Introdução
Este texto analisa as políticas para os livros didáticos implantadas durante a ditadura
militar, entre o fim dos anos 1960 e nos anos 1970, quando o Ministério da Educação e
Cultura criou dois órgãos responsáveis por executar as políticas para materiais de ensino no
país: a Comissão do Livro Técnico e do Livro Didático (Colted) instituída em 1966, por meio
do Decreto n. 59.355/66, e a Fundação Nacional do Material Escolar (Fename), criada por
meio da Lei n. 5.327, em 1967.
Este texto tomou como referencial os estudos de Choppin (1998, 2004), Bittencourt
(2005) e Munakata (2003), que ao destacar o livro didático como parte da cultura escolar,
observam a importância de se estudar as políticas educacionais para esse objeto cultural. Em
suas análises, Choppin (1998) verificou a importante função dos manuais escolares no
processo de escolarização, pois funcionam como orientadores dos espíritos ainda pouco
críticos dos jovens, constituindo “poderosas ferramentas de unificação – até de uniformização
– nacional, linguística, cultural e ideológica” (1998, p. 169). Por ser distinto dos outros tipos
de publicações, o livro escolar recebe uma regulamentação específica que controla a sua
produção, forma, os conhecimentos veiculados, sua distribuição e até mesmo seu uso. Assim,
Choppin enfatiza a importância das análises que tomam como foco as políticas educacionais
para os manuais escolares, pois “o contexto legislativo e regulador, que condiciona não
somente a existência e a estrutura, mas também a produção do livro didático, é condição
preliminar indispensável a qualquer estudo sobre a edição escolar” (2004, p. 561).
Nessa mesma perspectiva, Bittencourt observa que os livros didáticos “sempre foram
avaliados segundo critérios específicos ao longo da história da educação” (2005, p. 300). Já
Munakata, ao realizar um levantamento acerca das investigações sobre os livros didáticos no
Brasil, indicou a escassez das pesquisas que tratam das políticas para os manuais escolares
(2003, p. 10). Como se nota, estudar a história das políticas educacionais para os manuais
didáticos permite adentrar na história da educação escolar no Brasil.
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tornou-se uma das principais questões discutidas no Congresso Nacional, na grande imprensa
e no CFE (FILGUEIRAS, 2011, p. 85-86). Em âmbito internacional, a Unesco7 promovia
seminários que indicavam, em meio à Guerra Fria, a urgência de se reformular os livros
didáticos, além de sua distribuição aos alunos carentes8.
Com o golpe em 1964, as mudanças políticas, sociais e econômicas incentivaram
alterações na área editorial, sobretudo na produção de livros escolares. O mercado de livros
didáticos cresceu expressivamente. Ao mesmo tempo, Batista (2002) destaca que a elaboração
e produção dos manuais mudou, alterando sua forma física, leitura e utilização (p. 555). Com
a expansão da escolarização e do mercado editorial de didáticos o Estado passou a estabelecer
medidas mais acentuadas de intervenção, com políticas para os livros escolares.
Assim, em 1966 o governo militar criou a Colted – Conselho do Livro Técnico e do
Livro Didático -, com a atribuição de “gerir e aplicar recursos destinados ao financiamento e à
realização de programas e projetos de expansão do livro escolar e do livro técnico, em
colaboração com a Aliança para o Progresso” (Decreto n° 58.653/66). Em outubro do mesmo
ano o Ministro da Educação promulgou novo Decreto, n° 59.355/66, modificando a Colted,
que passou a ser denominada Comissão do Livro Técnico e do Livro Didático. Ela teria a
finalidade de “incentivar, orientar, coordenar e executar as atividades do Ministério da
Educação e Cultura relacionados com a produção, a edição, o aprimoramento e a distribuição
de livros técnicos e de livros didáticos” (Decreto n° 59.355/66). Dois dos principais objetivos
da Colted eram estimular a expansão da indústria do livro e baratear os livros didáticos
produzidos pelas empresas privadas.
Um ano depois, em 1967, a Campanha Nacional de Material de Ensino (CNME) que
existia desde 1956 foi transformada na Fundação Nacional do Material Escolar, por meio da
Lei n. 5.327, com a função de produzir e distribuir materiais escolares e didáticos para as
escolas, “de modo a contribuir para a melhoria de sua qualidade, preço e utilização” (Lei n.
5.327/67). Os materiais produzidos pela Fename eram distribuídos a preço de custo e
poderiam ser comprados nos postos de distribuição localizados em todo o país. Tanto os
documentos da Colted como os da Fename afirmavam que a criação dessas instituições
faziam parte de ação governamental no âmbito da produção de material didático para atender
as Conferências Internacionais de Instrução Pública, além de seguirem as orientações da Lei
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB/61) que previa o auxílio aos estudantes por
meio da assistência educacional com a distribuição de material escolar.
CRPE/SP. No fim dos anos 1950 Mascaro participou, ainda, do Manifesto Mais uma vez
convocados e da Campanha em Defesa da Escola Pública. Por fim, destacava-se Gildásio
Amado, ex-professor do Colégio Pedro II, da Faculdade Nacional de Filosofia, coordenador
da Campanha de Difusão e Aperfeiçoamento do Ensino Secundário (CADES) e presidente da
Comissão Nacional do Livro Didático.
A presença dos representantes da USAID - Miss Alice Palmer e Sr. Campbell – era
significativo, pois evidenciava que a criação da Colted estava relacionada diretamente com a
Aliança para o Progresso10 e o início dos acordos entre Brasil e EUA para o financiamento da
produção didática. Logo após a instalação da Colted foi assinado o convênio
MEC/SNEL/USAID, em 6 de janeiro de 1967, de cooperação para publicações técnicas,
científicas e educacionais visando disponibilizar cerca de 51 milhões de livros ao longo de
três anos, que seriam distribuídos gratuitamente às escolas de nível primário e médio, além de
estimular o fortalecimento e a expansão da indústria editorial de livros técnicos e didáticos. O
acordo pretendia promover contratos com as editoras buscando aumentar o número de livros
disponíveis nos níveis de ensinos primário, médio e superior e sua distribuição pela rede
comercial. O acordo ainda tinha o objetivo de promover a edição de livros didáticos das
matérias em que não houvesse publicações em português, aperfeiçoar as técnicas da indústria
editorial e gráfica, estimular os autores e o aprimoramento dos ilustradores. Pretendia-se, por
fim, difundir os meios de aperfeiçoar técnicas didáticas para melhorar o uso dos livros
didáticos e materiais científicos.
A função da USAID no acordo era prestar assessoria e assistência técnica de
especialistas que trabalhariam com os editores e com o MEC na execução do programa. Os
especialistas colaborariam em diferentes setores: “distribuição, impressão, encadernação,
fabricação de papel, diagramação, elaboração e ilustração de livros, editoração,
biblioteconomia, etc., de livros técnico, didáticos e de referência”, além de assessorar “de
comum acordo com a Colted, os editores brasileiros no processo de compra de direitos
autorais de outras editoras” (Convênio MEC/SNEL/USAID). A SNEL teria a função de
colaborar com o MEC no levantamento dos livros disponíveis dos diversos níveis
educacionais, buscando analisar suas deficiências e carências. Cooperaria ainda com os
técnicos da USAID e sua assistência técnica, “para o aperfeiçoamento da elaboração,
ilustração e diagramação, impressão e encadernação de livros educacionais” (Convênio
MEC/SNEL/USAID).
Para a efetivação do convênio foi formulado um plano de aplicação com três projetos
que seriam desenvolvidos em etapas. O plano inicial, com verba de quinze bilhões de
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Colted foi substituído por um membro do Exército, o coronel Ary Leonardo Pereira, que
intimou Elza Nascimento Alves, organizadora do livro, a informar os “princípios filosóficos
adotados na elaboração do trabalho” e enviar à Direção Executiva “outros trabalhos de V.Sa.,
ou dos demais colaboradores da obra em questão, que contenham princípios filosóficos”
(MUNAKATA, 2006, p. 83). Em resposta à intimação, a professora preparou um relatório de
dez páginas encaminhado em junho de 1969:
Esse episódio demonstrava que os tempos haviam mudado, evidenciando que o regime
militar acentuaria a intervenção e controle ideológico das ações da Colted. A partir do ano de
1970 a documentação localizada torna-se bastante fragmentada, mas alguns ofícios indicam
que os trabalhos da Colted continuaram até 1971, quando o órgão foi extinto. Não se
esclareceu precisamente os motivos do encerramento das atividades da Comissão, mas foi
possível encontrar alguns indícios. Oliveira et al. (1984), indicou uma série de “escândalos”
ocorridos em 1971, relacionados às transportadoras, editoras e fabricantes das caixas que
montariam as bibliotecas (p. 56). O vice-presidente da SNEL, General Propício Alves, em
entrevista concedida à Krafzik (2006, p. 118), afirmou que a dificuldade na distribuição dos
livros didáticos foi um dos grandes problemas da Colted. Em 5 de abril de 1971 foi criado por
meio da Portaria n° 178, um grupo-tarefa encarregado de apresentar um projeto de
reestruturação dos órgãos responsáveis pela formulação de políticas do livro. Tal portaria
explicitava a preocupação do governo em reduzir e aumentar o controle sobre os diferentes
órgãos responsáveis pela política do livro. A Colted foi extinta assim em 9 de junho de 1971,
por meio do Decreto n° 68.728, e suas funções foram incorporadas ao INL.
Fename seriam distribuído a preço de custo e poderiam ser comprados nos postos de
distribuição e pelo correio. De acordo com o seu estatuto eram considerados materiais
escolares e didáticos: cadernos e blocos de papel; cadernos de exercício; peças, coleções e
aparelhos para o estudo das disciplinas escolares; guias metodológicos e manuais das
principais disciplinas escolares; dicionários, atlas, enciclopédias e outras obras de consulta;
material para ensino audiovisual das disciplinas de grau elementar, médio e superior (Decreto
n. 62.411, 15/03/1968).
Segundo matéria publicada na Revista MEC n. 41, de 1968, a Fename fora criada para
substituir a Campanha Nacional de Material de Ensino com a finalidade de ampliar a
produção e distribuição do material escolar que já vinha sendo realizada pela Campanha.
Todo o acervo e produções da CNME foram incorporados à Fundação. De acordo com a
revista oficial do MEC:
livro didático era considerado um dos maiores desafios a ser resolvidos no Brasil e a criação
da Fename era uma das estratégias do presidente Costa e Silva para atender o “grupo social de
menor poder aquisitivo” com a distribuição e revenda a preço de custo em todo território
nacional de material didático de qualidade (Revista MEC, 968, n. 42, jul./ago. p. 36). A venda
a preço de custo dos materiais produzidos pela Fename deveria funcionar como “regulador de
preços nos mercados livreiros dos grandes centros”, procurando efetivar o “propósito do
governo em contribuir para o barateamento do material didático” (Revista MEC, 1968, n. 42,
jul./ago. p. 37). Tal discussão expunha outra perspectiva do governo militar para tentar
resolver o problema do preço dos materiais didáticos e do atendimento aos alunos carentes,
distinta da orientação estabelecida para a Colted que relacionava-se com a indústria privada.
A Fename continuou a produzir os materiais e livros didáticos que já eram publicados
pela CNME e expandiu a produção de novos títulos, ampliando significativamente a
movimentação financeira da instituição. Em 1969, o balanço da produção da Fename
apresentado na Revista MEC indicava entre os anos de 1956 a 1968 a publicação de sete
milhões de exemplares de obras de consulta, Cadernos MEC e Guias Metodológicos,
compreendendo 31 títulos e 74 edições (n. 45, abr./set. 1969, p. 40). Do material escolar,
como lápis, borracha, cadernos e equipamento para desenho, foram distribuídos 132 milhões
de unidades.
A documentação encontrada permitiu constatar que a Fename tornou-se responsável
também pela publicação e distribuição de parte dos materiais do MEC e órgãos vinculados à
ele. As publicações oficiais - Documenta, Educação, Cultura e a Revista Brasileira de
Educação Física e Desporto - eram distribuídas pela Fename nos postos de distribuição que
existiam por todo o país. A partir de 1970, a Fename começou a realizar convênio para edição
e distribuição de livros e materiais didáticos com diferentes instituições públicas e privadas,
entre elas: CFE; Conselho Federal de Cultura; INL; FGV/GEIL; e a Divisão de Educação
Física. Além dos convênios, a Fename apresentou projetos para a SUDENE, SUDESUL e
SUDAM, como parte do objetivo do “III Governo da Revolução no sentido de ‘criar as bases
para uma década de desenvolvimento’” (Revista MEC, n. 47, fev./nov. 1970, p. 35).
A Fename passou a ser propagandeada pelos governos militares como a grande
instituição de incentivo à brasilidade. Por meio de suas publicações para o público escolar,
mas também para o publico em geral, especialmente com as obras para o ensino da Língua
Portuguesa e da Pequena Enciclopédia de Moral e Civismo, a Fundação ajudaria a construir
um sentimento de brasilidade, com a transmissão de mensagens de civismo e o ensino da
língua pátria (Revista MEC, n. 47, fev./nov. 1970, p. 33). Em matéria da revista Educação, de
11
1971, era reforçado o argumento de que a Fename não procurava fazer concorrência com o
comércio livreiro particular, pois teria somente caráter supletivo, sobretudo no interior do
país. Sua função seria levar “o livro didático e material escolar a distantes localidades que
não possuem livrarias, através de sua rede de postos de distribuição”. Esse trabalho
representaria uma contribuição patriótica no sentido de “popularizar o ensino, uma das
grandes metas da Revolução” (Educação, n. 1, abr./jun. 1971, p. 43).
Até o ano de 1971 a Fename havia produzido mais de 11 milhões de exemplares de
obras didáticas e 200 milhões de objetos de uso escolar (Educação, n. 1. abr./jun. 1971, p. 43).
Dentre os livros didáticos publicados destacavam-se:
Na análise das obras publicadas pela Fename observou-se que os autores desses livros
didáticos atuavam no ensino básico e superior do Rio de Janeiro. Eram professores do ensino
secundário, com destaque para o Colégio Pedro II, Instituto de Educação, escolas das Forças
Armadas, Colégio de Aplicação da UFRJ, colégio Nova Friburgo e outros colégios
experimentais. Eram também professores universitários, de Didática Geral e Especial das
Faculdades de Educação, docentes de Faculdades de Filosofia, Economia e Institutos da
UFRJ, UFF, UERJ, Universidade Católica de Petrópolis, PUC/RJ, FGV, Universidade Gama
Filho, entre outras instituições de ensino superior. Os professores autores dos livros da
Fename eram pessoas envolvidas com os debates educacionais da década de 1950 e 1960 e
12
Lembramos ainda aos colegas que a História será motivo de discussão em face
da reformulação de currículos com a Reforma em implantação. Não
esqueçamos que a nova definição de “disciplina” escolar pode abranger
elementos culturais de uma ou de várias “matérias”. Assim, seja a História
uma disciplina, seja matéria participante de uma disciplina, sua presença será
indispensável como fonte de pesquisa e estudo (1971, p. 10).
Ao longo dos anos 1970 a Fename adquiriu cada vez mais centralidade como órgão de
publicação do MEC. Em 1975, a Fundação assinou o projeto “Fename/Amazônia Legal”, para
a produção e distribuição de material didático para regiões consideradas isoladas e com
necessidade de integração, as regiões da transamazônica, Pará, Amazonas, Rondônia, entre
outras. A partir de 1976, por meio do Decreto n. 77.107, a Fename tornou-se responsável,
além da produção dos livros didáticos e obras de consulta para os alunos carentes, pela
execução do Programa do Livro Didático (PLD), até então sob responsabilidade do INL, e
pelo processo de coedição com as editoras privadas. A Fename mesclava, assim, a função de
produtora de livros didáticos e financiadora do mercado editorial privado. Com tal fusão, a
Fename tornou-se uma das mais importantes instituições no âmbito educacional do MEC.
Em 1977 a Fename passou a coeditar por meio do PLD, em colaboração com
Departamento de Ensino Supletivo, 102 módulos de ensino, com tiragem de mais um milhão
de unidades para serem distribuídos gratuitamente aos alunos adultos de estudos supletivos de
1o grau (Educação, n. 21, jul./set., 1976, p. 124). De acordo com matéria da revista Educação,
em 1978, a Fename havia distribuído cerca de 20 milhões de livros didáticos no âmbito do
PLINDEF para cerca de sete milhões de alunos carentes de escolas da rede oficial de ensino
de todo o país (n. 28, out./dez, 1976, p. 121). Em 1979, a Fundação começou a editar os
Folhetos Mecânica 1, Mecânica 2, Eletromagnetismo e Eletricidade, destinados ao ensino de
Física no 2o grau, como parte do Projeto de Ensino de Física, elaborado por uma equipe de
especialistas do Instituto de Física da USP. O programa integrava o Programa de Expansão e
Melhoria do Ensino (PREMEN), com apoio financeiro do FNDE (Educação, n. 31, jul./set.,
1979, p. 121). A Fename manteve seus trabalhos até 1983, quando foi incorporada pela
Fundação de Assistência ao Estudantes (FAE).
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Considerações finais
A apresentação das ações da Colted e da Fename ao longo dos anos 1960 e 1970
permitiu compreender como o governo organizou sua política para o livro didático durante o
regime militar. O MEC agiu em duas frentes: buscou auxiliar o novo público escolar,
considerado carente e sem recursos financeiros; e procurou incentivar e regular o mercado
editorial brasileiro de livros escolares. Tanto a Colted como a Fename foram criadas sob o
argumento da necessidade de atendimento aos alunos carentes. Contudo, a Colted foi uma
proposta criada pelo MEC em parceria com a USAID e a indústria de livros didáticos, já a
Fename era uma reorientação da CNME criada nos anos 1950, com o objetivo de o governo
assumir a produção de livros didáticos.
O desempenho da Colted no desenvolvimento dos projetos vinculados ao convênio
MEC/SNEL/USAID foi essencial para o fortalecimento da indústria editorial brasileira de
livros escolares. A política de compra e distribuição de livros da Colted garantiu um mercado
razoavelmente estável para essas editoras, contudo, a Comissão exigiu, por meio das
avaliações dos livros didáticos, a melhoria da qualidade dos manuais. Os especialistas
recrutados para efetivar os projetos da Colted participavam no cenário educacional brasileiro
desde antes da ditadura ser implantada e por isso encaminharam as discussões na Comissão
de acordo com projetos para os livros didáticos e as propostas pedagógicas que defendiam no
Inep - sobretudo no CBPE e CRPE/MG -, nos cursos normais e faculdades de formação de
professores.
Com a Fename, o governo federal manteve e intensificou outra forma de resolver o
atendimento aos alunos carentes - com a produção de livros didáticos por um órgão público.
Essa ação do MEC pretendia dos objetivos: alcançar efetivamente os alunos sem condições
financeiras e de localidades distantes; além de forçar com a concorrência, o barateamento dos
livros das editoras privadas. Os autores das produções da Fename eram educadores
envolvidos com os debates educacionais do período, muitos professores de cursos de
formação docente. Ao longo dos anos 1970 a Fename expandiu sua função, tornou-se a
grande editora do governo militar, além de responsável pela relação com as editoras privadas
por meio do programa de coedição.
A publicação de materiais didáticos pelo governo federal por meio da Fename não foi
porém tranquila e gerou contestações por parte das editoras privadas. Em fins de 1969, o
SNEL e a CBL encaminharam documentos ao novo Ministro da Educação Jarbas Passarinho
solicitando uma definição do governo quanto a sua política para o livro didático e a produção
das editoras privadas. Pediam que o governo definisse sua política para a distribuição de
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livros da Colted e explicitavam preocupação com a Fename, que tornar-se-ia uma “‘editora de
Estado’, competindo de modo desigual com as empresas privadas”. A Fundação era
considerada uma editora do governo pelo SNEL e Câmara Brasileira do Livro, conforme se
verificou em circular enviada para a Companhia Editora Nacional em 1975.
A Colted não conseguiu manter seu projeto, sendo extinta em 1971. No seu lugar
deram inícios os processos de coedição, o que expandiu definitivamente o mercado privado de
didáticos. A Fename permaneceu com a produção de materiais escolares por toda a década de
1970 ao mesmo tempo que tornou-se efetivamente o órgão de decisão das políticas para o
livro didático do regime militar, quando incorporou, em 1976, o trabalho de coedição com as
editoras privadas.
Referencia bibliográfica
1
A investigação contou com apoio do CNPq e bolsa Capes
2
United States Agency for International Development.
3
Cibec – Centro de Informações e Biblioteca em Educação do Inep
4
CPDOC/FGV – Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil da FGV.
5
Proedes – Programa de Estudos e Documentação Educação Sociedade, da UFRJ.
6
No fim dos anos 1950 intensificavam-se os debates sobre o fim dos exames de admissão, a necessidade de
reformular os currículos e programas de ensino, a formação dos professores, a necessidade de reforma e aumento
de vagas no ensino superior, além dos debates em torno da aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação
(FILGUEIRAS, 2011, p. 145).
7
UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura.
8
Em 1959 as diretrizes apresentadas na XXII Conferência Internacional de Instrução Pública da UNESCO
ressaltavam a importância dos manuais escolares para a melhoria do ensino, indicavam aos países incentivar a
qualidade e o aumento da produção dos livros didáticos pelas editoras privadas, além da necessidade de
assistência aos alunos carentes por meio da distribuição gratuita dos manuais.
9
O Decreto n. 60.833/68 retirou a participação do Superintendente do Ensino Agrícola do Ministério da
Agricultura do colegiado da Colted.
10
A Aliança para o Progresso foi criada em 1961 pelos EUA, no contexto da Guerra Fria, com o objetivo de
acelerar o desenvolvimento econômico mediante a colaboração financeira e técnica na América Latina. Segundo
Munakata, a USAID deveria gerenciar as atividades da Aliança (2006, p. 77).
11
CBPE – Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais. CRPE/MG - Centro Regional de Pesquisas
Educacionais de Minas Gerais. Parte dos técnicos do CRPE/MG haviam desenvolvido o Programa de
Assistência Brasileiro-Americana ao Ensino Elementar (PABAEE), que fora criado em 1956 como parte do
programa de cooperação educacional entre Brasil (representado pelo Inep) e Estados Unidos para melhorar o
ensino primário. Segundo Paiva e Paixão, o PABAEE procurava atuar na formação dos professores e na
produção de material didático para as disciplinas do ensino primário. Técnicos estadunidenses vieram para o
Brasil ministrar cursos que apresentavam novos métodos e técnicas de ensino para os professores, ao mesmo
tempo em que um grupo de quatorze professores brasileiros foi para a Universidade de Indiana fazer um curso de
treinamento em métodos modernos (PAIXÃO e PAIVA, 2002, p. 61-62)
12
Dentre os avaliadores destacavam-se: Leny Werneck Dornelles, Lydinéia Gasman, Íris Fádel, Teresinha
Casasanta, Helena Lopes, Maria Onelita Peixoto, Maria José Berutti, Generice A. Vieira, Nair F. Tulha, América
de Freitas Lima, Newton Dias dos Santos e Maria Olindina Pereira Trindade
13
Linguagem - Maria Lúcia de Freitas Kohn, Marina de Souza Lima Campelo, Eunice da Conceição Macedo
Rosa; Estudos Sociais - Ignes da Silva Oliveira, Leny Werneck Dornelles, Maria da Glória Correa Lemos;
Matemática - Madalena Pinho del Valle, Maria Luiza Barbosa, Elvira Pinho del Valle; Ciências - Newton Dias
dos Santos, Edna Ricake de Souza, Yvonne Fernandes Tempone.
14
Alguns dos avaliadores eram professores da Escola experimental Guatemala, criada em 1954, vinculada ao
Departamento de Aperfeiçoamento do Magistério do CBPE. Outro eram professores da Escola Normal Carmela
Dutra, anexa ao Instituto de Educação da Guanabar e do CECIGUA, Centro de Ciências da Guanabara, criado
para treinamento de professores de Ciências.
15
Relatório do Diretor Executivo da Colted para o Presidente do Colegiado da Colted, de 28/11/1968.
16
Em novembro de 1967, Heloísa Araújo pediu demissão do cargo de Diretor Executiva da Colted em razão de
denúncias de subversão feitas pelo Serviço Nacional de Informação (SNI) à obra Pequena Enciclopédia de
Moral e Civismo, publicada pela Fundação.