales se obliga a que las disposiciones del Convenio
o de cualquiera de sus partes sean aplicadas con modificaciones, ju n to con ios
detalles de estas.

c) Los territorios respecto de los cuales es inaplicable el Convenio y los m otivos de ello.

d) Los territorios respecto de ios cuales reserva su decisión en espera de un examen


más detenido de su situación.

En la última parte, el Convenio 102 de la o ír contiene la siguiente clasificación internacional


tipo, por industria, de todas las ramas de ia actividad económica:

Lista de divisiones y grupos principales

División 0, Agricultura, silvicultura, caza y pesca:


01. Agricultura y ganadería.
02. Silvicultura, cala y corta.
03. Caza, caza mediante trampas y repoblación.
04. Pesca.

División 1. Explotación de minas y canteras:


11. Extracción de carbón.
12. Extracción de minerales metálicos.
13. Petróleo crudo y gas natura!.
14. Extracción de piedra, arcilla y arena.
19. Extracción de minerales no metálicos y explotación de canteras clasificadas en
otra parte.

75

capítulo 3 - Origen del seguro social


División 2-3. Industrias manufactureras:
20. Industrias manufactureras de productos alimenticios (excepto industrias de bebidas).

21. Industrias de bebidas.


22. Industrias del tabaco.
23. Fabricación de textiles.
24. Fabricación de calzado, prendas de vestir y otros artículos confeccionados con pro-
ductos textiles.
25. Industrias de la madera y de! corcho, excepto la fabricación de muebles.
26. Fabricación de muebles y accesorios.
27. Fabricación de papel y productos de papel.
28. Imprentas, editoriales e industrias conexas.
29. Industria del cuero y productos de cuero, excepto del calzado.
30. Fabricación de productos de caucho.
31 . Fabricación de substancias y productos químicos.
32. Fabricación de productos derivados de) petróleo y de! carbón.
33. Fabricación de productos minerales no metálicos, excepto los derivados del petró­
leo y del carbón.
34. industrias metálicas básicas.
35. Fabricación de productos metálicos, excepto maquinaria y equipo de transporte.
36. Construcción de maquinaria, excepto maquinaria eléctrica.
37. Construcción de maquinaría, aparatos, accesorios y artículos eléctricos.

38. Construcción de materia! de transporte.


39. Industrias manufactureras diversas.

División 4. Construcción:

40. Construcción.

División 5. Electricidad, gas, agua y servicios sanitarios:


51. Electricidad, gas y vapor.
52. Abastecimiento de agua y servicios sanitarios.

División 6. Comercio:
61. Comercio a! por mayor y al por menor.
62. Bancos y otros establecimientos financieros.
63. Seguros.
64. Bienes inmuebles.

76 parte 2 - Antecedentes
División 7. Transportes, almacenaje y comunicaciones:

. 71. Transportes.

72. Depósito y almacenaje.

73. Comunicaciones.

División 8. Servicios:

81. Servidos gubernamentales.

82. Servicios prestados a! público y a las empresas comerciales.

83. Servidos de esparcimiento.

84. Servicios personales.

División 9. Actividades no bien especificadas:

90. Actividades no bien especificadas.

13.6. Evolución de La seguridad social en Europa


Benjamín González Roaro, ex director del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores dei Estado { is s s t e ), en su libro La seguridad social en el mundo, analiza la situa­
ción de la seguridad social de la manera siguiente:

Algunos países han optado por consolidar sus legislaciones en un sistema único de seguridad social
y, además, existe la tendencia de dar más competencias y responsabilidades financieras a las auto­
ridades regionales y, particularmente, a las locales para administrar algunas áreas de la seguridad
social, en especial las de salud y asistencia sociai. En otros países, se tiende a incrementar la univer­
salización de las prestaciones financiándolas con los impuestos, siendo los pensionistas el principal
objetivo- En genera!, los países europeos han establecido una relación más estrecha entre las
cotizaciones efectuadas y el nivel de las prestaciones que pueden otorgarse. Por otra parte, muchos
han modificado sus sistemas para tratar de prevenir los riesgos sociales (desempleo, incapacidad
laboral) y para restablecer al trabajador en su situación anterior mediante la búsqueda asistida
de trabajo o la rehabilitación.- La política anterior, llamada "proactiva" se sigue con particular
intensidad en países como Dinamarca, Finlandia y Reino Unido. Su resultado ha sido la disminución
de la jubilación anticipada, el aumento de la edad de jubilación y requisitos más severos para el
otorgamiento de las pensiones, como exigir un periodo de cotización o una vida laboral mayores
(Bélgica, Italia, Finlandia y Portugal). Por otra parte se han incrementado las iniciativas para me­
jorar la oferta de empleo, especialmente para trabajo menos calificado y menos retribuido. A ¡os
empleadores que proporcionen esos puestos de trabajo se les reducen las cotizaciones sociales.
Por su parte, Dinamarca y Suecia han utilizado estímulos económicos para mantener a la población
trabajando por más tiempo.46

45 Benjamín González Roaro, Laseguridad social en el mundo, Siglo XXI, México, 2003, p. 26.

77

capítulo 3 - Origen del seguro social


C o m o reflexión final sobre la seguridad social europea, el m ism o autor escribe:

De! estudio emprendido, salta a la vista que en los países de la Unión Europea todos los rubros de
la seguridad social están ampliamente cubiertos, sobre todo en cuanto a los derechohablentes el
seguro social, y el resto de la población, mediante el sistema universal, ambos parte de la seguridad
social. Entre los primeros, además de los asalariados, están incluidos trabajadores de! mercado
laboral Independiente, trabajadores domésticos, estudiantes, aprendices, amas de casa, personas
con discapacidad, desempleados por enfermedad o por falta de capacitación y trabajadores en el
extranjero. Entre los segundos se encuentran personas de la tercera edad con bajos Ingresos, indi­
gentes, mujeres que por atender a los hijos no alcanzaron a reunir los requisitos para obtener una
jubilación, mujeres solas de edad avanzada y residentes extranjeros - No cabe duda de que una de
das principales preocupaciones de los países industrializados es cómo hacer frente a las presiones
ejercidas en los sistemas de ingresos para el retiro por la baja en el índice de natalidad (menos
trabajadores en activo cotizantes) y la mayor longevidad (más años de pago de pensiones). Esto
aunado al retiro anticipado.47
En 2007, el gobierno francés propuso una legislación para increm entar la edad de jubilación
a los 67 años, con gran resistencia de los trabajadores, que paralizaron los servicios públicos
de algunas ciudades. En España, las Cortes determinaron increm ento s en las pensiones por
cada año que los trabajadores continuaran laborando, sin au m en tar las aportaciones.

13.7. El seguro social en Am érica


En Estados Unidos de Am érica, bajo la presidencia de Franklin D. Roosevelt, se aprobó
en 1935 el Social Securíty A ct. Por primera vez se usó el térm in o seguridad social para
considerar, además de los riesgos a los que estaban expuestos los trabajadores y su familia,
difundidos en Europa, disposiciones sobre educación, vivienda, trabajo y desocupación en
el trabajo, con un carácter universal para todas las personas y no solo para los nacionales.
"Este docum ento se constituyó en la base, a partir de la cual se com enzaron a aplicar los
subsidios para los desempleados, los cuales pasaron a integrar el N ew Deal, una suerte de
nuevo Pacto Social, propuesto por dicho Presidente”48 En efecto, co m o apunta G ustavo
Cázares García:

En Estados Unidos de Norteamérica a raíz de la crisis económica de 1929, y juntamente con los pronun­
ciamientos de la Carta del Atlántico de 1931, la Declaración de Filadelfia de 1944 [...] la segundad social
se consolidó como el sistema de protección por excelencia de las consecuencias de los riesgos a que se
encuentra expuesto el hombre en el transcurso de su vida y como uno de los principales instrumentos de
la política social del Estado, al grado de darle el nombre de Estado benefactor, observando dicho sistema
grandes progresos a nivel mundial, hasta la década de los años setenta del siglo pasado.49

4/
Ibidem, p, 71.
48 Varios autores, Gran Enciclopedia de Economía y Empresa, t. IV, ESIC Editorial, Madrid, 2014, p. 94.
49 Gustavo Cázares García, Derecho de la seguridad social, Porrúa, México, 2007, p. 22.

78 parte 2 - Antecedentes
13.8. Conferencia interam ericana de Seguridad So cial
En el em peño por extender los beneficios a los diversos y heterogéneos grupos sociales,
los países de Am érica crearon la C onferencia Interam ericana de Seguridad Social (ciss).
A n te s de la reforma de 1995-1997 llevada a cabo en M é xico , se celebraron 15 Confe­
rencias Internacionales. En 1942, en Santiago de Chile, se estableció un programa "de
acció n concertada de los organism os de seguridad social, en resguardo de! capital hu­
m ano -g aran tía de la mayor integridad y defensa continental''. Este proyecto, expresado
en la creación de la ciss, m arca un hito en la evolución dei seguro social en América, que
"precede al establecimiento generalizado de los seguros so ciales y proyecta en la actúa*
lidad la imagen de un organism o internacional vigoroso q u e agrupa a las instituciones
de 33 países en el Continente".50

En esta Conferencia se creó el C e n tro Interamerlcano de Estudios de Seguridad Social


(c ie s s ). C o n posterioridad, M éxico ofreció la sede de ambos organism os y la presidencia
de la Conferencia se ha confiado al directo r general del im ss ; para la dirección de! Cen­
tro se ha elegido a destacados especialistas en la materia de Centro y Sudamérica.51 El
E sta tu to y el Reglamento que norm an las actividades de la C o nferencia y de sus diferen­
tes órganos son los instrum entos ju ríd ico s que han hecho posible lograr mayor solidez
y co hesión en sus acciones.

En el art. I o del Estatuto de la c iss se precisa que la C o n fe ren cia es un organismo


internacio n al técnico y especializado, de carácter perm anente. La sede de la ciss y
sus órganos están en la ciudad de M éxico , sin perjuicio d e que se establezcan sedes
subregionales en otros países. El art. 2° contiene las finalidades del ciess , entre ocras:
c o n trib u ir en el desarrollo de la seguridad social; emitir d eclaracio n es y adoptar reso­
luciones en esta materia; im pulsar la cooperación y el in tercam b io de experiencias y
fo m en tar la capacitación.

La segunda Conferencia se celeb ró en Río de Janeiro, Brasil, en 1947; la tercera en


Buenos A ires, Argentina, en 1.951; la cu a rta en México, en 1952; ia quinta en Caracas,
V en ezuela, en 1955; la sexca en M é x ico , en 1960; la séptima en A su n ció n , Paraguay, en
1964; la o ctava en Panamá, en 1968; ia novena en Quito, Ecuado r, en 1971; la décima
en San Salvador, en 1974; la u n d é cim a en M éxico, en 1974; la duodécim a en Santo
D o m ingo , República D om inicana, en 1980; la decim otercera en Panam á, en 1983; la
d e c im o c u a rta en Managua, N icaragua, en 1986; y la d e cim o q u in ta en San José, Costa
Rica, en 1989.

En !a cu a rta Conferencia, celebrada en M éxico en 1952, d u ra n te el sexenio del presi­


d ente M iguel Afemán Vaídés, se adoptaron diversas resoluciones, com o las relativas a la
inco rp oració n de los trabajadores del cam po, las prestaciones fam iliares, los problemas

91 50años deresolucionesdelaConferenciaInteramericanadeSeguridadSocial. 1952-1992, Conferencia InteramericanadeSeguridad


Social, Documentoconmemorativo, 1992, p. 3.
51 Estatutoy Reglamento. ConferenciaInteramericanade SeguridadSocial. Secretarla General, s/d.

79

capitulo 3 - Origen dei seguro social


médico-farmacéuticos, la terminología de la seguridad social, la asociación de trabaja­
dores organizados en forma comunitaria y la concesión del derecho de voto a los re­
presentantes obrero-patronales. En 1974, en la ciudad de México, durante la undécima
Conferencia se reconoció que: “la evolución de la seguridad social en las Américas, re­
vela tendencias y logros en la búsqueda de mecanismos que permitan la incorporación
voluntaria de sectores de la población con capacidad contributiva, la ampliación de la
cobertura de aseguramiento hada personas de escasos recursos, así com o la introduc­
ción de programas de solidaridad social dirigidos a los marginados."52

En la decimoquinta Conferencia, celebrada en 1989 en San José, Costa Rica, se reconoció que:

no obstante el fortalecimiento de la Seguridad Social en América, aún persisten problem as que


permiten apreciar que el horizonte del siglo XXI seguirá recibiendo el impacto de distintas fuerzas
económ icas y sociales, caracterizando la dimensión del reto a superar y poniendo a prueba Ja
capacidad de respuesta de sus instituciones, [por lo que se] reitera que, nunca antes los retos
fueron mayores ni las promesas más amplias, ya que las expectativas sobre la seguridad social, le
confieren un gran compromiso para que el tem or y la incertidumbre desaparezcan del horizonte
de nuestras comunidades. [Se insiste en que] la autonomía del Derecho de la Seguridad Social
debe buscarse dentro de la unidad esencial del derecho partiendo del principio de que autonomía
no es sinónim o de independencia de las otras ramas jurídicas. Asimismo, la posibilidad de pre­
dicar esta disciplina jurídica, depende de que tenga contenido material propio, constituido por
un conjunto orgánico de relaciones jurídicas que, por sus naturaleza y los efectos'que producen,
se pueden reducir a unidad conceptual y por lo tanto no encuentran mejor definición en otras
disciplinas jurídicas.53
Es importante destacar que las recomendaciones formuladas en las Conferencias
proponen, entre otros temas, ampliar la cobertura de los seguros sociales, unificar los
diversos sistemas en la materia y financiar los programas, para lo cual se reconoce la
eficacia de los procedimientos seguidos en México, como la atención a los estudios
actuariales, la universalización de los cuidados a la salud y el fomento de la enseñan­
za generalizada de la seguridad social como una materia que debe implantarse en
las universidades.

La resolución número 112 de la ciss, adoptada en San José, Costa Rica en 1989, cuyo
título es “Retos y perspectivas económicas de la seguridad social", recomienda a
los países miembros emprender "un decidido esfuerzo para extender la cobertu­
ra, dentro de sus posibilidades, a la mayor población posible (sic), otorgando las
prestaciones adecuadas"; dictar "las medidas correctivas para garantizar el equilibrio
financiero de los programas" y realizar "una decidida acción para la inversión más
productiva de las reservas".

¡J!

S! 50 Años de la Resolución de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social. 1952-1992, p. 85.


53 Ibidem, p. 273.

80 parte 2 - Antecedentes
13.9. M odificación al sistem a de pensiones

13.9.1. Cuenta individual. República de Chile


El S iste m a d e F o n d o s d e Pen sio n es, e s ta b le c id o en C h ile p o r el D e c re to L e y N o. 3 ,5 0 0 del
13 d e n o v ie m b re d e 1980 y p u e sto e n o p e ra c ió n e n m ayo d e 1981, p o r re c o m e n d a c ió n
del B an co M u n d ia l, estab le ció el siste m a d e c u e n ta s in d ivid u a le s. L a a c e le ra d a a c u m u la ­
c ió n d e re c u rs o s c a p tó la a te n c ió n d e los p aíses d e e co n o m ía s e m e rg e n te s y p e rm itió su
p au la tin a im p la n ta c ió n . A l re sp e cto , E d u a rd o M ira n d a Salas y E d u a rd o R o d ríg u e z S ilva ,
fu n c io n a rio s d e la S u p e rin te n d e n c ia d e S e g u rid a d S o cial en C h ile , e sc rib e n :

[El] Sistema de Fondos de Pensiones [...] rompió el concepto tradicional chileno de Seguridad Social co­
lectiva, para incorporarse al naciente modelo de economía de mercado, donde la capacidad del individuo
para enfrentar los riesgos sociodemográficos depende, principalmente, de la generación de sus propios
ingresos y del espíritu de ahorro y previsión para hacer frente al devenir.

Hemos tenido la oportunidad de conocer muy de cerca ambos sistemas: el de Seguridad Sociaí, que
por más de medio sigio estuvo asociado al desarrollo del país y de su población, y ahora el de Fondos
individuales de Pensiones, que además de responderá los principios de mercado, contribuye mediante
sus mecanismos financieros a impulsar el ahorro y la inversión nacional.

Esta circunstancia favorable nos hace estar ubicados en una buena posición técnica para evitar
todo sesgo de entusiasmo extremo, como el que con frecuencia se escucha o se lee en distintos
medios, o exagerar críticas inmediatistas formuladas por eí solo hecho de que el nuevo sistema
haya incorporado metodologías operacionaies distintas y se le vea estrechamente vinculado ai
sector financiero.5"1
Según los a u to re s, el exam en del n u evo S is te m a de F o n d o s de P en sio n es m u e s tra que, sin
p erju icio d e lo s e le m e n to s favo rables q u e -condene, le faltó una re fle xió n c o n c e p tu a l m á s
p ro fu n d a p a ra p re v e r las m ú ltip les im p lic a c io n e s riesg o sas, de o rden social y fin a n cie ro , q u e
el m o d e lo a d o p ta d o co nlleva.
Todo hace pensar que la reforma de Seguridad Social fue incorporada a la legislación social sin un
estudio actuaría! acabado y sin ponderar suficientemente los aspectos sociodemográficos que fluyen
de sus mecanismos operacionaies. En todo momento primó lo financiero como rasgo distintivo de
la relación afiíiado-beneficio, sin tener debidamente en cuenta las características laborales, socioe­
conómicas, educativas y ambientales de la población. Esto hace que el sistema, transcurridos más
de doce años desde su implantación, requiera de un reestudio técnico en lo financiero-actuarial y
multisectorial en lo participativo. Este estudio, de realizarse, demandará una más amplia información
estadística de la que está disponible por el momento, lo que exigirá se diseñe un sistema de infor­
mación basado en objetivos y metodologías claras, que entregue datos útiles a estos propósitos. [...]
Sostiene ei modelo que e¡ desarrollo de la economía y eí incremento constante de ¡a productividad se54

54 Eduardo Miranda Sa las y Eduardo Rodríguez Silva, Análisis de!Sistema de Fondos de Pensiones. Perspectivas e interrogantes, Edito­
rial Jurídica de Chile, Santiago, 1997, pp. 9 y siguientes.

- 81

capitulo3 -Origendel senuro social


■traducen en una elevación del nivel de las remuneraciones del trabajo, lo que permite a los individuos
precaverse contra sus propias necesidades. La calidad y cuantía de las prestaciones para resolver con
efectividad las necesidades individuales se define que están en función de sus ingresos, de manera
que sólo los rezagados en esta dinámica económica requieren de la contribución solidaria de la comu­
nidad. [...] £1 actual régimen de Fondos de Pensiones constituye, en el hecho, un seguro privado, aun
cuando contiene aspectos que io acercan ligeramente a un seguro social. [..J Los fondos de Pensiones
son administrados por instituciones privadas que ios invierten en el mercado financiero, de acuerdo
a regulaciones establecidas por la ley, con ei propósito de producir intereses y utilidades que vayan
incrementándolos constantemente. Los ahorros acumulados en las cuentas personales que constitu­
yen ios fondos de pensiones son individuales y de propiedad del afiliado, aun cuando éste no puede
utilizarlos sino en aquellos fines que autoriza la ley, esto es, ías rentas previsionales, Existe, por tanto,
una relación directa entre ei fondo individual de pensión y el vaior de la prestación futura, calculada de
acuerdo a las regías del mercado de los seguros privados.55
Este sistema chileno motivó interés en los gobernantes. En consecuencia, se elaboraron
proyectos de reform as legaies y ¡os parlam entos m odificaron las normas para establecer,
con las modalidades propias a sus condiciones, el sistema de cuentas individuales, atraídos
por la ventaja de obtener recursos financieros. Los organismos internacionales privados,
dueños de las aseguradoras y de ios bancos, presionaron para administrar el capital pen­
. sionario de los trabajadores, con el señuelo de invertir una buena parte en la com pra de
papel gubernam ental.

La presidenta de C hile, Micheüe Bachelet, cuand o era subsecretaría general de Na­


i ■:
ciones Unidas, d ire cto ra ejecutiva de o n u M ujeres y presidenta del G ru p o consultivo
sobre el Piso de Protección Social, en o casió n del Día M undial de la ju s tic ia Social, el
20 de febrero de 2011, recordó: "ei sistema m ultilateral debería colaborar en una m ism a
. !■
línea de políticas - el Piso de Protección S o c ia l- para prom over un o b jetivo m u y claro:
'Nadie debería viv ir por debajo de un nivel de ingresos determ inado, y todo el m undo
debería gozar de acceso a servicios públicos esenciales com o el agua y e! saneam iento,
la salud y la educación'."

13.9.2. Otros p aíses de Sudamérica


En relación con el sistem a adoptado en Argentina, destaca la obra escrita por los argen­
tinos Sergio Tom ás M assa y Miguel A . Fernández Pastor, direcror ejecutivo y gerente de
normalización de prestaciones y servicios de la Adm inistración N acional de la Seguri­
dad Social, respectivam ente. Estos autores afirm an en el capítulo vi, d eno m inad o "U n
coctel explosivo":

Los sistemas previsionales son estructuras normativas complejas, razón por la cual no siempre una
ley refleja en plenitud lo que se pretende. Se puede esperar un resultado y obtenerse uno distinto a!
pretendido. Por eso nunca se logra esa transformación, ya sea en un sentido o en otro, con una sola ley.

” Ibidem, pp. 22 y siguientes.

82 parte 2 - Antecedentes
Por ello, io más importante cuando se quiere desandar el camino es desentrañarla "lógica" del sistema
o el sentido profundo o teleológíco de la ley que se intenta modificar.

La reforma de los '90 no escapó a esa lógica, no se hizo como algún distraído puede creer
sólo con el dictado de la Ley 24.241. Formó parte de un proceso que incluyó además de dicha
norma,"a las Leyes 24.347 y 24.463, infinidad de decretos de necesidad y urgencia (DNU's) y
decretos reglamentarlos que, en vez de reglamentar, en verdad iegislaron, incluso en contra
de lo que decía la ley. [...] La ley madre, como también estas normas enunciadas, revelan con
toda claridad ia "lógica" de ía reforma que no era otra que el abandono del Estado de ¡a manda
constitucional del Artículo 14 bis y por ende el traspaso de dicha obligación a manos privadas,
[...] Para instrumentar el traspaso tenía que superarse algunos "escollos". Entre ellos, cómo
resolver lo que se dio en llamar ei "stock" del sistema, que no era otra cosa que ei pago de los
beneficios de tos jubilados anteriores a ¡a reforma; cómo resolver la enorme lltigiosldad que
generaba ía nueva ley al vulnerar los derechos adquiridos con prioridad a ella, y cómo resolver
el enorme agujero financiero que generaba el cambio.

Para resolver estos dilemas, además de la creación de impuestos y del endeudamiento internacional
consabido, descargó una serie de leyes, decretos, decretos de necesidad y urgencia, resoluciones
y reglamentaciones que transformaron de cuajo e! sistema. [...] Como siempre, quienes perdieron
fueron los más vulnerables, aquellos de menores recursos, ya que para acceder a la justicia son
necesarias tres condiciones; saber que se tiene derecho, tener capacidad económica para afrontar
los gastos del juicio y queel redamo tenga un contenido económico que haga que un profesional se
interese en el caso. La privatización del sistema prevlslonal argentino significó ía transferencia
del aporte personal de los trabajadores adheridos al régimen de capitalización desde el Estado
hacia las AFJP. [.J Ei déficit generado por el traspaso de los fondos públicos a las AFJP significó ei
crecimiento de la deuda pública, tanto externa como interna. [...] Para ello se optó por presionar
a las mismas para adquirir los bonos del Estado, fuesen estos en pesos o en monedas extranjeras.
Oe hecho, en el régimen de creación de las AFJP ya se habían establecido las normas por las cuales
éstas podían colocar sus tenencias dineradas en papeles públicos. [...] Para las AFJP ello no implicó
riesgo alguno, ya que las colocaciones no se hacían con los fondos propios sino con los correspon­
dientes a las cuentas capitalizadles de sus afiliados.56

A propósito de Brasil, Luis José Martínez Vilialba dice:

La reforma provisional en Brasil es una expresión de continuidad de todo un rico proceso político que
en el siglo XX no ha estado, por cierto, exento de tormentas, de enfrentamientos fratricidas, de lutos
y de dolores. Así fue y sí es ese Brasil vigoroso, ejemplificado en Getulio Vargas bajo cuya conducción
se establecieron las primeras grandes políticas sociales de! país. En los años treinta precisamente, la
seguridad social brasilera se va constituyendo, y es para los años siguientes al 50 cuando se establecen
las primeras legislaciones para los trabajadores del campo.

56 Sergio Tomás Massa y Miguel A. Fernández Pastor, De la exclusión a la inclusión social. Reformas de la reforma de la seguridad
sodaI en la República Argentina, Telam, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2007, pp. 155 y siguientes.

83
capítulo 3 - Origen det seguro social
Toda esa evolución política, ideológica, sociológica, histórica del Brasil trasciende en los tiem ­
pos actuales en la consolidación de su democracia. Allá por el 80 se funda el Partido de ¡os
Trabajadores y poco después ia Central Onica de Trabajadores del Brasil, y hoy un líder sindical
salido de una fábrica paulista es el Presidente de la Nación. Aquel San Pablo industrial qué en
ios sesenta incorporó la metalúrgica y la fabricación de automóviles a su tradicional industria
textil, y que es también uno de los centros de mayor atracción y de mayor peso en el escenario
económico y social del Continente.’7

En su conferencia m agistral, Helm uc Schwarzer, secretario de Previsión Social de Brasil,


expuso que su país ap ro vech ó la experiencia de otros países de Am érica Latina que ¡m-
piemencaron regímenes basados en la capitalización ind ividual, como Chile, A rg e n tin a
y M éxico, donde hoy una gran parte de la discusión versa sobre cuál es el papel del Es­
tado en esos regím enes y có m o se puede increm entar la cobertura, concluyéndose que
es necesario un rol m ás activ o del Estado. En Brasil, insistió, se desea llegar a un m o delo
de previsión social con un prim er pilar básico de previsión pública que tenga fu erza y
un tope representativo.

Nosotros queremos en el pilar básico una administración cuadripartita del sistema, financiación por
reparto y financiación mixta con contribuciones y recursos del presupuesto general, pues existen
los elementos de redistribución del ingreso que tienen que ser mantenidos e incluso en algunas
situaciones profundizados, así como solidaridad e inclusión. [...] Un segundo pilar [...] consiste en
un sistema compíementario basado en fondos privados, ya bastante amplio, que es voluntario.
Tenemos entidades privadas y públicas en ese sector. Son fondos de pensiones complementarios
basados en el régimen de capitalización donde ¡a contribución es definida y la relación entre con­
tribuciones y beneficios, es decir las prestaciones que se generan, es estrecha. [...] Además, otras
formas de complementación que sean voluntarias, y la asistencia social coordinada con ese sistema
para tas personas que la requieran, pensiones no contributivas para ancianos y portadores de de­
ficiencia bajo la línea de la pobreza. [...] Expandir la cobertura previsional, es decir un proceso de
inclusión social, es un asunto sumamente importante en el programa de gobierno del Presidente
Lula. A este respecto pensamos que una parte de las personas que no participan en la previsión
social pero podrían hacerlo en fundón de su ingreso, tal vez no lo hagan pues no tienen informa­
ción suficiente sobre ia importancia de la previsión social y eso exige un programa de educación
previsional. El segundo punto es la fiscalización, el control mas riguroso sobre aquellos que no for­
malizan a sus empleados. El tercer punto es una consecuencia de las mejorías gerenciales que pro­
bablemente tendremos pronto, es el aumento de la credibilidad del sistema. Nosotros tenemos que
reconocer que nuestros sistemas públicos de previsión podrían ser mejor administrados y necesitan
por eso también una mayor credibilidad en la población. Finalmente, existen, en efecto, barreras
cuya superación sólo se torna posible con cambios en regías de acceso. [...] Desafortunadamente
no existe una sola propuesta mágica para hacerla inclusión social o para expandir la cobertura,
eso también tiene que quedar claro para nosotros. El cambio de financiación puede ser uno de los
instrumentos, cambio que en ia estructura de las contribuciones de los trabajadores por cuenta

" Luis José Martínez Viilalba, Revista del Centro Interamericanode Estudios de Seguridad Social, 11 dejunio de 2006, p. 47.

84 parte 2 -Antecedentes
propia. [...] Es necesario en ese caso asignar algún subsidio público, algo que estamos evaluando,
estamos haciendo los cálculos, pero sabemos que hay que disminuir esa contribución a cargo del
trabajador por cuenta propia.58

A propósito de las pensiones, Benjamín González Roano hace un análisis comparativo de la


situación en ios países de Am érica:

algunos países registran diferenciasen las edades de los hombres y las mujeres para ser acreedores
a la pensión por vejez: ia Argentina, el Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, El Salvador, Hon­
duras, Jamaica, Panamá, el Perú y Venezuela. En estos, las edades fluctúan entre 55 y 60 años para
las mujeres y 65 para los hombres. En cambio, los veintiséis restantes requieren la misma edad,
entre 55 y 65, para ambos sexos. Ei monto de las pensiones por vejez se calcula, en la gran mayoría
de ios países, sobre las bases de un porcentaje del salario asegurable o del promedio de ingresos,
condicionado a distintas modalidades en cuanto al tiempo ser servicios o al número de cotizacio­
nes. En ei caso de los sistemas mixtos, se anota el porcentaje del régimen publico, ya que en ei
privado se entrega el monto de las cotizaciones acumulados (suma global intereses). Se destaca
que Chile y Bolivia son los países en los que únicamente funciona ei sistema privado. Como casos
excepcionales se encuentran la Argentina y el Canadá, cuyos montos varían según el régimen; los
Estados Unidos, que se basan en el promedio de ingresos posteriores a 1950, hasta 62 años de edad
o el fallecimiento; Bermudas y Jamaica, que sólo otorgan una cantidad fija semanal; y Venezuela,
que, además del porcentaje, otorga también una cantidad fija mensual.59

58 Conferencia magistral conmemorativa: *La. reforma provisional en Brasil y los retos pen dientes", 31 áe mayo de 2004, s/d, p. 27.
59 Benjamín González Roaro, op cit„ p. 55.

85
capítulo 3 - Origen del seguro social
’ , _■ ' ■■:

mu El seguro social en México


r m

14. Primeros derechos


Los movimientos sociales llevados a cabo en Europa, !a filosofía liberal y la proclamación de
la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano produjeron inquietud entre la
población de la Nueva España, fueron objeto de reuniones para analizarlos y representaron
un factor determinante en el reconocimiento de ¡os derechos humanos, civiles, políticos y
laborales en las colonias de Am érica.

La Nueva España estuvo representada en las Cortes de Cádiz por una comisión de diputados
presidida por Lucas Alamán; entre sus miembros estaban M iguel Ramos Arizpe y Fray Ser­
vando Teresa de Mier.1 Los debates se efectuaron del 25 de agosto de 1811 a los últimos días
de enero de 1812, en medio del asedio de las tropas francesas. La Constitución española fue
promulgada por las Cortes Generales de España, reunidas en Cádiz, el 19 de marzo de 1812.

La Constitución española reconoce que la soberanía reside en la nación, no en el rey; consig­


na la monarquía constitucional, la separación de poderes, la limitación de las facultades deí
rey, e! sufragio universal m asculino indirecto, la libertad de im prenta e industria, el derecho
de propiedad y la abolición de los señoríos. En definitiva, "no incorporó una cabía de dere­
chos y libertades, pero sí recogió algunos derechos dispersos en su articulado".2 La soberanía
reside en la voluntad popular y el monarca se convierte entonces en una figura simbólica;
por tanto, el rey lo era "por la gracia de Dios y la Constitución" (are. 12).

El art. 18 establece:"Son ciudadanos aquellos españoles que por ambas líneas traen su origen
de los dominios españoles de ambos hemisferios, y están avecindados en cualquier pueblo de
los mismos dominios" El docum ento destaca el respeto al derecho al trabajo, sin limitarlo,
y autoriza a quienes ejerzan alguna profesión, oficio o industria, siempre y cuando sea útil.
El reconocimiento a la libertad de los esclavos implicó discusiones acaloradas, sin culm inar
en su abolición. José Miguel Guridi Alcocer, diputado por Tlaxcala, presentó una propuesta

' Octavio Hernández y Manuel Calvillo, La R epública Federal M exicana. G estación y n a cim ien to , Departamento del Distrito Federal,
México, 1974, p. 179.
2 J. E. Rodríguez, La independenciade la América española, Fondo de Cultura Económica, México, 1996, p. 28.

86
que incluía la abolición inmediaca de la traca de esclavos y un pian gradual de abolición de la
esclavitud que preveía que tos hijos de los esclavos fuesen libres; asimismo, e! esclavo podía
'comprar su libertad mediance ei cobro de un salario. M ejor suerce tuvo la propuesta de
abolición de la tortura y del tráfico de esclavos que presentó Agustín Arguelles. Por su parte,
Manuel García Herreros pidió “que se declare que no sean esclavos los hijos de esclavos”

Las mujeres no tenían derechos, carecían de la calidad de ciudadanas. La palabra "mujer"


aparece una sola vez en el art. 22:

A los españoles que por cualquiera línea son habidos y reputados por originarios del África, les queda
abierta la puerta de la virtud y del merecimiento para ser ciudadanos; en consecuencia, las Cortes con-'
cederán carta de ciudadano a los que hicieren servidos calificados a la Patria, o a (os que se distingan por
su talento, aplicación y conducta, con la condición de que sean hijos de legítimo matrimonio de padres
ingenuos; de que estén casados con mujer ingenua, y avecindados en los dominios délas Espadas, y de
que ejerzan alguna profesión, oficio o Industria útil con un capital propio.-

Este era un severo impedimento para que la mujer pudiera tener todos los derechos hum a­
nos, lo que le impedía ejercer derechos laborales, políticos y civiles. Solo los varones podían
obtener empleos municipales, y elegir para ellos en los casos señalados por la ley (art. 23).

Migue! Ramos Arizpe propuso que se organizaran las provincias de la Nueva España para
que concaran con un gobierno político, lo que m otivó la creación de ayuntamientos en
codas las poblaciones de por lo menos mil habitantes. U n a vez aprobada la Constitución, se
convocó a elecciones municipales mediante sufragio universal indirecto y masculino.

En sus Memorias, Fray Servando Teresa de M ier escribió que su participación en las Cortes
de Cádiz le permitió darse cuenta de la necesidad de obtener la independencia de América.
En consecuencia, redactó Historia de México desde los prim eros movimientos que prepa­
raron su independencia en el año de 1808 hasta la época presente. Fue elegido diputado al
segundo Congreso Constituyente y el 13 de diciembre de 1823 pronunció su famoso "Dis­
curso de las profecías", en ei cual se manifestaba a favor de una república centralista o de una
república federal moderada. Estaba en contra de los defensores del A cta Constitutiva de la
Federación y de la Constitución Federal de 1824.3

Las ¡deas y los movimientos del siglo xix en Europa encontraron campo propicio para germi­
nar en las colonias dominadas por España. La Declaración de los Derechos del Hombre y d el
Ciudadano, que proclamaba la libertad de todas las personas, su igualdad ante la ley y la fra­
ternidad, motivó que sacerdotes, militares y profesionales se reunieran en llamadas "veladas
literarias" para discutir las ¡deas de Juan Jacobo Rousseau, Montesquieu, los enciclopedistas y
los revolucionarios que clamaban el fin de la aristocracia y el principio de una soberanía que
residía en el pueblo conformado por ciudadanos, con exclusión de las mujeres.

Em pezaron a realizarse reuniones para planear la Independencia del Virreinato de la Nueva


España, a las que asistían criollos. En Querétaro se realizaban en la casa de! corregidor Miguel

5 Adolfo Arrioja Vizcaíno, FrayServando Teresa de Mier: confesiones deun guodalupano federalista, Grijalbo, México, 2003, p. 19.

87

capítulo 4 - EL seguro social en México


Domínguez y su esposa Josefa Ortiz de Domínguez, y enere los asistentes figuraban Ignacio
Allende y el cura M iguel Hidalgo y Costilla.4

Hidalgo nadó en Cuanajuaco el 8 de mayo de 1753. A ios 17 años ya era maestro en filosofía
y teología, y entre sus amigos y condiscípulos se ganó e! apodo de "El Zorro” por la astucia
que mostraba en juegos intelectuales. Era amigo de personajes muy influyentes de todo el
Bajío e incluso de ía Nueva España, como Juan Antonio Riaño, intendente de Guanajuato,
y Manuel Abad y Q ueipo, obispo de Michoacán. Despertó en ¡a población el interés por el
derecho humano a la libertad y, una vez iniciado ei movimiento de independencia, unió al
Regimiento de la Reina con ia gente del campo, arm ada con hondas, palos e instrumentos
de labranza, algunas lanzas, espadas y machetes. Indignado ante la barbarie de la esclavitud,
muy pronto expidió su primer bando o mandato para garantizar el derecho a la libertad.

El 19 de octubre de 1810 don José María Ansorena publicó el bando de Hidalgo, donde se
exhortaba a su cum plim iento y se señalaban penas por su violación.5 Prevenía a los dueños
de esclavos y esclavas para que los pusieran en libertad; si no cumplían, sufrirían la pena ca­
pital y se les confiscarían todos sus bienes. Se eliminaba el pago de tributos para las castas y,
por tanto, se prohibía a jueces o recaudadores exigirlo. Los administradores de las aduanas,
recepcores y gariteros, no cobrarían derecho por la raspa de magueyes ni por el fruto de pul­
ques a los naturales "por ser personas miserables que con lo que trabajan apenas Íes alcanza
para la manutención y subsistencia de sus familias".6

Durance su e stan cia en Guadalajara, el 6 de diciem bre de 1810, Hidalgo expidió un


bando que tend ría m ayor difusión, aunque solo se aplicaría en los lugares conquistados
por los insurgentes. En él declaraba abolidos tanto la esclavitud com o cie rto s tributo s
que se imponían a los indígenas y las castas. En el proem io, justificaba la abolición de
los impuestos (gabelas) com o uno de los "principales objetos” de la lucha arm ada;

Desde el feliz momento en que la valerosa nación americana tomó las armas para sacudir el pesado
yugo, que por espado de cerca de tres siglos la tenía oprimida, uno de sus principales objetos fue
extinguir tantas gabelas con que no podía adelantar su fortuna; mas como en las críticas circuns­
tancias del día no se puedan dictar las providencias adecuadas a aquel fin, por la necesidad de
reales que tiene e! reino para Sos costos de la guerra, se atiende por ahora a poner el remedio en lo
más urgente por las declaraciones siguientes.7

El bando, en su parte normativa, comprendía cuatro artículos en los que se decrecaba;

1. Abolición de la esclavitud, otorgando a los "dueños de esclavos" un térm ino de 10


días para liberar a sus esclavos, so pena de m uerte a quien no cumpliera esta orden.

* Octavio Hernández y Manuel Calvitlo, op. c/r., p. 193.


I 5 Luis Villoro, "la revolución de ¡ndepend encía", en Historia general de México, El Coleg ¡o de México, México, 2006, p. 506.
‘ Tarsido García Díaz (toord ), Independencia nacional, 1.1; Antecedentes-Hidalgo, 23ed., Instituto de Investigaciones Bibliográfi­
cas, Seminario de Independencia Nacional, UNANI, 2005, pp. 336 y 337.
1 Raúl Jiménez L , "Morelos, militar y estadista", en la revista Trabajadores, año 13, núm. 74, septiembre-octubre de 2009, p. 13.

88 parte 2 -Antecedentes
II
2. Abolición de los tributos y las exacciones impuestos a los indígenas y las castas.

3. Abolición del uso de papel sellado en negocios.

4. Libertad en el trabajo de la pólvora para todas las personas.

El documento, que toma algunas ideas de la Constitución de Cádiz, reconoce el derecho


a la libertad y ai trabajo como derechos humanos. U n aspecto importante es el contenido
ideológico que Imprime al movimiento armado.

Ignacio López Rayón hizo circular el 30 de abril de 1812 los Elementos Constitucionales
para la Nueva Nación Independiente. Resum ió su ideología en 38 puntos. "Siguiendo la
concepción de que las asambleas representativas eran las depositarías del ejercicio de
la soberanía popular, en su artículo 5 proclam a que la soberanía dim ana inm ediatam en­
te del pueblo",8 aun cuando hace residir su ejercicio en Fernando V il y en el Supremo
Congreso N acional Am ericano. En el are. 24, con base en el bando de Hidalgo, proclama
la proscripción de la esclavitud. Este d o cum ento "tiene el mérito de haber llamado
eficazm ente la atención de ¡os jefes insurgentes sobre el problema de la organización
política y los derechos del hombre",3 Víctim as de constantes ataques, los insurgentes con­
tinuaron con el empeño de dar a la nación las bases normativas que delinearan su futuro.
E.n estas circunstancias, José María Morelos y Pavón recibió la propuesta de Rayón el 2 de
noviembre de 1812 y convocó a la Integración del Congreso en Chilpandngo, Guerrero.

El 14 de septiembre de 1813 se instaló el Parlamento Constituyente, en cuyo discurso inau­


gural Morelos pronunció los Sentimientos de la Nación,10 documento en el cual declara que
América es libre e independiente de España, con un gobierno liberal. No reconoce el dere­
cho humano al libre culto, al confirmar com o única la religión católica. Sobre los derechos
civiles, establece que la soberanía dimana directam ente del pueblo, para lo cual elimina la
figura del rey de España. En cuanto al derecho hum ano al trabajo, proscribe la esclavitud y
la distinción de castas. Para proteger a los americanos, los empleos quedan reservados para
estos; además, se debe regular el tiempo de los jornales y procurar mejores costumbres
para las clases marginadas, así como moderar la opulencia y la indigencia a fin de lograr una
mayor igualdad social; desaparecen las alcabalas, los estancos y e! tributo de ¡os Indígenas.1’

Un año más tarde, el 20 de diciembre de 1814, se expidió el Decreto Constitucional


para la Lib ertad de la Am érica M exicana (C o n stitu ció n de Apatzingán), cuyos princi­
pios reiteraban el contenido de los Sentim ientos de la Nación e inspirarían las Futuras
leyes supremas del M éxico independiente. C o nsta d e 22 capítulos, con 242 artículos. En
el capítulo ii destaca el principio de igualdad que perm eará el docum ento; reconoce
que al no instituirse el gobierno para "h o n ra o interés particular de ninguna familia,

3 Miguel de la Madrid H., División depoderesy forma degobierno en la Constitución deApatzingán, PRI, México, 1981, p. 19,
5 Idem.
10 Decreto Constitucionalpara la Libertad delaAméricaMexicana, Imprenta Nacional, 1814.
" Fernando Benítez, Morelos, Fondo de Cultura Económica, México, 1998.

89

capitulo 4 - el seguro so cial en México


de ningún hombre ni d a se de hombres, sino para la p ro tecció n y seguridad general de
todos los ciudadanos [...] éstos tienen derecho inco n testable a establecer el gobierno
que más les convenga, alterarlo , m odificarlo y abolido to talm en te, cuando su felicidad
lo requiera" (art. 4), por ta n to , "la soberanía reside originariam ente en el pueblo" (a rt.
5). En ei capítulo v, "De la igualdad, seguridad, propiedad y libertad de los ciudadanos’',
sostiene: "La íntegra conservación de estos derechos es el objeto de la institución de
los gobiernos, y el único fin de las asociaciones políticas" (a rt. 24). En cuanto al derecho
al trabajo, "ningún género de cultu ra, industria o co m ercio puede ser prohibido a los
ciudadanos, excepto los que form an la subsistencia pública" (art. 38).

Este documentóse inspiró m ás en la Constitución francesa de 1791 que en la Constitución


de Cádiz, sin reconocer la figura monárquica.12

; uno por uno, los puntos sustentados por Morelos se filtran, a partir de la Constitución de Apatzingán y pa­
sando el cedazo de las constituciones opuestas a la independencia, a la libertad, al progreso ya lajusticia
social, hacía la Carta de 1917. Hasta ésta llegan el concepto de soberanía popular, el principio de la división
de poderes, la tesis de la supremacía de la constitución, las ¡deas básicas sobre lajusticia social, la abo! ición de
cargas económicas desproporcionadas e inequitativas, la supresión de penas infamantes y trascendentes,
la libertad de comercio Internacional. En materia laboral y agraria, Morelos tiene concepción de visionario
y actitud profética. En e! punto 12° de los Sentimientos, indica que las leyes que dicte el Congreso deben
moderar "la opulencia y la indigencia, y de tal manera se aumente el jornal del pobre, se mejoren sus
costumbres, aléjela ignorancia, !a rapiña y el hurto".13

A l consumarse la independencia, Agustín de leurbide y Vicente Guerrero proclaman el 24 de


febrero de 1821 el Plan de Iguala, un programa político de 23 puntos, cercano tanto a los tra-
dicionallstas católicos como a los liberales. Entre las partes m ás im portantes se declaraba la
independencia de la Nueva España y que ia nación adoptaría el régimen de monarquía cons­
titucional. El Plan amparaba tres garantías: la independencia, la religión católica y la unión
de los habitantes de la Nueva España. Iturbide consideró que la form a de gobierno debía ser
la monarquía, por lo que ofreció el trono a varios príncipes europeos y, después de que re­
chazaron la corona, fue proclamado emperador de México el 19 de mayo de 1822, Enfrentó
m uchas dificultades y tuvo que disolver el Congreso, lo que aprovecharon ios republicanos
para oponerse. Ai no poder vencer la creciente oposición, abdicó el 19 de marzo de 1823.

La rebelión republicana, am parada por e! Plan de Casa M ata -p ro clam a d o el 1 de febre­


ro de 1823- y liderada por V ice n te Guerrero y Antonio López de Santa Anna, designó
un gobierno provisional, un triu n virato formado por los generales Pedro Celestino Ne-
grete, Nicolás Bravo y G uadalupe Victoria. Se convocó a un Congreso Constituyente
que se instaló el 7 de noviem bre de 1823 y que expediría la p rim e ra Constitución formal
en 1824í14

12 Iñigo Fernández, Historia de México, Pearson Educación, México, 2004.


11 Diego Vaiadés et ai, Los derechos delpueblo mexicano. México a través desús constituciones, Porrúa, México, 1978, p. 80.
14 Emilia 0. Rabasa, La evolución constitucional de México, IIJ-UNAM, México, 2004, p. 115.

90 parte 2 - Antecedentes

í; i
14.1. Consignación de derechos
La primera Consecución federal, sin demérito de las influencias ajenas, tuvo un sello propio
para conformar una república soberana, federal y popular, donde se reconocen los derechos
políticos de los ciudadanos. Algunos historiadores consideran que en la elaboración de esta
ley fundamental, integrada por siete títulos y 171 artículos, predominó la influencia de las
constituciones de Cádiz y la estadounidense, así com o la Declaración de los Derechos del
Hom bre y del Ciudadano.

E! nuevo Congreso, que reemplazaba al anterior eri su frustrado intento de expedir la Constitución, se
reunió el 5 de noviembre de 23 (1823) y dos días después celebró su instalación solemne. Los diputados
de los nuevos estados -dice Zavala—vinieron llenos deentusiasmo por el sistema federal y su manual era
la constitución de los Estados Unidos del Norte, de la que corría una mala traducción Impresa en Puebla
de los Ángeles, que servía de texto y de modelo a los nuevos legisladores.15

La Co nstitu ción de 1824 no tu vo un contexto dogm ático, sino orgánico; consideró im ­


plícitos los pronunciam ientos de los bandos y las proclam as. En ella se destaca que la
nación es soberana y líbre del gobierno español y d e cualquier otra nación, y se esta­
blece que la religión es "y será perpetuam ente" la católica, apostólica y romana. Esta
legislación m antuvo su vigencia h asta la promulgación de las Bases Constitucionales de!
15 de diciem bre de 1835, aunque sería restaurada por el presidente José Mariano Salas
el 22 de agosto de 1846,

El país no tuvo un momento de reposo debido a las diferencias entre liberales y conserva­
dores, así como a la ambición desm edida de Estados Unidos de Am érica, que invadió y se
apropió de más de la mitad del territorio nacional. "Ulysses S. G rant, por lo menos estaba
seguro de que Estados Unidos no tuvo razón. Más aún, llamó a esa guerra la más injusta
entre todas las que una nación fuerte haya jamás llevado a cabo contra una débil [...] un
caso de una república que sigue el mal ejemplo de las monarquías europeas,”16

Las constantes guerras debilitaban las estructuras de un país que no acababa de crecer. En
1855 el presidente Juan Álvarez, para cum plir con el Plan de Ayuda, convocó al Congreso
Consrltuyenre, convocatoria que ratificó en 1856 su sucesor, Ignacio Com onfort, El pro­
yecto de Constitución reconoce en su art. I o los derechos del hom bre com o “la base y el
objeto de las instituciones sociales; en consecuencia declara que todas las leyes y todas las
autoridades del país deben respetar y defender ias garantías que otorga la presente cons­
titución". El liberalismo aplicado sin sentido humano trastocó ios derechos del hombre y
del ciudadano, por lo que era necesario conformar una:

nación en la que se diesen, sin exclusión, las dos aportaciones que caracterizaba a las nacionalidades:
libertad y bienestar material. (...) El pleno ejercicio de los derechos y libertades sin plena conciencia de los

15 FelipeTena Ramírez, Leyes fundamentales de México, Porrúa, México, 2008, p, 153.


16 John S.O. Etsenhower, Tanlejos de Dios. La guerra de los Estados Unidoscontra México. 1846-1848, Fondo de Cultura Económica,
México, 2000, p, 19.

91
* capítulo 4 - E l seguro social en México
f.

deberes sociales que los mismos implican, sólo había dado lugar a un Inútil desgaste de energ las por fines
que no iban más allá de ¡as limitadas ambiciones de determinados grupos e individuos, produciéndose el
consiguiente malestar y desaliento que habían hecho posible la dictadura.17

Tenía razón José M aría Luis Mora al señalar: "Desengañém onos, de nada se rvirá un edi­
ficio, por m ajestuoso que parezca, si no tiene base sobre qué descansar. Por sí m ism o
vendrá a tierra y sepultará bajo sus ruinas a los desgraciados que lo habitan."13

Femando M axim iliano José María de H absburgo-Lorena fue convencido por ios gru­
pos conservadores que aspiraban, desde el Im perio de Iturbide, a reco nstituir la m onar­
quía en M éxico y hacer contrapeso a la presión que sobre el país ejercía Estados Unidos
de Am érica. En 1864, M axim iliano y su esposa C a rlo ta llegaron a M éxico. El emperador,
.convencido liberal, puso en vigor leyes liberales co m o la tolerancia de cultos, nacionali­
zó los bienes eclesiásticos, creó el Registro C ivil, expidió leyes sobre las co ndicio nes de
trabajo, ios salarios y las pensiones, y estableció el sistema decimal de pesas y m edidas.

Estados Unidas intervino y pidió a Napoleón lil el retiro de sus tropas del territorio
m exicano. Prusta declaró la guerra a Francia y los franceses tuvieron que reforzar sus
tropas en Europa, con ío que el em perador quedó sin el apoyo francés. Los liberales de­
rrotaron a las tropas conservadoras en batallas dirigidas por los generales Porfirio Díaz,
M ariano Escobedo y Ram ón Corona. M axim iliano fue fusilado en 1867 ju n to con T o ­
más Mejía y M iguel M iram ón. Esto puso fin a! sueño de im portar un gobernante, pero
10 más grave es que no se volvió a tocar el asu nto de nuestros despojados territorios.

Francisco Javier Aguilar García considera que el origen histórico de ¡a seguridad social
se encuentra en ios m ovim ientos y las luchas sociales producidos a partir del Porfiriato
(1877-1910) y durante la revolución social iniciada en 1910, cuya culm inación ideológi­
ca se dio en 1917.1? C om o parte de esa m o vilizació n social y política, grupos de intelec­
tuales, entre ellos el encabezado por Ricardo Flores Magón, dieron origen al program a
del Partido Liberal M exicano en 1906, año en que estalló la histórica huelga en la mina
de Cananea, Sonora; al año siguiente tuvo lugar la poderosa huelga y rebelión de Río
Blanco, Veracruz. Con esto se habría de acabar la paz porfiriana, sin un gobernante que
asumiera las riendas y que mantuviera e! desarrollo con sentido social.

Durante e! gobierno de Porfirio Díaz, en aigunas entidades del país, influidas por ios
movimientos socialistas en Europa, el M a n ifiesto del Partido Comunista y la encíclica
Rerum Novarum, se expidieron leyes del trabajo; la prim era de ellas en 1905 en el Estado
de México, gobernado por José Vicente Villada. Bernardo Reyes en Nuevo León, Felipe
Carrillo Puerto en Yucatán y Venustiano C arranza en Coahuila, también establecieron
legislaciones laborales.

v Leopoldo Zea, Del liberalismo a la revolución en la educación mexicano, Bib ¡¡oteta del instituto Nacional de Estudios Históricos de
la Revolución Mexicana, México, 1966, p. 14.
11 Ibidem, p.63.
15 Francisco Javier Aguilar García, “Entrevista a Ignacio García Téiiez”, en Solidaria, núm. 1, IMSS, México, 1943, p.10.

92 parte 2 - Antecedentes
Después de 1911 fue difícil expedir ordenam ientos aplicables, en medio de luchas intes­
tinas y fratricidas; la existencia de grupos armados favorecía principalm ente los intereses
de Estados Unidos, al que no convenía la paz en el sur y menos un país fuerte aliado a
Europa, dueño adem ás de riqueza minera y petrolera. La economía mexicana presentaba
características sem ifeudaies: un territorio repartido entre los triunfadores de las guerras
y los favorecidos por ei régimen que había p erpetuado en el poder al dictador. M uchos
años de vasallaje derivados del atraso y la ignorancia no podían hacerse a un lado ni
siquiera por las convulsiones de una guerra sin fin. Lo s grupos económicos y gobernan-
tes del norte buscaban un gobernante d ó c il a te n to a sus intereses, o se reforzaba c a n
dinero y armas a sus opositores; así pasó con V illa y Zapata. M urieron m edio millón de
mexicanos, los grupos en armas no encontraban el camino, a pesar de las proclamas
que se dirigían al pueblo con copía al norte. Las guerras, ahora entre revolucionarios, no
daban respiro a un pueblo agobiado.

El 12 de diciembre de 1914, Carranza expidió en V e ra cru z un decreto cuyo art. 2° orde­


naba la prom ulgación y vigencia, durante la lucha arm ada, de leyes, disposiciones y m e ­
didas encaminadas a satisfacer las necesidades econó m icas, sociales y políticas del país,
con las reformas que se demandaban para e stab le cer un régimen de igualdad entre los
mexicanos. Es un d o cum ento im portante para la vid a nacional, por lo que estim am os
de interés recordarlo.20

VENUSTIANO CARRANZA, Primer jefe del Ejército Constitudonalísta y encargado del Poder Ejecutivo de la
República Mexicana,

CONSIDERANDO: Que al verificarse, ei 19 de febrero de 1913, la aprehensión del Presidente y Vicepresidente


de la República por el ex general Victoriano Huerta, y usurpar éste el Poder Público de la Nación ei día 20
de! mismo mes, privando luego de la vida a los funcionarios legítimos, se interrumpió el orden constitu­
cional y quedó ia República sin Gobierno legal, [.„]

Que una vez que la Revolución triunfante llegó a la Capital de la República, trataba de organizar debida­
mente el gobierno provisional y se disponía, además, a atender las demandas de la opinión pública, dando
satisfacción a las imperiosas exigencias de reforma social que el pueblo ha menester cuando tropezó con
las dificultades que la reacción había venido preparandoen el seno de la División del Norte, con propósitos
de frustrar ios triunfos alcanzados por los esfuerzos del Ejército Constitucional ista.

Que esta primera jefatura, deseosa de organizar el gobierno provisional de acuerdo con las ideas y
tendencias de los hombres con las armasen la mano hicieron la Revolución constitucionalista, y que,
por lo mismo, estaban íntimamente penetrados por los ideales que venía persiguiendo y convocó
en la ciudad de México una asamblea de generales, gobernadores y jefes con mando de tropas,
para que éstos acordaran un programa de gobierno, Indicaran en síntesis general las reformas in­
dispensables al logro de la redención social y política de la nación, y fijaran la forma y época para
restableceré! orden constitucional. [...]

!0 Graciela Altamirano y Guadalupe Villa, ia Revolución Mexicana. Textos de su historia, t. III, Secretaria de Educación Pública, Insti­
tuto de Investigaciones Doctor José María Luis Mora, México, 1985, p. 439.

93

capítulo 4 - El seguro social en México


.i&á'
Que, con el propósito de no entrar en una lucha de carácter personalista de no derramar más
sangre, esta primera jefatura puso de su parte todo cuanto le era posible para una conciliación
ofreciendo retirarse del poder siempre que establecieran un gobierno capaz de llevar a cabo las
reformas políticas y sociales que exige el país. Pero no habiendo logrado contentar los apetitos
de poder de la división del norte, no obstante las sucesivas concesiones hechas por la primera
jefatura, y en vista de la actitud bien definida de un gran núinero de jefes constitucionaSistas que,
desconociendo los acuerdos tomados por la convención de Aguascalientes, ratificaron su adhesión
al plan de Guadalupe, esta primera jefatura se ha visto en el caso de aceptar la lucha que ha iniciado
la reacción que encabeza por ahora ei general Francisco Villa. [...]

Que teniendo que sustituir, por lo tanto, la interrupción del orden constitucional durante este nuevo
periodo de lucha, debe, en consecuencia, continuar en vigor el plan de Guadalupe, que le ha servido
de norma y bandera, hasta que, cumplido debidamente y vencido el enemigo, pueda restablecerse el
imperio de la Constitución. [...]

Que, por lo tanto, y de acuerdo con ei sentir más generalizado de los jefes del ejército constitucionalista,
de los gobernadores de los estados y de los demás colaboradores de ¡a revolución e interpretando las
necesidades del pueblo mexicano, he tenido a bien decretar lo siguiente:

Artículo 1°. Subsiste e! plan de Guadalupe de 26 de marzo de 1913 hasta el triunfo completo de la re­
volución y, por consiguiente, el C. Venustiano Carranza continuará en su carácter de primer jefe de la
revolución constitucionalista y como encargado del Poder Ejecutivo de la nación, hasta que vencido el
enemigo quede restablecida la paz.

Artículo Y . El primer jefe de la revolución y encargado del Poder Ejecutivo expedirá y pondrá en
vigor, durante la lucha, todas las leyes, disposiciones y medidas encaminadas a dar satisfacción a las
necesidades económicas, sociaies y políticas deí país, efectuando las reformas que la opinión exige
como indispensables para restablecer el régimen que garantice la igualdad de los mexicanos entre sí;
leyes agrarias que favorezcan la formación de las tierras de que fueron injustamente privados; leyes
fiscales encaminadas a obtener un sistema equitativo de impuestos a la propiedad de raíz; legislación
para mejorar la condición del peón rural, del obrero, del minero y, en genera!, de las clases proletarias;
establecimiento de la libertad municipal como institución constitucional; bases para un nuevo sistema
de organización del Poder Judicial independíente, tanto en la federación como en los estados; revisión de las
leyes relativas al matrimonio y al estado civil de ias personas; disposiciones que garanticen el estricto
cumplimiento de las leyes de reforma; revisión de los códigos Civil, Penal y de Comercio; reformas del
procedimiento judicial, con el propósito de hacer expedita y efectiva la administración de justicia;
revisión de las leyes relativas a la explotación de minas, petróleo, aguas, bosques y demás recursos
naturales del país, y evitar que se formen otros en lo futuro; reformas políticas que garanticen la ver­
dadera aplicación de la constitución de ia república, y en general, todas las demás leyes que se estimen
necesarias para asegurar a todos los habitantes dei país la efectividad y el pleno goce de sus derechos,
y la igualdad ante la fey.

Articulo 3 . Para poder continuar la lucha y para poder llevar a cabo la obra de reformas a que se refiere
el artículo anterior, el jefe de la revolución queda expresamente autorizado para convocar y organizar el
ejército constitucionalista y dirigir las operaciones de ia campaña; para nombrar a los gobernadores y

94
parte 2 - Antecedentes
comandantes militares de los estados y removerlos libremente; para hacer las expropiaciones por causa
de utilidad pública que sean necesarias para el reparto de tierras, fundación de pueblos y demás servi­
dos públicos; para contratar empréstitos y expedir obligaciones del tesoro nacional, con indicación de ios
bienes con que han de garantizarse; para nombrar y remover libremente los empleados federales de la
administración civil y de los estados y fijar las atribuciones de cada uno de ellos; para hacer directamente
o por medio de los jefes que autorice, las requisiciones de tierras, edificios, armas, caballos, vehículos,
provisiones y demás elementos de guerra; y para establecer condecoraciones y decretar recompensas por
servicios prestados a la revolución.

Artículo 4o. Al triunfo de la revolución, reinstalada la suprema jefatura en la ciudad de México y después
de efectuarse las elecciones de ayuntamientos en la mayoría de los estados de ia república, el primer
jefe de la revolución, como encargado del Poder Ejecutivo, convocará a elecciones para eí Congreso de la
Unión, fijando en ia convocatoria la fecha y los términos en que dichas elecciones habrán de celebrarse.

Artículos0, instalado ei Congreso de la Unión, el primer jefede la revolución dará cuenta ante él del uso
que haya hecho de las facultades de que poreí presente se haya investido, y en especia! le someterá Ias re­
formas expedidas y puestas en vigor durante la lucha, con el fin de que el Congreso fas ratifique, enmiende
o complete, y para que eleve a preceptos constitucionales aquellas que deban tener dicho carácter, antes
de que restablezca el orden constitucional.

Artículo 6°. El Congreso de la Unión expedirá las convocatorias correspondientes para la elección del
Presidente de la república y, una vez efectuada ésta, el primer jefe de la nación entregará al electo el
Poder Ejecutivo.

Artículo T . En caso de falta absoluta del actual jefe de la revolución y mientras los generales y gober­
nadores proceden a elegir al que deba sustituirlo, desempeñará transitoriamente la primera jefatura el
jefe del cuerpo de! ejército, del lugar donde se encuentre el gobierno revolucionarlo al ocurrir la falta del
primer jefe.

En '1914 se consigna el principio del Estado de servicio social, en e! cual se reconoce la ca­
pacidad y el deber de suplir la acción económ ica individual, sin menoscabo de la libertad
del ciudadano, así com o la obligación de organizar a la sociedad en una estructura que
permita la protección de los débiles frente al libre'juego de las leyes económ icas.

14.2. Constitución de 1917


En 1916, Carranza convocó a la integración del Congreso Constituyente, integrado con re­
presentaciones de carácter no muy definido de todos los estados de la República, con el
propósito de actualizar las normas de la Constitución expedida en 1857, cuyos efectos no
se habían medido a causa de las luchas internas y las presiones del extranjero. En materia de
trabajo, el proyecto se apegaba a los arts. 4 y 5 de la ley fundamental anterior:

Artículo 4. Todo hombre es libre para abrazarla profesión, industria ó trabajo que fe acomode, siendo útil
y honesto, y para aprovecharse de sus productos. Ni uno ni otro se le podrá impedir sino por sentencia
judicial cuando ataque los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que
marque la ley, cuando ofenda los de la sociedad.

95

capitulo 4 - El seguro social en México


Artículo 5, Nadie puede ser obligado a prestar trabajos personales, sin la justa retribución y sin su pleno
consentimiento. La ley no puedeautorizarningún contrato que tenga por objeto la pérdida oel Irrevocable
sacrificio de la libertad del hombre, ya sea por causa de trabajo, de educación o de voto religioso. Tampoco
puede autorizar convenios en que el hombre pacte su proscripción o destierro.

La comisión dictam inadora, integrada por 18 diputados, analizó el art. 5, relacionado


con la garantía de trabajo y la ju sta retribución. Tom ó en c u e n ta las leyes em iddas por
las legislaturas estatales y los avances logrados en Europa en esta materia, y entendió la
dificultad de aplicarlas por el estado de guerra. En las e n tid a d e s donde fuera posible se
podrían promulgar leyes adecuadas a su condición so cio e co n ó m ica , a fin de aplicar las
garantías al trabajo asalariado sin contravenir la estabilidad en el empleo ni la p ro tec­
ció n de las mujeres y los m enores, sin consignar una jo rn ad a laboral superior a ias o ch o
horas, con un salario rem unerador en cada empresa. D ebía respetarse el derecho a la
coalición y a la huelga, así co m o la necesidad de dirim ir las controversias ante las ju n ta s
de conciliación y arbitraje.

El a rt. 123 determinó la protección de la mujer en el trabajo y en la maternidad; la del


m enor, para evitar su explotación y velar por su educació n, así co m o ia del trabajador,
en caso de accidente o enferm edad de trabajo (fracc. x iv ), ad em ás de algún evento que
pusiera en riesgo su salud d u ran te una actividad ajena al trab ajo ; en caso de controver­
sia con el patrón, se establecerían las juntas de co nciliació n y arbitraje. La co nform a­
ció n de los seguros de enferm edad y accidentes en A le m a n ia fue aprovechada por el
C o nstitu yen te para ordenar a los gobiernos federal y e statales el fom ento de cajas de
seguros populares, a fin de proteger a la población en caso de enfermedad, cesación
Involuntaria del trabajo y vejez (fracc. xx ix).

En uno de sus dictámenes, la comisión afirma:

Creemos por demás encarecer a la sabiduría de este Congreso Constituyente la alta importancia
de plantear en nuestra Legislación los problemas relacionados con el contrato de trabajo, toda vez
que una de las aspiraciones más legítimas de ia Revolución Constitucionalista ha sido la de dar
satisfacción cumplida a las urgentes necesidades de las clases trabajadoras del país, fijando con
precisión los derechos que les corresponden en sus relaciones contractuales con el capital, a fin de
armonizar, en cuanto es posible, los encontrados intereses de éste y del trabajo, por la arbitraria
distribución de los beneficios obtenidos en ía producción, dada ia desventajosa situación en que
han estado colocados los trabajadores manuales de todos los ramos de la industria, el comercio, la
minería y ia agricultura.21

Este documento reconoce:

No tenemos ía pretensión de que nuestro estudio sea un trabajo acabado y mucho menos de que
venga a aliviar por completo los penosos males sociales que afligen a nuestro país, el que teniendo
grandes recursos naturales para prometerse un porvenir envidiable de bienestar y prosperidad, ha

21 Pastor Rouaix, Génesis de los artículos 27y 123 de la Constitución de 1917, Gobierno del Estado de Puebla, México, 1945, p. 399.

96 parte 2 - Antecedentes
tropezado con obstáculos en su desenvolvimiento económico y está perdiendo una riqueza conside­
rable con la emigración creciente de los trabajadores a la vecina República, entre otras causas, per la
carencia de una saludable legislación sobre el trabajo. [...] Nos satisface cumplir un elementa! deber
como este, aunque estemos convencidos de nuestra insuficiencia, porque esperamos que la ilustración
de esta Honorable Asamblea perfeccionará magistral mente el proyecto y consignará atinadamente en
la Constitución Política de la República ias bases para ia legislación del trabajo, que ha de reivindicar
los derechos del proletariado y asegurare! porvenir de nuestra patria.22
E! diccam en del 13 de enero de 1917 propuso incluir la fracc. x x v il, dedicada a las cajas
de seguros populares; el diccam en del 23 de enero la ubicó como fracc. xxix, que co n
cam bios conserva basca ia fecha, El diputado José N atividad M acías pronunció un d is ­
curso que decía:
Cuando el jefe supremo de la Revolución se estableció en el puerto de Veracruz, su primer cuidado fue
haber dado bandera a la nueva Revolución que entonces se iniciaba; y esa bandera queda perfectamente
establecida en las adiciones que al Plan deGuadalupe se hicieran el 12 de diciembre de 1914. De entre las
promesas que el jefe supremo de ¡a Revolución hac^ a la República, se hallaba la de que se darían durante
el periodo de lucha todas las leyes encaminadas a redimir a la dase obrera de la triste y miserable situación
en la que se encontraba.21

El are. 123, en su primer párrafo y en las fraccs. x iv y xxix, disponía:

El Congreso de la Unión y ias legislaturas de los estados deberán expedir leyes sobre el trabajo,
fundadas en las necesidades de cada región, sin contravenir a las bases siguientes, las cuales regirán
el trabajo de los obreros, jornaleros, empleados, domésticos y artesanos y, de manera general, todo
contrato de trabajo: [,..¡
XIV. Los empresarios serán responsables de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales
de los trabajadores, sufridas con motivo o en ejercicio de la profesión o trabajo que ejecuten; por lo tanto,
tos patronos deberán pagarla indemnización correspondiente, según que haya traído como consecuencia
la muerte o simplemente incapacidad temporal o permanente para trabajar, de acuerdo con lo que las
leyes determinen. Esta responsabilidad subsistirá aún en el caso de que el patrono contrate el trabajo por
un intermediario. [...]
XXIX. Se consideran de utilidad social: el establecimiento de cajas de seguras populares, de invalidez,
de vida, de cesación involuntaria de trabajo, de accidentes y otros con fines análogos, por lo cual, tanto
el Gobierno Federal como el de cada estado, deberán fomentar la organización de Instituciones de esta
índole, para infundiré Inculcar la previsión popular.
La disposición era buena, mas no efectiva, pues carecía del entorno económico necesario
para su aplicación. Las cajas de seguros populares se establecieron en algunos estados, pero
la situación de guerra hacía imposible aplicar las normas reguladoras del trabajo y, desde
luego, implantar ios seguros sociales. En 1921, Alvaro Obregon ordenó la elaboración del

!1 Ibidem, p. 400.
23 Idem.

capitulo 4 - Et seguro social en México


Proyecto de Ley del Seguro Social que debería aplicarse en el Distrito Federal. La exposición
de motivos reconoce que las desgracias que afligen a las clases trabajadoras no tienen su
origen en la falta de leyes, sino en las dificultades para su aplicación, lo que convierte los
derechos legales en simples normas declarativas, porque dejan a ios trabajadores la tarea de
exigir su cumplimiento, el cual se desarrollaría con legislaciones incompletas, com plicadas,
costosas y tardías. Este proyecto preveía un cipo de seguro voluntario,

Ei Código del Trabajo de Puebla estableció que los patrones podían sustituir eí pago de
las indemnizaciones por riesgos profesionales con seguros contratados a sociedades le­
galm ente constituidas y aceptadas por la Sección del Trabajo y Previsión Social. U na dis­
posición similar contiene el Código Laboral de 1924 de Cam peche, en su art. 290. En las
legislaciones laborales de Tam aulipas y Veracruz de 1925 se consignó la m odalidad del
seguro voluntario. Los patrones podían sufragar sus obligaciones en los casos de enfer­
medades o accidentes profesionales de los trabajadores m ediante un seguro co n tratad o a
su costa con sociedades que pudieran otorgar garantía con aprobación de los gobiernos
estatales. Los patrones que optaron por asegurar a sus trabajadores no podían dejar de
pagar las cuotas correspondientes sin causa justificad a; así, los trabajadores y las asegura­
doras tenían la posibilidad de obligar al patrón por m ed io de juicio sumario ante la ju n ta
de Conciliación y Arbitraje.

Las leyes laborales de Aguascalientes e Hidalgo, e xp ed id as en 1928, previeron la instau­


ración de seguros. La de Hidalgo, en su art. 242, dispo nía: "Se declara de utilidad pú blica
el establecim iento de instituciones, corporaciones o sociedades que tengan p o r objeto
asegurar a los trabajadores contra los accidentes o enferm edades profesionales, y las
autoridades deberán darles toda dase de facilidades para su organización y fu n c io n a ­
m iento," M uchos estados expidieron leyes para regular el trabajo y fom entar la creació n
de cajas de seguros populares.

Paralelamente a la exp edició n de leyes estatales, el gobierno federal llevó a cabo los pri­
m eros intentos para estab lecer un sistema de seguros para ios trabajadores a su se rv id o .
En 1925 se expide ia Ley G eneral de Pensiones Civiles d e Retiro, en la cual los fu n cio n a rio s
y em pleados de la Federación, del D epartam ento del D istrito Federal y de ios gobiernos
de territorios federales tenían derecho a recibir una pensión al llegar a los 55 años de
edad con 30 años de servicio s o cuando quedaren inhabilitados para el trabajo . En el
supuesto de m uerte del trabajador, se confería d erech o a pensión a los beneficiario s,
cónyuge e hijos m enores. Este seguro se financiaba m ediante aportación del gobierno
federal y de los em pleados que generaban una esp ecie de fondo de ahorro, con p o ­
sibilidad de retirarlo al dejar de trabajar, io que im plicab a la pérdida de antigüedad y
derechos adquiridos, excep to que se reintegrara al trab ajo . Se creó un organism o ad m i­
nistrador, desconcentrado de la Secretaría de H acien da, denom inado Dirección G eneral
de Pensiones C iviles y de Retiro.

El 13 de noviembre de 1928 se estableció el Seguro Federal dei Maestro, donde se ordenaba


la constitución de una m utualidad para auxiliar a los deudos de los asociados fallecidos.

98 parte2 -Antecedentes
14.3. Reformas constitucionales
En 1929, el presidente Em ilio Portes Gil dispuso la elaboración de una iniciativa que
obligara a patrones y obreros a depositar en un banco de 2 a 5% del salario mensual para
constituir un fondo d e beneficio para los trabajadores. También presentó a! Constitu­
yente Permanente la Iniciativa de reforma a los arts. 73 y 123 de la Constitución, para
consignar como facultad exclusiva del Congreso de la Unión expedir leyes reglamen­
tarias en materia de trabajo, quitando a los estados esta facultad. El diputado Carlos
Sánchez se opuso así a esta iniciativa:

Si se les quita la facultad para legislar dentro de su soberanía y no se llega a dar el Código del Trabajo
Federal, si no se expide ese Código que hace más de tres años duerme el sueño del justo en el Senado
de la República, van a quedar sin ninguna legislación y no se conformarán los Estados, porque dentro del
artículo transitorio, o en el artículo 11 de la Constitución, se supediten los derechos de los trabajadores en
Estados como Veracruz, Puebla, Tabasco, Jalisco y algunos otros. ¿Porqué castigara aquellos Estados que
ya cumplieron su deber?24

El texto de la fracc. x x i x del art. 123 quedó co m o sigue: "Se considera de utilidad
pública la expedición de la Ley del Seguro Social y e lla comprenderá los seguros de
invalidez, de vejez, de cesación involuntaria de! tra b a jo , de enfermedades y acciden­
tes y otros con fines análogos." La reforma de 1959 in clu yó el apartado B de! are. 123
constitucional para regular las relaciones laborales y la base dei seguro social entre los
poderes de la Unión, el gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores. La fracc. xi se
dedica al seguro social:

la Seguridad Social se organizará conformea las siguientes bases mínimas:

a) Cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y materni­


dad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte;

b) En casodeaccidente o enfermedad, se conservará el derecho al trabajo porel tiempo que determine !a ley;

c) Las mujeres duranteel embarazo no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo considerable y sig­
nifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación; gozarán forzosamente de un mes de
descanso antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y de otros dos después del mismo,
debiendo percibir su salario íntegro y conservarse! empleo y los derechos que hubieren adquirido por
la relación de trabajo. En el período de lactancia tendrán dos descansos extraordinarios por día, de
media hora cada uno para alimentar a sus hijos. Además, disfrutarán de asistencia médica y obstétri­
ca, de medicinas, de ayudas para la lactancia y del servido de guarderías Infantiles;

d) Losfamiliares de iostrabajadorestendrán derecho a asistencia médica y medicinas, en los casosy en


la proporción que determine la ley;

2< Citado por Próspero López Cárdenas, El régimen especialde los trabajadores al servicio del Estado, SITUAM, México, 1994, p. 94.

99

capítulo 4 - £1 seguro social en M éxico


e} Se establecerán centros para vacaciones y para recuperación, así como tiendas económicas para be­
neficio de ios trabajadores y sus familiares;

f) Se proporcionarán a los trabajadores habitaciones baratas, en arrendamiento o venta, conformea ios


programas previamente aprobados. Además, el Estado mediante las aportaciones que haga, esta­
blecerá un fondo nacional de ia vivienda a fin de constituir depósitos en favor de dichos trabajadores
y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente
para que adquieran en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas, o bien para construirlas, repa­
rarlas, mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos conceptos.

Las aportaciones que se hagan a dicho fondo serán enteradas al organismo encargado de la seguridad
social regulándose en su Ley y en las que corresponda, ia forma y el procedimiento conforme a los cuales
se administrará ei citado fondo y se otorgarán y adjudicarán los créditos respectivos.

En el Diario Oficial de la Federación del 31 de octubre de 1974, después de expedida la ley


que entró en vigor el 1 de abril de ese año, se m odificó eí texto constitucional, para dar
susten toa ia nueva ley, a fin de que grupos ajenos a los trabajadores fueran objeto de protec­
ción: "Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez,
de vejez, de vida, de cesación involuntaria de! trabajo, de enfermedades y accidentes, de
servicio de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de ios trabaja­
dores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares

En conclusión, dicha reforma amplía las contingencias protegidas y rompe la estructura del
are. 123 dedicado a regular las relaciones entre ios patrones y los trabajadores.

100
parte 2 -Antecedentes

parte 3 ;■11
Antecedentes

15. Primeros ordenamientos


Los cam bios frecuentes de ios gobiernos a principios del siglo x x y las constantes luchas
internas increm entaban la desconfianza y eran el mayor obstáculo para reconocer ¡a
necesidad de una ley del seguro social que hiciera cum plir los ordenam ientos legales
en la materia y fuera aceptada por patrones y trabajadores. Tam bién se desconfiaba
■é
de la adm inistración oficial de las cuotas determinadas en cada seguro. Es de llamar
la atención que desde 1917, ni los arts. 123 y 89 ni algún otro precepto constitucional
confieren obligación ni otorgan facultad al presidente de ía República en el tem a; estas
se encuentran en la Ley del Seguro Social (lss ), a pesar de la necesidad e im portancia que
tiene la intervención del Ejecutivo. Recordem os la fracc. x x del a rt. 89 constitucional;
"Las facultades y obligaciones de! Presidente, son las siguientes: [...] x x . Las demás que le
confiere expresam ente esta C onstitución."

La im plantación del seguro social debe interesar a los patrones, puesto que contribuye a
la tranquilidad del obrero y ai aumento de su capacidad de rendim iento, además de que
propicia un mejor entendimiento entre quienes participan en la producción.

En 1932, durante la presidencia de Abelardo L. Rodríguez, el Congreso de la Unión ex­


pidió un decreto que otorgaba facultades extraordinarias al Ejecu tivo federal para que
en o cho meses se expidiera la lss , lo que no se pudo cum plir en la adm inistración de
Pascual O rtiz Rubio. Las condiciones de! país impidieron que el Ejecutivo federal expi­
diera el ordenamiento.

Un año después, todavía con el general Rodríguez, se procedió a la elaboración de un


programa para preparar un plan sexenal de gobierno que ofreciera a! pueblo mexicano,
bajo la dirección del Estado, entrar en una etapa de desarrollo político, económ ico, admi­
nistrativo, social y cultural, con base en los postulados de ¡a Revolución. Dicho programa
se im plem entaría en el primer gobierno sexenal, de 1934 a 1940, y tendría com o postula­
dos básicos el nacionalismo económ ico y la justicia social; además, se desarrollaría en seis
etapas anuales sucesivas que iniciarían el primero de enero del año correspondiente bajo
la dirección del Parcido Nacional Revolucionario y del Poder Ejecutivo.

|; 102
Al comar posesión el general Lázaro Cárdenas del Río, el 1 de diciembre de 1934, manifestó:
"Tengo presentes de manera indeleble las impresiones que durante mi campaña electora!
pude recoger: profundas desigualdades e inicuas injusticias a que están sometidas grandes
masas de trabajadores y muy particularm ente los núcleos indígenas que deben constituir
para nosotros una honda preocupación."1

Durante e! gobierno de Cárdenas se discutió eí problema del seguro social- Los Departa­
mentos del Trabajo y de Salubridad, la Secretaría de Gobernación y la Comisión de Estudios
de la Presidencia elaboraron sus respectivos proyectos para establecer el seguro social. La
confusión que se produjo en torno a este proyecto motivó que ía Ley General de Sociedades
de Seguros estableciera en su art. 8 transitorio: "El Ejecutivo de la Unión diccará las medidas
complementarias de la Ley que sean procedentes para establecer el Seguro Social."

Se fue creando un ambiente de convencimiento y el art. 305 de la Ley Federal del Trabajo
( l f t ) del 18 de agosto de 1931 dispuso que los patrones cum plieran las obligaciones emana­
das de los riesgos profesionales, para lo cual debían asegurar a su costa al trabajador, en lugar
de la indemnización que determinaba la fracc. xiv del art. 123 constitucionaí.

El segundo Plan Sexenal de Gobierno, formulado por el ahora Partido de la Revolución


M exicana, estableció: "Durante el primer año de vigencia de este plan se expedirá la Ley de
Seguros Sociales, que debe cubrir los riesgos profesionales y sociales más importantes, y en
cuya organización y administración debe intervenir la clase obrera organizada.2

En 1935, Cárdenas encomendó a ignacio García Téllez presidir una comisión que elaborara
un proyecto de iniciativa de ley del seguro social, para lo cual tomaría en cuenta las apor­
taciones y administración tripartita (gobierno, patrones y trabajadores asegurados), cuyos
beneficiarios fueran los asalariados industriales y agrícolas. La iniciativa se presentó en la
Cám ara de Diputados en diciembre de 1938, y contemplaba la creación de un Instituto
de Seguros Sociales que cubría ios seguros de enfermedades profesionales y accidentes de
trabajo, enfermedades no profesionales y maternidad, vejez e invalidez y desocupación in­
voluntaria. Los diputados decidieron posponer su aprobación debido a la crisis provocada
por la expropiación petrolera y para mejor sustentar la propuesta con estudios actuariales
que garantizaran su viabilidad.
El 1 de diciembre de 1940, en su discurso de toma de posesión, el presidente Manuel Ávila
Cam acho manifestó:
No olvidemos que nuestros ideales de justicia colectiva están muy lejos de haberse logrado: el desem­
pleo y los bajos salarlos que existen en nuestro país redaman las oportunidades de vivir dignamente;
el hombre que tiene trabajo necesita la certidumbre de que los beneficios de sus contratos colecti­
vos sean permanentes y, por otra parte, todos debemos unir desde luego el propósito do que un día
próximo ¡as leyes del Seguro Social protejan a todos los mexicanos en las horas de adversidad, en la

1 Los presidentes de México ante la nación, 1821-1966, t. IV: 1934-1966, Cámara de Diputados, XIVI Legislatura, 1966, p. 11.
2 Ibidem, p. 111.

103

capítulo 5 - Antecedentes
orfandad, en el desempleo, en la vejez, para sustituir este régimen secular en que por la pobreza de la
nación hemos tenido que vivir.3

El 2 de ju n io de 1941 se esta ble ció u n a C o m is ió n Técnica Redaccora d e la L e y d e l S e g u r o S o ­


de c o m p o s ic ió n trip a rtita , q u e to m a ra en cuenca los e stu d io s previo s realizados desde
c ia l,
la é p o c a de A lv a ro O b re g ó n .

Estos anhelos y obligaciones aparecen más amplios sí se considera que todos ios países de Europa y
aproximadamente un 90 por ciento de los pueblos del Continente Americano poseen una legislación
del Seguro Social, mientras que México constituye una excepción que no es acorde con el sentido
social de su movimiento popular y su evolución política y legal, con la tendencia revolucionaria de
proteger al pueblo productor.4

La (C om isión re d a c tó el p ro y e c to que p re s e n tó a la consideración d e la O fic in a Internacional


del Trabajo, la cual resolvió:

La iniciativa presentada al Ejecutivo por el señor licenciado Ignacio García Téllez, marcará una etapa en
la evolución económica y social de México. Acompañada de una exposición de motivos y basada en un
informe actuarla!, ambos notables por su extensión y concisión, la iniciativa representa en la historia
de México, un punto culminante: por primera vez, frente a las crudas realidades médicos sociales,
se ha establecido un plan de acción audaz, pero sólido y ordenado, en donde cada elemento ha sido
pensado cuidadosamente.3

El 10 d e d ic ie m b re d e 1942, Á vila C a m a c h o e n v ió al C ongreso de la U n ió n el p ro y e cto de ley,


el cual fu e a p ro b a d o p o r 91 d ip u ta d o s el 23 de d icie m bre y el 26 d e ese m es p o r el Senado.
Se p u b lic ó en el D i a r i o O f i c i a l d e l a F e d e r a c i ó n el 19 de enero de 1943. La ley prevé el inicio de
a ctivida de s el 1 d e e nero d e 1944, c o n la adverte n cia de q ue se p ro te g e rá solo a! trabajador;
a p a rtir d e 1949 los ben eficios se e x tie n d e n a los familiares (cónyuges, h ijo s o ascendientes).

15.1. Princip ios de la Ley de 1943


En los con s id e ra n d o s de la Iniciativa del p re s id e n te Á vila C am a cho se c o n c re ta n sus objetivos:

7. El salario es "la ú nica fu e n te de la que los tra b a ja d o re s o b tie n e n


P r o t e c c ió n a l s a la rio .
los recursos indispensables p ara la subsistencia de ellos y la d e sus fam iliares; to d o
h e c h o q u e im p lic a p é rd id a o d is m in u c ió n del m is m o causa a to d o s ellos perjuicios
tra sce nd en tale s. [...] El ré g im e n d e l S eguro Social re prese nta u n c o m p le m e n to del
salario en la m e d id a en q u e o to rg a p restaciones que el o b re ro , d e o tr a m anera, te n ­
d ría q u e o b te n e rlo d e su ú n ic o ingreso, p o r lo cual c o n s titu y e u n e xce le n te vehículo
para e sta b iliza r el tip o d e v id a d e la cap a e co n ó m ic a d é b il d e la p o b la c ió n , estabi­
liz a c ió n a la que d eb e aspirarse, ta n to p o rq u e su log ro v e n d ría a satisfacer nobles

3 Ibidem, pp. 149 y siguientes.


* José Alcaraz de la Rosa, Vida, pensamiento y obra de Ignacio García Téllez, 1.1, Instituto Mexicano del Seguro Social, México
1997, p. 137.
s Ibidem, p. 138.

104 parte 3 - Las leyes del seguro social


aspiraciones de la convivencia humana, cuanto porque al elevar las condiciones de
vida del sector mayoritario de la Nación, autom áticam ente se operaría un creci­
miento vigoroso de la econom ía general del país".

2. Teoría objetiva del riesgo. "En el desempeño de sus labores, e! obrero se halla cons­
tantem ente amenazado por m ultitud de riesgos objetivam ente creados por el
equipo mecánico que maneja o por las condiciones del medio en que actúa; y
cuando tales amenazas se realizan, causando accidentes o enfermedades acarrean
-™ ~ ~

fatalmente la destrucción de la base económica de la familia. Lo mismo ocurre con


iH i—

otros riesgos no considerados com o profesionales, tales como las enfermedades


.'i

generales, la invalidez, la vejez o la muerte prematura, que si bien a todo ser huma­
no amenazan, es entre ios trabajadores donde m ayores estragos causan cuando se
... ......................... .

realizan, por cuanto a que el hombre que no tiene otro ingreso que la retribución
del esfuerzo personal que desarrolla, todo acontecim iento que paralice su activi­
dad aniquila sus posibilidades de adquisición."

3. Interés social. "Si desde e! punto de vista del interés particular del obrero es legí­
tima la implantación de un sistema como eí Seguro Social, que está destinado a
proteger su economía familiar, también y desde el más amplio punto de vista de
los intereses de la sociedad, tal medida halla una plena justificación, porque con la
misma se tiende a evitar que la miseria y ¡a angustia azoten a grandes sectores de
la población nacional."

4. Interés público. "El Seguro Social no considera el riesgo particular de cada persona
que se asegura, sino que atiende a las condiciones económ icas dei sector de la co­
lectividad que trata de asegurar. Debe destacarse también que como la protección
impartida por el Seguro Social entraña una función de interés público, no puede ser
encomendada a empresas privadas, sino que el Estado cieñe el deber de intervenir,
en su establecimiento y desarrollo, porque quien sufre en última instancia los riesgos
de ¡a pérdida de capacidad de trabajo de los obreros, es la colectividad entera, que
con motivo de esos acontecimientos ve trastornadas sus actividades y amplificados
muchos de sus problemas."

5. Aplicación limitada. "El régimen del Seguro Social no es susceptible de aplicarse de


un modo general o indeterminado a todos los individuos de la sociedad, sino exclu­
sivamente al sector de ia población formado por las personas que trabajan mediante
la percepción de un salario o sueldo [...] el Seguro Social lim ita la protección del ca­
pital humano a ios seres más débiles económicamente, quienes, como trabajadores,
contribuyen directamente a la prosperidad del país, y esta protección se hace de
forma proporcional al servido creador prestado por ellos, o sea, en relación con el
m onto de su salario, su antigüedad, etcétera."

6. Servicio público. "Como en ia conservación de las energías productivas no sólo va de


por medio el derecho del asalariado, sino también el beneficio de los empresarios y
e¡ interés todo de la colectividad, compete al Estado encauzar el Seguro Social como

105

capítulo 5 - Antecedentes
un servicio público encomendado a un Instituto descentralizado que, con la aporta­
ción oficial, de los trabajadores y ia de los patrones acuda prestamente a cumplir la
responsabilidad económica que nace de la solidaridad nacional."

7. Carácter obligatorio. ''Debe establecerse con el carácter de obligatorio, para garanti­


zar la estabilidad y la permanencia del sistema, y también para extenderlo ai mayor
número posible de las personas que deben quedar comprendidas en é!. [...] El carác­
ter obligatorio del Seguro Social hace imposible el hecho que la falta de previsión
y, más concretamente, la falca de pago de primas, ocasione, como ocurre en los
seguros privados, la pérdida de los derechos del asegurado, pues el aseguramiento y
el pago de cuotas es forzoso."

8. Seguros. "La Iniciativa considera comprendidos dentro del Seguro Social Sos si-
: guientes riesgos: accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, enferme­
dades generales y m aternidad e invalidez, vejez y m uerte. Igualmente considera
asegurada, con las lim itaciones a las que a su tiempo se hará referencia, la desocu­
pación en edad avanzada."

9. Facultad de Ejecutivo. "[...] se deja al Poder Ejecutivo la facultad de determinar las


fechas y las circunscripciones territoriales en que se im plantarán los diversos ramos
del seguro, así como los grupos de trabajadores a que se vaya haciendo extensivo.
Tal determinación será hecha a propuesta del Instituto que especialmente se crea,
según lo aconsejan las condiciones de situación geográfica, densidad de población
asegurable, desarrollo industrial y posibilidad de establecer los servicios respectivos."

70, Crecimiento. "[...] comprenderá desde luego sólo a los trabajadores que presten
servicios en empresas privadas estatales, de administración obrera o mixtas, a los
miembros de sociedades cooperativas de producción y a los aprendices especiales
contratados con ese carácter para extenderse posteriormente a los trabajadores del
Estado, de empresas de tipo familiar y a domicilio, del cam po, de los domésticos, los
temporales y los eventuales."

77. Cooperativas. "Quedan incluidos los miembros de sociedades cooperativas de pro­


ducción, porque aunque no tienen las características jurídicas de los obreros asala­
riados, sí pertenecen al mismo sector de los económicamente activos y, agrupados
com o están en unidades de trabajo establecidas para el aprovechamiento de una
fuente de producción o para la transformación de materias primas en determinadas
ramas industriales, no presentan las dificultades prácticas que otros trabajadores,
colocados en diferente situación, ofrecerían al ser considerados, desde el primer mo­
mento, sujetos al sistema."

72. Clasificación por riesgos. "E¡ elem ento riesgo objetivo es primordial para hacer la fija­
ción de las cuotas que deben cubrir los patrones. [...] Este riesgo objetivo es determi­
nado por el método y e! procedimiento de trabajo de la empresa, por la maquinaria
empleada y especialmente por los medios técnicos de protección y prevención de
los accidentes. Esta Inscripción hará posible una clasificación previa basada sobre

106 parte 3 - Las Leyes deL seguro social


experiencias mexicanas y extranjeras, tomadas dei Seguro de Accidentes de o tros
países, especialmente sobre las experiencias de C hile También puede ser aprovecha-
do con mucha ventaja el material estadounidense y canadiense det Seguro Privado, y
su análisis en los Proceeding ofC asualty Actuaría! Society. En ocasión.de la clasifica­
ción debe ser fijada también la unidad de tarifa, con base en el nuevo material. Si se
elige para la clasificación de los riesgos el método más empleado que da a la catego­
ría de empresas más peligrosas el porcentaje 100, se clasifican las empresas normales
de una clase por un porcentaje medio de esta clase, y solamente si hay condiciones
anormales, ya sea en Favor de la empresa, ya sea por falta de medios para prevenir el
accidente, pues hay circunstancias que aumentan o reducen e! riesgo, se concede a
las empresas un porcentaje o grado más alto o más bajo. En la primera formación de las
clases y de los grados o porcentajes de riesgo, debe tenerse en cuenca el principio de
que la empresa o la categoría de las empresas deben pagar aproximadamente u na
aportación total que cubra todas ¡as obligaciones provenientes de accidentes, esto
es, teniendo en cuenta la diferencia entre prestaciones temporales y rentas vitalicias.
Con esto se consigue que haya un equilibrio entre las clases y grupos de empresas, y
se impide que las clases o grupos que permanentemente son pasivas, trasladen una
parte de su carga a las otras."

Por decreto presidencial, el 19 de enero de 1943 se funda el Instituto M exicano del Seguro
Social ( imss) y de inmediato inicia sus actividades, para lo cual ei Ejecutivo federal y las orga­
nizaciones de trabajadores y de parrones designan a sus representantes ai primer Consejo
Técnico. Ávila Camacho nombró com o representantes a Antonio Carrillo Flores y a Alfonso
Díaz Infante; la representación obrera se encomendó a Francisco J. Macín y Reynaldo Cer­
vantes Torres; la representación patronal estuvo a cargo de Emilio Azcárraga Vidaurreta y
Agustín García López. El presidente nom bró asimismo a Vicente Santos Cuajardo como
director del Instituto y a Miguel G ard a Cruz como secretario general. El gobierno federal
aportó 100 mil pesos para su funcionamiento.

En vista de la difícil y tormentosa situación que enfrentó Sancos Guajardo, agravada por
am enazas de huelgas y la resistencia de los patrones al pago de las cuotas, ei presidente
Ávila Cam acho decidió retirarlo, con la idea de que la sustitución restableciera la calma
entre trabajadores y patrones. Así, el 3 de enero de 1944 designó com o nuevo director
del imss a Ignacio García TéNez, quien será el arquitecto de un sólido Seguro Social. Con
am plia experiencia en las adm inistraciones de Alvaro Obregón, Plutarco Elias Calles, Emilio
Portes G il, Abelardo Rodríguez y Lázaro Cárdenas, este licenciado guanajuatense fue el
responsable de la Procuraduría Genera! de la República (en dos ocasiones), la Secretaría
de G obernación, la Secretaría de Educación Pública y fue el prim er secretario de Trabajo
y Previsión Social.6

García Téllez afrontaría la más violenta manifestación contra el seguro social organizada
por el Frente Nacional Proletario en el zócalo de la ciudad de M éxico, que enfrentó a

6 Idem.

107
capitulo 5 - Antecedentes
bomberos, policías y guardias del Palacio Nacional con agresivos manifestantes. Los golpes,
pedradas y balazos arrojaron 12 heridos, casi rodos bom beros; varios carros de bom beros
y particulares destrozados o quemados, y 109 detenidos, entre ellos los dirigentes del m en ­
cionado Frente.

Las primeras manifestaciones contra la Institución se aquietaron por la bondad de sus pres­
taciones. En ios primeros años e! im s s carecía de clínicas y hospitales, por lo que tuvo que
subrogar sus servicios e iniciaría adaptación de edificios y la construcción de inmuebles ade­
cuados; en pocos años se acreditaría que es la institución más noble creada en beneficio de
los trabajadores, de sus familiares y de toda la población, ai grado de merecer ia calificación
más elevada como institución médica.

El imss ha tenido directores importantes, como Antonio O rtiz Mena, en la época del presi­
dente Adolfo Ruiz Corcines, y Benito Coquee Lagunes, durante el gobierno de Adolfo López
Mateos. En este último periodo se construyeron clínicas en las principales ciudades y unida­
des habltacionales, se adquirieron el Centro Médico Nacional y el edificio de Reforma 476, y
se participó en la Conferencia Interamericana de Seguridad Social, con sede en !a Ciudad de
M éxico. Además, se levantaron el centro recreativo O axtepec y el parque Delta de béisbol;
se adquirieron estadios deportivos en algunas ciudades y abrieron sus puertas centros de
bienestar social y familiar, entre otras careas.

Fueron muchas las obras realizadas, pero al mismo tiem po que beneficiaba, se afectaban !as
reservas para el pago de las pensiones de las próximas generaciones.

15.2. Reformas a ia Ley de 1943


Los presidentes Miguel Alemán Valdés, Adolfo Ruiz Cortines, Adolfo López Mateos y G u s­
tavo Díaz Ordaz presentaron a¡ Congreso de la Unión diversas reformas para adecuar las
disposiciones de la Ley de 1943 a ¡a cambiante situación m édica y económica del país. Los
propósitos fundamentales de las reformas eran los siguientes:

a) Crecimiento horizontal. El enemigo de la eficiencia es el crecimiento desmedido de


la población protegida, sin contar con las bases suficientes para otorgar prestaciones
y mantener niveles de calidad; en ios primeros años el incremento de la población
protegida se llevó a cabo mediante la incorporación paulatina de zonas, conform e a
las posibilidades que la propia institución hacía factible.

b) Crecim iento vertical. Se cuid ó de mejorar las co n d icio n e s para el otorgam iento de
las prestaciones e increm entar el m onto de las otorgadas a fin de m antenerlas
atractivas, de ta! m anera que perm itieran al im posibilitado para trabajar, a la
viuda y a los huérfanos co n ta r con recursos suficientes para atender sus n ecesi­
dades de vida.

c) Adecuar grupos de cotización a las circunstancias económ icas variantes. Con lo que
se aumentaban las posibilidades financieras de la institución.

■ f 108 parte 3 - Las leyes del seguro social


Cuadro 5.1. Reformas constitucionales.
' T
• R e fo rm a 1974
- - •- • .

Se considera de utilidad social


el establecimiento de cajas Es de utilidad pública la Ley
de seguros populares; de del Seguro Social, y ella com- i
invalidez, de vida, de cesación ' Se considera de utilidad públi- prenderá seguros de invalidez,
I involuntaria de trabajo, ! de vejez, de vida, de cesación
| ca la Ley del Seguro Social, y
; de accidentes y otros, con ] ella comprenderá seguros de i involuntaria del trabajo, de
fines análogos, por lo cual el enfermedades y accidentes,
I invalidez, de vejez, de cesación
; Gobierno Federal como el de de servicio de guardería y
I involuntaria del trabajo, de
; cada Estado deberán fomentar cualquier otra encaminado a
enfermedades y accidentes y
j la organización de institucio­ la protección y bienestar de
otros con fines análogos.
nes económicas de esta índole ios trabajadores, campesinos,
para infundir e inculcar la no asalariados y otros secto rés
| previsión popular. sociales y sus familiares.

15.3. La Ley de 1973


Los 30 años del sistema de solidaridad y reparto perm itieron la captación de importantes
recursos. El imss se convirtió en la primera institución m éd ica del país; las clínicas y los hospi­
tales estaban dotados de los instrumentos adecuados para otorgar servicio a ios derechoha-
bientes; su prestigio trascendía las fronteras y superaba a tas organizaciones parcicuíares; las
prestaciones económicas eran adecuadas; las guarderías atendían a los hijos de las mujeres
trabajadoras; se habían creado centros de bienestar social y familiar en los que además dei
esparcimiento, se impartían cursos de preparación técnica para el trabajo. La atinada d i­
rección de Ignacio García Téllez en la década de 1940 tu vo una adecuada continuidad c o n
A ntonio Ortiz Mena. Desde luego, la captación de recursos hacía atractiva su desviación,
no siempre en obras de beneficio social, y se convirtió en botín político que hizo pensar a
Benito Coquet en la posibilidad de buscar la Presidencia de la República.

Sealciel Alatriste, efímero director del imss en la década de 1960, pretendió poner orden en
las finanzas y limitar las acciones a las directamente relacionadas con ios objetivos del Insti­
tuto, para lo cual eliminó las obras suntuosas y las desviaciones, como el campo Delta, algu­
nos teatros y el centro recreativo en Oaxtepec. Al intentar la detención de Coquee generó
un problema político que obligó al presidente Gustavo D íaz O rdaz a sustituirlo con Ignacio
M orones Prieto, en esa época embajador en Francia, quien llegó al imss acompañado de un
grupo de jóvenes, como Porfirio M uñoz Ledo, quien fue secretario del Instituto. Entre sus
primeras medidas, ordenó la supresión de! Departamento de Inspección y Vigilancia.

Durante su administración, m antuvo el bien establecido prestigio médico. Quienes había­


mos empezado a colaborar en el Instituto unos meses antes fuim os sometidos a una revi­
sión rigurosa como condición necesaria para continuar. Por mi parte, había estado algunos
meses adscrito al Departamento de inspección, y me reincorporaron a la Subdirección Ju­
rídica, com o dictaminador de pensiones, cargo que desem peñé hasta abril de 1967, por mi
candidatura a diputado federal.

109
capítulo 5 - Antecedentes
Durante el gobierno de Gustavo Díaz O rdaz el país cuvo un crecim iento sostenido prom e­
dio superior a 6% y el cam po permitió la captación de ejidatarios, colonos, comuneros y
pequeños propietarios; sin embargo, los no asalariados reclamaban el acceso a los servicios.
A n te ese panorama, la administración del presidente Luis Echeverría Álvarez dispuso la ela­
boración de estudios para estructurar un sistema más amplio, basado en los principios de
solidaridad y de reparto, que fortalecían al seguro soda! y permitían un crecimiento horizon­
tal para atender a los grupos sociales de las ciudades y del cam po que padecían marginación
económ ica y social, sin demérito de las prestaciones debidas a ios trabajadores y a su familia.

Echeverría confió la administración del Inscituto a Carlos Gálvez Betancourt, hombre de ex­
periencia y visión política. Con base en los estudios elaborados, Gálvez presentó en la x l v i i i
Legislatura del Congreso de la Unión la iniciativa de la l s s , en la cual Incluyó las reformas que
atenderían el redamo de los grupos sociales ajenos a los trabajadores.

En el art. 12 se amplió la obligatoriedad de inscripción a los trabajadores, al incluir a los


m iembros de sociedades cooperativas de producción y a los determinados en decretos
presidenciales. También se fortaleció el régimen voluntario para los grupos campesinos,
trabajadores domésticos, no asalariados y patrones personas físicas, quienes harían apor­
taciones adecuadas a su condición económica. Como una novedad se incluyó la figura de
los solidarlohablentes a fin de brindar atención médica a los marginados, con la incención
de Incorporarlos al desarrollo general. Asimismo, aumentaron las facultades fiscales de la
Institución, de manera compartida con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ( s h c p ),
dependencia que tendría a su cargo la atribución sancionadora. Sin embargo, se olvidó de
ampliar el marco necesario en la Constitución, por lo que en diciembre de 1974 se envió el
proyecto al Congreso para incluir, com o se ha visro, a los grupos sociales de campesinos, no
asalariados y otros sectores sociales y sus familiares, en la forma vigente.

La exposición de motivos de la Ley del Seguro Soáal de 1973, presentada por el presidente
Echeverría, señala: "El régimen del Seguro Social ha contribuido a la expansión económ ica
mediante el mejoramiento de las condiciones de vida del trabajador y la reducción de las
tensiones laborales y, asimismo, ha coadyuvado a disminuir los resultados negativos de la
Industrialización, en el seno de la sociedad aún altamente agrícola, en la medida en que es
un instrumento redistribuidor del Ingreso y un factor de integración nacional.

En relación con el crecimiento del seguro, reconoce en el mismo documento;

Aunque el régimen instituido por la fracción XXiX del artículo 123 Constitucional tiene por objeto pri­
mordial establecer la protección del trabajador, su meta es alcanzar a todos los sectores e individuos que
componen nuestra sociedad. [...] Durante los últimos lustros hemos tenido un alto crecimiento económico
pero ha sido Inequitativa la distribución del producto nacional. Es por ello que el Gobierno de la República
se esfuerza en reorientar la estrategia general del desarrollo sobre bases socialmente más justas. [...] La
seguridad social, como parte de esta política, precisa ampliarse y consolidarse, no sólo por el imperativo
de propiciar el bienestar de la comunidad, sino como exigencia económica, pues la redistribución de la
riqueza que promueve no frena el crecimiento, sino por el contrario, lo impulsa de manera real y sostenida.
Mientras el hombre no disponga de elementos para superar sus limitaciones materiales y culturales no

ÍSBSK^

110 parte 3 -Las le ye s del seguro s o c ia l


podrá alcanzar su plena productividad. [...] Esta iniciativa toma en consideración los distintos estudios
técnicos que se han hecho para definir ¡as necesidades y posibilidades de mejoramiento y expansión del
sistema. Tiene por principales objetivos mejorar las prestaciones existentes e introducir otras; crear un
nuevo ramo del seguro, el de guarderías, en beneficio de las madres trabajadoras;aumentare! numero de
asegurados; abrir la posibilidad para que nuevos sectores de la población se incorporen voluntariamente
a! régimen obligatorio; establecer servicios de solidaridad social sin comprometer ios derechos de ios
asegurados; precisar diversos pu ntos controvertibles de la Ley vigente; reordenar preceptos dispersos que
refieren a una misma materia y simplificar, para hacer expeditos diversos procedimientos. [...] El proyecto
que sirvió de base a esta iniciativa fue ampliamente discutido por los representantes de los factores de
la producción que concurren en la administración del Instituto. El hecho de que hayan coincidido en sus
términos, revela el buen éxito de una política que busca reorientar el proceso del desarrollo sin afectar el
consenso nacional y utilizando el diálogo como método de trabajo y entendimiento. Evidencia, además, la
conciencia alcanzada por los diversos sectores acerca de fa magnitud dei rezago social que afronta el país
y la necesidad de imprimir un sentido humano a! progreso.

A lo largo de sus 24 años de vigencia, este ordenamiento fu e objeto de continuas m odifica­


ciones para adecuar sus prestaciones y servicios. Durante ei gobierno de! presidente Carlos
Salinas de Cortarise llevaron a cabo reformas que alteraron los principios y la administración
del instituto -cu yo análisis realizamos en e! capítulo siguiente- y que fueron ei antecedente
de la privatización de los seguros sociales.

Las transformaciones de los seguros sociales en Am érica Latina y !as presiones dei Banco
Mundial y del Fondo M onetario Internacional, así como la captación de enormes recursos,
aliviaron las deficientes economías, con cargo a las aportaciones de los trabajadores, me­
diante el señuelo de que los organismos financieros especializados administrarían en forma
transparente las cuentas individuales y evitarían desvíos. Los sindicatos en esos países veían
en ello la posibilidad del m ejoramiento anhelado frente al inadecuado manejo de ios orga­
nismos públicos y, sin algún movimiento en contra, aceptaron las reformas. En Europa, los
trabajadores, con mejor visión, se opusieron a estas reformas y llevaron a cabo movimientos
que paralizaron las empresas y los servicios públicos.

15.4. Reformas a La Ley de 1973


El sistema de reparto (b en eficio definido) en las pensiones se estructura de 1943 a 1997.
En esta época, ias aportaciones durante la vida laboral d e ios trabajadores representa­
ron un atractivo capital, el cual, durante los 20 o 30 añ o s de cotización, no se integró
en reservas, ni se llevó a cabo una inversión apropiada d e él, com o lo disponía la ley, en
áreas donde se garantizaran rendim ientos adecuados. Los fondos fueron desviados a
cubrir requerimientos de enferm edad, con lo que se construyeron clínicas y hospitales,
así com o lugares recreativos o deportivos; por esto las pensiones carecían de reservas
y se financiaban con las cu o ta s de los trabajadores en a ctiv o . Sin embargo, la falta de
crecim iento económ ico im pid ió ia creación de fuentes d e trabajo y ios pocos empleos
generaban cuotas insuficientes para atender al número de trabajadores que exigían ei
pago de sus pensiones al im ss .

m
capítulo 5 - Antecedentes
Poco tiempo después de acreditado el sistema de cuenta individual, la estrategia para con­
solidarlo consistía en un proceso lento, sin protesta. El presidente Salinas de C ortari presentó
la iniciativa y las cámaras empresariales la aceptaron. Se convenció a ios trabajadores de que
tendrían una pequeña cuenta bancaria, de la que podrían disponer en caso de desempleo,
una vez cada cinco años. Los sindicatos fueron orientados con el argumento de que la apor­
tación sería cubierta por los patrones y de que los recursos pagados en el seguro de retiro
se incrementarían en poco tiempo. Los trabajadores no veían la ventaja, pero los primeros
pasos para el nuevo sistem a ya se habían consumado, com o veremos adelante.

15.4.1. Reforma de 1992


La iniciativa de reforma incluye en el art. 11 el ramo quinto de "Retiro". Esta reforma da cauce a! Sis­
tema de Ahorro para el Reti ro (sar 92-97) y es el ¡nido de las pensiones por contribución definida.
Se modifica el art. 183 y se incluyen los arts. 183 A a 183 S. La administración del seguro se
confía a un banco privado elegido por el patrón, sin cobro de comisión; los bancos recibirían
el pago de la cuota de 2% del salario base de cotización y de 5% de habitación. El patrón en­
tregaría la relación de los trabajadores, con sus respectivos salarios. El banco individualizaría
las cuentas a nombre de cada trabajador; de aquí surge el térm ino cuenta individual.

En el art. 183 H se ordenó que dentro de los cuatro días hábiles siguientes a su recepción los
fondos de cada empresa se trasladarían af Banco de M éxico, que abriría dos cuentas: una a
I nombre del imss y otra a nom bre del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores (Infonavit), y pondría los fondos del seguro de retiro a disposición del gobierno
federal en forma de crédito, por medro de la shcp . A sí, los fondos del seguro social se'ponen
a disposición del erario, sin obligación de pagar alguna comisión.

En el art. 246, fracc. v, se estableció un Comité Técnico del Sistema de Ahorro para el Retiro
dentro de los órganos de gobierno del Instituto, integrado por tres representantes de la
shcp , uno de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, dos del Banco de M éxico y eres del
imss (uno porcada sector; patronal, obrero y del propio Instituto) (art. 258 F). Se cuidó que
este Comité no tuviera relación de jerarquía que lo som etiera a la Asamblea Genera! ni al
Consejo Técnico; fue el paso previo para la conformación en 1994 de la Comisión Nacional
para la Coordinación de los Sistemas de Ahorro para e! Retiro y la Ley para la Coordinación
del Sistema de Ahorro para el Retiro. Según las propuestas, cuando quedaran desempleados,
los trabajadores podrían retirar hasta 10% de la cantidad ahorrada, una vez cada cinco años.

15.4.2. Reforma de 1993


La reforma de! 20 de julio de 1993 traslada figuras del derecho fiscal, con lo que m odifica
la filosofía de la ley. Se inclu ye el art. 9, similar al art. 5 del Código Fiscal, en el cual se consi­
dera que las disposiciones de carácter fiscal son de aplicación estricta; dichas disposiciones
establecen cargas a los particulares. La ley estima que las norm as que establecen cargas se
refieren a sujeto, objeto, base de cotización y tasa. En e! m ism o numeral se norma la suple-
toriedad en un orden que debe ser riguroso; primero la lf t , después el Código Fiscal de la
Federación (cff ) y en último lugar el derecho común.

112 parte 3 - Las leyes (¡el seguro social


Por primera vez se equipara con la defraudación fiscal el no incorporar a los trabajadores
o no efectuar el pago de las aportaciones, lo cual co nfirm a ia naturaleza fiscal de la Ley. La
exposición de m otivos señala tres propósitos:

1. “Consolidar el equilibrio financiero a fin de que el Instituto siga contando con ios
recursos suficientes que garanticen el cabal cum plim iento de los compromisos insti­
tucionales y siga creciendo al ritmo que ia población lo requiere"

De aquí podemos derivar que sin el incremento en Sas cuotas, el Instituto no podría
atender sus compromisos con la población protegida. Atender a esta población im ­
plica para el Ejecutivo federal incrementar las cargas a los patrones y, en consecuen­
cia, a los trabajadores mediante una m odificación sustancial a sus aportaciones,

2. "Modernizar y actualizar al Instituto como organismo fiscal autónomo, haciendo


congruente la Ley que lo rige con los diversos ordenamientos jurídicos de carácter
tributario federal."

Para cumplir con este objetivo se adiciona el art. 9 bis, a fin de dar aspecto imposi­
tivo a "las norm as que se refieran a sujeto, objeto, base de cotización y tasa", con lo
quecualquier infracción u omisión podrá tener ¡as sanciones contempladas en el c f f
(incluida la defraudación fiscal),

3. "La precisión de conceptos jurídicos y de administración..."

15.4.3. Reforma de 1994


La reforma de 1994 crea la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar),
que será regulada por Sa Ley para la Coordinación de los Sistemas de Ahorro para el Retiro,
y que suprime el Com ité Técnico del Sistema de Ahorro para el Retiro. Los cuatro seguros
continúan administrados por el imss, pero el seguro de retiro será manejado por la Consar.

En conclusión, con las m odificaciones sucesivas de 1992 a 1994 se determinó que los bancos
recibieran los pagos del seguro de retiro y del Infonavic, sin intervención del im s s . El patrón
tuvo ia facultad de elegir el banco conveniente para pagar el 2% sobre su nómina. Los ban­
cos, dentro del cuarto día hábil bancario siguiente al pago, transferían el monto al Banco de
México; este abría dos subcuentas, de vivienda y de retiro, a nombre del Infonavit y deí imss,
respectivamente, y ponía el dinero a disposición del gobierno, federal en forma de crédito.

15.5. D ia gnó stico de 1995


La Ley de 1973 representa ia consolidación de la prim era etapa del sistema, así como el
antecedente —por las reformas llevadas a cabo del sistem a de cuentas individuales, esta­
blecido primero en el imss y después en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estad o - de la tss aprobada en 1995 y vigente en 1997, a la que habría de
seguir la Ley del Instituto de Seguridad y Seruicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en
vigor a partir de 2007.

113

capítulo S -Antecedentes
El presidente Ernesto Zedillo ordenó en 1995 a la dirección general del imss la elaboración de
un diagnóstico que presentara la visión general del Seguro Social, los problemas que afron­
taba cada seguro y posibles soluciones. La instrucción era realizar un "diagnóstico objetivo,
sereno, profundo y realista que permita acometer los nuevos retos de la seguridad social que
demandan ¡os mexicanos",7 con cinco principios:

1. El sistema de seguridad social no se privatizará.

2. No debe haber m ás cargas a los trabajadores y las empresas en cuanto a sus aporta­
ciones al imss .
3. Se deben explorar mecanismos para conciliar las finanzas sanas del Instituto con la
viabilidad de Sos ram os de aseguramiento.

4. Se debe procurar la ampliación de la cobertura del Instituto y estimular su papel


como prom otor del empleo y la productividad.

5. Ei proyecto hacia ¡a Nueva Era del imss debe contar con el consenso de la clase tra­
bajadora del país.

En marzo de 1995, el i m s s presentó un documento oficial de 151 hojas en el que se afirmaba


que "las conclusiones a ¡as que se lleguen derivadas de este proceso serán un firm e sustento
para emprender la N ueva Era del im ss , fortalecida por la «irresponsabilidad de sus traba­
jadores, beneficiarios y aportantes"89El análisis del diagnóstico permitiría-comprender los
objetivos, motivos y alcances de las nuevas leyes en el Seguro Social, al ser e! antecedente
inmediato de la tss, en vigor a partir del 1 de julio de 1997, y de la Ley de los Sistem as de
Ahorro para ei Retiro, del 26 de mayo de 2006.

Los sistemas de seguro social fueron concebidos en todo el mundo como instrumentos
de protección ante los infortunios de los trabajadores y sus familias. Por ello, su m étodo de
finandamiento se ha vinculado a la nómina. ES sistema mexicano no es la excepción. Hace
más de 50 años fue creado con esos mismos principios y "en su mayor parte el im s s se sigue
financiando de las contribuciones sobre la nóm ina'? no obstante que en 1973 se amplió la
concepción hacia la "seguridad social" y se incluyeron algunos nuevos esquemas de finanda­
miento para ciertos grupos bajo la denominación de regímenes modificados.

En 1995, el imss atendía a 37 millones de personas en el régimen obligatorio, con más de


8.5 millones de trabajadores asegurados, y 11 millones de solidariohabiences que recibían
servicio médico, lo que im plicaba la protección m ínim a a 48 millones de personas. Los pen­
sionados llegaban a 1 m illón 430 mil.

El diagnóstico reco n oce la aportación mayoritaria del sector patronal y m ínim a de! go­
bierno, con ap o rtacio nes promedio que afectan 26.5% del valor de la nóm ina de tas

7 Diagnósticode/IMSS, Instituto Mexicano del SeguraSocial, marzo de 1995, p. 1.


8 Idem.
9 Ibidem, p. 22.

114 parte 3 - la s leyes del seguro social


empresas, además de 5% por Infcmavic, lo que da un resultado de 31.5%. Oe cada mil pesos
de nómina, se destinan 315 pesos a! seguro social. Las aportaciones se dividen en brutas
y netas. De las prim eras, corresponden al patrón 70%, al trabajador 25% y a! gobierno
federal 5%. En cuanto a las cuotas netas, corresponden al patrón 38.5%, al trabajador 32%
y al gobierno federal 29.5%. "Las empresas que contratan personal con salarios superiores
a 10 salarios mínim os critican el hecho de que a partir de este salario podría resultarles
conveniente hacerse cargo del seguro médico o co ntratar el servicio de un seguro privado
en lugar del imss."10

Los esquemas m odificados, donde se ubica a los asegurados del régimen voluntario, cam pe­
sinos, no asalariados, cañeros, tabacaleros y trabajadores domésticos, representan 17% de ios
derechohabientes. Las bases de financiamiento son diferentes cada caso, por lo cual toman
en cuenta situaciones políticas y sociales, y estos esquemas "siguen siendo deficitarios en su
operación. Lo anterior significa que los trabajadores asalariados subsidian"11 a esos grupos,
sobre bases injustas para unos y otros. En relación con la situación financiera de las pensio­
nes, e! diagnóstico señala:

el IMSS fia elaborado proyecciones financieras y aduanales sobre la evolución de! ramo de IVCM, conser­
vando su actual esquema de beneficios y aportaciones [sin incrementar ¡as pensiones como proporciones
del salario mínimo), bajo un escenario caracterizado por los siguientes supuestos:

-. 3% de incremento anual de asegurados.

• 2% de incremento real anua! de salarios (por arriba del índice Inflacionario),

• 3% de tasa de interés real para la inversión de reservas.

100% del remanente se destina a reservas financieras.

• 8,5% de cuota sobre ei salario base de cotización.

Concluye: "la proyección indica que para ei año 2002 los egresos del ramo serán mayores a
sus ingresos, teniendo que compensarse este déficit con las reservas financieras acumuladas
en los años anteriores. El problema se agudiza en el año 2004, cuando las reservas se agoten
y será entonces necesaria la canalización de recursos d e otras fuentes para equilibrar las
finanzas de ivcm ." A casi tres años de haberse instituido el seguro de retiro, el diagnóstico
daba la razón a quienes hem os sido sus críticos, al señalar:

Desde su creación ha enfrentado problemas administrativos tales como trabajadores con diversos nú­
meros de registro, falta de oportunidad y eficacia en el registro de las cuentas Individuales, problemas
de fiscalización y otros que ya se resuelven a través del nuevo organismo C0N5AR. Por otra parte, para
el sistema barcario resulta poco atractivo manejar cuentas de trabajadores de bajos ingresos ya que les
genera muy poca utilidad.

11 Ibidem , p. 36.
11 Ibidem , p. 34.

115

capítulo 5 - Antecedentes
Otro problema que enfrenta ei SAR es que para alcanzar una pensión del 100% del último salario es nece­
sario cotizar durante 40 años a una tasa de retorno real del 3%; equivalente al 24% del salario. Esto último
resulta ser sumamente oneroso.

El diagnóstico analiza la situación de cada seguro.

15.5.1. Enfermedad y maternidad


Para brindar atención a más de 26 millones de personas existían mil 700 unidades mé­
dicas: mil 495 unidades de primer nivel (unidades de medicina familiar), 227 hospitales
de segundo nivel (hospitales generales) y 42 hospitales de tercer nivel (hospitales de alta
especialidad). El i m s s contaba con una plantilla de 340 mil trabajadores, de los cuales 230
mil laboraban en esas unidades, donde 6.7% eran médicos generales, 6.6% especialistas,
33.4% enfermeras, 6.9% personal médico directivo y 46.4% auxiliares y otras modalidades.
Ei Instituto tenía una asistencia promedio diaria de 700 mil personas.12 En un día típico,
367 930 personas recibían consulta;13 se realizaban 25 670 estudios de radiodiagnóstico,
5 311 egresos hospitalarios y 3 452 intervenciones quirúrgicas; nacían 86 niños por hora,
y las guarderías atendían a 61 mil infantes. El presupuesto de ingresos del Instituto para
1995 rebasaba los 46 mil millones de pesos, es decir, mil pesos por cada persona cubierta.

El diagnóstico precisa los aspectos negativos del seguro de enfermedad y maternidad;

• Existe un desequilibrio financiero en la prestación de los servicios médicos.

• El paulatino envejecimiento de !a población y ei incremento en su esperanza de


vida elevan los costos del sistema, lo que hace más delicada la situación financiera.

• El sistema de flnanciamiento no estimula el crecimiento del empleo y los salarios.


Asimismo, inhibe el crecimiento de la cobertura y permite la subdeclaración, espe­
cialmente entre las empresas pequeñas, por su difícil fiscalización.

• Las cuotas están indizadas a los salarios y no al costo de los servicios.

• Los esquemas modificados han mostrado ser una carga financiera, pues arrojaron un
déficit de 954 millones de nuevos pesos en 1994.

■ Existe un esquema de trabajo que no propicia la superación de! personal, lo que


genera desmotivación e impide la mayor calidad y eficiencia del servicio, especial­
mente en el primer nivel. Por ejemplo, el médico que trabaja más y mejor no recibe
ningún beneficio adicional.

• El modelo de atención para la prestación de ios servicios no favorece la relación


cercana entre el médico y el paciente, en detrimento de la calidad de la atención y ta
confianza del usuario.

12 Ibidem,p. 4.
B Ibidem,p. 28.

116 parte 3 - Us leyes del seguro social


• El crecimiento centralizado de la Institución, aunado a la escasa capacidad de ges­
tión de las unidades médicas, ha rebasado el siscema de abasto, que es muy ineficien­
te y genera serios problemas de oportunidad en la prestación de los servicios,

• El diferimiento de servicios resultante de los diversos problemas se estima en horas o


días para el primer nivel de atención; días o semanas para el segundo nivel, y semanas
e incluso meses en el tercer nivel.

• El sistema de vigencia de derechos es obsoleto e ineficaz, y genera quejas constantes


sobre la oportuna prestación de los servicios o el otorgamiento de servicios a no dere-
chohabientes, lo que afecta la operación de las unidades y las finanzas de la institución.

• En cuanto a las unidades de segundo y tercer niveles, las decisiones administrativas


se toman con escasa cercanía y coordinación con el lugar en que se originan los
problemas, lo que conlleva múltiples costos como resultado de la rigidez del sistema
y una Inadecuada asignación de recursos.

• Las unidades de segundo y tercer niveles registran excesivas erogaciones en ¡os ser­
vicios generales y auxiliares de diagnóstico, lo cual ¡imita las posibilidades de reinver­
sión y actualización del equipo de trabajo.

• Hay una creciente Insatisfacción de los usuarios y de los prestadores de servidos, en


particular en el primer nivel de atención.

• El diferencial de salarios entre las diversas categorías del personal Institucional ha


disminuido paulatinamente. Mientras que un médico gana mucho menos de lo que
obtendría en el ejercicio privado, un trabajador de servicios auxiliares o generales
gana casi el doble de su salario de mercado.

• Existe sobrecarga de personal en algunas áreas.14

En cuanto al finandamiento, "las cuotas constituyen la fuente primaria y única”.15 Parte impor­
tante de los recursos de este sector han provenido de los ramos de Invalidez, vejez, cesantía
en avanzada y muerte (¡vcm ) y guarderías. Se "hace imposible el continuar financiando parte
de la operación de este ramo con los excedentes de ivcm y Guarderías, ya que el número de
pensionados y el número de mujeres trabajadoras por cada trabajador asalariado activo se va
incrementando a un ritmo creciente".16 El mecanismo "sustentado en la solidaridad entre gene­
raciones, permitió en sus orígenes que aumentaran los beneficios sin modificar las cuotas y se
utilizaran los excedentes del ramo para apoyar la construcción de infraestructura y coadyuvar
a financiar la operación del seguro de Enfermedades y Maternidad".17

11 Ibidem , pp. 31-33.


15 Ibidem, p. 34.
16 Ibidem, p. 36.
17 Ibidem, p. 54.

117

capitulo 5 - Antecedentes
El diagnóstico presentaba las conclusiones siguientes:18

o) El ramo de enfermedad y maternidad debe tener la capacidad de crecer al menos


al ritmo que la población lo hace, mejorar la calidad y oportunidad de la atención y
reafirmar el sencido humano de la misma con un enfoque moderno.

b) Las fortalezas de este ramo son extraordinarias, pero existen debilidades que gene­
ran inconform idad entre derechohabientes y prestadores de servicios. Esto, aunado
a la necesidad de garantizar su viabilidad financiera, obligan a una transformación
que preserve los derechos de los trabajadores de M éxico y que les brinde una aten­
ción acorde con los principios que dieron origen al Instituto.

, c) Debe quedar claro que los recursos de este ram o son insuficientes para continuar
dando el servido con la cobertura y calidad adecuadas. De no modificarse las con­
diciones actuales, se prevé un déficit permanente, lo que se acentúa ante la imposi­
bilidad de que el ramo de ivcm continúe apoyando a enfermedades y maternidad.

d) Lo anterior obliga a estudiar cambios de fondo que, además de disminuir los costos,
permitan term inar con el desequilibrio financiero en forma permanente.

15.5.2. Invalid ez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte


Al analizar este seguro, el diagnóstico sostiene que todos los pensionados recibían, en tér­
minos reales, más de lo que aportaron,19 sobre todo cuando se trataba de salarios elevados;
aunque no se dan cifras al respecto, un buen número de trabajadores ganaban el salario
mínimo. Los recursos ascendieron a 8.3% del salario de cotización, que se repartieron así:
• Invalidez y m uerte, 3%

• Vejez y cesantía en edad avanzada, 2.8%

• Servicios m édicos a pensionados, 1.5%

• Castos de administración, 0.6%

• Prestaciones sociales, 0.4%

La estructura y la administración presentaban problemas inadecuados que fomentaban la


evasión y la subdeclaración, por lo que se reconoce las debilidades siguientes:20

• Existe una cobertura muy limicada amparando únicamente a los asalariados formales.

• Presenta una estructura discriminatoria en contra de los trabajadores de bajos In­


gresos y de las mujeres, ya que son los sectores de la población que tienen mayor

Ibidem , p. 53.

19 Ibidem , p. 56.
28 Ibidem, p. 63.

113
parte 3 - Las leyes del seguro social
probabilidad de perder sus derechos por no cum p lir los requisitos necesarios para
recibir los beneficios del sistema.

• La inflación repercute negativam ente en el v a lo r de las pensiones, ocasionando pér­


didas reales al trabajador en el m o m en to del retiro.

El documento lo explica de la manera siguiente:

para una trayectoria labora! en que un trabajador cotice 20 años en tres salarios mínimos (cercana al
promedio actual), ia pérdida de derechos se calcula en 7.4% para una inflación del 4% anual en ios últimos
5 años; de 17.72% para el 20% anual; y 30.7% para el 100% de inflación. Es decir, un trabajador que en
los 5 años previos a su retiro enfrenta una inflación anual del 20 % , recibirá una pensión 17.7% menor que
aquel trabajador con mismo salario, que en sus últimos 5 años laborables no enfrentó inflación alguna.

* No se tom a en cuenta toda la carrera salarial d e l trabajador para el cálculo del m o n ­


to de la pensión.

* La estructura del tabulador de pensiones genera incentivos á la subdeclaración o a la


evasión de cuotas.

El documento señala: "para los trabajadores del e stra to más bajo (nivel de salario mínimo),
la diferencia en su pensión entre cotizar durante 10 a ñ o s y durante 45 años es de sólo 14.7%
(0.4% de incremento prom edio'por año adicional cotizado); para 2 s.m. es de 128.2% (2.4%
anual); para 3 s.m. es de 241.5% (3.6% anual), y liega a 659.6% (6% anual) para 7 a 10 s.m."

• Existen inequid ades generadas p o r su b sid io s cruzados considerando estado civil


y sexo.

Esto se trata de m anera confusa:

Las cuotas son independientes de si el trabajador tendrá esposa o concubina durante el retiro, así como a!
número y edades de los hijos que dependerán del pensionado. Considerando el mismo salario de cotiza­
ción y la misma edad de incorporación a) sistema, contribuirán con la misma cuota los individuos solteros
sin hijos y los casados con hijos. Este subsidio cruzado provoca inequidades, ya que es evidente que el
monto délas pensiones por viudez y orfandad, así como el de las asignaciones familiares, depende de los
aspectos mencionados.

Esta disposición tiende a favorecer a los individuos que cambian de pareja en edad avanzada e Incluso
abre la posibilidad de matrimonios ficticios y registro de hijos ajenos para heredarles una pensión a deter­
minadas personas. Existe evidencia anecdótica de matrimonios en que estas posibilidades son de hecho
aprovechadas por algunos asegurados.

Los subsidios cruzados en sí mismos no son malos, ya que estos representan el componente solidarlo del
grupo. Sin embargo, cuando un subsidio cruzado afecta la conducta de los individuos, entonces pierde
sus efectos benéficos, generando distorsiones. En el caso de IVCM, esto ha sido uno de los causantes de
su desequilibrio financiero.2’

21 Ibidem , p. 75.

11!

capitulo5-Antecedentes
En un ú ltim o a rg u m e n to ai respecto, señala:
En referencia ai sexo de los cotizantes, se tía detectado que en este ramo las asalariadas subsidian a los
asalariados en virtud de que sus viudos o esposos no recibirán la pensión correspondiente para viudas o
esposas. Asimismo, la limitación a! monto acumulado de las pensiones que recibe una persona que es
simultáneamente asegurada y beneficiarla discrimina a las esposas que continuaron trabajando después
de casarse, debido a las limitaciones al monto acumulado de las pensiones que puede recibir una persona
que es simultáneamente asegurada y beneficiaría.

• A nom alías a! o to rg a r pensiones de invalidez.

El d ia g n ó s tic o p re s e n ta e s te a rg u m e n to d e a p o y o : "El o to rg a m ie n to de las p e n s io n e s


p o r Invalidez carece d e c o n tr o l a d e cu a d o que p e r m ite q u e la c o rru p c ió n a te n te c o n tra
el o to rg a m ie n to ju s to , y c o n e q u ilib rio fin a n c ie ro , d e este b e n e fic io . Existe u n e je m p lo
a n e c d ó tic o d e un d e p o r tis ta de prescigio in te rn a c io n a l q u e te n ía p en sió n de in v a lid e z .” 22

■ C analización d e recursos a prestaciones sociales y a gastos de a d m in istra ció n .

Falta de v in c u la c ió n e n tre aportaciones y b e n e ficio s.

R especto de estos d os p u n to s , el diagnóstico m e n cio n a :

No existe total vinculación entre lo que se aportó y lo que se recibe como pensión en el ramo de IVCM. Por
tanto, no se generan incentivos a aportar más, elevarla productividad y ios niveles salariales.

La falta de vinculación entre aportación y beneficio también es en parte causa de ias presiones políticas de
los pensionados, ya que, al no haber claridad, siempre argumentan que están recibiendo mucho menos
de lo que apo rtaron, au n cuando esto no sea cierto.23

El d ia g n ó stic o to m a en c u e n ta la re du cció n de sem anas d e c o tiz a c ió n , q u e en un p rin c ip io


era d e 700 en vejez y c e sa n tía en edad avanzada, para q u e d a r en 500, así c o m o de 2 0 0 para
inva lide z y m u erte , lo q u e ha q u e d a d o en 150. Las a p o rta c io n e s se han a u m e n ta d o lig e ­
ra m e nte, sin que sus m o n to s re su lte n suficientes p ara c u b rir la cua ntía de las p e n sio n e s.

Esto es suficiente. Para ilustrarlo es necesario tomar en cuenta que para garantizar la pensión mínima a
un trabajador casado ai momento del retiro, el monto de recursos que se deberían haber acumulado es el
equivalente a 19 salarios mínimos anuales (s.m.a.). Haciendo los cálculos correspondientes a las cotizacio­
nes actuales, resulta que el fondo acumulado es de solamente 0.33 s.m.a. si cotiza sobre un salario mínimo
durante 10 años, y de 1.83 s.m.a. si lo hace durante 40 años. Más aún, si se cotizara sobre 10 salarios
mínimos el fondo creado se incrementa proporcionalmente, llegando a 3.3. s.m.a. para 10 años y 18.3
s.m.a. para 40 años. En consecuencia, en el sistema actual ni siquiera cotizando a) tope máximo durante
40 años se logra formar un fondo suficiente para financiar la pensión mínima de un asegurado casado.

■ El n úm e ro d e p e n sio n a d o s está creciendo a m a y o r ve lo cid a d q u e los c o tiz a n te s ,


p o n ie n d o de m a n ifie s to el enveje cim ien to d e la e s tru c tu ra dem o gráfica.

12 Ib ld e m , p. 75.
23 Ib id e m , p. 76.

120 parte 3 - Las leyes Peí seguro social


Del análisis de esta parte del diagnóstico puede concluirse que la desatención a ia ley ha
ocasionado el problema financiero que se confronta. Sin embargo, entonces existían reser­
vas que se reconocieron al señalar que el déficit tendría que compensarse "con las reservas
financieras acumuladas en los años anteriores", por lo que a pesar de las disposiciones hacia
otras áreas, existían aún reservas que podrían agotarse, de seguir con el sistema actual -y sus
desviaciones- "en el año 2004”

15.5.3. Seguro de riesgos de trabajo


En cuanto al seguro de riesgos de trabajo, el diagnóstico señala: Actualm ente se tiene la
infraestructura para otorgar la cobertura del Seguro de Riesgos de Trabajo a todas las em­
presas que lo requieran, además de no existir rezago en el cumplimiento de las obligaciones
por parte del Instituto."2,1 El documento menciona dos problemas estructurales:

1. Una situación de desequilibrio financiero generada por:

• El aumento en la esperanza de vida de los pensionados, lo que significa un in­


cremento superior a 80% en relación con los cálculos actuariales originales, que
datan de 1943.
• Los aum entos en prestaciones, pensiones, aguinaldo, finiquitos, extensión de be­
neficios para los huérfanos, así com o la disminución de condiciones de edad y
de semanas de cotización, además de la inclusión de los accidentes en tránsito.

2. Una estructura que no ofrece incentivos para la modernización y reducción de ries­


gos en una empresa, lo que resulta inequitativo.

• El sistema de agrupar a las empresas por actividad conforme a clase y grado de


riesgo es anacrónico, por lo que debe atenderse específicamente la condición
de cada una para estimular las medidas propias adecuadas que ha de adoptar,

• Es necesario replantear la estructura de este ram o para que se reafirme financie­


ramente por la disminución de riesgos, sin necesidad de incrementar cuotas.

15.5.4. Guarderías
Respecto del seguro de guarderías, el diagnóstico señala que "en 1994, el im ss contaba con
455 Guarderías infantiles, con un total de 61 737 lugares de capacidad instalada . Los princi­
pales problemas detectados en este ramo son:

• Alto ausentismo del persona! operativo.

• No se sustituye e! ausentismo programado del personal de guarderías.

• Se atiende en algunos casos a niños sin derecho por falta de control en la vigencia de
tal derecho.

24 Ibidem , p. 80.

121

capítulo S - Antecedentes
■ La ubicación de algunas guarderías obedeció más a la disponibilidad de inmuebles y
terrenos que a la demanda rea! en el esquem a ordinario.25

El documento reconoce que la población infantil captada es mínima: "Si analizam os a la


población infantil desatendida, nos damos cuenca de que en el año de 1984 ésta asciende
a cerca de 233 mil niños, pasando diez años después a ser de alrededor de 371 mil niños."26
La brecha entre la demanda real y ¡a demanda atendida es cada vez mayor, por lo cual más
niños no cuentan con este servicio,

lo que repercute negativamente en la Incorporación equitativa de la mujer al mercado laboral que es la


razón fundamental de la existencia de este servicio. No obstante que la cuota lega! ha sido recaudada
regularmente, no ha sido aplicada en su totalidad al Seguro de Guarderías, sino que ésta se ha empleado
: para cubrir el déficit de otros ramos del seguro, principalmente el de Enfermedades y Maternidad. Estas
transferencias de fondos hechas desde el año de 1973 han significado, con excepción de cinco años, más
del 50% de la cuota correspondiente al ramo de Guarderías.

La cobertura que ofrece actualmente el ramo es sumamente limitada, constituyéndose en un obs­


táculo para la Incorporación equitativa de la mujer al mercado labora!. Esto se debe fundamen­
talmente a! alto costo de algunos esquemas, así como al hecho de que el ramo canaliza recursos
a Enfermedades y Maternidad, frenando las posibilidades de ofrecer el servicio a una creciente
población que lo demanda.27

En relación con las prestaciones sociales, el diagnóstico no presentaba cifras ni problemática,


por la gravedad de la situación, tanto porque no podía atenderla como por las disímbolas
prestaciones que se ocorgaban.

En pocos meses afloraron las verdaderas inten cio n es de la Iniciativa de Ley: se am plió
la participación de organismos privados para adm inistrar los fondos pensionarios, se
redujeron las aportaciones patronales, las finanzas impedirían dar viabilidad a los ram os
de aseguram iento y se restringiría la cobertura del ¡m ss . Finalmente, la N ueva Era priva-
cizadora estaría alejada del consenso de la clase trabajadora.

Los principios fueron disantos. Es indudable que se perm itió a tos trabajadores celebrar,
con la aseguradora de su elección, dos tipos de contratos privados para el pago de las
pensiones, con lo que se evita al imss cubrir los pagos. O tras empresas privad as ad m i­
nistrarán el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, para lo cual celebrarán,
con cada trabajador, un contrato de adm inistración que autoriza a las so ciedades de
inversión a disponer del dinero de ios trabajadores. Estas empresas son sociedades anóni­
mas de capital variable.

75 Ibidem, p. 92.
“ Ibidem, p. 88.
77 Ibidem, p. 92.

122 parte 3 - las leyes del seguro social


• ■ ; '

Fundamentos de los seguros sociales lis

16. Principios Legales


En México escamos muy lejos de conformar una seguridad social que proteja a la población
ante las contingencias que afectan la salud y la condición económica. Es necesario entender
la repercusión que tiene en el asegurado una atención m édica deficiente y la carencia de in­
gresos decorosos o al menos Indispensables, ya que sin ellos el enfermo no puede continuar
su vida laboral; la familia resiente la reducción de las percepciones y el incremento de gastos
para atender al paciente; además se afecta a la sociedad, pues la empresa es un núcleo social
que requiere los servicios del asegurado. Basta asistir a clínicas y hospitales para comprobar
las condiciones deficientes en que operan. En ellas se condiciona la atención a la permanen­
cia de alguien que cuide al paciente, por la insuficiencia de personal para atenderlo.

Tenemos una compleja variedad de seguros sociales, cuyos porcentajes van de más de 100%
del úlcimo salarlo a un salario mínimo. Así, además de los organismos federales que cubren a
la mayoría de la población, el Instituto M exicano del Seguro Social (imss) y el Inscituco de Se­
guridad y Servicios Sociales de los Trabajadores de! Estado (issste), contamos con hospitales
militares y navales y los haberes de retiro, contratos colectivos de trabajo, convenios en las
instituciones financieras públicas y privadas, acuerdos de los ministros de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación1 y fondos integrados por otros servidores públicos para pensión o
jubilación. Por otra parte, los estados y municipios proporcionan atención a sus servidores
públicos; algunos celebran convenios con el imss o el issste para el servicio médico. El costo
de este disímbolo sistema es abrumador y no lo soporta ningún sistema Financiero.

La base de la seguridad se encuentra en las fraccs. x iv y xx ix del apartado A, así como en la


fracc. xi del apartado B de! are. 123 de la Constitución. Estas fracciones se desarrollan en va­
rios ordenamientos de la manera siguiente: la fracc. x iv en la Ley Federal del Trabajo ( l f t ); la
fracc. xxix en la Ley del Seguro Social (tss) y en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro
( lsar), y la fracc. x¡ en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado y en la lsa r . En esta obra nos referimos soto a las normas que regulan ai imss.

' Fideicomiso, Sistema de Pensiones Complementarias para Mandos Superiores, Acuerdo General de Administración 1/2006, contra­
to núm. 4657-4, celebrado con HSBC.

123
Con base en las reform as a la lss instrum entadas en 1992 y 1994, además del diagnóstico
presentado en abril de 1995, el presidente Ernesto Zedillo envió al Congreso de la Unión,
el 9 de noviembre de 1995, la iniciativa de la nueva ley. Para entender los alcances y obje-
tivos de esta iniciativa co nviene conocer algunos aspectos de la exposición de m otivos:

• Ahorro. "La estabilidad y el crecim iento económ ico sostenido son condiciones
indispensables para el progreso social, por eso el Plan Nacional de Desarrollo esta­
blece la articuiació n de la política social con la fiscal y la financiera. La constitución
de ahorro interno, indispensable para increm entar la inversión, se orienta a la ge­
neración creciente de empleos sobre bases sólidas para hacer posible el bienestar
social perdurable."

• Política econ óm ica y social. "La seguridad social es uno de los m ejores m edios
para ilevar a cab o los objetivos de la p o lítica social y económ ica del gobierno y
satisfacer las legítim as dem andas y aspiraciones de la población. Su m aterializa­
ción en el In stitu to M exicano del Seguro Social se ha destacado por ios grandes
beneficios p ro p o rcio n ad o s a los trabajadores, sus familias y a las em presas, así
como por la p ro m o ció n de la salud y el bienestar de la sociedad. El In stitu to ha
sido instrum ento rediscribuidor del ingreso, expresión de solidaridad social y
baluarte au té n tico de la equidad y la estabilidad en nuestro país. A través de los
años ha quedado co nstatad a su capacidad de brindar protección, certid u m b re
y justicia social para los m exicanos, co n trib u ye n d o notablem ente ai desarrollo
de nuestra n a c ió n ”

• Prestaciones. "El imss es patrim onio del pueblo mexicano. Sus logros, a 52 años de su
creación, así lo reflejan. H oy en día, a través de su régimen obligatorio da cobertura a
casi 37 millones de m exicanos, cuenta con una infraestructura superior a 1 700 uni­
dades médicas; cubre 1 500 000 pensiones mensuaimente; recibe en sus guarderías
a cerca de 61 00 0 niños; asisten a sus instalaciones médicas diariam ente m ás de
700 000 personas, y nace en ellas uno de cada tres mexicanos."

■ Generación del ahorro. "A pesar de sus realizaciones, se debe reconocer que para
construir el sistema de seguridad social que requieren hoy los mexicanos y necesita­
rá M éxico en el siglo xx i, es indispensable corregir deficiencias, superar limitaciones
y sentar bases sólidas para que la seguridad social sea, en mayor medida, la vía por la
cual avancemos hacia la eficacia plena de los derechos sociales.

Por ello, la obligación estatal de contribuir de m anera más efectiva al desarrollo na­
cional, a la generación del ahorro interno y al crecim iento del empleo, coincide con
ía necesidad de enfrentar las complejas circunstancias y de resolver urgentemente la
crítica situación financiera por la que atraviesa el Instituto; de adecuarse al cambio
demográfico; de responder a las crecientes demandas de mayor eficiencia en e! uso
de los cuantiosos recursos que se le confían para convertirlos en servicios y presta­
ciones; y de superar insuficiencias con la firme voluntad de dar plena vigencia a sus
principios y filosofía originales de la seguridad social."

124 parte 3 - Las leyes del seguro social


• Pasivo contingente. "Si bien el pasivo contingente del imss es de largo plazo, sus efec­
tos empezarían a sentirse en los próximos años. Aún con las proyecciones más op­
timistas en cuanto al crecimiento del empleo y el salario, y utilizando ta información
de los registros de cotizantes dei imss, se tiene previsto que para el año de 1999
los egresos de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte superarán sus
ingresos, es decir, las cuotas que para este ram o están cubriendo los trabajadores en
activo no alcanzarían para pagar la nómina de pensionados. Ante tal situación, se
recurriría al uso de la reserva, que es mínima, la cual se agotaría en dos años. Este dé­
ficit crecería rápidamente año con año. Las consecuencias de ello serian irreversibles
propiciando efectos sociales inaceptables.'1

• Transferencia de recursos."[...] desde hace cinco décadas, los remanentes del seguro
de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y m uerte fueron dedicados a subsa­
nar dicho déficit, impidiéndose, por ello, que se generaran reservas monetarias para
cubrir las pensiones. De igual forma, desde 1973, enfermedades y maternidad se ha
financiado complementariamente con recursos provenientes del ramo de guarderías,
lo que ha limitado considerablemente a éste su capacidad de crecimiento. Las circuns­
tancias actuales obligan a que invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte, y
guarderías, ya no le transfieran recursos al de enfermedades y maternidad, por lo que
urge una transformación que, sin incrementar cuotas a los obreros y patrones, permita
garantizar de manera permanente la suficiencia financiera de este ramo."

• Esquemas modificados. "Otro factor que ha contribuido al desfinanciamlento del


ramo de enfermedades y maternidad son los esquemas modificados de asegura­
miento, que en 1994 tuvieron un déficit de NS954 millones. Estos esquemas, que
se han ido añadiendo al imss paulatinamente, han permitido la incorporación de
diversos grupos tales como: trabajadores estacionales del campo; miembros de so­
ciedades locales de crédito ejidal; productores de caña de azúcar y sus trabajadores;
henequeneros del estado de Yucatán; tabacaleros; algodoneros de la comarca lagu­
nera; cafeticultores; billeteros de la lotería; candeiilleros; etcétera. No obstante, por
su condición irregular, ninguno de ellos cuenta con bases de finandam iento que
los haga autofinanciables, lo cual, con sentido de equidad, se busca corregir en la
presente iniciativa."

• Diagnóstico. "La problemática general anteriormente descrita, así como ía especí­


fica de cada ramo de aseguramiento, fue dada a conocer púbíicamente a través
de un diagnóstico elaborado por el propio Instituto M exicano del Seguro Social. A
partir de dicho diagnóstico se dio inicio a un amplio proceso de consulta y debate,
contando con la participación de especialistas y numerosas organizaciones. Así, las
propuestas presentadas son el resultado de múltiples foros realizados con organiza­
ciones de todo el país, con expertos en la materia, y cón ios propios usuarios y pres­
tadores de los servicios, e! cual comprende también un ejercido crítico de reflexión
sobre ías experiencias internacionales más recientes. Entre los foros destacan los de
consulta para la formulación del Plan Nacional de Desarrollo 199S-2000.''

125
capítulo 6 - Fundamentos de los seguros sociales
* Comisión Tripartita. "Asimismo, se constituyó la Comisión Tripartita para el Fortale­
cimiento y M odernización de la Seguridad Social, integrada por representantes de
los sectores obrero y patronal, así com o del gobierno, quienes son los aportantes y
beneficiarios directos de la institución. Después de analizadas ias aportaciones reci­
bidas a lo largo de toda la consulta, dicha comisión arribó a un conjunto de conclu­
siones, mismas que en su momento m e presentaron en el documento de 'Propuesta
de alianza obrero-empresarial para el fortalecim iento y modernización de la seguri­
dad social'.
"A! presentar esta iniciativa a consideración de la representación nacional, comparto
la convicción de que el actual, es el m o m ento en que el Instituto debe emprender
s acciones profundas de reestructuración con la finalidad de renovarse para su forta­
lecimiento! y así, acrecentar su capacidad de proporcionar servicios y prestaciones
como garantías de seguridad y bienestar para el pueblo de México. He coincidi­
do con la Com isión Tripartita en que el Instituto M exicano del Segura Social debe
consolidarse co m o instancia fundam ental de protección y convertirse, además, en
propulsor de procesos de trascendencia estratégica que nos permitan crecer con
certidumbre y promover con mayor decisión el ahorro interno para la generación de
empleos, lo cual es propósito intrínseco de la seguridad social mexicana."

* Transformación. "La responsabilidad es actuar. Tenemos la oportunidad y debemos


aprovecharla. Postergar su transformación implicaría abandonar los esfuerzos por
ofrecer más seguridad y bienestar, y lo que sería m uy grave, aceptar com o una fata­
lidad la presencia de un colapso financiero con las consecuencias que se derivarían
en cuanto a! incum plim iento en las prestaciones, que traerían consigo afectaciones
inaceptables en perjuicio de millones de familias y en indeseables y delicados des­
equilibrios sociales. [...]

"El Instituto debe contribuir a increm entar ei ahorro interno y prom over con de­
cisión ía creación de nuevas fuentes de trabajo. Sin empleo no tiene sustento la
seguridad social. Seguridad social y em pleo son conceptos permanentemente vin­
culados, y es por ello que el crecim iento de este último es propósito central de esta
iniciativa. [...] El equilibrio financiero no es un fin en sí mismo, sino el medio impres­
cindible para alcanzar los elevados propósitos que la institución desde su origen
tiene encomendados."

De los párrafos transcritos, con el objeto de hacer una adecuada valoración, a 20 años de
promulgada la Ley, destacam os ias ideas siguientes:

• Ahorro interno. A rticula la política social con la fiscal y la financiera; se conside­


ra el elem ento indispensable para increm en tar la inversión, !o cual no se ha lo­
grado. C o m o veremos, esto se debe a la lim itación de los salarios y a! creciente
desempleo.

• Política económ ica y social. Considera a la seguridad social como uno de los mejores
medios para llevar a cabo ios objetivos de estas políticas del gobierno. La condición

126 parte3 - Las leyes del segurosocial


económica de la seguridad social es muy limitada, por los salarios deprimidos y el
grave desempleo; no puede incrementar el número de asegurados y, por tanto, no
atiende los objetivos para mejorar ias políticas del gobierno.

■ Situación fin a n cie ra . Es urgente resolver la crític a situación financiera del ¡m ss ,


para que pueda responder a las dem andas de mayor eficiencia en e! uso de los
cuantiosos recursos que se le confían, a fin d e convertirlos en servicios y presta­
ciones. Para ello debe superar lim itaciones y establecer bases sólidas. El déficit
financiero alcanza la cifra alarm ante de 90 0 mil millones de pesos. Según los
inform es de los directores de! Instituto, se corre e! peligro de dejar de atender
a los beneficiarios en dos años, a p artir de 2016, por haberse dispuesto de los
fondos de reserva.

• Desfasamiento en el corto plazo. Aun con las proyecciones más optimistas, se tiene
previsto que para 2016 los egresos de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y
muerte superarán sus ingresos.

• Apoyo financiero. La causa principal dei desfinanciamiento de la institución estriba


en que desde hace cinco décadas las cuotas del seguro de riesgos de trabajo, así
com o de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte, se destinan, en buena
medida, a subsanar el déficit de enfermedades y maternidad.

■ Esquemas m odificados. Otro factor que ha contribuido al desfinanciamiento son los


esquemas modificados de aseguramiento (no asalariados y campesinos, sobre todo),
que no cuentan con bases actuariales que los haga autofinanciables.

■ O bjeto de la renovación. El Inscituto debe em prender acciones profundas de


reestructu ració n con la finalidad de renovarse para su fo rtalecim iento, y así
acrecentar su capacidad de prop orcion ar se rvicio s y prestaciones; debe co n­
solidarse co m o instancia fundam ental de protección y convertirse, además, en
propulsor de procesos de trascendencia estratégica que nos perm itan crecer
con certid u m b re y prom over con m ayor decisión el ahorro interno para la ge­
neración de em pleos.

Cabe señalar que esta Ley no hubiera sido posible sin la voluntad política dé Carlos Salinas
de Gortari, quien tuvo influencia decisoria sobre el presidente Ernesto Zedillo. Los ¡nstru-
mentadores de la reform a fueron Pedro A sp e A rm ella, secretario de Hacienda y Crédlco
Público (1988-1994), y Genaro Borrego, director general del imss (1993-2000).

La lss es obligatoria, de aplicación general en ia República y sus disposiciones son de


orden público e interés social (art. 1); por tanto, su cum plim iento debe ceñirse a ¡a inter­
pretación estricta de la letra. Únicamente la Suprema C o rte de justicia de la Nación puede
determinar si las norm as están apegadas a los m andatos constitucionales.

Los arts. 2 y 3 de la lss precisan el término seguridad social, con lo que dan oportunidad de
recordar lo señalado en el capítulo 1 de esta obra. Dice el art. 2: "La seguridad social tiene por
finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios

127

capítulo 6-Fundamentos de los seguros sociales


de subsistencia y ios servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así
como el otorgamiento de una pensión que, en su caso y previo cumplimiento de los requi­
sitos legales, será garantizada por el Estado.”

E! are. 3 prevé que solo los organismos públicos, federales y estatales, pueden realizar la
seguridad social, por lo que no hay base legal para la participación de sociedades anó ni­
mas de capital variable: "La realización de la seguridad social está a cargo de entidades o
dependencias públicas, federales o locales y de organism os descentralizados, co nfo rm e a
lo dispuesto por esta Ley y demás ordenamientos legales sobre la materia."

El art. 5 conforma al im s s com o responsable único de organizar y administrar los cinco


seguros: riesgos de trabajo; enfermedades y m aternidad; invalidez y vida; retiro, cesantía
en edad avanzada y vejez, y guarderías y prestaciones sociales. "La organización y adm i­
nistración del Seguro Social, en los términos consignados en esta Ley, están a cargo del
organismo público descentralizado con personalidad y patrim onio propios, de integra­
ción operativa tripartita, en razón de que a la misma concurren los sectores público,
social y privado, denom inado Insticuto M exicano del Seguro Social, el cual tiene tam bién
el carácter de organismo fiscal autónomo."

En el sentido de las norm as anteriores, el art. 7 señala: "El Seguro Social cubre las contingen­
cias y proporciona los servicios que se especifican a propósito de cada régimen particular,
mediante prestaciones en especie y en dinero, en las formas y condiciones previstas por esta
Ley y sus reglamentos." De los preceptos anteriores podemos derivar lo siguiente:

1. Solo el im ss puede y tiene la obligación de organizar, administrar y cubrir las contin­


gencias que la Ley establece.

2. No pueden intervenir organismos o personas ajenas a las entidades y dependencias


de la administración pública.

3. Los órganos de gobierno soto pueden intervenir conforme a las facultades legales
que emanan de la Constitución Política.

Al respecta, Javier M oreno Padilla señala:

Las instituciones que se encargan de dar estos servidos en nuestro país aparte del Instituto Mexicano del
Seguro Social son: el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, e! Instituto
del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la Dirección de Pensiones Militares, las depen­
dencias respectivas que tienen autonomía en estos servicios (clínicas para los trabajadores barcarios,
petroleros, ferrocarrileros, etc.), asícomo las direcciones que se eneargan de prestar servicios de seguridad
social a los trabajadores que laboran en ias oficinas gubernamentales locales de la mayor parte de los
Estados de la República. La Secretaría de Salubridad otorga asistencia exclusivamente a los indigentes,
pero no presta servicios de seguridad social.2

2 Javier Moreno Padilla, Régimen fiscalde la seguridadmía!, Themis, México, 1991, p, 27.

128
parte3 -tas leyes det seguro social
16.1. Condición de asegurados y beneficiarios
La enorme población protegida por el imss está compuesta por los asegurados y los bene­
ficiarios, a quienes asiste el derecho legal de recibir y redamar ¡as prestaciones en especie
(médicas) y en dinero, y están condicionados a cumplir ios requisitos que en cada uno de los
cinco seguros se establecen. Por tanto:
■ L.os asegurados y beneficiarios tienen que satisfacer las condiciones previstas en
cada seguro.
• En caso de falta de disposición expresa, soio pueden invocar la lft , si se afecta algún
derecho, y las disposiciones del derecho común, en el caso de acreditar que el su­
puesto no esté contemplado.
• Ningún otro ordenamiento les es aplicable co m o condición para el disfrute de las
prestaciones consignadas a su favor.
• Las prestaciones de los trabajadores y sus beneficiarios son inembargables, conforme
al art. 10 de la lss , excepto en el caso de pensiones alimenticias.
• Las disposiciones de carácter general que exp id a la Comisión Nacional del Sistema
de Ahorro para el Retiro (Consar) no pueden afectar derechos de los asegurados
ni de sus beneficiarios.

16.2. Organismo fiscal


La lss tiene una marcada tendencia fiscal a partir de las disposiciones incorporadas en la
reforma de 1994, donde se trasladan figuras del Código Fiscal de la Federación ( cff ) y de su
Reglamento, como la contenida en e! art. 5 de este código, que se transcribe com o art. 9
(cuadro 6.1).

La lss establece obligaciones fiscales a los particulares en cada uno de los seguros. Este
carácter fiscal implica una facultad limitada del imss para el cobro de cuotas, capitales cons­
titutivos, su actualización y los recargos (art. 287); para esta función el Instituto es organismo
fiscal autónomo. La aplicación estricta consiste en llevar a cabo la interpretación literal de las
normas fiscales: "su aplicación debe basarse en criterios de exactitud y precisión".3

El art. 9 de la lss transcrito contiene e! principio de suplencia. Esta solo puede tener validez,
como consecuencia de la aplicación estricta, a falta de disposición expresa. La autoridad
está obligada a precisar en qué consiste el estudio que haya efectuado a la lss, para derivar la
necesidad de aplicar otro ordenamiento. En ese supuesto, se invocará primero la l f t ; si la situa­
ción concreta no se incluye en esta legislación, podrá aplicarse el cff, y si persiste la misma
situación, las disposiciones del-derecho común. Es frecuente que la autoridad aplique indis­
tintamente las normas que estime aplicables, sin justificar los supuestos administrativos, con
lo cual olvida la frase term in an tf "en ese orden'' que aparece en este artículo.

3 Adolfo Arrióla Vizcaíno, Derecho fiscal, 18* ed„ Themis, México, 2004, p. 331.

129

capítulo 6 - Fundamentos d e tos seguros sociales


Cuadro 6.1. Traslado de figuras del cff a la lss.

Artículo 5. Las disposiciones fiscales que es­ Artículo 9. Las disposiciones fiscales de esta Ley
tablezcan cargas a ¡os particulares y lasque que establecen cargas a los particulares y las que
señalan excepciones a las mismas, así como señalan excepciones a las mismas, así como ¡as que
las que fijan las Infracciones y sanciones, fijan las Infracciones y sanciones, son de aplicación
son de aplicación estricta. Se considera estricta. Se considera que establecen cargas las
que establecen cargas 3 los particulares las normasque se refieran al sujeto, objeto, base de
normas que se refieren al sujeto, objeto, cotización y tasa,
base, tasa o tarifa, A falta de norma expresa en esta Ley, se aplicarán
supletoriamente las disposiciones de la Ley Federal
de Trabajo, del Código o del derecho común, en ese
orden, cuando su aplicación no sea contraria a ia
naturaleza propia del régimen de seguridad social
que establece esta Ley.
El Instituto deberá sujetarse al Título Tercero A de la '
Ley Federal del Procedimiento Administrativo para
efectos de lo previsto en éste, con las excepciones
que la citada ley Indica y las correspondientes a los
trámites y procedimientos directamente relacio­
nados con la prestación de servicios médicos de
carácter preventivo, de diagnóstico, rehabilitación,
manejo y tratamiento hospitalarios.

16.3. Tipos de seguro


A partir de su antecedente del 1 de abril de 1973, la lss distingue dos tipos de seguro (art. 6):
el obligatorio y el voluntario.

16.3.1. Régimen obligatorio


La obligatoriedad es la base del seguro social. Esta institución no puede establecerse de
acuerdo con la voluntad de los sujetos. El texco original de la fracc. x x ix del art. 123 constitu­
cional disponía la creación de seguros populares y confiaba a los gobiernos su fomento para
inculcar en la población la previsión popular. La importancia de la reforma de Emilio Portes
Gil en 1929 dio fuerza al seguro social, al asumir la responsabilidad de llevarlo a cabo, con lo
que eliminó a los gobiernos estatales y municipales su obligación de atender la salud y com ­
prometerse a brindar pensiones a los trabajadores de las empresas ubicadas en su territorio.
■ i;
La lss de 1943 tuvo el azaroso trabajo de extender sus beneficios por toda la República, para
lo que designó a encargados de cajas del seguro social. El avance fue lento aunque sólido.
Varios gobernadores se mostraban reacios a la pérdida de su facultad, los patrones se incon-
formaban y los trabajadores velan desconfiados la nueva institución. Los 30 años de vigencia
del ordenamiento permitieron el registro de patrones y la incorporación de trabajadores,
adem ás de una fuerte situación financiera. Lamentablemente, el país no mantuvo su creci­
m iento y, como hemos visco, las reformas a la Ley de 1973, instrum entadas en la adminis­
tración de Salinas, nos llevaron al sistema de cuentas individuales, sin posibilidad de ahorro.

130 parte 3 - Las leyes del seguro social


La lss de 1997 mantiene los sistem as iniciados en el ordenam iento anterior. Respecto
del sistem a obligatorio, los patrones son los primeros sujetos obligados, deben concar
con registro patronal, inscribir a los trabajadores a su servido , autodeterminarse y pagar
cuotas, además de dar facilidades para que se lleven a cabo visitas fiscales o revisiones de
gabinete, durante las cuales han de exhibir los documentos legálmente requeridos. El art.
15 dispone las obligaciones de ios patrones por la incorporación de sus trabajadores; su
incum plim iento implica im poner al infractor las sanciones y responsabilidades en que hu­
biera incurrido, además de que, en algunos casos, la co nducta patronal pudiera constituir
un delito fiscal. El art. 12 reconoce en prim er lugar a los trabajadores, de manera que com ­
prende a quienes desempeñen su actividad en forma perm anente o mediante contratos
por tiem po y forma determinados:

Artículo 12. Son sujetos de aseguramiento del régimen obligatorio;

I. Las personas que de conformidad con los artículos 20 y 21 de Sa Ley Federal del Trabajo, presten, en
forma permanente o eventual, a otras de carácterfísico o moral o unidades económicas sin persona­
lidad jurídica, un servicio remunerado, personal y subordinado, cualquiera quesea el acto que le dé
origen y cualquiera quesea la personalidad jurídica o la naturaleza económica del patrón aun cuando
éste, en virtud de alguna ley especial, esté exento del pago de contribuciones;

II. Los socios de sociedades cooperativas, y

lili Las personas que determine el Ejecutivo Federal a través del Decreto respectivo, bajo los términos y
condiciones que señala esta Ley y ¡os reglamentos correspondientes,

La m ención a los ares. 20 y 21 de la lf t impide evadir la inscripción d élo s trabajadores, ya


que la relación de trabajo, independientemente del acto que le dé origen, implica y com ­
prende la prestación de un trabajo personal subordinado a una persona, mediante el pago
de un salario. El contrato individual de trabajo, cualquiera que sea su forma o denominación,
es aquel por virtud del cual una persona se obliga a prestar a otra un trabajo personal subor­
dinado, medíante el pago de un salario. Am bas figuras producen los mismos efectos.

El art. 21 de la lft da una presunción nocable de lo que marca la pauta para entender la
existencia del contrato y de la relación de trabajo: basta que exista una persona que preste
un trabajo personal y otra que reciba directamente el trabajo o sus beneficios. El patrón es
el responsable de inscribir a sus trabajadores, retener la parte de cuota que les corresponda,
autodeterminar el monto de ¡a cuo ta por cada trabajador, encerar su pago al banco a nom­
bre de! Instituto o utilizar cualquier otra forma autorizada, antes del día 17 de cada mes.

1 6 .3 .2 . Régimen voLuntarlo
El escenario generado en ¡a década de 1960, con estabilidad económ ica y crecimiento sos­
tenido, propició que el seguro social tuviera prestigio médico y solidez financiera. En 1972, el
presidente Luis Echeverría envió al Congreso de la Unión la iniciativa de Ley que analizamos
en el capítulo 5. Por primera vez se adiciona el seguro voluntario para otorgar servicios mé­
dicos a una población num éricam ente superior a ios trabajadores.

131

capítulo 6- Fundamentos deios seguros sociales


1
En ei régim en voluntario se ubican prin cip alm en te los sujetos m encionados en el art.
13 de la l s s , además de las personas que solicitan su incorporación al seguro de salud
para la fam ilia (Capítulo i del Título Tercero) y quienes han sido dados de baja, pero
que deciden continuar en este régimen - e l asegurado "ai ser dado de baja tiene el
derecho a co nrlnuar voluntariam ente en el mismo..." (art. 2 1 8 )-; esta continuación
term ina m ediante declaración expresa firm ad a por el asegurado o al dejar de pagar las
cuotas durante seis meses (art. 220), lo que significa que el asegurado se inscribe y da
de baja a su conveniencia.

Entendemos por régimen voluntario e! que perm ite a la persona decerminar'libremente su


incorporación, dentro de los límites y las condiciones señalados por el im s s . Existen tres
condiciones para quienes desean incorporarse a este régimen:

1. Solo recibirán los servidos que limitadamente se comprenden en la Ley.

2. Su Incorporación está condicionada a que no disminuya la calidad del servicio que


se otorga a los trabajadores.

3 . . Deberán celebrar un convenio con el imss , donde se convenga el m onto de la cuota,


la fecha de inicio de incorporación y la duración del convenio.

El art. 13 dispone:

Voluntariamente podrán ser sujetos de aseguramiento al régimen obligatorio:

I. Los trabajadores en industrias familiares y los independientes, como profesionales, comerciantes en


pequeño, artesanos y demás trabajadores no asaiariados;

II. Los trabajadores domésticos;

lll- Los ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propietarios;

IV. Los patrones personas físicas con trabajadores asegurados a su servicio, y

V. Los trabajadores al servicio de las administraciones públicas de la Federación, entidades federativas


y municipios que estén excluidas o no comprendidas en otras leyes o decretos como sujetos de segu­
ridad social.

Medíante convenio con el Instituto se establecerán las modalidades y fechas de incorporación al


régimen obligatorio, de ios sujetos de aseguramiento comprendidos en este artículo.

Dichos convenios deberán sujetarse al reglamento que al efecto expida el Ejecutivo Federal.

El seguro de salud para la familia tiene características propias del seguro facultativo,
al perm itir al í m s s contratar con la que lo desee solo "el otorgam iento de las presta­
ciones en especie del seguro de enferm edades y maternidad" (are. 240), tanto para los
reconocidos por la ley, cónyuge, concubina, descendientes y ascendientes, com o para
quienes dependen económ icam ente del asegurado que no estén protegidos (art. 241).
Las modalidades que se convengan hacen posible establecer la form a de poner término
a l aseguramiento.

132
parte 3 - Las leyes del segurosocial
16.3.3. Régimen adicional
£! seguro adicional existe cuando el p atrón conviene con el sindicato, titular del con­
trato co lectivo , en conceder p restaciones superiores a las co ntenid as en la lss (art.
246), co m o el pago de los tres días iniciales de una enferm edad, otorgar subsidios por
enferm edad al 100% del salario y pensiones con m ontos superiores. El patrón puede,
con la anuencia del sindicato, co nvenir con e! imss para que m ediante el pago de la
cuota determ inada actuarialm ente se c u b ra lo correspondiente a riesgos de trabajo,
invalidez y vida o retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (are. 247). Los estudios ac­
tuábales los ordenará él Instituto.

Los artículos de la lss que tratan este régimen son:


Artículo 23. Cuando los contratos colectivos concedan prestaciones inferiores a las otorgadas por esta
Ley, e! patrón pagará al Instituto todos los aportes proporcionales a las prestaciones contractuales.
Para satisfacer las diferencias entre estas últimas y las establecidas por la Ley, las partes cubrirán las
cuotas correspondientes.

Si en los contratos colectivos se pactan prestaciones iguales a las establecidas por esta Ley, el patrón
pagará al Instituto íntegramente las cuotas obrera patronales.

En los casos en que los contratos colectivos consignen prestaciones superiores a las que concede esta
Ley, se estará a lo dispuesto en eí párrafo anterior hasta la Igualdad de prestaciones, y respecto de las
excedentes el patrón quedará obligado a cumplirlas. Tratándose de prestaciones económicas, el patrón
podrá contratar con el instituto ios seguros adicionales correspondientes, en los términos del Título Ter­
cero capítulo li de esta Ley.

El instituto, mediante estudio técnico-jurídico de los contratos colectivos de trabajo, oyendo previamente
a ios interesados, hará la valuación actuarla! de las prestaciones contractuales, comparándolas individual­
mente con las de la Ley, para elaborar las tablas de distribución de cuotas que correspondan.

Artículo 246. El Instituto podrá contratar seguros adicionales para satisfacer las prestaciones eco­
nómicas pactadas en los contratos Ley o en los contratos colectivos de trabajo que fueran superio­
res a las de la misma naturaleza que establece el régimen obligatorio del Seguro Social.

Artículo 247. Las condiciones superiores de las prestaciones pactadas sobre las cuales pueden
versar los convenios, son: aumentos de las cuantías; disminución de la edad mínima para su
disfrute; modificación del salario promedio base del cálculo y en general todas aquellas que
se traduzcan en coberturas y prestaciones superiores a las legales o en mejores condiciones de
disfrute de las mismas.

Las prestaciones económicas a que se refiere e! presente artículo corresponderán a los ramos de
los seguros de riesgo de trabajo y de Invalidez y vida así como retiro, cesantía en edad avanzada
y vejez.

Artículo 248. La prima, cuota, períodos de pago y demás modalidades en la contratación de los se­
guros adicionales, serán convenidos por ei Instituto con base en las características de los riesgos y de
las prestaciones protegidas, así como en las valuaciones actúaríales de ¡os contratos correspondientes.

133

capítulo 6 - fundamentos de tos seguros sociales


Artículo 249. Las bases de la contratación de los seguros adicionales se revisarán cada vez que ias pres­
taciones sean modificadas por ios contratos de trabajo, si pueden afectar las referidas bases, a fin de que
ei Instituto con apoyo en la valuación actuaría! de las modificaciones, fije el monto de las nuevas primas y
demás modalidades pertinentes.
Artículo 250. Los seguros adicionales se organizarán en sección especial, con contabilidad y administra­
ción de fondos separada de la correspondiente a los seguros obligatorios.

16.4. Seguros d e l se g u ro
En el texco original de ¡a fracc. x x j x del are. 123 constitucional se disponía q u e las cajas
d e seguros populares com prenderían cuando menos los seguros de invalidez, de vida, de
cesación involuntaria de trabajo, de accidentes y otros con finés análogos. Eí Congre­
so Constituyente consideró adecuado establecer un sistem a de seguros y no de seguros
consecutivos, como en Alem ania. Estos seguros cambiaron en !a reforma constitucional
de 1929 a los seguros de invalidez, de vejez; de cesación involuntaria deí trabajo, de enfer­
m edades y accidentes y otros con fines análogos. La lss expedida ei 19 de enero de 1943
co nten ía ios seguros siguientes;

I. Seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

II. Seguro de enfermedades y maternidad.

III. Seguro de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte.

El presidente Echeverría buscaba la incorporación del m ayor número de personas, por lo


que presentó la iniciativa de la Ley del Seguro Social, publicada en el Diario Oficial de la Fede­
ración ( dof ) el 12 de marzo de 1973, en la que mantenía los seguros tradicionales:

I. Seguro de riesgos de trabajo.

II. Seguro de enfermedades y maternidad.

III. Seguro de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerce.

IV. Seguro de guarderías y prestaciones sociales.

A dem ás, contenía capítulos para fijar ias condiciones de incorporación de ios sujetos enu­
m erados en el art. 13 de la lss (trabajadores en industria familiar, no asalariados, campesinos,
patrones personas físicas, trabajadores domésticos) y regular el ingreso aí seguro de salud
para ¡a familia y de los solidariohabientes. La reforma de 1992 adicionó el seguro de retiro:

!. Seguro de riesgos de trabajo.

I!. Seguro de enfermedades y maternidad.

Ilí. Seguro de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte.

IV. Seguro de retiro.

V. Seguro de guarderías y prestaciones sociales.

134 parte 3 - ta s le ye s d el seguro s o d a !


Actualmente, el sistema de seguros es mixto y en él intervienen organismos privados para ia
administración y el pago de pensiones. El art. 11 de la l s s 'establece la relación de los seguros:

I. Seguro de riesgos de trabajo.

ti. Seguro de enfermedades y m aternidad.

l!t. Seguro de invalidez y vida.

IV. Seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y veje z.

V. Seguro de guarderías y prestaciones sociales.

En la Cámara de Senadores está pendiente d e estu d io , d ictam en , discusión y votación, la


m inuta de la Cámara de Diputados donde se p ro p o n e co m o sexto seguro el dedesem pleo,
con serias dificultades.

El riesgo de trabajo solo se refiere a los trabajadores su je to s a una relación laboral, insisti­
mos en ia necesidad de la reestructuración de los se g u ro s para que se otorguen las m is ­
mas prestaciones médicas y en dinero a to d o s los g ru p o s sociales, de manera que cuand o
ocurra un accidente se proteja lo m ism o ai p e q u eñ o co m e rcian te, a! vendedor de billetes
de lotería, al aseador de calzado, al ejídatario o a q u ie n labore en un taíler, una o ficin a o
una gran empresa.

ES seguro de enfermedad comprende tanto ia enferm edad co m o el accidente, ajenos a los


riesgos de trabajo, y el de maternidad co ntiene una a m p lia protección a las mujeres, trab a­
jadoras, cónyuges, concubinas, madres e hijas. La in v a lid e z es resultado del accidente o la
enfermedad que impide continuar en el trabajo.

El seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez u n e el antiguo ramo cuarto del retiro,
que es más un seguro adicional, integrado p o r un fo n d o que manejan las Adm inistradoras
de Fondos para el Retiro (Afores).

Las guarderías son prestaciones concedidas co m o p ro te c c ió n a la maternidad. Las presta­


ciones sociales son importantes para la co lectivid ad p o r ei beneficio que representan para
e! trabajo.

La adecuada distinción de los seguros del seguro so c ia l hace posible su comprensión, así
como el otorgamiento de prestaciones.

16.5. Personas
La población Inscrita en el seguro social com p rend e c e rc a de 40% de ¡a población total del
país, sin que codas las personas tengan el m ism o d erech o . A sí, ios asegurados, cuyo núrriero
llega a 17 millones 350 m¡! trabajadores, tienen d e re c h o a asistencia médica, subsidios y
pensiones. Por otra parte, a los sujetos del seguro v o lu n ta rlo , inscritos mediante convenio a
ia "incorporación voluntaria ai régimen obligatorio'1, se les otorgan servicios médicos y, solo
en casos excepcionales, prestaciones en dinero.

13

capitulo 6 - Fundamentos de los seguros sociales


Los derechohabiences se subdividen en a s e g u r a d o s y b e n e f i c i a r i o s . Los primeros pertenecen
a! régimen obligatorio o voluntario; los beneficiarios son ei(la) cónyuge o concubina(rio) y l o s
familiares de los asegurados, que por ley cienen a su favor los servicios médicos y en algunos
casos prestaciones económicas.

La tss de 1973 incorpora un tercer grupo, los solidariohabientes, que son los grupos social
y económicamente marginados, alrededor de 10 millones de personas de la ciudad y del
campo, carences de derechos concretos que puedan reclamar. Las personas del seguro social
se clasifican como se muestra en la figura 6.1.

< Figura 6.1. Clasificación de las personas del seguro social

Obligatorio

Asegurados

Derechohabíentes Voluntario

Beneficiarios

Personas --- Sujetos obligados

Solidariohabientes

16.5.1. Sujetos obligados


El patrón es el primer sujeto obligado y aporta ei mayor porcentaje de las cuotas en cada
seguro. El art. S A , fracc iv, de la lss remite a la Ley Federal d e l T rabajo, que en su art. 10 define
al patrón como la persona física o moral que recibe el beneficio derivado de la prestación del
servicio de uno o varios trabajadores. La lss estima como sujetos obligados a las sociedades
cooperativas al establecer;

Artículo 19. Para los efectos de esta Ley, las sociedades cooperativas pagarán la cuota correspondiente a
los patrones, y cada uno de los socios a que se refiere la fracción ll del artículo 12 de esta Ley cubrirán sus
cuotas como trabajadores.

136 parte 3 - Las leyes del seguro social


Artículo 26. Las disposiciones de esta Ley, que se refieren a Sos patrones y a los trabajadores, serán apli­
cables, en lo conducente, a los demás sujetos obligadosy de aseguramiento.

Las entidades con m a yo r n ú m e ro de patrones son el D is tr ito Federal, jalisco y N uevo León;
los sectores que más se c o n te m p la n son los de servidos, c o m e rc io , industriales y agropecua­
rio. El art. 16 de la l s s o b lig a al p a tró n p o r el núm ero de sus trabajadores, en los té rm in o s d e l
c f f , a c o n ta r con un d ic ta m e n e la b o ra d o p o r c o n ta d o r p u b lic o a u to riza d o sobre sus estados

financieros y presentar a! In s titu to cop ia con firm a a u tó g ra fa del in fo rm e sobre su s itu a ció n
fiscal, con los anexos re feren te s a las con trib u cio n e s p o r c o n c e p to de cuotas o b re ro -p a tro ­
nales. Señala además q u e c u a lq u ie r o tro patró n p o d rá o p ta r p o r d ic ta m in a r en la m is m a
fo rm a sus aportaciones al In s titu to , en té rm in o s del re g la m e n to del c f f .

Artículo 16. Los patrones que de conformidad con el reglamento cuenten con un promedio anual de
trescientos o más trabajadores en el ejercido fiscal inmediato anterior, están obligados a dictaminar el
cumplimiento de sus obligaciones ante el Instituto por contador público autorizado, en los términos que
se señalen en el reglamento que al efecto emita el Ejecutivo Federal.

Los patrones que no se encuentren en e! supuesto del párrafo anterior podrán optar por dictaminar sus
aportaciones ai Instituto, por contador publico autorizado, en términos del reglamento señalado.

Los patrones que presenten dictamen, no serán sujetos de visita domiciliaria por los ejercicios dictamina­
dos a excepción deque:

i. El dictamen se haya presentado con abstención de opinión, con opinión negativa o con salvedades sobre
aspectos que, a juicio deí contador público, recaigan sobre elementos esenciales del dictamen, o

li. Derivado de la revisión interna del dictamen, se determinaren diferencias a su cargo y éstas-no fueran
aclaradas y, en su caso, pagadas.

La lista de obligaciones q u e d e b e c u m p lir el sujeto o b lig a d o es extensa y c om p licad a (ares.


15 y 15 A , l s s ). C ua nd o se in ic ia una a ctivida d em presarial, en caso de em plear trabajadores,
se revisa el catálogo del R e g l a m e n t o d e l a L e y d e l S e g u r o S o c i a l e n M a t e r i a d e A f i l i a c i ó n , C l a ­
s i f i c a c i ó n d e E m p r e s a s , R e c a u d a c i ó n y F i s c a l i z a c i ó n p ara e s tim a r la u bicación p o r a ctiv id a d .
En el té rm in o de c in c o días, d e b e registrarse e inscribir a los tra ba jad ores en el In s titu to . Este
p rim e r paso p erm itirá, en caso de variaciones, c o m u n ic a r las altas y bajas en los form ato s a u ­
torizados, así c o m o c u a n d o se in c re m e n te o reduzca el sala rio d e los trabajadores. Por ta n to ,
es necesario llevar registros, com o , nóm inas y líscas d e raya, c o n el n ú m e ro de días tra ba jad os
y los salarios pagados, así c o m o c o n la a u to d e te rm in a c ió n d e las cuo tas que deben estim arse
c o n fo rm e a las tasas que se fija n para cada seguro, c u y o im p o rte debe com unicarse al í m s s
los prim eros 17 días d e cad a mes. La a u to rid a d c o m p e te n te , el jefe de la oficina para c o b ro s
o el subdelegado p u e d e n o rd e n a r la visita dom iciliarla o la revisión de gabinete, lo q u e o b lig a
al p a tró n a p ro p o rc io n a r los e le m e n to s necesarios y p e r m itir las inspecciones.
Los patrones que se d e d iq u e n en fo rm a perm an en te o e sp orád ica a la actividad de ¡a cons­
tru cc ió n , "deberán e x p e d ir y e ntre g a r a cada tra b a ja d o r con sta ncia escrita del n ú m e ro d e
días trabajados y de! salario p e rc ib id o , semanal o q u in c e n a lm e n te , c o n fo rm e a los p e rio d o s
de pago establecidos, las cuales, en su caso, podrán ser e xh ib id a s p o r los trabajadores p ara

137

capítulo 6 - Fundamentos de ios seguros sociales


acreditar sus derechos" (are. 15, fracc. vi). En caso de contratar trabajadores por obra o tiem ­
po determinado, deberán expedir y entregar, a cada uno, constancia de los días laborados
de acuerdo con los reglamentos respectivos.

El art. 15 A consigna la responsabilidad solidaria de los patrones e intermediarios entre sí y


en relación con el trabajador. Asimismo, toma el texto del art. 13 de la lft , al señalar en su
segundo párrafo: "No serán considerados intermediarios, sino patrones, las empresas esta­
blecidas que presten servicios a otras, para ejecutarlos con elementos propios y suficientes
.fe?
para cumplir con las obligaciones que deriven de las relaciones con sus trabajadores, en los
términos de los artículos 1 2 ,13,14 y 15 de ¡a Ley Federa! del Trabajo."
m
16.5.2. Derechohabientes
El derechohabiente es la persona para quien se generan prestaciones médicas y en dinero,
mediante la inscripción que hace el patrón del asegurado, por lo cual deben cumplirse las
condiciones que en cada seguro se determinan. En el caso de incumplimiento por parte del
Instituto, el asegurado o el beneficiario podrán redam ar su respeto y exigirlo ante los tribu­
nales. Cuando el servido médico sea deficiente o se niegue, el afectado puede exigir el pago
del servicio privado e Incluso la reparación del daño moral.

Asegurados. Los sujetos de aseguramiento que pertenecen tanto al seguro obligatorio


como a! voluntario se listan por grupos en los arts. 12 y 13 de la lss , respectivam ente.
La nueva Ley, con una m ejor redacción, m antiene el viejo error de no distinguir los tipos
de seguro y pretender englobarlos dentro del seguro obligatorio. Adem ás, aun cuando
suprime la figura del decreto del Ejecutivo para la incorporación de los grupos m encio­
nados en el art. 13, incluye esta facultad en la tercera fracción del art. 12: las personas que
determine el Ejecutivo mediante decreto, sin establecer limitaciones o condiciones para
dicha incorporación.

Artículo 72. Los grupos contenidos en este precepto corresponden al régimen obligatorio,
sin condición. Deben incorporarse o ser inscritos en el m omento en que tengan el carácter
que en cada caso determina la Ley. La falta de afiliación dará lugar a la aplicación de sanción.

7. Trabajadores. Personas vinculadas a otras, de manera permanente o eventual, por


una relación de trabajo, "cualquiera que sea el acto que le dé origen y cualquiera que
sea la personalidad jurídica o la naturaleza económica del patrón, aun cuando éste,
en virtud de alguna ley especial" esté exento del pago de impuestos o derechos. Con
esto se pretende evitar que, por un contrato de prestación de servicios, de comisión
mercantil o cualquier otro acto -co m o el o u t s o u r á n g se eluda la obligación.

2. Miembros de sociedades cooperativas. A partir de la Ley de 1943, las cooperativas se


incluyen como sujetos del régimen obligatorio, en los mismos términos y condicio­
nes que los trabajadores. Además, en el art. 19 de la Ley mencionada se establece:
Las sociedades cooperativas de producción y las administraciones obreras o m ixtas
serán consideradas com o patrones para los efectos de esta Ley." Considerarlas pa­
trones es un gran defecto, pues lesiona la naturaleza jurídica de la cooperativa. Lo

738 parte 3 - Las leyes del seguro social


correcto sería señalar: "Las sociedades cooperativas de producción y las administra­
ciones obreras o m ixtas tendrán las obligaciones que señala el artículo 15."

3. Personas que determ ine el Ejecutivo federal a través del Decreto respectivo, bajo los
términos y condiciones que señala esta Ley. El uso desmedido de esta facultad, co n­
signada en et art. 13 de la ley de 1973, propició un crecimiento con graves costos y
prestaciones inequitativas.

Artículo 13. Este precepto enumera a los grupos que deben ubicarse en el seguro voluntario.

Artículo 13. Voluntariamente podrán ser sujetos de aseguramiento aj régimen obligatorio:

I. Los trabajadores en industrias familiares y los independientes, como profesionales, comerciantes en


pequeño, artesanos y demás trabajadores no asalariados;

II. Los trabajadores domésticos;

III. Los ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propietarios;

IV. Los patrones personas físicas con trabajadores asegurados a su servido, y

V. ' Los trabajadores al servicio de las administraciones públicas de la Federación, entidades federativas
y municipios que estén excluidas o no comprendidas en otras leyes o decretos como sujetos de segu­
ridad social.
Mediante convenio con ei Instituto se establecerán las modalidades y fechas de incorporación al régimen
obligatorio, de los sujetos de aseguramiento comprendidos en este artículo.

Dichos convenios deberán sujetarse al reglamento que al efecto expida el Ejecutivo Federal.

Es inadecuado el enunciado "Voluntariamente podrán ser sujetos de aseguramiento al ré­


gimen obligatorio". Los términos voluntariamente y podrán implican que son resultado de
la voluntad de los individuos, aun cuando en los capítulos ix y x del Título Segundo (arts.
222 a 239) se indiquen las condiciones y los seguros q u e pueden establecerse en cada caso,

1. integrantes de la industria familiar. Se da oportunidad para la incorporación volunta­


ria a ¡os padres, hijos y abuelos que laboran en ias pequeñas tiendas de conveniencia,
los calieres autom otrices, de costura, de belleza, ias peluquerías, etc. M ediante c o n ­
venio se fija la cuota a cubrir y las prestaciones que recibirán.

2. No asalariados. Personas que.desempeñan u na actividad económica que ies permite


obtener ingresos, sin estar subordinados a alguna persona física o moral. En este
rubro se incluyen a los integrantes de industrias familiares -padres, cónyuges, ascen­
dientes, descendientes-, profesionales, actores, artesanos, vendedores ambulantes,
comerciantes en pequeño, taxistas, aseadores de calzado, billeteros, voceadores y
quienes realizan un sinnúmero de actividades más.

Algunas de estas personas se han integ rad o en sociedades y asociaciones de


carácter civil, en uniones, federaciones e in c lu so en sindicatos -s in ser tra b a ja ­
dores-, co m o los vendedores de billetes d e la lo te ría Nacional, los voceadores

139
capitulo 6 -Fundamentos de los seguros sociales
de p e rió d ic o s y los taxistas. Estas o rganizaciones convienen con eí Seguro
Social p o r razo n es políticas, m ás que ju ríd icas o sociales, en la inco rp oració n
y p ro te c c ió n de sus afiliados. En m u ch o s casos, se les asegura en la ram a se­
gunda d e enferm edades y m aternidad, co n prestaciones de c a rá c te r m édico.

3. Trabajadores domésticos. La incorporación de estas personas queda sujeta a la deter­


minación de sus patrones, sin que puedan obligarlos. Cuando son inscritas, el imss
les da un trato y prestaciones en las mismas condiciones que a los no asalariados.

4. Ejidataños, colonos, comuneros y pequeños propietarios. Los campesinos se distin­


guen en el capítulo de la seguridad social para el campo (arts. 234 a 239, lss). La
infraestructura del imss se ha conformado para acender a los trabajadores urbanos,
por lo que es necesario que se estime la conveniencia de impulsar esta seguridad.

El art. 13 no distingue a los sujetos en cuanto a cuotas, prestaciones o modalidad


de cualquier índole, por lo que debemos remitirnos ai art. 222, fracc. n, inciso a),
cuyo esquem a de aseguramiento comprende: "Para los sujetos a que se refieren la
fracciones i y m del artículo 13 de esta Ley, las prestaciones en especie del seguro
de enferm edades y maternidad y las correspondientes de los seguros de invalidez y
vida, así co m o de redro y vejez, en los términos de los capítulos respectivos."

5. Patrones. Los patrones personas físicas son sujetos de incorporación, con las moda­
lidades establecidas para los grupos de los campesinos.

En el penúltimo párrafo el art. 13 indica: "Mediante convenio con el Instituto se establecerán


las modalidades y fechas de incorporación al régimen obligatorio, de los sujetos de asegura­
miento comprendidos en este artículo."

Beneficiarios. El seguro social ha protegido a las personas que supuestamente dependen del
trabajador y de la trabajadora, con el fin de proteger a la familia como núcleo social. Se pro­
«WR*

tege al o a la cónyuge, en su ausencia a la concubina o al concubinario; a los hijos en todos


los casos y, en ausencia de los anteriores sujetos, a los ascendientes,

7. Cónyuge. A la cónyuge no se le condiciona para el otorgamiento de ¡as prestacio­


nes, salvo que entre la fecha del m atrim onio y la del fallecimiento del esposo no
hubieran tran scurrido más de seis meses; cuando el cónyuge fuese m ayor de 55
años al celebrarse el matrimonio y no hubiera transcurrido más de un año de la fe­
cha de la m uerte, o cuando al m om ento de contraer matrimonio el cónyuge fuese
pensionado por invalidez, vejez y cesantía -e s to es un absurdo, pues para recibir
la pensión de vejez debe tener una edad m ínim a de 65 años y para la de cesantía
60 años—, a m enos que hubiera transcurrido un año después del m atrim onio. La
concubina tiene com o limitaciones haber vivido cinco años en relación m arital o
haber procreado hijos. El cónyuge y el concubinario tienen que depender econó­
micamente de la m ujer trabajadora.

2. Hijos. Tien en derecho al servicio m édico y a la pensión de orfandad, en caso de


fallecimiento del padre. Las prestaciones se otorgan hasta que cum plan 16 años;

140 parte 3 - Las leyes del seguro social


después de esa edad, solo a los que estudien en algún plantel dei sistema educati­
vo nacional, hasta los 25 años, y por codo e¡ tiempo necesario en caso de incapa­
cidad del huérfano, siempre que haya dependido económicamente del trabajador
asegurado fallecido.

3. Ascendientes. Tienen derecho por excepción cuando no existan personas para gozar
de la pensión de viudez u orfandad, siempre q u e hayan dependido económicamen­
te de! trabajador fallecido, requisito difícil de satisfacer en muchos casos. Sin duda
estamos ante una situación de injusticia, con una protección limitada para quienes,
por su edad y condición, requieren mayor apoyo incondicional. Los convenios y
recomendaciones internacionales relativos a la llamada tercera edad deben brindar
prestaciones adecuadas, médicas y en dinero, mediante los estudios actuariales d o n ­
de precisen las aportaciones que correspondan.

16.5.3. A filia ció n


La incorporación de todos los trabajadores y patrones al seguro social es fundamental para
permitir su desarrollo y la atención adecuada. En un buen número de casos, los patrones
intentan pagar menos; es frecuente escuchar que inscriben a sus trabajadores con salarios
inferiores a los reales, con el fin de reducir las pensiones. Es un círculo vicioso no pagar:
mientras menos se aporte, menor será la calidad del servicio; a esto hay que adicionar los
elevados índices de corrupción. Por otra parte, si el Instituto no tiene capacidad financiera,
las prestaciones económicas disminuyen. E! problema es delicado y debemos actuar con
actuarios y economistas para encontrar soluciones en corto plazo.

Desde una perspectiva gramatical, inscripción, afiliación y registro son voces afines.

Afiliar, juntar, asociar una persona a otras personas que forman una corporación o
sociedad. Incorporar o inscribir a alguien en una organización o en un grupo.

Inscribir, apuntar el nombre de una persona entre los de otras para un objeto determinado.

Registrar, presentarse en algún lugar, oficina, e t c , matricularse.4

Tanto afiliar com o inscribir se usan indistintamente en relación con los asegurados y sus be­
neficiarios. La ley reserva la palabra registro para los sujetos obligados (patrones), quienes de­
ben incorporarse al seguro social como condición previa a la inscripción de los asegurados.
Así lo determina el art. 15 de la lss al señalar; "Los patrones están obligados a: i. Registrarse
e inscribir a sus trabajadores."

Los sujetos obligados tienen que registrarse y afiliar a los sujetos de aseguramiento dentro
de un plazo no mayor de cinco días, conforme at Reglamento de la Ley del Seguro Social en
Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización, publicado en el
oof el 1 de noviembre de 2002, En sus ares. 3 a 5 este ordenamiento determina lo relativo al

4 Real Academia Espa ñola, Diccionario de la lengua española, 22a ed., Espasa Calpe, Madrid, 2001.

141
capítulo 6 - Fundamentos de Los seguros sociales
1

registro patronal y a la inscripción de los trabajadores, que se podrán realizar en cualquier día
hábil del año en las oficinas de las delegaciones que correspondan a! dom icilio respectivo. El
Inicio de los servidos para las incorporaciones individuales o colectivas será el día primero
del mes calendario siguiente al de la inscripción (art, 77, Reglamento). E! térm ino para el re­
gistro patronal y la inscripción de los trabajadores es de cinco días hábiles siguientes al inicio
de actividades o del ingreso del trabajador, com o marca el art. 15, fracc. i, de la lss, obligación
que reitera el penúltimo párrafo del art, 77 del mismo ordenamiento, el cual señala:

El patrón que estando obligado a asegurara sus trabajadores contra riesgos de trabajo no lo hiciera, debe­
rá enterar al Instituto, en caso de que ocurra el siniestro, los capitales constitutivos de las prestaciones en
dinero y en especie, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley, sin perjuicio de que el Instituto
. otorgue desde luego las prestaciones a que haya lugar.

La misma regia se observará cuando el patrón asegure a sus trabaja dores en forma tal que se disminuyan
las prestaciones a que los trabajadores asegurados o sos beneficiarios tuvieran derecho, limitándose los
capitales constitutivos, en este caso, a la suma necesaria para completarlas prestaciones correspondien­
tes señaladas en la Ley.

■ Esta regla se aplicará tratándose de recaídas por riesgos de trabajo, con el mismo patrón con el que ocurrió
el riesgo o con otro distinto.

Los avisos de Ingreso o alta de los trabajadores asegurados y los de modificaciones de su salario, entre­
gados al Instituto después de ocurrido el siniestro, en ningún caso liberarán al patrón de la obligación de
pagar los capitales constitutivos, aun cuando los hubiese presentado dentro de los plazos que señalan los
artículos 15 fracción I y 34 fracciones I a !ll de este ordenamiento legal.

El Instituto determinaré el monto de ios capitales constitutivos y los hará efectivos, en la forma y términos
previstos en esta Ley y sus reglamentos,

La omisión en el cumplimiento de los deberes impuescos en el art. 15 de ia Ley, o la comisión


de ciertas conductas, serán sancionadas, conforme el art. 40 A, con el cobro a! patrón de “la
actualización y los recargos correspondientes en los términos del Código, sin perjuicio de las
sanciones que procedan". Este precepto rem ite a todo un catálogo de sanciones:

1. M ulta de 40 a 100% de cuotas, capitales constitutivos, actualizaciones y recargos


(art. 304).2

2. Delito de defraudación fiscal, conforme a las penas establecidas por el cff (arts. 305-
. 319) por:

a) No cubrir el importe de las cuotas obrero-patronales durante 12 meses o más.

b) No formular los avisos de inscripción o proporcionar al Instituto datos falsos,


con lo cual evade el pago o reduce el Importe de las cuotas obrero patronales en
perjuicio del Instituto o de los trabajadores, en un porcentaje de 25% o más de
la obligación fiscal.

i'

142
parte 3 - Las leyes del seguro social
■r

Salario base de cotización y cuota


-V 1

17. Concepto
A l ingresar a u n tra ba jo, roda persona c u id a dos aspectos: la estabilidad y el salario, que son
logros o b te n id o s tras m u ch os años d e luch a. N o o bstan te , algunos p a tro n e s pretenden e lu ­
d ir sus o b lig a c io n e s fiscales m e dia nte la cele bración de c o n tra to s p o r tie m p o d e te rm in a d o
o p o r h o n o ra rio s . In d e p e n d ie n te m e n te d e la fo rm a de pago -p ro p in a s , p o r h o ra o cualquier
o tra m o d a lid a d -, los patrones tienen la o b lig a c ió n de in scrib ir a los tra b a ja d o re s en el seguro
social; adem ás, estos pue de n solicitar su in c o rp o ra c ió n , señalando el m o n to de sus ingresos,

La Ley d e l S e g u r o S o c i a l (lss), d e te rm in a en el a rt, 5 A , fra cc. xvm, q u e el salario es "la re trib u ­


ción que la Ley Federal del Trabajo d e fin e c o m o tal". El a rt. 82 de la L e y F e d e r a l d e l T r a b a j o .
(lft ) d e fin e al salarlo c o m o "la re trib u c ió n q u e debe pagar el p a tró n al tra b a ja d o r p o r su
tra b a jo ”. E! salario es s in ó n im o d e re m u n e ra ció n , recom pensa, pago, paga, gratificación , pre­
m io, sueldo, e stip e n d io , subvención, asig na ció n y h o n orario . La lft, en el a rt. 84, c o n d é n e lo s
e le m e n to s in te g ra d o re s del salario, sim ilares al a rt. 27 de la lss.

La Ley d e l I n s t i t u t o d e S e g u r i d a d y S e r v i d o s S o c i a l e s d e l o s T r a b a j a d o r e s d e l E s t a d o (ussste)
de 2007, en su art. 17 lim ita el c o n c e p to d e s u e ld o básico al sueldo ta rifa rio ; la ley anterior in ­
tegraba el s u e ld o básico c o n e! sueldo p resupuestal, el sobresueldo y la com p en sación , para
efectos d e a p o rta c ió n y o to rg a m ie n to d e prestaciones, in clu id a la p e n sió n . La a po rtació n en
la ussste re s u lta ajena a ia consideración d e c o n trib u c ió n , al ser la a d m in is tra c ió n pública, el
C ongreso d e ¡a U n ió n y el Poder Judicial, ¡os sujetos o bligados c o m o p atro ne s.

17.1. N aturaleza de la cuota


A p a rtir d e 1943 los em bates c o n tra el seg uro social se ce n tra ro n en c o m b a tir ¡a cuota y su
pago, así c o m o en la facu lta d del In s titu to M e x ic a n o d e l Seguro Social (imss) para el co b ro
y sus p ro c e d im ie n to s e co n ó m ic o -c o a c tiv o s . C o m o v im o s en el c a p ítu lo S, la c u o ta tenía
naturaleza m e rc a n til p o r la adquisición q u e h a d a el p a tró n de la p ó liz a para proteger el
tra ba jad or. En caso de in c u m p lim ie n to , el imss d em a nd ab a ai p a tró n a n te u n juzg ad o civil.
La S uprem a C o rte de Justicia de la N a c ió n con sid e ró en ju risprud en cia q u e el seguro social
era o b lig a to rio y el p a tró n debía c u b rir las cuo tas. El presidente M a n u e l Á vila C a rra c h o '

143
dispuso elaborar una iniciativa de reforma legal en donde proponía la creación de la figura
"organismo fiscal autónomo", con facultades de fijar créditos, cobrarlos y percibirlos, sin que
se aplicara el procedimiento administrativo de ejecución, facufcad que se reservaba a ¡a Se­
cretaría de Hacienda y Crédito Público ( s h c p ).

La l s s de 1973 daba una facultad concurrente al Instituto y a la s h c p . En la reforma de 2001


a la Ley s e confiere exclusivamente al i m s s la potestad económica coactiva. Desde luego, en
ese año el Instituto contaba con los apoyos legales para llevar a cabo actos de imperio fiscal,
derivados de la naturaleza de obligatoriedad de la cuota. Sin embargo, sigue siendo materia
de discusión la naturaleza jurídica de la cuota, no la obligatoriedad del pago.

La cuota tiene carácter fiscal, por ¡o que su fundamento está en la fracc. iv del art. 31 consti­
tucional. Este precepto obliga a los mexicanos a contribuir para los gastos públicos tanto de la
Federación como del Distrito Federal o del estado y municipio en que residan, de ía manera
proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Las condiciones se dan en la Constitución
en forma clara y precisa. Contribuimos mediante el pago de impuestos, productos, derechos y
aprovechamientos para la distribución del gasto público en alguno de los tres niveles señalados.

Ei are. 2o. del Código Fiscal de la Federación (cff ) señala:

Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad soda!, contribuciones de mejo­


ras y derechos, las que se definen de !a siguiente manera: [...]

II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que
son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad
social o a las personas que se beneficien en forma especial por servidos de seguridad social proporciona­
dos por el mismo Estado.

La lss, en su art. 271, establece:

En materia de recaudación y administración de las contribuciones que conforme a esta Ley le correspon­
den, que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2o., fracción II y penúltimo párrafo, del Código,
tienen Sa naturaleza de aportaciones de seguridad social, el Instituto recaudará, administrará y, en su caso,
determinará y liquidará, las cuotas correspondientes a los seguros establecidos en esta Ley, aplicando al
efecto lo dispuesto en la misma y en lo no previsto expresamente en ella, el Código, contando respecto
de ambas disposiciones con todas las facultades que ese Código confiere a las autoridades fiscales en él
previstas, las que serán ejercidas de manera ejecutiva por el instituto, sin la participación de ninguna otra
autoridad fiscal.

Al ser la cuota-contribución, varios aspectos en la l s s pueden resultar contrarios a la natu­


raleza fiscal de la cuota:

1. El pago de las pensiones que se confieren en riesgos de trabajo, en invalidez y vida, y


en cesantía en edad avanzada y vejez, se condicionan a que el pensionado elija una
aseguradora privada de las 11 que existen; después se le obliga a aceptar dos tipos de
contratos por adhesión, uno de renta vitalicia, para recibir el pago, y otro de sobre­
vivencia, para el caso de su fallecimiento; ambos tienen carácter mercantil. Ei i m s s

144 parte 3 - Las leyes del seguro social


i;
entregará a la aseguradora la suma asegurada (ares. 58, fracc ti, 126 y 127, lss), que se
obtiene de restar ai monto constitutivo el saldo acumulado en la cuenta individual­
es decir, esta cantidad se entrega a la aseguradora para que invierca, administre y
pague ia pensión derivada de la cuota enterada por los seguras mencionados.

2. La cuenta individual que se conforma con las aportaciones tripartitas de patrones,


trabajadores y gobierno federal (erario) se condiciona a dos derechos del trabajador:
primero, contar con una cuenta individua! (art. 174, lss), sin que se establezca la mane­
ra en que se expresará su derecho; y segundo, seleccionar la Administradora de Fondos
para el Retiro (Afore) de su fondo de pensiones. Para la intervención de la Afore, el
trabajador debe celebrar con ella un contrato por adhesión donde se sujeta a una serie
de condiciones que le resultan lesivas, como aceptar que su capital pensionario está
sujeto a pérdidas que son resultado del mercado de valores. La Afore, con el dinero
propiedad del trabajador (art. 169, lss), compra acciones de una de las cuatro Socie­
dades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (Siefore) que administra.
Veamos con cuidado: la contribución es propiedad del contribuyente y se condiciona
a la celebración de un contrato mercantil; ¡a contribución queda sujeta a pérdidas y
cambia su naturaleza al ser convertida en acciones mercantiles de una Siefore.

El art. 7 de la lss establece: "El Seguro Social cubre las contingencias y proporciona los ser­
vidos que se especifican a propósito de cada régimen particular, mediante prestaciones en
especie y en dinero, en las formas y condiciones previstas por esta Ley y sus reglamentos."

El Instituto está facultado para recaudar las cuotas, percibir ios demás recursos (art. 251,
fracc. xii) y satisfacer las prestaciones de ley {art. 251, fra c c i¡). Los recursos para la atención
de las prestaciones en dinero y en especie ios obtiene de ias cuocas, a cargo de los patrones,
trabajadores y demás sujetos que señala la Ley, así como de la contribución de! Estado (art.
251, fracc. xu). La Asamblea General discute anualmente ei estado de ingresos y gascos, el ba­
lance contable y el presupuesto de ingresos y egresos (art. 261). La suficiencia de los recursos
deberá ser examinada cada año, al realizar el informe financiero y actuarial (art. 262).

Por tanto ,'los gastos que efectúa el Instituto son prestaciones determinadas por su iey con­
forme a los ingresos que en forma de cuocas paga ia población obligada. La relación entre
prestación y contraprestación es inm ediata y directa; a mayor ingreso al imss corresponden
prestaciones de mayor cafidad. Adem ás, el Instituto cuenca con su propio régimen de con­
trol, administración y revisión; los egresos se determinan en presupuestos anuales, mediante
exámenes periódicos de suficiencia, con base en cálculos actuariales. Las cuotas que se pa­
gan en cada seguróse contabilizan por separado y su único destino es cubrirlas prestaciones
que cada uno precisa, sin poder otorgar beneficios de un seguro con ias aportaciones de
otro. Está prohibido expresamente en la lss que se tomen los recursos de un seguro para
cubrir las prestaciones de otro. A s í lo ordenan los arts. 70, 105,146,167 y 277 E de la lss.

El gasto público lo realiza la administración pública y atiende necesidades generales; se en­


cuentra en un presupuesto elaborado por ei órgano ejecutivo dei gobierno y está sujeto a ia
aprobación de! organismo legislativo local o federal. Com o veremos al analizar la naturaleza

145

capitulo 7 - Salarlo base de cotización y cuota


de! i m s s , es dudoso que el gaseo del seguro social tenga las características de un gasto pú­
blico. En conclusión:

1. La cuota no satisface los términos de la fracc. iv dei art. 31 constitucional.

2. Mediante el pago de la cuota no se cubren servicios públicos sino conrraprestaciones.

3. La obligatoriedad de la cuota deriva:

a) Del carácter obligatorio del seguro social, en los términos de la fracc. x x ix , apar­
tado A, del art. 123 constitucional.

b) De la voluntad de los asegurados, cuando queda a su potestad la incorporación


al seguro social.

17.2. Pago de Las cuotas


Las cuotas, las actualizaciones, los recargos y los capitales constitutivos tienen carácter fiscal
(art. 287). Solo para efectos de cobro de los conceptos limitadam ente contemplados, el Ins­
tituto tiene el carácter de organism o fiscal autónom o y, en consecuencia, puede determ inar
créditos y bases de liquidación, fijarlos en cantidad líquida, cobrarlos, percibirlos y aplicar e!
procedimiento adm inistrativo de ejecución. El pago de las cuotas será por mensualidades
vencidas (art. 39), a más tardar los días 17 de cada mes. Los capitales constitutivos tienen el
carácter de definitivos en el m om ento de notificarse y deberán pagarse ai Instituto dentro
de los 15 días hábiles siguientes (véase el capítulo 11), Lo anterior acaba con el sistema bim es­
tral de pagos, así como con los pagos provisionales, establecidos en la Ley de 1973.

La falta de pago oportuno de créditos, cuotas o capitales constitutivos implica cubrir, a par­
tir de la fecha en que estos sean exigibles, la actualización y los recargos correspondientes,
en términos de! c f f . En caso de falta de pago o de pago incorrecto, el Instituto podrá deter­
minar y fincar las cuotas en cantidad líquida (art. 39 C), adem ás de conceder prórrogas soli­
citadas por cuotas y por actualización, capitales constitutivos y recargos (ares. 40 C y 40 D).
Durante el plazo concedido se causarán recargos sobre e! saldo Insoluto actualizado según el
c f f . De las prórrogas que involucren al ramo de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, el
i m s s deberá informar a la Com isión Nacional del Sistema d e Ahorro para el Retiro (Consar),

la lss p r e v é q u e la s c u o t a s e n c a d a s e g u r o , p a g a d a s p o r e l p a t r ó n - r i e s g o s d e t r a b a j o y g u a r ­
d e r ía s y p r e s t a c io n e s s o c i a l e s - o d e n a t u r a l e z a t r i p a r t i t a , p a r t e n d e l s a la r ia y s ig u e n e l p r i n ­
c i p i o d e s o lid a r id a d , r e p a r t o o b e n e f i c i o d e f i n i d o p a r a c a d a a s e g u r a d o ; s o n p r o p i e d a d d e l
t r a b a j a d o r s o lo la s c o r r e s p o n d i e n t e s a l s e g u r o d e r e t i r o , c e s a n t í a e n e d a d a v a n z a d a y v e j e z .

La l s s del 19 de enero de 1943 señalaba en su art. 135: “El título donde consta la obligación de
pagar las aportaciones tendrá e! carácter de ejecutivo" con lo que se obligaba a l i m s s a acu ­
dir ante los tribunales civiles para demandar el pago, en caso de mora o incumplimiento con
la inscripción. Por reforma del Ejecutivo federal se reformó este precepto el 24 de noviembre
de 1944, para quedar com o sigue: "La obligación de pagar las aportaciones tendrá el carácter
fiscal. Corresponderá al Instituto M exicano deí Seguro Social, en su carácter de Organismo

146 parte 3 -Las leyes del segurosocial


Fiscal Autónomo, la determinación de los créditos y de las bases para su liquidación, fijar la
cantidad líquida, su percepción y cobro de conformidad con la Ley del Seguro Social."

La Ley de 1997 no proporciona un concepto de salario (art, S A , fracc. xvm) sino solo de su
forma de integración (are. 27), lo que hace a la norm a confusa y dificulta su interpretación
para efectos fiscales, en cuanto a que dicho térm ino es el fundamenco para el cobro de la
cuota, sobre todo cuando toma e¡ texto del art. 84 de la l f t (cuadro 7.1):

Cuadro 7.1. integración del. salario según La lft y La lss.


i
¿ l l f í y j i t f } ' -¿4.%' . V*?"'■i'??'a ¡¿K'1

A r t íc u lo 5 A , f r a c c . XVlil. S a la rio s o s a la rio : la re trib u - j


i
j A r t íc u lo 8 4 . E! salario se in te g ra c o n los ción q u e la L e y F e d e ra l det T ra b a jo d e fin e c o m o ta l; i
i p a g o s h e ch o s en e fe c tiv o p o r c u o ta d iaria, A r t íc u lo 2 7 . El s a la rio b a se d e c o tiz a c ió n s e in te g ra
; g ra tific a c io n e s , p e rc e p c io n e s , h a b ita c ió n , con lo s p a g o s h e c h o s e n e fe c tiv o p o r c u o ta d ia ria , i
¡ p rim a s, co m isio n e s, p r e s t a c io n e s e n e s p e c ie g ra tific a c io n e s , p e r c e p c io n e s , a lim e n ta c ió n , h a b ita - i
j y c u a lq u ie ra o tra c a n t id a d o p r e s ta c ió n q u e ció n , p r im a s , c o m is io n e s , p re s ta c io n e s e n e s p e c ie j

i se e n tre g u e al t ra b a ja d o r p o r su tra b a jo . y c u a lq u ie r a o tra c a n tid a d o p re s ta c ió n q u e se


i e n tre g u e al t ra b a ja d o r p o r su tra b a jo . [...]

La reforma de 2009 a la lss se propuso combatir la evasión al pago correcto de las cuo tas
mediante argucias fiscales, entre ellas el abuso de la intermediación (outsouráng). Se consi­
deró adecuado que en la fracc, xvm del art. 5 A se remitiera a la lft para el concepto s a la r io ,
con lo que este se reduce a "la retribución que debe pagar el patrón al trabajador por su
trabajo" (art. 82, lft). Se trasladó al art. 27 de ¡a lss el concepto s a la r io base de cotización,
para establecer en este precepto los rubros que exenta del salario.

Para una interpretación adecuada del art. 84 de la lft, las prestaciones normales, ordinarias
y periódicas son las únicas que deben tomarse en cuenta para incrementar el salario base
de cotización. Las prestaciones extraordinarias u ocasionales, como horas extras, premios,
gratificaciones, estímulos y primas, no se consideran para el pago regular, semanal o q u in ­
cenal que debe hacerse al trabajador, sino solo se cuantifican para efectos de liquidación. La
jurisprudencia definida de la Suprema Corte de Justicia de ja Nación precisa:

La Ley Federal del Trabajo y la Ley de! Seguro Social, aunque em añadas del m ismo órgano legislativo, como lo
es el Congreso de Ja Unión, fueron expedidas por éste con distinto ámbito competencial. En efecto, la primera
se emitió en ejercicio de la facultad que el artículo 73 de la Constitución, en su fracción X, concede al Congreso
de la Unión "para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123 de la Constitución" y en uso de dicha
facultad el Congreso expidió la Ley Federal del Trabajo, que regula como materia privativa suya el contrato
de trabajo, uno de cuyos elementos primordiales es el salario. En cambio, la Ley deí Seguro Social, según la
fracción XXIX, apartado A, del artículo 123 constitucional, "comprenderá seguros de la Invalidez, de vida, de
cesación invo! untarla del trabajo, de enfermedades y accidentes y otros con fines análogos", de donde se sigue
que esta última ley presupone la existencia del contrato de tra bajo, pero no lo regula, ni establece o definesus

147

capítulo 7-Salariob3sede cotización y cuota


elementos integrantes, entre ellos el salario, pues todo ello corresponde a la Ley Federal del Trabajo.
Sobre la base de que existe el contrato de trabajo, la Ley del 5eguro Social desarrolla sus normas dentro del
ámbito que le fija la fracción XXIX antes citada.

Registro 239 167, Segunda Sala, Séptima Época, SemanarioJudicialdeloFederación, Volumen 13, Pag. 59.

17.3. Exclu sio n e s el salario base de cotización


Con un criterio fiscal, la lss establece los rubros que no tomarán en cuenta el patrón y el
Instituto para fijar el salario base de cotización y, por tanto, las cuotas qu e se estimarán
para su pago. El art. 27 tiene las mismas exclusiones que la Ley de 1973 (are. 32), por lo que
son válidas las interpretaciones que hizo el C o nsejo Técnico del imss en varios acuerdos
publicados en el Diario Oficial de la Federación, co m o el pago de las horas extraordinarias.
Para escudiar adecuadam ente los conceptos que el art. 27 dispone que no deben consi­
derarse dentro del salario base de cotización, consideram os dos aspectos: son elementos
fiscales y, si el In stitu to integra un salario con alguno de ellos, debe justificar su decisión.
El art. 27 prevé que se excluyen com o integrantes del salarlo base de co tización, dada su
naturaleza, estos conceptos:

t. "Los instrum entos de trabajo tales co m o herramientas, ropa y otros similares;"

Esta fracción reglamenta lo que por naturaleza está excluido, pues se carece de la
libre disposición para que puedan considerarse como salario los instrum entos de
trabajo, ya que el trabajador no tiene la libertad para disponer de ellos a su antojo.

ii. "El ahorro, cuando se integre por un depósito de cantidad semanaria, quincena! o men­
sual igual del trabajador y de ia empresa; si se constituye en forma diversa o puede el
trabajador retirarlo más de dos veces al año, integrará salarlo; tampoco se tomarán en
cuenta las cantidades otorgadas por el patrón para fines sociales de caráccer sindical;'1

El Consejo Técnico del imss señala que "cuando el fondo de ahorro se integra me­
diante aportaciones comunes'y periódicas, y la correspondiente al patrón sea igual
o inferior a ía cantidad aportada por el trabajador, no constituyen salario base de
cotización; y si la contribución patronal al fondo de ahorro es mayor que la del tra­
bajador, el salarlo base de cotización se increm entará únicamente en la cantidad que
exceda a la aportada por el trabajador". Por ejemplo, si ia cantidad de $300.00 m en­
suales corresponde al monto que aporta el trabajador y ai que otorga el patrón, no
se increm enta el salario base de cotización (s.b.c.). Si el patrón otorga $500.00 para
ahorro y el trabajador $300.00, los $200.00 de diferencia, según la ley de aplicación
estricta, se Integran al s.b.c. El acuerdo del Consejo Técnico es apropiado, porque de
otra m anera se provocarían injustas contribuciones por mínimos excedentes en el
margen de aportación de cuotas del fondo de ahorro por parte del patrón.

n¡. "Las a p o rta c io n e s adicionales que el p atró n convenga otorgar a favo r de sus
trab ajad o res p o r co ncep to de cuotas dei seguro de retiro, ce sa n tía en edad
avanzada y vejez;"

148 parte 3 - Las le y e s d e l seg uro so c ia l


Es un grave error considerar como prestaciones excluyentes estas aportaciones que
reúnen las características que ía i f t otorga a las que integran salario.

iv. "Las cuotas que en términos de esta Ley le corresponde cubrir al patrón, las apor­
taciones al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, y las
participaciones en las utilidades de la empresa;"

Una vez más, se incurre en el error de m arcar como prestaciones excluyentes estas
aportaciones, que no reúnen las características que la lft otorga a las que integran
salario, com o la libre disposición.

v. "La alimentación y la habitación cuando se entreguen en forma onerosa a los


trabajadores; se enciende que son onerosas estas prestaciones cuando el trabajador
pague por cada una de ellas, como m ínim o, el veinte por ciento de! salario mínimo
general diario que rija en el Distrito Federal;"

La disposición induce al patrón, en contra del interés del trabajador, a cobrar más
por estos conceptos, sin efectuar alguna discinción. En los restaurantes y lugares
donde se expenden alimentos y cuando se trate de porteros y veladores a quienes
se da habitación, así como con los trabajadores domésticos, habrá que cobrar más
de 20% del salario mínimo para que no se integre al salario. Desde luego, cuando se
otorgue gratuitamente se incrementará el salario, por interpretación del art. 334 de
la lft relativo a los trabajadores domésticos.

vi. "Las despensas en especie o en dinero, siem pre y cuando su importe no rebase el cua­
renta por ciento del salario mínimo general diario vigente en el D istrito Federal;''

Sobre esta prestación, el acuerdo No. 495/93 del Consejo Técnico del imss determ ina:

I. DESPENSA. La fracción VI del artículo 32 determina que no integra salario base de cotización, la despensa
en especie o dinero, hasta el 40% del salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal. Cuando
este concepto otorgue en un porcentaje superior al señalado en el precepto citado, el excedente integra­
rá el salarlo base de cotización. También se consideran como despensa los vales destinados para
tal fin, que algunas empresas entregan a sus trabajadores. II. Hágase del conocimiento de las diversas
dependencias del Instituto para que se cumpla debidamente y difúndase adecuadamente, a fin de que los
patrones y trabajadores tengan un conocimiento preciso al respecto.

Además, el Tribunal Fiscal de la Federación -ah o ra Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Ad­
ministrativa- emitió el 30 de abril de 1996 la siguiente resolución, criterio aún válido por
tratarse de una norm a similar:

• DESPENSAS. NO INTEGRAN EL SALARIO BASE DE COTIZACIÓN AUN Y CUANDO SE PROPORCIONEN GRATUI­


TAMENTE. Si bien es cierto que en el inciso d) del artículo 32 de la Ley del Seguro Social vigente en
1990, se establece que no se tomarán en cuenta para integrar salario base de cotización, dadasu
naturaleza, los pagos realizados por concepto de alimentación y habitación que se proporcionen
gratuitamente al trabajador, así como las despensas, también lo es que el legislador consideró a
este último concepto como independiente de la alimentación y habitación de los trabajadores,

149

capitulo 7 - Salario base de cotización y cuota


sin distinguir si las mismas se otorgaban o no en forma gratuita, de ahí que con el solo hecho de
otorgarse esta prestación de despensa, es suficiente para considerarla excluida del salario base
de cotización.

Juicio de nulidad No. 100(14)570/94/12386/94. Resuelto por la Segunda Sección de la Sala Superior
del Tribunal fiscal de la Federación, en sesión de 30 de abril de 1996, por unanimidad de 5 votos.
Magistrado Ponente: Alfonso Nava Negrete. Secretaria: Rosa H. Cirigo Barrón. (Tesis aprobada el 28
de mayo de 1996).

v il. “ Los p r e m i o s p o r a s i s t e n c i a y p u n t u a l i d a d , siem pre q u e el im p o rte de cada u n o d e


estos c o n c e p to s n o rebase el diez p o r c ie n to del salario base d e cotización ;"
A l respecto, el C onsejo T é cn ico del imss dispuso:

I. PREMIOS POR ASISTENCIA Y PUNTUALIDAD. La fracción Vil del citado artículo 32, dispone que
estos conceptos no integran el salario base de cotización, cuando el importe de cada uno de
ellos no rebase el 10% de dicho salario. Si se otorgan estas prestaciones en cantidad supe­
ü
rior, para cada uno de los conceptos señalados, integrarán el salario base de cotización
únicamente las sumas que excedan dichos topes. II. Hágase del conocimiento de las diversas
dependencias del Instituto para que se cumpla debidamente y difúndase adecuadamente, a fin
de que los patrones y trabajadores tengan un conocimiento preciso al respecto.

vnt. ''Las can tida de s aporcadas para f i n e s s o c i a l e s , c o n sid e rá n d o se c o m o tales las e n tre ­
gadas para c o n s titu ir fo n d o s de algún plan de pen sio ne s e sta ble cid o p o r el p a tró n
o d e riv a d o de c o n tra ta c ió n colectiva. Los planes d e p ensiones serán sólo los q u e
reúnan los re quisitos q u e establezca la C om isión N a c io n a l d e l Sistema de A h o rro
para el Retiro,"

El d e s c o n o c im ie n to d e l d e re c h o d e l tra b a jo lle v a a e s tim a r c o m o e x e n to d e la


c u o ta lo q u e está p o r n a tu ra le z a c o n fo rm e a la ley la b o ra !, al n o c o rre s p o n d e r a
los e le m e n to s esenciales de salario p o r la fa lta de d is p o n ib ilid a d del tra b a ja d o r
d e escás c a n tid a d e s .

ix . "El t i e m p o e x t r a o r d i n a r i o d e n tr o d e los m á rg e n e s s e ñ a la d o s en la Ley F e d e ra l


d e l T ra b a jo ."

La l f t n o establece lím ite s a las horas extras, solo d e te rm in a sus form as de pago: se
c u b rirá 100%, adem ás d e l salario, c u a n d o estas horas n o rebasen las p rim e ras n u e ­
ve en ia semana; las q u e excedan se cu b rirá n en 200% a de m ás de la h o ra n o rm a !.
Finalmente, el are. 27 señala:

Para que los conceptos mencionados en este precepto se excluyan como integrantes del salario base de
cotización, deberán estar debidamente registrados en la contabilidad del patrón.

En los conceptos previstos en las fracciones VI, Vil y IX cuando el importe de estas prestaciones rebase el
porcentaje establecido, solamente se integrarán los excedentes al salario base de cotización.
Jorge Santam aría García fo rm u la las conclusiones siguientes:

150
parte 3 -Las leyes del seíjuro sociat
No es deseable que las disposiciones fiscales queden incompletas, confusas e impensadas al mo­
mento que se integran en una modificación a la ley, porque es una cuestión de orden y de práctica
y desde luego también de seguridad; nuestro sistema normativo tributarlo, dentro del entorno
general de nuestro sistema jurídico, es un edificio bien construido: el poder legislativo hace las
leyes y el poder ejecutivo las reglamenta (sic), esto es, emite normas que permitan a los particu­
lares aplicarlas e Interpretarlas con mayor exactitud, con precisión y eficacia, ¿Por qué no lograrla
conservación de este sistema que da segundad y es el adecuado para el bien gobernar y además,
por si fuera poco, es el que dispone nuestra Constitución? No es posible que al emitir un criterio
tan importante como el que orienta sobre la aplicación de la ley, el H. Consejo Técnico del Insti­
tuto Mexicano del Seguro Social diga lo siguiente: "El criterio que se sustenta sobre horas extras
tiene el carácter de provisional, por lo que podrá ser revocado en cualquier momento a juicio del
Honorable Consejo Técnico",1

Un interesante trabajo gráfico de Norahenid Amezcua culm ina con el comentario siguiente:

Estimamos que e¡ IMSS debe revalorar algunos de sus criterios, que más de repercutir negativamen­
te en su recaudación, son abiertamente inconstitucionales, destacando el tratamiento que da al
tiempo extraordinario. Sobre el particular, agregamos, que este criterio del IMSS facilita prácticas de
sobreexplotación, al excluir de la integración salarial tiempo extraordinario que repetidamente las au­
toridades de amparo han calificado como fijo o permanente y por tanto factor de integración salarial.1

17.4. Trascendencia d el salario base de co tizació n


Al inscribir a su trabajador en el seguro social, el patrón precisará el salario que le asigna,
para lo cual tomará en cuenta los elementos anotados en ei apartado anterior. En ningún
caso se harán inscripciones menores al salario mínimo. En caso de duda, debe consultarse
por escrito a! subdelegado del Instituto en el domicilio correspondiente. El are. 28 de ia lss
disporte: "Los asegurados se inscribirán con el salario base de cotización que perciban e n e!
m omento de su afiliación, estableciéndose como iímite superior el equivalente a veinticinco
veces el salario mínimo general que rija en el Distrito Federal y como límite inferior el salario
mínimo general dei área geográfica respectiva.”

La existencia de dos zonas con diverso salario m ínim o es inequitativa para la zona B, que
tiene $68.28, cantidad inferior a la zona A, de $70.10, y afecta la cotización del patrón y
los beneficios para los trabajadores. Esto se resolverá co n la nivelación que se ha acordado
al alza de ¡a zona B, con lo que a finales de 2015 se tendrá un salario mínimo en el país de
$70.10. Este, desde luego, es insuficiente para atender el mandato constitucional (fracc. vi
del art. 123) y dar al trabajador un ingreso que le p erm ita cubrir sus necesidades básicas y
ias de su familia. Por eso nos parece atinada la posición del jefe de Gobierno de! D istrito
Federal, Miguel Ángel M ancera, de iniciar una revisión adecuada del salario mínimo.

1 Jorge Santamaría García, op. oh


1 Norahenid Amezcua, Seguro social; manualpráctico, Sistemas de Informadón Contable y Administrativa Computarizada, México,
2004, p. 348.

!r
151

capiculo 7 - Salarlo base de cotización y cuota


La trascendencia de! salario base de cotización consiste en que el pago de cada una de las
cuotas genera prestaciones médicas y dinero que el Instituto está obligado a otorgar a los
derechobabienres. Nuestro sistema se basa en el salario base de cotización que toma en
cuenta el patrón para determinar y efectuar el pago. Desde 1943 tenemos un sistema salarial
que da prioridad a los trabajadores y excluye a los demás sectores sociales, quienes en el
m ejor de los casos reciben atención médica. Con el sistema de cuentas individuales, donde
ei trabajador debe ahorrar para su pensión, sin tener capacidad para hacerlo con el salario
m ínim o incapaz de sostener a una persona y con salarios deprimidos, difícilmente se puede
emprender el camino hacia una real seguridad social que rebase los desplantes demagógicos.

17.5.- Fijación del salario base de cotización


Todo lo relacionado con e! salario base de cotización tiene naturaleza fiscal y la aplicación de
la l f t en este tema es supletoria (art. 9, iss). El are. 36 de esta última ley dispone que el patrón
cubrirá las cuotas íntegras de los trabajadores que reciban com o pago un salario mínimo.
Para efectos de pago del salario, se tomará en cuenca su naturaleza: fijo, variable o mixto.

17.5.1. Salario fijo


El salario se fija por día, semana, quincena o mes. En estos tres últimos casos, para conocer el
salario diario la remuneración se dividirá entre siete, 15 o 30, respectivamente (art. 29, fracc. n); si
el pago fuera por decena o cualquier otro periodo, procede una operación matemática similar.
Cuando además de los elementos fijos del salario, el trabajador perciba otras retribuciones pe­
riódicas de cuantía previamente conocida, estos se sumarán a lo s elem en to s fijo s (art. 30, fracc
i). Ejemplos de estas prestaciones periódicas, que se entregan ai trabajador diariamente o con
el pago normal del salario, en la forma convenida o acostumbrada, y cuyo monto se conoce con
anticipación, son ías que se otorgan para alimentos o habitación, incluso las que perciben los
propineros, cuando ¡a inspección de trabajo los hubiese convenido o determinado.

17.5.2. Salario variable


Ei trabajador recibe cantidades variables que no pueden ser previamente conocidas. En este
caso, para determinar el salario diario "se sumarán los ingresos totales percibidos durante los
dos meses inmediatos anteriores y se dividirán entre el núm ero de días de salario devengado
en ese periodo" (art. 30, fra cc m). Si el trabajador es de nuevo ingreso, se calculará el salario
promedio que pudiera corresponderle en dicho periodo. En este supuesto se encuentran
los destajistas o los vendedores contratados por un porcentaje de las operaciones o consumi­
ciones realizadas. Desde luego, debe tenerse en cuenta el problema de efectuar los avisos de
modificación de salario y de acreditar la forma Inicia! de cálculo.

17.5.3. Salario mixto


Ei salario mixto se integra con cuota fija y prestaciones variables, com o sucede con los me­
seros y muchos vendedores o agentes, quienes además de un salario previamente determ i­
nado reciben comisión, primas o propinas (art. 30, fracc. m).

152 parte 3 - la s leyes cíel seguro so c ia l


Debido a la acritud de algunas sociedades cooperativas de eludir el pago de las cuotas del
seguro social o la presentación de salarios integrados co nfo rm e a la Ley, en la reforma de
2001 se adicionó el art. 28 A para precisar la forma en que las cooperativas fijarán el salario
base de cotización con el total de las percepciones que reciban por la aportación de su
trabajo personal: "La base de cotización para los sujetos obligados señalados en la fracción
ii del artículo 12 de esta Ley, se integrará por el total de las percepciones que reciban por
la aportación de su trabajo personal, aplicándose en lo conducente lo establecido en los
artículos 28, 29, 30, 32 y dem ás aplicables de esta Ley."
Los últimos preceptos m encionados en este artículo se refieren a la forma de inscripción, al
cálculo diario y a los periodos de pago de las cuotas.

17.6. Ausencias del trabajador


En el art. 31 de la tss se consigna la posibilidad de ajustar la cuota de los trabajadores que
falten a su labor, figura que se equipara a ¡a suspensión individual de la relación de trabajo. La
cuota se ajusta a los lapsos efectivamente laborados, siem pre y cuando continúe la relación
de trabajo. El patrón determ inará el pago en los casos siguientes:

1. Cuando las ausencias sean por periodos de 15 días consecutivos o interrumpidos, se


cotizará y pagará por dichos periodos el importe de las cuotas que corresponda a
enfermedades y maternidad. Los patrones deberán presentar un escrito de aclara­
ción en el que se indiquen los trabajadores y los días de ausentismo.

2. Si las ausencias del trabajador son por periodos m en ores de 15 días consecutivos o
interrumpidos, se cotizará y pagará por dichos periodos únicamente en el seguro de
enfermedades y m aternidad, para lo cual el parrón deberá exhibir las listas de raya o
nóminas. El núm ero de días de cada mes se obtendrá al restar del total de días que
contenga el período de cuotas de que se trate, el núm ero de ausencias, sin pago de
salario correspondiente al mismo periodo.
3. Si las ausencias del trabajador son por periodos de 15 días consecutivos o mayores, el
patrón quedará liberado del pago de las cuotas obrero-patronales, siempre y cuando
proceda dar el aviso de baja del trabajador. Para dar el aviso de baja el patrón debe
señalar si existe rescisión o terminación de la relación de trabajo, ambos supuestos
en términos de la lft ; de lo contrario, se expone a que el trabajador lo demande por
despido injustificado y presente como prueba el aviso de baja, lo que podría consi­
derarse una confesión del patrón.
4. En caso de ausencias temporales por incapacidades médicas expedidas por el Insti­
tuto, no se cubrirán las cuotas obrero pacronales, "excepto por lo que se refiere al
ramo de retiro” (art. 31, fracc. iv).
Aparte del caso de incapacidades no es recomendable d e ja r de cubrir el pago de la cuota,
por los problemas que im plica acreditar los supuestos de suspensión, como el de arresto o
prisión preventiva.

153

capituLo 7 - S alario base de c o tizac ió n y cuota


17.7. Modificación de io s salarios
El s a la rio base d e c o tiz a c ió n p o d r á m o d ific a rs e :

a) C u a n d o el a s e g u ra d o e s té p r e s ta n d o s e rv ic io s a u n p a tr ó n , p o r a u m e n to s d e l s a la r io
n o rm a le s o e x tr a o r d in a r io s .

b) En e l s u p u e s to d e q u e e l a s e g u r a d o e s té la b o r a n d o p a r a v a r io s p a tr o n e s a l m is ­
m o tie m p o .

17.7.1. Modificación con un patrón


Si el s a la rio se m o d if ic a c u a n d o e l tr a b a ja d o r e s té la b o r a n d o p a r a u n s o lo p a t r ó n , e l a r t .
3 4 d e j a lss o b lig a a e s te a p r e s e n t a r lo s a v is o s d e m o d i f ic a c ió n e n u n p la z o d e c in c o
d ía s h á b ile s , si es s a la rio f i jo ; e n lo s p r im e r o s c in c o d ía s h á b ile s d e e n e r o , m a r z o , m a y o ,
ju lio , s e p t ie m b r e y n o v ie m b r e , si e l s a la rio es v a ria b le . C u a n d o s e t r a t e d e s a la r io m i x t o ,
d e b e r á o b s e rv a rs e si e l c a m b io es e n e l e le m e n t o f ijo o e n e l v a r ia b le , p a ra s e g u ir e l p l a ­
z o d e c in c o . C u a n d o la m o d i f ic a c ió n d e r iv e d e c o n t r a t o c o le c t i v o d e tr a b a jo , e l p a t r ó n
c o n t a r á c o n u n p la z o d e h a s t a 3 0 d ía s p a ra n o t if ic a r e l c a m b io .

17.7.2. Existencia de vario s patrones


Si e l a s e g u r a d o p re s ta s u s s e r v ic io s a v a r io s p a tr o n e s , c a d a u n o c u b r ir á p o r s e p a r a d o e l
im p o r t e d e la c u o t a , c o n f o r m e al s a la r io d e l tr a b a ja d o r . C u a n d o !a s u m a d e lo s s a la r io s
d e l t r a b a ja d o r sea s u p e r io r a l m á x i m o d e l s a la rio b a s e d e c o t iz a c ió n (2 5 v e c e s e l m í ­
n i m o g e n e ra l), lo s p a t r o n e s p o d r á n s o lic it a r e f e c t u a r e l p a g o d e la p a r t e p r o p o r c io n a l
q u e le s c o r r e s p o n d a ( a r t. 3 3 ). R e s u lta d if í c il a p lic a r e s ta n o r m a p o r la f a lta d e c o m u n i ­
c a c ió n e n t r e lo s p a tr o n e s y e l d e s c o n o c im ie n t o d e la L e y p o r p a r t e d e lo s t r a b a ja d o r e s .

17.7.3. Contrato colectivo


C u a n d o la m o d ific a c ió n d e l s a la r io o c u r r a p o r re v is ió n d e l c o n t r a t o c o le c tiv o , e l a v is o se
p re s e n ta rá d u ra n te lo s 3 0 d ía s n a tu ra le s s ig u ie n te s a su o t o r g a m ie n t o (a rt. 3 4 ). Las r e fo r m a s
p re s e n ta d a s y las q u e d e b e n h a c e rs e p o r c a m b io d e s a la rio m í n im o " s u r tir á n e fe c to s a p a r t ir
d e la fe c h a e n q u e o c u r r ió el c a m b io , t a n t o p a ra la c o tiz a c ió n c o m o p a ra las p r e s ta c io n e s e n
d in e r o " (a rt. 35). N o se p re v é e l c a s o d e u n a p e rs o n a q u e sea, al m is m o tie m p o , tr a b a ja d o r y
p r o fe s io n is ta o n o a s a la ria d o , es d e c ir, s u je to al ré g im e n o b lig a t o r io (a rt. 12 ) y c o n p o s ib ilid a d
d e in s c rib irs e en el ré g im e n v o lu n t a r io (are. 13), p a ra a u m e n ta r e l m o n t o d e sus p re s ta c io n e s .

17.8. Sustitución patronal


L a lss m a n tie n e e n el a rt. 2 9 0 la s u s t itu c ió n p a tro n a l e n lo s t é r m in o s e s ta b le c id o s e n la L e y
d e 19 7 3 . E sta im p o r ta n te fig u r a ju r íd ic a p e rte n e c e al á m b ito la b o ra l e n c u a n t o a su c o n c e p ­
t o , r e g u la c ió n y e fe c to s , p o r lo q u e la lss d e b ía re s p e ta rla , s in p r e te n d e r a ju s ta ría a re g la s
e s p e c ia le s , s o b re to d o al a m p lia r a d o s a ñ o s el d e re c h o d e l im ss d e n o t if ic a r al n u e v o p a t r ó n
e l e s ta d o d e a d e u d o d e l s u s t itu id o .

154 parte3 - Las leyes del segurosocial


La l f t en su art. 41 determina la solidaridad obligatoria del patrón sustituido con el sustitu­
to por el término de seis meses, contados a partir de Sa fecha en que se comunique dicha
sustitución a los trabajadores o a su representación sindical. El objetivo de la solidaridad es
responder a los trabajadores por las prestaciones que puedan adeudarse y evitar las ventas
simuladas en perjuicio de ios derechos laborales.

El art. 290 de la l s s establece una responsabilidad solidaria del sustituido con el nuevo pa­
trón hasta por el término de seis meses, en relación con las obligaciones derivadas de esta
ley, nacidas antes de la fecha en que se avise al Instituto de la sustitución patronal fiscal que
puede estimarse invasión a la competencia laboral. Dicho artículo considera que hay susti­
tución de patrón en el caso de "transmisión, por cualquier título, de los bienes esenciales
afectos a la explotación, con ánim o de continuarla. El propósito de continuar la explotación
se presumirá en todos los casos".

Al r e c i b i r é ! a v is o , e l im s s c o m u n i c a a l n u e v o p a c r ó n la s o b l i g a c i o n e s q u e a d q u ie r e y e l e s t a d o
d e a d e u d o d e! s u s t it u id o , e n c a s o d e h a b e r lo . El o b je t o d e e s t a s u s t i t u c i ó n e s a s e g u r a r e n
f a v o r d e l I n s t it u t o lo s c r é d i t o s d e l a n t e r i o r p a t r ó n , c o n a n t i c i p a c i ó n a ia c e s ió n o v e n t a .

17,9. R e sponsabilidad s o lid a ria


Desde su inicio, el í m s s h a pugnado por q u e los patrones paguen lo establecido en cada
seguro. Sin embargo, una buena parte de ellos eluden el pago o manifiestan salarios re­
ducidos para efectuarlo. Al analizar las causas de esta ac titu d se observa que lo que para
algunos parece gravoso, para otros es una responsabilidad que tienen con el trabajador
y su familia, a fin de que no sufran demérito en ¡as prestaciones médicas; hay quienes
reconocen que ante la calidad ínfima de ios servicios, el trabajador hace el esfuerzo para
com prar una póliza con la aseguradora que le garantice mejores prestaciones. Esto se
convierte en un círculo vicioso: no se paga porque no h ay buen servicio y se carece de
calidad médica por la falta de pago.

Tam bién se intenta evadir e¡ pago al convenir con otra em presa la prestación de algunos
servicios, como distribución de productos, limpieza de o ficin as y vigilancia, así como
m ediante la instalación de talleres a nombre de un tercero. Esta figura, que es una inter­
m ediación (outsourcing), se ha difundido con éxito. El seguro social es obligatorio para
patrones y trabajadores, por lo que su observancia co nviene a todos y su falta debe ser
severam ente sancionada.

El art. 15 A de la l s s estab lece la responsabilidad so lidaria cuando el patrón -p e rso n a


física o m o ra l- solicita a un interm ediario que, en su n o m b re, contrate personas para
la ejecución de trabajos o la prestación d e servicio s. E sta responsabilidad que la l f t
contem pla desde 1970 co m p rend e cualquier figura ju ríd ic a con la cual se denom ine a!
patrón y a los interm ediarios. Bastará que se observen ¡os supuestos de los arts. 20 y
21 de la l f t para que am bos sean responsables so lidario s entre sí y en relación con el
trabajador, así com o que estén obfigados a pagar las c u o ta s y atender las obligaciones
establecidas en la is s (arts. 15 y 15 A ). Esta situación se d a por ejemplo en las personas

155
capítulo 7 -Salariobasedecotización y cuota
q u e en ro lan c a m p e s in o s p a ra lle v a rlo s a tra b a ja r e n B a ja C a lifo rn ia , S o n o ra o S in a lo a ;
ta m b ié n p u e d e d a r s e e n lo s o b re ro s d e ¡a c o n s t r u c c ió n .

Por o tra parte, las e m p re s a s q u e presten se rv ic io s a o tra s , "p a ra ejecu tarlo s c o n e le m e n to s


propios suficientes p a ra c u m p lir las o b lig acion es q u e d e riv e n d e las relacio n es c o n s u s tra b a ­
jadores", se estim ará n p a tro n e s , c o m o señala el a rt. 13 d e la lft.

C o n m ala re d a c c ió n , el te rc e r p árrafo del a rt. 15 A d e la l s s estab le ce o tro s u p u e s to :


cu a n d o un p atró n o s u je to o b lig a d o c o n v ie n e c o n u n a p e rs o n a física o m o ra l e n p o n e r
a su disp o sició n tra b a ja d o re s p a ra que e je c u te n lo s s e rv ic io s aco rd ad o s b ajo la d ire c c ió n
del b en eficiario de io s m is m o s , en las in sta la c io n e s q u e e s te d e te rm in e . Q u ie n re c ib a el
se rvicio asu m irá las o b lig a c io n e s d e in scrib ir y p a g a r las c u o t a s p o r los tra b a ja d o re s , e s ta ­
b lecid as en c a d a s e g u ro , s ie m p re q u e el In s titu to h u b ie s e n o tific a d o al p a tró n el re q u e ri­
m ie n to c o rre s p o n d ie n te y e ste no lo hub iera a te n d id o . £1 i m s s dará aviso al b e n e fic ia rio
d e los trabajos o s e rv ic io s .

C a d a trim estre los c o n t ra ta n te s p ro p o rcio n arán a la s u b d e le g a d ó n c o rre s p o n d ie n te a los


d o m icilio s tan to del p a tr ó n o su je to obligado c o m o d e l b e n e ficia rlo , la in fo rm a c ió n c o n t e ­
nid a en el art. 15 A , el c u a l se rep ro d u ce a c o n tin u a c ió n :

Artículo 15 A. Cuando en la contratación de trabajadores para un patrón, a fin de que ejecuten trabajos o
presten servicios para él, participe un Intermediario laboral, cualquiera que sea la denominación que pa­
trón e intermediarios asuman, ambos serán responsables solidarios entre sí y en relación con el trabajador,
respecto del cumplimiento de las obligaciones contenidas en esta Ley.

No serán considerados intermediarios, sino patrones, las empresas establecidas que presten servicios
a otras, para ejecutarlos con elementos propios y suficientes para cumplir con las obligaciones que
deriven de las relaciones con sus trabajadores, en los términos de ios artículos 12, 13,14y 15 de la Ley
Federal del Trabajo.

Sin perjuicio de lo dispuesto en los párrafos anteriores, cuando un patrón o sujeto obligado, cualquiera
que sea su personalidad jurídica o su naturaleza económica, en virtud de un contrato, cualquiera que sea
su forma o denominación, como parte de las obligaciones contraídas, ponga a disposición trabajadores u
otros sujetos de aseguramiento para que ejecuten los servicios o trabajos acordados bajo la dirección del
beneficiario de los mismos, en fas instalaciones que éste determine, el beneficiario de los trabajoso servi­
cios asumirá las obligaciones establecidas en esta Ley en relación con dichos trabajadores, en el supuesto
de que el patrón omita su cumplimiento, siempre y cuando el I nstituto hubiese notificado previamente al
patrón el requerimiento correspondiente y éste no lo hubiera atendido.

Asimismo, el Instituto dará aviso al beneficiario de los trabajos o servicios, del requerimiento a que se
refiere el párrafo anterior.

Los contratantes deberán comunicar trimestralmente ante la Subdelegación correspondiente a! domicilio


del patrón o sujeto obligado, y del beneficiario respectivamente, dentro de los primeros quince días de los
meses de enero, abril, julio y octubre, en relación con los contratos celebrados en el trimestre de que se
trate la información siguiente:

156 parte 3 - Las leyes del seguro social


I. De las partes en el contrato: Nombre, denominación o razón social;dase de persona moral deque
se trate, en su caso; objeto social; domicilio social, fiscal y, en su caso, convencional para efec­
tos del contrato; número del Registro Federal de Contribuyentes y de Registro Patronal ante el
IMSS; datos de su acta constitutiva, tales como número de escritura pública, fecha, nombre del
notario público que da fe de la misma, número de la notaría y ciudad a la que corresponde, sec­
ción, partida, volumen, foja o folio mercantil, en su caso, y fecha de inscripción en ei Registro
Publico de la Propiedad y el Comercio; nombre de los representantes legales de las partes que
suscribieron e! contrato.

ií. Del contrato: Objeto; periodo de vigencia; perfiles, puestos o categorías indicando en este caso si se
trata de personal operativo, administrativo o profesional y el número estimado mensual de trabaja­
dores u otros sujetos de aseguramiento que se pondrán a disposición del beneficiario de ¡os servicios
o trabajos contratados.

El patrón incorporará por cada uno de sus trabajadores, e! nombre del beneficiario de los servidos o tra­
bajos contratados en el sistema de cómputo autorizado por ei Instituto.

Cuando el patrón se obligue a poner a disposición del beneficiario, trabajadores para prestar ios servicios
o ejecutar los trabajos en varios centros de trabajo ubicados en la circunscripción territorial de más de una
subdelegaran del instituto, el patrón yei beneficiario deberán comunicar la información a quese refiere
el quinto párrafo de este artículo, únicamente ante la subdelegación dentro de cuya circunscripción se
ubique su respectivo domicilio fiscai.

La información prevista en este artículo podrá ser presentada a través de los medios señalados en el
último párrafo deí artículo 15 de esta Ley, conforme a las reglas generales que para tal efecto emita el
Consejo Técnico.

Para los efectos de este artículo, el Gobierno Federal, en ningún caso, será considerado como interme­
diario laboral.

17.10. C aducidad y pre scrip ció n


El art. 297 de ia lss dispone que la caducidad para que el Instituto pueda hacer efectivos los
créditos en su favor es de cinco años a partir de la fecha en la que el patrón notifica ia liqui­
dación, o desde que ei instituto tenga conocimiento de! hecho que generó la obligación.
Esta disposición debe interpretarse con base en el art. 298, el cual determina la prescripción
de la obligación del patrón de enterar las cuotas y los capitales constitutivos en el término
de cinco años:

Artículo 297. La facultad del instituto de fijar en cantidad líquida los créditos a su favor se extingue en
el término de cinco años no sujeto a interrupción, contado a partir de la fecha de la presentación por el
patrón o por cualquier otro sujeto obligado en términos de esta Ley, de! aviso o liquidación, o de aquella
en que el propio instituto tenga conocimiento del hecho generador déla obligación.

El plazo de caducidad señalado en este artículo sólo se suspenderá cuando se interponga el recurso de
inconformidad o juicio.

157
c ap ítu lo 7 - Salario base d e c o tiza ció n y cuota
Artículo 298. La obligación de enterar las cuotas y los capitales constitutivos, prescribirá a los cinco años
de la fecha de su exigibilidad.

La prescripción se regirá en cuanto a su consumación e interrupción, por las disposiciones aplicables del
Código Fiscal de la Federación.

17.10.1. Recaudación y asignación


Los procesos de recaudación y asignación pueden referirse al cobro de las contribuciones
y su distribución, ya sea a un fondo común o a una cuenta individual, a partir de la cual se
administran los riesgos (salud, invalidez general, etc.). La tecnología actual determina que los
procesos de recaudación y asignación de las instituciones de seguridad social incluyan un
registro'en sus bases de datos por cada persona, programa, periodo y pago de contribucio­
nes. Un proceso eficiente de recaudación e individualización del dinero es im portante para
dar seguridad a ios afiliados y aumentar los rendimientos sociales y privados de sus cuentas.
Una asignación correcta dei dinero a las cuentas contribuirá en gran medida a aum entar
la confianza que los individuos tienen en el sistema. De m anera similar, buena parte de las
críticas hechas a los fondos de reparto pueden ser superadas por la mejora en la capacidad
de administrar la inform ación. Los fondos colectivos tam bién deberían poder informar a las
familias de sus contribuciones individuales y derechos para darles un sentido de pertenencia
y de propiedad.

Los errores pueden ir en cualquier dirección, pero es más com ún que se reporten m enos
trabajadores, días trabajados o salarios, a que se reporten más. Los errores pueden ser
involuntarios, pero tam bién ios hay voluntarios. La segunda fuente de fuga surge una vez
que las empresas se retrasan en sus pagos y la institución com ienza con los procedim ien­
tos "activos" de recaudación. En sentido estricto, existen cuatro razones por las que estas
dos situaciones pueden ocurrir:

1. Deficiencias en la información.

2. ínflexibilidad y deficiencias en los procedimientos.

3. Falta de alineación de ios incentivos del personal a cargo de la afiliación y recaudación.

4. Corrupción.

Los problemas se hacen m ás complejos cuando el im ss no cuenta con la inform ación


confiable y puntual sobre el monto debido y pagado por la empresa y el trabajador para
el riesgo cubierto. Esto es cierto inciuso en ios casos en que el Instituto finca un crédi­
to con base en los registros existentes de empleo y saíario. La ausencia de inform ación
hace difícil auditar a los contribuyentes y manda una señal de que es posible incurrir en
"errores voluntarios" que probablemente no serán revisados. Los principales factores que
contribuyen a estas dificultades se relacionan con un sistem a deficiente de identificación
de patrones y trabajadores. Por eso es necesario revisar permanentemente el sistema, con
bases actuariales y estudios económicos.

158 parte 3 - l a s Leyes d e í seguro s o c ia l


parte 4

Los seguros del seguro social


i » !
Riesgos de trabajo
t - i f S - '- ,

18. Generalidades
En ia historia, los gobernantes de codos los países se han preocupado por contar con mano de obra
especializada; así se pudieron construir obras faraónicas, ateneos, pirámides, esculturas y pinturas.
Cada obra, independientemente de su tamaño o valía, representa un riesgo para el ser humano. La
exposición permanente es la vulnerabilidad ante un potencial perjuicio o daño al que se exponen
el trabajador y quien encomienda el trabajo; el primero arriesga su integridad personal y la segu­
ridad de su familia y de la sociedad. La mejor manera de prevenir el accidente o la enfermedad es
aprendiendo de la experiencia, la cual deriva de la acción reiterada por los conocimientos propios,
ios transmitidos por trabajadores con mayor antigüedad o los adquiridos en el aprendizaje técnico.
Es prioritario para ía seguridad social evitar el riesgo y, cuando este ocurre, acenderío de inmediato.

Ulrich 8ecl< escribió al respecto: "Cuanto mayor es la vulnerabilidad mayor es el riesgo, pero cuan­
to más factible es el perjuicio o daño, mayor es el peligro."1*Por tanto, el riesgo se refiere solo a la
teórica "posibilidad de daño" en ciertas circunstancias, mientras que el peligro se refiere a la teórica
“probabilidad de daño" bajo esas circunstancias. Por ejemplo, desde el punto de vista del riesgo
de daños a la integridad risica de ¡as personas, cuanto mayor es la velocidad de circulación de un
vehículo en carretera, mayor es el "riesgo de daño" para sus ocupantes, mientras que cuanto mayor
es ta imprudencia al conducir, mayor es el "peligro de accidente”3y también es mayor eí riesgo del
daño consecuente. Por tanto, el riesgo creado debe ser reparado y, en caso de que por la natura­
leza del daño no pueda hacerse -p o r ejemplo, la muerte o la pérdida de algún órgano-, se debe
efectuar un pago que sea suficiente para resarcir del daño. No podemos hablar de daño y perjuicio,
aunque la Ley del Seguro Social (tss) lo haga, por ser términos que corresponden al derecho civil.

Con el inicio de la organización para el trabajo, las máquinas de vapor y la electricidad,


surge un nuevo tipo de accidentes y enfermedades; la división del trabajo, las grandes
fábricas y la mulciplícación de mercados afectan la producción masiva. El patrón, para no
disminuir sus ganancias, debe preocuparse por capacitar al trabajador, para que sea más1 *

1 Ulrich Beck, "La sociedad del riesgo' ElPaís, Madrid, 19 de mayo de 1986.
M. Korstanje, Economía del riesgo, un análisis crítico a la mirada de Ulrich Beck' en Economía, sociedad y territorio vol X El
Colegio Mexiquense, 2010, p. 275. '

160
productivo y evite accidentes o enfermedades. U na persona con mejor técnica es menos
propicia a sufrir accidentes y cuidará su salud. Los trabajadores sanos dan impulso a la
sociedad y son ia garantía para el desarrollo de la economía, así como la tranquilidad y el
sustento de la familia.

La importancia de los riesgos de trabajo conlleva su prevención; históricamente se han alen­


tado las medidas adecuadas para evitar estos males, que se multiplican con el desarrolla eco­
nómico. En el siglo xviii Bernardino Ramazzini, médico interesado en los estudios de riesgos
de trabajo, presenta en su obra De morbis artijicum diatriba -publicada en español como
Las enfermedades de ¡os trabajadores- las condiciones que afrontaban los trabajadores en
las actividades económicas. Parte de la necesidad esencial para todo ser vivo de alimentarse:
•*

"En efecto. Se debe reconocer que toda actividad, de ¡a cual se piensa obtener el alimento
para prolongar la vida y para nutrir a la propia familia, derivan a los trabajadores molestias y
enfermedades a menudo muy graves e incluso ia muerte. Así, muchos trabajadores, al perder
un miembro, maldicen el trabajo en ei cual habían puesto su esperanza de vida."J

Ramazzini nos recuerda cómo en la época d e S u e to n io el emperador Vespasiano apoyó


no solo el trabajo intelectual, sino incluso el m anual, que se denom inaba m ecánico, y
ofrecía tam bién oportunidades de trafi&jar y de ganar a los trabajadores m ás modestos,
canto que a un arquitecto que se jactaba de poder conducir en C am pidoglio una obra
de gran volum en con poco gasto, le pidió que "no íe impida dar de co m e r a su pueblo"4

Una de las preocupaciones contenidas en los arts. 5 y 123, fraccs. xiv, x v y x x ix , de la Cons­
titución, es la protección frente a las enfermedades y accidentes profesionales que pueden
padecer los trabajadores, por lo que es necesario contar con la responsabilidad del patrón,
atención médica de calidad y tener un ingreso que perm ita la subsistencia. Los padecimien­
tos alteran el ritm o de trabajo y exponen a la familia a sufrimientos, además de las conse­
cuencias económ icas que se resienten.

Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la
creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley,

Ei Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las
cuales regirán:

A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo con­
trato de trabajo: [„.]
XIV. Los empresarios serán responsables de los accidentes del trabajo y de las enfermedades
profesionales de los trabajadores, sufridas con motivo o en ejercido de ia profesión o trabajo
que ejecuten; por lo tanto, los patronos deberán pagar la indemnización correspondiente,
según que haya traído como consecuencia la muerte o simplemente incapacidad temporal o1

1 Juan Manuel Ara ujo, Las enfermedades de los trabajadores (traducción al español de Demorbis artifícum diatriba, de Bernardino
Ramazzini), tlAM-X y Porrúa, México, 2000, p. 58.
* Ibidem, p. 59.

161

capítulo 8 - Riesgos de trabajo


permanente para trabajar, de acuerdo con lo que las leyes determinen. Esta responsabilidad
subsistirá aún en el caso de que el patrono contrate el trabajo por un intermediarlo.

XV. El patrón estará obligado a observar, de acuerdo con la naturaleza de su negociación, los
preceptos legales sobre higiene y seguridad en las instalaciones de su establecimiento, y
a adoptar las medidas adecuadas para prevenir accidentes en el uso de las máquinas, Ins­
trumentos y materiales de trabajo, asi como a organizar de tal manera éste, que resulte la
mayor garantía para la salud y la vida de los trabajadores, y del producto de la concepción,
cuando se trate de mujeres embarazadas. Las leyes contendrán, al efecto, las sanciones
procedentes en cada caso; [...]

XXIX. Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de
vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios
de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, cam­
pesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares.

Además de la indemnización, el patrón está obligado a observar las medidas de capacitación e


higiene que determine ía comisión mixta. Hay que evitar caer en la Ley de Bronce combatida por
Ferdinand Lassalle, donde se consideraba al trabajador un instrumento o una máquina en la empre­
sa y se olvidaba su calidad humana; debemos recordar que el trabajo no es un artículo de comercio,
que el trabajador demanda respeto a su dignidad (art. 3, Ley Federal del Trabajo). Esto hace que el
seguro más importante para la protección del trabajador, de la economía familiar, de la empresa y
del desarrollo económico, sea el de los riesgos de trabajo; se justifica que las primeras normas, desde
la época romana, le dieran importancia; su desarrollo fue dándose conforme se protegía la estabili­
dad en el empleo, la conformación de fábricas y la especialización de los trabajadores.

En las leyes y códigos civiles se regulaba la relación laboral antes de la e xp e d ició n de


los ordenamientos de trabajo, así com o la responsabilidad patronal de aten der las co n­
secuencias de los accidentes y las enfermedades que pudieran sufrir los obreros en los
centros fabriles. Las asam bleas de los trabajadores, los congresos, los program as so cia­
listas, los sindicatos y las encíclicas papales reclam aron su atención. Las leyes laborales,
las recomendaciones y convenios internacionales obligaron a la intervención de los go­
biernos, por su trascendencia social.

Enere los romanos se habló de la culpa aquiliana con inversión del onus p ro b a n d i, fu n ­
dada en la presunción de la responsabilidad del propietario o de la persona que utiliza la
cosa inanimada que hiere o maca, con prescindencia de toda idea de culpa, con !o que se
origina la responsabilidad subjetiva del riesgo. Con la evolución de esta materia, la obliga­
ción del patrón implica tanto brindar acendón m édica como la reparación del daño. Al
respecto escribió Rodolfo Nápoll:

en los albores del derecho social no existe ninguna legislación especial que reglamente los accidentes
de! trabajo, por lo que estos tenían que regularse por los principios del Derecho civil o común, que sólo
admitían la responsabilidad patronal cuando se probaba la existencia de culpa por parte del empre­
sario, con la limitación propia de ese derecho común, de que la prueba sobre la existencia de la culpa
correspondía al obrero. Resultando de todo ello que, realmente el obrero carecía casi de todo derecho,

162 parte4 - Los seguros dei seguro social


quedando fuera de la protección legal ¡os accidentes debidos a causas fortuitas, así como los debidos
a imprudencia profesional del trabajador, y en los casos en que existiera esa repetida culpabilidad
patronal, el obrero, carente de medios materiales, se veía imposibilitado de demostrarla.5

En Inglaterra surge por primera vez, en forma Imperativa, la protección contra los accidentes
de trabajo, con los trabajadores y pasajeros de ferrocarril, aunque limitada al seguro en caso de
muerte. La Compañía Ferrocarrilera de Pasajeros inició sus actividades a mediados del siglo xix;
este seguro cubriría después todas las consecuencias de los accidentes, extendiéndose en poco
tiempo a otras empresas y a distintos países del continente, como Alemania, Francia e Italia.

Posteriormente se expide la Ley de Responsabilidad Empresarial (Employer's Liability Act


1880), del 24 de febrero de 1881, y se reguló con carácter obligatorio a partir de la Ley de
Compensación para Trabajadores Lesionados (Workman's Compensador! Act). Esta ley se
propone garantizar que todo empleado lesionado o incapacitado en el trabajo reciba una
compensación monetaria fija, sin necesidad de entablar una demanda; también brinda be­
neficios a los dependientes de trabajadores que pierden la vida por accidentes o enferme­
dades relacionados con el trabajo. Algunas leyes también procegen a los empleadoresy a los
compañeros de trabajo, limitando el monto que un lesionado puede obtener de un patrón
y eliminando la responsabilidad legal de los compañeros de trabajo en la mayoría de los ac­
cidentes. Las leyes estatales de compensación para trabajadores establecen estas disposicio­
nes para la mayoría de los empleos. Las leyes federales se limitan a los empleados federales o
a los trabajadores que participan en algún área importante del comercio interestatal.

En Estados Unidos de Am érica, la Ley Federal de Compensación para Trabajadores de 1891


(Federal Employment Compensatíon Act) ofrece compensación a empleados federales no
militares e incluye las estipulaciones estándar de la mayoría de las leyes de compensación
para trabajadores. La compensación se otorga solo por incapacidad o muerte producida
mientras el empleado realizaba sus tareas, pero no si fue ocasionada deliberadamente por él
mismo o mientras se encontraba en estado de intoxicación. La ley cubre los gastos médicos
ocasionados por la incapacidad y puede requerir que ei empleado sea entrenado para el
trabajo nuevamente. Un empleado incapacitado recibe dos tercios de su salario mensual
normal durante el periodo de incapacidad y puede obtener una suma mayor en caso de
sufrir lesiones físicas permanentes o tener dependientes. La ley brinda compensación para
los familiares de los empleados que mueren. La Oficina de Programas de Indemnizaciones a
Trabajadores (Office ofW orkers' Compensatíon Programs) es la encargada de aplicar esta ley.

La Ley Federal sobre Responsabilidad de los Empleadores (Federal Employment Liability Act)
estipula que las compañías ferroviarias que realizan actividades comerciales interestatales
son responsables por las lesiones que sufren sus empleados, si existe negligencia por parte
de ellas. De la misma manera, la Ley sobre la M arina Mercante, también conocida como la
Ley Jones (Merchant M arine A ct o Jones Act), brinda a los trabajadores marítimos protección
contra ia negligencia del empleador.

s Rodolfo A. Nápoli, Derecho del trabajo y de la seguridadsocial, Sociedad Anónima Editora e Impresora, Buanos Aíres, 1969, p. 550.

163

capitulo 8 - Riesgos de trabajo


El Congreso aprobó la Ley de Seguro de Compensación para Trabajadores M arítim os y Por­
tuarios (Longshore and Harbor Workers' Compensation A ct) para brindar com pensación a
ciertos trabajadores de empleadores marítimos privados.

Todos ios años, en el mundo entero hay millones de accidentes del trabajo. Algunos son mortales y otros
ocasionan incapacidades permanentes totales o pardales. La gran mayoría sólo causan incapacidades
que, aunque temporales, pueden durar varios meses. Todos los accidentes infligen sufrimientos a su vícti­
ma, muchos preocupan a sus familias y, sobretodo, si son mortales u ocasionan unaincapacidad perma­
nente, son una catástrofe en ía vida de la familia. Además todo accidente constituye una pérdida y dinero.6

19. Teorías del riesgo


La prevención del riesgo de trabajo y ia responsabilidad patronal, ocasionada por los acci­
dentes y las enfermedades, derivada de los contratos celebrados entre patrón y trabajador,
provocó en los estudiosos del derecho civil la necesidad de atender las condiciones históri­
cas de protección a ios trabajadores. Se elaboraron entonces teorías a fin de determ inar, en
primera instancia, ía responsabilidad del patrón que le obliga a brindar al trabajador presta­
ciones médicas y en dinero; de esta forma, estiman que el patrón es responsable cuando una
conducta dolosa o culpable de su parte ocasiona un accidente de trabajo o una enfermedad
profesional. Las doctrinas evolucionaron a efecto de considerar la atención a! riesgo creado
en el trabajo, sin estimar al pacrón generador de la causa.

Respecto de la Ley Federal del Trabajo (lft) y el ám bito civil, el trabajador ostenta, como
sujeto activo, el derecho subjetivo, con la facultad de redam ar del patrón -su je to pasivo-,
en caso de sufrir un riesgo de trabajo, el otorgamiento de las prestaciones que la ley le
confiere. El riesgo da derecho a la reparación, la cual se efectúa mediante la indem nización
correspondiente.

19.1. Teoría de la c u lp a ob je tiva


La responsabilidad objetiva o teoría del riesgo creado es una fuente de obligaciones legal­
mente reconocida, en virtud de la cual quien instala aparatos, maquinaría o sustancias que
pueden causar daño al trabajador debe reparar los daños que se causen, aun cuando haya
procedido lícitamente. En el caso de la responsabilidad subjetiva, se parte de la hipótesis de
que la fuente de obligaciones es el uso lícito de objetos que pueden causar daño; obligan
al que se sirve de ellas; propietario, usufructuario o arrendatario, a reparar el daño causado
cuando un trabajador usuario sufra un accidente o enfermedad.

La persona que instale un aparato o una máquina que aum ente los riesgos de ios trabajado­
res y provoque daños, debe responder por la reparación, aunque no incurra en culpa o falta
de conducta e incluso sin violar alguna disposición norm ativa. La responsabilidad genera la

6 Organización Internacional del Trabajo, Laprevención enlosriesgos de trabajo, Alfaomega, s/d, p. 1.

164 parte 4 - Los seguros d e l seguro social


obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados por el riesgo creado; indemnizar es
dejar sin daño, Los daños que sufre el trabajador en su integridad corporal no son objeto de
una justa y proporcionada reparación; los consistentes en la pérdida de miembros u órganos,
de alguno de los sentidos o de la vida misma, son indemnizados mediante sumas de dinero,
previa valoración, cuya base legal es una tabla de incapacidades incorporada en la l f t . Su
finalidad fue estimar la reparación por accidentes de trabajo.

Los elementos que podemos precisar en esta nueva fuente, producto principalmente del
maquinismo y de la industria moderna, son ios siguientes:

* El uso de cosas peligrosas.

La existencia de un daño de carácter patrimonial.

• La relación causa-efecto entre el hecho y e¡ daño.

Al partir exclusivamente de esta relación causal entre el hecho -e! uso de cosas peligrosas-
y el daño producido, se le ha liamado teoría de la responsabilidad objetiva para distinguirla
de la responsabilidad subjetiva, en ia cual se parte de un elemento estrictam ente personal,
es decir, la negligencia, ¡a culpa o ei dolo.

Esta teoría parce de la culpa o negligencia patronal e impone al patrón la obligación de


indemnizar al trabajador por e! riesgo sufrido. Para obtener ei beneficio era necesario que
el empleádo acreditara la responsabilidad expresa del empleador y que acudiera a ia Junta
de Conciliación y Arbitraje ( j c a ) o a los tribunales civiles. El patrón podía alegar, en su favor,
e! principio de que nadie está obligado a lo imposible e incluso señalar que el accidente se
debía a falta inexcusable del trabajador.

El accidente no se debe a culpa o negligencia patronal; el accidente laboral es debido a esas


causas. Así lo señala ¡a O ficina Internacional del Trabajo, puesto que "el accidente existe en
todos los campos de la actividad humana, y e! del trabajo no es una excepción. Los acciden­
tes de trabajo son la consecuencia final de maneras de obrar y de condiciones de trabajo
que no respetan las exigencias de la seguridad".7 Ei accidente puede ocurrir a consecuencia
de fuerza mayor, no imputable al patrón; otras veces es ocasionado por la negligencia o
culpa dei trabajador, quien por la familiaridad de ia labor cotidiana prescinde de las pre­
cauciones más elementales, aunque el accidente también reconoce como causa la faíta de
precaución del empresario.

19.2. Teoría del riesgo creado o contractual


Esta teoría se basa en que la persona, al establecer una empresa, debe correr con las con­
secuencias que su sola instalación o apertura produce; esto es, los riesgos que se generen,
conforme a! principio de que quien es causa de la causa es causa de lo causado. De esta for­
ma, la incorporación de los trabajadores a la empresa obliga a cubrir todas las circunstancias

T Organización Internacional del Trabajo, Lapremdón delos accidentes, Alfaomega,s/d, 1991, p. 12.

165

capitulo 8 - Riesgos de trabajo


que se originan de la relación labora! y, desde luego, los riesgos a los cuales se encuencran
expuestos. Si bien la teoría hace a un lado la responsabilidad directa y acreditada del patrón,
deja abierta la posibilidad de que este se libere de toda responsabilidad al acreditar que no
hubo culpa ni negligencia de su parte, o que el accidente se debió a caso fortuito -de! cual
nadie responde- o que se debió a culpa del obrero.

Saleilles y josserand3 pareen del hecho de que existen accidentes inevitables que constituyen
peligros inherentes a la empresa y que son propios de determinadas industrias, con pres-
cindencia de ia voluntad y de la aplicación de un principio de justicia, donde el titular de la
institución debe soporcar los riesgos en cuyo interés funciona el organismo que ha creado,
toda vez que no marcha sin inconvenientes y sin la posibilidad de ocasionar perjuicios. Así,
se atienden las consecuencias del riesgo y se elimina la noción de que la responsabilidad del
patrón deriva de culpa o dolo, para hacer recaer en la empresa la atención debida al trabaja­
dor, derivada de un accidente o de una enfermedad.

De la misma forma com o se atiende la reparación de los bienes necesarios para la produc­
ción o los servicios, donde no se determina al sujeto culpable -excepto en los casos de
acreditada negligencia-, debe reponerse al trabajador como e! factor más im portante de ia
empresa. El riesgo profesional implica analizar las causas de peligro que en forma permanen­
te se encuentran en toda organización, las cuales residen en las condiciones mismas de la
empresa y en las necesidades derivadas de su actividad.

19.3. Convenio 155


El 22 de junio de 1981 se suscribió en Ginebra, Suiza, el Convenio sobre Seguridad y Salud de
los Trabajadores, relativo a riesgos de crabajo.9 Se aplica a todas las ramas de la actividad eco­
nómica. Los signantes se obligan a formular, poner en práctica y reexaminar periódicamente
una política nacional coherente en materia de seguridad y salud de los trabajadores y medio
ambiente de trabajo, Las disposiciones tienen com o propósito prevenir los accidentes y los
daños para la salud que son consecuencia del trabajo, que guarden relación con la actividad
laboral o sobrevengan durante el trabajo, para reducir las causas de los riesgos inherentes
al mismo. Se listan las actividades que pueden afectar la seguridad y ía salud de los traba­
jadores y el entorno laboral: por el medio ambiente, herramientas, maquinaria y equipo;
sustancias y agentes químicos, biológicos y físicos; operaciones y procesos.

La política que se adopte deberá precisar las funciones y responsabilidades en materia


tanto de seguridad y salud de los trabajadores com o de medio ambiente de trabajo, de

8 "De la responsabilité sans fautede l'administration en droits compares trancáis, belge et congolais", par Benjamín Grhuza Nya-
mad, Université de Goma (Unigom), Licence en droit, option; Oroit privé et judicialre, 2007, daos la categorie; Droit et Sciences
politiques > Droit public. Section III; La theorie de la responsabilite sans faute et pour risque de l'administration. (http://www.
memolreonline.com/l2/09/2953/m_De-la-responsabilite-sans-faute-de-ladinlnistration-en-dfolts-cBmpares-francais-
belge-et-congol6.html),
Organización Internacional de! Trabajo, Conveniosy recomendaciones 1919-1984, Oficina Internacional del Trabajo Ginebra
1985, p. 1644.

166
parte 4 - Los seguros del seguro social
las autoridades públicas, los empleadores, los trabajadores y otras personas interesadas,
teniendo en cuenta el carácter complementario de tales responsabilidades, así como las
condiciones y la práctica nacionales. El control de las leyes y de los reglamentos relativos
a la seguridad, la higiene y el medio am biente de trabajo deberá contar con un sistema de
inspección apropiado y suficiente.

Según dicho convenio, los empleadores deberán suministrar ropas y equipos de protección
apropiados a fin de prevenir, en cuanto sea razonable y factible, los riesgos de accidentes o
de efectos perjudiciales para la salud. Adem ás, deberán prever medidas para hacer frente a
situaciones de urgencia y accidentes, incluidos medios adecuados para administrar primeros
auxilios. Los trabajadores, al llevar a cabo su actividad, observarán las obligaciones de segu­
ridad e higiene; los representantes de los trabajadores en la empresa intervendrán con ei
empleador para elaborar medidas de prevención y atención a los riesgos de trabajo. Cuando
los trabajadores tengan conocimiento de alguna posibilidad de peligro inminente y grave
para su vida o su salud, informarán de inmediato a su superior jerárquico para que se tomen
medidas correctivas. El patrón, en vista de la inminencia, no podrá exigir a los empleados
que reanuden su trabajo en los lugares donde exista un peligro grave para su vida o su salud.

La cooperación entre los empleadores y los trabajadores o sus representantes en la empresa


deberá ser un elemento esencial de las m edidas en materia de previsión y atención al riesgo
de trabajo. Las medidas de seguridad e higiene no deberán implicar ninguna carga financie­
ra para ios trabajadores. Por su importancia, se reproducen a continuación los principales
artículos del convenio citado.

Artículo 4

1. Todo Miembro deberá, en consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de
trabajadores interesadas y habida cuenta de las condiciones y práctica nacionales, formular, poner
en práctica y reexaminar periódicamente una política nacional coherente en materia de seguridad y
salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo.

2. Esta política tendrá por objeto prevenirlos accidentes y los daños para ia salud que sean consecuen­
cia del trabajo, guarden relación con la actividad laboral o sobrevengan durante el trabajo, reducien­
do al mínimo, en la medida en que sea razonable y factible, las causas de los riesgos inherentes a!
medio ambiente de trabajo.

Articulo 5. La política a que se hace referencia en el artículo 4 del presente Convenio deberá tener en
cuenta las grandes esferas de acción siguientes, en ia medida en que afecten la seguridad y la salud de los
trabajadores y el medio ambiente de trabajo:

{a) diseño, ensayo, elección, reemplazo, instalación, disposición, utilización y mantenimiento de los
componentes materiales del trabajo (lugares de trabajo, medio ambiente de trabajo, herramientas,
maquinaria y equipo; sustancias y agentes químicos, biológicos y físicos, operaciones y procesos);

(b) relaciones existentes entre ios componentes materiales de! trabajo y las personas que lo ejecutan o
supervisan, y adaptación de la maquinaria, del equipo, del tiempo de trabajo, de la organización del
trabajo y de las operaciones y procesos a las capacidades físicas y mentales délos trabajadores;

167

capítulo 8 -Riesgos de trabajo


(c) formación, incluida la formación complementaria necesaria, calificaciones y motivación de las
personas que intervienen, de una forma u otra, para que se alcancen niveles adecuados de segu­
ridad e higiene;

(d) comunicación y cooperación a niveles de grupo de trabajo y de empresa y a todos ios niveles apro­
piados hasta el nivel nacional inclusive;

(e) la protección de los trabajadores y de sus representantes contra toda medida disciplinaria resultante
de acciones emprendidas justificadamente por ellos de acuerdo con la política a que se refiere el
artículo A del presente Convenio.

Artículo 6. La formulación de la política a que se refiere el artículo 4 del presente Convenio debería pre­
cisar las fundones y responsabilidades respectivas, en materia de seguridad y salud de los trabajadores y
medio ambiente de trabajo, de las autoridades públicas, los empleadores, los trabajadores y otras perso­
nas interesadas, teniendo en cuenta el carácter complementario de tales responsabilidades, así como las
condiciones y la práctica nacionales.

Artículo 7. La situación en materia de seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo
deberá ser objeto, a intervalos adecuados, de exámenes globales o relativos a determinados sectores, a
fin de identificar los problemas principales, elaborar medios eficaces de resolverlos, definir el orden de
prelación de las medidas que haya que tomar, y evaluar los resultados.
Artículo 9

1 . £1control de ia aplicación de las leyes y de los reglamentos relativos a la seguridad, la higiene y el me­
dio ambiente de trabajo deberá estar asegurado por un sistema de inspección apropiado y suficiente.

2. E! sistema de control deberá prever sanciones adecuadas en caso de infracción de las leyes o de
los reglamentos.

Artículo 10. Deberán tomarse medidas para orientar a los empleadores y a los trabajadores con objeto de
ayudarles a cumplir con sus obligaciones legales.

Artículo 11. A fin de dar efecto a la política a que se refiere el artículo 4del presente Convenio, la autoridad
o autoridades competentes deberán garantizarla realización progresiva de las siguientes fundones:

(a) la determinación, cuando la naturaleza y el grado de los riesgos así lo requieran, de las condiciones
que rigen la concepción, ia construcción y el acondicionamiento de las empresas, su puesta en explo­
tación, las transformaciones más importantes que requieran y toda modificación de sus fines inicia­
les, así como la seguridad del equipo técnico utilizado en e! trabajo y la aplicación de procedimientos
definidos por las autoridades competentes;

(ti) la determinación de las operacionesy procesos que estarán prohibidos, limitados o sujetos a ía
autorización o al control de la autoridad o autoridades competentes, así como la determinación
de las sustancias y agentes a los que la exposición en el trabajo estará prohibida, limitada o
sujeta a la autorización o al control de la autoridad o autoridades competentes; deberán to­
marse en consideración los riesgos para la salud causados por la exposición simultánea a va rias
sustancias o agentes;

tes parte 4 - los seguros del seguro social


(c) ef establecimiento y la aplicación de procedimientos para la declaración de accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales por parte de los empleadores y, cuando sea pertinente, de las institu­
ciones aseguradoras u otros organismos o personas .directamente interesados, y ¡a elaboración de
estadísticas anuales sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales;

(d) la realización de encuestas cada vez que un accidente del trabajo, un caso de enfermedad profesional
o cualquier otro daño para la salud acaecido durante el trabajo o en relación con éste parezca revelar
una situación grave;

(e) la publicación anual de informaciones sobre las medidas tomadas en aplicación de la política a que
se refiere el artículo 4 deí presente Convenio y sobre ios accidentes del tra bajo, los casos de enferme- '
dades profesionales y otros daños para la salud acaecidos durante el trabajo o en relación con éste;

(f) habida cuenta de las condiciones y posibilidades nacionales, la introducción o desarrollo de sistemas
de investigación de los agentes químicos, físicos o biológicos en io que respecta a los riesgos que
entrañaran para la salud de ¡os trabajadores.

Artículo 12. Deberán tomarse medidas conformes a ia legislación y práctica nacionales a fin de velar
porque las personas que diseñan, fabrican, importan, suministran o ceden a cualquier título maquinaria,
equipos o sustancias para uso profesional:

(a) se aseguren, en la medida en que sea razonable y factible, de que la maquinaria, los equipos o las
- sustancias en cuestión no Impliquen ningún peligro para ia seguridad y la salud de las personas que
hagan uso correcto de ellos;

(b) faciliten información sobre la instalación y utilización correctas de la maquinaria y ios equipos y sobre
el uso correcto de substancias, sobre los riesgos que presentan las máquinas y los materiales y sóbrelas
características peligrosas de tas sustancias químicas, de ios agentes o de los productos físicos o biológi­
cos, así como instrucciones acerca de la manera de prevenir los riesgos conocidos;

(c) efectúen estudios e investigaciones o se mantengan al corriente de cualquier otra forma de la evolu­
ción de los conocimientos científicos y técnicos necesarios para cumplírcon las obligaciones expues­
tas en los apartados a) y b) del presente artículo.

Artículo 13. De conformidad con la práctica y las condiciones nacionales, deberá protegerse de conse­
cuencias Injustificadas a todo trabajador que juzgue necesario interrumpir una situación de trabajo por
creer, por motivos razonables, que ésta entraña un peligro inminente y grave para su vida o su salud.

Artículo 14. Deberán tomarse medidas a fin de promover, de manera conforme a las condiciones y a la
práctica nacionales, la inclusión de las cuestiones de seguridad, higiene y medio ambiente de trabajo en
todos los niveles de enseñanza y de formación, incluidos los de la enseñanza superior técnica, médica y
profesional, con objeto de satisfacer las necesidades de formación de todos los trabajadores.

Artículo 15
1. A fin de asegurar la coherencia de ta política a que se refiere el artículo 4 del presente Con­
venio y de las medidas tomadas para aplicarla, todo Miembro deberá tomar, previa consulta
tan pronto como sea posible con las organizaciones más representativas de empleadores y

169

capítulo 8 - Riesgos de trabajo


de trabajadores y, cuando sea apropiado, con otros organismos, disposiciones conformes a
las condiciones y a la práctica nacionales a fin de lograr la necesaria coordinación entre las
diversas autoridades y los diversos organismos encargados de dar efecto a las partes II y 111 del
presente Convenio.

2. Cuando ias circunstancias io requieran y tas condiciones y la práctica nacionales lo permitan,


tales disposiciones deberían incluir el establecimiento de un organismo centra!.
Parte IV. Acción a Nivel de Empresa

Articulóle

1- Deberá exigirse a ¡os empleadores que, en la medida en que sea razonable y factible, garan­
ticen que los lugares de trabajo, la maquinaria, el equipo y las operaciones y procesos que
estén bajo su control son segurosy no entrañan riesgo alguno para la seguridad y la salud de
¡os trabajadores.

2. Deberá exigirse a los empleadores que, en la medida en que sea razonable y factible, garanticen
que los agentes y las sustancias químicos, físicos y biológicos que estén bajo su control no entra­
ñan riesgos para la salud cuando se toman medidas de protección adecuadas.

3. Cuando sea necesario, los empleadores deberán suministrar ropas y equipos de protección apro­
piados a fin de prevenir, en la medida en que sea razonable y factible, los riesgos de accidentes o de
efectos perjudiciales para la salud.

Artículo 17. Siempre que dos o más empresas desarropen simultáneamente actividades en un
mismo lugar de trabajo tendrán el deber de colaborar en la aplicación de las medidas previstas en
el presente Convenio.

Artículo 18. Los empleadores deberán prever, cuando sea necesario, medidas para hacer frente a situacio­
nes de urgencia y a accidentes, incluidos medios adecuados para ¡a administración de primeros auxilios.

Artículo 19. Deberán adoptarse disposiciones a nivel de empresa en virtud de las cuales:

(a) ios trabajadores, al ílevar a cabo su trabajo, cooperen al cumplimiento de ias obligaciones que incum­
ben al empleador;

(b) los representantes de los trabajadores en la empresa cooperen con el empleador en el ámbito de fa
seguridad e higiene del trabajo;

(c) los representantes de los trabajadores en la empresa reciban información adecuada acerca de las
medidas tomadas por e! empleador para garantizar la seguridad y la salud y puedan consultar a
i
sus organizaciones representativas acerca de esta información, a condición de no divulgar secre­
tos comerciales;

(d) los trabajadores y sus representantes en la empresa reciban una formación apropiada en el ámbito de
la seguridad e higiene def trabajo;

(e) los trabajadores o sus representantes y, llegado el caso, sus organizaciones representativas en la
empresa estén habilitados, de conformidad con la legislación y la práctica nacionales, para examinar

170 parte 4 -Los seguros d eiseguro social


¡ /
todos los aspectos de (a seguridad y la salud relacionados con su trabajo, y sean consultados a este
respecto por el empleador; con tal objeto, y de común acuerdo, podrá recurriese a consejeros técnicos
-- ------- ------------------------------------------------------------- ---------------- ---------— ------------------------ - ------------------ ----- --------- ------------------------------------------------ -------------------------------------------

ajenos a la empresa;

(f) el trabajador informará de inmediato a su superior jerárquico directo acerca de cualquier situación de
trabajo que a su juicio entrañe, por motivos razonables, un peligro inminente y grave para su vida o su
salud; mientras el empleador no haya tomado medidas correctivas, si fuere necesario, no podrá exigir
de los trabajadores que reanuden una situación de trabajo en donde exista con carácter continuo un
peligro grave e inminente para su vida o su salud.

Artículo 20. La cooperación entre los empleadores y los trabajadores o sus representantes en la empresa
deberá ser un elemento esencial de las medidas en materia de organización y de otro tipo que se adopten
en aplicación de los artículos 16 a 19 del presente Convenio.

Artículo 21. Las medidas de seguridad e higiene del trabajo no deberán implicar ninguna carga financiera
para los trabajadores.

19.4. Nueva actitud


El derecho del seguro social tiene una intención más clara al determinar la protección del
trabajador, en su calidad de ser humano, preservando su valor de acuerdo con las estructu­
ras del derecho dei trabajo, para alejar la idea de que el trabajo pueda considerarse una m er­
cancía y se respete la dignidad de quien lo presta, en condiciones taies que pueda garantizar
su subsistencia, su salud y su bienestar.

Alejandro M . Unsain10 afirma al respecto que "la producción industrial expone al trabajador
a ciertos riesgos e incum be al patrono la obligación d e indemnizar a la víctima, por ser éi
------------------

quien recoge el provecho de aquella producción". Sigue diciendo que estamos ante una
teoría abiertamente opuesta a ios sistemas de responsabilidad subjetiva, fundada en la culpa,
---- ------- ---

sea deiictual o contractual; se elimina toda cuestión m oral o de índole subjetiva; basta e!
elemento objetivo (daño) y un vínculo de conexión cualquiera entre el hecho y el agente, o
entre una cosa y el daño.'
-

En el ámbito laboral, el seguro de accidentes de trab ajo tiene una im portancia excepcio­
* ------ <*-

nal. En primer lugar, de toda la gama de seguros so ciales, es el que está m ás íntim am en­
te relacionado con el trabajo. En los demás seguros se trata de prevenir circunstancias
- -- ---------------------------- -- ------------------------------------------------------- ----------------------- ---------------------- *

adversas, de mayor o m enor im portancia, que al p riv a r a! trabajador de sus m edios de


subsistencia norm ales podrían conducirle a una situ a ció n de miseria, hambre y desespe­
ración, por causas ajenas a! trabajo. En el seguro de accidentes de trabajo, aun siendo las
consecuencias del siniestro ¡guales a las dem ás, se tra ta de circunstancias adversas que
tienen su origen en e! trabajo que e! obrero realiza y q u e se ocasionan por ¡a realización
de ese mismo trabajo.

10 Citado por Rodolfo Nápoli, op. cit, p. 550.

171

capítulo 8 - Riesgos de trabajo


José María Cortés Díaz11* presenta los factores de riesgo laboral como condiciones de las que
derivan peligro, daño y riesgo en el trabajo; estos factores, al no ser removidos, generarán ac­
cidentes laborales y enfermedades profesionales. Deben ser resueltos con medidas de pre­
vención y protección, por medio de diversas disciplinas, entre las que destacan la higiene, la
medicina del trabajo, la ergonomía y la psicología, que actúan como un conjunto multidiscl-
plinario para mantener la salud de los trabajadores, además de leyes que permitan cum plir los
procedimientos de seguridad tanto para el trabajador com o para la empresa que lo contrata.

Los clasifica en factores y referencias: en los primeros ubica la seguridad, los factores de ori­
gen, las características del trabajo y la organización laboral; como referencias nos presenta
las bibliográficas y las digitales. "Las condiciones de seguridad -d ice el autor m encionado-
cqmo un factor de riesgo en el trabajo se atribuyen principalm ente a factores de tipo físico
en el lugar en donde se labora como el causante de accidentalidad para ei trabajador, en
donde la carencia de tal condición acrecentará las posibilidades de que el accidente exista
en el trabajo'’;111se tom an en cuenta materiales y espacios que varían en cada empresa, com o
pasillos, superficies de tránsito, instrumentos de elevación, vehículos de transporte, m áqui­
nas, herramientas de trabajo, instalaciones en la faena, etc. Estos factores pueden atribuirse
a agentes físicos, quím icos y biológicos; ahora bien, la actividad laboral se relaciona con las
exigencias de su desem peño, que redaman esfuerzo y determinados niveles de atención; en
otras actividades se requiere manipulación de cargas o posturas en el trabajo, por ejemplo.

20. Regulación en el derecho mexicano


En el derecho m exicano, las norm as reguladoras de protección al trabajador emanan de los
apartados A y B del art. 123 constitucional, sin que sus disposiciones eliminen la posibilidad
de atender el riesgo creado reconocido por el derecho civil. El maestro Mario de la Cueva
hace el señalamiento de que:

la legislación mexicana sobre Infortunios del trabajo se encuentra modificada por la ley del Seguro Social
y su teoría y sus problemas han perdido interésen algunos desús aspectos, es, no obstante, fundamental
por dos consideraciones; la primera, porque la Ley del Seguro Social, si bien se extiende constantemente,
no tiene vigencia general, de tal manera, que son varios los grupos obreros que no están protegidos por
ella,ferrocarriles, petróleo, minería, etc. Y además, porque en todo caso, es necesario determinar, aun a la
luz de la Ley del Seguro Social, si un accidente o enfermedad son riesgos profesionales, pues las prestacio­
nes que deberá cubrir el Seguro son mayores para los infortunios del trabajo, por lo que no es indiferente
a ¡os trabajadores, ni ai Instituto del Seguro Social, determinar la naturaleza de! padecimiento.13

El ex ministro y ex presidente de la Suprema Coree de Justicia de la Nación, Euquerlo G ue­


rrero, sostiene:

11 José María Cortés Díaz, Técnicas de prevención de riesgos laborales: Seguridade higiene del trabajo, Tébar, Madrid, 2007,
Idem.
” Mario de la Cueva, Derecho mexicano dei trabajo, t. II, Porrúa, México, 1960, p. 98.

172 parte 4 - los seguros del seguro social


e! hecho de que el Seguro Social se extienda cada vez más en el país, de ningún modo invalida las dis­
posiciones de la Ley Federal del Trabajo en materia de riesgos, pues si bien la responsabilidad por los
mismos traducida en las indemnizaciones, que señala la Ley Federal del Trabajo, se ha sustituido con otros
medios compensatorios propios de un nuevo concepto de la seguridad social, no por ello ha desaparecido
ei régimen sobre el riesgo profesional establecido por la Ley Federal del Trabajo.1,1

20.1. Mandato constitucional


El are. 123, apartado A , fracc. xiv, constitucional, vigente a partir del 5 de febrero de 1917,
establece la responsabilidad del empresario (patrón) de indem nizar al trabajador ante los in­
fortunios de los riesgos de trabajo. La fracc. xxix de este numeral no contiene explícitamente
el supuesto de riesgo de trabajo, El mismo art. 123, en su apartado B, relativo al seguro social
de ios servidores públicos, los protege expresamente co ntra los riesgos de trabajo.

Cuadro 8.1. EL art. 123 constitucional y los riesgos de trabajo.

XIV. Los empresarios serán respon­ XXIX. Es de utilidad pública XI. La seguridad social se
sables de ¡os accidentes del trabajo la Ley del Seguro Social, y organizará conforme a las
y de las enfermedades profesiona­ ella comprenderá seguros siguientes bases mínimas:
les dé los trabajadores, sufridas con de invalidez, de vejez, de a) Cubrirá los acddentesy
motivo o en ejercido de la profe­ vida, de cesación Involun­ enfermedades profesionales,
sión o trabajo que ejecuten: por lo taria del trabajo, de enfer­ las enfermedades no profe­
tanto, los patrones deberán pagar medades y accidentes, de sionales y maternidad, y la
la Indemnización correspondiente, servidos de guardería y jubilación, la Invalidez, vejez y
según que haya traído como con­ cualquier otro encaminado muerte; [...]
secuencia la muerte o simplemente a la protección y bienestar
Incapacidad temporal o perma­ de los trabajadores, cam ­
nente para trabajar, de acuerdo con pesinos, no asalariados y
lo que las leyes determinen. Esta otros sectores sociales y
responsabilidad subsistirá aun en el sus familiares.
caso de que el patrono contrate el
trabajo por un intermediarlo.
.............
Los códigos civiles anteriores a la expedición de la l f t del 18 de agosto de 1931 consignan
la responsabilidad civil del daño y obiigan al pago de indem nización. Al expedirse los o rd e­
namientos laborales, las norm as se adecuaron sin desestim ar la figura de la indemnización,
cuyo cálculo en salarios es superior, aun cuando remiten a la ley laboral para estimar los días.

Es necesario plantear la conveniencia de modificar la fracc. x iv del apartado A del art. 123
constitucional, para que señale:
Los empresarios serán responsables de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales de
los trabajadores, sufridas con motivo o en ejercicio de ¡a profesión o trabajo que ejecuten; por lo tanto,
los patrones deberán pagar la indemnización correspondiente, según que haya traído como consecuencia

14 Euquerio Guerrero,Manual de derecho del trabajo, Porrúa, México, 1981, p. 236.

173

capítulo 8-Riesgos detrabajo


la muerte o simplemente Incapacidad temporal o permanente para trabajar, de acuerdo con lo que las
leyes determinen. Esta responsabilidad subsistirá aun en el caso de que el patrono contrate el trabajo por
un intermediario. Los patrones cumplirán con esta obligación mediante la incorporación de sus
trabajadores en el seguro de riegos de trabajo, en la forma y términos que determine la Ley del
Seguro Social.

La indemnización que ordena la fracc. x iv del art. 123, aparcado A , conscitucional, sigue
vigente y debe verse en forma Independiente a lo establecido en la lss . Desde luego, hay re­
sistencia patronal a pagar indemnización al trabajador, además de la elevada cuota al seguro
social. Si bien la lss libera al patrón de cumplir las obligaciones del ordenamiento laboral,
debe insisdrse en que la única manera de que quede relevado de la obligación ¡ndemnizato-
rla es la reforma a la fracc. xiv, donde se establezca que con la inscripción del trabajador al
seguro social el patrón quedará relevado de las obligaciones de la l f t . Veamos con deteni­
miento lo consignado en los ares. 495 a 503 de la lft , en atención a lo dispuesto por la fracc.
x iv del apartado A del art. 123 constitucional, que reguía el sistema de riesgos de trabajo.

20.2. Ordenamientos civiles


1. El Código Civil F e d e r a l (cc f ) determina la responsabilidad patronal derivada de ac­
cidentes de trabajo y enfermedades profesionales, sin determinar el monto de la
indemnización que en cada caso deba cubrir el patrón.

Artículo 1935. Los patrones son responsables de (os accidentes del trabajo y de las enfermedades pro­
fesionales de los trabajadores sufridas con motivo o en el ejercicio de la profesión o trabajo que ejecuten;
por tanto, los patrones deben pagar la indemnización correspondiente, según que hayan traído como
consecuencia la muerte o simplemente la Incapacidad temporal o permanente para trabajar, Esta respon­
sabilidad subsistirá aun en el caso de que el patrón contrate el trabajo por intermediario.

Artículo 1936. Incumbe a los patrones el pago de la responsabilidad que nace de los accidentes del tra­
bajo y de las enfermedades profesionales, independientemente de toda idea de culpa o negligencia de
su parte.

Artículo 1937. El patrón no responderá de los accidentes del trabajo, cuando el trabajadorvoluntariamen-
te (no por Imprudencia) los haya producido.

2. El Código Civil p a r a el Distrito Federal (ccdf ), en sus arts. 1915, 1935, 1936 y 1937,
establece la obligación indemnizatona del patrón en favor del trabajador, con la pre­
cisión de los montos sobre el salarlo mínimo.

Artículo 1915. La reparación del daño debe consistirá elección del ofendido en el restablecimiento de la
situación anterior, cuando ello sea posible, o en el pago de daños y perjuicios.

Cuando e! daño se cause a las personas y produzca la muerte, incapacidad total permanente, pardal per­
manente, total temporal o parda! temporal, el grado de la reparación se determinará atendiendo a lo
dispuesto por la Ley Federal del Trabajo. Para calcular la Indemnización que corresponda se tomará como
1t:
base el cuadruplo del salario mínimo más alto que esté en vigor en el Distrito Federal y se extenderá al

174 parte 4 - Los seguros del seguro social


número de dias que, para cada una de las incapacidades mencionadas, señaia la Ley Federal dei Trabajo.
En caso de muerte la indemnización corresponderá a los herederos de la víctima.

Los créditos por indemnización cuando !a víctima fuere un asalariado son intransferibles y se cubrirán
preferentemente en una sola exhibición, salvo convenio éntrelas partes. [...]

Artículo 1935. Los patrones son responsables de los accidentes del trabajo y de las enfermedades pro­
fesionales de los trabajadores sufridas con motivo o en el ejercido de la profesión o trabajo que ejecuten;
por tanto, los patrones deben pagar ia indemnización correspondiente, según que hayan traído como
consecúencia la muerte o simplemente la incapacidad temporal o permanente para trabajar. Esta respon­
sabilidad subsistirá aun en ei caso de que el patrón contrate e¡ trabajo por intermediario.

Artículo 1936. Incumbe a los patrones el pago de la responsabilidad que nace de ios accidentes del tra­
bajo y de las enfermedades profesionales, independientemente de toda idea de culpa o negligencia de
su parte.

Artículo 1937. El patrón no responderá de los accidentes del trabajo, cuando el trabajador voluntariamen­
te (no por imprudencia) los haya producido.

2 0 .3 . L e y F ed e ra l d e l Trabajo

La l f t , en atención a la disposición constitucional, precisa la form a y los términos en


que el patrón otorgará los servicios médicos y los diversos supuestos de indemnización,
según el daño resentido. El Título Noveno está dedicado a los riesgos de trabajo; el art.
483 ordena que las indemnizaciones por riesgos de trabajo que produzcan incapacidades
se paguen directamente al trabajador; en caso de incapacidad m ental, comprobada ante
la jc a , el m onto de la indem nización se pagará a la viuda o al viudo; a la concubina o ai
concabinario; a los hijos menores de 16 años y a los mayores de esta edad si tienen una
incapacidad de 50% o más; a falta de los anteriores, a los ascendientes; solo a falta de al­
guna de tas personas mencionadas, el Instituto M exicano del Seguro Social ( imss) recibirá
la indem nización. Desde luego, se altera la voluntad del fallecido o imposibilitado, quien
puede designar a la persona que recibirá ia pensión aun cuando sea ajena al núcleo fami­
liar, siem pre que no haya lesión a los hijos menores.

Para calcular el moneo de las indem nizaciones (art. 484), e! patrón y, en su caso, la jc a ,
tom arán com o base el salario diario que perciba ei trabajador al ocurrir e! riesgo y los
aum entos posteriores, hasta que los servicios médicos del seguro social o el médico de la
empresa determinen el grado de la incapacidad o ia fecha de la m uerte del trabajador. La es­
tim ación dei salario -para calcular la indem nización- no podrá ser inferior ai salario mínimo
de la zona correspondiente; el tope m áxim o se estimará en ei doble del salario mínimo del
área geográfica Así, ¡os patrones estim arán los salarios superiores a esta cantidad como
el tope; cuando e! trabajador preste servicio en diferentes áreas geográficas (antes de
la unificación de las áreas), el salarlo m áxim o será el doble del prom edio de los salarios
m ínim os respectivos.

175

capítulo 8 - Riesgos de trabajo


El trabajador-cieñe derecho a recibir las siguientes prestaciones médicas (art. 487, lft ): asis­
tencia médica y quirúrgica; rehabilitación; hospitalización, cuando el caso lo requiera; medi­
camentos y material de curación; aparatos de prótesis y ortopedia necesarios. Cabe llamar ia
atención sobre el hecho singular de que ia Ley señala prestaciones, incluidas las indemniza­
ciones, ajenas al seguro social, lo que permite eludir la inscripción al imss , sobre la base de la
disposición y obligación del patrón de proporcionar las prestaciones anteriores, en caso de
un siniestro valorado como riesgo de trabajo,

Se exime de obligaciones al patrón cuando el accidente ocurra encontrándose el trabajador


en estado de embriaguez o bajo la acción de algún narcótico o droga enervante; si se ocasio­
na intencional m ente una lesión por sí solo o de acuerdo con otra persona; y si la incapacidad
es el. resultado de alguna riña o intento de suicidio. En estos supuestos, el patrón tiene la
carga de la prueba en caso de que se le demanden las prestaciones.

La lft dispone que cuando el trabajador sufra un accidente o padezca alguna enfermedad,
médicamente calificada como riesgo de trabajo, tendrá derecho a que el patrón le pro­
porcione el servicio médico necesario y, además, le cubra ia indemnización constitucional.
El monto de la indemnización consistirá en 1 095 días del salario que hubiera percibido el
asegurado. Para un salario de $200.00, sería de $219 000.00. Mediante este pago el patrón
cumple con la Constitución y la lft. Los pagos deben efectuarse directa e íntegramente al
trabajador, con peligro de que se repita el pago indebido.

En caso de incapacidad permanente parcial, el patrón otorgará como pago único la indem­
nización que corresponda, para lo cual:

a) Determ inará, conform e al porcentaje de la Tabla de Valuación (vigente hasta la


expedición de la correspondiente), dónde se contiene el daño sufrido o la enfer­
medad padecida.

b) Convendrá con el trabajador en el pago, mismo que puede efectuarse ante la Junta
Local o Federal, según la actividad de la empresa.

En caso de que ei trabajador considere conveniente no redamar ia indem nización, puede


solicitar al patrón que lo reponga en su em pleo cuando acredite estar capacitado para
desempeñarlo, siempre que se presente dentro dei año siguiente a la fecha en que se deter­
minó su incapacidad. Al ser este un derecho del asegurado, en caso de negativa del patrón,
podrá demandar su otorgamiento. Cuando el trabajador no esté capacitado para desem­
peñar el mismo puesto, aunque sí otro, el empleador está obligado a proporcionarlo, de
conformidad con las disposiciones dei contrato colectivo de trabajo. En caso de no contar
con dicho contrato, el trabajador puede demandar su otorgamiento.

En caso de incapacidad temporal, el patrón otorgará, a partir del primer día, el pago íntegro
de! salario por el tiem p o en que subsista la imposibilidad de trabajar. En la lss se concede al
patrón el derecho de solicitar, con base en los certificados médicos, los dictám enes que se
rindan y las pruebas conducentes, que la subdelegación resuelva si debe seguir pagando el
salario o si el área m édica declarará la incapacidad permanente. En caso de que sea necesaria

176 parte 4 - Los seguros del seguro social


la continuación de la atención médica, la petición podrá hacerse cada tres meses hasta
que se declare la incapacidad permanente y la autoridad laboral determine el monto de la
indemnización, cuyo pago libera al patrón de la responsabilidad laboral.

En vista de que la lft no precisa cuál es el servicio médico, el trabajador, de acuerdo


con su patrón, puede acudir a un servicio particular o al servicio m édico del ims $ que
le corresponda. O tra omisión serla de la Ley consiste en no precisar la autoridad laboral
que fijará el m onto de la indem nización, por lo que al no haber acuerdo, el trabajador
o su representante puede acudir a la Secrecaría del Trabajo y Previsión Soda! (stps) o a
la jc a que le corresponda.
El supuesto de incapacidad perm anente lo contem pla la lft en dos supuestos; cuando
es parcial, el m onto de la indem nización consiste en el pago del canto por ciento que fija
la tabla de valuación de incapacidades de la lft, calculado sobre el im porte que debía
pagarse en incapacidad permanente total. Esta tabla fue derogada por reforma del 31 de
noviem bre de 2012, por lo que solo estará vigente en tanto la stps expide la nueva tabla
en el Diario Oficial de la Federación ( d o f ). La autoridad laboral, en caso de un mínimo
y un m áxim o en la tabla, considerará la edad del trabajador, la im portancia de su inca­
pacidad y su aptitud para ejercer actividades remuneradas, semejantes a su profesión u
oficio; tam bién se tomará en cuenta si el patrón ha establecido programas de reeducación
profesional del trabajador.
Si el trabajador padece incapacidad permanente tota!, la indemnización consistirá en una
cantidad equivalente al importe de 1 095 días de salario (art. 495). El patrón está obligado
a reinstalar al asegurado en su empleo, si se encuentra capacitado para ello y io solicita al
año siguiente de que se haya determinado la incapacidad; queda liberado de esta obligación
cuando el trabajador haya recibido la indemnización; esto significa que si el obrera tiene
pensión del seguro social, puede reclamar su empleo, por lo que debe considerar la conve­
niencia de redamar la indemnización. En caso de que el riesgo de trabajo ocasione la muerte
del trabajador, se cubrirá como indemnización a sus beneficiarios la cantidad de 5 mil cías
de salario, sin deducir la indemnización que percibió el asegurado durante el tiempo en que
estuvo sometido al régimen de incapacidad temporal.

La imprecisión de la autoridad hace pensar en un convenio privado donde el trabajador


reconozca que se le ha pagado el monto de indemnización o exista una demanda laboral en
caso de negativa del patrón, lo que es injusto para un patrón cumplido.

21. Los riesgos de trabajo en el seguro social


El trabajador está expuesto en forma permanente a sufrir un accidente o a padecer una
enfermedad; en esa medida es im portante que cuente con un seguro que, al ser social, debe
brindar atención eficiente, inmediata y completa. Com o lo recuerda Nápoli:

La teoría del riesgo profesional expuesta por Saleilles y Josserand parte de la observación de un hecho,
el que existen accidentes inevitables que constituyen peligro inherentes a la empresa y propios de de-

177

capítulo 8 - Riesgos de trabajo


terminadas industrias con prescíndenda de la voluntad, y la aplicación de un principio de justicia, ei que
el titular de ella debe soportar los riesgos en cuyo interés funciona el organismo que él ha creado y cuyo
funcionamiento no marcha sin inconvenientes y sin que pueda ocasionar perjuicios. El principio de riesgo
profesional ha sido resumido por Unsain en ia siguiente fórmula: "la producción industrial expone al tra­
bajador a ciertos riesgos e incumbe al patrono la obligación de indemnizar a la víctima por ser él quien
recoge ei provecho de aquella producción". La indemnización debe tener lugar, con prescíndenda de la
falta, y citando a Pie, señaia que ia reparación de todos los accidentes de los cuales los obreros resultan
víctimas en el trabajo, debe entrar en los gastos generales de toda empresa.'5

21.1. Riesgos em ergentes


La Organización Internacional del Trabajo (oit), por medio de la Asociación Internacional de
la Seguridad Social, con m otivo del Día Mundial de la Seguridad y la Salud en el Trabajo, el 28
de abril de 2010, publicó el documento Riesgos emergentes y las nuevas fo rm a s d e previsión
en un mundo de trabajo en mutación.'6

Ei texto reconoce en su parte principal que durante las últimas décadas han tenid o lugar
importantes avances tecnológicos en el lugar de trabajo, los cuales, junto con la rápida glo-
baíización, han transform ado el trabajo. Los efectos de dichos cambios en la seguridad y
la salud en el trabajo (ss t ) también han sido notorios; en algunos casos, se han reducido o
eliminado peligros y riesgos más tradicionales, por ejemplo, a través de ia autom atización
industrial, pero las nuevas tecnologías también han creado nuevos riesgos. Sin em bargo, m u ­
chos de los riesgos tradicionales del lugar de trabajo persisten y el número de enferm edades
y accidentes laborales sigue siendo inaceptablemente elevado.

Al mismo tiempo, m uchos trabajadores están expuestos a "nuevos" riesgos generados por
las características cam biantes del trabajo, por ejemplo, las condiciones derivadas dei em pleo
precario y la creciente presión para satisfacer las exigencias de la vida moderna. Los perfiles
de edad de la fuerza laboral también están cambiando, al igual que el equilibrio de género
en muchos lugares de trabajo. Estos cambios en las características de! empleo han creado
riesgos manifiestos que antes eran menos destacados o evidentes.

Por tanto, m uchos gobiernos y organizaciones de empleadores y de trabajadores han


puesto mayor énfasis en la prevención, al reconocer que los riesgos tienen que ser ges­
tionados y controlados y que los sistemas de gestión de la seguridad y salud en e! trabajo
( sst ) son fundam entales para prevenirlos accidentes de trabajo y los trastornos de salud.
Asimismo, cada vez está más aceptado que la adopción de medidas para la seguridad y la
salud redunda en beneficio de la productividad de la em presa y la calidad del em pleo. Por
ello, y a pesar de la recesión económica mundial, m uchas partes interesadas despliegan 1 6
5

15 Rodolfo Nápoli, (Jp. dt„ p. 551.


16 Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 2010. Publicado también en francés: fflsques émetqentsetnouvelles formes de
prévention dans un monde du travail en mutation, Ginebra, 2010; y en inglés: Emerging risks and newpatlems ofprevention in a
áanging worióofwork, Gineb ra, 2010.

178 parte 4 - tos seguras del seguro social


esfuerzos para asegurar que se mantengan las normas en materia de sst . En un estudio
general de la o it relativo al Convenio sobre Seguridad y Salud de ¡os Trabajadores, 1981
(núm. 155), em prendido en 2009, se muestra que un gran número de países, en particular
en el mundo en desarrollo, están actualizando sus políticas nacionales sobre sst y sobre
sus sistemas norm ativos y de control de la aplicación. O tro s países estaban centrándose
en nuevas cuestiones, com o el estrés y los trastornos del sistema osteomuscular, presta­
ban asistencia a las pequeñas y medianas empresas y participaban en la prom oción de
prácticas óptim as en materia de sst.

En los últimos años se ha prestado gran atención al estudio de riesgos nuevos y emergen­
tes en el lugar de trabajo. M uchos Investigadores han supervisado y previsto nuevas ten­
dencias de los accidentes relacionados con el trabajo, y en particular con los trastornos de
la salud, con el propósito de mejorar Sa prevención. Por ejemplo, el O bservatorio Europeo
de Riesgos publicó recientem ente un estudio de riesgos nuevos y emergentes en el trabajo
en la Unión Europea. Los riesgos del trabajo nuevos y emergentes pueden ser provocados
por la innovación técnica o por el cambio social u organizativo, por ejemplo:

• Nuevas tecnologías y procesos de producción, como ia nanotecnologíao la biotecnología.

• Nuevas condiciones de trabajo, como mayores cargas de trabajo, intensificación del


trabajo por recortes de plantilla, malas condiciones asociadas con Sa migración por
motivos laborales, trabajo en la economía informal.

• Nuevas form as de empleo, como et empleo independiente, la subcontratación o los


contratos temporales.

21.2. Nuevas tecnologías


Los riesgos d esco n o cid o s, antes provocados por las nuevas tecnologías, los nuevos pro­
cesos de trabajo y el cam bio organizativo, suscitan preocupación en todo el m undo. Los
descubrimientos y su aplicación en la ind ustria suelen tener lugar antes de que conoz­
camos bien sus efectos en la seguridad y la salud. C o n ¡a expansión mundial de las redes
de la cadena de sum in istro y el crecim iento de! sector m anufacturero en el m undo en
desarrollo, el cam b io tecnológico afecta tanto a los países en desarrollo co m o a los in­
dustrializados. Por ejem plo, los procedim ientos m odernos de fabricación que recurren
a la nanotecnología y ia biotecnología son cada vez m ás frecuentes en el planeta.

La nanotecnología17 y los nanomateriales tienen aplicaciones en una serie de ámbitos, entre


los que destacan la atención de la salud, la biotecnología, ia producción de energía limpia,
la Información y las comunicaciones; las industrias quím ica, electrónica y militar; la agricul­
tura y la construcción. Se prevé que en el año 2020, aproximadamente 20% de todos los
productos m anufacturados en el mundo se basarán, en cierta medida, en la utilización de la

La nanotecnología es la "tecnología de los materiales y de las estructuras en la que el orden de magnitud se mide en nanómetros,
con aplicación a la física, la química y la biología" (DRAE).

179

capitulo 8 - Riesgos de trabajo


nanocecnología. Existe una gran brecha de conocimiento entre los progresos realizados con
la aplicación de la nanocecnología y sus efectos en la salud, debido a la utilización am plia y
sumamente diversificada de los nanomateriales en la industria; también es difícil estim ar el
número de trabajadores expuestos. Si bien se sabe poco de los efectos en la salud y el m edio
ambiente de estos nuevos materiales, es probable que los trabajadores figuren entre los
primeros en experim entar elevadas tasas de exposición.

Un grupo de expertos proveniente de la Organización de las Naciones Unidas para la Edu­


cación, la Ciencia y la Salud ( u n e s c o ) está evaluando los aspectos éticos d e la nanotecno-
logía y ha publicado una serie de informes sobre eí tema. La nanotecnología no solo suscita
preocupación en los países desarrollados: la investigación y el desarrollo de la m ism a están
extendidos también en los países en desarrollo y en transición, lo que es extraordinario te­
niendo en cuenta que se trata de una tecnología reciente.

Han aumentado los riesgos biológicos en los últimos decenios, como los derivados de nue­
vas enfermedades infecciosas (el s R A S y la gripe H lN l), de enfermedades infecciosas resisten­
tes a los medicamentos (tuberculosis, paludismo) y de la continua epidemia del sida. Estos
son factores de riesgo particularmente graves para los trabajadores del sector de la salud,
que constituyen 35 millones en todo el mundo y quienes quedan expuestos cuando los m e­
dios por los que se transm ite una enfermedad no se comprenden debidamente y el equipo
de protección personal es inadecuado o no está disponible. La gestión de residuos infeccio­
sos también puede plantear un gran problema para ellos, ya que entre sus tareas se cuenta
la manipulación de objetos punzantes contaminados, co m o las jeringas y blsturís utilizados.

Los riesgos biológicos pueden afectar a los agricultores y ganaderos. La exposición a m¡-
crobacterlas, alérgenos biológicos, organismos resistentes a ios agentes antimicroblanos, a
desechos animales y a endotoxinas asociada a numerosos tipos de confinamiento de ani­
males también es frecuente en el entorno agrícola, sobre todo en (os países en desarrollo.
Enfermedades endémicas, com o el paludismo y la tuberculosis, están asimismo presentes.

La población mundial corre el riesgo de verse Infectada por el paludismo, y esta enfermedad
f igura entre las 10 principales causas de muerte en ¡os países de bajos ingresos. Según las es­
timaciones, 243 millones de casos condujeron a 863 mil muertes en 2008. La región africana
fue la más afectada, ya que en ella se dieron 89% de los casos.

En la industria de la biotecnología, quienes participan en la elaboración de nuevos produc­


tos y de organismos genéticam ente modificados pueden correr un riesgo particular. M uchas
autoridades nacionales Im ponen estrictos regímenes de aprobación antes de iniciarse este
trabajo, pero si se subcontrata a países menos regulados, com o sucede cada vez con m ayor
frecuencia, es posible que los riesgos no se controlen de una manera tan estricca. En general,
se necesitan evaluaciones de los riesgos y medidas de control apropiadas, así como mejores
instrumentos para ía detección de los riesgos biológicos, a fin de mejorar su prevención.

Es impracticable probar todos los elementos nuevos que pueden dar lugar a enfermedades
que no se dececcan hasta que existe una amenaza demostrable para la salud o el m edio
ambiente. Hay numerosos ejemplos de los1efectos de exposiciones m ixtas conocidas, por

180 p a rte 4 - Los seguros d e l seguro s o c ia l


ejemplo, los pesticidas múltiples, gases emitidos por m otores diesel y solventes mixtos, D e ­
bemos tomar en cuenta el peligro de provocar cáncer que representa ia inhalación y el uso
•de asbesto. Sigue habiendo una brecha importante en ia comprensión de los efectos poten­
ciales de las exposiciones a productos químicos com binados y al modo en que estos pueden
¡nteractuar con ía exposición no laboral, como el h u m o de ios cigarros.

21.2.1. Nuevas condiciones de trabajo


En los últimos años, los perfiles de edad y de género de la fuerza de trabajo también han
experimentado cam bios importantes; en los países en desarrollo, las mujeres se han visto
afectadas por el empleo precario en trabajos mal remunerados, que exigen pocas califica­
ciones en las zonas de libre comercio y en ¡a economía informal, por lo que son más vulnera­
bles a los riesgos emergentes. Estos problemas, junto co n los ya mencionados, se examinan
sucintamente a continuación.

La economía inform al abarca fundamentalmente actividades de pequeña escala en sec­


tores económicos tradicionales, aunque también p uede Incluir nuevos procesos de pro­
ducción al final de cadenas de suministro más form alizadas. En muchos países, ¡a mayoría
de los nuevos em pleos se crean en !a economía inform al y adoptan la forma de empleo
independíente o de trabajo remunerado. En la econom ía Informal persisten normas inade­
cuadas sobre SSr, y ia aplicación y el mantenimiento de mejores normas será un desafío
clave al,abordar los riesgos emergentes en el futuro. Será importante asegurar que las
medidas se Integren plenamente en programas de em p leo más amplios, con objeto de
mejorar las condiciones de trabajo.

El número de trabajadores migrantes ha aumentado en m uchos países por motivos políticos


y económicos; sin embargo, suelen estar expuestos a un mayor riesgo de explotación, no
tienen acceso a la acendón de salud o a la seguridad social y con frecuencia no están protegi­
dos por la legislación. Tienden a realizar trabajos de alto riesgo y a laborar en la economía in­
formal y, en la mayoría de los casos, apenas tienen nociones de asesoramiento, información
o formación en seguridad. M uchos se ven obligados a trabajar largas jornadas para obtener
ingresos adecuados, y pueden sufrir de mala salud en general. Las características cam bian­
tes de la migración plantean otro desafío tanto a la co m unid ad internacional com o a ios
gobiernos nacionales y sus interlocutores sociales, que deben velar por que se establezcan
normas aceptables para los migrantes dondequiera que trabajen.

La mayoría de ¡os países desarrollados experimentan un proceso de envejecimiento de


la población sin precedentes. En muchas naciones en desarrollo se prevé una evolución
similar. Los trabajadores de edad son más vulnerables a riesgos como las enfermedades
infecciosas y los trastornos del sistema osteomuscular. En tre los accidentes y lesiones más
habituales se cuentan las caídas, debidas a un mal equilibrio, a un mayor tiempo de reac­
ción y a problemas visuales, o las lesiones debidas a distensiones y esguinces por ¡a pérdida
de fuerza, resistencia y flexibilidad. También es más probable que en esce grupo se dé una
mayor incidencia de enfermedades con un largo perio do de latencia, como el cáncer.
Cuando los trabajadores de edad tienen accidentes, sus lesiones suelen ser más graves y

181

capítulo 8 - Riesgos de trabajo


necesitan más tiempo para recuperarse. Por tanto, es necesario ad optar políticas y prácti­
cas sólidas que inviertan en la seguridad, la salud y el bienestar de los trabajadores durante
toda su vida laboral, para m antenerlos empleados más tiem po y m ejorar su bienestar.

Con frecuencia, los jóvenes realizan trabajos peligrosos y precarios, situación que tendrá
consecuencias de largo plazo en la salud y la calidad de vida de la fuerza de trabajo mundial.
Cuando se Incorporan al lugar de trabajo, los jóvenes carecen de madurez física y psicoló­
gica, y su falta de calificaciones, form ación y experiencia podría dar lugar a que ignoren los
riesgos a los que se exponen. También es posible que no sean conscientes de sus propios
derechos y obligaciones, ni de las responsabilidades de su empleador, o que carezcan de la
confianza necesaria para señalar un problema. Asimismo, los empleadores tal vez no sean
conscientes de la vulnerabilidad específica de los jóvenes. Esta situación puede superarse
asignándoles un trabajo que se ajuste a sus calificaciones y proporcionándoles formación,
supervisión y medidas de seguridad adecuadas.

La concentración de mujeres trabajadoras en ocupaciones particulares conduce a lesio­


nes y enfermedades específicas. Las m edidas generales, dirigidas a todos los trabajadores,
no siem pre tienen los beneficios deseados para las condiciones de trabajo de las mujeres;
tam bién hay preocupación por los efectos concretos de la exposición a sustancias pe­
ligrosas y a agentes biológicos en la salud reproductiva de hom bres y mujeres. Existen
diferencias relacionadas con el género, am pliam ente conocidas, relativas a las exigencias
físicas de un trabajo pesado, el diseño ergonómico de los lugares de trabajo y la duración
de la jo rnada laboral.

Analizar la dimensión de género tiene consecuencias para las estrategias de prevención y


form ulación de políticas. El reconocim iento de la diferencia y la diversidad es indispensa­
ble para prom over lugares de trabajo más seguros y saludables para todos los trabajado­
res. Es preciso analizar detenidam ente los efectos en la salud de los papeles que se asignan
en función del género, a fin de com p render mejor la refación entre la salud en el trabajo
y los roles sociales y económicos que desempeñan mujeres y hom bres. Los enfoques que
toman en consideración la perspectiva dei género permiten que las diferencias sean más
visibles, por lo que ayudan a identificar y afrontar problemas específicos. Debe darse im ­
portancia al análisis de los riesgos en las ocupaciones en las que predom inan las mujeres y
en los sectores dominados por los hom bres, así como a la elaboración de las orientaciones
apropiadas. Es necesario elaborar sistem áticam ente datos desglosados por sexo.

Las conclusiones de los estudios sobre la sst deben Incorporarse en la form ulación de
políticas y en las medidas adoptadas en el tugar de trabajo. C o m o afirm ó Ramazzini,
solo podrán observarse cam bios positivos en las prácticas a nivel nacional si asegura­
mos que ta n to las mujeres com o los hom bres participen en las decisiones que afectan
su seguridad y su salud en el trabajo. Si bien en años recientes observam os una menor
incidencia de lesiones y muertes en los países desarrollados, otros trasto rno s de la salud
de largo plazo (com o el cáncer, los trasto rno s del sistema osteom u scu lar y las enferme­
dades cardiovasculares), así com o el estrés en el trabajo, son preocupaciones cada vez
mayores para los trabajadores.

182 p arte 4 - Los seg u ro s d e l seguro social


Si bien se reconocen cada vez más las enfermedades profesionales y la utilización de listas
nacionales con fines de indem nización, la prevención de estas enfermedades sigue siendo
un desafío mundial, en parte por las limitaciones de los sistem as nacionales de registro y
notificación, como la dificultad de determ inar una relación causal entre las condiciones
del lugar de trabajo y los problem as de salud de los trabajadores, Eí problema es evidente
en el caso de las enfermedades con largos periodos de latencia y causas multifactoriales.

En la actualidad, los factores psicosocíales se han reco n ocido en general como cues­
tiones m undiales que afectan a codos los países, profesiones y trabajadores. La mayor
flexibilidad y precariedad del trabajo, la intensificación de este y las relaciones labora­
les, en las que entran en juego el acoso y la intim idación, son factores que favorecen
el increm ento de los trastornos causados por el estrés relacionado con e! trabajo. Es
necesario realizar más investigaciones para comprender plenam ente sus consecuencias,
pues dichos factores pueden tener efectos considerables en la salud, el absentismo y el
rendim iento de los trabajadores.

Se espera que el establecim iento de m edidas preventivas para hacer frente a ios nuevos
riesgos en el futuro forme parte de un com plejo proceso, debido a los múltiples factores
considerados con anterioridad. Los instrum entos tradicionales de prevención y control
de riesgos siguen siendo eficaces si se aplican correctam ente, por ejemplo en los deri­
vados de productos quím icos peligrosos, las máquinas y herram ientas, el transporte
m anual de cargas y los agentes biológicos, sin embargo, es preciso complem entarlos
con estrategias e instrum entos concebidos para prever, identificar, evaluar y controlar
los nuevos riesgos derivados de los cam bios operados en el m undo del trabajo y de las
tecnologías innovadoras. Las políticas nacionales deberían prom over estrategias de ges­
tión de riesgos, incluida la investigación que incorpore m étodos orientados al futuro,
con objeto de evaluar y co m p rend er los efectos de los m o to re s del cambio.

Con frecuencia, los programas de promoción de la salud están concebidos para fomentar
y propiciar el comportamiento saludable, especialmente en relación con el consumo de
alcohol y drogas, el tabaco, el estrés y la salud menta!, la nutrición, e! ejercicio físico, etc.
Ayudar a los trabajadores a gestionar sus condiciones crónicas y a ser más previsores en lo
que respecta a su salud se ha convertido en una estrategia adecuada para los programas de
promoción de la salud en el lugar de trabajo en muchos países desarrollados.

213. Ley del Seguro Social


La Ley del Seguro Social ( lss) de 1943 establecía el seguro de riesgos de trabajo y enfer- .
medades profesionales; en la Ley de 1973 se configura el seguro de riesgos de trabajo. En
estos ordenamientos se determ ina que el patrón cubriría una cuota conforme a la clase
y el grado de riesgo de la empresa; así, la actividad que representa mayor riesgo para el
trabajador se ubica en !a clase cinco; las de m enor riesgo quedan en la clase uno. Los gra­
dos son mínim o, medio y m áxim o. El Reglamento de Clasificación de Empresas precisaba
los grados de riesgo, que llegaron a 100. No se hace m ención de la fracc. x¡v del art, 123,

183

capitulo 8 - Riesgos de trabajo


aparcado A, de la Conscicución, ni de la l f t , ! o que permice suponer la existencia de dos
supuestos en favor del trabajador, uno con indem nización y el otro con la pensión que en
su caso otorgue e ¡ i m s s .

La aplicación de la l s s en el seguro de riesgos de trabajo presenta la problem ática no supera­


da de liberar al patrón de las responsabilidades que señala la Ley Federal del Trabajo (art. 53,
l s s ); sin embargo, a pesar de esta disposición, el patrón puede ser dem andado por eí pago

de la indemnización, como obligación im puesta por !a fracc. xiv del apartado A del are, 123
constitucional:

XIV. Los empresarios serán responsables de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesiona­
les de los trabajadores, sufridas con motivo o en ejercicio de la profesión o trabajo que ejecuten; por
lo tanto, los patronos deberán pagar la indemnización correspondiente, según que haya traído
como consecuencia la muerte o simplemente Incapacidad temporal o permanente para trabajar, de
acuerdo con lo que las leyes determinen. Esta responsabilidad subsistirá aun en el caso de q u é el
patrono contrate el trabajo por un intermediario,

La última parte dei precepto nos llama la atención: "Esta responsabilidad subsistirá aun en el
caso de que el patrono contrate el trabajo por un intermediario" es decir, ordena la subsis­
tencia de la obligación patronal de indemnizar, lo que da plena vigencia a la disposición. Re­
cordemos la reforma que se llevó a cabo en la fracc. xu del mismo precepto, que analizamos
en este mismo apartado. La o i t señala:

Mucho se ha escrito sobre el costo económico de los accidentes de trabajo, pero pocos intentos se han
hecho por evaluarlo con exactitud. Cabe preguntarse si es realmente posible imputar a los accidentes
costos que tengan un verdadero significado y, en caso afirmativo, cuál es la utilidad de tales costos para
la prevención. Después de todo, ¿qué precio puede ponérsele a una vida humana? [...] es bien sabido que
las lesiones y daños provocan gastos, y que también la prevención de los accidentes tiene un costo. Como
lo que le cuestan los accidentes influye en el balance de una empresa, ésta, que es en última instancia
responsable de aquéllos, tienemotlvos para incluir en sus planes medidas destinadas a prevenirlos.18
La lss, en sus ares. 53 y 78, determina lo siguiente:

Artículo 53. El patrón que haya asegurado a los trabajadores a su servicio contra riesgos de trabajo
quedará relevado en los términos que señala esta Ley, del cumplimiento de las obligaciones
que sobre responsabilidad por esta dase de riesgos establece la Ley Federal del Trabajo.

Articulo 78. Los patrones que cubrieren los capitales constitutivos determinados por el Instituto,
en los casos previstos por el artículo anterior, quedarán liberados, en los términos de esta Ley, del
cumplimiento de las obligaciones que sobre responsabilidad por riesgos de trabajo esta­
blece la Ley Federal del Trabajo, así como de la de enterar las cuotas que prescribe la propia Ley
por el lapso anterior al siniestro, con respecto al trabajador accidentado y al seguro de riesgos dé
trabajo; subsistiendo para todos ios efectos legales la responsabilidad y sanciones que en su caso
fijen la Ley y sus reglamentos.

Oficina Internacional del Trabajo, Laprevención délos accidentes, op. cit, p. 8.

184
parte 4 - Los seguros bel seguro social
La obligación constitucional solo puede ser liberada por la propia Ley Fundamental, por
lo que sigue cuestionándose si ¡a ley secundarla puede exim ir de la obligación consti-
cucionaS de indem nizar al trabajador en caso de riesgos de trabajo. Adem ás, la lss no
releva en form a absoluta al patrón, ya q u e usa las condicionales “que haya asegurado"
y "que cubrieren", de donde resulta que subsiste la obligación para los patrones que
no hayan asegurado a sus trabajadores o cuando no cubran el im porte de capitales
constitutivos. Esto significa, si aplicam os la interpretación estricta dispuesta por el art.
9 de la lss , que un patrón puede no asegurar a los trabajadores o no cub rir los capitales
constitutivos y deberá pagar la indem nización, sin que el imss esté facultado para fincar
responsabilidad por la no inscripción. Por o tra parte, la frase "en los térm inos que señala
esta Ley" im plica la subsistencia de la indem nización, cuando resulta una diferencia a
favor de! trabajador; se trata, en consecuencia, de una liberación lim itada a "ios térm i­
nos de esta Ley". El patrón podría estimar que al pagar la cuota de riesgos de trabajo y los
capitales constitutivos no tiene que hacer frente a la obligación laboral ni a juicios laborales
o civiles. Los códigos civiles federal y estatales, la lft y la lss imponen obligaciones distintas
a los patrones, que permiten al trabajador ei ejercido de diversas acciones.

Las pocas resoluciones que en esta materia han dictado los tribunales federales no delimitan
la situación. El Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito -am paro directo 121/98 del 9
de septiembre de 1998- hace un estudio entre la l f t y la lss en materia de riesgos de traba­
jo. El sistema consagrado en la lss establece que el Inscituto se subroga; esto no es posible, ya
que la subrogación existe en los seguros de enfermedad y maternidad y en e! de invalidez y
vida; al no haber subrogación, el juzgador está impedido para estimarlo, así sea por analogía,
en vista de que las normas que Imponen carga a los particulares son de aplicación estricta.

Ei Tribuna! sigue afirmando la obligación que la lft impone a los patrones en materia de
riesgos de trabajo, cuando aseguran a sus trabajadores en contra de tales riesgos, sufragando
la pretensión mediante un sistema que consiste en e! pago de pensiones. De esto se sigue
que de conform idad con la lft la indemnización por incapacidad permanente total consis­
tirá en 100% de los 1 09S días de salario; y tratándose de incapacidad permanente pardal,
la indemnización consistirá en ia parte proporcional que se obtenga de los 1 09S días, de
acuerdo con el porcentaje de incapacidad que se haya determinado ai trabajador, esto para
el evento de que el patrón no tuviere asegurados a sus trabajadores y, por tanto, no hubiera
subrogación por parte del imss. En cambio, si el patrón tiene asegurados a sus trabajadores,
en términos del art. 65, fraccs. ii y ni, de la is s , el riesgo de trabajo se solventará en favor del
trabajador con el pago de pensiones a cargo del Instituto de la siguiente manera: "a) Cuando
se trate de una incapacidad permanente total, la pensión consistirá en un 70% del salario
cotizado, lo que equivale jurídicamente a la indemnización por los 1095 días de salario que
establece ia Ley Federal del Trabajo, es decir, es una equivalencia jurídica y no aritmética."”

19 Registro 193 462, VIII.lo. J/12, Tribunales Colegiados de Circuito, Novena Época, SemanarioJudicial de laFederacióny suGaceta,
Tomo X, Agosto de 1999, Pág. 699, "RIESGOS DETRABAJO. DISTINCIÓNENTRE EL SISTEMAQUECONTEMPLA LA LEY FEDERAL DEL TRA­
BAJOY LA LEY DELSEGUROSOCIAL".

185

capítulo 8 - Riesgos de trabajo


Este inciso era omiso en considerar que, conforme e! art. 484 de la lft , las indemnizaciones
tomarán como base el salario diario que perciba el trabajador al ocurrir el riesgo y los aum en­
tos posteriores que correspondan al empleo que desempeñaba, hasta que se determ ine el
grado de la incapacidad; el de la fecha en que se produzca la muerte o el que percibía en
el momento de su separación de la empresa.

El Tribunal determinaba que; "b) En tratándose de incapacidad permanente pardal, la pen­


sión consistirá en el porcentaje de incapacidad que se haya determinado ai trabajador que
se aplicará al 70% de! salario cotizado." Esto era inexacto, ya que las indemnizaciones tienen
como tope máximo el doble del salario mínimo {art. 486} del área geográfica de aplicación
a que corresponda el lugar de prestación del trabajo (antes de la homologación a $70.10 en
2015). Si el trabajo se presta en lugares de diferentes áreas geográficas de aplicación, el salario
máximo será el doble de! prom edio de los salarios mínimos respectivos. Conforme a ja lss , el
tope máximo es de 25 veces el salario mínimo. Como puede verse, la pensión en m uchos ca­
sos puede ser superior ai doble del salario mínimo, al estimarse, como reconocía el Tribunal,
en 70% de! último salario, con lo que no pueden tomarse en cuenta los 1 095 días de salario
(art. 495), en caso de incapacidad permanente total, o los cinco mil días para el supuesto de
defunción, determinados en el are. 502.

22. Accidente de trabajo


El patrón tiene obligación de dar aviso al imss de los accidentes sufridos por sus trabajadores,
en canto que es obligación de los médicos dei Instituto calificar el incidente, enfermedad
o accidente. La determinación del médico es un acto administrativo que no se limita a la
clínica u hospital, sino que debe cumplir con los requisitos del art. 38 del Código Fiscal de
la Federación (cff), entre otros, la fundamentación y ia m otivación, además de acreditar
su capacidad legal para la emisión de su resolución. Por lo genera!, el médico desconoce
estos aspectos legales. Los médicos pueden requerir a los trabajadores, patrones y demás
personas que estimen pertinentes, para verificar la referida información, Así, el docum ento
denominado Aviso para Calificar Probable Riesgo de Trabajo A/IT-7 o-ST-1, donde tanto el
patrón como ei trabajador narran las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que ocurrió
el accidente, será suficiente por sí solo para acreditar el referido evento cuando haya sido
firmado por el patrón y et m édico del ¡mss lo califique com o de trabajo, sin que sea necesario
que el trabajador aporte prueba alguna para corroborar el accidente sufrido.

SEGURO SOCIAL, AVISO POR EL TRABAJADOR DE LA INCAPACIDAD POR RIESGO 0 ENFERMEDAD DE TRA­
BAJO, LLENADO DE LA FORMA MT-1, ES OBLIGACIÓN DEL PATRÓN Y NO DEL TRABAJADOR. SU OMISIÓN
NO IMPLICA LA IMPROCEDENCIA DE LA PENSIÓN. La omisión de presentar la forma MT-1, consiste en
e! aviso para calificar los riesgos de trabajo o enfermedades profesionales, de ninguna manera
puede tener como consecuencia jurídica la improcedencia de la condena a ia pensión de incapa­
cidad que demanda el trabajador por un padecimiento derivado de un riesgo de trabajo, es decir,
la circunstancia de que el trabajador no haya presentado ante el Instituto Mexicano del Seguro
Social dicha forma, no implica que la pensión por ese padecimiento sea improcedente máxime

186 parte 4 - tos seguros Uel seguro social


si de acuerdo con la parte final del artículo 58 de la ley que rige dicho Instituto, la obligación de
dar el aviso corresponde al patrón, pues al trabajador y a sus beneficiarios sólo se les otorga la
facultad potestativa para dar tal aviso.

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEGUNDO CIRCUITO.


Amparo directo 982/93. Instituto Mexicano del Seguro Social. 9 de febrero de 1994. Unanimidad de
votos. Ponente: José Angel Mandujano Gordillo. Secretaria: l/tónica Saloma Palacios. Véase: Semanario
Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo III, Segunda Parte-2, jurisprudencia 6, pág. 949.212707.
il.3o.154 L. Tribunales Colegiados de Circuito. Octava Época. Semanario Judicial de la Federación. Tomo
XIII, Mayo de 1994, Pág. 536.
La distinción de los accidentes y enfermedades involucra tanto aspectos médicos com o ad­
ministrativos; desde el prim er punto de vista, las prestaciones médicas en riesgos de trabajo
son mayores, al com prender también los aparatos de prótesis y ortopedia y rehabilitación,
además de un subsidio y pensión con base en el 70% del ú ltim o salario; las determinadas en
el seguro de "enfermedad" se limitan a asistencia médica, quirúrgica, hospitalaria y farmacéu­
tica. Esto se debe, com o escribe Ramazzini,

Porque en conclusión no sólo en el pasado, sino en nuestra tiempo, en las sociedades bien reguladas,
están fijadas por las leyes las ventajas de estos trabajadores, es por lo tanto justo que también la medicina
aporte su propia contribución a favor y para alivio de o que el Estado se preocupa en apoyar y con un
empeño particular que hasta ahora ha estado ausente, dar atención a la salud de modo que, por cuanto es
posible se pueda ejercer sin peligro las actividades a las cuales están dedicados.20
El cratadlsta francés Adrien Sachet lo caracteriza como "un acontecimiento anorm al en ge­
neral subitáneo, o por lo menos de una duración corta y lim itada que comporta una lesión
a la integridad o a la salud del cuerpo humano".2'1

Al eminente jurista Italiano Francesco Carnelutti22 le d ebem o s la clasificación de los acci­


dentes en genéricos y específicos: el trabajo, comienza diciendo, no puede ser coeficiente
del infortunio, porque jam ás es apto para producir en ei cu rso ordinario de la naturaleza el
efecto que se concreta en el infortunio. Se requiere siem pre la intromisión de un elemento
distinto, perturbador del desarrollo normal del trabajo, para que el infortunio suceda.
Con lo que se puede decir que el infortunio sobreviene en ocasión del trabajo, toda vez
que este determina el riesgo del cual fue consecuencia aq uel. Agrega que hay riesgos que
incumben en igual form a a codos los hombres, estén o no estén en contacto con cierta
Industria, se muevan o no en su órbita. En cambio, hay o tro s riesgos a los cuales están ex­
puestos solo, o en m edida m ayor que otros hombres, quienes se encuentran en contacto
con una industria determ inada. Aquel es el riesgo genérico; este, el riesgo específico.

20 Bernardino Ramazzini, ap. dt., p. 59.


21 Adrien Sachet, Tratado teórico práctico de ¡a legislodón sobre los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, Alfa,
Buenos Aires, 1947.
21 Francesco Carnelutti, Cómo se hace un proceso, Temis, Bogotá, 1999, p. 37.

187

capítulo8 -Riesgos detrabajo


• Es riesgo genérico el riesgo que, independientemente de su existencia o de su can-
tidad en las condiciones peculiares de la industria, grava al obrero como a todo
ciudadano de idéntico m odo.

Es riesgo específico el que, derivando de su existencia o cantidad en las condiciones


peculiares de la Industria, grava exclusivamente a quienes están en contacto con la
industria misma o por esta, en medida mayor que los otros hombres.

De esa noción se deriva la necesidad de distinguir la categoría de riesgo específico, según


derive de las condiciones peculiares de la industria en sü existencia o solo en su cantidad:

• Es nesgo específico directo o p rop io el que, generado por las condiciones pe-
cuitares de la industria, in cu m b e exclusivam ente a las personas que entran en
c o n ta c to con ella.

• Es riesgo específico indirecto o impropio el que, independientemente de las condi­


ciones peculiares de la industria, en cuanto se relaciona con su existencia, depende
sin embargo de ellas en lo que respecta a su cantidad; es decir, que encuentra en
aquellas condiciones la razón de la agravación o el empeoramiento, en forma cal que,
m ientras que concernía a todos y no solo a los que se encuentran en contacto con
la industria, afecta sin embargo a estos en mayor medida que a aquellos.

Cabe recordar lo que dice al re sp e c to la lss :

Artículo 42. Se considera accidente de trabajo toda lesión orgánica o perturbación funcional, inmediata
o posterior; o la muerte, producida repentinamente en ejercido, o con motivo del trabajo, cualquiera que
sea et lugar y el tiempo en que dicho trabajo se preste.

También se considerará accidente de trabajo el que se produzca ai trasladarse el trabajador, directamente


de su domicilio al lugar del trabajo, o de éste a aquél.

23. Accidente en trayecto


C o n e! o b jeto de brindar una seguridad integral al trabajador, la Ley se refiere a ios ac­
cid e n te s en trayecto de m anera so m era, sin dar un concepto adecuado, por lo que es
n ecesario señalar que el accidente en trayecto es aquel que o c u rre cuando el trabaja­
dor se traslada de su dom icilio (el co m u n icad o con anterioridad al i m s s ) al trabajo sin
que haya desviació n alguna, aun cu a n d o pudiera justificarse p o r la necesidad de llevar
a sus h ijos a la escuela o atender co n urgencia algún asunto fam iliar, así com o el que
pueda o c u rrir de su trabajo (el m anifestado ante el i m s s ) a su d o m icilio . Para esto debe
tom arse en cu e n ta un trayecto que pued a estim arse com o el m ás directo en ambos
reco rrido s; desde luego, cuando e xista algún problem a vial y o c u rra el accidente, este
se co nsid erará riesgo de trabajo.

El art. 52 se refiere a este tipo de accid ente cuando el patrón preten d e que se con­
sidere accid e n te en trayecto algún o tro que pueda sufrir alguno de sus empleados

188 parte4 - tos seguros del segurosocial


durance su trabajo; en este sup uesto se hará a c re e d o r a la im posición de alguna de las
sanciones que determ ina la Ley o sus reglam entos. Por o tra parte, el art. 72 de ¡a Ley
precisa que para el cálculo de la siniescralidad e n la em p resa no se tom arán en cu e n ta
los accidentes que ocurran a los trabajadores al traslad arse de su domicilio al ce n tro
de labores o viceversa.

Esto ha m otivado que el C onsejo T é cn ico em ita d iv e rsas d isp o sicio nes donde se refie­
re a este tipo de accidentes. En un p rim e r acu e rd o , co n n ú m e ro 8498/81 del 2 d e sep­
tiem b re de 1981, indica que tratán d o se de a c c id e n te s en trán sito , serán considerados
riesgos de trabajo en ei supuesto de que no se hayan llevad o a cabo actuaciones de
policía ni de M inisterio Público; en este sup u e sto será su fic ie n te ia m anifestación de!
trabajador, de algún fam iliar o de alguna otra p e rso n a , aun cu a n d o no puedan p reci­
sarse las circunstancias en que o cu rrió el sin ie stro y en los q u e el Instituto ta m p o co
tuvo opo rtunidad de co no cer o aclarar dichas c irc u n s ta n c ia s . Para este efecto debe
aplicarse en beneficio del trabajador lo que m ás le favo rezca , en aplicación de lo or­
denado por el art. 18 de ia l f t , sin que sea ad m isib le negar las prestaciones inherentes
con base en presunciones o en o p in io n e s de c a r á c te r su b je tiv o .

Este criterio fue abrogado por el A cu erd o 2 5 8 /2 0 0 2 , del 22 de m ayo de 2002, d o n ­


de aho ra se establece que en todos los casos d e b e a cre d ita rse el riesgo acaecido a
satisfacción del Instituto y el patrón tiene la o b lig a c ió n de presentar los avisos para
calificar probables riesgos de trabajo co nten id o s en las fo rm a s MT-1 o 5T-1, expedidas
por d ich o organismo, en los que aparezca que fu e ro n c a lific a d o s co m o de trabajo los
siniestros ocurridos, puesto que son suficientes p a ra d e m o s tra r los accidentes de tra ­
bajo que sufrieron los asegurados al trasladarse d e su d o m ic ilio al centro de trabajo o
viceversa. En este sentido, debe prevalecer, anee e l su p u e s to d e d u d a, la interpretación
que m ás favorezca al trabajador, co m o lo disp o ne el o rd e n a m ie n to labora!. Así se han
m anifestado los tribunales federales:

Registro 163 227. Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXXIII,
Enero de 2011. Página: 545. Tesis: 2a./J. 187/2010. Jurisprudencia. Materia(s): laboral.
AVISO PARA CALIFICAR UN PROBABLE RIESGO DE TRABAJO CONTENIDO EN LAS FORMAS EXPEDIDAS POR EL
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. ES SUFICIENTE PARA ACREDITAR EL ACCIDENTE DE TRABAJO EN
TRÁNSITO, RESPECTO DE LOS OCURRIDOS ANTES DEL 22 DE MAYO DE 2002. Conforme e¡ Acuerdo 8 498/81,
de 2 de septiembre de 1981 (abrogado por el diverso Acuerdo 258/2002, de 22 de mayo de 2002),
expedido por el Consejo Técnico del Instituto Mexicano de! Seguro Social, tratándose de accidentes
ocurridos hasta antes de esta última fecha, respecto de los cuales no se hubieran realizado actuaciones
de policía ni de Ministerio Público, el Instituto no puede negar la calificación de profesionalidad por
falta de elementos en el juicio, cuando el trabajador o sus familiares afirmen que el accidente acaeció
en tránsito, además de que de existir duda, debe resolverse en el sentido más favorable al trabajador;
mientras que tratándose de accidentes ocurridos con posterioridad ai 22 de mayo de 2002, en iodos
los casos debe acreditarse a satisfacción de la citada institución el riesgo como lo dispone el actual
Acuerdo 258/2002. En ese tenor, se concluye que los avisos para calificar probables riesgos de trabajo
contenidos en las formas MT-1 o ST-1, expedidas por dicho organismo, en los q u e aparezca que fueron

1f

capitulo 8 - Riesgos de trabajo


calificados como de trabajo los siniestros ocurridos durante Sa vigencia del referido Acuerdo abrogado,
son suficientes para demostrar los accidentes de trabajo que sufrieron los trabajadores ai trasladarse de
su domicilio al centro de trabajo o viceversa.

Contradicción de tesis 196/2010, Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Tercero,
ambos en Materia de Trabajo del Primer Circuito. 3 de noviembre de 2010. Unanimidad de cuatro votos.
Ausente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ponente: Luis María Aguilar Morales. Secretario: Aurelio Da­
mián Magaña.

Tesis dejurisprudencia 187/2010. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada
del diez de noviembre de dos mil diez.

En apoyo a ¡os trabajadores, debe estimarse que cuando el instituto califique un accidente
como "no de trabajo", por no haberse otorgado el aviso en tiem po, aquellos pueden allegar,
en el recurso de inconformidad o en el juicio laboral, los m edios probatorios para dem ostrar
que se trata de un riesgo de trabajo, pues lo que se pretende es el reconocimiento de dicho
acontecimiento y que este se encuentra vinculado a la actividad laboral del actor, o bien que
sucedió en el trayecto de su domicilio a la fuente de trabajo o viceversa, de conform idad
con e! are. 474 de la l f t .

Registro T65 361. Novena Época. Tribunales Colegiados deQrmto. Semanario Judicialde la Federacióny su
Gaceta. XXXI, Febrera de 2010. Página: 2779. Tesis: l.6o.T.433 L. Tesis Aislada. Materia(s): laboral.

ACODENTE DE TRABAJO EN TRAYECTO. SI EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL NEGÓ SU CALIFICACION
COMO DE TRABAJO, EL TRABAJADOR EN EL JUICIO LABORAL PUEDE OFRECER MEDIOS PROBATORIOS A FIN DE
ACREDITAR SU EXISTENCIA y, EN CONSECUENCIA, DESVIRTUAR DICHA CALIFICACION. Tratándose de accidentes
de trabajo en trayecto, calificados por el Instituto Mexicano del Seguro Social como "no de trabajo", por
no haberse otorgado el aviso en tiempo, ía parte adora en el juicio laboral puede allegar los medios
probatorios que considere idóneos a fin de demostrar su existencia, ello no obstante la calificación hecha
por el instituto para estimar que no se acreditó ei riesgo profesional, puesto que lo que se pretende es el
reconocimiento de dicho acontecimiento y que éste se encuentra vinculado a la actividad laboral del actor
o bien que aconteció en el trayecto de su domicilio a la fuente de trabajo o viceversa, de conformidad con
e! artículo 474 de la Ley FederaI de! Trabajo.

SEXTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA DE TRABAJO DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo directo 1120/2009. María del Consuelo Patricia Arredondo Orozco, 26 de noviembre de 2009.
Unanimidad devotos. Ponente: Marco Antonio Bello Sánchez. Secretario: Miguel Ángel Burguete García.

ACCIDENTE DE TRABAJO EN TRAYECTO, CUANDO EL TRASLADO NO ES DE MANERA DIRECTA AL DOMICILIO. El


artículo 474 de la Ley Federal del Trabajo cataloga como accidentes de trabajo, aquellos que se produzcan
al trasladarse el trabajador directamente de su domicilio al lugar del trabajo y de éste a aquél. Ahora bien,
la exigencia legal deque e! traslado sea de forma directa, puede dejar de observarse si por encargo del pa­
trón o con motivo del trabajo se incurre en un desvío, circunstancia ésta que debe probarse debidamente
en juicio por la parte interesada.

NOVENO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA DE TRABAJO DEL PRIMER CIRCUITO.

190 parte 4 - Los seguros det seguro social


Amparo directo 5779/95. Compañía de Luz y Fuerza del Centro, S.A. (en liquidación). 14 de junio de 1995,
Unanimidad de votos. Ponente: F, Javier Mijangos Navarro. Secretario: Carlos Alberto Bravo Melgoza.
204742.1.90.T.16L. Tribunales Colegiados de Circuito. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta. Tomo II, Julio de 1995, Pág. 206.

24. Enfermedad de trabajo


Queremos empezar este apartado citando al padre de las enfermedades de trabajo, Bernar-
dino Ramazzini, quien escribe:

Porque en conclusión no sólo en el pasado sino también en nuestro tiempo, en las sociedades bien re­
guladas, están fijadas por las leyes las ventajas de los trabajadores, es por lo tanto justo que también la
medicina aporte su propia contribución a favor y para alivio de lo que el Estado se preocupa en apoyary,
con un empeño particular que hasta ahora tía estado ausente, da atención a !a salud de modo que, por
cuanto es posible, se pueda ejercer sin peligro ¡as actividades a ias cuales están dedicados.25

Una preocupación constante de los gobiernos ha co nsistido en velar por la prevención


de las enfermedades m ediante campañas de vacu n ació n en varias épocas del año. En
cuanto a las enfermedades de trabajo, el art. 43 de la lss establece: "Enfermedad de
trabajo es todo estado patológico derivado de la acció n continuada de una causa que
tenga su origen o m otivo en el trabajo, o en el m edio en que el trabajador se vea obliga­
do a prestar sus servicios. En todo caso, serán enferm edades de trabajo las consignadas
en la Ley Federal del Trabajo."

El medio puede referirse al entorno inmediato: sustancias químicas, polvos, lugares húme­
dos e incluso aspectos ajenos ai asegurado, por ejemplo, el cambio a un lugar tropical, aun
cuando sea temporal. La naturaleza de una enfermedad de trabajo corresponde acreditarla
al médico que la diagnostique conforme a las consignadas en el art. 513 de la l f t .

En el art. 513 se presenta una tabla de enfermedades d e trabajo, contenidas en 161 afec­
ciones, donde se especifica a los trabajadores exp u esto s; comprende padecim ientos
com o la neumoconiosis y enfermedades broncopulm onares producidas por la aspira­
ción de polvos y hum os de origen animal, vegetal o m ineral; enfermedades de las vías
respiratorias generadas por la inhalación de gases y vap o res; dermatosis; enfermedades
del aparato ocular causadas por polvos y otros agentes físicos, químicos y biológicos;
infecciones, parasicosis, m icosis y virosis. Y, en general, enfermedades endógenas y pa­
decim ientos producidos por el contacto con p roductos biológicos; por las radiaciones
ionizantes y electrom agnéticas (excepto el cáncer); p o r factores mecánicos y variacio­
nes de los elementos naturaies.de! medio de trabajo; y e! cáncer.

La LSS, en su are. 45, estima que la existencia de estados anteriores, como discapaddad física,
mental o sensorial, intoxicaciones o enfermedades crónicas, no es causa para disminuir el

25 Juan Manuel Araujo, op. d t., p. 59,

191

capítulo S - Riesgos efe trabajo


grado de incapacidad temporal o permanente, ni las prestaciones que correspondan al tra­
bajador. Al sujeto propenso a una enfermedad no evidente debe protegérsele sin importar
la causa inmediata. En el supuesto de que la enfermedad se deba a una falca inexcusable del
patrón, las prestaciones en dinero se increm entan en la proporción que la junca Federal de
Conciliación y Arbitraje determine:

Artículo 49. En los términos establecidos por la Ley Federal del Trabajo, cuando el asegurado
sufra un riesgo de trabajo por falta inexcusabfe de! patrón ajuicio de la Junta de Conciliación
y Arbitraje, las prestaciones en dinero que este capítulo establece a favor del trabajador asegu­
rado, se aumentarán en el porcentaje que la propia Junta determine en laudo que quede firme.
El patrón tendrá la obligación de pagar al instituto el capital constitutivo sobre el incremen­
to correspondiente.

Para que el trab a ja d o r pueda recibir ias p resta cio n e s que establece la lss , deberá so­
meterse a los exám en es m édicos y tra ta m ie n to s que d e te rm in e el m é d ic o tratante.
Según el art, SO, "El asegurado que sufra algún accid ente o e n fe rm e d a d de trabajo,
para gozar de las p restaciones en d in ero a q u e se refiere este C a p ítu lo , deberá so­
meterse a los exám en es m édicos y a los tra ta m ie n to s que d e te rm in e el ínstituco,
salvo cuando ju stifiq u e la causa de no h ace rlo . El In stitu to deberá d a r aviso al patrón
cuando califique de profesional algún a c c id e n te o enferm edad, o en caso de recaída
con m otivo de éstos,"

Como condición para que una enfermedad pueda clasificarse como riesgo de trabajo, el
patrón deberá llenar el formato ST-1:

Artículo 51. El patrón deberá dar aviso al Instituto del acódente o enfermedad de trabajo, en los términos
que señale el reglamento respectivo.

El trabajador, los beneficiarlos del .trabajador incapacitado o muerto, o las personas encargadas de repre­
sentarlos, podrán denunciar inmediatamente al Instituto el accidenteo la enfermedad de trabajo que haya
sufrido. El aviso también podrá hacerse del conocimiento de la autoridad de trabajo correspondiente, la
que, a su vez, dará traslado del mismo ai Instituto.

A efecto de c u m p lir la disposición anterior, en el form ato del im ss el p atró n deberá ex­
presar su nom bre o razón social, el núm ero de registro patronal, su activid ad , el nombre
completo del trabajador, su núm ero de afiliación, ei puesto que desem peña, su salario
cuota diaria, el horario, el día de descanso que le corresponde; la fecha y hora del acci­
dente y los sucesos acaecidos al asegurado, con la finalidad de dar'al m éd ico del trabajo
los antecedentes del caso a fin de que esté en posibilidades de d eterm in ar si el supuesto
accidente o enferm edad de trabajo es o no profesional; además, la p rim era persona que.
supo del accidente dentro de la empresa, con la fecha y hora del aviso. Se im prim en
cuatro tantos del form ato.

Artículo 52. El patrón que oculte la realizadón de un accidente sufrido por alguno de sus trabajadores du­
rante su trabajo o lo reporte indebidamente como accidente en trayecto, se hará acreedor a las sanciones
que determine esta Ley y el reglamento respectivo.

192 parte 4 - Los se g u ro s del- seg uro so cial


25. Excepciones ai riesgo de trabajo
Según las disposiciones de la oit , no se consideran accidentes de trabajo aquellos en
que e! trabajador se encuentre en estado de ebriedad, bajo la influencia de alguna dro­
ga, se ocasione intencionalmence el accid ente o sea producto de una riña. El art. 46 de
la lss establece que cuando el trabajador sufra un accidente y su co n d u cta se encuen­
tre en alguno de ios supuestos enum erados por este precepto, no se le otorgarán las
prestaciones m édicas y en dinero que corresponden a riesgos de trabajo. Recibirá la
atención m édica necesaria, pero ia recibirá com o las correspondientes al seguro de en­
ferm edad. Los supuestos que son sancionados como excepciones de! riesgo de trabajo
son similares a los del art. 488 de la lft:

Artículo 46. No se considerarán para los efectos de esta Ley, riesgos de trabajo ¡os que sobrevengan por
alguna de las causas siguientes:

!, Si ei accidente ocurre encontrándose el trabajador en estado de embriaguez;

If. Si el accidente ocurre encontrándose e! trabajador bajo la acción de algún psicotrópico, narcótico
o droga enervante, salvo que exista prescripción suscrita por médico titulado y que el trabajador
hubiera exhibido y hecho del conocimiento del patrón loanterior;

lli., Si el trabajador se ocasiona íntencionaímente una incapacidad o lesión por sí o de acuerdo con
otra persona;

IV. Si la incapacidad o siniestro es el resultado de alguna riña o intento de suicidio, y

V. Si el siniestro es resultado de un delito intencional del que fuere responsable el trabajador asegurado.

Por una parte, la ley amplía ámbitos de protección, atiende al efecto más que a la causa
y no busca sujetos responsables, con lo que supera las teorías relativas a! riesgo creado;
sin embargo, con el are. 46 da un paso atrás, pues mantiene las excepciones de las leyes
de 1943 y de 1973, así como de! ordenam iento laboral, con aspectos subjetivos de difícil
concreción y valoración. Én caso de entablarse una demanda laboral, la prueba en codo
caso corresponde al imss . Veamos en detalle cada supuesto.

a) Es d ifíc il acre d itar la inten cio n alidad referida al aspecto su b je tivo de buscar y
q u ere r el daño en la propia p erso na ( a r t .46, fracc.tu). A d e m ás de la dificultad
de acre d ita r este aspecto, a m en u d o se confunde con la falca irresponsable o
la im p ru d e n cia, en perjuicio del asegurado. Es similar al in te n to de suicidio
(a rt. 46, fracc. iv), por ia d ificu lta d de acreditar ios elem entos sub jetivos que
co n cu rre n en el deseo de privarse de la vida. La carga de la prueba correspon­
de al In stitu to ; en caso de duda, se favorecerá al asegurado ssn tener valor
co m o elem ento en contra ia declaración del patrón o ei fo rm u lario del Ins­
titu to do n d e se asienten las circu n sta n cias en que ocurrió el accid e n te. Será
su ficie n te que el trabajador afirm e su falta de incención para p o n er en duda
h asta el d ich o de testigos.

193

capítulo 8 - Riesgos de trabajo


1

b) Los casos contenidos en las fraccs. ¡ y u son similares. Es fácil demostrar el estado del
asegurado y determ inar el grado de alcohol o los efectos de una droga, psicotrópico
o narcótico; lo com p licad o es relacionar el accidente con el hecho de haber ocurrido
por encontrarse el sujeto bajo tales efectos. Adem ás, el daño podría resultar de un
trastorno mencal transitorio, fuera del concrol del asegurado. Con ello se contraría
la doctrina del seguro, al contemplar al propio sujeto como responsable del daño
causado, con una tesis superada de aspecto subjetivo.

c) La riña es sancionadle al facultarse al patrón, por la ley específica, a rescindir la rela­


ción laboral. Esta disposición es más grave, puesto que no se condiciona a alterar la
disciplina ni perm ite analizar las circunstancias que podrían haber concurrido.

d) El úl timo asp e cto , la e xiste n cia de un delito in ten cio n al donde el asegurado sea
el responsable, debe verse con cuidado; las circu n stan cias del delito deben o ca­
sionar el accid e n te y o p erar la relación causa-efecto, con un sujeto responsable
del daño.

La revisión de este p re c e p to es im p o rtante para m an tener aspectos co nceptuales y


de protección.

El art. 47 atiende los efectos de estos casos ai disponer que el asegurado recibirá las pres­
taciones del ramo segundo, co m o enfermedad y, en su caso, si reúne las condiciones de!
ram o tercero, por Invalidez. Si fallece, sus beneficiarios recibirán las pensiones asignadas a los
riesgos de trabajo. Sin embargo, el are. 123 excluye el otorgam iento de la pensión de invalidez
para el asegurado que se hubiese provocado el daño ¡ntencionalmente, por sí o de acuerdo
con otra persona; así co m o al responsable de delito intencional y a quien padezca un estado
de invalidez anterior a su afiliación al régimen del Seguro.
!

Cuadro 8.2. Derecho a las prestaciones de la LSS (arts. 47 y 123).

En los casos señalados en el artículo anterior, se No se tiene derecho a disfrutar de pensión de


observarán las reglas siguientes: Invalidez, cuando el asegurado:
I. El trabajador asegurado tendrá derecho a las i. Por sí o de acuerdo con otra persona se baya
prestaciones consignadas en el seguro de enferme­ provocado i ntencionalmente la invalidez;
dades y maternidad o bien a la pensión de invalidez ¡I. Resuite responsable del delito intencional
señalada en esta Ley, si reúne los requisitos que originó la invalidez; y
consignados en ¡as disposiciones relativas, y Ni. Padezca un estado de invalidez anterior a su
lll Si el riesgo trae como consecuencia la muerte afiliación al régimen obligatorio.
del asegurado, los beneficiarios legales de éste En ¡os casos de las fracciones i y II, el Instituto
tendrán derecho a las prestaciones en dinero que podrá otorgar el total o una parte de la pen­
otorga el presente capitulo. Por io que se refiere sión a los familiares que tuvieran derecho a las
a las prestaciones en especie de enfermedades prestaciones que se conceden en el caso de
y maternidad, éstas se otorgarán conforme al muerte y la pensión se cubrirá mientras dure la
capítulo IV de este Título. invalidez del asegurado.

194 parte 4 - Los seguros del seguro social


También es posible que el accidente se deba a c ie rta actitud del patrón, quien en fo r­
ma dolosa o culposa pudiera dar lugar al accidente y a la enfermedad. Así como la ley
sanciona al trabajador al desprotegerlo cuando el accidente se deba a su dolo o culpa,
estim a el incremento de la responsabilidad del p atró n . Esta responsabilidad existe en ia
lft y ers ia lss.

26. Efectos del riesgo de trabajo


La oit tiene múltiples acuerdos y resoluciones sobre ios efectos de los riesgos profesio­
nales (lesiones profesionales). La adoptada por la xm Conferencia Internacional de E s ta ­
dísticos de! Trabajo (Ginebra, 1982) contiene definiciones sobre las lesiones profesionales
que comprenden las m uertes, las lesiones corporales y las enfermedades provocadas p o r
accidentes del trabajo, Por ejemplo, considera que los accidentes del trabajo son aquellos
que ocurren en et lugar o en el curso del trabajo y que entrañan la muerte, una lesión
corporal o una enfermedad. Los datos sobre Sesiones profesionales provienen de sistemas
de notificación obligatoria de los accidentes del trabajo (com o las inspecciones) o de ios
regímenes de indem nización de dichos accidentes, si bien en algunos países también sir­
ven de fuente las encuestas a establecimientos.

El número de personas expuestas a riesgos de lesiones profesionales varia según Sos países,
la actividad económica y los periodos, por las diferencias de tamaño, la composición del
em pleo y su evolución. Estos aspectos se toman en cu e n ta utilizando medidas com para­
tivas, como tasas de incidencia o frecuencia, donde e! núm ero de lesionados está en rela­
ción con ei número de personas expuestas a! riesgo o ai total de horas por ellas trabajadas.

El aumento o la disminución del número de lesiones profesionales ocurridas durante un


periodo puede reflejar la m odificación no solo de las condiciones o el medio ambiente de
trabajo, sino también la de los procedimientos de notificación o del alcance de las leyes y re­
glamentos que rigen ia notificación o indemnización de las lesiones profesionales en el país.

Con e! objeto de conformar ia terminología adecuada para nuestra materia, definimos la in ­


capacidad como la imposibilidad cempora! o definitiva de llevar a cabo el trabajo contrata­
do, producida por un agente externo o por elementos internos que guardan alguna relación
con dicho trabajo. Por otra parte, la inhabilitación se refiere al accidente o enfermedad que
no guarda relación con el trabajo contratado e implica u na suspensión de la relación laboral.
Esta distinción, en nuestra opinión, atenta contra el elem enta! derecho humano a la salud;
si bien es una distinción histórica, donde se procuró cu id ara! trabajador, su distinción hace
pensar en la Ley de Bronce combatida por el socialista Ferdinand Lassalíe. F.! ser humano es
uno e indivisible, merecedor de la más amplia protección cuando peligra su salud. El traba­
jador, se trace de incapacidad o de inhabilitación, debe recibir ia calidad y cantidad de aten­
ción que le permita continuar como sujeto económicamente activo, para su sostenimiento
y el de su familia. Sostenimiento no significa atención a las necesidades primarias, sino la
realización plena de sus capacidades materiales y espirituales.

195

ca p ítu lo 8 - Riesgos de trabajo


E! are. 1° de ia C o n s titu c ió n d e te rm in a el g o c e m ás a m p lio de los d ere cho s h u m a n o s , im ­
p o n ie n d o a to d a s las autoridades la o b lig a c ió n d e respetar, p rote ge r y g a ra n tiz a r estos de­
rechos. Por ta n to , d e b e n acabarse las d is tin c io n e s e n tre riesgos de tra b a jo y e nferm ed ad ,
co m o si se tra ta ra d e d os seres. La persona del tra b a ja d o r es una c u a n d o sufre u n a ccide n te
o padece una e n fe rm e d a d ; el cuerpo n o d is tin g u e , s im p le m e n te d e m a n d a a te n c ió n . A d e ­
más, si acabam os c o n la d istinción, nos ace rcarem os m ás a la seguridad social.

Artículo lo. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de tos derechos humanos reco­
nocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así
como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los
casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los
: tratados internacionales de ¡a materia favoreciendo en todo tiempo a las personas ia protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen ia obligación de promover, respetar, pro­
teger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdepen­
dencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionary
reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

Está prohibida la esclavitud en ios Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren ai
territorio nacional alcanzarán, por este soto hecho, su libertad y la protección de las leyes.

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, ia edad, ¡as disca­
pacidades, ia condición social, las condiciones de saiud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales,
el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menos­
cabar los derechos y libertades de ias personas.

El riesgo de crabajo p u e d e p r o d u c ir (are, 55, l s s ):

• Incapacidad te m p o ra l.

• Incapacidad p e rm a n e n te cotal.

■ Incapacidad p e rm a n e n te parcial.

• M u e rte .

La lss (art. 55) re m ite a la lft para la d e te rm in a c ió n de estas incapacidades: "Se encen de rá
p o r incapacidad te m p o ra l, incapacidad p e rm a n e n te p a rd a l e incapacidad p e rm a n e n te to ta l,
¡o que eí respecto d is p o n e n los artículos relativos d e la Ley Federal del Trabajo."

27. Incapacidad temporal


El a rt. 478 de la LFT c o n s id e ra que la incapacidad te m p o ra l im p lic a "la p é rd id a de fa c u lta d e s
o a p titu d e s q u e im p o s ib ilita parcial o to ta im e n te a u n a p erso na para d esem p e ña r su crabajo
p o r algún tie m p o ". U n o d e los grandes avances d e la Ley d e 1973 fue superar las lim ita c io n e s
q u e tenía la Ley de 1943, pues a m p lió la p ro te c c ió n , o to rg ó prestaciones m é d ic a s ilim ita d a s

196 parte 4 - Los seguros del seguro social


F

y un subsidio de 100% del salario base durante el tiempo que subsista la recuperación (are.
65, fracc. i). La Ley de 1997 limita esta prestación al determinar, en la fracc. i del art. 58, que
el pago de subsidio queda limitado a un año, con la posibilidad excepcional de ampliársela
declaración de incapacidad permanente.

Articulo 58. El asegurado que sufra un riesgo de trabajo tiene derecho a las siguientes prestaciones
en dinero:
I. Si lo Incapacita para trabajar recibirá mientras dure la inhabilitación, el cien por ciento del salario en
que estuviese cotizando en el momento de ocurrir el riesgo.

El goce de este subsidio se otorgará al asegurado entre tanto no se declare que se encuentra capacitado
para trabajar, o bien se declare la incapacidad permanente parcial o total, lo cual deberá realizarse dentro
del término de cincuenta y dos semanas que dure la atención médica como consecuencia del accidente,
sin perjuicio de que una vez determinada la incapacidad que corresponda, continúe su atención o rehabi­
litación conforme a lo dispuesto por el artículo 61 de la presente Ley;

El trabajador m antiene su fuente de trabajo y el tiempo de la incapacidad se toma en cuenta


como efectivamente laborado. Cuando un asegurado sea dado de alta (art. 62) y sufra una
recaída, tendrá derecho a recibir el mismo subsidio y las prestaciones. Se limitan a un perio­
do de dos años la acción dei Instituto y el derecho del trabajador para revisar la incapacidad,
a fin de modificar el im porte de la pensión -increm entándolo o disminuyéndolo-; transcu­
rrido ese plazo, se otorgará la pensión definitiva.

Los subsidios se pagarán directamente al asegurado (art. 63); podrán celebrarse convenios
entre el Instituto y los patrones para facilitar el pago a los trabajadores en la empresa, recu­
perar el importe de los subsidios del i m s s , así como convenir un pago superior, cuando el
salario rebase el tope de la suma de 10 veces el salario mínimo.

Artículo 60. Los certificados de incapacidad temporal que expida el Instituto se sujetarán a lo que esta­
blezca el reglamento relativo.
El pago de los subsidios se hará por periodos vencidos no mayores de siete días.

Artículo 62. Si el asegurado que sufrió un riesgo de trabajo fue dado de alta y posteriormente sufre una
recaída con motivo del mismo accidente o enfermedad de trabajo, tendrá derecho a gozar del subsidio a
que se refiere la fracción I del artículo 58 de esta Ley, ya sea que esté o no vigente su condición de asegu­
rado, siempre y cuando sea el Instituto quien así lo determine. [ .J
El trabajador con este tipo de incapacidad, consecuencia de un accidente o una enferme­
dad, recibe del m édico del i m s s un certificado de incapacidad; este es el documento oficial,
que se expide cum pliendo los requisitos legales, y se entrega al trabajador o a sus familiares
para acreditar y calificar el riesgo de trabajo, así como para recibir el subsidio señalado.

El docum ento A viso de Atención M édica Inicial y Calificación de Probable Accidente de


Trabajo (ST-7) señala las circunstancias o los m otivos que originaron e! accidente. Debe
presentarse en el Servicio de Salud en el Trabajo de la Unidad M edica de adscripción
que corresponda al trabajador, para que se analice el riesgo de trabajo; m ientras no se

197

capitulo 8 - Riesgos de trabajo


presente, e! accidente o la enferm edad se considerará "Probable riesgo de trabajo" y no
tend rá derecho al pago del sub sidio por falta de do cu m e n to s. El médico calificará el
accidente o la enferm edad co m o "Sí, de trabajo" o "No, de trabajo"; en caso negativo,
e! incid ente se considerará "Enferm ed ad genera!" y se tend rá derecho al pago de un
subsidio de 60% del salario base de cotización.

El asegurado afectado puede inconform arse o dem andar por la vía laboral la calificación
del accidente o la enferm edad; para cobrar el subsidio tiene un plazo m áxim o de dos
años, a partir de la fecha de e xp e d ició n del certificado de incapacidad temporal para el
trabajo . Después de ese lapso, si el subsidio no ha sido reclam ado, prescribirá el derecho
en fo rm a definitiva. Esta p rescrip ció n , al no estar prevista en ia tss, puede reclamarse
después de ese plazo. En resum en, conforme al art. 60 de la lss, el Instituto expedirá certi­
ficados de incapacidad temporal que acreditarán;

a) La naturaleza de la incapacidad.


» -" ■
b) La justificación de la ausencia en el trabajo.

--
— ——
c) El derecho a recibir el pago del subsidio semanal.

Estos certificados reunirán los requisitos determinados por el reglamento.

28. Incapacidad permanente


La persona que sufre una incap acid ad perm anente queda im pedida de por vida, afec­
tada en alguno de sus m iem bros, para realizar la labor que efectuaba con habilidad; s¡
la incapacidad perm anente es p arcial, no podrá desarrollar su actividad en la m ism a
form a, aunque aparentem ente ia p arte lesionada no sea necesaria para ello. El accidente
suele interru m p ir la labor en la em p resa, aun cuando sea solo p o r algún tiempo.

El art. 55, uitimo párrafo, de la lss dispone que se entenderá por incapacidad permanente
parcial o total lo que al respecto dispongan los artículos relativos de la lft, cuyo art. 479
señala que la incapacidad perm anente parcial "es la disminución de las facultades o aptitu­
des de una persona para trabajar” El trabajador, al ser inscrito en el Seguro Social, precisa la
naturaleza de sus servicios y la em presa donde trabaja es calificada por la clase y el grado
de riesgo conforme a la peligrosidad de su objeto. Esto significa que el trabajador se asegura
como despachador, mecanógrafo, pintor, chofer, piloto, obrero en la multiplicidad de fun­
ciones, armador, maestro de escuela, mecánico, etcétera.

La incapacidad está en relación d ire cta con las aptitudes dei trabajador para desem pe­
ñar una actividad específica; esta es causa de su incorporación y el m otivo de su acci­
dente o enferm edad. En el Seguro Social, la medida de ¡a incapacidad no puede atender
la ap titu d general para el d esem p eñ o'de cualquier trabajo, sino la de aquella que originó
su inco rporació n; de lo que resulta la necesidad de considerar co m o incapacidad ia pér­
dida o dism inució n de facultades o ap titu d e s del asegurado para seguir desem peñando
los se rvicio s que m otivaron su co n d ició n de asegurado. Así, la m ecanógrafa que pierda

198 parte 4 - Los seguros del seguro social


la m o v ilid a d de sus d edos será c la s ific a d a con una in c a p a c id a d p e r m a n e n t e p a r d a l , y
su p e n s ió n se basará en los p o rc e n ta je s dispuestos en el a rt. 514 d e la lft . Esta ley, en s u
a rt. 493, con sid e ra:
Si la incapacidad parcial consiste en la pérdida absoluta de las facultades o aptitudes de! trabajador para
desempeñar su profesión, la Junta de Conciliación y Arbitraje podrá aumentar la indemnización hasta
el monto de la que correspondería por incapacidad permanente total, tomando en consideración la
importancia de la profesión y la posibilidad de desempeñar una de categoría similar, susceptible
de producirle ingresos semejantes.
La fa c u lta d q u e se c o n fie re a las ju n ta s de C o n c ilia c ió n y A r b itr a je p e rm ite al tr a b a ­
ja d o r a se g u ra d o re cla m a r a n te e lla s el in c re m e n to c o r re s p o n d ie n te . D e b e ría p o d e r
h a c e rlo e n u n p ro c e d im ie n to e s p e c ia l, c o n fo rm e al a rt. 8 9 2 d e la lft , p o r la s im ilit u d
q u e tie n e c o n c ie rto s p re c e p to s , c o m o el 503 - a c c ió n p a ra re c la m a r el p a g o d e la
in d e m n iz a c ió n en los casos d e m u e r te p o r riesgo de t r a b a jo - ; sin e m b a rg o , al n o e s ­
ta r c o n te m p la d o este s u p u e s to , el tra b a ja d o r deberá in t e n t a r lo en el p r o c e d im ie n to
o r d in a r io d e l a rt. 870.
Por o tra parte, debería atenderse a la a c tiv id a d del tra ba jad or asegurado, c o m o lo d is p o n e e l
a rt. 119 d e la lss, en el seguro de in va lid e z: "cu an do el a segurado se halle im p o s ib ilita d o p a ra
p rocu ra rse, m e d i a n t e u n t r a b a j o i g u a l , una rem uneración s u p e rio r al c in c u e n ta p o r c ie n to d e
su re m u n e ra c ió n habitual p e rc ib id a d u ra n te el ú ltim o año d e tra b a jo y que esa im p o s ib ilid a d
d erive d e una e nferm edad o a c c id e n te n o profesionales."
i
La re m is ió n q u e se hace a la lft p e r m ite te n e r un re fe re n te p a ra el o to rg a m ie n to d e
las p re s ta c io n e s en dinero, e s p e c ia lm e n te al art. 514, d o n d e se e sta ble cía n los re fe re n te s
a las d is tin ta s valoraciones de los a c c id e n te s y d e las e n fe rm e d a d e s . Estos p re c e p to s fu e ­
ro n d e ro g a d o s p o r la re fo rm a del 30 d e n o viem b re de 2012, o rd e n á n d o s e q u e la STPS,
en u n p la z o de seis meses —a ju n io d e 2 0 1 3 -, expediría las n ue va s tab las de v a lo ra c ió n .
Sin e m b a rg o , hasta d ic ie m b re d e 2 0 1 4 n o se habían e x p e d id o . M ie n tra s ta n to , s e g u iría n
a p lic á n d o s e las tablas derogadas.
C u a n d o la valoración, c o m o se ha d ic h o , sea m e no r a 25% en la ta b la d e valu ación de la lft ,
se o to rg a rá una "indem nización", té r m in o q u e es inco rrecto, e n v is ta d e que n o hay re p a ra ­
c ió n de d a ñ o ni sujeto responsable, al ser u n resabio de las te o ría s civiles. La in d e m n iz a c ió n
se re fiere a la prestación en d in e ro que, en sustitución de la p en sió n, se o to rg a al ase gu ra do .
A d e m á s, es un té rm in o co n