BAB II

PEMBAHASAN

2.1 Pengawasan dalam Organisasi Pemerintah

Menurut Mockler, pengawasan dalam konteks manajemen pada dasarnya

merupakan upaya yang sistematis untuk menentukan standar kinerja, merancang
sistem umpan balik informasi, membandingkan prestasi aktual dengan standar
yang ditentukan, menentukan apakah terdapat penyimpangan dan mengukur
besarnya, serta mengambil tindakan yang diperlukan untuk menjamin bahwa
seluruh sumberdaya organisasi digunakan dengan cara yang paling efektif dan
efisien untuk mencapai tujuan organisasi.

Tujuan dari pengawasan dan hakekat pengawasan sebagai sebuah proses

yang terdiri atas tahapan kegiatan yang saling terkait. Dikaitkan dengan
penyelenggaraan pemerintahan, pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan
adalah proses kegiatan yang ditujukan untuk menjamin agar pemerintahan
berjalan secara efisien dan efektif sesuai rencana dan ketentuan peraturan
perundang-undangan yang berlaku. Pelaku dalam penyelenggaraan pemerintahan
ini adalah birokrasi yang bertindak sebagai mesin dalam penyelenggaraan
pemerintahan. Untuk itu pentingnya pengawasan terhadap birokrasi sebagai
bentuk akuntabilitas publik dalam mewujudkan good governance dan clean
governance. (G Goris Seran)

2.1.1 Objek Pengawasan : Birokrasi Dinamis Sebagai Upaya Menciptakan

Pemerintahan yang Baik (Good Governance)

Birokrasi dinamis adalah birokrasi yang menyesuaikan diri dengan

perkembangan yang ada. Penyesuaian ini tentunya diimbangi dengan pola
kerjanya. Usahakan jangan mengulang sejarah pembentukan organisasi, yaitu
setelah struktur organisasi selesai diputuskan barulah ditetapkan siapa yang akan
mengisi kotak-kotak tersebut. Prosedur ini sangat lazim dan jamak dilakukan yang
disebut sebagai pola strategi follows structure. Namun, dengan berat hati dapat

3
disimpulkan bahwa strategi dikalahkan oleh organisasi yang disodorkan.
Masalahnya, bagaimana mungkin tujuan dapat tercapai secara optimal. Artinya,
memang birokrasi (diharapkan) disusun sesuai dengan kebutuhan untuk mencapai
tujuannya yang optimal.

2.1.2 Subjek Pengawas

Pengawasan birokrasi terdiri dari 2 bentuk pengawasan, yaitu pengawasan

internal dan pengawasan eksternal.

1. Pengawasan Internal

Pengawasan internal merupakan proses pengawasan yang dilakukan oleh

internal pemerintah, artinya pengawas jtidak terpisah dari instansi pemerintah
hanya memiliki badan dan wewenang tersendiri dalam mengawasi jalannya roda
pemerintahan oleh birokrasi sebagai aparatur pemerintahan. Antara lain:

a. BPKP (Badan Pengawasan Keuangan dan pembangunan)

BPKP merupakan badan ideal dalam proses pengawasan pemerintahan

dalam hal ini birokrasi. Hal ini dikarenakan BPKP sendiri juga merupakan
instansi pemerintah yang secara internal memahami anggaran pemerintah
dalam penggunaannya untuk pembangunan dari perencanaan hingga
pelaksanaan, terutama oleh birokrasi sebagai implementator terhadap
kebijakan tersebut. Sehingga dapat dipahami bahwa fokusnya dalam
pengawasan penggunaan anggaran pemerintah juga secara tidak langsung
juga mengawasi birokrat sebagai pelaksana dalam kebijakan anggaran itu.

Auditor internal pemerintah yang bertanggung jawab langsung kepada

Presiden hanyalah BPKP. Akan tetapi, UU tidak menegaskan pemberian
kewenangan kepada Presiden, melalui auditor internal pemerintahan, untuk
mengawasi pengelolaan keuangan negara. Padahal, Presiden pada hakikatnya
harus mempertanggungjawabkan pengelolaan keuangan negara itu kepada
rakyat yang memilihnya.

4
b. MENPAN (Kementerian Pemberdayaan Aparatur Negara)

Pengawas internal wajib melaporkan apabila terjadi penyimpangan di

dalam departemen. Dari hasil laporan tersebut pemimpin wajib menyikapi dengan
melaporkan ke penegak hukum.

MENPAN bertindak sebagai pengawas internal. Tetapi MENPAN tidak

bertindak langsung sebagai pengawas melainkan swbagai wadah atas tindak lanjut
terjadinya penyimpangan-penyimpangan dalam setiap departemen. Untuk itu
dibutuhkan keseriusan pemerintah dan BPKP dalam mengawasi dan
menindaklanjutinya.

2. Pengawasan Eksternal

Pengawasan eksternal merupakan proses pengawasan yang dilakukan oleh

instansi/lembaga diluar pemerintah sebagai eksekutor kebijakan nasional dan
daerah. Pengawasan eksternal terdiri atas:

a. BPK (Badan Pemeriksan Keuangan)

BPK adalah lembaga negara yang mempunyai fungsi pokok sebagai

pemerinksa keuangan negara dimana kompetensi dari BPK adalah dalam
memeriksa pertanggungjawaban keuangan negara. Berarti BPK sendiri tidak
langsung terlibat dalam pengawasan yang kita sepakati definisi operasional
sebagai kegiatan memantau opersional yang disesuaikan dengan perancanaan
untuk dievaluasi untuk mencapai tujuan. BPK memiliki kewenangan untuk
menolak memberikan pernyataan opini akuntan (disclaimer) jika laporan
keuangan pemerintah dinilainya buruk.

b. DPR (Dewan Perwakilan Rakyat)

Hasil temuan dari BPK sebagai auditor eksternal disampaikan ke DPR

sebagai laporan hasil pemeriksaan. Berbekal laporan hasil pemeriksaan dari BPK,
DPR juga menjalankan fungsi pengawasan terhadap pemerintah. Pengawasan

5
DPR sendiri terhadap implementasi kebijakan ataupun anggran keuangan lebih
bersifat politis dari pada pengawasan yang berbentuk professional. Artinya disini
DPR menjalankan fungsi pengawasan jika kebijakan yang dimaksud tidak sesuai
dengan kepentingan politik partai dan golongan yang ada di DPR. Tetapi
diharapkan DPR dan pemerintah bekerja secara professional dalam pencapaian
tujuan negara.

c. KPK (Komisi Pemberantasan Korupsi)

Pembentukan KPK sendiri merupakan suatu bentuk keseriusan dalam

menjawab banyaknya permasalahan korupsi di tubuh pemerintah. Febri Diansyah
dalam Opini Bebas Indonesia mengatakan, Demi meminimalkan potensi korupsi,
disusun undang-undang keterbukaan informasi publik (UU KIP). Disebutkan,
keterbukaan informasi merupakan sarana mengoptimalkan pengawasan publik
terhadap penyelenggaran negara yang berhubungan dengan kepentingan umum
(konsideran c, UU 14/2008). Sederhananya, melalui perangkat keterbukaan
informasi, penyelenggaraan kepentingan umum harus dipastikan tidak
menyimpang. Kemudian, unsur potensi kerugian negara. KPK bisa menggunakan
kewenangan yang diatur pada pasal 12 UU KPK. Misalnya, meminta keterangan
tentang keadaan keuangan tersangka. Atau, menjadikan proses itu sebagai pintu
masuk bagi BPK atau BPKP melakukan audit investigatif.

KPK juga dapat dikatakan sebagai bentuk sanksi sosial terhadap pejabat
maupun birokrat yang melukan penyimpangan. Karena jika telah diperiksa oleh
KPK maka pejabat atau birokrat tersebut telah diindikasikasikan telah melakukan
tindakan korupsi yang diharapkan dijadikan cambuk bagi pejabat atau birokrat
yang lain untuk tidak melakukan tindakan yang sama yang dapat merugikan
negara dan rakyat banyak

d. LSM (Lembaga Swadaya Masyarakat)

Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) yang mulai berkembang di

Indonesia pasca reformasi terlahir akibat kritikan sosial dari masyarakat mengenai

6
praktik pemerintah dalam bernegara. Memiliki kuasa mengontrol sekaligus
menjadi pelaku yang efektif dalam membentuk opini dan atau pandangan
masyarakat. LSM juga dapat menjadi penghalang bagi korporasi yang melakukan
praktik pemerintah yang tidak etis, seperti tindakan penyalahgunaan wewenang
hingga korupsi. Keberadaan LSM di Indonesia sendiri bersama dengan gerakan
rakyat sekurang-kurangnya dapat menjadi pengontrol dan pengingat jikalau
pemerintah dalam hal ini pejabat/birokrasi melakukan tindakan penyelewengan
sehingga dapat berperan sebagai pembuka jalan bagi instansi/lembaga audit dan
pengawas.

2.2 Pengawasan Melekat

2.2.1 Definisi Pengawasan Melekat

Pengawasan Melekat Menurut Nawawi (1989:15) adalah proses

pemantauan, pemeriksaan dan evaluasi atasan langsung terhadap pekerjaan dan
hasil kerja bawahannya agar dapat mencegah terjadinya penyalahgunaan
wewenang dan penyimpangan dari ketentuan, ketentuan, peraturan-peraturan dan
kebijakan-kebijakan yang telah ditetapkan.

Menurut Instruksi Presiden No. 1 Tahun 1989 menjelaskan bahwa

pengawasan melekat adalah serangkaian kegiatan yang bersifat sebagai
pengendalian yang terus-menerus, dilakukan oleh setiap atasan langsung terhadap
bawahannya, secara preventif atau represif agar pelaksanaan tugas bawahan
tersebut berjalan secara efektif dan efisien sesuai dengan rencana kegiatan dan
peraturan perundang-undangan yang berlaku.

2.2.2 Tujuan Pengawasan Melekat

Menurut Nawawi (1989:26), tujuan pengawasan melekat adalah untuk

mendukung kelancaran dan ketepatan pelaksanaan kegiatan pemerintahan dan
pembangunan, sehingga pelaksanaan tugas-tugas umum pemerintahan dapat
dilakukan secara tertib, berdasarkan sendi-sendi kewajaran pelaksanaan

7
pemerintahan. Pengawasan melekat diadakan tidak bertujuan untuk menghambat
jalannya organisasi atau hanya mencari kesalahan seseorang kemudian
menjatuhkan sanksi, melainkan justru untuk memperlancar jalannya organisasi,
dengan melakukan tindak lanjut terhadap bawahan atau dengan menunaikan
langkahlangkah kepemimpinan sebaik-baiknya sehingga dapat diharapkan tujuan
pengawasan melekat akan mempunyai makna positif dan dapat berjalan lancar
sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan.

2.2.3 Sarana Pengawasan Melekat

Sarana-sarana pengawasan melekat menurut Nawawi (1989:9) adalah :

1. Struktur organisasi
2. Kebijakan-kebijakan
3. Prosedur kerja
4. Perencanaan kerja
5. Pencatatan dan pelaporan
6. Pembinaan personil

Pengawasan melekat tidak berarti sekedar melekat pada jabatan

pimpinan/atasan langsung, akan tetapi mekekat pula pada unsur pengorganisasian
yang harus terus dipantau, diperiksa dan dievaluasi untuk mencegah berbagai
penyimpangan dan penyelewengan sehingga dapat diketahui lebih awal. Prinsip-
prinsip Pengawasan Melekat Menurut Situmorang dan Juhir (1993:75),
pengawasan melekat mempunyai sifat menyeluruh dan luas perlu adanya prinsip-
prinsip pengawasan melekat yang dapat dipatuhi dan dijalankan dalam
melaksanakan pengawasan melekat tersebut.

2.2.4 Prinsip-Prinsip Pengawasasn Melekat

Menurut Situmorang dan Juhir (1993:75), pengawasan melekat

mempunyai sifat menyeluruh dan luas perlu adanya prinsip-prinsip pengawasan
melekat yang dapat dipatuhi dan dijalankan dalam melaksanakan pengawasan

8
melekat tersebut. Adapun prinsip-prinsip pengawasan melekat pada umumnya
adalah sebagai berikut :

1. Objektif dan menghasilkan data

2. Berpangkal tolak dari keputusan pimpinan
3. Preventif
4. Bukan tujuan tetapi sarana
5. Efisiensi
6. Apa yang salah
7. Membimbing dan mendidik

2.2.5 Pengukuran Pengawasan Melekat

Sesuai dengan Kepmen No. 46 tahun 2004,maka untuk mengukur

variabel pengawasan melekat dapat dilakukan melalui berbagai cara,yaitu:

1. Sosialisasi Pengawasan Melekat

2. Persiapan dan pelaksanaan unsur pengawasan melekat
3. Pemantauan pelaksanaan pengawasan melekat
4. Evaluasi pelaksanaan pengawasan melekat
5. Tindak lanjut

2.3 Pengawasan Fungsional

Menurut Mashduqi (2015) Pengawasan fungsional adalah pengawasan

yang dilakukan oleh aparat yang diadakan khusus untuk membantu pimpinan
dalam menjalankan fungsi pengawasan di lingkungan organisasi yang menjadi
tanggung jawabnya. Pengawasan fungsional terdiri dari Pengawasan yang
dilakukan oleh Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) ;
Inspektorat Jenderal Departemen, Aparat Pengawasan Lembaga Pemerintah Non
Departemen/instansi pemerintah lainnya; dan Inspektorat Wilayah Provinsi; dan
Inspektorat Wilayah Kabupaten/Kota Madya.

9
 Pengawasan Fungsional menurut Abdul Halim dan Theresia Damayanti
(2007) adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat pengawasan fungsional
APBD yang meliputi BPKP, Itwilprov, Itwikab/kota. Pengertian Pengawasan
Fungsional menurut Sadu Wasistiono (2010) adalah pengawasan yang dilakukan
oleh aparat pengawasan fungsional, baik yang berasal dari lingkungan internal
pemerintah daerah maupun yang berasal dari lingkungan eksternal pemerintah
daerah.

Aparatur pengawasan fungsional dibentuk oleh pemerintah. Peraturan

Menteri Dalam Negeri no. 44 tahun 2008 tentang Kebijakan Pengawasan atas
Penyelenggaraan Pemerintah Daerah tahun 2009 menjelaskan bahwa aparat yang
melaksanakan pengawasan fungsional dalam lingkungan internal pemerintah
daerah adalah :

1. Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP)

2. Inspektorat jenderal Departemen, Aparat Pengawas Lembaga Pemerintah
Non Departemen, dan Instansi Pemerintah Lainnya
3. Inspektorat Wilayah Propinsi
4. Inspektorat Wilayah Kabupaten / Kota.

Revrisond (1999) Menyatakan bahwa kegiatan-kegiatan dalam pelaksanaan

pengawasan fungsional dapat digolongkan ke dalam tiga bentuk kegiatan sebagai
berikut :

a. Kegiatan pengawasan tahunan

Kegiatan pengawasan tahunan didasarkan atas program kerja pengawasan

tahunan (PKPT). Dalam pelaksanaannya PKPT dikoordinasikan oleh BPKP yaitu
dengan jalan :

1. Menerbitkan nama pengawas aparat pengawasan fungsional pemerintah

2. Mengeluarkan pedoman pemeriksaan
3. Memantau pelaksanaan PKPT

10
 4. Menyelenggarakan rapat koordinasi aparat pengawasan fungsional
pemerintah untuk mengevaluasi hasil pelaksanaan PKPT Pengawasan
khusus biasanya ditujukan terhadap peyimpangan-penyimpangan dan
masalah-masalah dalam bidang administrasi dalam lingkungan
pemerintahan, yang dinilai mengandung dampak luas terhadap jalannya
pemerintahan dan kehidupan masyarakat. Pengawasan khusus ini dapat
dilakukan sendiri oleh BPKP atau oleh tim pemeriksa gabungan yang
dibentuk oleh kepala BPKP.

b. Kegiatan pengawasan khusus

Pengawasan khusus biasanya ditujukan terhadap peyimpangan-

penyimpangan dan masalah-masalah dalam bidang administrasi dalam
lingkungan pemerintahan, yang dinilai mengandung dampak luas terhadap
jalannya pemerintahan dan kehidupan masyarakat. Pengawasan khusus ini dapat
dilakukan sendiri oleh BPKP atau oleh tim pemeriksa gabungan yang dibentuk
oleh kepala BPKP.

c. Kegiatan pengawasan hal-hal tetentu

Pengawasan hal-hal tertentu dilaksanakan oleh Inspektur Jendral

Pembangunan atas petunjuk Presiden dan Wakil Presiden. Hasilnya dilaporkan
kepada Presiden atau Wakil Presiden dengan tembusan kepada Menteri
Koordinator Bidang Ekonomi, Keuangan dan Industri serta kepada kepala
BPKB.

2.4 Tahap-Tahap Audit Sektor Pemerintah

Secara keseluruhan, audit mempunyai tujuan untuk menyediakan

informasi kepada para pengambil keputusan (pengguna laporan keuangan),
dengan keyakinan yang memadai, apakah laporan tersebut dapat diandalkan,
pengendalian internal efektif, dan sesuai dengan undang-undang atau peraturan

11
yang berlaku. Untuk mencapai tujuan ini, proses audit sektor publik terbagi
menjadi empat tahap, yaitu

1. Tahap Perencanaan

Tujuan dari tahap pendahuluan ini adalah untuk mengidentifikasi area yang
signifikan dan mendesain prosedur audit yang efisien. Untuk mencapai tujuan
tersebut, metodologi audit dibuat sedemikian rupa untuk:

a. Memahami operasi auditan termasuk sistem manajemen, dan faktor

internal-eksternal yang mempengaruhi lingkungan operasi auditan
b. Mengidentifikasi akun yang signifikan, aplikasi akuntansi, sistem
manajemen keuangan, jumlah anggaran yang disetujui, dan peraturan yang
mengatur operasi auditan.
c. Menentukan keefektifan pengendalian sistem informasi
d. Melaksanakan penilaian risiko tahap awal untuk mengidentifikasi area
yang memiliki risiko yang tinggi, termasuk kemungkinan adanya
kecurangan
e. Merencanakan wilayah/lokasi auditan yang akan diperiksa

2. Tahap Mengevaluasi Pengendalian Internal

Tahap ini terdiri dari evaluasi dan pengujian pengendalian internal untuk
mendukung kesimpulan audit mengenai pencapaian tujuan pengendalian internal
yang diuraikan sebagai berikut:

a. Keandalan laporan keuangan yaitu transaksi dicatat, diproses dan

diikhtisarkan dengan benar, dan sesuai dengan prinsip akuntansi yang
berlaku umum
b. Ketaatan terhadap undang-undang dan peraturan, yaitu transaksi
dilaksanakan sesuai dengan anggaran yang telah diotorisasi dan undang-
undang, peraturan dan kebijakan pemerintah lainnya

12
 Untuk mengevaluasi pengendalian internal, auditor mengidentifikasi dan
memahami pengendalian yang relevan dan menguji efektivitasnya. Ketika hasil
pengujian pengendalian internal adalah efektif, maka lingkup pengujian
substantif akan dikurangi. Dalam tahap pengendalian internal terdapat petunjuk
untuk:

a. Menilai besarnya risiko pengendalian

b. Memilih pengujian pengendalian
c. Menentukan efektivitas pengendalian sistem informasi
d. Menguji pengendalian internal, termasuk mengkoordinasikan pengujian
pengendalian internal dengan tahap pengujian

3. Tahap Pengujian Asersi

Tujuan dari tahap ini adalah untuk :

a. Memperoleh keyakinan yang memadai apakah laporan keuangan bebas dari

salah saji yang material
b. Menentukan apakah auditan taat pada undang-undang atau peraturan yang
mengikat
c. Menilai efektivitas pengendalian internal melalui pengujian pengendalian
yang dikoordinasikan dengan pengujian lainnya

4. Tahap Pelaporan

Tahap ini menyelesaikan proses audit dengan menerbitkan informasi

mengenai auditan berdasarkan hasil dari prosedur audit yang telah dilaksanakan
pada tahapan sebelumnya. Laporan audit meliputi informasi mengenai laporan
keuangan beserta informasi tambahan lainnya Pengendalian internal dan
Ketaatan terhadap undang-undang atau peraturan yang mengikat Untuk mencapai
tujuan tersebut, tahap pelaporan berisi petunjuk untuk membuat pendapat,
kesimpulan tentang pengendalian internal, dan melaporkan temuan audit.

13
2.5 Contoh Kasus Audit Pemerintah

Pada Semester II Tahun 2013, BPK memprioritaskan pemeriksaan

kinerja dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu (PDTT). Pemeriksaan kinerja
dilakukan terhadap 158 objek pemeriksaan dan PDTT terhadap 387 objek
pemeriksaan. Prioritas pemeriksaan BPK disusun sesuai dengan kebijakan
pemeriksaan BPK 2012-2015 yang telah diformulasikan dengan memperhatikan
Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2010-2014. Hasil
pemeriksaan signifikan (pemeriksaan kinerja dan PDTT) adalah sebagai berikut :

1. Kegiatan Intelijen, Penindakan, dan Penanganan Perkara atas Impor Barang;

2. Kegiatan Pelayanan Operasional Pelabuhan Tanjung Priok
3. Pengelolaan Audit dan Reviu Laporan Keuangan (LK) oleh Aparat Pengawas
Intern Pemerintah (APIP)
4. Pengendalian Pencemaran Daerah Aliran Sungai serta Pencegahan
Kebakaran, Hutan dan Lahan
5. Penyelenggaraan Jalan dan Jembatan Nasional
6. Pengelolaan Pajak Hotel, Restoran, dan Reklame (PHRR)
7. Tata Kelola dan Pelayanan BUMD
8. Pelaksanaan Kontrak Kerja Sama (KKS) Minyak dan Gas Bumi
9. Pelaksanaan Program Bina Lingkungan BUMN Peduli; dan
10. Pengelolaan PT Merpati Nusantara Airlines (PT MNA).

14