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ARTIGOS

A OMC e a Conferência de Bali


por Roberto Azevedo em 03/02/2014

comentários

A Conferência Ministerial de Bali, em dezembro de 2013, foi um marco na história


do sistema de comércio multilateral. Depois de 18 anos sem resultados nas
negociações entre os seus membros, a Organização Mundial do Comércio adotou
o pacote de Bali. Com as novas regras para a Facilitação do Comércio, a
Agricultura e as questões relacionadas com o Desenvolvimentos, o pacote de Bali
não só tem grande importância econômica em si, mas também revigora o braço de
negociação da OMC, proporcionando uma nova perspectiva para a Agenda de
Desenvolvimento de Doha. O artigo aborda o processo de negociação que levou
ao resultado positivo em Bali e as lições desta Conferência Ministerial para
futuras negociações.

The Bali Ministerial Conference in December 2013 was a landmark in the history
of the multilateral trading system. After 18 years without negotiated outcomes
amongst its members, the World Trade Organization adopted the Bali package.
With new rules for trade facilitation, agriculture and development-related issues,
the Bali package not only has great economic importance itself but also
reinvigorates the negotiating arm of the WTO, providing a fresh perspective on the
Doha Development Agenda. This article addresses the negotiation process that led
to the positive outcome in Bali and the lessons of this Ministerial Conference for
future negotiations.

Introdução
Há pouco mais de um ano, em dezembro de 2012, foi anunciada minha candidatura à posição
de diretor-geral da Organização Mundial do Comércio. Tinha plena consciência dos desafios do
processo de seleção e dos riscos, ainda maiores, que me aguardariam caso viesse a ser bem-
sucedido na disputa para a chefia da Organização. Com o mandato do novo diretor-geral
iniciando-se em setembro de 2013, a 9ª Conferência Ministerial da OMC, em dezembro do
mesmo ano, se impunha, de forma inescapável, como o grande desafio daquele que viesse a
dirigir a Organização.

Desde o início da campanha até o último dia da Conferência Ministerial, não hesitei em
assumir o risco de expressar o desafio que se apresentava aos membros da OMC. Se
falhássemos em Bali, o sistema multilateral de comércio estaria em xeque. A OMC,
evidentemente, seguiria existindo, mas limitada basicamente a um trabalho de rotina:
supervisionar os acordos existentes e solucionar disputas relacionadas a eles. O braço
negociador da Organização, no entanto, teria sua credibilidade definitivamente comprometida
se não conseguíssemos, em Bali, atingir um resultado acordado entre os membros a respeito
dos temas que estavam sobre a mesa.

Como se sabe, as regras multilaterais que hoje pautam o comércio internacional foram
acordadas em 1994, ao final da Rodada Uruguai. É evidente que a realidade do mundo dos
negócios de hoje é bastante distinta daquela da década de 1980, que essencialmente pautou os
parâmetros daquela Rodada. Apenas para ficar com um exemplo, naquela época a internet era
virtualmente inexistente. Em 1995, a China, hoje maior potência comercial, era apenas o 11º
exportador mundial. A atualização das disciplinas multilaterais de comércio é absolutamente
necessária para a relevância e eficácia da OMC. Apesar de este entendimento ser amplamente
compartilhado pelos membros da Organização, a definição de novas regras não é algo trivial.

Neste contexto se insere a importância da Conferência Ministerial de Bali. Desde 2001, os


membros da OMC buscam avançar a Agenda de Doha para o Desenvolvimento (DDA, na
abreviação em inglês), mandato negociador ambicioso resultante da Conferência Ministerial
ocorrida naquele ano no Catar. As negociações mandatadas em Doha incluem diversos temas
como agricultura, serviços, propriedade intelectual, acesso a mercados para bens industriais,
comércio e meio ambiente, revisão de regras sobre defesa comercial, entre outros assuntos.
Confrontados com anos de impasse nas discussões da DDA, por ocasião da 8ª Conferência
Ministerial, em 2011, acordou-se que os membros deveriam avançar as negociações, na base do
consenso, onde o progresso pudesse ser alcançado, mesmo que postergando a conclusão da
empreitada única (single undertaking, no jargão genebrino, que quer dizer que nada está
acordado até que tudo esteja acordado).[1]

Esta é a origem mais imediata do chamado “pacote de Bali”. A partir do entendimento obtido
em 2011, Desenvolvimento, Facilitação de Comércio e alguns elementos de Agricultura vieram
a fazer parte de uma agenda negociadora mais delimitada, mas destinada a produzir resultados
concretos em pouco tempo. O sucesso deste pacote negociador favoreceria a conclusão da
agenda ambiciosa adotada em Doha, mas que até então tinha-se mostrado apenas uma
promessa. Apesar de as negociações mais recentes terem se focado portanto num conjunto
limitado de temas, o fato é que havia assuntos importantes e difíceis neste subconjunto da DDA
e as negociações demoraram a ganhar ritmo em Genebra.
O risco do fracasso era considerável mesmo no momento da abertura da Conferência
Ministerial, em Bali. Ainda assim naquela ocasião não tive dúvidas em afirmar o que o fracasso
significaria para o sistema. Observei que

[w]hat’s at stake is the ability of this institution to support growth and development – the
contribution we make to the lives of people on the street around the world. What’s at stake is
the cause of multilateralism itself. The multilateral trading system was never the only option for
trade negotiations. It always coexisted with, and benefitted from, other initiatives – whether
regional or bilateral.[2]

Certamente muitos terão julgado arriscado o cenário que esbocei naquele momento, sobretudo
porque, poucos dias antes, em Genebra, tínhamos encerrado os trabalhos preparatórios para a
Conferência e ainda havia importantes questões em aberto. Restava claro que decisões políticas
importantes e difíceis precisariam ser tomadas em Bali se quiséssemos revigorar o sistema
multilateral de comércio. Bali não poderia ser uma Conferência protocolar. Como hoje se sabe,
os ministros de Comércio de todo o mundo estiveram à altura da responsabilidade que se lhes
apresentava. Bali foi um sucesso: os acordos obtidos na Conferência Ministerial têm grande
valor econômico e simbólico. Esse resultado, naturalmente, muda as perspectivas da OMC
como fórum negociador.
Neste artigo, compartilho reflexões a respeito da Conferência Ministerial de Bali e seus
impactos para o sistema multilateral de comércio. Trato das negociações, primeiro em Genebra
e depois em Bali. Dedico-me ao processo e então aos resultados. Concluo este artigo com
reflexões sobre as lições legadas por essa Conferência Ministerial para a OMC e sobre o futuro
pós-Bali.

O processo negociador em Genebra


O mundo não vai esperar pela OMC indefinidamente. O intervalo acabou. Com estas frases em
meu discurso de posse em 9 de setembro, destaquei o sucesso de Bali como prioridade
absoluta.[3] Naquele momento, pouco mais de 80 dias nos separavam da Conferência
Ministerial.
Também no discurso de posse, compartilhei minha visão sobre elementos-chave do processo
negociador. Em primeiro lugar, embaixadores precisariam estar diretamente envolvidos na
negociação. Minha experiência de vários anos como embaixador do Brasil em Genebra me
convencia de que o envolvimento direto dos chefes de Missão seria indispensável para que as
decisões importantes fossem tomadas tendo presente o quadro geral das negociações. O
trabalho técnico certamente era componente fundamental do processo negociador; mas as
decisões ali tomadas dificilmente escapavam de uma lógica estreita e limitada às barganhas
intra-tema. Era necessária uma abordagem mais ágil e “horizontal”.
A verdade é que o caráter técnico e específico das discussões, especialmente sobre Facilitação
de Comércio, tinha feito da negociação um diálogo basicamente de especialistas. É verdade
também que o ceticismo em relação à possibilidade de sucesso em Bali fez com que alguns
embaixadores acompanhassem os temas a uma certa distância, sem envolvimento direto nos
detalhes do que se discutia. Os sucessivos fracassos relacionados às negociações anteriores
certamente não favoreciam um maior engajamento direto dos chefes de Missão.

Em Facilitação de Comércio, o fato é que no início de setembro havia mais de 600 colchetes no
que era a versão número 17 de um acordo em discussão há cerca de dez anos. Para mudar a
situação, participação direta dos embaixadores e maior sentido de urgência seriam
fundamentais. Isso se aplicava também a outras áreas da negociação, em que decisões viriam a
se mostrar ainda mais difíceis e o envolvimento político de alto nível especialmente necessário.
Ainda no discurso de posse, expressei minha visão de que o envolvimento das capitais
precisaria ser maior. Decisões teriam que ser tomadas em pouco tempo e, para isso, a
Chancelaria e/ou o Ministério do Comércio dos diferentes membros teriam que estar
envolvidos no processo negociador. Neste aspecto, a mesma lógica acima se aplicava. Com a
inércia das negociações em Genebra por vários anos, autoridades comerciais de todo o mundo
passaram a dedicar atenção a outras iniciativas, sobretudo de caráter regional ou bilateral. As
mesmas instruções negociadoras se repetiam ao longo do tempo. Era evidente que
precisaríamos de novas instruções das capitais se quiséssemos resultados diferentes dos que
vinham sendo obtidos.
Poucas semanas após minha posse, realizou-se em Genebra uma reunião de Senior Officials, o
que não ocorria há vários anos. Precisávamos convencer as capitais de que o sucesso em Bali
era possível, mas que, para isso, o envolvimento direto das autoridades próximas aos ministros
seria um componente-chave. Limitar a reunião dos Senior Officials ao formato 1+1 (Senior
Official + embaixador) contribuiu diretamente para que os próprios embaixadores buscassem
dominar os detalhes técnicos e difíceis que estavam sobre a mesa.

Apresentei ainda, no discurso de posse, minha visão sobre uma condução horizontal do
processo negociador. Todos os temas teriam que avançar simultaneamente, na expectativa de
que desenvolvimentos positivos numa área pudessem contribuir para avanços em outras. A
confiança – ativo tão escasso naquele momento – precisaria ser construída a partir de um
processo gradual em que avanços pudessem ser vistos em todos os temas em discussão. Esse
conjunto de temas, vale lembrar, compunha um equilíbrio já delicado que havia permitido a
adoção do mandato negociador menos de dois anos antes. Se quiséssemos resolver um assunto
por vez – Agricultura, Desenvolvimento e Facilitação de Comércio – possivelmente seríamos
bloqueados pela desconfiança dos membros cujos temas de maior interesse tivessem ficado
para o último momento. Talvez nem mesmo conseguíssemos definir a ordem dos temas a ser
seguida. O processo horizontal naturalmente teve seus percalços, e a eles dedico atenção mais à
frente.

Finalmente mas não menos importante, deixei claro que, no que me cabia, o processo
negociador seria guiado pela transparência e pelo caráter inclusivo. As reuniões seriam abertas
a todos os membros. Cada país – independente de seu tamanho – que tivesse um interesse, uma
dificuldade específica, era convidado a expor sua preocupação. Todos seriam ouvidos.
De todos, da mesma forma, pedia-se flexibilidade, criatividade e realismo a respeito do que
poderia e do que não poderia ser obtido no contexto daquela negociação. A todo o tempo, os
membros eram lembrados do que estava em jogo. Há dezoito anos a OMC não era capaz de
assegurar um resultado acordado entre seus membros a respeito de novas regras comerciais.
Com este espírito, os presidentes dos grupos negociadores, amigos dos presidentes e
facilitador[4] redobraram esforços para buscar avançar as negociações em suas respectivas áreas.
Ao mesmo tempo, em conjunto com eles, conduzi consultas em diferentes formatos, com o
objetivo de identificar sensibilidades, buscar flexibilidades adicionais e explorar ideias. O
Secretariado da OMC, devo dizer, contribuiu de maneira muito significativa para a preparação
do trabalho técnico necessário para que essas consultas fossem proveitosas.

Em várias ocasiões, realizamos reuniões sobre temas específicos com as delegações que
haviam expressado maior sensibilidade em relação a eles. A composição desses encontros
naturalmente variava em função do tema e nenhuma delegação esteve presente em todas as
reuniões. Desses encontros, participavam países que representavam interesses os mais
divergentes em relação a um dado tema e exploravam-se soluções que pudessem ser aceitas
pelo conjunto dos membros.
Naturalmente, uma proposta desenhada em formato reduzido ainda teria que ser testada em
reunião com a presença de todos. Nessas reuniões maiores, quando chegávamos a um ponto
tratado nas consultas informais, indicavam-se tanto a eventual proposta ou solução sugerida
quanto os países que participaram da reunião pequena. Muitas vezes a proposta vinda deste
grupo menor de países era objeto de adaptação durante a reunião em formato maior. De
qualquer forma, o fato de terem estado presentes nas reuniões menores países com interesses
absolutamente opostos facilitava o entendimento entre o conjunto maior dos membros. Este
exercício facilitou a resolução de problemas não apenas em vários trechos do que veio a ser o
Acordo de Facilitação de Comércio, mas também nos outros dois pilares de Bali.
Contribuíram para um diálogo efetivo entre os membros procedimentos como a chamada
“regra dos 60 segundos”. Evidentemente que nem todas as intervenções se limitavam a um
minuto, mas, por vezes, lembrar deste princípio que frequentemente repetíamos ajudava a
manter uma certa disciplina e objetividade nos encontros. Igualmente, algo simples mas
importante, a pontualidade no início das reuniões nos ajudou a imprimir nova dinâmica ao
ambiente negociador e reforçar o sentido de urgência.

Ainda assim, o processo foi lento e penoso, com risco permanente de impasses incontornáveis.
Cerca de duas semanas antes da Conferência Ministerial de Bali, uma divergência nas
discussões sobre administração de cotas tarifárias para produtos agrícolas deixou toda a
negociação no limiar do rompimento por mais de 24 horas. Após muito esforço e criatividade,
uma solução incomum permitiu a superação do impasse. Acordou-se a adoção de uma lista de
países que, numa futura revisão do texto, reservariam seus direitos a respeito das regras sobre
tratamento especial e diferenciado. Para que a solução de fato prosperasse, seria necessário que
o menor número possível de membros desejasse fazer parte dessa lista. Esforços no sentido de
desestimular adesões à tal lista ocorreram praticamente até a Reunião Ministerial e, assim, o
risco de que a solução falhasse esteve sempre presente.
Nos últimos dias do processo de negociação em Genebra, os projetos de decisão relacionados a
Desenvolvimento estavam praticamente concluídos. Tínhamos igualmente projetos com alto
nível de convergência em Agricultura. Algumas delegações, no entanto, claramente haviam
expressado dificuldade com o texto sobre subsídio às exportações e outras começavam a dar
sinais de que o proposto na área de Segurança Alimentar era ainda insatisfatório.
As duas partes do Acordo de Facilitação de Comércio[5] haviam consumido os últimos finais de
semana dos negociadores em Genebra. No domingo antes de as delegações partirem para Bali,
as negociações começaram às 10 horas e avançaram o dia e a noite com cerca de 200 delegados
presentes discutindo a minuta do acordo projetada numa grande tela. Às 7 horas da manhã de
segunda-feira, depois de mais de treze horas ininterruptas de negociação, encerramos os
trabalhos e o processo negociador de Genebra com cerca de 40 colchetes ainda impedindo um
acordo.

Na terça-feira seguinte, dia 26 de novembro, convocado o Conselho Geral da OMC, o clima era
de crise. Disse aos membros que mais de 150 horas de negociação haviam sido investidas pelos
membros em reuniões grandes, em que todos os interessados puderam participar. A realidade,
no entanto, se impunha. O processo de Genebra tinha chegado ao seu final sem um acordo. Os
documentos que resultaram das negociações seriam usados apenas para informar os ministros
dos trabalhos realizados, mas não estavam prontos para adoção.
Ainda, havia o entendimento de que os textos precisariam ser adotados em seu conjunto.
Mesmo aqueles textos sobre os quais não havia divergência acabariam sendo sacrificados em
razão da falta de entendimento em outras áreas. Assim, a possibilidade de adoção de pacote
parcial, defendida por alguns, foi prontamente descartada.

Alguns membros sugeriram a possibilidade de se continuar a negociação em Genebra, depois


de Bali, convocando-se uma outra Reunião Ministerial para alguns meses depois. Expressei
meu entendimento de que não havia sido a falta de tempo que impedira um acordo em Genebra.
Minha leitura era de que, nas últimas 48 horas, os membros simplesmente haviam parado de
tomar as decisões políticas difíceis que ainda eram necessárias para a conclusão do acordo.
A avaliação que fiz aos membros naquele momento incluiu os seguintes comentários

At this point in time we cannot tell the world that weve delivered. And I will inform the
ministers that we have failed to find convergence. I will tell them that we came truly close to a
successful outcome, but that, once more, the finish line eluded us. (…) But it is up to you to
find the solution that we all want to see. We are almost there. If we are to get this deal over the
line it will need political engagement – and political will. Ministers will need to decide what
future they want to see – both for the issues on the table here today – and for the WTO.[6]
A Conferência Ministerial de Bali
Chegamos a Bali com um dilema aparentemente sem solução. Os textos de Genebra estavam
claramente inacabados, e havia o entendimento de que Conferências Ministeriais não ofereciam
o ambiente adequado para negociação de textos. Vários diziam que Bali não poderia ser uma
“Conferência negociadora”. Por outro lado, era também amplamente disseminada a visão de
que aquela oportunidade não poderia ser perdida.
A Conferência Ministerial de Bali foi aberta com mensagens políticas fortes do presidente da
Indonésia, Susilo Bambang Yudhoyono, e do ministro de Comércio do país, presidente da
conferência. Nas palavras do ministro Gita Wirjawan:

We are close to agreement but we are not there yet. In evaluating what is on the table, we need
to remember that none of us will get everything we want in the negotiations. We need to find a
balance between what we want and what we can realistically achieve. This will not be easy. If
it were easy, we would not have taken over 12 years to reach this point. But that is the nature of
international negotiations. The need for flexibility, compromise and pragmatism is paramount.
I trust we can all bear that in mind as we work over the next few days to capitalize on the
progress made in Geneva.[7]

O que se pressentia em Genebra confirmou-se em Bali. O projeto de decisão sobre Segurança


Alimentar, longamente discutido em Genebra, foi rejeitado pela Índia, com mensagem forte do
ministro de Comércio do país logo na primeira Sessão Plenária da Conferência.[8]

Facilitação de Comércio ainda apresentava várias indefinições. Os membros sabiam, no


entanto, que o número relativamente elevado de colchetes no texto não era o melhor indicador
das dificuldades realmente existentes. Depois de muitas horas de consultas com os interessados
a respeito dos diferentes temas ainda em Genebra, as soluções possíveis passaram a ganhar
contornos concretos. Em alguns casos, as próprias partes interessadas apresentaram, em Bali,
soluções que a rigor poderiam ter sido acordadas em Genebra. Havia, no entanto, alguns temas
em que a indefinição persistia.
Com vistas a solucionar o dilema da necessidade de avançar sem negociações, um grande
número de delegações sugeriu, em reunião plenária, que, na qualidade de diretor-geral, eu
apresentasse aos membros textos “limpos”. A ideia era que eu pudesse indicar aos ministros
que soluções teriam maior chance de atingir consenso e permitir, em Bali, a conclusão do
pacote. Iniciou-se então um processo intenso de consultas, relacionado sobretudo à Segurança
Alimentar, área em que diferenças substantivas haviam se tornado ainda mais evidentes a partir
do início da Conferência Ministerial. Um texto de minha responsabilidade apenas poderia ser
apresentado aos membros se houvesse um entendimento razoável a respeito do que poderia ser
aceitável por todos neste tema.
Depois de longas consultas com as partes afetadas, ajustes no texto de Segurança Alimentar
foram propostos de modo a fazer a solução aceitável para todos.[9] Flexibilidade, criatividade e
pragmatismo contribuíram para a solução deste grande obstáculo. Na expectativa de que um
acordo pudesse ser finalmente alcançado, a Cerimônia de Encerramento da Conferência
Ministerial foi transferida para o dia seguinte.
Restava ainda resolver as indefinições sobre Facilitação de Comércio. Com a perspectiva de
uma solução para o tema da Segurança Alimentar, adquiriu força ainda maior o pedido dos
membros para que eu lhes apresentasse um texto que equacionasse as diferenças e eliminasse
todos os colchetes então presentes na versão que os negociadores concluíram em Genebra. O
risco desta decisão era considerável – mas não parecia haver outra alternativa.
O texto que finalizei não foi apresentado como algo que não pudesse ser tocado – não se tratava
de tudo ou nada. No entanto, a falta de tempo e o entendimento de que ele constituía uma
solução razoavelmente equilibrada fizeram com que, ao final, o conjunto que apresentei em
Facilitação de Comércio fosse adotado integralmente.

Ao enfrentar os colchetes que restavam no texto sobre Facilitação de Comércio, busquei ser tão
fiel à vontade dos membros quanto possível. Limitei mina contribuição ao que era
absolutamente necessário, com ajustes cirúrgicos para superar diferenças. Evitei surpresas:
todas as soluções propostas haviam sido baseadas em ideias e conceitos discutidos pelos
membros. Tive grande preocupação com equílibrio, tanto entre as duas seções do Acordo
quanto dentro de cada seção. Busquei ainda garantir que o Acordo respondesse adequadamente
ao mandato negociador no que dizia respeito à assistência para a implementação por parte de
países em desenvolvimento e países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs). Finalmente
– disse aos membros –, nenhum exercício como esse poderia produzir um resultado perfeito
para todos. O resultado ideal para um lado facilmente seria inaceitável para o outro. O
importante me parecia ser encontrar um equilíbrio com o qual todos pudessem conviver.

Outro passo bastante inovador em contexto de Conferências Ministeriais foi dado na adoção da
declaração final do encontro. Possivelmente a Declaração Ministerial de Bali seja a única que
não tenha resultado de um processo negociador ocorrido diretamente entre os membros. Não se
negociou um texto em Genebra por absoluta falta de tempo e de clareza a respeito do que se
poderia atingir na Conferência Ministerial.
Tendo em conta o quadro geral das negociações em Bali, ao propor o conjunto de textos aos
ministros, apresentei também uma sugestão de Declaração Ministerial, enxuta, mas com um
parágrafo muito importante sobre a agenda pós-Bali. Claramente, aquela Conferência não
poderia ser um fim em si mesma, mas teria que servir de recomeço para a função negociadora
da Organização. Acordou-se que um plano de trabalho a ser negociado nos próximos doze
meses viria a definir como lidar com os temas pendentes da Rodada Doha. Essa agenda
prospectiva, contida na Declaração Ministerial, foi muito importante para dar maior confiança
àqueles que temiam o abandono da Rodada e dos temas de desenvolvimento após a conclusão
do pacote de Bali. Deixamos claro e inequívoco que Bali era apenas o começo de nossa
jornada.

Superou-se ainda, também com boa dose de pragmatismo dos interessados, uma última
questão, relacionada à liberdade de trânsito no contexto das discussões sobre Facilitação de
Comércio. Como amplamente divulgado, Cuba manifestou dificuldade em aceitar o texto tal
qual proposto e defendeu referência, no pacote de Bali, à não discriminação em matéria de
mercadorias em trânsito.
O tema em questão colocava-se claramente no contexto do embargo norte-americano a Cuba –
assunto, como se sabe, de altíssima sensibilidade política. Levantado por várias vezes em
Genebra, este tema, em função de sua própria natureza, era intratável no âmbito do processo
preparatório da Conferência. Em Bali, o momento e as circunstâncias políticas certamente eram
outros. Após muitas horas de negociação que se prolongaram por toda a madrugada, acordou-se
um ajuste na Declaração Ministerial com este objetivo, o que permitiu que fosse logrado
consenso sobre o conjunto dos acordos.

Este último impasse se resolveu apenas duas horas antes do horário previsto para a Cerimônia
de Encerramento, que, como mencionei, já havia sido postergada por um dia no intuito de se
assegurar o acordo. Sabíamos que o encerramento não poderia ser novamente adiado sem
prejuízo do pacote. Alguns ministros-chave já estavam a caminho do aeroporto e outros
partiriam em poucas horas. Alguns deles iriam participar de uma reunião da Parceria
Transpacífica que ocorreria no dia seguinte em Cingapura. Às 10 horas do dia 7 de dezembro,
sábado, retomou-se a reunião de ministros, que acolheu o ajuste pontual feito à Declaração
Ministerial. Uma grande salva de palmas se seguiu a este anúncio. Na sequência, a reunião de
ministros foi convertida em Cerimônia de Encerramento e o pacote de Bali então foi adotado
por consenso, em momento emotivo, que descortinava a esperança de novos avanços no plano
multilateral.
Finalmente, é importante notar que Bali deve seu sucesso também à liderança exercida por
alguns ministros. Se é verdade que todos contribuíram para o resultado positivo, é também
correto afirmar que habilidades pessoais de alguns, especialmente de coordenadores de grupos,
mostraram-se essenciais nas consultas realizadas durante os dias e as noites da Conferência
Ministerial. O ministro das Relações Exteriores do Brasil, Luiz Alberto Figueiredo Machado,
certamente está entre os que contribuíram diretamente para a construção do consenso que nos
permitiu chegar ao pacote de Bali.

Os resultados acordados
Dedico-me a fazer breves comentários sobre os resultados acordados em Bali, em cada uma das
três grandes áreas de negociação.[10]
Começo com Agricultura, pedra angular da DDA, na qual a OMC tem trabalhado desde 2001.
As questões ligadas à Agricultura revestem-se de enorme importância e o pacote de Bali
produziu um bom número de resultados expressivos nesta área.
O acordo de Bali nos permite, por exemplo, avançar no caminho que conduz à reforma dos
subsídios à exportação e de medidas de efeito análogo. Ele faz progresso concreto no sentido
de uma melhor implementação dos compromissos assumidos na Rodada Uruguai em matéria
de cotas tarifárias. Há igualmente uma reafirmação e um aprofundamento dos compromissos
políticos assumidos em Hong Kong, em 2005, sobre a liberalização do comércio e a redução de
apoios distorcivos concedidos ao algodão – tema de grande importância para países africanos
que cultivam esse produto.
O pacote também oferece proteção temporária para programas de Segurança Alimentar de
países em desenvolvimento, permitindo a estocagem de cereais para posterior distribuição às
populações desfavorecidas. Como sabemos, alguns daqueles países poderiam estar expostos a
questionamento na OMC por ultrapassar os limites estipulados no Acordo Agrícola para
determinados tipos de apoio doméstico.
Além dessa proteção temporária contra questionamentos jurídicos, o acordo de Bali determina
que uma solução permanente seja negociada e concluída antes da 11ª Conferência Ministerial,
que se realizará dentro de quatro anos.
O segundo pilar do pacote de Bali é o Desenvolvimento. Neste âmbito, um mecanismo de
supervisão possibilitará a análise e o reforço de dispositivos de tratamento especial e
diferenciado para países em desenvolvimento, que constam de todos os textos multilaterais da
OMC. É uma realização fundamental para o equilíbrio e a eficácia do sistema multilateral.
Há também uma série de medidas específicas voltadas para o apoio aos países de menor
desenvolvimento relativo (PMDRs). Elas incluem reformas que permitirão que prestadores de
serviços nesses países se beneficiem de novas oportunidades de exportações para os mercados
de países desenvolvidos. O pacote contém ainda medidas de simplificação das regras de
origem, que também contribuirão para a abertura de novas oportunidades de exportações de
bens daqueles países especificamente. No âmbito deste pilar, também veremos melhorias em
regimes de preferências comerciais que estendem isenção de tarifas e cotas às exportações dos
PMDRs.
O terceiro e último pilar é a Facilitação de Comércio que, como se sabe, tem por objetivos a
simplificação, a transparência e a modernização dos procedimentos aduaneiros e
administrativos, com a consequente redução de custos de transação ao comércio. O Acordo
sobre Facilitação de Comércio será capaz de proporcionar um significativo – e hoje muito
necessário – impulso à economia global, estimulando o crescimento e a criação de empregos.
Estima-se que a economia global deverá se beneficiar com recursos adicionais que podem girar
em torno de USD 1 trilhão por ano – além de poder gerar até 21 milhões de postos de trabalho
em todo o mundo.
Este acordo também assegura de maneira significativa a prestação de assistência técnica com
vista ao apoio às economias em desenvolvimento e aos PMDRs na implementação dessas
reformas modernizantes, facilitando assim a sua integração nos fluxos comerciais mundiais.
As estimativas podem variar mas, uma vez implementado o acordo, poderá haver uma
expansão das exportações nos países em desenvolvimento de até 10%. Nos países
desenvolvidos essa expansão também seria expressiva, possivelmente na ordem de 4,5%.
É bem verdade que este acordo não representa senão uma parte da Agenda Doha de
Desenvolvimento. No entanto, não há dúvida alguma de que é um pacote extremamente
significativo, que proporcionará um impulso econômico considerável e trará melhorias na
qualidade de vida de milhões de pessoas no mundo inteiro, em particular nas populações mais
desfavorecidas no mundo em desenvolvimento e em países com economia estagnada e alto
patamar de desemprego.

A Conferência de Bali no contexto global


Os resultados em Agricultura, Desenvolvimento e Facilitação de Comércio não refletem a
totalidade das realizações da 9ª Conferência Ministerial. Bali tem efeito econômico muito
significativo, mas tem também importante efeito simbólico, emocional. A Conferência de Bali
demonstrou claramente que o sistema multilateral de comércio é capaz de entregar resultados
negociados.
Tem havido, nos últimos meses, um grande número de comentários e discussões sobre a
alternativa que representam os acordos regionais e bilaterais. A Parceria Transatlântica de
Comércio e Investimento e a Parceria Transpacífica fazem parte de um conjunto de iniciativas
em negociação. Entendo que essas iniciativas são positivas e bem-vindas – mas serão apenas
uma parte do contexto global do comércio. Acordos preferenciais não serão por si só
suficientes para assegurar ganhos globalizáveis. A proliferação de normas e padrões tende a
multiplicar custos em lugar de reduzi-los.
Como sabemos, o sistema de comércio multilateral em nenhum momento foi apresentado como
sendo a única opção para as negociações de comércio internacional, tendo sempre sido
acompanhado e beneficiado por outras iniciativas, tanto regionais como bilaterais. Não se trata,
portanto, de opções mutuamente excludentes.
As disciplinas da OMC também têm que evoluir para diminuir a distância que existirá entre as
normativas multilaterais e as de última geração negociadas fora de Genebra. Os dois processos
– o multilateral e o regional – devem avançar em paralelo para termos efeitos de redução de
custos e de contenção do protecionismo. Caso contrário, poderemos observar resultados
exatamente opostos aos procurados.
Não podemos esquecer tampouco os efeitos sistêmicos caso as iniciativas não multilaterais
viessem a constituir o único canal de negociações. Estaríamos aqui diante de um grande
problema tanto em termos de assimetria de agenda quanto de insuficiência temática.
Nessas instâncias, os países menos desenvolvidos ficam a reboque ou, pior ainda, são excluídos
da mesa de negociações. Além disso, a agenda é inevitavelmente limitada e deixa de fora
questões críticas para a agenda comercial internacional como os subsídios agrícolas.
Ademais, muitos dos acordos que estão sendo atualmente discutidos deixam de incorporar a
fronteira mais significativa e dinâmica do comércio internacional: as economias emergentes de
grande envergadura. O surgimento desses novos protagonistas é uma das facetas centrais da
evolução que se observa no âmbito do comércio internacional e das instâncias de governança
global.
O comércio e a economia mundial estão em plena evolução e o sistema multilateral é o único
que pode verdadeira e adequadamente responder aos desafios que se apresentam nas várias
frentes. Assim, temos de estudar a melhor maneira de lhe permitir que continue a produzir
frutos nos anos vindouros.

Lições da 9ª Conferência Ministerial e o pós-Bali


Estou convencido de que o pacote de Bali nos proporciona um certo número de ensinamentos
extremamente úteis, não apenas graças ao conteúdo e à forte reafirmação do empenho dos
ministros em relação à DDA, mas também em virtude dos procedimentos que adotamos e que
nos levaram ao êxito de Bali.
Em primeiro lugar, tivemos de ser criativos. Sabíamos que, no curto prazo, não poderíamos
concluir a rodada de Doha em sua totalidade e da forma que vínhamos buscando.
Reconhecemos essa realidade na 8ª Conferência Ministerial, realizada em Genebra em 2011.
Fizemos um balanço da situação e isso nos permitiu examinar áreas promissoras e viáveis.
Desenhamos então os contornos gerais do que viria a ser o “pacote de Bali”.
Um segundo ponto importante é que, em todas as etapas, o processo teve de ser transparente e
inclusivo. Ao invés de termos pequenos grupos de países negociando em salas fechadas, a
totalidade dos países membros se reuniu para negociar em sessões abertas a todos. Não se
tratou de um clube exclusivo que tudo decidia.
Quando tivemos reuniões menores, os participantes iam variando de acordo com o tema em
discussão. O que importava não era o tamanho do país, mas o grau de sensibilidade política
gerada pelo assunto em pauta. Os resultados dessas conversas limitadas eram imediatamente
levados ao conjunto maior dos membros. Foi um processo de longas e árduas reuniões, mas era
indispensável que fosse dada a cada membro a possibilidade de se apoderar do pacote e dos
seus frutos.
Finalmente, tivemos por objetivo a obtenção de um pacote equilibrado, que pudesse contar com
o apoio de todos. Neste pacote, não prevaleceu a tradicional divisão entre desenvolvidos e em
desenvolvimento, entre Norte e Sul.
É claro que as percepções eram frequentemente distintas nos vários temas específicos, mas
havia a percepção de ganhos para todas as partes quando o pacote era visto em sua totalidade.
Os países em desenvolvimento batalharam em prol do êxito do pacote com o mesmo empenho
demonstrado pelos outros membros. As poucas vozes que expressaram reservas quanto ao
equilíbrio geral do acordo e que sugeriram sua rejeição não encontraram eco no mundo em
desenvolvimento. Bali mudou radicalmente a dinâmica do jogo, resgatando à OMC a sua
dimensão mundial.
Temos agora um mandato ministerial para fazer uma nova avaliação das questões centrais da
rodada de Doha e desenvolver uma abordagem viável. Penso que esses ensinamentos nos
ajudarão a realizar maiores avanços.
Escutei com muita atenção o que disseram os ministros sobre esta questão em Bali. Algumas
sugestões foram lá formuladas. Embora elas tenham variado muito em teor e ênfase, todas
precisam ser examinadas com cuidado e discutidas entre os membros.
Alguns elementos, entretanto, parecem ser essenciais para o nosso trabalho futuro, qualquer
que seja o rumo a ser seguido. De forma breve e não exaustiva, listo alguns destes pontos:

1. Devemos estar preparados para ser criativos e manter a mente aberta para novas ideias.
Precisamos estar preparados para, sem ignorar os mandatos negociadores, reconhecer
os desafios mais prementes e as prioridades do mundo moderno.
2. Não podemos esquecer que o desenvolvimento deve ser preservado como o pilar
central de nossos esforços.
3. Devemos explorar formas de avançar nos temas mais difíceis da negociação. Podemos
até mesmo concluir que não há perspectiva de avanço nessas áreas e que deveremos
buscar outras vertentes negociadoras. Mas não podemos temer essa discussão ou fugir
dela.
4. Devemos ser realistas. Um dos fatores críticos para o sucesso de Bali foi o respeito dos
limites da viabilidade política ao definirmos as metas negociais.
5. Precisamos atribuir sentido de urgência a nossos esforços. As mudanças que o mundo
atravessa são rápidas, em termos empresariais, políticos e culturais. A agenda
comercial não mais está limitada à redução tarifária. A parte normativa – sobretudo
dentro do território nacional – é hoje tão ou mais importante do que se passa
estritamente na fronteira. O sistema não pode levar duas ou três décadas para
responder a essas transformações. Sua capacidade de resposta precisa ser muito maior.

Conclusão
Bali é apenas o começo. Com estas palavras chamei atenção dos membros sobre as novas
perspectivas que se abriram para a Organização a partir do resultado positivo que se atingiu na
Conferência Ministerial. Os desafios da agenda negociadora, naturalmente, são consideráveis –
mas Bali provou que é possível negociar na OMC.

O ano de 2014 na OMC será especialmente marcado pela negociação de um programa de


trabalho para lidar com os temas pendentes da Rodada Doha, conforme definido na própria
Declaração Ministerial de Bali. Tenho afirmado que é necessário buscar resultados
significativos e factíveis para as negociações na OMC. Tenho observado também a importância
da criatividade, da flexibilidade e da abertura em relação a diferentes formas possíveis de se
buscar convergência. Não apenas o processo negociador de Bali, mas também a experiência
acumulada em anos de multilateralismo comercial nos ajudarão a trilhar caminhos que levem a
outras conquistas importantes.

Pouco mais de duas horas da Cerimônia de Encerramento da Conferência Ministerial de Bali,


não sabia se meu discurso naquela oportunidade seria para lamentar o fracasso ou para
cumprimentar os membros pelo sucesso. Felizmente, Bali foi uma oportunidade histórica de
reforçar e salvaguardar o multilateralismo comercial.

Notas
[1] WT/MIN(11)/11. 17 December 2011. 8th Ministerial Conference. Chairman’s Concluding Statement. ↑

[2] WT/MIN(13)/17. December 2013. 9th Ministerial Conference. Opening Sessions. Address by Mr. Roberto
Azevêdo, Director-General. ↑

[3] A íntegra do discurso pode ser vista em: www.wto.org/english/news_e/news13_e/gc_09sep13_e.htm.


WTO: 2013 NEWS ITEMS. 9 September 2013. GENERAL COUNCIL. Azevêdo launches “rolling set of
meetings” aimed at delivering success in Bali. ↑

[4] Essas funções são desempenhadas por embaixadores em Genebra, escolhidos pelos seus pares, para facilitar
o processo negociador. John Adank (Nova Zelândia) exerceu este papel para as negociações de Agricultura,
Fook Seng Kwook (Cingapura) para temas de Desenvolvimento, Eduardo Yurt-Sprit (Guatemala), com os
“amigos” Remigi Winzap (Suíça), Mario Matus (Chile), Michael Stone (Hong Kong) e Fred Agah (Nigéria),
realizaram este trabalho na área de Facilitação de Comércio. Além disso, Steffen Smidt (Dinamarca) atuou
como facilitador para os temas de interesse dos países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs). O
trabalho desses embaixadores certamente foi um componente central para o sucesso das negociações. ↑

[5] Acordo de Facilitação de Comércio contém duas seções. A primeira trata das disciplinas substantivas de
Facilitação de comércio e a segunda diz respeito a assistência técnica aos países em desenvolvimento e aos
PMDRs para que possam estar em condições de implementar os dispositivos da Seção 1. ↑
[6] A íntegra do discurso pode ser vista em: www.wto.org/english/news_e/news13_e/gc_rpt_26nov13_e.htm.
WTO: 2013 NEWS ITEMS. 26 November 2013. GENERAL COUNCIL. “We cannot tell the world that we
have delivered” Azevêdo warns last pre-Bali meeting. ↑

[7] Este discurso, e outros da Cerimônia de Abertura, podem ser vistos em:
wto.org/english/thewto_e/minist_e/mc9_e/mc9_inaug_e.htm. ↑

[8] “Food security is non-negotiable. (…) Public procurement at administered prices is often the only method
of supporting farmers and building stocks for food security in developing countries. Need of public
stockholding of food grains to ensure food security must be respected. Dated WTO rules need to be corrected.
(…) The due restraint provision, in its current form, cannot be accepted as it has several shortcomings”. Os
discursos da Sessão Plenária podem ser vistos em
www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/mc9_e/mc9_statements_e.htm. ↑

[9] A versão discutida em Genebra e a adotada em Bali podem ser vistas no site da OMC. ↑

[10] A íntegra das decisões pode ser vista em: 9TH WTO MINISTERIAL CONFERENCE, BALI, 2013. Bali
Ministerial Declaration and decisions. wto.org/english/thewto_e/minist_e/mc9_e/tempdocs_e.htm. ↑

Esta matéria faz parte do volume 22 nº3 da revista Política Externa

Comércio Internacional

A Conferência Ministerial de Bali, foi um marco na história do sistema de comércio multilateral.

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