Direito Administrativo II e Autarquias

DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO II
DOCENTE: ELIANE COSTA DOS SANTOS BAPTISTA

SEMESTRE: 10° SEMESTRE
INSTITUIÇÃO DE ENSINO: CENTRO UNIVERSITÁRIO ESTÁCIO DA BAHIA
PLANO DE AULA
(PRIMEIRA PARTE)
DIREITO ADMINISTRATIVO II
Eugène Delacroix: A liberdade guiando o povo (La Liberté guidant Le peuple)
Chamamos de ética o conjunto de coisas

que as pessoas fazem quando todos estão
olhando. O conjunto de coisas que as
pessoas fazem quando ninguém está
olhando chamamos de caráter.
DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO I
SEMESTRE: 9°SEMESTRE
INSTITUIÇÃO DE ENSINO: ESTACIO/FIB
AS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
1. ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Segundo Matheus Carvalho, a Administração Indireta
“decorre da descentralização por serviço (descentralização administrativa).

Consiste na instituição, pelo Estado, por meio de lei, de uma pessoa jurídica de
direito público ou privado à qual se atribui a titularidade e execução de
determinado serviço público, consoante dispõe o art. 4º do Decreto-lei n.
200/67”.
2. AUTARQUIA
1.1. O VOCÁBULO AUTARQUIA
Nas palavras de José Cretella Júnior, o termo autarquia vem do grego: autos
(=próprio) e arquia (=comando, governo, direção).
2.2. CONCEITO
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, a autarquia é “pessoa jurídica de direito

público, criada por lei, com capacidade de auto-administração, para o desempenho de serviço
público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei.”.
3.3. CARACTERÍSTICAS
De acordo com Maria Sylvia Di Pietro,
“1.criação por lei; personalidade jurídica pública; 3. capacidade de auto-

administração; especialização dos fins ou atividades; 4. sujeição a
controle ou tutela.”
3.3. REGIME JURÍDICO
3.3.1. Forma de criação (art. 37, XIX, art. 61 § 1º)
Segundo Rafael Carvalho Rezende Oliveira,
“A sua personalidade jurídica começa com a vigência da lei criadora, não sendo
necessária a inscrição dos atos constitutivos no Registro competente [...].
A reserva legal, exigida para a instituição da autarquia, não impede que o
detalhamento da sua estruturação interna seja estabelecido por ato administrativo
normalmente Decreto”.
3.3.2. Natureza jurídica

3.3.3. Patrimônio (art. 129, III, art.71, II e art. 183, §3º e art. 191, parágrafo único da
CRFB/88, art. 98 do Código Civil)
Segundo Rafael Rezende,
“O patrimônio das autarquias é constituído por bens públicos, na forma do art. 98

do CC. Em consequência, os bens autárquicos estão subordinados ao regime
jurídico diferenciado dos bens públicos em geral e possuem as seguintes
características”:
a) Alienabilidade condicionada pela lei ou inalienabilidade relativa (arts. 100 e 101 do

CC; art. 17 da Lei 8.666/93);
b) Impenhorabilidade (art. 100 CRFB e art. 730 do CPC).
“os bens autárquicos não são passíveis de constrição judicial, pois a alienação,
conforme já assinalado, depende do cumprimento das exigências legais e o
pagamento decorrente da decisão judicial, transitada em julgado, deve seguir a
ordem do precatório ou, excepcionalmente, da Requisição de Pequeno Valor
(RPV)”.
c) Imprescritibilidade (arts. 183, §3º, e 191, parágrafo único, da CRFB, art. 102 do CC e
Súmula 340 do STF);
d) Não onerabilidade (art. 1.420 do CC)
3.3.4. Atividades desenvolvidas
De acordo com Rafael Carvalho Rezende Oliveira,
“O objeto da autarquia é o exercício de “atividades típicas” de Estado. Essa é a

finalidade legítima das autarquias, conforme se extrai do art. 5º, I, do DL
200/1967.
Ocorre que não há um elenco claro e objetivo das atividades que seriam
consideradas como “típicas” de Estado [...]”.
3.3.5. Regime de pessoal
3.3.5.1. O regime de pessoal das pessoas de direito público e as alterações ao nível

constitucional
a) Promulgação da CRFB (obrigatoriedade do regime jurídico único): art. 39 da

CRFB, em sua redação original.
b) Reforma administrativa- EC 19/1988 (quebra da obrigatoriedade do regime jurídico
único): alteração do art. 39 CRFB.
c) Decisão liminar do STF- ADI 2135/DF (retorno da obrigatoriedade jurídico único):
segundo Rafael Rezende, o “STF concedeu liminar, com efeitoex nunc (não
retroativos), para declarar inconstitucional a redação conferida pela EC 19/1988 ao
art. 39 da CTFB”.
3.3.6. Relação com o ente estatal instituidor
3.3.7. Juízo privativo (art. 109, da CF/88)

“A fixação da competência para o processo e julgamento daslides autárquicas

varia de acordo com o nível federativo da autarquia.
As causas que envolvem as autarquias federais devem ser processadas e julgadas
na Justiça Federal, tendo em vista a expressa previsão do art. 109, I, da CRFB.
Nesse caso, a própria norma constitucional excepciona as causas relativas à
falência, acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e do Trabalho”.
3.3.8. Prerrogativas especiais
a) Imunidade tributária (art. 150, §2º, da CRFB)
3.3.9. Atos e contratos
“Os atos e contratos das autarquias são considerados, em regra, de natureza

pública, ainda que, excepcionalmente, seja possível a edição de atos privados ou
a celebração de contratos privados (ex.: compra e venda).
Portanto, os atos das autarquias são atos administrativos, dotados, normalmente,
das prerrogativas da presunção de legitimidade (e veracidade), da imperatividade
e da autoexecutoriedade. Devem preencher os elementos dos atos
administrativos (sujeito competente, forma, finalidade, motivo e objeto) e estão
sujeitos aos controles judiciais (ex.: mandado de segurança)”.
3.3.10. Responsabilidade civil
“As autarquias sujeitam-se à responsabilidade civil objetiva, fundada na teoria do

risco administrativo, tendo em vista o art. 37. §6º, da CRFB. A configuração da
responsabilidade depende da comprovação dos seguintes requisitos: conduta
atribuída à autarquia, dano sofrido pela vítima e nexo causal, sendo
desnecessária a prova da culpa”.
3.4.AUTARQUIAS DE REGIME ESPECIAL (USP, UNESP, BANCO CENTRAL DO

BRASIL, ANATEL, ANEEL, ANS, ANA, ANVS, OAB, CREA, CRM etc)
De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo,
“De modo geral, as “autarquias sob regime especial” têm previstos nas leis
instituidoras (federais, estaduais, distritais ou municipais) determinados
instrumentos aptos a conferir-lhes maior autonomia do que as autarquias
“comuns”, a exemplo da exigência de aprovação legislativa prévia para a
nomeação de seus dirigentes, do estabelecimento de mandato por prazo
determinado para seus dirigentes, da previsão de que suas decisões proferidas
em processos administrativos são definitivas na esfera administrativa, não
cabendo recurso ao ministério supervisor (ou órgãos supervisor), entre outros”.
3.4.1. AUTARQUIAS PROFISSIONAIS
Segundo Matheus Carvalho,
“A lei 9.649/98 estabelece, em seu art. 58, que os serviços de fiscalização de

profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por delegação do
poder público, mediante autorização legislativa. [...]
Por fim, a lei ainda dispõe que os conselhos de fiscalização de profissões
regulamentadas, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, não
manterão com os órgãos da Administração Pública qualquer vínculo funcional
ou hierárquico.
A regra sofreu muitas críticas doutrinárias, uma vez que se trata de atividade de
polícia, a qual não admite delegação a particulares, por ter natureza de atividade
típica do Estado e a doutrina apontava a violação à liberdade profissional
estampada no art. 5º, XIII da Carta Magna.
Dessa forma, a matéria foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal que,
ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1717, que analisava a
constitucionalidade do art. 58 da Lei 9649/98, declarou que os conselhos
reguladores de profissão têm natureza jurídica de autarquia, uma vez que atuam
no exercício do poder de polícia, ao estabelecer restrições ao exercício da
liberdade de profissional e que tal poder é indelegável a particulares. [...]”.
3.4.1.1. REGIME JURÍDICO DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL (Ação

Direta de Inconstitucionalidade 3026/DF – DISTRITO FEDERAL)
De acordo como Matheus Carvalho,
“É importante, porém, frisar que essas regras não se aplicam à Ordem dos
Advogados do Brasil. Em relação a esta entidade, o Supremo Tribunal Federal já
se manifestou no sentido de que não ostenta a qualidade de autarquia e, portanto,
não se submetem à exigência de concurso público para nomeação de seus
empregados. Com efeito, conforme entendimento da corte, a OAB é serviço
público independente, não sendo integrante da Administração Indireta, o que,
inclusive afasta a incidência do controle orçamentário, financeiro, operacional e
patrimonial exercido pelo Tribunal de Contas da União.
[...] nas palavras do Supremo Tribunal Federal, uma “categoria ímpar no elenco
das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro”.
3.4.1.2. AUTARQUIAS CULTURAIS – UNIVERSIDADES PÚBLICAS
Para Matheus Carvalho,
“As universidades públicas têm como característica uma forma peculiar de

escolha do seu dirigente (o reitor). Isso porque esse reitor é sempre indicado
pelos próprios membros da entidade (corpo docente e discente).
Ademais, não é permitida a sua exoneração ad nutum, por serem escolhidos para
cumprirem mandato certo, cujo prazo é definido na própria lei de criação da
entidade. [...].
Ressalte-se que esta autarquia, não só escolhe seus dirigentes, como também tem
poder de escolha quanto à pedagogia a ser adotada no exercício da atividade
educacional, ou seja, desde que a finalidade determinada em lei, a metodologia
utilizada não está sujeita a controle ministerial. É a chamada liberdade de
atuação e autonomia pedagógica prevista no art. 207 da Constituição Federal
[...]”.
3.4. AGÊNCIA REGULADORA
“A criação das Agências Reguladoras se deu com o Programa de Nacional de

Desestatização. Com o objetivo de reduzir o déficit público, passou-se à
iniciativa privada atividades que eram dispendiosas para o Estado, transferindo a
prestação de serviços a entidades privadas, com a intenção de reduzir gastos e
buscar uma maior eficiência na execução destas atividades [...]”.
a) Forma jurídica (art. 21, XI, art. 177, §2° da CF/88)
b) Os tipos de agencias reguladoras, no Brasil, são os seguintes:
• Agências que exercem, com base na lei, o poder de polícia; é o caso da Agência
Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), criada pela Lei nº 9.782/99,
Agência Nacional de Saúde Pública Suplementar (ANS), criada pela Lei nº
9.961/2000, da Agência Nacional de Águas, criada pela Lei nº 9.984/2000;
• Agências que regulam e controlam as atividades que constituem objeto de

concessão, permissão ou autorização de serviço público; é o caso da ANEEL
(Agência Nacional de Energia Elétrica, criada pela Lei nº 9.427/96), da
ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações, criada pela Lei nº
9.472/97); ou de concessão de exploração de bem público (petróleo e outras
riquezas minerais, rodovias etc); é o caso da ANP, criada pela Lei nº 9.478/97.
• Atribuições das agências reguladoras: definir tarifas, fazer rescisão amigável,

fazer a reversão dos bens ao término da concessão, realizar o procedimento
licitatório, celebrar contrato de concessão, permissão ou praticar ato unilateral
de outorga de autorização, aplicar sanções, encampar, decretar caducidade,
intervir, exercer o papel de ouvidor de denúncias e reclamações dos usuários.
c) Exercício da atividade regulatória
De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, as funções exercidas são

as seguintes:
“a) aplicar o Direito aos casos concretos não litigiosos que se lhes apresentem
(aplicar de ofício o Direito);
b) editar as normas que possibilitem a implementação das políticas (elaboradas
pelo Parlamento e pelo Poder Executivo) para o setor sob sua competência
regulatória; e
c) solucionar os conflitos verificados entre os interessados na atividade objeto
de regulação (Estado, setor econômico regulado, usuários de serviços e a
sociedade em geral), ressalvada, sempre a possibilidade de controle judicial,
absolutamente inafastável em nosso ordenamento jurídico (CF, art, 5 °,
XXXV)”.
d) Independência
Segundo Prof. Floriano Marques Neto, nas palavras de Marcelo Alexandrino,
“[...] a ampliação da autonomia das agências reguladoras perante o poder político

pode ser teoricamente concretizada dentre outros, por meios dos seguintes
elementos:
a)a previsão de mandato com prazo certo para os dirigentes da entidade, o que
lhes confere uma relativa estabilidade;
b)a autonomia de gestão;
c)o estabelecimento de fontes próprias de recursos, se possível geradas pelo
próprio exercício da atividade regulatória (taxas pelo exercício do poder de
polícia, preços públicos específicos);
d)a não-subordinação hierárquica a qualquer instância de governo;
e)a inexistência de instância revisora de seus atos no ãmbito administrativo (as
leis instituidoras de algumas poucas agências reguladoras vedam expressamente
a possibilidade dos denominados “recursos hierárquicos impróprios”, contra os
seus atos);
f)a indicação dos dirigentes pautada por critérios técnicos, sendo possível que
sua nomeação não seja ato exclusivo do Poder Executivo, devendo envolver o
Legislativo, mediante sabatina e aprovação, pela instância parlamentar, dos
nomes indicados”.
e) A garantia do mandato certo
De acordo com Matheus Carvalho,
“A garantia de cumprimento de mandato certo significa que o dirigente não será

exonerado livremente, por vontade do órgão de controle. Isso faz com que a
agência tenha mais liberdade de atuação e esteja menos dependente dos entes da
Administração Direta. O prazo de mandato é sempre definido pela lei específica
de criação da entidade e o regulamento de cada Agência disciplinará a
substituição dos Conselheiros e Diretores em seus impedimentos ou
afastamentos regulamentares ou ainda no período de vacância que anteceder a
nomeação do novo Conselheiro ou Diretor”.
e.1) Hipóteses de perda do mandato
“De acordo com a Lei 9.986/00 – Norma Geral das Agências Reguladoras – os
dirigentes somente perderão seus cargos mediante:
a)Renúncia;
b)Processo Administrativo Disciplinar;
c)Condenação Criminal.
OBS: Admite-se que a norma criadora de cada agência estabeleça outras
condições.”
e.2) Período de quarentena
“Ademais, o dirigente, ao deixar a agência reguladora, deve cumprir um período

de quarentena. Durante este período precisa respeitar a proibição de exercer
atividade na iniciativa privada dentro do setor ao qual estava vinculado. [...].
Verifique-se que a lei 9.986/00 define um período de quatro meses a ser
respeitado pelo ex-dirigente sem que ele possa exercer atividades em empresas
reguladas pela agência que dirigia anteriormente, contudo a lei específica da
agência poderá estabelecer prazo diferenciado, como ocorre, por exemplo,
em relação à ANEEL, ANS e ANP, cujas leis de criação estipulam prazo de
doze meses de quarentena.
[...] A lei estabelece que, durante o período de quarentena, o ex-dirigente ficará
vinculado à agência, fazendo jus a remuneração compensatória equivalente à do
cargo de direção que exerceu e aos benefícios a ele inerentes. Outrossim, incorre
na prática de crime de advocacia administrativa, sujeitando-se às penas da lei,
o sujeito que violar o impedimento previsto neste artigo, sem prejuízo das
demais sanções cabíveis, administrativa e civis”.
3.6. AGÊNCIA EXECUTIVA
a) Legislação (art. 37, § 8º da CF/88, Lei nº 9.649/98, Lei 10.683/2003, Decretos Federais
nº 2.487 e 2.488/88, Lei nº 9.648/98, que alterou o lei de licitações, art. 24, I e II e
parágrafo único – ampliação do percentual para a dispensa de licitação – 20%)
b) Conceito
Segundo Maria Sylvia Di Pietro,
“[...] é a qualificação dada à autarquia ou fundação que celebre contrato de
gestão com o órgão da Administração Direta a que se acha vinculada, para a
melhoria da eficiência e redução de custos. [...] Trata-se de medida que visa
melhorar a eficiência das entidades autárquicas e fundacionais. Para esse fim,
elas deverão fazer uma avaliação do seu modelo de gestão com base nos
critérios de excelência do Prêmio Nacional da Qualidade, de forma a terem
subsídios para elaborar um plano de reestruturação e desenvolvimento
institucional”.
c) Requisitos
De acordo com Rafael Carvalho Rezende Oliveira, para a qualificação de agência

executiva é preciso a presença de dois requisitos:
“a) possuir um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento

institucional em andamento; e
b)tiver celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor (ex.:
INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade
Industrial)”.
d) Características básicas:
“a) a formalização da qualificação da autarquia ou da fundação como agência

executiva será feita por decreto do Presidente da República; e
b)a entidade, qualificada como agência executiva, deverá implementar as metas
definidas no contrato de gestão, de acordo com os prazos e critérios de
desempenho definidos no ajuste, e, em contrapartida, receberá maior autonomia
de gestão gerencial, orçamentária e financeira”.
e) Críticas doutrinárias sobre o contrato de gestão com as agências executivas
Para Matheus Carvalho, a celebração do contrato de gestão entre as entidades políticas

e as agências reguladoras, previsto no art. 37, §8º, da CRFB/88, é constitucional.
“Ressalte-se que esse contrato de gestão é duramente criticado por grande parte
da doutrina brasileira “tratando-se de um arremedo de contrato, sem qualquer
valor jurídico”, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello.
As críticas decorrem do fato de que a celebração deste contrato configura, em
verdade, uma premiação àquelas entidades autárquicas ineficientes, por meio da
concessão de benefícios para que atinjam sua finalidade originária. Ademais, a
definição de competência e autonomia das entidades da Administração Indireta
decorre de lei, não podendo ser ampliada mediante acordo ou qualquer ato
infralegal”.
4.9. ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS (art. 1º, §1º, e 6º, I, da Lei 11.107/2005)
“autarquias instituídas para gerir os consórcios públicos e integrantes da

Administração Indireta de todos os Estados federados consorciados, razão pela
qual são denominadas de autarquias plurifederativas”.

“As associações públicas decorrem da edição da lei 11.107/05 que criaram os
chamados consórcios públicos. A lei dispõe sobre normas gerais para a União,
Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para
a realização de objetivos de interesse comum e estabelece que a nova entidade
criada, ou seja, o consórcio público constituirá associação pública ou pessoa
jurídica de direito privado. É importante entender que a estrutura federativa do
estado brasileiro não admitiria a criação de uma nova pessoa da Administração
Indireta, diversa das entidades apontadas no art. 37, XIX da Constituição Federal
e, por esse, motivo, a associação pública terá natureza de entidade autárquica”.
1. FUNDAÇÕES PÚBLICAS
2.1. CONCEITO
De acordo com Decreto-Lei200/67, alterado pela Lei 7.596/87, a fundação é

uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito público, sem fins lucrativos, criadas
em virtude de autorização legislativa para o desenvolvimento de atividades que exijam execução
por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio gerido
pelos respectivos órgãos de direção e funcionamento custeado por recursos da União e de outras
fontes.
2.2. CRIAÇÃO
“As fundações estatais de direito público possuem as mesmas características das

autarquias. Por esse razão, essas fundações são criadas por lei específica, de
iniciativa do chefe do Executivo (art. 37, XIX, c/c art. 61, §1º, II, “e”, da CRFB).
Por outro lado, as fundações estatais de direito privado, assim como as demais
entidades administrativas privadas (empresas estatais), dependem de autorização
legal para serem instituídas, mas o nascimento efetivo da personalidade jurídica
só ocorre com a inscrição dos atos constitutivos no respectivo Registro (art. 37,
IX, c/c o art. 61, §1], OO, “b” e “e”, da CRFB e art. 45 do CC)”.
2.3. OBJETO
Nas palavras de Rafael Carvalho Rezende Oliveira,
“As fundações estatais, independentemente da personalidade jurídica, assim

como as fundações privadas, não possuem finalidade lucrativa e desenvolvem
atividades socialmente relevantes.
Registre-se que a ausência de lucro não afasta a necessidade de eficácia por parte
da entidade. Na hipótese de resultados financeiros positivos, quando os créditos
superam as despesas, os valores, considerados superávit (e não lucro), deverão
ser reinvestidos nas finalidades da entidade, não sendo permitida a sus
distribuição ou repartição entre seus administradores.
O objeto das fundações privadas deve ser o desempenho de atividades sociais
(religiosas, morais, culturais e de assistência), na forma do art. 62, parágrafo
único, do CC.
Em relação ao objeto das fundações estatais, o tema depende da interpretação
conferida ao art. 37, XIX, da CRFB [...]”.
2.4. AS PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DA FUNDAÇÃO DE DIREITO PRIVADO

SÃO:
• subordinação à fiscalização, controle e gestão financeira (TC e Poder

Executivo);
• constituição autorizada por lei (art. 37, XIX da CRFB/88) e instituição
dependerá de registro da escritura pública no Registro das Pessoas Jurídicas;
• extinção por lei;
• equiparação dos seus empregados aos funcionários públicos para fins previstos
no art. 37 da Constituição, inclusive acumulação de cargos, para fins criminais
(art. 327 do Código Penal) e para fins de improbidade administrativa (arts. 1º e
2º da Lei nº 8.429/92);
• sujeição dos seus dirigentes a mandado de segurança quando exerçam funções
delegadas do poder público; cabimento de ação popular contra atos lesivos
contra o patrimônio (art. 1º da Lei 4.717/65, art. 5º, inciso LXXII da CF/88);
legitimidade ativa para propor ação civil pública (art. 5º da Lei 7.347/86);
• submissão à Lei nº 8.666/93;
• imunidade tributária (art. 150, § 2º da CRFB);
• em matéria de finanças públicas, as exigências contidas nos artigos 52, VII, 169
e 165, §§ 5º e 9º da CF/88;
• não aplicação do art. 66 do Código Civil.
• foro processual (art. 109, I, da CRFB);
• regime de pessoal
• responsabilidade civil (art. 37, §6º)
3. EMPRESAS ESTATAIS (EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA

MISTA)
3.1. EMPRESAS ESTATAIS (alcance da expressão)
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, a expressão empresa estatal ou governamental é

utilizada para designar “as entidades, civis ou comerciais, de que o Estado tenha o controle
acionário, abrangendo a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras empresas que
não tenham essa natureza e às quais a Constituição faz referência, em vários dispositivos, como
categoria à parte (arts. 37, XVII, 71, II, 165, § 5º, II da CF/88).
3.2. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E EMPRESA PÚBLICA
3.3. CONCEITO DE EMPRESA PÚBLICA (Decreto-Lei nº 200/67)
Empresa pública é entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com

patrimônio próprio e capital exclusivo do Estado, criada por lei para a exploração de atividade
econômica, podendo revertir-se de qualquer das formas admitidas em direito.
3.4. CONCEITO DE ECONOMIA MISTA (Decreto-Lei nº 200/67)
Economia mista é entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada

por lei para exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima.
3.5. DISTINÇÃO QUANTO AO TIPO DE ATIVIDADE:
a) empresas estatais prestadoras de serviços públicos (art. 175 da CF/88);

b) empresas estatais interventoras na ordem econômica (art. 173 da CF/88, Lei 13.303/2016).
3.6. OS TRAÇOS DISTINTIVOS SÃO:
a) a forma de organização;
b) a composição de capital.
3.7. RESPONSABILIDADE CIVIL
a) Prestadoras de serviços públicos
“Nesses casos, a responsabilidade da empresa estatal é objetiva e primária e o

ente federativo, instituidor da empresa, responde subsidiariamente pelo dano
causado. Com efeito, não sendo possível exigir a reparação civil da empresa
pública ou sociedade de economia mista prestadora de serviços, é possível se
exigir o pagamento da indenização do ente estatal, objetivamente”.
b) Interventora no domínio econômico
“Por sua vez, caso a empresa estatal seja exploradora de atividade econômica, a
regra estampada no art. 37, §6º da Constituição Federal não lhe será aplicável,
uma vez que atua na atividade privada e segue o regime jurídico idêntico àquele
aplicado para as empresas privadas [...]”.
3.7. Bens das empresas estatais
Segundo Matheus Carvalho, “[...] a intenção de pacificar a controvérsia, o Código

Civil, em seu art. 98 define que somente serão considerados bens públicos aqueles pertencentes
às pessoas jurídicas de direito público”.
3.7.1. Regime da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
“[...] Situação diversa se aplica à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos,

haja vista esta entidade gozar de benefícios aplicáveis à fazenda pública. Com
efeito, a ECT atua na prestação de serviços públicos exclusivos de Estado, quais
sejam o serviço postal e o correio aéreo nacional e, por isso, goza de regime de
Fazenda Pública, com todas as prerrogativas e limitações aplicáveis às entidades
públicas [...].
Ressalte-se, ainda que, não obstante a indelegabilidade do serviço postal, não
configura irregularidade a transferência de atividades auxiliares a esse serviço,
como a produção ou preparação de objetos de correspondência. O que não pode
ser delegada é a atividade de recebimento, expedição, transporte e entrega de
cartas.
Por fim, importa ressaltar que a entrega de encomenda e impressos não são
consideradas serviço postal propriamente dito e, desta forma, podem ser
praticados por particulares mediante delegação de atividade. Esse entendimento,
inclusive, já foi reiterado pelo Supremo Tribunal Federal [...]”.
OBS: Ver AI 850632 AgR/RS – Rio Grande do Sul

AG. REG. NO AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): Min. Luiz Fux
Julgamento: 18.12.2012.
Órgão Julgador: Primeira Turma.
3.8. REGIME DE PESSOAL
3.8.1. Regime dos empregados públicos

“Os agentes que atuam na prestação de serviços na estrutura das empresas

estatais são agentes públicos, classificados como empregados, regidos
pela Consolidação das Leis do Trabalho, prestando serviço mediante a
celebração de contrato de emprego, não sendo possível a regulação da
atividade por meio de regime estatutário de servidores”.
3.8.2. Teto de remuneração (art. 37, XI da CRFB/88)
3.8.4. Para fins de responsabilidade penal (art. 327 do Código Penal) e por atos de
improbidade são considerados agentes públicos (art. 2º da Lei 8.429/92)
3.8.5. A questão da estabilidade prevista no art. 41 da CRFB/88
No que tange à garantia da estabilidade, prevista no art. 41 da

Constituição Federal, esta não é estendida aos empregados das empresas
estatais, haja vista não serem detentores de cargos públicos, mas sim,
contratados em regime de emprego. Nesse sentido, o Tribunal Superior do
Trabalho dispõe, em sua súmula 390 que “Ao empregado de empresa
pública ou de sociedade de economia mista, ainda que admitido mediante
aprovação em concurso público, não é garantida a estabilidade prevista no
art. 41 da CF/1988.
OBS: Ver RE 589998/PI, rel. Ricardo Lewandowski, 20.3.2013. (RE 589998)
3.9. OS TRAÇOS COMUNS ÀS EMPRESAS ESTATAIS SÃO:
a) criação e extinção autorizadas por lei;

b) personalidade jurídica de direito privado;
c) sujeição ao controle estatal;
d) derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito público;
e) vinculação aos fins definidos na lei instituidora;
f) desempenho de atividade de natureza econômica;
g) dever de licitar;
h) impedimentos de acumulação (art. 37, VII da CF/88), equiparação a funcionários para
fins penais (CP, art. 327), e sujeição à improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92);
i) acesso ao emprego depende, em regra, de concurso público de provas e provas e títulos
(art. 37,II da CF/88);
j) os litígios trabalhistas devem ser julgados pela Justiça do Trabalho (art. 114 da CF/88).
EMPRESAS SUBSIDIÁRIAS DAS EMPRESAS ESTATAIS E EMPRESAS
CONTROLADAS
1. EMPRESAS SUBSIDIÁRIAS
1.1. CONCEITO
Segundo Matheus Carvalho, as entidades subsidiárias, “são entidades societárias

autônomas, constituídas com a finalidade de apoiar e executar atividades de interesse e suporte
da empresa estatal, auxiliando no exercício de suas atividades”.
Para Alexandre Mazza,
Empresas subsidiárias são pessoas jurídicas de direito privado criadas

para integrar um grupo empresarial encabeçado por uma holding
(empresa-matriz) estatal. É o caso da Petrobras (empresa estatal holding),
que atualmente possui cinco empresas subsidiárias principais a ela
vinculadas: a) Transpetro; b) Petrobras Distribuidora; c) Petroquisa; d)
Petrobras Biocombustível; e) Gaspetro.
2. CRIAÇÃO (art. 37, XX, da CRFB e Adin 1.649/DF)
Nas palavras de Matheus Carvalho,
“[...] caso a lei que autoriza a criação da empresa estatal tenha previsão para
criação da subsidiária, estará suprida a necessidade legislativa para criação desta
entidade.
Outrossim, é importante ressaltar que, não obstante não seja entidade integrante
da Administração Indireta, a doutrina entende que as empresas subsidiárias ou
controladas seguem o regime similar àquele aplicado para as empresas estatais,
haja vista se submeterem a controle do ente público e a determinadas restrições,
em decorrência da indisponibilidade do interesse público. Logo, seguem o
regime híbrido aplicável às empresas públicas e sociedades de economia mista,
após sua criação”.
2. EMPRESAS CONTROLADAS
2.1. CONCEITO
Segundo Alexandre Mazza,
Já as empresas controladas são pessoas jurídicas de direito privado

adquirida integralmente ou com parcela de seu capital social assumido
por empresa estatal. Nesse caso, como a sua instituição realiza-se
independentemente de autorização legislativa, as empresas controladas
não integram a Administração Pública. Exemplo: a Agip do Brasil hoje é
empresa controlada pela Petrobras.
3. NOVO ESTATUTO JURÍDICO DA EMPRESA PÚBLICA, SOCIEDADE DE

ECONOMIA MISTA E SUBSIDIÁRIAS (Lei n. 13.303/2016)
Segundo Alexandre Mazza, [...] a lei n. 13.303/2016 foi além e estendeu sua
abrangência também para as prestadoras de serviços públicos, tanto federais quanto estaduais,
distritais ou municipais.
3.1. NOMEAÇÃO DOS DIRIGENTES (art. 17, alíneas a, b, c do inciso I c/c os incisos
II e III)
Para Alexandre Mazza,
[...] A mais festejada inovação trazida pelo Estatuto consiste no

estabelecimento de requisitos mais rigorosos para nomeação dos
dirigentes nas empresas estatais. Assim, nos termos do art. 17, os
membros do Conselho da Administração e os indicados para os
cargos de diretor, inclusive presidente, diretor-geral e diretor-
presidente, serão escolhidos entre cidadãos de reputação ilibada e
de notório conhecimento [...].
3.2. LICITAÇÃO
Segundo Alexandre Mazza,
Importante destacar que a Lei Geral de Licitação e Contratos (Lei

8.666/93) continua aplicável às empresas estatais, principalmente quanto
aos temas sem tratamento expresso na lei específica.
[...] Em matéria de licitação e contratos a Lei n. 13.303/2016 criou um
sistema especial para as empresas públicas e sociedade de economia
mista, inspirado no Regime Diferenciado de Contratação – o RDC (Lei n.
12.462/2011) [...].
3.2.1. EXTINÇÃO DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO SIMPLIFICADO NO

ÂMBITO DA PETROBRÁS
De acordo com Alexandre Mazza,
Com o advento da Lei 13.303/2016 foi revogado expressamente o art. 67

da Lei Geral do Petróleo (Lei n. 9478/97), que previa a realização de
procedimento licitatório simplificado pela Petrobrás. Por óbvio, o Decreto
n. 2.745/98, que regulamentou o referido procedimento perdeu o objeto.
Assim, a Petrobras passa a sujeitar-se ao regime da Lei 13.303/2016,
como ocorre agora com todas as demais empresas estatais federais,
estaduais, distritais e municipais.
SEMESTRES: 9° SEMESTRE
ATO ADMINISTRATIVO
1. NOÇÕES GERAIS
1.1. FATOS JURÍDICOS X ATO JURÍDICO
Segundo Ricardo Alexandre,
[...] são fatos jurídicos todos dos eventos em razão dos quais nascem, se
modificam, subsistem e se extinguem relações jurídicas.
O ato jurídico é espécie de fato jurídico e se peculiariza pela existência de
uma manifestação de vontade do seu autor. Como a manifestação de
vontade é uma característica do ser humano, podemos afirmar que o ato
jurídico é decorrente de um comportamento humano apto a gerar efeitos
jurídicos.
2. ATOS ADMINISTRATIVOS X ATOS DA ADMINISTRAÇÃO
2.1. Conceito de ato administrativo
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, é a “declaração do Estado, ou de quem

lhe faça às vezes, no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências
jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de
legitimidade por órgãos jurisdicionais”.
3. REQUISITOS DE VALIDADE OU ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
3.1. Competência
Segundo Marcelo Alexandrino, é o “poder legal conferido ao agente público para o desempenho
específico das atribuições de seu cargo [...]”.
3.1.1. Características da competência (Celso Antônio B. de Mello).
a)é irrenunciável. Não obstante, o exercício da competência pode ser

parcial e temporariamente delegado, desde que atendidos os requisitos
legais. A delegação de toda sorte, não implica renúncia à competência do
agente delegante, que pode efetuar a delegação com ressalva de exercício
da atribuição delegada, além de poder revogar a delegação a qualquer
tempo.
b)é intransferível. Valem, aqui, as mesmas observações feitas acima,
acerca da delegação. A delegação não transfere a competência, mas
somente, em caráter temporário, o exercício de parte das atribuições do
delegante, o qual tem a possibilidade de permanecer exercendo-a
concomitantemente com o delegado (ressalva de exercício da atribuição
delegada), e de revogar a delegação a qualquer tempo.
c)é imodificável pela vontade do agente. Essa característica é corolário
do fato de a competência decorrer da lei e ser sempre elemento vinculado.
Ora, como é a lei quem estabelece as competências, somente a lei pode
alterá-las, sendo inadmissível que o agente público pretenda ampliá-las ou
restringi-las por vontade própria.
d)é imprescritível,pois o não exercício da competência, não importa por
quanto tempo, não a extingue, permanecendo ela sob a titularidade
daquele a quem a lei a atribui.
3.2. Finalidade
De acordo com Marcelo Alexandrino, a finalidade pode ser analisada sob dois
enfoques:
a) uma finalidade geral ou mediata, que é sempre a mesma, expressa ou

implicitamente estabelecida em lei: a satisfação do interesse público.
b)uma finalidade específica, imediata, que é o objetivo direto, o resultado
específico a ser alcançado, previsto em lei, e que deve determinar a
prática do ato.
3.3. Forma
De acordo com Marcelo Alexandrino, a “forma é o modo de exteriorização do ato

administrativo”.
Sendo assim, a questão deve ser tratada, nas palavras do doutrinador, da seguinte forma:
a) quando a lei não exigir forma determinada para os atos administrativos,

cabe à administração adotar aquela que considere mais adequada,
conforme critérios de conveniência e oportunidade administrativas [...]
b) diferentemente, sempre que a lei expressamente exigir determinada
forma para a validade do ato, a inobservância acarretará a sua nulidade.
3.3.2. Manifestações da forma: verbais (não é regra); gestos, apitos e sinais luminosos na
condução do trânsito; cartazes e placas etc.
3.4. Motivo
De acordo com Marcelo Alexandrino, “é a causa imediata do ato administrativo. É a

situação de fato e de direito que determina ou autoriza a prática do ato, ou, em outras palavras, o
pressuposto fático e jurídico (ou normativo) que enseja a prática do ato”.
3.5. Objeto
De acordo com Marcelo Alexandrino,
[...] é o próprio conteúdo material do ato. O objeto do ato administrativo

identifica-se com o seu conteúdo, por meio do qual a administração
manifesta sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes.
Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo é a própria alteração no
mundo jurídico que o ato provoca, é o efeito jurídico imediato que o ato
produz.
4. Mérito administrativo
4.1. Conceito
Segundo Marcelo Alexandrino,

[...] é o poder conferido pela lei ao agente público para que ele decida
sobre a oportunidade e conveniência de praticar determinado ato
discricionário, e escolha o conteúdo desse ato, dentro dos limites
estabelecidos na lei [...]
Frise-se, que o Poder Judiciário, no exercício de função jurisdicional,
nunca vai adentrar o mérito administrativo para dizer se o ato foi ou não
conveniente e oportuno, substituindo a administração nessa análise [...].
DICA: (Alexandre Massa): M (MOTIVO) ÉRIT (OBJETO): MÉRITO
5. ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
5.1. Conceito
[...] são qualidades ou características dos atos administrativos. Enquanto

os requisitos dos atos administrativos constituem condições que devem
ser observadas para sua válida edição, os atributos podem ser entendidos
como as características inerentes aos atos administrativos.
652. Atributos do ato administrativo
a)Presunção de validade, legalidade, veracidade, legitimidade e licitude (linha de Alexandre

Massa que defende a posição de Diogo de Figueiredo Moreira Neto)
Para Alexandre Massa,
a) presunção de validade: considerada pelo autor um verdadeiro

princípio do Direito Administrativo, a presunção de validade apontada
para o pressuposto de que, até prova em contrário, todos os atos da
Administração são considerados válidos perante o direito;
b) presunção de legalidade: é a presunção de conformidade do ato com
a lei;
c) presunçaõ de veracidade ou de realidade: é a presunção de verdade
dos motivos apontados como fundamento fáticos para prática do ato;
d) presunção de legitimidade: diz respeito à conformidade do ato com a
vontade da sociedade ou com os consensos políticos inseridos na
competência discricionária;
e) presunção de licitude: é a presunção de conformidade do ato com os
valores morais tutelados pela ordem jurídica.
a.1. Posição de Maria Sylvia Di Pietro
O atributo da presunção de legitimidade apresenta-se sob dois enfoques:
a) presunção de legitimidade, significando que a interpretação e aplicação

da norma jurídica pela administração, foram corretas;
b) presunção de veracidade, significando que os fatos alegados pela
administração existem, ocorreram, são verdadeiros.
b)Imperatividade ou coercibilidade

[...] decorre do poder extroverso do Estado. Essa expressão é utilizada
para representar a prerrogativa que o poder tem de praticar atos que
extravasam sua própria esfera jurídica e adentram a esfera jurídica alheia,
alterando-a, independentemente da anuência prévia de qualquer pessoa.
b.1. O atributo da imperatividade está presente em qualquer ato?
c)Auto-executoriedade
Para Marcelo Alexandrino, “são os que podem ser materialmente implementados

pela administração, diretamente, inclusive mediante o uso da força, se necessária, sem que a
administração precise obter autorização judicial”.
c.1. Possibilidade de auto-executoriedade:
a)quando a lei expressamente prevê a executoriedade;
b) em situações de urgência.
d)Exigibilidade ou “privilège du préalable” (posição de Celso Antônio)
[...] seria caracterizada pela obrigação que o administrado tem de cumprir

o ato [...] Se a ordem for descumprida, a administração “só tem
possibilidade de utilizar meios indiretos para constranger o administrado a
adotar determinada conduta, diz-se que a imposição administrativa é
exigível, mas não é executória”.
e)Tipicidade
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, “é o atributo pelo qual o ato administrativo deve
corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados
resultados”.
6. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
6.1. Quanto ao grau de liberdade (posição de Marcela Alexandrino):
a)Atos vinculados: “são os que a administração pratica sem margem alguma de liberdade de
decisão, pois a lei previamente determinou o único comportamento possível a ser
obrigatoriamente adotado sempre que se configure a situação objetiva descrita em lei”.
b) Atos discricionários: “são aqueles que a administração pode praticar com certa liberdade de
escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu conteúdo, seu modo de realização, sua
oportunidade e sua conveniência administrativa”.
6.2. QUANTO AOS DESTINATÁRIOS DO ATO (posição de Marcelo Alexandrino):
a)Atos administrativos gerais: “caracterizam-se por não possuir destinatários determinados”.

São exemplos de atos gerais, regulamentos, as instruções normativas, os atos declaratórios
normativos, algumas resoluções editadas por agências reguladoras, dentre outros.
b) Atos administrativos individuais: “são aqueles que possuem destinatários determinados,

produzindo diretamente efeitos concretos, constituindo ou declarando situações jurídicas
subjetivas”.
c) Atos coletivos ou plúrimos (Alexandre Massa): “expedidos em função de grupo definido
de destinatários”.
6.3. QUANTO AO ALCANCE: (posição de Marcelo Alexandrino):
a)Atos administrativos internos (posição de Marcelo Alexandrino): “ são aqueles destinados

a produzir efeitos somente no âmbito da administração pública, atingindo diretamente apenas
seus órgãos e agentes”.
b) Atos administrativos externos (posição de Marcelo Alexandrino):: “são aqueles que

atingem os administrados em geral, criando direitos ou obrigações gerais ou individuais,
declarando situações jurídicas etc”.
6.4. QUANTO À FORMAÇÃO DA VONTADE DO ATO (posição de Marcelo

Alexandrino):
a)Atos simples:
[...] é o que decorre de uma única manifestação de vontade de um órgão,

unipessoal (ato simples singular) ou colegiado (atos simples colegiados).
O ato simples está completo com essa só manifestação, não dependendo
de outras, concomitantes ou posteriores, para que seja considerado
perfeito.
b) Ato administrativo complexo:
[...] é o que necessita, para sua formação, da manifestação de vontade de

dois ou mais diferentes órgãos ou autoridades. Significa que o ato não
pode ser considerado perfeito (completo, concluído, formado) com a
manifestação de um só órgão ou autoridade”. Por exemplo, “a concessão
de determinados regimes especiais de tributação que dependem de
aprovação por parte de diferentes ministérios, como ocorre no caso das
reduções tributárias aplicáveis a alguns bens de informática, que
dependem de aprovação, cumulativa, do Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior – MDIC, do Ministério da Ciência e
Tecnologia – MCT e do Ministério da Fazenda.
.
c) Ato administrativo composto
[...] é aquele cujo conteúdo resulta da manifestação de um só órgão, mas

a sua edição ou produção de seus efeitos depende de um outro ato que o
aprove [...] Conforme o caso o ato acessório recebe a denominação de
aprovação, autorização, ratificação, homologação, dentre outras.
ATENÇÃO (Alexandre Massa):
Maria Sylvia Di Pietro menciona dois exemplos de atos compostos: 1)

nomeação do Procurador-Geral da República, que depende de prévia
aprovação do Senado; 2) dispensa de licitação, pois depende de
homologação pela autoridade superior. Na verdade, trata-se de dois
exemplos de atos complexos [...].
CURIOSIDADE (Alexandre Massa):

Recentemente um aluno me mandou e-mail contando outra estratégia para
memorizar a diferença entre atos simples, complexo e composto. Imagine
uma porta a ser aberta pela Administração. No ato simples, a porta tem
uma fechadura e a chave está na mão do agente. No ato complexo, a porta
tem duas fechaduras e cada chave está na mão de um agente diferente. No
ato composto, a porta só tem uma fechadura na mão do agente. Ele
destranca, mas há outra pessoa atrás da porta dificultando a passagem. A
criativa e eficiente metáfora está na internet, porém, sem indicação de
autoria.
6.6. QUANTO À EXEQUIBILIDADE
a)Ato perfeito (Marcelo Alexandrino):
[...] é aquele que está pronto, terminado, que já conclui o seu ciclo, suas
etapas de formação; tem-se um ato perfeito quando já se esgotaram todas
as fases necessárias a sua produção [...]”. Por exemplo, um ato
homologado de um concurso público que tenha sido escrito, motivado,
assinado e publicado na imprensa oficial é um ato: está perfeito o ato em
que todas as etapas de seu processo de produção foram concluídas [...]
podemos observar que o ato administrativo pode ser perfeito, por ter
completado o seu ciclo de formação, mas ser inválido, por estar em
desacordo com a lei ou os princípios jurídicos [...].
b) Ato imperfeito (Marcelo Alexandrino): “[...] é aquele que não completou o seu ciclo de
formação, com a minuta de um parecer ainda não assinado, o voto proferido pelo conselheiro
em uma decisão de processo administrativo em julgamento no Conselho Administrativo de
Recursos Fiscais – CARF do Ministério da Fazenda [...]”.
d)Ato pendente (Marcelo Alexandrino):: “é aquele que, embora perfeito, está sujeito a
condição (evento futuro e incerto) ou termo (evento futuro e certo) para que comece a produzir
efeitos”.
e) Ato consumado (ou exaurido) (Marcelo Alexandrino): “é o que produziu todos os efeitos
que estavam aptos a produzir, que já esgotou a possibilidade de produzir efeitos”.
6.6.1. COMBINAÇÃO ENTRE VALIDADE E EFICÁCIA (ANÁLISE DE CELSO

ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO)
a)Ato perfeito, válido e eficaz
b) Ato perfeito, válido e ineficaz
c) ato perfeito, inválido e eficaz
d) ato perfeito, inválido e ineficaz
6.7. QUANTO À EFICÁCIA (Alexandre Massa)
a) Atos válidos: “são praticados pela autoridade competente atendendo a todos os requisitos
exigidos pela ordem jurídica”.
b) Atos nulos: “aqueles expedidos em desconformidade com as regras do sistema normativo.

Possuem defeitos insuscetíveis de convalidação, especialmente nos requisitos do objeto, motivo
e finalidade [...].”
c) Atos anuláveis: “praticados pela Administração Pública com vícios sanáveis na competência
ou na forma. Admitem convalidação. [...].”
d) Atos inexistentes: “possuem vício gravíssimo no ciclo de formação impeditivo da produção
de qualquer efeito jurídico [...]”.
d) Atos irregulares: “portadores de defeitos formais levíssimos que não produzem qualquer
conseqüência na validade do ato [...]”.
6.8. QUANTO AO CONTEÚDO (ALEXANDRE MASSA)
a)Atos constitutivos: “criam novas situações jurídicas”.
b)Atos extintivos: “extinguem situações jurídicas”.
c)Atos declaratórios: “visam preservar direitos e afirmar situações preexistentes”.
d)Atos alienativos: “realizam a transferência de bens ou direitos a terceiros”.
e)Atos modificativos: “alteram situações preexistentes”.
f) Atos abdicativos: “aqueles em que o titular abre mão de um direito”.
6.9. QUANTO À FUNÇÃO DA VONTADE ADMINISTRATIVA
a)Atos negociais ou negócios jurídicos: “produzem diretamente efeitos jurídicos”.
b)Atos puros ou meros atos administrativos: “não produzem diretamente efeitos, mas
funcionam como requisito para desencadear, no caso concreto”.
7. ESPÉCIE DE ATO ADMINISTRATIVO
7.1. ATOS NEGOCIAIS (Alexandre Massa): “manifestam a vontade da Administração em

concordância com o interesse do particular”.
a)Autorização
Cuida-se de ato administrativo unilateral, discricionário e precário por

meio do qual a Administração Pública constitui certas situações jurídicas,
facultando ao administrado interessado o exercício de certa atividade
material (ex.: porte de armas, serviço de táxi), ou para facultá-lo a utilizar
bem público em caráter privativo (ex.: parte de determinada calçada para
instalar uma banca de acarajé), ou para prestar serviço público em caráter
extremamente precário (art. 21, XI e XII, da CF).
b) Permissão: “ato administrativo unilateral, discricionário e precário através do qual a

Administração Pública faculta ao particular interessado a utilização de bem público ou prestação
de serviço público”.
c)Licença
É ato administrativo unilateral, vinculado e definitivo através do qual a

Administração Pública reconhece, em benefício do administrado um
direito relativamente ao exercício de uma atividade jurídica (ex.:
atividade profissional dependente de licença da OAB, CREA etc) ou
material (ex.: licença para construir, de localização e funcionamento
ECT).
d) Admissão
É ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração
Pública reconhece ao particular, que preencha os requisitos legais, o
direito à prestação (desfrute e gozo) de um determinado serviço público.
É ato vinculado, tendo em vista que os requisitos para a outorga da
prestação administrativa são previamente definidos, de modo que todos
que os satisfaçam tenham direito de obter o benefício.
e) Aprovação
De acordo com Dirley da Cunha, “é ato unilateral e discricionário pelo qual a

Administração Pública exerce o controle prévio (a priori) ou posterior (a posteriori) de outro
ato administrativo ou de outro ato jurídico praticado por particular”.
f) Homologação
[...] é ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração Pública, em

atividade de controle, reconhece a legalidade de um ato jurídico já
praticado. Ela é sempre posterior (a posteriori) e examina apenas o
aspecto da legalidade, no que se distingue da aprovação a posteriori, que
tem por fundamento um juízo de conveniência e oportunidade. Assim,
enquanto a aprovação a posteriori é ato discricionário, a homologação é
ato plenamente vinculado. Carecem de homologação, por exemplo, o
procedimento licitatório e o concurso público, se, evidentemente,
estiverem de acordo com as prescrições legais”.
g) Visto
É ato administrativo unilateral e vinculado consistente num controle de

mera legalidade formal de um outro ato administrativo ou ato praticado
pelo administrado. Aqui não há controle de conteúdo, distinguindo-se, por
isso, de suas espécies afins (aprovação e homologação), mas sim um
controle de legalidade que incide somente sobre os aspectos externos do
ato, não alcançando seu conteúdo.
[...] Em suma, o visto é forma de controle de legalidade formal do ato,
não significando concordância com o seu conteúdo.
9. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS EFICAZES
9.1. EXTINÇÃO PELO CUMPRIMENTO DOS SEUS EFEITOS JURÍDICOS: pode

ocorrer a partir de três maneiras:
a) Esgotamento do conteúdo (Dirley da Cunha): “o conteúdo é a própria disposição jurídica

do ato administrativo, de sorte que, exaurido, cumpre o ato o seu destinatário [...]”.
b) Execução material (Alexandre Massa):”ocorre quando a ordem expedida pelo ato é

materialmente cumprida”..
c) Implemento de condição resolutiva ou termo final (Alexandre Massa): “ato é extinto

quando sobrevém o evento preordenado a cessar sua aplicabilidade”.
9.2) EXTINÇÃO PELO DESAPARECIMENTO DO SUJEITO OU DO OBJETO (Dirley

da Cunha): “ato administrativo também se extingue pelo desaparecimento da pessoa ou do
objeto da relação jurídica que ele constitui [...]”.
C)EXTINÇÃO POR RENÚNCIA (Alexandre Massa): “ocorre quando o próprio
beneficiário abre mão da situação proporcionada pelo ato”.
9.3) RETIRADA POR ATO: “é a forma de extinção mais importante para provas e concursos
públicos. Ocorre com a expedição de um ato secundário praticado para extinguir ato anterior”.
Podem ocorrer cinco formas de retirada do ato:
a) CASSAÇÃO (Dirley da Cunha): “por vício de ilegalidade superveniente. O beneficiário do

ato não o está cumprindo da forma devida, havendo um desvio na destinação legítima [...]”.
d) CADUCIDADE ou DECAIMENTO (Alexandre Massa): “consiste na extinção do ato em

consequência da sobrevinda de norma legal proibindo situação que o autorizava. Funciona como
uma anulação por causa superveniente. Como a caducidade não produz efeitos automáticos, é
necessária a prática de um ato constitutivo secundário determinando a extinção do ato decaído”.
e) CONTRAPOSIÇÃO OU DERRUBA (DIRLEY DA CUNHA): “um ato posterior,

elaborado em momento diverso e no exercício de competência diversa, se colide com o ato
anterior [...]”.
9.1.4. RENÚNCIA: “o ato administrativo se extingue por renúncia do beneficiário [...]”.
9.1.5. EXTINÇÕES ATÍPICAS OU INOMINADAS (Alexandre Massa): com o

“desenvolvimento da teoria da extinção do ato administrativo não impede a constatação de
situações concretas em que o ato desaparece sem que haja enquadramento em qualquer das
modalidades acima referidas”.
9.1.5. REVOGAÇÃO: “é a extinção do ato administrativo válido ou dos seus efeitos válidos
causado por outro ato administrativo, por razões de conveniência e oportunidade”.
a) Objeto da revogação: o “ato administrativo válido ou os seus jurídicos válidos”.
b) Forma do ato revocatório: “o ato revocatório deve ter obrigatoriamente a mesma forma do
ato revogado”. (Alexandre Massa)
b) Fundamento da revogação: “tem por fundamento o exercício de uma competência

discricionária [...]”.
c) Limites da revogação
Nas palavras de Dirley da Cunha e Alexandre Massa, os atos administrativos não

podem ser revogados em tais situações:
- Não pode ser revogado ato exaurido;

- Não pode ser revogado o ato que gera direito adquirido, enquanto fonte
desse direito;
- Não pode ser revogado o ato vinculado, uma vez que este é todo
calcado na lei, não havendo liberdade da Administração Pública;
- Não pode ser revogado o ato de conteúdo meramente enunciativo,
como, por exemplo, as certidões, pareceres, atestados. Mas tais atos
podem ser invalidados.
- Atos preclusos no curso do procedimento adminsitrativo.
- Atos enunciativos porque apenas declaram fatos ou situações.
Nesse ponto, acrescenta Alexandre Massa que os atos administrativos não podem ser
revogados:
- atos preclusos no curso de procedimento administrativo: a
preclusão é óbice á revogação.
d) Efeitos: efeitos futuros, não retroativos (ex nunc ou proativos)
e) Os atos complexos podem ser revogados?
Segundo Alexandre Massa, “quando o ato administrativo depende, para sua

formação, da conjugação de vontades de mais de um órgão da Administração (ato complexo), a
revogação será possível somente com a concordância de todos os órgãos envolvidos na
prática do ato”.
f) A administração pública pode anular os atos revogados?
Para Alexandre Massa, “o ato praticado em desconformidade com as exigências do

ordenamento, pode ser anulado. É a anulação da revogação, possível na esfera administrativa e
judicial”.
g) O ato revocatório pode ser revogado? No caso em tela, a administração pública pode
negar o efeito repristinatório?
Segundo Alexandre Massa,
[...] Sendo discricionário, o ato revocatório em princípio pode ser

revogado. Mas a doutrina majoritária nega efeito repristinatório à
revogação da revogação. Assim, o ato revogador da revogação não
ressuscita o primeiro ato revogado, podendo apenas representar um novo
ato baseado nos mesmos fundamentos do ato inicial. O certo é que a
eficácia da revogação é sempre proativa, de modo que a revogação ao ato
revocatório só produz efeitos futuros, faltando-lhe o poder de restaurar
retroativamente a eficácia do primeiro ato revogado.
h)Competência para revogar
Para Alexandre Massa, por “envolver questão de mérito, a revogação só pode ser
praticada pela Administração Pública, e não pelo Poder Judiciário. [...] A revogação é de
competência da mesma autoridade que praticou o ato revogado.
g) Efeitos da revogação
Nenhum ato válido nasce contrário ao interesse público. Em dado

momento da vida, o ato se torna inconveniente e inoportuno. Por isso, o
Direito preserva os efeitos produzidos pelo ato até a data de sua
revogação. Daí falar-se que a revogação produz efeitos futuros, não
retroativos, ex nunc ou proativos.
10. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS INEFICAZES (POSIÇÃO DE

DIRLEY DA CUNHA)
10.1. Mera retirada: ocorre “com o ato administrativo que se encontra produzido, mas ainda
não surtiu os efeitos jurídicos. Neste caso, a Administração Pública resolve, por razões de
conveniência e oportunidade, ou de legalidade, retirá-lo do cenário jurídico”.
10.2. Recusa: “o beneficiário do ato administrativo recusa os efeitos que o ato ainda irá
produzir [...]”.
11. Invalidação ou anulação: “é a extinção do ato administrativo inválido ou de seus efeitos

invalidamente produzidos, causado por outro ato administrativo, por razões de legalidade”.
11.1. Sujeito ativo
a) Administração Pública (art. 54 da Lei n. 9.784/99):
O direito da Administração de anular os atos administrativos de que

decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
b) Poder Judiciário
Segundo Alexandre Massa, “a anulação via Poder Judiciário é decorrência do

controle externo exercido sobre a atividade administrativa e sujeita-se ao prazo prescricional de
cinco anos (art. 1º do Decreto n. 20.910/32).
11.2. Modulação dos efeitos anulatórios (Alexandre Massa): há “possibilidade discricionária,

aceita por alguns doutrinadores, de a Administração Pública reduzir a extensão dos efeitos da
anulação se a modulação for melhor solução para defender o interesse público e a segurança
pública”.
11.6. Ato válido, nulo, anulável e inexistente (POSIÇÃO DE MARCELO

ALEXANDRINO)
a)Ato válido
[...] é o que está em total conformidade com o ordenamento jurídico [...].

O ato válido respeitou, em sua formação, todos os requisitos jurídicos
relativos à competência para sua edição, à sua finalidade, à sua forma, aos
motivos determinantes de sua prática e a seu objeto [...].
b) Ato nulo
[...] é aquele que nasce com vício insanável, normalmente resultante da

ausência de um de seus elementos constitutivos, ou de defeito substancial
em algum deles (por exemplo, o ato com motivo inexistente, o ato com
objeto não previsto em lei e o ato praticado com desvio de finalidade.
b.1. Em relação aos efeitos do ato nulo, é possível afirmar que:
1.Em decorrência dos atributos da presunção de legitimidade e da
imperatividade, “todo e qualquer ato administrativo, legítimo ou eivado
de vícios, tem por força obrigatória desde a sua expedição [...].
2.A anulação retira o ato do “mundo jurídico com eficácia retroativa (“ex
tunc”), desfazendo os efeitos já produzidos pelo ato e impedindo que ele
permaneça gerando efeitos. Esses efeitos da anulação, entretanto,
aplicam-se às partes diretamente envolvidas no ato (emissor e
destinatários diretos). Os efeitos que o ato eventualmente já tenha
produzido para terceiros de boa-fé são mantidos [...]. Mas serão mantidos
esses efeitos, e só eles, não o ato em si.
c) Atos inexistentes
[...] é aquele que possui apenas aparência de manifestação de vontade da

administração pública, mas, em verdade, não se origina de um agente
público, mas de alguém que se passa por tal condição, como o usurpador
de função.
Imagine-se um médico sem qualquer vínculo com a administração pública
que, para fazer um “favor” solicitado por um amigo, titular de um cargo
público privativo de médico em um hospital federal, “substitui” este no
dia de seu plantão, trabalhando em um lugar. O médico “substituto”,
nesse exemplo, está na condição de usurpador de função. Caso ele
pratique atos com aparência de atos administrativos, serão eles atos
inexistentes (assinar um termo de recebimento de determinado material
cirúrgico adquirido pelo hospital, por exemplo).
Para “Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, também são atos
inexistentes os atos cujos objetos sejam juridicamente impossíveis. Seria
exemplo uma ordem para a prática de um crime [...].
c.1. Distinção entre o ato nulo e o ato inexistente
a) O ato inexistente não produz efeitos jurídicos, mesmo perante terceiros de boa-fé.
b) O ato inexistente não tem prazo para que administração ou o Judiciário declare a sua
inexistência e desconstitua os efeitos que ele produziu [...]. Os atos nulos têm prazo,
em geral, para a anulação. “Na esfera federal, os atos administrativos eivados de vício
que acarrete a sua nulidade, quando favoráveis ao destinatário, têm o prazo de cinco
anos para ser anulados, salvo comprovada má-fé (art. 9.784/99, art. 54)”.
d) Anulabilidade
Nas palavras de Dirley da Cunha, “consiste num vício que pode ser convalidado. Os
atos anuláveis são prescritíveis (05 anos) e convalidáveis. Não admitem, entretanto, resistência
munu militari.
d.1. Atos que podem ser convalidados
Segundo Dirley da Cunha,
São anuláveis os atos que, corrigidos, podem ser repetidos validamente.

Assim, os atos praticados por sujeito incompetente (vício relativo ao
elemento competência), os expedidos com vício de vontade e os
proferidos com defeito de forma (vício relativo ao elemento forma) são
simplesmente anuláveis.
[...] Em suma, o ato é nulo, ou inconvalidável, se o vício referir-se à
finalidade, ao motivo e ao objeto ou conteúdo do ato; é anulável, ou
convalidável, se o vício reportar-se à competência e à forma do ato.
e) CONVALIDAÇÃO (sanatória, aperfeiçoamento, convalescimento, sanação, terapêutica,

depuração, aproveitamento)
e.1) Conceito
Convalidação, sanatória, aperfeiçoamento, convalescimento, sanação,

terapêutica, depuração, aproveitamento é uma forma de suprir defeitos
leves do ato para preservar sua eficácia. É realizada por meio de um
segundo ato chamado de ato convalidatório. O ato convalidatório tem
natureza vinculada (corrente majoritária), constitutiva, secundária e
eficácia ex tunc.
Observação: “Celso Antônio Bandeira de Mello, entretanto, identifica um único caso em que a
convalidação seria discricionária: vício de competência em ato de conteúdo discricionário”
e.2) Fundamento:
• Segurança jurídica
• Economia processual
e.3) Objeto da convalidação:
O objeto da convalidação é um ato administrativo, vinculado ou

discricionário, possuidor de vício sanável ensejador de anulabilidade.
Atos inexistentes, nulos ou irregulares nunca podem ser convalidados.
São passíveis de convalidação os atos com defeito de competência ou na
forma. Defeitos no objeto, motivo ou finalidade são insanáveis, obrigando
a anulação do ato. José dos Santos Carvalho Filho, no entanto, admite
convalidação de ato com vício no objeto, motivo ou finalidade quando se
tratar de ato plúrimo, isto é, “quando a vontade administrativa se
preordenar a mais de uma providência administrativa no mesmo ato: aqui
será viável suprimir ou alterar alguma providência e aproveitar o ato
quanto às demais providências, não atingidas por qualquer vício”
e.4)Tipos de convalidação (POSIÇÃO DE DIRLEY DA CUNHA)
a) Ratificação: “é feito pela própria autoridade que praticou o ato viciado”.
b) Confirmação: “quando realizada por outra autoridade, e não por aquela que praticou o ato”.
c) Saneamento: “ocorre por iniciativa do particular. Ex.: publica-se que ocorreu a exoneração a
pedido, sem que tal pedido tenha ocorrido, mas depois o servidor pede sua exoneração”.
e) Convalidação x conversão
A convalidação não se confunde com a conversão de atos nulos. Pela

conversão, quando possível (e será na hipótese de o vício que torna nulo o
ato referir-se ao objeto ou conteúdo deste), a Administração traspassa,
com efeitos retroativos, um ato de uma categoria na qual seria inválido
para outra categoria na qual seria válido. Ex.: a conversão de uma
nomeação de servidor não concursado em cargo efetivo para nomeação
em cargo em comissão ou uma concessão de uso realizada sem licitação
converte-se em permissão precária de uso.
BENS PÚBLICOS
1.CONCEITO
[...] os bens públicos são todas as coisas materiais ou imateriais, móveis ou

imóveis, cujos titulares são pessoas jurídicas de direito público (entidades
estatais, autarquias e fundações de direito público) ou as pessoas jurídicas de
direito privado prestadoras de serviços públicos, quando estes bens, na última
hipótese, se encontrem vinculados à prestação destes serviços públicos [...].
De acordo o Código Civil de 2002: Art. 98. São públicos os bens de domínio nacional
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares seja
qual for a pessoa a que pertencerem.
2. CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS
2.1. Quanto à titularidade.
2.2. Quanto á destinação:
a) Bens de uso comum do povo.
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, são “aqueles que, por determinação legal ou por sua
própria natureza, podem ser utilizados por todos em igualdade de condições, sem necessidade
de consentimento individualizado por parte da Administração”.
São exemplos de bens de uso comum do povo as ruas, praças, águas do mar, vias
públicas, rios.
b) Bens de uso especial.
De acordo com Maria Sylvia Di Pietro, “são todas as coisas, móveis e imóveis,
corpóreas ou incorpóreas, utilizadas pela Administração Pública para realização de suas
atividades e consecução de seus fins”.
São exemplos de bens de especial os “imóveis onde estão instaladas as repartições

públicas, os bens móveis utilizados pela Administração, museus, bibliotecas, veículos oficiais,
terras dos sílvicolas, cemitérios públicos, aeroportos, mercados agora, pela nova Constituição,
as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à
proteção dos ecossistemas naturais”.
c) Bens de uso dominical ou dominial.
Segundo o Código de Contabilidade, os bens dominicais, são “os bens do Estado,

qualquer que seja a sua proveniência, dos quais se possa efetuar a venda, de permuta ou cessão,
ou com os quais se possam fazer operações financeiras em virtude de disposições legais
especiais de autorização (art. 810)”.
3. MODALIDADES
3.1. BENS DO DOMÍNIO PÚBLICO
Nas palavras de Maria Sylvia, os bens de domínio público são os de uso comum do povo e os
de uso especial.
3.1.1. CARACTERÍSTICAS DOS BENS PÚBLICOS
a) Inalienabilidade.
A inalienabilidade não é absoluta, segundo Maria Sylvia,
“são não ser com relação àqueles bens que, por sua própria natureza, são
insuscetíveis de valorização patrimonial, como mares, praias, rios navegáveis; os
que sejam inalienáveis em decorrência podem perder o de inalienabilidade, desde
que percam a destinação pública, o que ocorre pela desafetação”.
a) Impenhorabilidade.
b) Imprescritibilidade.
c) Impossibilidade de oneração (não incide ônus real sobre os bens públicos).
3.3. AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO
3.1.1. Afetação
Segundo Alexandre Massa, “é a condição do bem público que está servindo a alguma
finalidade pública. Exemplo: o prédio público onde funciona um hospital da prefeitura é um
bem afetado à prestação desse serviço”.
3.1.2. Desafetação
Para Alexandre Massa, “entende que a desafetação ou desconsagração,

compreendida como processo de transformação do bem de uso comum ou de uso especial em
bem público dominial, só pode ser promovida mediante lei específica.
OBSERVAÇÃO (Alexandre Massa):
De qualquer forma, não existe no direito brasileiro a denominada

desafetação tácita, entendia como a mudança de categoria do bem pela
falta de uso. Essa conversão em bem dominial somente poderá ser
promovida mediante vontade expressa do legislador.
3.2. BENS DO DOMÍNIO PRIVADO DO ESTADO OU BENS DOMINICAIS
Nas palavras de Maria Sylvia, os bens de domínio público são os bens dominiais, ou
seja, são os bens do patrimônio disponível.
3.2.1. Características (segundo Sylvia Di Pietro)

“1. Comportam uma função patrimonial ou financeira, porque se destinam a
assegurar rendas do Estado, em oposição aos demais bens públicos, que são
afetados a uma destinação de interesse geral; a conseqüência disso é a gestão dos
bens dominicais não era considerada serviço público, mas uma atividade privada
da Administração.
2. submetem-se a um regime jurídico privado de direito privado, pois a
Administração Pública age, em relação a eles, como um proprietário privado”.
3.2.2. Regime jurídico
Segundo Maria Sylvia, “comparando os bens do domínio público com os do domínio

privado do Estado, pode-se traçar a seguinte regra básica quanto ao regime jurídico a que se
submetem: os primeiros, ao direito público, e, os segundos, no silêncio da lei, ao direito
privado”.
4. USO DE BEM PÚBLICO POR PARTICULAR
De acordo com Maria Sylvia Di Pietro, os bens públicos podem ser utilizados por
particulares a partir da seguinte classificação:
“a) pelo critério da conformidade ou não da utilização com o destino principal a

que o bem está afetado, o uso pode ser normal ou anormal;
b) pelo critério da exclusividade ou não do uso, combinado com o da

necessidade ou não de consentimento expresso da Administração, o uso pode ser
comum ou privativo”.
4.1. Uso de bem público conforme ou não com o destino principal do bem:
a) USO NORMAL e USO ANORMAL
Segundo Maria Sylvia,
[...] é o que exerce de conformidade com a destinação principal do bem;

e uso anormal é o que atende a finalidades diversas ou acessórias, às
vezes em contradição com aquela destinação.
Se uma rua está aberta à circulação, tem uso comum anormal; supondo-
se que essa mesma rua seja utilizada, em período determinado, para
realização de festejos, comemorações, desfiles, tem-se uso comum
anormal, pois esses não são os fins a que normalmente se destinam tais
bens.
Por outro lado, quando uma pessoa obtém permissão para ocupar
determinado box em mercado municipal, tem-se uso privativo normal,
já que essa finalidade precípua do bem; no entanto, se a permissão visa à
instalação na mesas e cadeiras nas calçada, o uso privativo passa a ser
anormal.
As utilizações anormais só devem ser consentidas na medida em que
sejam compatíveis com o fim principal a que está afetado, ou seja, desde
que não impeçam nem prejudiquem o uso normal do bem. Seu exercício
depende, em geral, de manifestações discricionárias do poder de público,
podendo o ato de outorga ser a qualquer momento revogado, uma vez
verificada a sua incompatibilidade com a utilização normal. O título
jurídico mais adequado para esse tipo de uso privativo é a permissão de
uso, em virtude da discricionariedade e precariedade a que
caracterizam.
5. USO DE “BENS PÚBLICOS” AFETADOS POR PARTICULARES: instrumentos

estatais de outorga de uso privativo.
De acordo com Maria Sylvia, o uso privativo
que alguns denominam de uso especial, é o que a Administração Pública

confere, mediante título jurídico individual, a pessoa ou grupo de pessoas
determinadas, para que o exerçam, com exclusividade, sobre parcela de
bem público”.
Pode ser outorgado a pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas,
pois nada impede que um ente público consinta que outro se utilize
privativamente de bem público integrado em seu patrimônio.
O conteúdo do uso privativo é variável, podendo comportar faculdade de
ocupação (como a instalação de bancas na calçada), poderes de
transformação (construção de vestuários na praia) ou até disposição de
uma parte da matéria (aproveitamento das águas públicas ou extração de
areia).
6. INSTRUMENTOS ESTATAIS DE OUTORGA DE USO PRIVATIVO (USO

PRIVATIVO DE BENS PÚBLICOS)
6.1.1. Autorização do uso de bem público.
a) Conceito: ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual a Administração

faculta a utilização privativa de bem público.
b) Classificação: a) simples (sem prazo); qualificada ou condicionada (com prazo).
7.1.2. Permissão de uso de bem público.
a)Conceito: ato administrativo, discricionário, “precário”, gratuito ou oneroso, através do qual a

Administração faculta a utilização privativa de bem público.
.
b) Classificação: a) simples (sem prazo); qualificada ou condicionada (com prazo).
7.1.2.1. Distinção entre a permissão e autorização de uso de bens públicos (segundo Maria
Sylvia)
1.enquanto a autorização confere a faculdade de uso privativo no

interesse privado do beneficiário, a permissão implica a utilização
privativa para fins de interesse público;
2. dessa primeira diferença decorre outras, relativa à precariedade. Esse
traço existe em ambas as modalidades, contudo é mais acentuado na
autorização, justamente pelas finalidades de interesse individual; no caso
de permissão, que é dada por razões de predominante interesse público, é
menor o contraste entre o interesse do permissionário e o do usuário do
bem público;
3. a autorização, sendo dada no interesse do usuário, cria para este uma
faculdade de uso, ao passo que a permissão,sendo conferida no
interesse predominantemente público, obriga o usuário, sob pena de
caducidade do uso consentido.
7.1.3. Concessão de uso de bem público.
a) Conceito: contrato administrativo, sinalagmático, oneroso ou gratuito, comutativo, realizado

intuitu persanae através do qual a Administração faculta a utilização privativa de bem público,
mediante processo de licitação.
b) Modalidades de concessão (segundo Maria Sylvia)

1. de exploração ou de simples uso, conforme seja, ou não conferido ao
concessionário poder de gestão dominical, substituindo-se à
Administração concedente; como exemplos da primeira, o autor indica as
concessões de minas, de águas e de campo de algas; e, da segunda, as
relativas a áreas de dependências de aeroportos, ocupação da via pública,
sepultura e outras;
2. temporária (como a concessão de águas e a maioria das utilizações
privativas) ou perpétuas (como sepultura);
3. remunerada ou gratuita;
4. de utilidade pública (como a que é acessória de uma concessão de
serviço público) ou de utilidade privada (como a da sepultura, a de
derivação de águas para fins de moradia).
c)Permissão de uso
Segundo Maria Sylvia, “é prevista na Lei nº 9.639, de 15-5-98, para utilização, de uso
precário, de áreas de domínio da União para realização de eventos de curta duração, de natureza
recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional (art. 22)”.
d) Concessão de direito real de uso
Segundo Ricardo Alexandre e João de Deus,
O direito real de uso é o instituto previsto no art. 7º do Decreto-lei

271/1967, com redação dada pelo Lei 11.841/2007, podendo ser definido
como o contrato pelo qual a Administração transfere, por tempo
determinado ou indeterminado, como direito real resolúvel, o uso
remunerado ou gratuito de terrenos públicos ou do espaço aéreo sobre
esses terrenos, com o fim específico de regularização fundiária de
interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra,
aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades
tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de
interesse sociais em áreas urbanas.
e) Concessão de uso especial para fins de moradia
Para Ricardo Alexandre e João de Deus,
O instituto da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia foi

introduzido pela Medida Provisória 2.220/2001, nos seguintes termos:
“aquele que, até 30 de junho de 2001, possui como seu, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros
quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-se para
sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial
para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não
seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel
urbano ou rural”.
f) Cessão de uso
Para Ricardo Alexandre e João de Deus, a “cessão de uso é o instituto do direito

administrativo mediante o qual o Poder Público consente que um órgão da mesma pessoa
jurídica ou mesmo uma pessoa física ou jurídica distinta use, em regra gratuitamente,
determinado bem público”
7.
7. INSTRUMENTOS ESTATAIS DE OUTORGA DE USO PRIVATIVO (FORMAS DE
DIREITO PRIVADO)
a) Enfiteuse.
b) Direito de superfície.
c) Locação.
f) Comodato.
RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO
1. RESPONSABILIDADE CIVIL
De acordo com René Savatier, a responsabilidade civil “é a obrigação que pode

incumbir uma pessoa a reparar o prejuízo causado a outra, por fato próprio, ou por fato de
pessoas ou coisas que delas dependem”.
1.1. Responsabilidade contratual x responsabilidade civil extracontratual x

responsabilidade penal x sacrifício de direito
Segundo Mauro Sérgio dos Santos,
No caso de descumprimento de uma obrigação prevista em contrato, temos a

responsabilidade contratual, que decorre, pois, do inadimplemento total ou
parcial de qualquer obrigação relacionada ao contrato previamente firmado entre
as partes; se, diferentemente, a lesão resultar não de inadimplemento contratual,
mas da inobservância de norma jurídica relativa à obrigação legal a todos
imposta de não prejudicar a terceiros, estaremos diante da responsabilidade civil
extracontratual.”
De acordo com Santos Carvalho,
O vigente Código Civil mantém sentido básico da referida norma, embora com
texto mais preciso e com desdobramentos da disciplina pertinente ao ato ilícito e
à responsabilidade. Assim, dita o art. 186 do Código: “Aquele que, por ação ou
omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a
outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato lícito. No capítulo
destinado à responsabilidade civil e à obrigação indenizatória, averba o mesmo
Código no art. 927: “Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a
outrem, fica obrigado a repará-lo”.
1.2. CONCEITO
Segundo Celso Antônio, responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado
“[...] é a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos

à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em
decorrência de comportamento unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou
omissivos, materiais ou jurídicos”.
2. EVOLUÇAO
Segundo Maria Sylvia Z. Di Pietro, a responsabilidade civil do Estado evolui no

espaço e no tempo. Daí a existências de várias teorias sobre o tema.
2.1. TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE

De acordo com Maria Sylvia, a teoria da irresponsabilidade foi adotada na época
dos Estados absolutos e repousava fundamentalmente na idéia de soberania (...)
daí os princípios de que o rei não pode errar (The King can do no wrong; le roi
ne peut mal faire) e o de que “aquilo que agrada ao príncipe tem força de lei”
(quod principi placuit habet legis vigorem)”.
2.2. TEORIAS CIVILISTAS
2.2.1. Teoria dos atos de império e de gestão
Segundo Maria Sylvia, os atos de impérios são aqueles praticados pela Administração
“com todas as prerrogativas e privilégios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente
ao particular”; os atos de gestão praticados “seriam aqueles praticados pela Administração em
situação de igualdade com os particulares, para a conservação e desenvolvimento do patrimônio
público e para a gestão de seus serviços”.
2.2.2. Teoria da culpa civil ou da responsabilidade subjetiva
Para Gasparini, o “estágio da responsabilidade com culpa do Estado, também

chamada de responsabilidade subjetiva do Estado, instaura-se sob a influência do liberalismo,
que assemelhava, para fins de indenização, o Estado ao particular”.
2.3. TEORIAS PUBLICISTAS
2.3.1. Teoria da culpa administrativa ou culpa do serviço público
Segundo Maria Sylvia,
“culpa do serviço público ocorre quando: o serviço público não funcionou

(omissão), funcionou atrasado ou funcionou mal. Em qualquer dessas hipóteses,
ocorre a culpa (faute) do serviço ou acidente administrativo, incidindo a
responsabilidade do Estado independentemente de qualquer apreciação da culpa
do funcionário”.
Nas palavras de Mauro Sérgio dos Santos,
“A teoria da culpa administrativa distinguia, pois, de um lado, a culpa individual

do funcionário, pela qual ele mesmo respondia e, de outro lado, a culpa anônima
do serviço público; nesse caso, o funcionário não é identificável e se considera
que o serviço funcionou mal, incidindo, então, a responsabilidade do Estado”.
2.3.1.1. Caso Agnes Blanco
Segundo João Agnaldo DonizetiGandini,
“Agnes Blanco, em Bordeaux, ao cruzar os trilhos que atravessavam a cidade, foi

acolhida por um vagonete da Companhia Nacional de Manufatura de Fumo, que
transportava matéria prima de um para outro edifício, sofrendo graves lesões e
tendo as pernas amputadas. Seu pai moveu uma ação visando receber
indenização e, em 8 de fevereiro de 1873, o Tribunal de Conflitos decidiu que a
competência para conhecer do caso era do Conselho de Estado e não do Tribunal
Comum, afastando-se assim, a aplicação dos princípios do Direito Privado. Essa
decisão tinha o mesmo sentido de outra, prolatada em 1855, no caso Rotchild,
mas a decisão do Caso Blando tornou-se célebre como o marco do surgimento do
Direito Administrativo”.
2.4. Teoria da RESPONSABILIDADE OBJETIVA (art. 37, §6º, art. 21, XXIII, da CRFB/88
c/c art. 15 do CC)
Segundo Mauro Sérgio dos Santos,
“A responsabilidade objetiva do Estado é respaldada no preceito da igualdade de

todos antes o ônus e encargos da Administração, também denominado
“solidariedade social”: se, em tese, todos se beneficiam das atividades da
Administração Pública, todos (representados pelo Estado devem compartilhar do
ressarcimento dos danos que essas atividades causam a alguns”.
De acordo com Maria Sylvia, “a idéia da culpa é substituída pela de nexo de

causalidade entre o funcionamento do serviço público e o prejuízo sofrido pelo administrado. É
indiferente que o serviço público tenha funcionado bem ou mal, de forma regular ou irregular”.
2.4.1. A teoria do risco administrativo como fundamento para a responsabilidade objetiva

do Estado
Nas palavras de Mauro Sérgio dos Santos, o risco administrativo
“indica que não é qualquer prejuízo experimentado por um particular que será
ressarcido pelo Estado, mas apenas aqueles decorrentes da atividade
administrativa. Daí a expressão risco administrativo, que significa que o Estado,
pelo grande número de tarefas que comumente executa e também pelo poder
econômico de que dispõe, assume certos riscos por tais atividades, devendo
indenizar sempre que o prejuízo a terceiros resultar dessas atividades, pouco
importando se a atividade é lícita ou ilícita”.
2.5. Teoria do RISCO INTEGRAL
Nas palavras de Mauro Sérgio dos Santos,
“Nesse caso, tal qual um segurador universal, o Estado seria obrigado a reparar o
dano mesmo quando sua causa fosse imputada ao particular. A teoria do risco
integral, como se vê claramente, não encontra espaço no direito contemporâneo,
haja vista ser contrária ao senso de justiça e também por ferir princípio geral de
direito que veda o enriquecimento sem causa, o que, em última análise, ocorreria
caso o administrado culposamente causasse um sinistro e mesmo assim fosse
indenizado pelo Estado”.
2.5.1. O direito brasileiro e a aplicação do risco integral
“No direito brasileiro, segundo Hely Lopes e José dos Santos Carvalho, a teoria
do risco integral jamais foi adotada no nosso ordenamento jurídico, chegando
este último autor a dizer que esta teoria é “absurda, injusta e inadmissível no
Direito moderno”. Maria Sylvia di Pietro, por sua vez, entende que não há
distinção entre as teorias e que o risco integral e risco administrativo seriam
expressões sinônimas”.
A corrente majoritária, de acordo com o autor, é a aplicação da teoria do risco

integral, excepcionalmente, nos seguintes casos:
Dano decorrente de atividade nuclear exercida pelo Estado ou autorizada

pelo mesmo. Ou seja, a responsabilidade é objetiva e o risco integral
abarca os danos comissivos e omissos, neste caso.
Dano ao meio ambiente, quanto aos atos comissivos do agente público.
Em relação a atos omissivos, o Superior Tribunal de Justiça vem se
posicionando a favor de que a teoria do risco integral ainda se aplica. No
entanto, a responsabilidade objetiva do Estado será de execução
subsidiária, sendo necessário o prévio esgotamento das tentativas de
cobrança de indenização do poluidor direto.
Acidente de trânsito. Decorre do seguro obrigatório: DPVAT. Ressalte-se
que, nesses casos, o Estado não figura no pólo passivo da ação judicial. A
ação é proposta em face de alguma seguradora que arcará com os
prejuízos, utilizando os valores do seguro obrigatório.
Crimes ocorridos a bordo de aeronaves que estejam sobrevoando o
espaço aéreo brasileiro e danos decorrentes de ataques terroristas.
3. FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO
Na lição de Celso Antônio, o fundamento segue duas linhas:
a) No caso de comportamento ilícitos comissivos ou omissivos, jurídicos

ou materiais, o dever de reparar o dano é a contrapartida do princípio da
legalidade. Porém, no caso de comportamento ilícitos comissivos, o
dever de reparar já é, além disso, imposto também pelo princípio da
igualdade.
b) No caso de comportamento lícitos, assim como na hipótese de danos

ligados a situação criada pelo Poder Público – mesmo que não seja o
Estado o próprio autor do dano danoso -, entendemos que o fundamento
da responsabilidade estatal é garantir uma equânime repartição dos ônus
provenientes de atos ou efeitos lesivos (...). De conseguinte, seu
fundamento é o princípio da igualdade, noção básica do Estado de
Direito.
4. OS SUJEITOS QUE COMPROMETEM O ESTADO
No pensamento de Celso Antônio Bandeira de Mello, as pessoas que comprometem

o Estado são “todas aquelas que -em qualquer nível – tomam decisões ou realizam atividades da
alçada do Estado, prepostas que estão ao desempenho de um mister público (jurídico ou
material), isto é, havido pelo Estado como pertinente a si próprio”.
Para Santos Carvalho,
o termo agente tem sentido amplo, não se confundindo com o termo

servidor. Este é o sentido mais restrito e envolve uma relação de trabalho
entre o indivíduo e o Estado [...]”.
Quanto a danos causados por notários (tabeliães) e oficiais de registro,
suscitando-se alguns entendimentos divergentes. Embora exerçam sua
função em virtude de delegação, conforme o art. 236, §1º, da CF, o certo
é que se configuram como verdadeiros agentes do Estado, sujeitando-se,
inclusive, à sua fiscalização pelo Poder Judiciário [...].
Em nome do Princípio da Isonomia, o Supremo Tribunal Federal, por

decisão do plenário RExt n. 591874/2009, já decidiu que, ainda que o
dano seja causado a terceiro, não usuário do serviço público, a
responsabilidade também será objetiva, pois, se a própria constituição
não diferencia, não cabe ao intérprete diferenciar os danos causados a
terceiros, em virtude de serem ou não usuários do serviço [...].
Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento de
que o Estado responde inclusive por atos de terceirizados, contratados por
interposta pessoa para prestar serviços nos órgãos públicos (REsp
904127/2008).
5. CARACTERES DA CONDUTA LESIVA ENSEJADORA DE

RESPONSABILIDADE
5.1. DANOS POR AÇÃO DO ESTADO
Eis as hipóteses, previstas por Celso Antônio, suscetíveis de ensejar responsabilidade

por ação do Estado:
a) atos decorrentes de comportamentos lícitos podem ser: a) atos jurídicos; b) atos materiais.
b) atos decorrentes de comportamentos ilícitos: a) atos jurídicos; b) atos materiais.
5.2. DANOS POR OMISSÃO DO ESTADO
Eis as hipóteses, previstas por Celso Antônio, suscetíveis de ensejar responsabilidade

por omissão:
a) fato da natureza;
b) comportamento material de terceiros.
5.3. DANOS DEPENDENTES DE SITUAÇÃO PRODUZIDA PELO ESTADO

DIRETAMENTE PROPICIADORA (TEORIA DO RISCO CRIADO OU RISCO
SUSCITADO)
Na visão de Celso Antônio Bandeira de Mello, “são casos em que a ação danosa,
propriamente dita, não é efetuada por agente do Estado, contudo é o Estado quem produz a
situação da qual o dano depende”.
Em tais situações, a doutrina especializada entende que o Estado

responderá, ainda que haja uma situação de caso fortuito, bastando a
comprovação de que este fortuito só foi possível em virtude da custódia
do ente estatal. Tal situação é o que a doutrina designa fortuito interno (ou
caso fortuito). Logo, se, por exemplo, uma rebelião de presos causa a
morte de um refém, o estado é responsável, não podendo alegar que se
trata de caso fortuito. Em sentido contrário, se um preso é atingido por um
raio dentro do presido, a princípio, não haveria responsabilização do
Estado, haja vista o dano decorrer de um fortuito externo (ou força
maior), ou seja, totalmente alheio e independente da situação de custódia.
6. DANO INDENIZÁVEL
6.1. APLICAÇÃO DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA
Para que nasça o dever de indenizar do Estado é necessário que o dano apresente tais
características:
a) fato administrativo (conduta, comissiva ou omissiva, lícita ou ilícita, singular ou coletiva);

a) lesão a um direito (dano jurídico);
b) dano certo.
6.1.1. Nos comportamentos estatais lícitos comissivos é necessário que o dano possua tais
características:
a) lesão a um direito;
b) dano certo;
c) especialidade;
d) anormalidade.
Nas palavras de Matheus Carvalho,
Sendo assim, os danos normais, genéricos, que decorram de condutas

lícitas do ente público resultam do chamado risco social, ao qual todos os
cidadãos se submetem para viver em sociedade. As restrições normais,
decorrentes de atuação lícita, não ensejam responsabilidade civil do
Estado [...].
É oportuno ressaltar que o mesmo ato pode ensejar um dano anormal a
alguns administrados e não a outros [...].
Tal situação em que o mesmo ato gera o dever de indenizar determinada
pessoa, mas não enseja a reparação em relação a outras é o que a doutrina
denominou Teoria do Duplo Efeito dos atos administrativos: o mesmo ato
administrativo pode vir a causar um dano específico/anormal para
determinada pessoa e para outra não causar dano passível de indenização.
6.2. APLICAÇÃO DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA
Para que nasça o dever de indenizar do Estado é necessário que o dano apresente tais
características:
a) fato administrativo (conduta omissiva ilícita);

b) lesão a um direito;
c) dano certo;
d) culpa anônima do serviço.
Segundo Carvalho Santos,
[...] Não há dúvida de que o Estado é omisso no cumprimento de vários

deveres genéricos: há carências nos setores da educação, saúde,
segurança, habitação, emprego, meio ambiente, proteção à maternidade e
à infância, previdência social, enfim em doos os direitos sociais
(previstos, aliás, no art. 6º da CF). Mas o atendimento dessas demandas
reclama a implementação de políticas públicas para as quais o Estado nem
sempre conta com recursos financeiros suficientes (ou conta, mas investe
mal) [...].
7. PARTICIPAÇÃO DO LESADO (CULPA CONCORRENTE)
Para Santos Carvalho,
A jurisprudência tem reconhecido, com absoluta exatidão, o sistema de

compensação de culpas e do dever indenizatório. Em hipótese na qual o
particular edificou casa residencial numa encosta de colina, sem as
indispensáveis cautelas e comprometendo a estabilidade das elevações,
tendo sido o imóvel destruído por fortes chuvas e comprovada culpa
concorrente do Município, decidiu o TJ-RJ que há partilha de
responsabilidade e, por conseqüência óbvia, nos danos a compor,
reduzindo-se a imposição do ressarcimento dos danos apurados.
8. FATOS IMPREVISTOS
Pensamos que o melhor é agrupar a força maior e o caso fortuito como

fatos imprevisíveis, também chamados de acaso, porque são idênticos os
seus efeitos [...].
Outro aspecto a considerar reside na exclusão da responsabilidade do
Estado no caso da ocorrência desses fatos imprevisíveis [...].
É preciso, porém, verificar, caso a caso, os elementos que cercam a
ocorrência do fato e os danos causados. Se estes forem resultantes, em
conjunto, do fato imprevisível e de ação ou omissão culposa do Estado,
não terá havido uma só causa, mas concausas, não se podendo, nessa
hipótese, falar em excludente de responsabilidade [...].
9. ATOS DE MULTIDÕES
Para Carvalho Santos,
A regra, aceita no direito moderno, é a de que os danos causados ao

indivíduos em decorrência exclusiva de tais atos não acarreta a
responsabilidade civil do Estado, já que, na verdade, são tidos como atos
praticados por terceiros. Sequer existem os pressupostos de
responsabilidade objetiva do Estado, seja pela ausência da conduta
administrativa, seja por falta de nexo causal entre atos estatais e o dano.
Pelo inusitado ou pela rapidez com que os fatos ocorrem, não se pode
atribuir os efeitos a qualquer ação ou omissão do Poder Público”
10. DANOS DE OBRA PÚBLICA
A primeira hipótese é aquela em que o dano é provocado pelo só fato da

obra. Por alguma razão natural ou imprevisível, e sem que tenha havido
culpa de alguém, a obra pública causa dano ao particular. Se tal ocorrer,
dar-se-á a responsabilidade objetiva do Estado, independentemente de
quem esteja executando a obra, eis que presentes todos os pressupostos
para sua configuração [...].
Uma segunda hipótese pressupõe que o Estado tenha cometido a
execução da obra a um empreiteiro através do contrato administrativo, e
que o dano tenha sido provocado exclusivamente por culpa do executor.
A solução será a de atribuir-se ao empreiteiro a responsabilidade subjetiva
comum de direito privado, sabido que cumpre o contrato sob sua conta e
risco. A ação deve ser movida, no caso, somente contra o empreiteiro,
sem participação do Estado no processo. A responsabilidade do Estado é
subsidiária, isto é, só estará configurada se o executor não lograr reparar
os prejuízos que causou ao prejudicado.
É viável, por fim, que tanto o empreiteiro privado como o próprio Poder
Público (este, ainda que por omissão) tenham contribuído para o fato
causador do dano. Aqui ambos têm responsabilidade primária e solidária,
podendo figurar conjuntamente na ação de reparação de danos proposta
pelo lesado.
11. REPARAÇÃO DO DANO
A indenização devida ao lesado deve ser a mais ampla possível, de modo

que seja corretamente reconstruído seu patrimônio ofendido pelo ato
lesivo. [...] Quando for o caso, devem ser acrescidos ao montante
indenizatório os juros de mora e a atualização monetária. Tendo havido
morte, incide a regra do art. 948 do Código Civil, que fixa os fatores
suscetíveis de serem indenizados. Por outro lado, ocorrendo lesões
corporais ou redução de capacidade de trabalho, aplicam-se os arts. 949 e
950 do mesmo Código.
14.1. MEIOS DE REPARAÇÃO DO DANO
Para Santos Carvalho, realizada “a ofensa ao patrimônio do lesado, a reparação do

dano a ser reivindicada pode ser acertada através de dois meios: o administrativo e o judicial”.
Ademais, segundo o autor,
[...] ao lesado caberá propor a adequada ação judicial de indenização, que

seguirá o procedimento comum (art. 318, CPC). O foro da ação vai
depender da natureza da pessoa jurídica [...]. Observe-se, ainda, que,
dependendo do valor pleiteado, pode a ação ser proposta nos Juizados
Especiais Federais ou nos Juizado Especiais da Fazenda Pública, onde já
estiverem instalados.
15. SUJEITO PASSIVO DA LIDE (matéria controversa)
Sendo assim, tanto pode o lesado propor a ação contra a pessoa jurídica,
como contra o agente estatal responsável pelo fato danoso, embora seja
forçoso reconhecer a Fazenda Pública sempre poderá oferecer maior
segurança ao lesado para o recebimento da indenização; por outro lado, a
responsabilidade do agente livra o lesado da conhecida demora do
pagamento em virtude do sistema de precatórios judiciais.[...].
“O STF, entretanto, já decidiu que, em se tratando de dano causado por
magistrado no exercício da função jurisdicional, a ação indenizatória deve
ser ajuizada somente em face da respectiva pessoa jurídica de direito
público, e não diretamente em face do magistrado, e isso porque este se
caracteriza como agente político do Estado, não se podendo, na hipótese,
vislumbrar responsabilidade concorrente, mas apenas a que
eventualmente venha a decorrer do exercício do direito de regresso.
Entretanto, segundo Matheus Carvalho,
[...] conforme entendimento pacificado no Supremo Tribunal Federal, não

é possível a propositura de ação, diretamente, em face do agente público
causador do dano. Isso porque, no momento em que o texto
constitucional, em seu art. 37, §6º, estabeleceu a responsabilidade estatal,
garantiu um direito ao particular lesado de ser indenizado pelos prejuízos
que sofreu, mas também concedeu ao agente a garantia de só ser cobrado
pelo Estado. É o que convencionou chamar de teoria da dupla garantia –
garantia à vítima e ao agente [...].
Insta salientar, todavia, que o Superior Tribunal de Justiça se manifestou
em, sentido diverso, no ano de 2014, admitindo a propositura da ação de
reparação civil pela vítima, diretamente, em face do agente público, em
razão da busca da economicidade e eficiência processual.
16. DENUNCIAÇÃO DA LIDE
Segundo Santos Carvalho,

Ao tratar do tema, o CPC/1973 estabelecia ser obrigatória a denunciação
à lide, inclusive àquele que estivesse obrigado, por lei ou contrato, a
indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perdeu a demanda. [...].
[...] Essa interpretação passou a ser mais condizente com o Código de
Processo Civil, em cujo art. 121 se lê que é admissível (e não mais
obrigatória, como no CPC anterior) a denunciação à lide àquele que
estiver obrigado a indenizar o prejuízo do vencido, em ação regressiva
(inciso II).
No que concerne especificamente à ação indenizatória contra o Estado, a
divergência persiste mesmo diante do art. 125, II, do vigente CPC [...].
Deve registrar-se, porém, que, embora controvertida a matéria, nota-se
visível tendência a acolher a tese da facultatividade da denunciação à lide,
o que mais se consolida diante da expressão contida no art. 125 do CPC
vigente (É admissível...), de modo que se permita a propositura de ação
regressiva autônoma, após transitada em julgado a ação indenizatória
originária [...].
Para Matheus Carvalho, o “entendimento majoritário, apontado pela doutrina, é de

que não é possível essa intervenção. Isso porque a denunciação geraria uma ampliação subjetiva
do mérito, acarretando ao autor-vítima manifesto prejuízo à celeridade na prestação
jurisdicional”.
Acrescenta o autor,
No entanto, o Superior Tribunal de Justiça vem admitindo a denunciação

à lide do agente público, deixando claro somente que, nesses casos, o
estado não está obrigado a fazê-lo, sendo mantido o direito de regresso
autônomo caso o ente público opte por não se valer da intervenção de
terceiro, para cobrar de seu agente. Com efeito, o entendimento do STJ se
baseia na garantia de economia processual, eficiência e celeridade.
17. DIREITO DE REGRESSO
17.1. NA VIA ADMINISTRATIVA
Para Santos Carvalho, na “via administrativa, o pagamento da indenização pelo

agente será sempre resultado de acordo entre as partes. Ao Estado é vedado estabelecer qualquer
regra administrativa que obrigue o agente, manu militari, a pagar o débito.
Segundo o autor, é admissível o desconto em folha nas seguintes situações: “(1º)

houver anuência expressa do servidor; (2º) houver previsão em lei, com fixação de percentual
máximo de desconto, observado o princípio da proporcionalidade; e (3º) for assegurado ao
servidor, nesta última hipótese, o contraditório a ampla defesa”.
18. EXCLUDENTE DE RESPONSABILIDADE (TEORIA DA INTERRUPÇÃO DO

NEXO CAUSAL)
18.1. RESPONSABILIDADE OBJETIVA
a) culpa exclusiva da vítima

b) força maior e caso fortuito
c) ato de terceiro
18.2. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA
a) ausência de culpa
b) ausência de dolo
c) força maior e caso fortuito
d) atos de terceiro
BIBLIOGRAFIA BÁSICA:
1. ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. Rio de

Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2016.
2. CARVALHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2016.
3. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2015.
4. DA CUNHA JÚNIOR, Dirley. Curso de Direito Administrativo. Salvador: JusPODIVM, 2007.
5. GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. Direito Administrativo. 13º.ed. São Paulo:
Saraiva, 2008.
6. MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo Brasileiro. 34ª. Ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
SITE RECOMENDADOS SOBRE O TEMA DE RESPONSABILIDADE CIVIL:
http://www.youtube.com/watch?v=HeUd_cbNQwk
http://www.youtube.com/watch?v=RwBOv_gnA8o
BLOG DE LÍCINIA ROSSI:
http://www.blogdaliciniarossi.com.br/categoria/questoes-comentadas/
BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA:
1. ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. Rio de

Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2016.
2. CARVALHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2016.
3. CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 3ª. ed. Salvador: JusPODIVM,
2016.
4. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2015

Direito Administrativo II e Autarquias

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Direito Administrativo II e Autarquias

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DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO II

DOCENTE: ELIANE COSTA DOS SANTOS BAPTISTA

Eugène Delacroix: A liberdade guiando o povo (La Liberté guidant Le peuple)

Chamamos de ética o conjunto de coisas

AS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

1. ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

Segundo Matheus Carvalho, a Administração Indireta

“decorre da descentralização por serviço (descentralização administrativa).

1.1. O VOCÁBULO AUTARQUIA

Segundo Maria Sylvia Di Pietro, a autarquia é “pessoa jurídica de direito

De acordo com Maria Sylvia Di Pietro,

“1.criação por lei; personalidade jurídica pública; 3. capacidade de auto-

3.3. REGIME JURÍDICO

3.3.1. Forma de criação (art. 37, XIX, art. 61 § 1º)

Segundo Rafael Carvalho Rezende Oliveira,

3.3.2. Natureza jurídica

Segundo Rafael Rezende,

“O patrimônio das autarquias é constituído por bens públicos, na forma do art. 98

a) Alienabilidade condicionada pela lei ou inalienabilidade relativa (arts. 100 e 101 do

b) Impenhorabilidade (art. 100 CRFB e art. 730 do CPC).

Segundo Rafael Carvalho Rezende Oliveira,

d) Não onerabilidade (art. 1.420 do CC)

3.3.4. Atividades desenvolvidas

De acordo com Rafael Carvalho Rezende Oliveira,

“O objeto da autarquia é o exercício de “atividades típicas” de Estado. Essa é a

3.3.5. Regime de pessoal

3.3.5.1. O regime de pessoal das pessoas de direito público e as alterações ao nível

a) Promulgação da CRFB (obrigatoriedade do regime jurídico único): art. 39 da

3.3.6. Relação com o ente estatal instituidor

3.3.7. Juízo privativo (art. 109, da CF/88)

“A fixação da competência para o processo e julgamento daslides autárquicas

3.3.8. Prerrogativas especiais

a) Imunidade tributária (art. 150, §2º, da CRFB)

3.3.9. Atos e contratos

De acordo com Rafael Carvalho Rezende Oliveira,

“Os atos e contratos das autarquias são considerados, em regra, de natureza

3.3.10. Responsabilidade civil

Segundo Rafael Carvalho Rezende Oliveira,

“As autarquias sujeitam-se à responsabilidade civil objetiva, fundada na teoria do

3.4.AUTARQUIAS DE REGIME ESPECIAL (USP, UNESP, BANCO CENTRAL DO

De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo,

3.4.1. AUTARQUIAS PROFISSIONAIS

Segundo Matheus Carvalho,

“A lei 9.649/98 estabelece, em seu art. 58, que os serviços de fiscalização de

3.4.1.1. REGIME JURÍDICO DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL (Ação

De acordo como Matheus Carvalho,

3.4.1.2. AUTARQUIAS CULTURAIS – UNIVERSIDADES PÚBLICAS

Para Matheus Carvalho,

“As universidades públicas têm como característica uma forma peculiar de

3.4. AGÊNCIA REGULADORA

Segundo Matheus Carvalho,

“A criação das Agências Reguladoras se deu com o Programa de Nacional de

b) Os tipos de agencias reguladoras, no Brasil, são os seguintes:

• Agências que regulam e controlam as atividades que constituem objeto de

• Atribuições das agências reguladoras: definir tarifas, fazer rescisão amigável,

c) Exercício da atividade regulatória

De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, as funções exercidas são

Segundo Prof. Floriano Marques Neto, nas palavras de Marcelo Alexandrino,

“[...] a ampliação da autonomia das agências reguladoras perante o poder político

e) A garantia do mandato certo

De acordo com Matheus Carvalho,

“A garantia de cumprimento de mandato certo significa que o dirigente não será