FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES

ARAGÓN

SISTEMA UNIVERSIDAD ABIERTA

LICENCIATURA EN ECONOMÍA

MATERIAL DIDÁCTICO

POLITICA ECONOMICA

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El Sistema Universidad Abierta desde su fundación ha contribuido a la innovación de los procesos de aprendizaje en la Universidad Nacional
Autónoma de México y en todo el país. En 1972, a iniciativa del Dr. Pablo González Casanova se creó el Sistema Universidad Abierta enfocado al
aprendizaje y en las necesidades a satisfacer del estudiante, permitiéndole a éste integrar su educación a las exigencias prácticas de la vida tanto
cotidiana como profesional.
La educación abierta y a distancia es una forma de organización y políticas que tienden a la flexibilización en cuanto a tiempos, plazos y formas de
interacción entre estudiante y asesor.
La participación de estudiante y asesor en la construcción del conocimiento es en base a la corresponsabilidad de ambos protagonistas,
especialmente del primero.
En este sentido, la División del Sistema Universidad Abierta y Educación Continua tiene la responsabilidad de poner al alcance de la mano todos
los elementos necesarios para la consecución de los objetivos de aprendizaje. Un elemento básico de este proceso lo constituye el material
didáctico en torno al cual giran las fortalezas del sistema abierto.
Los materiales didácticos más que una antología de lecturas, es una estrategia de trabajo diferente para garantizar su uso adecuado. En este caso,
los materiales didácticos son autoadministrables, es decir, cuentan con los elementos suficientes para que el estudiante por sí mismo pueda
comprender los objetivos de aprendizaje, desarrollar las actividades que le permitan alcanzarlos y contar con los elementos de evaluación y
autoevaluación en el momento en que deben realizar sus exámenes.
Complementando lo anterior, la labor del asesor es potenciar la utilidad de estos materiales didácticos para hacer que los elementos básicos que se
encuentran en ellos sean ampliados y profundizados a través de la discusión no sólo con un estudiante en particular sino con el total de
participantes en cada asignatura.
El material didáctico y las sesiones de asesorías personalizadas o grupales, a distancia o presenciales son espacios de análisis donde el estudiante
es activo promotor de su aprendizaje y no un pasivo oyente.
En este orden de ideas se cuenta con material didáctico de cuidadosa selección de lecturas que abarca los variados temas del programa de estudio
e incluye de manera clara los objetivos y actividades para conseguirlos, asimismo, se encuentra en este material didáctico los elementos para
medir el avance del aprendizaje.
Por otro lado el continuo avance tecnológico permite ofrecerte el material didáctico en Internet, accediendo a la plataforma “SUAragón en línea”, lo
que permite consultarlo desde cualquier lugar y momento, así como interactuar con tus asesores y compañeros por medio del foro de discusión y
recibir información propia de tus asignaturas.
Como toda actividad universitaria es un material que está sujeto a la crítica bajo la premisa de que todo es perfectible. Dado el vertiginoso avance
de la ciencia en esta era del conocimiento, se considera también que es una obra temporal constantemente sujeta a revisión y modificación para
mantenerla a tono con los cambios que el estudio de la Economía imponen.
Finalmente, la División del SUA Aragón destaca el esfuerzo que significó hacer llegar a sus manos este material didáctico. Para lograrlo se
conjugaron muchos esfuerzos tanto académicos como prácticos por parte de los autores en un trabajo pionero en la más joven de las Facultades
de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Material didáctico adaptado con fines educativos, no lucrativos.

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INDICE
Introducción
Datos de identificación de la asignatura
Objetivo general
Criterios de evaluación
UNIDAD I. MARCO CONCEPTUAL BÁSICO
1.1 La ciencia económica y el Estado.
1.2 Los agentes económicos: el Sector Público.
1.3 La política económica: conceptos y elementos que la construyen.
1.4 Los objetivos de la política económica y los valores filosóficos.
1.5 Factores políticos y sociales que condicionan y limitan la política económica.

UNIDAD II. EL MERCADO Y LAS FUNCIONES DEL ESTADO

2.1 El funcionamiento del mercado, sus imperfecciones y la necesidad del Estado.
2.2 Escuelas de pensamiento económico y el grado de intervención estatal.
2.3 Las Funciones del Estado en México.
2.4 Modelos macroeconómicos de la política económica.

UNIDAD III LA POLÍTICA ECONÓMICA GENERAL

3.1 Los instrumentos de la política económica y principales agregados económicos.
3.2 Conflictos entre objetivos e instrumentos de la política económica.
3.3 El monto, la estructura del gasto y sus efectos económicos.
3.4 El efecto de los distintos impuestos en la actividad económica.
3.5 La política monetaria: principales instrumentos y efectos.

UNIDAD IV. LA POLÍTICA DE INGRESOS

4.1 La política de control salarial.
4.2 Los precios y la política antiinflacionaria.
4.3 La política de tasas de interés.
4.4 La política económica exterior: tipo de cambio, aranceles.

UNIDAD V. El FMI Y LAS POLÍTICAS DE AJUSTE

5.1 Origen y estructura del FMI.
5.2 El fundamento teórico del pensamiento del FMI.
5.3 Los convenios de México con el FMI y las Cartas de Intención.
5.4 Consecuencias de los candados impuestos a México.

UNIDAD V. EL BIENESTAR SOCIAL Y LA POLÍTICA DE REDISTRIBUCIÓN

6.1 Bienestar social, pobreza extrema y distribución del ingreso.
6.2 Crisis del Estado benefactor.
6.3 Los gastos sociales y su financiamiento.
6.4 Gastos sociales, pobreza extrema y las funciones del Estado mexicano.

INTRODUCCIÓN
Es innegable considerar que el Estado o gobierno, desde su aparición, ha participado en los asuntos económicos de las formas de organización
social, en ocasiones en forma limitada y en otras siendo la cabeza de estas, como sucedió en las economías socialistas.
Hasta el primer tercio del siglo XX, se consideraba que las economías capitalistas eran capaces de resolver automáticamente los problemas
económicos que se le pudieran presentar a través de mecanismos del mercado (la acción de la oferta y la demanda sobre el precio).
Sin embargo, en el segundo tercio del siglo XX, el mundo capitalista entró en una gran depresión, y los mecanismos que corregían el mercado en
forma automática, no aparecieron por ningún lado. El análisis parcial de la teoría microeconómica fue incapaz de resolver la problemática de
sobreproducción y subconsumo, y los consecuentes problemas de desempleo y falta de ingresos.
En 1936, es publicada la “teoría general de la ocupación, el interés y el dinero”, obra cumbre de John Maynard Keynes, el gran economista del
siglo XX, cuyo pensamiento influyó decisivamente en el análisis macroeconómico, y sus propuestas fueron aceptadas y aplicadas por todo el
mundo capitalista.
Keynes, consideraba que primero era necesario conocer las relaciones existentes entre las variables macroeconómicas y sus efectos positivos y
negativos, así como sus alcances en el corto y largo plazo. Una vez compartidas estas relaciones, el gobierno podría alternarlas de acuerdo a los
objetivos que pretendía obtener, aplicando instrumentos que tradicionalmente había utilizado como el gasto gubernamental y la creación de dinero.
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En el transcurso del tiempo y en la actualidad los países capitalistas han seguido teniendo problemas económicos de carácter nacional internos y
externos, tales como la inflación, el desempleo, las variaciones en la producción, las tasas de interés y los tipos de cambio, por lo que siguen
siendo tan importantes como lo fueron en el pasado, y es tarea del gobierno implementar las políticas económicas; fiscales, monetarias o de otro
tipo, para tratar de corregir y dirigir el curso de la economía en su conjunto.
La política económica es entonces “la acción del gobierno para dirigir y alcanzar objetivos”, con el uso de los instrumentos macroeconómicos
adecuados.
Finalmente es importante señalar que al formular la política económica, los economistas deben considerar el mundo de la economía positiva,
determinado por aspectos tan relevantes y de tanto peso que en resumen implicarán el éxito o el fracaso del modelo económico aplicado por el
estado, éstas pueden ser:
 Los órganos legislativos
 Los partidos políticos
 Las entidades empresariales y sindicales
 Las instituciones representativas de distintos sectores de la población
 La situación económica mundial

En resumen, se debe considerar que una decisión meramente económica no abarca la complejidad de la vida real.

NOMBRE DE LA ASIGNATURA: Política Económica

LICENCIATURA: Economía

SEMESTRE: Quinto

ÁREA A LA QUE PERTENECE: Política Económica

SERIACIÓN: Indicativa

CARÁCTER: Obligatoria

NÚMERO DE CRÉDITOS: 6 Créditos

Objetivo general del curso

_____________________________________________________________________________
Conocer la naturaleza, funciones e instrumentos del Estado como agente económico, así como los efectos generales de su intervención en la
economía y desarrollar la capacidad de presentar alternativas viables de política económica.

Criterios para la evaluación

________________________________________________________________________

El alumno de la asignatura de Política Económica, debe leer los materiales didácticos correspondientes a cada uno de los temas del
programa de la asignatura (antología), para que al final resuelva un cuestionario por unidad temática el cual le permitirá apreciar desde su
perspectiva el conocimiento y comprensión de los mismos.
Este cuestionario es una modalidad dentro del proceso de evaluación del aprendizaje del alumno, que el maestro puede tomar como parte de
su proceso de evaluación además de los requerimientos individuales que bajo el principio de la libertad de cátedra le otorga la Universidad
Nacional Autónoma de México, como lo son exámenes parciales por unidad, examen final, trabajos de investigación, controles de lectura, ensayos,
etc.

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 UNIDAD I
___________________________________________________________________________
Marco Conceptual Básico

INTRODUCCIÓN
La política económica debe considerarse como la acción sistematizada del gobierno para corregir los problemas macroeconómicos mediante la
implementación de instrumentos adecuados que afectan las variables, considerando los factores políticos y sociales, y la situación internacional,
que condicionan y limitan la elaboración de un modelo adecuado.

ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
 Realiza la lectura del material que se presenta en esta unidad.
 Desarrolla un mapa conceptual de la política económica.
 Elabora un cuadro sinóptico de los objetivos de la política económica
 Realiza un cuadro comparativo entre los factores políticos y económicos que limitan la política económica.

Objetivos particulares
Conocer el concepto de Estado, sus medios de intervención en la economía y medir su tamaño.
CONTENIDOS
1.1. La ciencia económica y el Estado.
1.2. Los agentes económicos: el Sector Público.
1.3. La política económica: conceptos y elementos que la construyen.
1.4. Los objetivos de la política económica y los valores filosóficos.
1.5. Factores políticos y sociales que condicionan y limitan la política económica.

Para cubrir la información de los subtemas, consultar las siguientes fuentes:

Fichas bibliográficas de los documentos

Ficha Documento
1.A MEYNAUD, Jean,
La Elaboración de la Política Mexicana,
Edit. Tecnos, Madrid, 1961,
Págs. 13-18, 21-24, 175-183.
1.B HERSCHEL, Federico
Política Económica
Editorial Siglo XXI, México 1980
Págs. 11-83.

1.A MEYNAUD, Jean,

La Elaboración de la Política Mexicana,
Edit. Tecnos, Madrid, 1961,
Págs. 13-18, 21-24, 175-183.

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Introducción
En su concepción más corriente, la política económica pertenece al campo de estudios del economista: La mayoría de autores ven en ella la
coronación o la prolongación de los estudios de Ciencias económicas. Este punto de vista sólo sería criticable si tendiera a dar un carácter de
exclusividad a esta vocación. En efecto, ello equivaldría a mutilar peligrosamente el análisis de la acción económica gubernamental, a privarla de la
ayuda de la ciencia política. Aunque hasta el presente no haya sido muy activa en la materia, esta disciplina debe jugar en ella un papel importante.
Para ella se trata no sólo de proporcionar un enriquecimiento de las perspectivas, sino de participar plenamente en la exposición del tema y en el
perfeccionamiento de los conocimientos, De hecho, no es posible, ni si quiera concebible, ningún análisis exhaustivo de la política económica sin
una unión muy estrecha de las disciplinas económica y política. Probablemente no será inútil presentar algunas breves observaciones sobre estas
afirmaciones.
La vocación de la ciencia económica a ocuparse de la política económica está tan unánimemente admitida que ni siquiera es necesario plantear el
problema. Por consiguiente, vamos a limitarnos a definir las principales concepciones que el economista es susceptible de adoptar respecto de las
intervenciones del Estado en la administración de los recursos escasos.
La primera, cuya legitimidad podemos considerar indiscutible, es la inscripción de las autoridades gubernamentales en la lista de actores de la vida
económica. Al examen tradicional de las finanzas públicas y de la explotación pública se añade actualmente, incluso en los manuales más
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elementales, el análisis de los dispositivos y medidas con los cuales el Poder público se esfuerza por pesar sobre la conducta de los agentes
económicos, productores y consumidores. Desde este último aspecto, la acción estatal representa una desviación respecto del sistema
descentralizado de decisión, característico del orden de mercado: constituye un paso en la vía de la centralización de la vida económica. De ello se
deduce que el funcionamiento de las economías concretas tiende a situarse entre los tipos puros de organización señalados por W. Eucken. Sin
embargo, incluso cuando la hacen entrar en su cuerpo de doctrina, no es seguro que todos los autores aprecien la acción de los Poderes públicos
en su justa medida.
Varios de ellos continúan presentándola como un elemento de superposición que tiene la pretensión de influir a los agentes privados, cuyos
cálculos continuarían determinándose de modo autónomo. De hecho, la actividad gubernamental es actualmente una pieza integrante de la vida
económica que impregna desde el punto de partida, explícitamente o de modo difuso, las actitudes de los demás participantes. Más bien que de
una acción episódica, se trata de una presencia continua que es preferible examinar.
Su estudio es susceptible de revestir una forma más o menos sistemática. Demasiado a menudo los estudios aparecidos resultan fragmentarios y
superficiales. Los autores estudian un problema en sí mismo sin preocuparse de compararlo con otros, de efectuar relaciones y separaciones. De
tal manera que no existe ninguna tipología de la política económica que sea objeto de un acuerdo unánime. Asimismo, rara vez se ha examinado si
la acción de los Poderes públicos se deduce de factores singulares perfectamente caprichosos o, por el contrario, comporta regularidades y
uniformidades […] para la ciencia política. Para ella, el desarrollo de la acción económica gubernamental significa que el aparato encargado de
dirigir el país, y, por ende, responsable de la cohesión social, se ha enriquecido con nuevas preocupaciones. Las intervenciones estatales en la
gestión de los recursos escasos son fundamentalmente decisiones del Poder público. Por consiguiente, la ciencia política, para la cual el estudio de
estas decisiones representa un foco esencial de interés, no puede ignorar esta extensión considerable de su ámbito que resulta de la nueva
posición del Estado en relación con los hechos económicos. Por ello, los expertos encargados de delimitar el contenido de esta disciplina, con
ocasión de las negociaciones relativas a la constitución de una Asociación Internacional de Ciencia Política (1949), han incluido, bajo la rúbrica
general de las instituciones políticas, el análisis de las “Funciones económicas y sociales del Gobierno”. […]
[…] La disciplina política debe informarse de las exigencias que implica la acción prevista en cuanto a los mecanismos de gobierno y, sobre la base
de una comparación entre el estado de cosas existentes y los imperativos formulados, hacer toda proposición susceptible de colmar o de reducir el
desfase. Un programa económico que ignore las condiciones institucionales de su puesta en práctica (o que las trate en fórmulas vagas) corre el
riesgo de chocar con dificultades y, en el límite, de incurrir en un fracaso total.
Quizá no sea ésta la principal aportación de la ciencia política a la política económica. Entre muchos otros, un punto nos parece particularmente
interesante, a saber: la comprobación y la explicación de las divergencias que separan a menudo las medidas propuestas por los economistas
sobre la base de un análisis racional (supuesto que, lo cual no siempre es cierto, estén en disposición de haberlo efectuado) y el dispositivo
efectivamente adoptado por los Poderes públicos. El desfase puede resultar de una mala adaptación de la estructura institucional, pero puede
también derivarse de una determinación explícita de las autoridades competentes cuya consistencia, y más aún los factores de inspiración, resulta
entonces interesante analizar.
No parece excesivo sugerir que nadie está mejor situado que el especialista en ciencia política para un estudio de este tipo, no en virtud de una
intrínseca superioridad de cualquier tipo, sino simplemente porque dispone (o tiende a disponer) de un aparato general de examen de la decisión
pública capaz de ser aplicado con las correcciones necesarias a los casos particulares; resulta inútil añadir que no se puede emplear
mecánicamente el mismo aparato para Estados diferentes o, en un Estado determinado, para sectores tan diversos como la acción económica y la
política militar, por ejemplo.
De todos modos, si la disciplina política no se emplea a este respecto, existen muchas posibilidades de que tales temas, en la mayoría de los
casos, se silencien o se reduzcan al estado de lugares comunes o de trivialidades. Así, un sector esencial de las relaciones sociales continuará
inexplorado con gran daño de la explicación científica. Por lo mismo, se perderán orientaciones útiles en cuanto al establecimiento de ulteriores
opiniones.
En definitiva, numerosos factores, cuyo análisis corresponde a la ciencia política, son susceptibles de actuar sobre la acción económica
gubernamental: Estructura y modo de funcionamiento de las instituciones, juego de las fuerzas que pesan sobre los centros de decisión, actitudes
de las autoridades (parlamentarios y funcionarios) que intervienen en las decisiones y conducta de cada una respecto a los problemas planteados.
No se puede ni explicar las decisiones tomadas omitiendo el peso de esos factores, ni formular un programa realista sin tomarlos en consideración.
Y parece que el economista está vivamente interesado en limitarse a los aspectos, ya extremadamente complejos, dependientes de su propio
campo. Ello le permitirá enunciarlos con mayor nitidez y rigor. Esta comprobación justifica la vocación de la ciencia política a ocuparse de estos
problemas y establecer al mismo tiempo los límites dentro de los cuales su acción parece útil y por tanto, deseable.
Política económica como una disciplina autónoma y dirigida hacia el estudio sistemático de las relaciones de todas clases de la vida económica con
la política.
[…]
TÍTULO PRIMERO
EL MARCO GUBERNAMENTAL
La elaboración de la política económica depende estrechamente de la estructura y del modo de funcionamiento del tema gubernamental. Sin
embargo, por un efecto de contragolpe (feed-back), la expansión misma de las intervenciones del Estado no deja de provocar transformaciones en
el juego de las instituciones. Tales observaciones resultan triviales. Sin embargo, presentan problemas olvidados, probablemente a consecuencia
de su situación fronteriza entre las disciplinas políticas y económicas.

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El Estado federal constituye un caso típico de este proceso evolutivo. En una primera fase, las competencias propias, garantizadas a las unidades
que componen la federación, tienen como consecuencia el impedir, limitar o retrasar la acción de los órganos centrales. Pero han surgido
circunstancias (lucha contra las depresiones económicas, organización de la economía de guerra) que han hecho prácticamente imposible el
mantenimiento incondicional de la diversidad. Por ello, bajo formas y con una intensidad variables, ha cobrado fuerza en todos los viejos Estados
federales (Canadá, Estados Unidos, Suiza…) un movimiento que conduce a extender y a reforzar las prerrogativas del centro. De ello se ha querido
deducir demasiado rápidamente la desintegración de la forma federal: la tendencia a la expansión de las actividades estatales ha jugado también
en provecho de las unidades componentes, cuyas responsabilidades han aumentado en muchos casos. Pero no por ello deja de ser cierto que el
equilibrio inicial de los poderes, previsto en la fundación de las federaciones existentes, ha sido alterado profundamente por el hecho de las
intervenciones económicas y sociales del Estado.
Estas observaciones no agotan la importancia del marco gubernamental en la preparación de la política económica. Contrariamente a lo que dejan
suponer tantas presentaciones jurídicas de las instituciones, el Poder público, en todos los sectores de su actividad, está llamado a considerar las
actitudes del cuerpo social referentes a la oportunidad de las medidas discutidas. Hay que despojar al Estado de su majestad y de su serenidad
formales. Ningún sistema puede desinteresarse por completo de las reacciones eventuales de los gobernados. Sucede incluso que intereses
particulares dominan y explotan todo o parte de la máquina gubernamental.
A falta de una adhesión a los valores democráticos, la simple preocupación por la eficacia puede conducir a las autoridades a componendas. Al
establecer la colectivización de las tierras con una brutalidad de que la Historia ofrece pocos ejemplos, Stalin concedió, no obstante, a los
campesinos el disfrute privado de un recinto familiar. En otras palabras, el análisis de las instituciones no puede separarse del estudio de las
fuerzas que pesan sobre su funcionamiento. Situación particularmente clara en el orden de la acción económica y social, que ataca directamente
los intereses más inmediatos de los ciudadanos. […]
[…] El marco político tradicional en el interior del cual se ejerce todavía la parte esencial de la política estatal en nuestros países corresponde,
evidentemente, a una fase de acción económica del Poder público superada hace ya mucho tiempo. No obstante, no vayamos a creer que este
marco fue concebido en función de una abstención total del Estado respecto de la vida económica y que implicaba una tal abstención, como
quisieran hacernos creer algunos liberales, para los que el Estado durante el siglo XIX habría permanecido totalmente extraño al desarrollo de la
actividad económica. El Estado, “esta nada”, para recoger la expresión de Edouard Julia, cronista del periódico Le Temps, hubiera entonces
permanecido por completo fiel al principio de la no intervención en la conducta de los agentes económicos, dejando a los mecanismos del mercado,
a los automatismos de la competencia, el cuidado y la responsabilidad de la producción y de la distribución de las riquezas.
Una tal presentación corresponde mucho más a una visión doctrinal que a un esfuerzo de análisis histórico propiamente dicho. La visión de un
Estado que se limita total y exclusivamente a la máxima del laissez-faire no parece corresponder a la realidad económica y social del pasado siglo,
y varios autores americanos, por ejemplo, han subrayado que la técnica del desarrollo industrial por la intervención gubernamental había hecho su
entrada en la política de los Estados Unidos desde 1795 con el famoso Report on Manufactures, de Alexander Hamilton. Por lo que a Francia se
refiere, el menor estudio histórico demuestra con toda evidencia el papel desempeñado por el Estado durante el siglo XIX, por ejemplo, en el
campo de la equipación nacional y de las relaciones exteriores. Algunos creen poder afirmar que la Edad de Oro del liberalismo se sitúa, por lo
menos en el plano interior, en las últimas décadas del siglo XIX; las primeras, por el contrario, estarían marcadas por la persistencia de ciertas
tendencias mercantilistas en el comportamiento de los gobernantes. Sin embargo, todo esto queda muy vago, y el único punto fuera de toda
discusión parece ser la fragilidad de las posiciones que excluyen por completo, a posteriori, el Poder público de la vida económica de esta época.
Pero, una vez hechas estas reservas sobre una tesis muy excesiva, cabe afirmar, por otra parte de modo trivial, que nuestro tiempo se caracteriza
por una extensión muy visible de la acción económica de los Poderes públicos. Este desarrollo creciente sin cesar de las funciones económicas del
Poder público plantea problemas considerables desde el punto de vista de la estructura y del funcionamiento del aparato estatal. Los Poderes
públicos, en la época moderna, se han visto obligados, muy a menudo bajo la presión de las circunstancias, a tomar la responsabilidad directa e
indirecta de una gran parte de la vida económica, sin que se hubieran sopesado al principio las consecuencias de una tal extensión de competencia
sobre las instituciones y el mecanismo de la vida política y administrativa. El papel del Estado se transformó con ello, pero en muchos casos no se
supo—o no se pudo—proceder a las mejoras del aparato estatal que hubieran permitido a las autoridades interesadas ejercer sus nuevas
funciones con el máximo de eficacia.
Por ello se estableció un desfase entre las posibilidades que ofrece el marco político tradicional y las exigencias que entraña la política económica
contemporánea. Para acabar con este divorcio, se está entonces obligado a improvisar soluciones al margen de las instituciones tradicionales e
incluso a veces en contradicción con ellas. La comprobación de una crisis de poder, como dicen algunos, encuentra en gran medida su origen en la
realidad y los peligros de este desfase, que no es exclusivo de Francia, si bien reviste en este país una intensidad particular.
[…]
CAPITULO VII
Los factores limitativos de la libertad de acción gubernamental
Es bien conocida la tendencia a apreciar en términos peyorativos los fenómenos de orden político. Al tratarse de explicar el fundamento o las
modalidades de una decisión discutible muchos no sienten escrúpulo alguno: les bastará con invocar en cualquier circunstancia la ignorancia y la
ausencia de competencia técnica de los responsables, su desprecio por el interés general y su sujeción a fuerzas privadas. Que el hombre de la
calle se sienta satisfecho con tales afirmaciones primarias ya es profundamente lamentable; pero todavía es más grave comprobar que este
espíritu de simplificación se da también en los especialistas de las propias ciencias sociales. Semejantes actitudes encuentran, ciertamente, un
elemento de justificación en la debilidad del Estado. Su exageración no puede tener otro resultado que el de reforzar, de modo puramente gratuito y
negativo, la oposición al régimen, una de las dificultades esenciales de numerosos regímenes parlamentarios. Por añadidura, claro está, las cosas
no son tan sencillas.

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Quisiéramos analizar aquí de modo objetivo los principales obstáculos que encuentran las autoridades responsables en la elaboración de la política
económica. Dado que un gran número de puntos que abordaremos han sido ya tratados anteriormente, nos limitaremos a hacer de ellos una rápida
referencia.
I. Aptitud del sistema político.
Algunos se extrañarán, sin duda, al ver este factor colocado en cabeza. En la medida en que la política económica consiste en decisiones de los
Poderes públicos sobre la gestión de recursos escasos, no parece tan chocante e ilógico atribuir un alcance esencial a la aptitud del sistema
gubernamental cuando se trata de estudiarlas y de adoptarlas.
Ya hemos señalado a menudo el peso de las disposiciones institucionales (especialmente de la facultad coordinadora) en la elaboración de la
política económica. Es cierto que la mayoría de países poseen instituciones todavía mal adaptadas a las nuevas tareas asumidas por el Estado en
el siglo XX. El aparato estatal se ha dilatado en extremo: ha existido poca preocupación por proveerle de las mejoras indispensables. Sólo se han
operado reformas fragmentarias decididas, sin una visión de conjunto, bajo la presión de las necesidades.
De modo más profundo, hay que señalar la importancia de la naturaleza del régimen político (en particular, sujeción de los gobernantes a las
voluntades y a las reacciones eventuales del público en general y de los diversos grupos particulares). La elección y la amplitud de los objetivos,
así como también la selección de los medios adecuados para ejecutarlos (estimulación o coacción), dependen estrechamente de este factor.
Aunque rara vez puedan alegar su omnipotencia, los regímenes totalitarios están en situación de imponer a sus pueblos sacrificios que no pueden
ni siquiera plantearse los sistemas pluralistas. Este es uno de los aspectos más dramáticos de lo que los rusos llaman, en una antífrasis, la
“coexistencia pacífica”. Si el régimen soviético no se transforma en el sentido de una debilitación de las coacciones económicas (hipótesis de
momento altamente improbable), los países democráticos de Occidente no tendrán otra alternativa que dejarse sobrepasar o de imponerse una
movilización permanente en contradicción con sus valores más sólidos.
Este mismo factor juega de modo más sutil, aunque muy real, en los regímenes democráticos en función de las vicisitudes que existen en la
distribución de las fuerzas que controlan momentáneamente el Estado. Un Gobierno británico que disponga sólo de una escasa mayoría en los
Comunes tiene, por este hecho, sus facultades de acción hipotecadas; ocurre lo propio si una serie de elecciones parciales revela un swing en
provecho de su rival. Un presidente de los Estados Unidos ve amputada su libertad de maniobra si su partido no controla ambas Cámaras del
Congreso. En todas partes (y particularmente-en Francia), la proximidad de las elecciones generales hace al sistema más prudente frente a los
electores, más receptivo a sus preocupaciones.
No vamos a emprender una discusión sobre la clasificación de los regímenes. Nos limitaremos a observar que tanto unos como otros dejan a las
autoridades responsables un grado muy variable de libertad de maniobra en cuanto a las eventuales reacciones de los agentes económicos. O, si
se prefiere, estos últimos son más o menos temibles para los políticos en el Poder. La austeridad impuesta al pueblo británico es uno de los
factores que hicieron perder el Poder a los laboristas en 1958; el cese del aumento del nivel de vida, para salvaguardar la posición externa de la
libra, ha valido a los conservadores durante varios años el sufrir sucesivas pérdidas en cada elección parcial. Por el contrario, el sacrificio
sistemático de una generación no impidió a Stalin reinar en señor absoluto hasta su muerte.
Es un hecho cierto que los regímenes autoritarios de nuestra época pretenden subordinar el bienestar inmediato a objetivos de Poder (ya sea real,
como en los países comunistas; ya sea incluso caricaturesco, como los dictadores de tipo más clásico: inversiones de prestigio de ciertos
dictadores hispanoamericanos). La naturaleza de tales regímenes parece, pues, implicar el manejo, en un sentido favorable para la inversión, de la
relación consumo-ahorro. Al mismo tiempo el sometimiento del ciudadano permite hacer efectiva esta manipulación. Pero es preciso establecer dos
reservas.
La solidez del régimen debe ser tanto más asegurada cuanto más fuerte se muestre la tensión impuesta a los gobernados. En Polonia, donde, por
múltiples razones, el peso de la política económica resultaba particularmente gravoso para el ciudadano medio, el régimen conoció temibles
acometidas al primer signo de relajación. Dicho de otro modo, el Gobierno considerado se convierte, en cierto modo, en prisionero de sus objetivos
económicos así que éstos superan el límite de lo soportable; toda progresión hacia la “democratización” debería acompañarse de una concesión en
la inversión pesada (y la revuelta corre el peligro de ser el precio pagado por una torpeza en la sincronización).
Por otra parte, hay que guardarse de asimilar, sin más, régimen dictatorial y eficacia económica. Sabemos actualmente que los dirigentes de
Inglaterra, durante las hostilidades, pudieron obtener de su pueblo sacrificios muy superiores a los que fueron impuestos a los alemanes en la
misma época (así como en la movilización de las mujeres). Ello se debe a que, siendo igual todo lo demás, la “participación” procura siempre
resultados superiores a los de la coacción. Pero las democracias rara vez saben obtenerla en tiempo de paz. Y ello les hace particularmente difícil
la acción selectiva: toda preferencia (incluso racional en favor de un grupo o de una región) corre el peligro de ser denunciada como un privilegio (y
de comportar riesgos electorales).
Dos observaciones generales, para terminar.
— Influencia de las preocupaciones de política general.
Para las autoridades responsables la solución de los problemas económicos, por importante que sea, no es más que uno de los aspectos de la
gestión de los asuntos del país. Ciertamente, pueden concebirse circunstancias en las que todo se sacrificaría, o correría el riesgo de serlo, a los
imperativos de la recuperación (caso quizá de los Estados Unidos si una recesión degenerara en una depresión grave del tipo de la de 1930).
Inversamente, es normal que la acción económica se ponga al servicio de preocupaciones de otro orden (consideraciones de defensa nacional).
Esta situación repercute necesariamente en la elección de los objetivos de la política económica propiamente dicha, bien porque esta última se
subordine a la realización de otros fines, bien porque aparezca solamente como el instrumento de su cumplimiento.
La dependencia de la acción económica respecto de otros objetivos significa que se reconoce el carácter prioritario de estos últimos. En general, la
economía de guerra constituye un caso típico de esta subordinación: sólo el cese de las hostilidades (o una disminución de los preparativos de
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defensa) sería susceptible, con varias condiciones naturalmente, de detener la expansión de las tensiones inflacionistas. Dado que la capacidad
militar del país constituye un objetivo prioritario, la acción gubernamental no puede fijarse otro fin que la “contención” de la inflación.
El mismo problema es susceptible de plantearse al nivel de las estructuras de producción: se expresa, en el límite, en los esfuerzos de autarquía
que tienden a sustituir, en todo o en parte, las importaciones por productos nacionales (incluso con fabricaciones de sustitución). Basta con
examinar las políticas agrícolas de muchos países europeos para observar la amplitud de estas tendencias. Como escribe P. Fromont: “La
independencia del aprovisionamiento aparece actualmente como una de las condiciones de la independencia nacional, e Inglaterra, que no había
creído en ello, no retrocede hoy en día ante ningún sacrificio para conseguirla”1. De este modo se afirma (y sería fácil multiplicar los ejemplos) la
importancia de un factor exterior al cálculo económico propiamente dicho.
La dependencia de la política económica respecto de la política general puede ser todavía más acusada hasta el punto de hacer de la primera un
mero instrumento de realización de la segunda. A pesar de las justificaciones reiteradas, y a veces laboriosas, que se pretenden dar, la conducta
financiera de la metrópoli frente a los territorios de Ultramar, en la medida en que se basa finalmente en la donación, no podría tener otro
significado; debe agradecerse al parlamentario africano que ha mencionado con franqueza el “cordón umbilical de los créditos”. Con ello se
consigue plantear admirablemente la cuestión. Sobre la base definida de este modo será deseable y prudente emprender la discusión. Es
perfectamente legítimo estimar que el mantenimiento de lazos políticos justifica un sacrificio en dinero, pero no puede ignorarse que con ello nos
orientamos irresistiblemente hacia un cambio de sentido del pacto colonial ya que el país ex colonizador tiene que afectar una fracción de su renta
nacional al crecimiento del país ex colonizado.
La situación no es siempre tan clara. Así, la Comunidad Económica Europea es susceptible de varias interpretaciones. Sin embargo, no hay que
olvidar que para muchos de sus partidarios no se trata más que de acelerar por la vía económica una unión política irrealizable directamente.
— Caso de los países subdesarrollados.
La importancia del factor político estalla en la puesta en valor de los países subdesarrollados. Se observa entonces el elemento insustituible que
representa para toda acción económica la existencia de una burocracia competente e íntegra. De modo más general, ¿cuál es el sistema de
gobierno óptimo para asegurar el desarrollo? No existe una solución absoluta a este problema, sino una profunda desconfianza frente a toda
transposición mecánica de un marco institucional, sea éste el que fuere. Las convulsiones presentes de varios de estos países atestiguan
claramente la vanidad del juego democrático en un estado pronunciado de subdesarrollo. ¿Es posible actualizar una voluntad de industrialización
(incluyendo todos los sacrificios que ésta comporta) con un mecanismo político fundado en el juego de rivalidades partidistas? ¿No existe otra
alternativa que la de un pluralismo de partidos, artificial y a veces esterilizador, y la opresión por un partido comunista, del modelo soviético
presente?
Es fácil referirse a la necesidad de fórmulas nuevas que tengan en cuenta las estructuras y las tradiciones, que aseguren el equilibrio entre la
libertad deseada y la autoridad indispensable. En el momento presente no se ha sabido proponer a los países subdesarrollados más que la copia
de sistemas manifiestamente poco adaptados a sus valores y a sus necesidades. Algunos afirmarán que compete a estos Estados descubrir por sí
mismos las fórmulas que les convienen. Tal vez, pero no olvidemos que el problema de encontrar un sistema gubernamental adecuado es quizá el
más difícil de la organización social. De ahí la importancia que adquiera actualmente, por ejemplo, el esfuerzo de organización de los partidos
políticos en el África negra2.
II. Juego de las fuerzas sociales.
Como ya hemos señalado, la política económica tiende a modificar fundamentalmente la conducta espontánea de los agentes económicos,
productores y consumidores. Por consiguiente, parece inevitablemente llamada a suscitar reticencias o resistencias en los agentes interesados. No
debe olvidarse, sobre todo, que una determinada medida favorablemente acogida por algunos es a menudo la causa de la lesión de otros, que se
verán obligados a oponerse a ella: reclamada encarnizadamente por los comerciantes, la institución de la “propiedad comercial” ha aportado un
perjuicio a los propietarios de inmuebles. A pesar de ciertas actitudes moralizadoras, estas posiciones de ataque y de defensa nada tienen en sí
mismas de condenable: puede considerárseles como inseparables del funcionamiento de una democracia.
El término de fuerzas sociales será tomado aquí en un sentido muy amplio, ya que la generalidad de nuestra exposición no implica la necesidad de
una desmembración: se incluirán en él particularmente las consecuencias de la estratificación social, el papel de los grupos de presión y el peso de
la distribución de las cargas, la acción de la opinión pública o, mejor, de los diversos públicos de que se compone. Es evidente que la influencia de
estas fuerzas sobre la política económica variará en función inversa de la aptitud del sistema político para canalizarlas, dominarlas. Para mayor
comodidad de la exposición vamos a distinguir de series de reacciones.
En primer lugar, los movimientos, en cierto modo espontáneos, muy diversos, que se producen fuera de todo intento de explotación sistemática
(incluso si, en lo sucesivo, esta organización interviene para utilizarlos, sistematizarlos, agravarlos). Reacciones de amplificación (generalización de
las previsiones de alza de los precios en período de inflación); de neutralización (desarrollo de las reservas de caja inactivas frente a una voluntad,
gubernamental de expansión del crédito); de retraso (apego de ciertos grupos o de ciertos agentes económicos al aspecto nominal de los flujos
económicos, particularmente en materia de rentas).
Estas actitudes pueden facilitar en diversas circunstancias la acción del Gobierno. Así, es bien sabido que el apego al nominal conduce a una cierta
pasividad o, como máximo, a una cierta paciencia: la preferencia concedida todavía hoy en día por el ahorrador francés, pequeño y medio, a los
bonos del Tesoro sobre las acciones de renta variable no tiene otro origen. Asimismo la amplificación de una corriente de optimismo (incluso a
veces teñida de especulación) a partir del momento en que interviene un cambio de sentido de la tendencia. Pero no sería difícil citar otras

1En “Les problèmes de l’Agriculture”, Revue d’Economie politique, número especial dedicado al Mercado común, enero-febrero de 1958, pág. 192.
2Sobre las condiciones políticas del desarrollo económico se encontrarán excelentes observaciones en la obra de LEWIS (W. Arthur), The Theory of economic growth, Londres, 1955,
págs. 376-419
9
circunstancias en las que estos movimientos contrarían las medidas adoptadas, haciendo incluso muy problemático su éxito desde un principio
(operaciones de devaluación en Francia, de las que sólo la de diciembre de 1958 tuvo éxito).
Muchos de los ejemplos presentados hasta ahora han sido tomados del campo monetario; es cierto que las reacciones espontáneas revisten en él
una fuerza particular. Pero pueden encontrarse en todos los sectores de la acción económica, y especialmente en el compartimiento de las
acciones estructurales (resistencia del pequeño empresario agrícola a todo programa de reconversión de los cultivos, incluso si está destinado,
según toda verosimilitud, a aumentar sus rentas).
Al lado de estas posiciones se encuentra la operación concertada (a menudo fundada sobre ellas), que ya hemos comentado extensamente. Se ha
convertido en normal en ciertos ambientes explicarlo todo por la acción, que se presume subterránea y corruptora, de lobbys todopoderosos. Si no
se las evita, estas afirmaciones conducirán a la creación de un verdadero mito. La cosa sería tanto más peligrosa cuanto que las críticas de los
grupos de presión escogen generalmente su blanco en función de preferencias ideológicas o de razonamientos teóricos a priori. Así, en Francia, los
ataques contra el sector carretera-automóvil, y ello en un momento en que la mediocridad de los créditos afectados al mantenimiento de las
carreteras no permite ya mantenerlas correctamente. Si se creyera a los responsables de la lucha anti-automóvil, la Unión Routière gozaría de una
influencia política excepcional e inquebrantable. Pero entonces, ¿cómo explicar que no se consigan encontrar los pocos miles de millones
actualmente necesarios para la creación de una red de autopistas parecidas a las que construyen todos los países vecinos? Y, no obstante,
defender la carretera equivale a manifestar un apego a los valores conservadores (la promoción de la S. N. C. F., por el contrario, corresponde a
una actitud “de izquierdas”)
Ciertamente, los grupos de presión son poderosos, ya lo hemos afirmado. Pesan sobre las decisiones gubernamentales (combatiendo toda medida
selectiva que no les proporcione una ventaja inmediata) y hemos intentado esbozar las vías utilizadas a este efecto. Pero también hemos precisado
sus límites. Digamos que su actividad, que engloba con una eficacia desigual, bien es verdad, todos los intereses, disminuye y a veces anula la
libertad de maniobra gubernamental; pero está lejos de tener siempre el carácter irresistible que diversos polemistas intentan atribuirle. Y, sobre
todo, la actividad de dichos grupos no constituye el único factor limitativo de la libertad gubernamental. Incluso si se consiguiera suprimir a todos los
grupos de un plumazo, no por ello se llegaría a una solución en la que el Estado gobernara soberanamente las fuerzas económicas.
Terminaremos este rápido esbozo subrayando dos puntos, ambos de importancia esencial.
Ante todo, el peso de las estructuras sociales que, en muchos casos, intervienen como elemento de freno, sino incluso de bloqueo. Actualmente, a
la luz de recientes experiencias, se tiene una noción más justa de la influencia de las estructuras mentales o rasgos culturales sobre el desarrollo
económico; si el caso de la India es significativo a este respecto, no existe ningún país subdesarrollado en el que la voluntad de modernización no
choque con prohibiciones, con tabús profundamente arraigados en la vida de la colectividad. Asimismo se observa que unas estructuras jurídicas,
como, por ejemplo, la propiedad privada o simplemente el régimen de los bienes inmuebles, constituyen otros tantos puntos de resistencia que
limitan la libertad de acción del Gobierno.
Podríamos sentirnos inclinados a considerar estas situaciones como “datos”: Esta clasificación sería, sin duda, discutible en la medida en que les
conferiría una rigidez absoluta (mientras que los gobernantes intentan a veces modificarlas). Sin embargo, no deja de ser cierto que las autoridades
dan muestras a menudo, en lo referente a estos factores, de respeto o de pasividad, bien por convicción ideológica, bien por temor. De ello deriva
inevitablemente un elemento de determinismo para la política económica.
El segundo punto se refiere al clima social y en particular al juicio medio emitido sobre la legitimidad (en el sentido de Ferrero) del sistema general
de organización de las relaciones sociales. Hemos señalado anteriormente que no podía concebirse ninguna política sin ciertos criterios de
apreciación e incluso de discriminación, en nombre y en virtud de los cuales se distribuyen las ventajas e imponen las cargas. A partir del momento
en que prevalece en importantes fracciones de la comunidad el sentimiento de que el sistema actual no es legítimo y que las autoridades no tienen
más preocupación que la de asegurar su perpetuación por todos los medios concebibles, los Poderes públicos conocen una dificultad
suplementaria.
Toda política que choca, por ejemplo, con la desconfianza sistemática (y metódicamente mantenida) del elemento obrero pierde, desde un
principio, muchas de sus posibilidades, puesto que la negación de la legitimidad tiene particularmente como efecto disminuir, si no reducir a la
nada, la “participación” (caso de una política de productividad combatida, no en sus modalidades, sino en su principio mismo por los sindicatos
interesados). En materia económica, por lo menos para los países desarrollados, esta actitud conduce rara vez a soluciones extremas (sabotaje
declarado...). Sin embargo, constituye un factor de esterilización parcial de las energías cuya importancia subestiman generalmente los países que
gozan de una conciencia social unida.
1.B HERSCHEL, Federico
Política Económica
Edit. Siglo XXI, México, 1980,
Págs. 11-83.
[…]
1. CONCEPTO DE LA POLÍTICA ECONÓMICA. EL PAPEL DEL ECONOMISTA
Política es la acción del gobierno para lograr sus fines. Política económica es la intervención deliberada del gobierno en la economía para alcanzar
sus objetivos.
Aun cuando algunas veces —en un sentido amplio— se habla de política de otros agentes económicos, fuera del campo del gobierno (por ejemplo,
política de los empresarios, sindicatos, etc.), aquí sólo haremos referencia a la acción del gobierno.
Conforme a la definición indicada, tendríamos pues tres elementos fundamentales a considerar:

10
a] El gobierno como entidad Compleja que debe llevar a cabo la política económica;
b] Instrumentos o formas de actuar del gobierno, y
c Objetivos que se persiguen.
Se tratará de exponer cada uno de los puntos indicados, y esta forma de enfoque representa, en buena medida, un cambio frente al tipo de análisis
más común en la literatura que se concentra principalmente en el estudio del empleo de distintos instrumentos (punto b). De esta manera se
presentan alternativas diversas y su posible resultado; pero los objetivos últimos o fines de la política económica no pueden cuestionarse por el
economista como tal.3 Dicho de otro modo, el economista sólo se ocupará “de lo que es, podía o podría ser, pero no de lo que debería ser”. 4
Toda esta problemática se vincula con el papel del economista en la sociedad, pero particularmente como consejero, experto o asesor, en materia
de política económica.
Antes de entrar en un examen de los objetivos o fines, y de su inclusión o no en la función del economista, conviene que nos ocupemos, aunque
sea brevemente, de comentar cuál ha sido el papel efectivo del economista en la formulación y ejecución de la política económica. Es evidente que
este tema tiene gran trascendencia en los países de América Latina.
En la historia de las doctrinas pueden mencionarse las opiniones contrapuestas de Cournot 5 y Keynes. Cournot afirmó que si bien una sana teoría
puede ayudar para resistir cambios abruptos o facilitar la transición, esencialmente la influencia del economista en la sociedad es tan reducida
como la de la gramática en la formación y transformación del idioma.
Frente a este juicio de Cournot puede citarse la famosa frase de Keynes de que “las ideas de economistas y filósofos políticos son más poderosas
de lo que generalmente se cree”, agregando luego “los hombres prácticos que se creen libres de toda influencia intelectual son generalmente
esclavos de algún economista difunto”.6 Aun cuando puede dudarse del poder de las ideas, parecería que a largo plazo, la influencia de algunos
economistas en la formulación de políticas económicas ha sido importante, no sólo en lo que respecta al uso de determinados instrumentos, sino
en la gestación de reformas más profundas que pudieran implicar un cambio fundamental en la estructura social. Adam Smith, Marx y Keynes son
ejemplos conspicuos de economistas que en diferentes medidas y con distinto retardo provocaron cambios revolucionarios.
A pesar del peligro de las generalizaciones, pueden notarse ciertas tendencias en la cambiante influencia del economista en América Latina. Por
supuesto, al hacer referencia ahora a los economistas se trata de contemporáneos, no del impacto de las doctrinas, es decir, de alguna obra
extranjera del siglo XVIII o XIX. Por una parte es evidente que los economistas sufrieron la competencia de los hombres prácticos de distinto tipo
que, por la experiencia en sus negocios particulares, por visión política o por la intuición adquirida en el ejercicio de las profesiones liberales,
creyeron que la ciencia económica podría ser fácilmente sustituida. A medida que el papel del Estado se amplió y que se hacía más evidente la
complejidad de la vida eco nómica, se exigía mayor preparación y conocimiento.
Por lo tanto, no cabe duda que poco a poco se ha ido mejorando la posición del economista en toda la América Latina, sobre todo como
consecuencia de la elevación del nivel de preparación en sus universidades y por otras formas de perfeccionamiento dé los graduados en nuestros
países.
Por otro lado, y aquí se trata de una propensión muy actual, la influencia efectiva, distinta a la mayor difusión de conceptos o razonamientos
económicos, encuentra una limitación importante en la actitud de los propios economistas.
Puede detectarse frecuentemente lo que podría llamarse la ilusión o utopía tecnocrática. A falta de un análisis o percepción de las restricciones que
existen en cada país, grupos de presión, poder político e institucional, se tiende a creer en una potencialidad de los razonamientos o convicciones
del economista que fácilmente se derrumba al chocar sus planteos con esas otras fuerzas. Digamos de paso que por esta razón se habrá de
examinar más adelante la elaboración efectiva de la política económica.
Finalmente, el economista con frecuencia se en encuentra ante un doble peligro: en primer lugar, la alienación o el colonialismo intelectual7 que
consiste esencialmente en un trasplante a su país de teorías o tesis aprendidas en el extranjero sin examinar sus supuestos o circunstancias
particulares que pueden afectar su aplicabilidad. Por otro lado, existe la “demagogia de la originalidad”, 8 que a veces puede reducirse a encontrar
neologismos o reencontrar tesis ya conocidas pero ignoradas por su “descubridor”. Ambos extremismos, por supuesto, a la larga también han de
debilitar su posición, no sólo frente a sus colegas sino, en última instancia, frente a los grupos o instituciones a quienes ha de aconsejar en la
formulación de la política económica.
2. LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
Se han esbozado ya ciertos criterios acerca de la posición del economista frente a los objetivos, fines o, en otras palabras, “valores” desde el punto
de vista filosófico. Desde ahora conviene destacar que esta discusión —con todas sus dificultades— tiene una importancia enorme. En la medida
que el economista influye en la vida económica y social de los países, sus juicios de valor o la aparente ausencia de ellos puede constituir un factor
fundamental en los cambios que se podrán producir. Si en nuestros países pensamos en la difusión del concepto de desarrollo económico como
uno de los objetivos —generalmente no puestos en tela de juicio— no cabe duda que su aceptación mayor o menor y sus calificativos valorativos,

3 Véase en especial, L. Robbins, Ensayo sobre significado y la naturaleza de la ciencia económica, FCE, México.
4 Paul Streeten, Programs and prognosis, en Quarterly Journal of Economics, vol. LXVIII (1954), pp. 355-376.
5 Antoine Augustin Cournot (1801-1877) puede considerarse como uno de los precursores de la economía matemática, particularmente por su obra Investigaciones sobre los principio

matemáticos de la teoría de la riqueza. (Véase Joseph A. Schumpeter, History of economic análisis, Nueva York, 1963, pp. 958-960. Hay traducción española.)
6 John Maynard Keynes, The general theory of employment, interest and money, Londres, 1936, p. 383. (Hay traducción española.)
7 Véase al respecto Aníbal Pinto, La subordinación del pensamiento económico chileno, en Política y desarrollo, Santiago de Chile, 1960, y Oscar Versavsky, El colonialismo en las

ciencias naturales.
8 Téermino empleado por Abelardo Villegas, Cultura y política latinoamericana, en Revista de la Universidad de México, vol. XXVI, pp. 6 y 7, febrero y marzo de 1972.

11
al ser per seguidos en la acción práctica son susceptibles de afectar las estructuras productivas, la distribución del ingreso, la mayor o menor
dependencia externa y la significación que podrán tener otros esfuerzos humanos.
Es cierto que puede haber una esfera reducida de un análisis meramente técnico-informativo, —sin juicios de valor— pero este enfoque no puede
llevarse muy lejos cuando se trata de aconsejar, influir o decidir en materia de política económica. Así, si se excluye de su campo de acción todo lo
que implica un juicio de valor, el economista podría describir ciertas interrelaciones técnicas coeficientes de insumo producto, elasticidades-precio o
ingreso, pero no podría juzgar un sistema económico en su conjunto. Siempre se ha insistido en la elección de alternativas, como esfera propia del
economista como tal, pero ¿cuáles son los efectos secundarios y cómo se relaciona el logro de un de terminado objetivo con un fin superior? Aun si
el organismo o la persona que ha de adoptar la decisión última nos limita a opinar sobre formas alternativas de lograr determinado objetivo sería
utópico esperar que se nos especifiquen todos los objetivos en una bien definida función de bienestar.
Sintetizando los puntos más importantes, puede rechazarse la tesis que confina al economista, especialmente en materia de política económica, al
reino de los medios por las siguientes razones:9
a El economista debe aconsejar y no podrá limitarse a aspectos técnicos, sino que debe pronunciarse en cambio sobre políticas, lo que implica
necesariamente un juicio de valor, sea por la interrelación (conflictiva o no) de un objetivo con otro o porque se ha de evaluar un sistema en su
conjunto;
b La selección de problemas o el campo de preferencia, depende a su vez de una valoración que no necesariamente es éticamente neutral. Puede
pensarse, por ejemplo, que no es precisamente por casualidad que se elige como especialización la política monetaria, la teoría del desarrollo, las
relaciones laborales o la redistribución de ingresos;
c Las teorías económicas que se aplican no son ideológicamente neutrales. Ello no implica que necesariamente en todo teórico haya primado una
voluntad de imponer su convicción política, el proceso puede haber sido más indirecto y deberse a influencias no totalmente conscientes, del medio
social, de sus maestros o de proyecciones psicológicas más problemáticas de descubrir. En este orden de cosas difícilmente puede negarse que
muchas doctrinas estaban asociadas a determinadas concepciones del mundo: mercantilismo, librecambismo, marxismo, etc.;
d Pasando a la elaboración de un diagnóstico, algunas veces es difícil precisar si, en un caso dado, un juicio se basa con mayor medida en una
evaluación o interpretación distinta de datos esta dísticos o si intervienen también nuestros deseos o preferencias. 10 Por otra parte, puede
esperarse que estas diferencias se van estrechando a medida que mejoren las estadísticas y, en general, las informaciones disponibles. Si, en
cambio, hacemos referencia a un juicio acerca de los factores o causas determinantes de una situación dada la intervención valorativa se hace más
patente. Un economista alemán citó las siguientes causas que pudieron explicar en un momento dado el empeoramiento de la situación competitiva
de la industria alemana: baja en la productividad, menor preocupación para incrementar la productividad, menor rendimiento de la mano de obra,
fuerte aumento de las tasas salariales, no reducción de los precios para exportación, revaluación. 11 Es evidente que ésta diversidad de opiniones
se relaciona, pero no se agota, con las diferencias en la concepción teórica. Aquí tampoco debe dejar de insistirse en la posibilidad, o tal vez
debería hablarse de esperanza, de que a medida que avancen las investigaciones empíricas se reduzcan las discrepancias atribuibles a juicios de
valor, pero sería seguramente arriesgado sostener que ya se hubiera alcanzado tal estado de cosas;
e] Finalmente resulta frecuentemente difícil distinguir entre fines u objetivos y medios o instrumentos.12 Así, un instrumento o medio puede
considerarse como fin, es decir, atribuirle un valor mayor que el de mero instrumento, pero también puede suceder que un objetivo sea realmente
intermedio lograr un fin ulterior. En este último caso se trataría de lo que en la economía se llama suboptimización Jöhr indica como ejemplo que
para los economistas suizos durante la depresión de los años treinta la invariabilidad del tipo de cambio fue un objetivo importante, sin considerar
debidamente sus consecuencias. En términos más generales se podría cuestionar o se debería precisar en qué medida la estabilidad en general
(por ejemplo de precios) es un fin último.13
Por otra parte, distintas formas para lograr un determinado resultado; por ejemplo el desarrollo económico, implican cambios susceptibles de
afectar situaciones, instituciones ó estructuras que algunos grupos o sectores pueden considerar como valores u objetivos fundamentales. Aun al
pensar en instrumentos difícilmente imaginables como objetivos últimos, no puede negarse que frecuentemente una comunidad les atribuye un
valor que el economista debería tener en cuenta (por ejemplo déficit fiscal, devaluación, etc.). Es por esta razón que Henri Theil considera en su
función de preferencia no sólo los objetivos, sino también los instrumentos; así por ejemplo, los gastos del gobierne serían objetivos por su propia
contribución al bien estar, además de su impacto sobre la economía (ocupación, crecimiento, etc.). 14
Las razones indicadas parecen demostrar que en economía, y más aún en política económica, resulta sumamente difícil opinar sin juicios de valor
implícitos o explícitos. En otras palabras, es necesario contar con una descripción o un análisis de los objetivos esto es, volvamos al concepto de la
función de bienestar, pero sin pretender ya que alguien, en forma misteriosa, nos la obsequie. Al no estar nosotros mismos libres de tales juicios, es
necesario investigar como descubrir o determinar estos valores. De paso, mencionemos que aun aquí hay una nota discordante, pues ciertos
autores sostienen que es posible llegar a un acuerdo, es decir, logar un objetivo inmediato, sin que tengan importancia los valores que orientan al

9 Véase especialmente Arthur Smithies, Welfare and policy, en Economics and public policy (Brookings Lectures, 1954).
10 Véase
11 H. Giersch en la reunión citada.
12 W. A. Jôhr y H. W. Singer, El papel del economista como asesor oficial, FCE, México.
13 Véase al respecto F. J. Herschel, La teoría de los presupuestos múltiples y su aplicación en los países subdesarrollados, en Desarrollo Económico, enero-marzo de 1963, vol. 2, núm.

4, pp. 98 y 99.
14 Véase Quantitative análisis of economic policy, comp. Bert G. Hickman, The Brookings Institutes, Washington, 1965, esp. Introducción, y Henri Theil, Linear decision rules for

macrodynamic policy.
12
gobierno o a los grupos que se trata de conciliar. 15 Evidentemente, esta tesis es inaplicable para la realidad de América Latina en que se requieren
cambios importantes y no “el incrementalismo político”, no el mero logro de modificaciones marginales.
Constatar la necesidad de tener, objetivos últimos, no nos dice cuales son, y cómo pueden obtenerse. Mencionaremos aquí que —aun si bien
cuando con un resultado no muy exitoso— los economistas también trataron de penetrar en el campo de los objetivos y valores. Una rama de la
ciencia económica, llamada economía del bienestar, precisamente se ocupa de formular proposiciones por medio de las cuales podemos ordenar,
en una escala de mejor a peor, situaciones económicas alternativas para una sociedad.16
A. C. Pigou fue el primer autor en darle tratamiento de una rama o campo especifico de la ciencia económica, aun cuando algunos de sus temas ya
fueron analizados por los economistas clásicos. 17 Pigou escribió su primera obra sobre el tema en 1912 18 y posteriormente la reeditó con el titulo
Economía del bienestar.19 En su libro señala que abarcará sólo la parte material del bienestar, aquella que puede expresarse o medirse con dinero.
Adopta las siguientes pautas para discenir si existe mejora en el bienestar social: un aumento en el ingreso nacional, sin aumentar la oferta de
factores; y una transferencia de riqueza de los ricos a los pobres. En lo que respecta al primer criterio aun existiendo dificultades para llegar a una
medición del ingreso nacional, un aumento de su valor —logrado por una mayor oferta de algunos bienes sin disminuir la de otros o por desplazar
factores hacia actividades en que su valor social es mayor—, se considera una mejora del bienestar, siempre y cuando no reduzca la participación
de los pobres. En cuanto al segundo criterio, una modificación en la organización o estructura económica que aumente la participación de los
pobres en el ingreso nacional, sin causar una caída de este último, representa otra posibilidad de lograr un aumento del bienestar social.20 La
posibilidad de aumentar el bienestar social mediante transferencias de los grupos de altos a los de bajos ingresos se basa en el supuesto de que la
relación entre el ingreso y su utilidad es la misma para todos y que la utilidad marginal del ingreso personal es decreciente. Este último concepto
significa que a medida que una persona percibe un mayor ingreso, cada porción adicional le produce una menor satisfacción.
La posibilidad de comparar utilidades de distintas personas ha sido criticada prácticamente desde el momento en que se formuló tal proposición. Es
interesante citar aquí la defensa de uno de los sostenedores de la comparación interpersonal de utilidades: “algunos economistas han insistido en
que ésta es solamente una suposición, y la han considerado como “no científica” e insostenible. Pero se trata de una suposición que, por lo menos
en los países civilizados, la equidad exige y que los políticos y los gobernantes deben tener presente. Tampoco está tan apartada de la realidad
como sugieren algunos de sus críticos. La mayor parte de nosotros, a niveles determinados de ingreso, somos más semejantes en nuestras
necesidades y deseos normales y en nuestras reacciones ante las fluctuaciones de nuestros ingresos que lo que admiten la mayoría de lo
técnicos.21
A pesar de estos argumentos favorables a las comparaciones interpersonales, los economistas del bienestar han abandonado esta vía para seguir
otros rumbos. Muchos de los enunciados de la teoría del bienestar están basados en el llamado “óptimo de Pareto” 22 que consiste en alcanzar, una
situación tal en que no es posible efectuar cambios que beneficien a alguna persona sin perjudicar a otra. 23 La búsqueda de una asignación, óptima
o sea el punto donde no se puede aumentar el valor del producto —en un momento dado— indica la idea del óptimo paretiano desde otro ángulo.
Las dificultades inherentes a la incorporación de la función de redistribución dentro del razona miento económico estricto, llevaron a muchos
economistas a concentrar su atención en los aspectos relacionados con la eficiencia, con el supuesto implícito de lo que la cuestión de la
distribución del ingreso no era ocupación digna para los economistas. 24 Cuando la gravedad del problema del subdesarrollo atrajo a muchos
economistas a la teoría y práctica del desarrollo, económico se pero d un fenómeno similar. Así, el problema del desarrollo adquirió relevancia
convirtiéndose en el campos obligado de los economistas; en cambio la eliminación de la pobreza, el aumento de la expectativa de vida y, en
general, todo lo relacionado con la distribución del ingreso se dejó al submundo de los políticos o en todo caso de economistas qué no tuvieron
presente su deber de alejarse de juicios de valor acientíficos.
Es evidente, sin embargo, que existe una clara interrelación entre ambos objetivos. La estructura productiva y su desarrollo posterior dependen de
la del ingreso; por su lado, esta última rió es independiente de la estructura económica y del tipo de desarrollo que se realiza.
Estos ejemplos ilustran el resultado negativo de la “economía del bienestar” en su intento por proporción juicios de valor adecuados para el
economista. Hasta aquí hemos observado que los juicios de valor son presupuestos básicos de la mayor parte de la actividad del economista,
especialmente cuándo su papel se relaciona con la política económica, sin que la ciencia económica llegue, a determinar en forma científica fines u
objetivos.25
Es conveniente destacar nuevamente la dificultad de evitar juicios de valor si se desea recomendar determinados cursos de acción. Supongamos a
titulo de ejemplo que se empleen las siguientes expresiones: los controles indirectos son “mejores” que los directos; se “recomienda” una reducción

15 Charles E. Lindblom, Policy análisis, en American Economic Review, vol. XLVIII (1958), pp. 298-312. R. A. Dahl y Ch. E. Lindblom, Politics, economics and welfare, Nueva York,
1953.
16 E. J. Mishan, Welfare economics, Nueva York, 1964, pp. 5-6.
17 Véase al respecto Kenneth E. Boulding, Welfare economics, en A survey of contemporary economics, vol. II, comp. B. F. Haley, Homewood, 1952.
18 Wealth and welfare, Londres, 1912.
19 The economics of welfare, Londres, 1920. Hay traducción en español.
20 Para un breve resumen, véase Mishan, op. cit.
21 Hugo Dalton, Principios de finanzas públicas, De palmas, Buenos Aires, 1948, p. 106 (1ª edición inglesa: 1922); para un juicio similar –más reciente-, véase Richard A. Musgrave,

Theory of public finance, McGraw Hill, 1959, pp. 108-109 (hay traducción española).
22 Así llamado según su expositor Wilfredo Pareto, Manual de economía política, 1906.
23 Para una exposición muy breve de estos puntos, véase William J. Baumol, Economic theory and operacional análisis, Prentice Hall, Englewood Cliffs, p. 322 (hay traducción

española).
24 Esta falta de preocupación ha dado lugar a un fenómeno que una de las economistas más brillantes llamó la “segunda crisis de la misma economia”. Joan Robinson, The second

crisis of econoic theory, en American Economic Review, mayo de 1972.

25 Esta falta de precaución ha dado lugar a un fenómeno que una de las economistas más brillantes llamó la “segunda crisis de la misma economía”. Joan Robinson, The second crisis

of economic theory, en American Economic Review, mayo de 1972.

13
de los impuestos; “sería conveniente” reducir los de derechos arancelarios; “habría que evitar” el déficit fiscal, etc. Todas estas frases implican
juicios de valor.
Considerando el reducido éxito de los economistas en la búsqueda de valores se ha tratado de investigar su posible determinación, por la filosofía.
26

En forma muy sintética se han distinguido tres corrientes filosóficas en el tratamiento del problema de los valores. 27
a El naturalismo, que consideró los juicios de valores como proposiciones empíricas. Esta orientación resulta criticable, pues, si bien es cierto que
los juicios valorativos se basan en situaciones de hechos que pueden ser verificadas empíricamente, con eso no se agota nuestra apreciación del
hecho. Observar que en un país un 5 por ciento de los perceptores de ingreso reciben un 30 por ciento del total del ingreso nacional es un hecho
empírico, pero es a partir de esta base cuando surge un juicio de valor, es decir, se sostiene que esta distribución no es equitativa, y de ahí, el
objetivo de la política de redistribuir el ingreso;
b El intuicionismo, que creyó que existe una capacidad especial (la intuición) que permite captar los valores y luego ordenarlos en un orden
jerárquico.28 Se ha criticado esta escuela porque confunde la naturaleza de un valor con el conocimiento científico;
CUADRO 1: OBJETIVOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA SEGÚN DISTINTOS AUTORES

Objetivos básicos Smithies Millikan Boulding Chenery

Desarrollo económico Crecimiento económico Máxima eficiencia técnica. Progreso económico Ingreso máximo por
Optima tasa de ahorro habitante

Eficaz asignación de Asignación de recursos por Asignación de recursos

recursos el mecanismo del mercado basada en las preferencias
del consumidor. Nivel de
empleo ideal

Estabilidad Nivel elevado y estable de Mínimo desempleo Estabilidad económica Atenuar riesgos de
la ocupación. Estabilidad fluctuaciones del ingreso.
razonable de precios Establecer límites
aceptables al desempleo

Mantenimiento de la
libertad económica

Redistribución del ingreso Distribución equitativa del Óptima distribución del Justicia económica Mejor distribución del
ingreso ingreso ingreso

Otros objetivos Conservación de recursos Libertad

naturales y culturales

capita Vado consumo privado

Eficaz asignación de recursos Satisfacción de las necesidades

colectivas. Uso eficiente de los
recursos naturales

Estabilidad Ocupación plena y equilibrio Elevado nivel de ocupación. Elevado nivel de ocupación;
monetario Satisfactorio balance del comercio equilibrio monetario
exterior. Nivel estable de precio.

Mantenimiento de la libertad Tanta libertad como sea posible Mecanismo de precios

económica

Redistribución de ingresos Mejor distribución del ingreso entre Influir sobre distribución del ingreso Distribución justa
grupos y países. Emancipados de
grupos no privilegiados

Otros objetivos Mantenimiento de la paz Sindicatos libres

internacional
FUENTE: Esquema basado en Donald S. Watson, Política económica, Grados, Madrid, 1956, p. 112 y ampliada con Terence W. Hutchinson: Das Problem der

26 Más estrictamente deberiamos decir “metaética” como teoría acerca de sistemas éticos y sus componentes, o sea, una teoría que se ocupa del sentido de juicios eticos (véase Hans
Albert, Das Werturteilsproblem im Sichte der logischen Analyse en Grundlagen der Wirtschaftspolitik, p. 28).
27 H. Albert, op. cit., pp. 29 ss.
28 Véase especialmente Nicolas Hartmann, Ethik, Berlin, 1949, esp. Pp. 269-293.

14
systematischen Verknupfung von Normen und von Aussagen der positive Oekonomik in grundsatzlichr Betrachtung en Problema, op. cit., p 6; Tinbergen, Política económica;
H. P. Chenery, Politica y programas de desarrollo, en Boletín económico de América Latina, vol. III, núm. 1; Left Johansen, Public economics, North Holland, Ámsterdam,
1965.

c] El subjetivismo, que considera los juicios de valor no como conocimiento, sino como sentimientos o actitudes. Aun cuando se ha criticado a esta
escuela por dar una importancia excesiva al elemento emotivo, tiene el mérito de haber destacado que los conceptos valorativos no. son
verdaderos o falsos pues no pertenecen al mundo de la ciencia. Lo que cabría al análisis de esta concepción filosófica es que un valor no es
meramente un sentimiento personal, sino que consiste en la adopción de un principió general.
Esta brevísima excursión filosófica tampoco nos ha dado una enseñanza clara y precisa de cuáles son los valores, o cómo se los obtiene de un
modo riguroso. Es general la opinión de que no nos puede dar tal demostración o prueba, pues los valores pertenecen a un campo ajeno al
conocimiento científico.
No está de más mencionar aquí que puede haber distintas éticas, distintas evaluaciones acerca de fines fundamentales: moral del individuo o de la
sociedad; moral del trabajo y esfuerzo o de la austeridad y suficiencia, moral del presente o del futuro.29
Finalmente no cabe duda que las opiniones políticas y sociales influyen decisivamente en la formulación de los objetivos económicos. Esta
evidencia debe tenerse siempre presente y “si en todo pensamiento existen influencias que determinan su evo lución y su enfoque, no se debe
tratar de suprimir o negar las influencias, opiniones y juicios de valor previos, sino hacerles conscientes para evitar o reducir al mínimo su acción
deformadora”.30 Si bien los economistas no pueden establecer a este respecto nada definitivo desde el punto de vista científico, es posible señalar
los objetivos considerados fundamentales, ya sea porque correspondan a sus propias preferencias o por ser los fines que predominan en la
sociedad actual. Siguiendo esta orientación se han sintetizado en el cuadro 1 los distintos objetivos finales indicados por varios economistas.
Se ha tratado de posibilitar la comparabilidad entre los agrupándolos por categorías principales. Debe tenerse presente que algunos objetivos están
interrelacionados: un aumento del empleo puede representar una forma de “mejorar” la distribución del ingreso, cuando existe capacidad ociosa
puede considerarse como una vía para mejorar la asignación de los recursos; finalmente si se supone que el desempleo tiene carácter cíclico, su
eliminación o reducción pertenece al objetivo estabilidad.
No cabe duda que el significado de los objetivos de algunos de los economistas es muy evidente; además, se observa en general una cierta
uniformidad de opiniones.
Los autores citados son economistas de países desarrollados. ¿Cuáles son, en cambio, los objetivos que predominan en América Latina? No
quisiera insistir aquí en el desarrollo económico como objetivo; sería más bien pertinente señalar algunas de sus limitaciones. En primer lugar, cabe
destacar el problema generalmente denominado distribución del ingreso —y de la riqueza— que en nuestros países tiene un significado bastante
distinto al de los países desarrollados. En éstos, el problema consiste en la búsqueda de una mayor justicia, de un mayor bienestar o, tal vez,
expresado en forma más cruda, de una mayor participación dentro de la sociedad de consumo. En algunos países económicamente desarrollados
—pero subdesarrollados en su estructura sociopolítica— existen importantes sectores de miseria y pobreza, en tanto que en los países más
evolucionados en un sentido amplio, la pobreza es —en el peor de los casos— un fenómeno marginal.
No es ésa la realidad de la mayoría de los países de América Latina: aquí la pobreza es masiva y no se trata de participar, sino escasa o
superficialmente, en el mejor de los casos, en la so de consumo. La desigual distribución del ingreso significa enfermedad, muerte prematura,
analfabetismo, hacinamiento y desnutrición. Basta leer cualquier informe comparativo de los organismos internacionales, para darse cuenta de esta
realidad, si uno la ve en las calles y casas, en las escuelas y hospitales. .
El segundo problema es el sacrificio presente que, se exige para lograr el desarrollo futuro, que algunas veces puede ser excesivo. 31 Por supuesto
el sacrificio es aún mayor cuando recae fundamentalmente en las clases más pobres, es decir, si a un nivel de vida ya insuficiente en el presente,
se suma un futuro inmediato sin esperanzas reales.
Vinculada al problema de la distribución del ingreso está la cuestión del desempleo. Ambas situaciones se interrelacionan porque el desempleo es
de las causas —pero no la única— de la pobreza extrema y, por consiguiente, de la “injusta” distribución, del ingreso. Al ser la desocupación en
nuestros países predominantemente de carácter estructural, su gravedad, es mayor y ya no pertenece al objetivo “estabilidad”, es decir, no es el
resultado de fluctuaciones cíclicas —actualmente de posible reducción o eliminación— sino que obedece a causas más profundas que se
relacionan con las características esenciales del subdesarrollo. Por todo ello, puede afirmarse que el objetivo ocupación —al igual que el de la
mejora en la distribución del ingreso— es de una importancia mayor que en los países desarrollados.
Quisiera comentar muy brevemente el objetivo “estabilidad”. La gravedad del fenómeno inflacionario en algunos países subdesarrollados ha sido
tan mentada que no es necesario insistir nuevamente en este tema. Aun cuando —ceteris paribus – es, por supuesto, muy conveniente que un país
no tenga inflación, en el caso concreto de los países subdesarrollados “estables” sería interesante investigar más profundamente a través de qué
mecanismos fue posible evitar las presiones inflacionarias. Como mera reflexión, creo que no es casual que los países inflacionados en América
Latina pertenecen a los de mayor grado relativo de desarrollo, en los cuales las tensiones sociales se manifiestan más abiertamente y los
desequilibrios entre demanda y oferta no pueden solucionarse fácilmente a través de una mayor importación de bienes.

29 Véase especialmente Nicolas Hartmann, Ethik, Berlín, 1949, esp. Pp. 269–293.
30 Lucien Goldmann, Las ciencias humanas y la filosofía, Buenos Aires, 1970, p. 30.
31 Tampoco las economías has escapado a esta problemática. La siguiente transcripción ilustra la opinión de un eminente economista polaco al respecto: “Kelecki insistió enfáticamente

en que el objetivo fundamental de la economía socialista es (o debería ser) el consumo. Luchó contra el establecimiento deliberado de tasas de crecimiento excesivamente ambiciosas
y puso de manifiesto la carga que representan las inversiones excesivas” (George E. Feiwel, Planeación para el crecimiento, el bienestar del consumidos y la estabilidad económica,
ensayo en honor de Michal Kelacki: Un economista universal, en El Trimestre Económico, julio–septiembre de 1951, p. 838.
15
En lo que respecta al objetivo asignación de recursos, conforme a mi juicio de valor, le daría menor importancia que en los países desarrolla dos.
Es esencialmente a través del desarrollo futuro como se logrará una mayor y eficiente oferta de bienes y servicios y no mediante el logro de una
mejor asignación actual.
En efecto, un crecimiento rápido limita el perjuicio que la economía puede sufrir por una ineficiente asignación debido, por ejemplo, a monopolios o
a las distintas, formas de competencia imperfecta. La siguiente transcripción ilustra claramente esta idea: “... en la economía soviética siempre
existen pocos cepillos para el cabello, pero un número excesivo de cepillos para las uñas, mientras que en una economía capitalista la
proporciones son más ajustables. Sin embargo, la producción de ambos artículos está creciendo a una tasa del 10 por ciento por año en la Unión
Soviética y a una tasa del 2 por ciento en países capitalistas. A la larga el ciudadano soviético tendrá mejor aprovisionamiento incluso de cepillos
para el cabello”.32 .
Existe un objetivo que no figura en ninguna de las listas de los economistas de los países desarrollados: es el logro de una mayor independencia
económica. Concretamente puede tomar, distintas formas, como limitar sectores estratégicos a nacionales de un país prohibir la venta de empresas
a extranjeros, pero todas estas metas más específicas responden al deseo de reducir la dependencia externa.
Hasta aquí se ha tratado el concepto de política económica, el papel del economista en la formulación de la política económica y los objetivos o
valores que orientan su acción. Al precisar posibles objetivos fue necesario –en forma muy esquemática— efectuar un diagnóstico de algunos de lo
problemas más evidentes. Se ha podido apreciar en qué consiste la primera fase del proceso de elaboración de la política económica: realizar un
diagnostico, es decir, determinar claramente la situación actual del problema a resolver o a cuya solución debemos contribuir.
En todo el análisis efectuado se trató al economista como actor fundamental en este esbozo acerca del proceso de formulación de la política
económica.
Sin embargo, siempre estuvieron presentes, en forma directa o indirecta, otros grupos. De modo explicito, al comentar el papel del economista,
cuando analizamos los valores se mencionaron objetivos predominantes en la sociedad. En realidad debimos haber tenido en cuenta también los
objetivos de los grupos que tienen poder real.
Por lo anterior, no cabe duda que el economista debe conocer la manera en que se canalizan o manifiestan los grupos que necesariamente ejercen
una influencia fundamental en la elaboración de la política económica.
CAPÍTULO II
LAS RESTRICCIONES SOCIOPOLÍTICAS EN LA ELABORACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
a] NECESIDAD DE SU ANÁLISIS
Sobre la base de los objetivos, determinados según se indicó en el capítulo anterior, podríamos pensar ahora en los distintos instrumentos con que
cuenta el gobierno de cada país, y analizar su mejor empleo para lograr dichos fines. Ésta es la esencia del procedimiento generalmente
aceptado.1 Al limitarse de esta manera a una óptica exclusivamente económica, sin considerar factores sociopolíticos, el gobierno aparece como
una especie de árbitro, o más aún, como un personaje místico que trata de lograr el máximo bienestar de la comunidad.
No cabe duda de que un enfoque de este tipo, que reduce todo el proceso de la política económica a una decisión meramente económica, no
abarca la complejidad de la vida real. La acción efectiva de un gobierno es el resultado de un conjunto de fuerzas económicas, sociales y políticas.
Estas fuerzas pueden operar a través de órganos legislativos, partidos políticos o grupos de presión de distinto origen (entidades empresariales,
sindicales, instituciones representativas del sector agrícola, etc.) y mediante cursos de acción alternativos. Al intervenir de algún modo en la
formulación de la política económica, el economista no podrá ignorar los objetivos de estos grupos, so pena de recomendar o, eventualmente,
adoptar instrumentos o medidas de difícil sanción o que, de aplicarse, efectivamente traerían consecuencias imprevisibles que en casos extremos
podrán implicar la caída del gobierno.
La importancia práctica de estas consideraciones es evidente. Supongamos, por ejemplo, que se recomienda el aumento de un impuesto al ingreso
de las sociedades anónimas. ¿Podrá ignorarse la reacción de dichas empresas? Y al pensar en la posibilidad de implantar un sistema de ahorro
forzoso, ¿no habrá que tener en cuenta la probable oposición de la población o de los sectores llamados a contribuir? Si se desea llevar a cabo una
reforma agraria para aumentar la productividad en el sector rural ¿no es conveniente conocer la posición de los terratenientes al respecto? Incluso,
al intentar la aplicación de una política de tipo liberal, podrá chocarse con fuerzas que se oponen a su concreción.
¿Qué pasada por ejemplo si se pretendiera liberalizar el comercio, disminuyendo los derechos proteccionistas a favor de determinadas industrias?
Los casos indicados ilustran suficientemente la trascendencia del problema. Pero ha sucedido que, en general, los economistas concentraron su
atención en los comportamientos y las acciones susceptibles de realizarse a través del mecanismo del mercado, sin tener en cuenta que los
agentes eco nómicos pueden lograr beneficios importantes fuera del mercado.
La despreocupación que durante mucho tiempo prevaleció entre la mayoría de los economistas con respecto a los factores “no económicos”, puede
explicarse, en buena medida, por la aceptación general del modelo de competencia perfecta. Esta formulación utópica de la sociedad consideró
que el poder está tan disperso y difuso que su influencia puede considerarse irrelevante.2 Se ha señalado también que al seguir este camino el

32P. Wiles, Growth versus choice, en Economic Journal, junio de 1965, p. 251.
1 Véase, por ejemplo, J. Tinbergen, Economic policies (principles and design); Bent Hansen, An economic theory of fiscal policy, Londres, 1958; H. Theil, Linear decision rules for
macrodynamic policy problems, en Quantitative planning of economic policy, comp. Bert G. Tinbergen `por lo menos hace alguna mención fugaz de partidos políticos y grupos de
presión.
2 Véase al respecto, K. W. Rothschild, Power in economics. Introducción, p. 9. Este autor señala particularmente que “este ideal clásico del universo económico competitivo con poder

ampliamente difundido todavía se mantiene como programa práctico por algunas escuelas de economistas, aunque la mayoría de ellos comprenden que sólo podria ser alcanzado por
esfuerzos positivos del gobierno en esta dirección. Enfoques de esta clase han sido destacados particularmente por la llamada escuela de Chicago en los Estados Unidos (por ejemplo
Friedman, Simon) y los neoliberales de la escuela de Friburgo en Alemania (Eucken, Müller-Armack)”.
16
economista soslayó factores que poderosas fuerzas trataron de ocultar. 3 En su forma más extrema muchos autores se convirtieron así en
apologistas del orden establecido. En nuestros países el interés unilateral en los aspectos puramente económicos del desarrollo cabe también
dentro de este calificativo.
Cuando la teoría económica debió ocuparse del problema del monopolio, oligopolio, y de las formas intermedias de la competencia imperfecta, fue
necesario tratar el poder monopólico. Sin embargo, inicialmente ni siquiera el análisis del monopolio y de la competencia imperfecta modifica ron
fundamentalmente el método general, porque la atención siguió concentrándose en el impacto sobre precios y cantidades, es decir, variables que
funcionan dentro del mercado.4
Otro fenómeno que llegó a poner en tela de juicio la validez del enfoque economicista se relaciona con los gastos públicos. Este problema adquirió
especial relevancia en virtud del crecimiento del sector público, en particular de la propia actividad del gobierno, fundamentalmente de los gastos
públicos. En 1883, Adolfo Wagner destacó esta tendencia elaborando una ley de crecientes gastos públicos.5 El aumento de los gastos públicos —
ex presado en relación al producto bruto o al ingreso nacional— ha sido bastante acentuado a partir de fines del siglo XIX,6 en muchos países
europeos, si bien los cambios más significativos se vinculan con los conflictos bélicos.7
La existencia del gasto público y del impuesto como su contraparte de pago obligatorio, fue objeto de teorías y explicaciones desde la Edad Media,
pero la tesis que llegó a prevalecer finalmente en los siglos XVII y XVIII fue la del beneficio.8
Esencialmente los impuestos se consideraron como un precio pagado por la protección del Estado o la participación en la sociedad organizada.
Pan A. Smith la satisfacción de las necesidades individuales a través del mecanismo del mercado constituyó la parte central de su sistema; por ello,
si el gobierno pudiera formar parte en mayor grado de tal sistema, sería mucho mejor. De esta manera, los razonamientos basados en la lógica del
mercado se utilizaron para llegar a una explicación extremadamente simplificada del proceso fiscal.
El principio del beneficio se abandonó al analizarse más profundamente las características fundamentales de la parte más importante de los gastos
públicos: la satisfacción de las necesidades colectivas. Puede afirmarse que el cúmulo de investigaciones modernas en esta materia se explica por
el aumento de los gastos públicos. Las necesidades colectivas poseen una característica propia que las distingue claramente de aquellas que
normalmente se satisfacen en el mercado. En estas últimas se aplica el principio de exclusión, conforme al cual el consumidor es excluido del goce
de un bien si no paga un precio por el mismo. Este principio no se aplica en el caso de necesidades colectivas, pues la satisfacción experimentada
por el consumidor individual es independiente de su propia contribución. (Ejem. gastos de defensa, relaciones exteriores, etc.).9
En tanto que en esta clase de necesidades resulta imposible aplicar el mecanismo de los precios, se ha distinguido otro tipo de necesidades cuya
satisfacción, a diferencia de las anteriores, no puede quedar sujeta a la soberanía del consumidor; se las ha llamado necesidades de estímulo
(merit wants).10 Aunque por sus características podrían satisfacerse por el mecanismo de mercado, ya que se aplica el principio de exclusión,
pertenecen, sin embargo, a la esfera de acción del sector público. Ello ocurre porque se las considera tan importantes o dignas de ser estimuladas
que se interfiere en la soberanía del consumidor, proveyendo el Estado para su satisfacción. Un ejemplo seda la enseñanza gratuita.
Para este conjunto de necesidades, las explicaciones económicas fueron útiles para describir sus características (por ejemplo, no aplicabilidad del
principio de exclusión), pero para la determinación efectiva de la cuantía de los gastos públicos re queridos para satisfacerlas y la distribución de la
carga tributaria, ni la teoría económica más elaborada parecía tener sentido.
Reconociendo esta circunstancia los economistas constataron que “el mecanismo de mercado debió ser remplazado” —en este campo— por el
proceso político11 o que la “teoría de las finanzas públicas es una parte de la teoría general del gobierno pues... las fórmulas fáciles de la economía
clásica ya no nos pueden iluminar el camino”.12
Debe insistirse en que las limitaciones indicadas con respecto a la teoría de las finanzas públicas se refieren al proceso de decisión en materia de
gastos e impuestos, y no al impacto del gasto en la economía ni a los efectos de los tributos y los criterios para la inversión pública; en estas
últimas esferas la ciencia económica ha efectuado aportes sumamente valiosos.
Hasta aquí se ha indicado que la ciencia económica en dos de sus ramas señaló la necesidad de recurrir a explicaciones fuera de su campo. Un
análisis más profundo de la estructura del merca do evidenció la necesidad de analizar el poder; los avances en materia del gasto e ingreso público
—como veremos, uno de los instrumentos funda mentales de la política económica— hicieron manifiesto el imperativo de examinar el proceso
político. Aunque brevemente, nos ocuparemos, pues, de ambos temas estrechamente vinculados.
b] ALGUNOS ENSAYOS DE INTERPRETACIÓN
Se ha considerado el proceso político, es decir, el desenvolvimiento de la vida política como un enfrentamiento de grupos sociales que intentan
imponer sus concepciones por distintos medios.13

3 K. W. Rothschild, op. cit., p. 11.

4 Ibid., p. 12.
5 Como lo destaca Richard A. Musgrave en The theory of public finance, Nueva York, 1959, p. 52, Wagner no especificó si el crecimiento se debía entender en términos absolutos o

relativos, aun cuando podemos suponer que implicó lo último.

6 H. Brochier y P. Tabatoni, Economía financiera, Ariel, Barcelona, 1960, p. 44.
7 El efecto de “desplazamiento” de los gastos como consecuencia de las guerras mundiales, ha sido analizado por A. T. Peacock y J. Wiseman en The growth of public expenditure in

the United Kingdom, Oxford University Press.

8 J. Buchanan destaca que esta teoría fue reintroducida a fines del siglo XIX por Pantaleón, Sax y De Viti De Marco: Fiscal theory and political economy, Chapel Hill, 1950.
9 Véase A pure theory of public expenditure (contribuciones de P. A. Samuelson y J. Margolis), en Public Finance, comp. R. W. Houghton, Penguin Books, Middlesex, 1970.
10 Ricard A. Musgrave, op. cit., pp. 13 y 14.
11 Ibid., p. 11.
12 Samuelson, op. cit., p. 212.
13 Jean Maynaud, Introducción política, Tecnos, Madrid, 1964, pp. 99 ss.

17
Debe destacarse que algunos economistas, por lo menos, analizaron elementos político-sociales. Dentro de este enfoque cabe mencionar, en
especial, el aporte de la doctrina italiana que elaboró la teoría de la clase dirigente. 14 Conforme con esta tesis en todo Estado existe dicho grupo
social que determina la elección de fines y medios de acción; puede ser una clase hereditaria, una élite intelectual en el poder, o el proletariado;
sea cual fuere su composición, es este grupo dominante el que toma la decisión política. Esta clase dirigente, en el mejor de los casos, interpreta el
sentimiento de la comunidad y le atribuye una determinada importancia.
La situación de la estructura social no es estática; está sujeta a cambios dialécticos que la transforman. Surgió así la concepción marxista de la
lucha de clases.
En el campo específico de la política fiscal, se llegó a considerar a las transformaciones en el nivel y estructura de ingresos (impuestos) y gastos
públicos como el resultado de la acción de las clases sociales. Se afirmó así que las pugnas en materia impositiva eran una manifestación de la
lucha de clases y se habló del desposeimiento del Estado por acción del capitalismo.15
Como se vio anteriormente, esta tendencia hacia el debilitamiento del Estado es un fenómeno que ha sido superado actualmente, pues se observa
un aumento, en mayor o menor medida, del papel del Estado en todos los países.
No quisiéramos dejar de señalar aquí que los críticos del sistema capitalista explican el crecimiento del Estado mediante la concepción del
capitalismo monopolista del Estado; éste representa - los expositores de la tesis— una fase en la evolución dialéctica caracterizada por la
hegemonía de los monopolios sobre la comunidad en su conjunto y, por lo tanto, también sobre el Estado. Existe entre monopolios y Estado una
unidad contradictoria; cada uno tiene un papel propio pero con un fin único: desarrollar la acumulación del capital y la concentración monopólica,
reforzar la explotación capitalista y acrecentar las ganancias de los grupos monopolistas. 16
Por su parte, los autores no marxistas destacan que en los países más desarrollados de Europa se tiende a un mayor equilibrio de los grupos socia
les; de esta manera las clases populares participan en el proceso de formulación de la política económica. Así, se ha trazado la evolución del
sistema tributario sueco como resultado de la acción de los distintos partidos políticos, que a su vez reflejan fundamentalmente el interés de
distintos grupos sociales. A fines del siglo XIX en Suecia fue decisiva la influencia de terratenientes e industriales en la política fiscal. En
consecuencia, la desigual distribución del ingreso fue acentuada aún más por el sistema tributario, que carecía de impuestos a la propiedad, y de
un gravamen progresivo al ingreso; predominaba la tributación indirecta (exacciones a las bebidas, al tabaco, al café y al azúcar) que recaía sobre
las masas de la población; este estado de cosas se fue modificando paulatinamente al prevalecer los partidos representativos de las clases medias.
Cuando el poder político se fue desplazando hacia los grupos de menor ingreso, se transformó también el sistema tributario. Se introdujeron
impuestos progresivos al ingreso y, bajo el régimen social demócrata sueco en el poder des de 1930, la progresividad se hizo tan fuerte que los
contribuyentes con los ingresos más altos deben pagar hasta el 80 por ciento de sus ingresos por concepto de impuestos directos. 17
Frente a la despolitización predominante durante mucho tiempo entre los tratadistas y expertos en política económica, últimamente se publicaron
en sayos que buscan la integración de la economía con ciencias políticas o sociales.18
Dentro del campo metodológico, en lugar de la maximización (por ejemplo, de la función del bien estar) —que implica un control sobre las variables
relevantes—, se ha intentado aplicar la teoría de los juegos Se trata de un método para el estudio de la decisión en situaciones de conflicto) cuando
precisamente no existe control sobre las demás unidades de decisión. La esencia de un juego es que “los jugadores” (grupos sociales, partidos
políticos) tienen distintos objetivos cuyos resultados respectivos están interrelacionados.19
En el aspecto más sustantivo, si bien como esquema teórico, se estableció un paralelo entre sistemas ideales de la competencia perfecta y la
democracia pura; un autor suizo demostró así que desde el punto de vista formal la democracia puede sustituir eficientemente el mercado, ya que
en ambos se llegaría a un óptimo en la asignación de los recursos. Por ello la aversión contra la estatización de funciones no parece fundada en
una democracia que funciona bien. Con todo, se indicó que en la práctica el peso de un soto de una persona está fuertemente correlacionado con
su posición económica, ya que el grado de información y participación política es función del ingreso y de la riqueza. 20
Otra teoría formula una explicación “económica” de la acción política en una democracia.21 Conforme a ésta, se considera como axioma que los
partidos están constituidos por hombres que procuran llegar al gobierno para tener mayor ingreso, prestigio o poder, atributos que se logran
precisamente mediante posiciones gubernamentales. Como hipó tesis central se interpreta que los partidos formulan su política para ganar votos.
De esta manera la función social del gobierno es llevada a cabo como subproducto de sus motivos privados tendientes a alcanzar las ventajas
indicadas. Los partidos se comparan a un empresario que, en lugar de vender productos para obtener dinero, vende “políticas” pan obtener votos.
De igual manera que en la realidad económica existe el fenómeno del conocimiento imperfecto. Se requiere, por lo tanto, un grupo de personas que
tenga especial facilidad por su mayor poder económico para influir en los demás.
Aquí se ha vuelto a encontrar un grupo que des empeña un papel decisivo en la formulación de la política económica; sin embargo, ya no se hace
referencia a aria clase dominante que constituye el gobierno, sino a grupos que influyen en el gobierno. Comúnmente se habla de grupos de
presión que pueden definirse como organizaciones de in dividuos que, teniendo en común determinados intereses u objetivos parciales —a

14 James M. Buchanan, Fiscal theory and political economy, Durhan, 1960, capítulo 2: “The Italian tradition in fiscal theory”; Cesare Cosciani, Principios de ciencia de la hacienda,
Madrid, 1960, capitulo III: “La clase dirigente sujeto del orden coercitivo”. Esta concepción se basa en la obra del sociólogo italiano Gaetano Mosca (1890).
15 Cf. Rudolf Goldscheid, A sociological approach to problems of public finance, en Classics in the theory of public finance, comp. R. A. Musgrave y Alan Peacock, Londres, 1958. La

concepción marxista cronológicamente es anterior a la de la doctrina italiana.

16 Claude Quin, Caracteristiques et contraditions du capitalismo monopoliste d´État, en Économie et Politique, marzo, 1972.
17 Erik Lindahl, Tax principle and tax policy, en International Economics Papers, num. 10.
18 Véase el sugetivismo artículo de Duncan Black, The unity of political and economic science, en Martin Shubik, Game theory and related approachs, J. Wiley and Sons, Nueva York,

1964. También Albert, The neglect of sociology in economic science, en Power in economics, op. cit.
19 M. Shubik, Introducción, op. cit.
20 Bruno S. Frey, Models of perfect competition and pure democracy, en Kiklos, vol. XXIII, 1970, fasc. 4.
21 Anthony Downs, An economic theory of democracy, Nueva York, 1957, y An Economic theory of political action in a democracy, en Journal of Political Economy, 1957, vol. LXV, pp.

135-140.
18
diferencia de los generales de la población en su conjunto— tratan de influir en la formulación y ejecución de la política económica para lograr
dichos fines.22 La acción concreta de los grupos de poder es susceptible de adoptar distintas formas legales o ilegales que abarcan desde el uso de
la violencia o las amenazas hasta la corrupción; desde el empleo de una campaña publicitaria masiva hasta un contacto informal con un
funcionario. Puede dirigirse al Poder Ejecutivo, a la administración, a los partidos políticos, a la opinión pública, a otros grupos de presión y a la
Justicia. Por supuesto que los objetivos perseguidos pueden variar considerablemente; asimismo, se puede tratar de lograr la difusión de una
doctrina económica destacando determinados propósitos, la adopción de un instrumento concreto o la utilización de un medida específica en un
caso individual.23 Seguramente lo más ilustrativo es el ejemplo extraído de la realidad. Para ello será interesante la siguiente trascripción:
“El gobierno... tiende a reflejar los propósitos de los grupos que están en la mejor posición para influir en las decisiones gubernamentales. Pocos
negarían que la política del gobierno canadiense, desde la Confederación, ha sido estructurada pro dominantemente por hombres de negocios...
Lobbies permanentes en Otawa, innumerables delegaciones especiales, la formación de la opinión pública mediante periódicos y otros medios,
contribuciones a los fondos de los partidos... todas estas inversiones han redituado un rendimiento abundante”.24
Es evidente que el impacto que ejercen los distintos grupos no es igual. Uno de los factores que determinan en forma decisiva su peso respectivo
es el poder económico. Este poder actúa, como ya se ha señalado, en la esfera política, pues le proporciona mayores posibilidades de “adquirir”
medios de comunicación y difusión; pero este poder económico actúa también en el mercado. La distribución de la riqueza no sólo influyo
directamente en la del ingreso, sino también indirectamente a través de su impacto sobre la distribución funcional. En el mercado de trabajo, el
obrero, al no tener patrimonio, no puede reaccionar frente una evolución desfavorable de su salario real en una forma similar a las entidades
patronales en el caso opuesto.25
No es suficiente conocer esta realidad en términos teóricos o generales; en el caso concreto de una intervención en la política económica, debe
efectuarse un diagnóstico para conocer las preferencias de los distintos grupos sociales o políticos y su poder. Como se señaló anteriormente, en
los países desarrollados se ha producido una cierta dispersión del poder y, posteriormente, una mayor institucionalización en algunos países;
especialmente en los Países Bajos, Francia y Noruega se han formado consejos económicos y sociales en los que participan los grupos patronales
y sindicales. A esta altura, cabe formular la pregunta: ¿cuál es la realidad de los países subdesarrollados, particularmente de los países de América
Latina?
c] ALGUNAS OBSERVACIONES SOBRE LA REALIDAD LATINOAMERICANA
Antes de analizar brevemente la posible aplicación de los esquemas anteriores, debe señalarse la existencia de grandes poblaciones que están
margina das frente al sector moderno de la economía y que responden —en el mejor de los casos— en mucho menor grado que el resto a los
incentivos económicos.26
En algunos países la gravitación de este sector no moderno es particularmente fuerte. Según da tos publicados originariamente en 1964, el empleo
en dicho sector representó el 33 por ciento del total en México, el 42 por ciento en el Brasil, el 56 por ciento en el Perú y el 60 por ciento en Centro
américa.27
Es evidente que esta característica de gran parte de los países latinoamericanos —llamada “dualidad” por algunos autores— puede afectar
considerablemente la efectividad de las políticas económicas. Como situación extrema puede imaginarse que en el sector más alejado, en un
sentido general, del centro económico, el mecanismo económico sólo actúa en forma reducida y que para lograr transformaciones efectivas se
requieren ya no cambios en la estructura económica, sino en la socio c
Volviendo ahora al problema de las clases dominantes o grupos de presión, se ha destacado que en algunos países europeos se observa una
tendencia hacia un mayor equilibrio entre los grupos sociales y un proceso de institucionalización que permite un ‘”juego” más abierto entre ellos.
¿Cuál es la realidad de América Latina? Debe aclararse previamente que sólo se esbozarán ciertas características generales o predominantes. La
cambiante realidad de los países del área no permite, por su puesto, llegar a conclusiones o inferencias de validez total para cada uno de ellos.
En términos más globales las investigaciones han destacado ciertos elementos que distinguen las estructuras sociopolíticas en el mundo “en
proceso de desarrollo” de las que prevalecen en los países más avanzados. En lo que respecta a las élites políticas y burocráticas, en general,
difícilmente se interesan en medidas que pudieran conducir a una redistribución de la riqueza o que pusieran en peligro su status o sus
perspectivas futuras. Esta descripción, por supuesto, cabría dentro del esquema de Downs, ya comentado; lo que diferencia a los países
subdesarrollados es que los grupos que, en alguna manera, pudieran actuar de fuerzas compensatorias —aplicando la terminología de Galbraith—
o no existen o son sumamente débiles (partidos populares, sindicatos, etc.). Aun cuando se dan excepciones notables, frecuentemente los líderes
militares justifican sus golpes de Estado como una necesidad de remplazar políticos corruptos, pero indefectiblemente, y debido a su propia
dependencia de los grupos poderosos, y a sus concepciones del mundo, las reformas anunciadas no se materializarán.28

22 Jean Meynaud, La elaboración de…, op. cit., pp. 51-62; Economic policy in our time, op. cit., páginas 231 ss.
23 Véase, para distintas técnicas, E. Ronald Walker, Beyond the market, en Power in economic, op. cit. En cuanto a los propósitos buscados en el caso de las organizaciones
empresariales un autor norteamericano ha indicado los siguientes: 1] Control sobre las organizaciones populares (sindicatos, etc.); 2] Militarización de las relaciones entre empleador y
empleado; 3]Propaganda de la armonía de intereses en que el empleador aparece como benevolente padre de familia; 4] Hincapié educacional neutralizado la generación adulta y
endoctrinando a los mas jóvenes; 5] La clave de controles políticos (bloque de intereses sociales); 6] Los nuevos complejos de poder son necesariamente expansivos hacia el exterior
(R. A. Brady, The power hierarchy of big business, en Power in economics
24 L. G. Reynold, The control of competition in Canada, Harvard University Press, 1940, p. 272.
25 E. Preiser, Property power and the distribution of income, en Power in economics.
26 Véase Dos polémicas sobre el desarrollo de América Latina. Textos del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), Santiago, 1970. Especialmente

intervenciones de Aldo Solari y Carlos Matus.

27 Datos incluidos en un documento de Z. Slawinky, citado en la intervención de Aníbal Pinto en Dos polémicas, p. 193.
28 Peter Morris, Social Perspectivas, en Development in a divided World, comp. Dudley Seer y Leonard Joy, Penguin Books, 1971. Téngase en cuenta al respecto la siguiente

observación de Helio Jaguaribe (Desenvolvimiento económico e organição política, Fondo de Cultura, Brasil, 1962): cuanto mas desarrollado sea un país, tanto mayor tiende a ser el
19
El caso extremo serían las sociedades más simples, denominadas semifeudales, en las que gobierna una pequeña élite cuyos integrantes detentan
el principal poder económico, el más alto status y prestigio sociales y un dominio total de los organismos políticos.29 Cuando el poder está tan con
centrado no es siquiera pertinente hablar de grupos de presión.30 En general, difícilmente existe una “clase dominante” tan sólida y con intereses
tan poco contradictorios, si bien frecuentemente las fuentes del poder permanecieron invariables, dando la impresión de una oligarquía
monolítica.31
Varias circunstancias afectan profundamente el papel de los grupos de ingresos altos o de la oligarquía. En primer lugar, debe tenerse presente
que las oligarquías latinoamericanas dependen considerablemente de los grupos medios. Así, una economía de exportación supone banca,
servicios financieros, regulaciones legales complejas y por ende abogados, notarios, etcétera. 32
Al producirse tales pactos de las clases medias con la oligarquía, el acuerdo fundamental logrado permitió una supervivencia de las estructuras, ya
que en ningún país se terminó con el latifundio. 33
Otro hecho que merece destacarse es que los grupos poderosos no se han mantenido invariables. A los tradicionales grupos de poder, propietarios
del suelo y hombres de negocio que caracterizan la etapa del crecimiento hacia afuera, se han ido incorporando nuevos elementos en la fase
siguiente, en mayor o menor grado según los países; gravitan cada vez más los dirigentes industriales.34
Un tercer elemento que caracteriza la estructura sociopolítica de los países de América Latina es la vinculación de los grupos dirigentes internos
con las economías dominantes (según la terminología de F. Perroux) del exterior. 35
Esto nos lleva a una limitación fundamental pan la formulación de una política: la dependencia externa Ésta puede darse de distintas formas.36
a] La dependencia comercial, con respecto a un país central, caracterizada por un intenso intercambio comercial en las exportaciones hacia y las
importaciones provenientes del país del centro;
b] Inversión privada extranjera, continua y alta, y
c] Dependencia “clientelística” de la ayuda externa, elemento que se combina con un significativo servicio de la deuda externa.37
Las restricciones sociopolíticas no sólo pueden determinar cambios en instrumentos o medidas de la política económica; pueden ejercer influencias
más significativas en la estructura socioeconómica. Como ejemplo es interesante citar las conclusiones de un investigador estadounidense: “El des
cubrimiento general más notable derivado de las ecuaciones de regresión es que las tres dimensiones de dependencia emergen nítidamente como
las que predicen en forma más significativa las diversas dimensiones de la concentración autoritaria en los sistemas políticos de América Latina”.38
Después de haber bosquejado las limitaciones que enfrenta la política económica, se podría concluir que existe poco margen de maniobra para una
política económica transformadora, capaz de lograr el desarrollo económico con una redistribución del ingreso, susceptible de eliminar, por lo
menos, la pobreza más extrema y las insuficiencias más notorias.
Una opinión definida implicaría prever el futuro, tarea bastante difícil; en última instancia influye, por supuesto, el mayor o menor optimismo y las
ambiciones que se tiene con respecto a las metas.
Aparte de estas diferencias personales, existen elementos objetivos: el grado de desarrollo ya alcanzado, la situación política interna, las formas de
la dependencia (explotación minera o industrial, por ejemplo), y la dimensión de la dependencia y la circunstancia de estar sujeto a uno o más
países. Debe aclararse también, que el fenómeno de dependencia no se da simplemente por una significativa proporción del comercio exterior con
respecto al producto bruto, ya que existen países que exportan una parte importante de su producción (Países Bajos, Bélgica, etc.) y no pueden
considerarse dependientes al igual que los países de América Latina. Influye la clase y el número de productos que se exportan y el grado de
concentración en cuanto a destino de la exportación.
Volviendo a las perspectivas, en 1968 Aníbal Pinto sostuvo las siguientes opiniones optimistas: “Hay casos llamativos de países que han podido
desenvolverse con vigor a pesar de la presencia imperialista, y. gr.: los ex dominios británicos (Australia, Canadá, Nueva Zelandia) y, ¿por qué no?,
algunos latinoamericanos, como son Brasil y México”.39
Aparte de las restricciones externas, es evidente que la estructura del poder interno limita las posibilidades de una auténtica política de desarrollo
económico y social. Mientras la estructura del poder r se modifica, los cambios que pueden introducirse dependen de la comprensión y deseo de
compromiso del grupo dirigente con respecto al proceso de desarrollo y de la presión que las clases populares pueden ejercer.

área de acuerdo en torno a sus principales objetivos… En los países subdesarrollados, por contraste, el atraso en que se encuentra reduce considerablemente lo que hay de común en
las personas, siendo muy diferenciados sus sistemas de participación en la comunidad.
29 Kalman H. Silvert, La sociedad problema, en Reacción y revolución en América Latina, Paidós, Buenos Aires, 1962, p. 33.
30 Ibíd., p. 49.
31 CEPAL, El cambio social y la política de desarrollo social en América Latina, Nueva York, 1969, p. 7.
32 Ibíd., p. 71.
33 Raúl Prebisch, Transformación y desarrollo, Santiago, 1970, p. 145.
34 Ibid.
35 The dominación effect and modern economic theory, en Power in Economics.
36 Véase Philippe C. Schmitter, Desarrollo retrasado, dependencia externa y cambio político en América Latina, en Foro Internacional, octubre-diciembre de 1971.
37 La condición de dependencia no se limita solamente a la estructura socioeconómica; tiene implicaciones en el orden de las ideas de la ciencia, de la tecnología y en la estructura

política. Véase Enrique Sierra Castro, Introducción al análisis de política económica, Santiago, ILPES, 1971, p. 61.
38 Schmitter, op. cit., p. 159. No resulta difícil vincular esta observación empíricas se adopta una posición externa, con la tesis de que “la abolición del orden democrático constituye el

ultimo recurso de los medios económicos de oponerse a la ley del numero”… Durante el periodo de entreguerras…, el lugar elegido para la implantación de los regimenes autoritarios
eran los países d estructura precapitalista (Meynard, Introducción a la ciencia política, p. 260.)
39 Aníbal Pinto, Política y desarrollo, Ed. Universitaria, Santiago, 1968. Para una opinión distinta, puede verse Sergio de la Peña, El antidesarrollo de América Latina, Siglo XXI, México,

1971, quien afirma que “dentro de las puestas de funcionamiento actual del capitalismo, el subdesarrollo no tiene solución de fondo… lo que implica que las sociedades
subdesarrolladas irán internándose es la condición necesaria para que tenga lugar el desarrollo capitalista” (pp. 122-3).
20
Los esquemas presentados pueden facilitar la interpretación de la realidad, pero ¿qué es lo que cabe hacer en un caso concreto? Como indicación
general debe recordarse que el conocimiento más profundo de un sistema exige descubrir más allá de su funcionamiento visible, su estructura
interna, oculta.40 Por esta razón, las tesis explicadas y los datos que se expondrán deben considerarse como una primera etapa del conocimiento
de las restricciones sociopolíticas.
En primer término cabe determinar las preferencias de las fuerzas que intervienen en el proceso político: gobierno, partidos políticos, grupos eco
nómicos sindicatos, fuerzas armadas, países extranjeros etcétera.
Más allá de los programas, planes o doctrinas generales sería pertinente examinar el valor —grado de importancia— que cada acto de autoridad
(medidas de gobierno o de simple poder que j fluyen en la realidad política y comprenden tanto las leyes y decretos formales como las acciones de
grupos) tiene para cada fuerza y luego puede estimarse el peso de cada grupo en base al resultado obtenido (actos favorables logrados). 41
Para comprender mejor la actuación de los grupos es preciso conocer sus fuerzas. Los datos que se apuntarán sólo deben interpretarse como
ejemplos del tipo de investigación a realizarse en cada país como una base informativa necesaria para participar en forma eficiente en la
formulación de una política económica.
En lo que respecta a la dependencia externa —sin comentar aquí los conceptos relacionados más directamente con el balance de pagos— interesa
conocer el papel de las empresas extranjeras para apreciar su peso en las decisiones internas.
En una investigación sobre las inversiones extranjeras en México se señaló que en el grupo de las 500 empresas más grandes con capitales
sociales de 20 o más millones de pesos, las sociedades extranjeras concentraban entre 50 y 75 por ciento en la industria automotriz, minería y
metalurgia, grandes almacenes comerciales y la producción de maquinaria, equipo industrial, cobre y aluminio; y entre 86 y 97 por ciento en las
ramas industriales de artículos de tocador y para el hogar, equipos de oficina, productos quimicofarmacéuticos, tabaco y cigarrillos. 42
Como se indicó anteriormente, la concentración de la riqueza —también por nacionales de un país— crea un poder tanto económico como
sociopolítico. Así, en México, en los distritos de riego y en las tierras más fértiles y/o mejor ubicadas respecto a los principales centros urbanos, el
3.3 por ciento de las explotaciones cuenta con el 75 por ciento del capital en maquinaria y equipos agrícolas (datos de 1960). En la industria de la
transformación en 1965, el 5.2 por ciento de los establecimientos censados contaba con el 93.5 por ciento del capital y el 91.6 por ciento del valor
de la producción.43
Es interesante también observar la evolución a través del tiempo. En un análisis de la concentración de alto nivel (mayores empresas) en Argentina
se determinó un constante aumento en la concentración. Medida como porcentaje de las ventas de las 100, 50 y 20 empresas más importantes con
respecto al total, esta proporción pasa del 20.8, 17.1 y 11.9 por ciento en 1956 al 28.7, 23.1 y 16.2 por ciento en 1966. El aumento de la
concentración coincidió con una modificación de la estructura industrial, aumentando considerablemente la participación de las industrias dinámicas
en detrimento de las vegetativas. Finalmente, dentro de las 100 mayores empresas, el número de firmas nacionales ha disminuido de 86 en 1957 a
50 en 1966, siendo desplazadas por empresas en su mayoría norteamericanas.44
Hasta aquí se han destacado condicionantes que limitan un enfoque referido solamente a los factores económicos. Hemos insistido así en los
objetivos de la comunidad pero también del economista, acerca de los cuales se debe tener una idea clara. Trazamos luego algunas hipótesis
acerca de la estructura del poder. También se ha indicado que existe una interacción entre objetivos y estructuras de poder. Habiendo expuesto de
esta manera lo que está fuera de la óptica tradicional de la política económica, debemos concentramos ahora en los factores económicos strictu
senso.
CAPÍTULO II
FIJACIÓN DE OBJETIVOS CONCRETOS.
CONFLICTO ENTRE OBJETIVOS
a] NECESIDAD DE LA TEORÍA
Se han indicado en el primer capítulo los objetivos generales que los economistas recomiendan conmayor frecuencia. El problema central de la
política económica consiste en llevarlos a la práctica. No cabe duda que la teoría económica puede prestar una ayuda valiosísima en esta tarea;
más aún, es difícil imaginar la elaboración de una política económica sin el conocimiento teórico correspondiente. 1
En varios aspectos la teoría económica resulta necesaria: en primer lugar, puede contribuir al logro de una mayor precisión de los objetivos
generales que se han establecido para la política eco nómica. Este tema se examinará dentro de este capítulo. En segundo término, establece la
relación que existe entre los objetivos y los medios o instrumentos que pueden utilizarse para alcanzarlos. Cabe destacar que casi siempre un
determinado instrumento afecta a más de un objetivo, e incluso puede tener repercusiones sobre otros instrumentos. Un impuesto al consumo, por

40 Véase al respecto Maurice Godelier, Sistema, estructura y contradicción en el capital, en Problemas del estructuralismo, Siglo XXI, México, 1967, p. 52.
41 Estas nociones han sido extraídas del interesante ensayo de Alfredo Eric Calcagno, Pedro Sainz y Juan de Barbieri, Programas de gobiernos y desarrollo político. Un modelo de
análisis, en Oscar Varsavsky y A. E. Calcagno (comp.), Ensayos de aplicación de modelos de experimentación numérica a la política económica y las ciencias sociales. El artículo
citado tiene el merito de cuantificar el análisis político.
42 José Luis Ceceña Gómez, Las inversiones extranjeras en la economía, UNAM, México, citado en El milagro mexicano de Fernando Carmona, Guillermo Montaño, Jorge Carrión,

Alonso Aguilar, Nuestro Tiempo, México, 1970, p. 84.

43 El milagro mexicano, p. 82. Para Guatemala se ha indicado que un 2 por ciento de propietarios posee el 71 por ciento de las tierras cultivables (Motivos: hambre y analfabetismo,

artículo de Jean Claude Buhrer aparecido en Le monde diplomatique, París, reproducido en Excélsior, México, del 18 de junio de 1972).
44 Pedro R. Skupch, Concentración industrial en la Argentica, en Desarrollo Económico, abril-julio de 1971.
1 Como información casi curiosa, puede mencionarse un artículo de Charles E. Lindblom en que preconiza la conveniencia de aplicar solamente el análisis, sin necesidad de una base

teórica. La distinción que él hace entre análisis y teoría no resulta, sin embargo, muy clara. El método de Lidblom se relaciona con su concepto del incrementalismo, que s comento
anteriormente. Esencialmente quiere remplazar un análisis general por un análisis particular que consiste en un examen de las consecuencias marginales de un cambio dado en una
situación concreta (Policy análisis, en American Economic Review, vol. XLVIII, 1958, pp. 298-312).
21
ejemplo, puede ser conveniente como medio para reducir la demanda excesiva en períodos inflacionarios, pero dicho gravamen puede también ser
regresivo, y de esta manera afectar el objetivo distribución del ingreso. Las distintas formas de financiación del gasto público, como se verá,
pertenecen al campo de las finanzas públicas, pero tienen implicaciones para el instrumental monetario. 2
Destacar la importancia del aporte de la teoría no significa dejar de tener presentes sus limitaciones. Las teorías son simplificaciones de la realidad.
En efecto, sería difícil imaginar que una teoría previera o considerara todas las complejidades de la vida real. Puede hacerse referencia a los
modelos que corresponden precisamente a la idea de representar las partes esenciales de un sistema. (Se volverá sobre este punto en el próximo
capítulo.)
Cada tesis extraída de la ciencia económica se basa en ciertos supuestos o hipótesis; si éstas no se aplican en una situación dada, las
conclusiones a obtener podrán no ser apropiadas. En la Argentina, en los primeros años de la segunda posguerra, ministros y otros funcionarios
citaron con frecuencia las teorías keynesianas relacionadas con el fomento de la demanda global. Sin embargo, fueron años de pleno empleo con
presiones inflacionarias en que la lógica de Keynes referida a períodos de desocupación no era aplicable.3

Indicador Desarrollo Desarrollo Esfuerzo Índice de recursos Índice Índice

económico cultural educador humanos de alto demográfico global
País nivel

Argentina 0.47 0.37 0.16 0.30 0.13 0.36

Puerto Rico 1.28 0.47 0.40 0.33 0.29 0.37

Uruguay 0.60 0.23 0.41 0.49 0.11 0.39

Venezuela 0.34 0.56 0.53 0.57 0.55 0.53

Trinidad 0.28 0.55 0.66 0.68 0.40 0.57

Chile 0.58 0.57 0.56 0.73 0.39 0.59

Panamá 0.57 0.60 0.56 0.73 0.50 0.60

Cuba 0.67 0.59 0.58 0.63 0.28 0.60

Costa Rica 0.73 0.69 0.59 0.62 0.59 0.66

Jamaica 0.63 0.64 0.73 0.67 0.43 0.66

Guayana 0.69 0.58 0.72 0.75 0.51 0.67

México 0.61 0.58 0.70 0.76 0.60 0.68

Colombia 0.74 0.69 0.60 0.75 0.62 0.69

Perú 0.72 0.70 0.61 0.72 0.60 0.70

Brasil 0.78 0.74 0.79 0.69 0.47 0.75

Ecuador 0.81 0.76 0.74 0.75 0.74 0.76

Paraguay 0.82 0.82 0.75 0.62 0.60 0.77

República 0.79 0.82 0.76 0.76 0.72 0.78

Dominicana

Nicaragua 0.76 0.79 0.80 0.78 0.85 0.79

El Salvador 0.79 0.75 0.79 0.80 0.70 0.81

Bolivia 0.82 0.84 0.73 0.78 0.81 0.82

2 Acerca de la contribución de la teoría puede consultarse Tinbergen, op. cit., capitulo I, y Joseph J. Spengler, From theory to public policy, en Economics & Public Policy, Brookings
Lectures, 1954.
3 Keynes mismo por supuesto no dejo de considerar las políticas que deberían utilizarse en periodo inflacionarios. (Véase su libro How to pay for the war, Macmillan, Londres, 1940.)

22
Honduras 0.81 0.87 0.85 0.86 0.96 0.87

Guatemala 0.77 0.86 0.86 0.87 0.80 0.89

Haití 0.88 0.97 0.95 1.00 0.83 1.00

FUENTE: Herbinson, Maruhnik y Resnick, op. Cit.
ª Medida entre 0 y 1, correspondiendo 0 a un país ideal. Unos ocupan un rango más adelante cuanto menor sea el índice.

b] PRECISIÓN DE OBJETIVOS
En una situación concreta y conociendo solamente los objetivos muy generales, es preciso realizar, en primer lugar, un diagnóstico de la situación
existente; debe utilizarse en todo lo posible la información estadística disponible.
Muchas veces el dato frío no nos proporciona, su embargo, una información suficiente. Supongamos, por ejemplo, que en un país existan
problemas ex el orden sanitario, de la educación y de la vivienda, y que obtengamos los índices estadísticos pertinentes; habiendo importantes
déficit en cada uno de estos rubros, se presenta la dificultad de la ponderación que hay que dar a cada uno de ellos, ya que los medios para cubrir
las necesidades son siempre muy limitados. Por supuesto, mucho depende de la apreciación valorativa de la persona que habrá de adoptar la
decisión última. También se verificará previsiblemente una presión o por lo menos un sentimiento de la población frente a SUS necesidades más
apremiantes. Muchas veces es conveniente tener una información de otros países que permita comparar los rubros en que el país está más lejos
de la media o de otra pauta tomada como referencia.
Para facilitar esta clase de comparaciones puede hacerse referencia a “la técnica taxonómica”, que permite cotejar distintos indicadores y
finalmente determinar un índice global. Este procedimiento i se basa en el cálculo del promedio de cada uno 1 de los indicadores para distintos
países y el desvío, en cada caso, con respecto al promedio. Pan cada indicador y cada país puede establecerse luego la diferencia con respecto a
un país ideal. Estas diferencias así normalizadas pueden sumarse luego para obtener un índice compuesto. En el cuadro 2 se han agrupado cada
uno de los indicadores para los países de América Latina. Debe aclararse que cada indicador comprende, a su vez, una sede de variables; el
indicador de desarrollo económico, al producto per capita y el consumo de energía; el de desarrollo cultural, a la circulación de diarios, receptores
de radio, teléfonos instalados (por 1 000 personas), asistencia a cines, etcétera. 4
El mayor conocimiento de la realidad y el aporte de la teoría permitirá ir precisando los objetivos.5 Sin embargo, el proceso no es unidireccional; por
el contrario, se trata de una solución iterativa, de aproximaciones sucesivas, ya que una mayor precisión del objetivo requiere a su vez nuevas
informaciones. Este concepto de un proceso iterativo puede reputarse como característico de las etapas en la elaboración de la política económica.
(Véase el esquema del cuadro 3.)
Una mejor definición del objetivo se hace indispensable para instrumentar una política realmente operativa. Indicar el desarrollo económico como
objetivo de la política podrá recibir la aprobación de la mayoría de la población, pero se requiere actuar sobre variables concretas en materia de
política económica. Después de haber puesto de relieve la necesidad de un mayor detalle en el campo de
CUADRO 3

4 Véase Frederick Harbison, Joan Maruhnik y Jane R. Resnick, Quantitative analysis of modernizatión and development, Princeton, 1970. Datos muy interesantes pueden encontrarse
también en el Estudio económico de América Latina, 1970, pp. 58-78.
5 El “nuevo estilo” para influir sobre el futuro, implica ordenar fines y medios para que el que debe adoptar la decisión tenga ideas más claras de las alternativas posibles y mejores

métodos de medir resultados en comparación con objetivos y expectativas.

23
 Observación
Teoría Objetivos e informa-
economica generales ción sobre
la realidad

Comparacio-
Objetivos Nes inter-
concretos nacionales

Información
estadística
Diagnostico actual

Información
Modelos estadística
histórica

Previsión- Otras info.-

Presupuesto maciones,
Economía encuestas,
Nacional consultas

Elección de
políticas

los objetivos, no quisiera dejar de recordar que tampoco carece de importancia relacionar las metas concretas con los objetivos últimos porque de
esta manera se aclara la valoración filosófica o política que subyace en toda política económica.
Una clasificación importante de los objetivos distingue los que corresponden al corto y al largo plazo. Los del primer grupo se asocian generalmente
con las fluctuaciones cíclicas, y comprenden el objetivo de estabilización y ocupación. En los países desarrollados, precisamente, los mayores
avances logrados en las concepciones teóricas se relacionan con las políticas para combatir la desocupación y reducir las presiones inflacionarias y
los desequilibrios del balance de pagos. Este hincapié en las fluctuaciones económicas corresponde en mayor medida a las necesidades de los
países indicados; en los países en vías de desarrollo los desequilibrios del balance de pagos, las presiones inflacionarias y el desempleo se hallan
íntimamente vinculados con la problemática general del subdesarrollo. Resulta difícil, por lo tanto, trazar una línea divisoria entre los objetivos de
corto y largo plazo; sin embargo, no puede haber duda que en los países subdesarrollados —tal vez más aún que en los países más avanzados—
existen ciertos problemas cuya solución es más urgente e incide en que las consideraciones tendientes a alcanzar un des arrollo económico a largo
plazo pierden relevancia efectiva. El fracaso, en algunos casos, y las dificultades, en otros, que enfrentó la planificación en América Latina, se
deben precisamente a esta presión de los problemas inmediatos. ¿Cómo surge, en general, esta mayor demanda de decisiones, empleando el
término creado por Aníbal Pinto? Evidentemente con frecuencia se presentan problemas reales que podrían tener graves consecuencias a muy
corto plazo. Así, por ejemplo, un serio des equilibrio externo puede traducirse en una reducción de las importaciones de insumos o de bienes de
capital necesarios para el normal funcionamiento de la economía. En otras instancias la necesidad de resolver rápidamente un problema surge por
efecto de un malestar de la comunidad o de determinados grupos, como por ejemplo aumento de precios, deterioro del salario real, falta de fuentes
de financiamiento para las inversiones, alta presión tributaria. En tanto en algunos casos una apreciación más realista podría aminorar la
significación del problema, en la mayoría de los casos existen realmente cuestiones urgentes a resolver. Por esto la solución no consiste en dar
prioridad absoluta a los objetivos de largo o de corto plazo, sino integrar ambos dentro de un proceso que tienda hacia la unidad de las tareas de
planificación y formulación de la política económica.
Se ha subrayado la necesidad de dar contenido operativo a los objetivos de la política económica. Es conveniente, pues, ejemplificar este
propósito. Empezando con el objetivo estabilidad comentaremos, en primer lugar, la meta referida a la eliminación o reducción del problema de la
inflación. En apariencia, este objetivo, seguramente uno de los más fáciles de precisar, no ofrece dificultad alguna. Debe declararse que al
referirnos a la necesidad de precisar, se implica la ventaja de lograr una cuantificación de las metas. Enfocada así la cuestión, podríamos
preguntarnos qué índice de precios deberíamos tratar de “estabilizar”. Por definición, el problema inflacionario consiste en un aumento general de
precios. De ahí resultaría que el índice a utilizar para definir la meta debería ser el que comprendiera todos los precios. En efecto, sería
conveniente considerar el índice de precios implícitos del producto que efectivamente comprende los precios de todos los bienes y servicios según
su ponderación en el producto bruto. Sin embargo, a poco de profundizar algo más el análisis, descubriremos que el problema es algo más
complejo. Para la mayoría de la población lo que interesa es el impacto posible del aumento de precios sobre el nivel de vida. Para ello, el índice
más representativo es el del costo de vida, que en la mayoría de los países expresa la evolución de los precios de una canasta típica de bienes y
servicios de una familia obrera o de ingreso inferior.6 Final mente, investigando algo más, puede resultar que, desde un punto de vista operativo, el

6 En algunos países se elaboran índices de precios correspondientes a distintos grupos sociales.

24
precio de un solo bien o de un grupo de bienes ejerce una in fluencia significativa sobre el nivel general de precios. En Argentina, por ejemplo, la
carne representa aproximadamente el 15 por ciento de los artículos incluidos en el índice del costo de vida.
Pasando ahora a comentar brevemente el objetivo “ocupación”, su definición parecería fácil, pues se trata simplemente de medir las personas
ocupadas o desocupadas. Pero al querer solucionar el problema con ayuda de la teoría económica, des cubriremos que existen distintos tipos de
desocupación, y que cada uno de ellos no responderá a iguales instrumentos de política. A diferencia de la desocupación típica de los países
desarrollados, que es consecuencia de la insuficiencia de demanda con recursos humanos y de capital ociosos, el desempleo característico de los
países en proceso de desarrollo ha sido llamado “estructural” y corresponde a una insuficiencia de recursos complementarios (capital) de la mano
de obra.
Sin embargo, esta distinción no aclara suficiente mente la situación real. Señalar la importancia de la desocupación estructural no implica de
manera alguna que no exista también el otro tipo de des empleo. La existencia del desempleo con recursos complementarios (capital) ociosos
puede existir en muchas ramas industriales de los países subdesarrollados por la capacidad ociosa resultante de ser el tamaño económico mínimo
de las empresas mayor del que se justificaría por la demanda existente; en los países más industrializados se agrega a ello la contingencia de
fluctuaciones similares a los países desarrollados con iguales consecuencias sobre el empleo.
Analizando la explicación de la desocupación estructural, se podría pretender que el objetivo concreto que debería establecerse para eliminar la
desocupación es la acumulación de capital. Aquí otra vez, un mayor análisis arroja nueva luz sobre el problema. La acumulación de capital puede
corresponder a tres formas distintas.7 En primer lugar, procesos más indirectos de producción o la “profundización” del capital. El segundo tipo
representa la llamada ampliación del capital resultante de la expansión económica; un ejemplo sería la explotación de nuevos recursos naturales o
la ampliación del mercado. Finalmente, habría que hacer referencia a la formación de capital requerida para materializar el cambio tecnológico:
para introducir una innovación en un producto o en un proceso. 8 Interesa destacar que sólo la ampliación del capital se traduce necesariamente en
una mayor ocupación. Las otras formas de inversión pus den tener por efecto una reducción del número de personas empleadas. Aun cuando la
formación de capital conduce a un aumento de la ocupación, ello no nos dice nada todavía acerca de la relación cuantitativa entre inversión y
ocupación. El problema que se presenta es el de las técnicas alternativas que deben emplearse; evidentemente mirando el asunto desde el punto
de vista de la ocupación, 1 convendría la alternativa más intensiva de trabajo. 9 De este examen se ha derivado la regla que en un país
subdesarrollado un equipo no debe dejar de usarse, ni cambiar un método de producción, si los obreros empleados no encuentran trabajo en otra
parte.10
Fue necesario un camino algo indirecto para precisar operativamente el objetivo ocupación. Sin embargo, todavía falta una aclaración fundamental.
Basta aquí se ha comentado la desocupación abierta, pero en los países subdesarrollados, debido a la baja productividad de la mano de obra,
como con secuencia en buena medida de la falta de capital, se da el fenómeno de la desocupación disfrazada que se observa especialmente en los
sectores rurales y los servicios.11
La gravedad del problema de la desocupación global (abierta y disfrazada) puede apreciarse en el cuadro 4.
Se reconoce, en general, que la distribución del ingreso es muy injusta y que por ello debe lograrse una mayor igualación, aunque ésta no sea total.
Estrictamente cabe la pregunta: ¿A qué igualdad se hace referencia? Siguiendo las preferencias de la mayoría de los economistas, mencionamos
la distribución del ingreso. Sin embargo, según el enfoque de cada autor, se menciona como un objetivo posible la igualdad de oportunidades que
tiende a dar mayor acceso a toda la población en los distintos niveles educativos, lograr la obtención de empleos en base a capacidad y facilitar la
movilidad de los factores;12 otros, en lugar de propender a una mayor igualdad en la distribución del ingreso, señalan que es más importante
alcanzar una mayor igualación en el consumo.
Los que recomiendan este último índice se basan en argumentos de distinto tipo. Así, se afirma que el consumo suntuario de las personas
adineradas puede ser un factor irritante para los más pobres. A todo ello, se agregan razonamientos vinculados con aspectos económicos,
particularmente cuando se desea emplear instrumentos tributarios, pues se piensa en las ventajas, resultantes de la liberación del ahorro.13

Cuadro 4: CENTROAMÉRICA: ESTIMACIÓN, DESOCUPACIÓN POR GRANDES SECTORES. ULTIMO CENSO

(Porcentajes)

Población económicamente activa Desocupaciónª

País Total Agropecuario Industria Resto de Total Agropecuario Industria Resto de

manufacturera sectores manufacturera sectores

7 Véase al respecto A. K. Cairncross, The place of capital in economic progress, en Leading Issues in Development Economics (comp. Gerald M. Meier), Oxford University Press, Nueva
York, 1964, p. 105.
8 La distinción entre la mayor intensificación de capital y la inversión que representa una innovación tecnológica implica que se trata de un cambio tecnológico para el país, si no, ambas

clases se podrían confundir, pues un proceso más indirecto puede corresponder a un proceso nuevo en la empresa.
9 Sobre este problema véase Amartya K. Sen, Choice of techniques, Oxford, 1960.
10 Joan Robinson, Economic PHilosophy, Pelikan Books, 1964, p. 115. (Hay traducción española)
11 Un examen más profundo se encuentra en Alfredo Navarrete e Ifigenia M. de Navarrete, La subocupación en las economías poco desarrolladas, en El Trimestre Económico, vol.

XVIII, núm. 4, octubre de 1951.

12 Véase al respecto R. A. Musgrave, Theory of public finance, pp. 19-20.
13 Véase N. Kaldor, An expenditure tax, George Allen & Urwin, Londres, 1955. (Hay traducción española.)

25
 Guatemala 100.0 65.3 11.3 23.4 35.9 51b 12.8 5.4

El Salvador 100.0 60.2 12.8 27.0 43.7 71c 2.2 2.7

Honduras 100.0 66.7 7.7 25.6 36.8 44b 14.2 31.4

Nicaragua 100.0 59.6 11.7 28.7 21.7 24b 14.9 20.9

Costa Rica 100.0 49.2 11.5 39.3 25.3 20c 12.2 38.5
FUENTE: CEPAL, Comité de Cooperación Económica del Istmo Centroamericano, Consideraciones sobre la situación del empleo en Centroamérica.
ª Respecto a la población económicamente activa del sector.
b Corresponde a 1950.
c En 1950 El Salvador presento un 72 por ciento y Costa Rica un 28

Por último, se ha destacado también que el factor más importante y que a su vez influye en la distribución de ingreso, es la desigualdad en la
riqueza o patrimonio de las personas.14 Los impuestos a la herencia, por ejemplo; tienden, aunque con discutible éxito, a lograr una mejor
distribución del patrimonio. Los planes de reforma a que se han realizado o que se anuncian en distintos países, generalmente tienen también
como uno de sus objetivos una mejor distribución de una parte fundamental de la riqueza constituida por la propiedad de la tierra.
Para los autores que consideran cómo uno de los objetivos básicos lo una asignación más eficiente de los recursos a través de una política basada
en un ideal de competencia perfecta, se presenta la dificultad de determinar y/o definir situaciones monopólicas. Este enfoque es más difícil de
aplicar en países subdesarrollados donde la existencia de una sola o de un número de empresas es el resultado lógico de un mercado limitado en
ramas industriales donde prevalecen condiciones de costos decrecientes.
Más allá de un esquema utópico de competencia perfecta, se presentan situaciones en que una acción del gobierno puede lograr una mayor
eficiencia; pueden mencionarse, en especial, los casos de economías o deseconomías externas y casos de discrepancias entre el riesgo privado y
público. Hay distintos ejemplos de economías externas: Una expansión de la producción que lleve a una reducción de costos por economía de
escala en industria, la que se traducirá en economías en sus industrias adquirentes de la primera, o que al demandar un mayor volumen de
insumos determine economías en las industrias proveedoras. Existen otras economías externas que son el resultado de un proceso de aprendizaje
técnico que beneficia directamente a más de una industria. Las posibilidades de una propagación vertical de economías externas son
particularmente fuertes, ya que la expansión a distintos niveles de una misma línea de producción lleva más fácilmente a un apoyo mutuo que las
industrias en distintas líneas.15
Considerando las necesidades de los países de América Latina, seguramente nadie dudará que el objetivo desarrollo es uno de los más
significativos. No obstante esta aparente uniformidad, seguramente el acuerdo dejaría de existir al intentar precisar este objetivo. Incluso dejando
de lado el problema de la distribución del ingreso del cual ya nos hemos ocupado, quedan distintas alternativas. Tampoco quisiéramos referirnos a
la “modernización simbólica”,16 consistente en la construcción de un aeropuerto con todas las innovaciones de la técnica, una supercarretera que
enlace dos ciudades importantes del país, o de un edificio ostentoso para alguna institución gubernamental. De lo que se trata es de decidir si lo
fundamental es meramente el aumento del ingreso per capita, o para ser más preciso, tratar de alcanzar a los países más desarrollados en una
producción cada vez mayor y más diversificada de bienes de consumo. Es evidente que en los países más subdesarrollados el aumento de la
producción material debe tener una alta prioridad; sin embargo, pan una estrategia de la política económica a un plazo mayor, cabe reflexionar
sobre el estilo de vida que se desea lograr en cada país. Se han distinguido así dos estilos contrapuestos: el desarrollista y el “creador”.17 El
primero consistiría en seguir las pautas de la sociedad de consumo imitando a los grandes países en hábitos de consumo, moda, arte, ciencia y
tecnología; por el contrario, el estilo “creativo” tendería a una orientación mas autónoma del desenvolvimiento de un país; se insistiría en el fomento
de los elementos culturales propio de cada país dando un interés fundamental a la educación. Es evidente que la orientación de la política
económica estará básicamente influida por el sentido general que se imprimirá al desarrollo.
Aun si aceptamos como hipótesis inicial el objetivo desarrollo como genera se le entiende, es decir, un aumento del producto o ingreso nacional
con un cambio en las estructuras económicas, la determinación de metas concretas exige un análisis profundo de la realidad de cada país. En
términos más generales puede destacarse que el aporte teórico en este campo es extraordinariamente vasto. 18 En primer lugar debe precisarse

14 Debe recordarse aquí los cometarios del capitulo anterior acerca de la influencia del patrimonio en la distribución funcional del ingreso.
Una formulación provocativa del neoliberal Erick Preiser (Wirtschaftspolitik heute, Verlag C. H. Berck, Munich, 1967, p. 164) es la siguiente: Cuando el patrimonio se destruye en forma
desigual, se permite al propietario explotar a otro. Preiser recomienda para mejorar este estado de cosas una participación de los asalariados en las utilidades de las empresas.
15 J. Marcus Fleming, External economies and the doctrine of balanced growth, en The economies of underdevelopment (comp. A. Agarwala y P. S. Singh), Oxford University Press,

1963, p. 291.
16 John Kenneth Galbraith, Proper purpose of economic development, en su libro Economic development, Harvad University Press, 1964.
17 J. Bianciotto, L. Leal, D. Leiva, L. Marzulli, J. P. Pérez Castillo, O. Varsavsky y L. Yero, Estilos de desarrollo, en Ensayos de aplicación de modelo de experimentación numérica.

En este ensayo se cometa otro estilo llamado “autoritario” caracterizado de la manera siguiente: “Los valores principales son la autoridad y el orden… se desea una nación fuerte, pero
el realismo obliga a aceptar el liderazgo de uno de los grandes bloques… aparenta una nación verbal, pero favorecerá las inversiones extranjeras. Creará fuerza militar para seguridad
interna, prestigio regional y cooperación potencial en su metrópoli, lo que aumenta su valor a los ojos de éste” (p. 126).
Este ensayo aplicando la técnica de simulación compara los tres estilos hasta el año 200, concluyendo que el estilo comunista resulta imposible de financiar, el estilo autoritario tiene el
mismo inconveniente con un crecimiento menor; en cambio el estilo creador genera mucho empleo, mejora la productividad del trabajo y del capital, no exige grandes importaciones…
18 La bibliografía es por consiguiente también sumamente extensa. Véase Generald M. Meier, op. Cit.; Celso Furtado, Teoría y Política del desarrollo económico, Siglo XXI, México,

1968; O. Sunkel y P. Paz, El subdesarrollo latinoamericano y la teoría del desarrollo, Siglo XXI, México, 1970; P. A. Barán. La economía política del crecimiento, FCE, México, 1959; W.
A. Lewis, Teoría del desarrollo económico, FCE, México 1958. El libro de Barán corresponde a un enfoque marxista, el ya clásico volumen de Lewis fue en su momento el primero en
integrar los elementos no económicos en un análisis de desarrollo.
Un resumen esquemático de algunos elementos “no económicos” puede encontrarse en Federico J. Herschel, Determinantes del desarrollo, en Desarrollo Económico, enero-marzo de
1967, vol. I, núm. 4.
26
que al hablar del aumento del ingreso, en realidad lo que se desea es un aumento del ingreso per capita como indicador del bienestar de la
comunidad. Aquí se nos presenta un problema de consecuencias trascendentes para la política. Es cierto que en países desarrollados subpoblados
el aumento del número de sus habitantes pudo ser un factor favorable en determinadas circunstancias; si ampliamos la perspectiva, dicho
acrecentamiento no puede constituirse en un factor determínate del progreso en los países subdesarrollados, pues el misma consiste, ante todo, en
una adecuación entre el Incremento de la producción y el aumento de la población. Al aceptar la idea de que el aumento de la población actúa
como un freno al desarrollo, deberían diseñarse políticas tendientes a su limitación no obstante las objeciones de orden moral o religioso.19
Analizando las teorías más difundidas, un primer enfoque relacionaría el aumento del producto con un aumento de las inversiones. En efecto, no
puede deducirse de la importancia de este factor, ya que la evolución histórica de muchos países nos enseña la significación que ha tenido la
acumulación de capital. Hasta hace unos 10 o 15 años pocos economistas ponían en duda el papel crucial de la acumulación del capital. 20 El
profesor Lewis señalo que “El problema central de la teoría del desarrollo es comprender el proceso por el cual una comunidad que previamente
estaba ahorrando e invirtiendo 4 o 5 por ciento menos de su ingreso nacional, se transformo en una economía en la que el ahorro voluntario se
eleva al 12 o 15 por ciento o más de su ingreso nacional. Éste es el problema fundamental por el que el hecho básico es la acumulación rápida de
capital”. El autor añadió entre paréntesis después de capital, incluyendo el conocimiento y la capacitación de la mano de obra. Volveremos luego
sobre las implicaciones de estos agregados y por ahora comentaremos algo más acerca del capital.
En primer lugar, al referirnos a la formación de capital desde el punto de vista conceptual debe definirse si se trata de inversión bruta a neta.
Actualmente una cifra del 12 o 15 por ciento de inversión bruta con respecto al producto se encuentra en muchos países subdesarrollados; debe
interpretarse, pues, que el porcentaje estipulado indica la inversión neta.
En cuanto a la mecánica del proceso, el “modelo” más conocido utilizado y, tal vez, condenado, es el de Harrod Domar. 21
Esencialmente el modelo consta de las siguientes tres proposiciones:
a] El nivel de ingreso de la comunidad es el determinante principal de la oferta de ahorro;
b] Que la tasa de aumento de su ingreso es el determinante fundamental de la demanda de ahorros (inversión), y
c] Que la demanda es igual a la oferta. En términos algebraicos tendríamos:
a] S= s Y
b] I = v Ý
c] I = S
donde:
Y = ingreso nacional
S = oferta de ahorros
I = demanda de ahorros
dY
Ý =▬
dt
y los parámetros son: S = tasa de ahorro y v es la relación capital-producto (o sea el valor de capi tal requerido para que el producto crezca en una
unidad).22
De las ecuaciones anteriores surgen las relaciones siguientes:
SY=vÝ
Ý s
— = —
y v
En conclusión, la tasa de crecimiento del producto depende de la tasa de ahorro ex ante, en equilibrio igual a la tasa de inversión ex ante y de la
relación producto-capital.
Partiendo de este modelo simple, nuevos interrogantes van apareciendo. Esencialmente pueden reducirse a los dos siguientes:
a] Pueden influirse la propensión a ahorrar e invertir y la relación producto-capital; en otras palabras, es razonable considerar un ahorro/inversión y
de la productividad del capital como objetivos de la política de desarrollo;
b] ¿No habrá otros factores a considerar?
Enfocando el primer tópico resulta que, cuando no existe capacidad ociosa, la formación de ahorro es condición necesaria pero no suficiente para
aumentar la formación de capital y lo que habría que examinar son los determinantes de ahorro. Entre éstos pueden indicarse los siguientes: La
distribución del ingreso, los cambios del ingreso, el patrimonio, factores demográficos y expectativas. 23

19 Aparte de estas dificultades existen otras relacionadas con la efectividad posible de esta política.
Ningún tipo de medida demográfica podría surtir efecto en poblaciones analfabetitas y fatalistas, a las que la miseria y la falta de oportunidades quita todo deseo de regir su destino y de
de mejorar su condición y la de sus hijos (Felipe Pazos, Aspectos demográficos del desarrollo económico, en El Trimestre Económico, vol. XXI, México, octubre- diciembre de 1945,
núm. 4, p. 428). Véase también: Víctor L. Urquidi, Hacia una política de población en México, en Plural, núm. 12, septiembre de 1972.
20 En ese momento Joseph J. Spengler destacó en una revisión de las tesis en materia de desarrollo económico que “la mayoría de los autores están de acuerdo en que el capital es

uno de los factores más significativos del desarrollo económico: Factors of economic progress, en Economic Review, mayo de 1957.
21 Véase por ejemplo Evsey Domar, Expansion and employment, en American Economic Review, marzo de 1947.

R. F. Harrod, An essay in dynamic theory, en Economic Journal, marzo de 1939.

22 Aun cuando existen pocas diferencias entre los modelos de Ardo y de Domar, estrictamente la formulación del texto corresponde a Horrod. (Véase Willy van Rijkeghem, The structure

of some macro-economic growth models. A comparison, en Weltwirtschaftliches Archiv, tomo 91-1, 1963.
27
Para explicar el efecto de la distribución del ingreso existen dos teorías opuestas: la de la propensión a consumir comparativa y la de la emulación.
24

Según la primera teoría, la propensión marginal a consumir disminuye al aumentar el ingreso; por lo tanto, una distribución más igualitaria del
ingreso aumentaría los gastos de consumo y disminuiría el ahorro.
Conforme a la otra tesis basada en Veblen,25 llamada de emulación, las personas de cualquier grupo socioeconómico tratan de alcanzar el nivel de
vida de la clase superior. Por lo tanto, una distribución más igualitaria tendría a reducir la brecha y disminuiría el consumo.
El ahorro que se va formando necesita ser invertido para cumplir la igualdad ex ante. Esto nos lleva a mencionar la función del como la persona
que realiza el acto de invertir. Su ausencia ha sido destacada frecuentemente como explicación del lento crecimiento de algunos países.
Pasando al otro factor, la “productividad del capital” es evidente que no toda inversión tendrá el mismo efecto sobre el incremento del producto.
Un ejemplo obvio es la construcción de viviendas de lujo que se traducirá sólo en un reducido aumento del producto; aparte de este caso, no cabe
duda que el efecto de una inversión en el sector A no será igual al de otra inversión en el sector B. De ahí surge la necesidad de contar con,
criterios de inversiones, que analizan el impacto de cada inversión en el proceso de desarrollo; las formulaciones más avanzadas consideran
elementos tales como el impactó sobre el balance de pagos, la ocupación, etcétera. 26
Hasta aquí hemos tratado de dar algunas ideas acerca de las implicaciones del modelo de Harrod Domar, ahora, cabe analizar la otra cuestión; nos
referimos los elementos no considerados explícitamente.
En la función de producción 1=v Ý sólo se considera un factor de producción: el capital. Esto significa que se supone que la oferta de los demás
factores es totalmente elástica.
Sin embargo, si aceptamos una, explicación algo más amplia, tendríamos la siguiente ecuación:
Yt =ƒ ( Kt´ Nt´ L t´ S t´ U t´)
donde K indhca la utilización del capital, N la de los recursos naturales, L, el empleo de la fuerza de trabajo, S, la aplicación de conocimiento y de la
tecnología, y U, los factores socioculturales.27 Si abstraemos de los elementos no económicos28 y de la utilización de los recursos naturales, nos
quedan todavía dos elementos fundamentales: el elemento humano y la tecnología. La productividad de la mano de obra depende
fundamentalmente de su preparación, por lo que la educación tanto a nivel medio como a nivel superior u otras formas de “aprendizaje”
desempeñan un papel de importancia pan el desarrollo a largo plazo de los países en proceso de desarrollo. En términos generales se habla de la
inversión en capital humano.29
Últimamente la atención de los economistas se concentra en el cambio tecnológico. Esta preocupación creciente en la aplicación del conocimiento
a la esfera productiva ha recibido un realce extraordinario, inicialmente, en los países desarrollados.
En efecto, se señaló que los incrementos en el producto bruto a largo plazo no podrían explicarse en base a un aumento de los insumos de capital
y de la mano de obra, sino que la evidencia acumulada en distintos países y para diferentes períodos, mostraba que el mayor insumo de capital y
trabajo de calidad invariable, difícilmente podría explicar más de la mitad del crecimiento estimado del producto.
Entre los distintos estudios que midieron el crecimiento del producto en los Estados Unidos puede citarse en primer lugar a M. Abramovitz, quien
llegó a la conclusión más llamativa, ya que pan el período 1869-78 hasta 1944-53 el producto per capita se cuadruplicó, y estimando la contribución
de la mano de obra y del capital determinó un “residuo” tan importante, que pareció implicar que casi todo el aumento del producto per capita está
relacionado con dicho residuo “no explicado”.30
Solow, en un estudio efectuado acerca del crecimiento del producto per capita en el sector privado no agrícola de los Estados Unidos entre 1909 y
1949 estimó que el 90 por ciento se debió atribuir al residuo que llamó cambio tecnológico.31
Entre los estudios del cambio tecnológico en América Latina se destaca el de Jorge Katz; según el mismo para el período 1955-61, la evolución de
la industria argentina se caracterizó por una creciente incorporación de innovaciones tecnológicas, especialmente en las industrias más dinámicas.
Para el período indicado se estimó una tasa anual acumulativa de cambio tecnológico del 1.3 por ciento. Este crecimiento estaba asociado a una
penetración creciente del capital extranjero.32
Para el futuro inmediato el adelanto tecnológico de los países de América Latina depende en forma considerable y en algunos casos total, de las
incorporaciones de innovaciones del exterior. De ahí resulta otra de la tecnológica, que tiene consecuencias trascendentes para el desarrollo a

23 J. Ruth P. Mack, Economics of consumption, en Survey of Contemporary Economics, vol. I.

24 Warren J. Bilkey, Equality of statistical income distribution and consumption expenditure, en Review of Economics and Statistics, febrero de 1956.
25 T. Veblen, La teoría de la clase ociosa, México, FCE.
26 La bibliografía sobre este tema es sumamente amplia. Véase H. B. Chenery, The application of investment criteria, en Quarterly Journal of Economics, febrero de 1953. H. B.

Chenery y K. S. Kretschmer, Resource allocation for economic development, en Econometrica, octubre de 1956.
27 Irma Adelman, Theories of economic growth and development, Stanford University Press, Stanford, 1961, p. 9.
28 Una exposición de estos factores puede encontrarse en A. Lewis, op. Cit.
29 Véase Investment in human capital, en Leading issues in development economics (comp. Gerald M. Meier), pp. 266-272.
30 M. Abramovitz, Resource and output trenes in the United Status since 1970, Occacional Paper N° 52, National Bureau of Economic Research, Nueva York, 1956, pp. 6-12.
31 R. M. Solow, Techical change and the agregate production function, en Review of Economics and Statistics, 1957.
32 Jorge M. Production funcions, foreign capital and growth, en The Argentine manufacturing sector, North Holland, Amsterdam, 1970. sobre otros aspectos del cambio tecnológico, cf.

Federico J. Herschel y J. Nogués, El cambio tecnológico y la aplicación de un método concreto para su análisis en una industria, a aparecer en Revista de Economía Latinoamericana.
28
largo plazo debería ir creando las bases que posibilitaran el desarrollo tecnológico propio. Es evidente que la política tecnológica tiene además una
relación estrecha con el problema de la ocupación. 33
Lo estudios efectuados acerca del desarrollo de América Latina insisten principalmente en la necesidad de eliminar los estrangulamientos del
sector externo.
Inicialmente se trató de explicar la situación desigual entre los países del centro y de la periferia. La crítica se dirigía contra la teoría de la división
internacional del trabajo. Fue particularmente la CEPAL la que destacó la inelasticidad de precios e ingresos de los productos primos, la
dependencia de muchos países de América Latina de pocos productos exportables y, por otra parte, las restricciones aduanales y las cuotas que
limitaban las posibilidades para exportar productos primarios. 34
En consecuencia, durante mucho tiempo los países más avanzados de la región aplicaron una política intensiva de sustitución de importaciones. La
experiencia de estos países ha puesto de relieve ciertos errores que se cometieron en esta política de sustitución. No se tuvo debidamente en
cuenta la necesidad de lograr, aunque no sea en forma inmediata, una eficiencia en el proceso productivo. Una de las explicaciones fundamentales
de esta ineficiencia que se traduce en altos costos de producción reside en el tamaño de las empresas. Para lograr un tamaño más conforme con la
meta de costos competitivos a largo plazo la evolución futura de las industrias debe tender hacia un mercado más amplio. Esta es una de las
razones que explican la necesidad de la integración de los países de la región.
Los ejemplos indicados son pruebas suficientes de la necesidad de aplicar la teoría para lograr una definición más clara de las metas de la política.
En el caso del desarrollo económico han surgido así cuestiones vinculadas a la población, a la formación de capital, a la formación del capital
humano (educación), a la acción en el campo tecnológico, al estrangulamiento del balance de pagos, factores que deben considerarse para ser
operativa una política de desarrollo.
c] CONFLICTO ENTRE OBJETIVOS
Cuando en el capitulo I se comentaron los objetivos de la política se señaló que las opiniones políticas o el enfoque filosófico podría influir
fuertemente en los mismos. Sin embargo, el cuadro que resume el catálogo de “objetivos” de los distintos autores no muestra diferencias muy
notorias. Parecería lógico, pues, preguntarse el porqué de la insistencia en posibles diferencias de opinión. El conflicto surge porque no es posible
lograr todos los objetivos simultáneamente y los distintos autores dan diferente prioridad o ponderación a cada objetivo.
Aclarando más lo expuesto puede afirmarse que los objetivos son complementarios o conflictivos. Son complementarios cuando el logro de un fin
contribuye a alcanzar otro. Si pensamos en un país en que existe capacidad ociosa, un estímulo a la de manda efectiva tenderá a un aumento del
ingreso nacional (objetivo “crecimiento”) pero también a una mayor demanda de mano de obra (objetivo “ocupación”).
Pan ilustrar la posibilidad de conflicto entre objetivos haremos referencia al problema de la opción posible entre pleno empleo y estabilidad de
precios, tema que en los últimos lustros constituye un problema clave para los países desarrollados. La exposición más clara de este caso se debe
a A. W. Philips. Este autor sostuvo que “cuan do la demanda de un producto o de un servicio es alta en relación con su oferta, es de esperar que su
precio aumente, y la tasa de aumento será mayor cuanto más elevado sea el exceso de demanda. Y viceversa, cuando la demanda es baja en
relación con la oferta, es de esperar que la baja de los precios sea mayor cuanto más elevada sea la falta de demanda. Parece razonable que este
principio actúe como uno de los factores determinantes de la tasa de variación de los salarios monetarios, o sea el precio de los servicios prestados
por la mano de obra”.35
El concepto expresado gráficamente en la “curva de Philips” se ha extendido luego; las alternativas que se indican son ahora la tasa del aumento
de precios y la tasa de desempleo.36 Evidentemente esta nueva formulación se debe a la interrelación que existe entre el nivel de salarios y el de
los precios.37 Lo que se quiere demostrar esencialmente con esta curva, es el concepto de objetivos conflictivos. En el presente ejemplo una
reducción de la desocupación se logra a costa de un aumento de nivel de precios. Esta opción entre posibilidades alternativas (trade off) constituye
uno de los problemas cruciales de la política económica. Puede suponerse que se dan otras alternativas de características similares: desarrollo y/o
estabilidad, desarrollo y/o redistribución del ingreso, redistribución del ingreso y/o estabilidad. Debe dejarse bien establecido que las opciones
anteriores sólo representan situaciones posibles que eventualmente pueden darse. De ninguna manera se quiere adelantar un juicio sobre la
interrelación que existe y la posibilidad de que los objetivos indicados pueden no resultar conflictivos. Más aún, sería un desiderátum de la política
económica lograr que se reduzca o elimine el conflicto que puede existir. Toda esta problemática exige un análisis más profundo en cada caso,
pero es necesario contemplar siquiera como una eventualidad esta posibilidad de conflictos.
Si pensamos en los objetivos de un mayor desarrollo como meta conjunta con una mejora en la distribución del ingreso, una primera reflexión nos
llevaría a la idea de que un aumento de la participación de los grupos de menores recursos en el ingreso nacional permitiría una ampliación del
mercado, ya que la propensión marginal a consumir de los grupos asalariados, por ejemplo, es mayor que la de los perceptores de utilidades,
intereses, etcétera.38 Desde otro ángulo, la esencia del desarrollo significa una mayor formación de capital que pudiera depender de una
compresión del con sumo, o sea un aumento del ahorro. Aquí aparecen, pues, dos formulaciones del problema acerca de la interrelación entre
desarrollo y redistribución; con forme a una, ambos objetivos son complementarios mientras que según la otra resultan conflictivos. ¿Cuál es la
solución frente a estos puntos de vista tan dispares? La enseñanza más importante es que deben rechazarse las explicaciones demasiado
simplificadas. Además, en cada caso se exige un análisis mayor de la situación existente y de la forma concreta en que se llevará a cabo la política.

33 Véase Ignacy Sachs, Políticas tecnológicas para el desarrollo latinoamericano, Depto. Asuntos científicos, OEA, Washington, 1971.
34 Véase El pensamiento de la CEPAL, Ed. Universitaria, santiago, 1969, y también Raúl Prebisch, Transformación y desarrollo, Santiago, 1970, p. 63.
Por lo general, la comprensión del coeficiente de importaciones no ha sido resultado de una política de largo alcance destinada a impulsar la economía más allá de lo que permiten las
exportaciones y los recursos financieros exteriores. Más bien ha obedecido a medias circunstanciales destinadas a contrarrestar desequilibrios externos.
35 A. W. Phillips, The relation between unemployment and the rate of change of money wage rates in the United Kingdom, 1861-1957, en Economica, noviembre 1958, pp. 283-299.
36 Véase también Anne Romans Braun, La curva Phillips, en Finanzas y Desarrollo, núm. 4, 1971.
37 L. R. Klein y R. J. Ball, Some econometrics of the determination of absolute prices and wages, en Economic Journal, vol. 69, 1959.
38 Téngase en cuenta, sin embargo, la tasa alternativa expuesta por Veblen, Teoría de la clase ociosa.

29
Cuando existen recursos ociosos evidentemente es posible que la mayor demanda se traduzca en un aumento de producto. Si no se diera esta
situación, el resultado depende del uso concreto que se dará a los instrumentos de la política. Un punto crucial es el papel del Estado. Se podría
pensar por ejemplo en una redistribución acompañada por una acción enérgica que tendiera a un mayor ahorro de todos los grupos sociales.
El dilema de desarrollo o estabilidad ha sido el tema de tantas discusiones, conferencias, artículos y libros publicados que no parecería necesario
insistir mucho en el problema. Solamente puede mencionarse la circunstancia de que un mero análisis empírico evidencia la dificultad de esta
cuestión; existen países con un reducido grado de inflación que han alcanzado altas tasas de crecimiento (Alemania en el período de la posguerra)
y otros que han quedado estancados (Haití). Por otra parte, existen países con un grado considerable de inflación que han logrado altas tasas de
crecimiento (Brasil) mientras que otros sólo muestran tasas menores de crecimiento (Argentina). Solamente como acotación marginal debe
recordarse que, como indicador del desarrollo económico, se ha empleado en estos ejemplos la tasa de crecimiento del producto, procedimiento
bastante criticable si se recuerdan los comentarios formulados anteriormente.39
No ha sido casual que en este último punto hayamos indicado datos empíricos; las tesis acerca de la interrelación entre crecimiento e inflación no
nos dan una contestación inequívoca y este resultado no parecería tan difícil de comprender frente a evidencias tan contradictorias.

Tasa anual de crecimiento

País PNB Índice de precios al

consumidor
1959-69
1960-69

Argentina 3.9 22.2

Brasil 6.0 47.2

México 6.9 2.4

Costa Rica 7.1 2.2

Guatemala 4.9 0.7

Haití 2.0 2.8

FUENTE: ESTUDIO ECONOMICO DE ÁMERICA Latina, 1970.

Otros países muestran las siguientes cifras:

Tasas anuales de crecimiento

País Periodo PNB per cápita Aumento

precios

Alemania 1953-61 5.7 1.5

Estados 1953-61 1.2 1.1

Unidos

Nicaragua 1953-61 0.3 1.5

FUENTE: Graeme S. Dorrance, Inflation and growth, en The Statistical Evidence, International Monetary Fund.

39 El siguiente cuadro sintetiza algunas de estas evidencias empíricas:

30
 GUÍA DE AUTOEVALUACIÓN
Preguntas abiertas
Responda a los siguientes cuestionamientos
1. En qué aspectos consideras que se ha observado la participación del Estado en asuntos económicos desde la antigüedad hasta nuestros
días.
2. Cuáles son los aspectos políticos y sociales a los que debe enfrentarse la aplicación de un modelo de política económica estructurado por el
gobierno.
3. Cómo influye la dependencia política y económica de países como México, para el manejo adecuado de las variables macroeconómicas.
4. Identifica algunos instrumentos de política económica general.
5. ¿Crees que la acción del Estado en materia económica, limita el funcionamiento del sistema de mercado?
Opción múltiple
Elija la respuesta correcta
1. Es un grupo de presión que puede influir en la elaboración y ejecución en la política económica.
a) Los sindicatos b) Los partidos políticos c) La asociación de economistas d) Los estudiantes
2. Los modelos económicos son parte de la economía llamada:
a) Subjetiva b) Normativa c) Positiva d) Política
3. Los desequilibrios que se producen en una economía de mercado tienden a ser:
a) Temporales b) Concurrentes c) Permanentes d) Estáticos
4. El capitalismo del Estado de bienestar ha funcionado a la fecha en las principales economías:
a) Subdesarrolladas b) Occidentales c) Orientales d) Socialistas
5. Es un instrumento importante de la política monetaria.
a) Costo del dinero b) Tasa de interés c) Empleo d) Monto del circulante

Falso-Verdadero
Responda FALSO o VERDADERO según sea el caso
1. Para un gran número de estudiosos de la política económica, el sistema económico ha sido siempre considerado un medio para alcanzar los
fines deseados por la sociedad:
2. La estructura territorial del Estado, influye poderosamente con el proceso de formación de la política económica y varía de manera importante
entre países:
3. Según la teoría de Keynes, cuando millones de personas están en una situación de desempleo no es que sean vagos, improductivos o
discapacitados, lo que ocurre es que no existen los suficientes recursos para absorber toda la demanda laboral:
4. El gobierno y la administración pública son los principales protagonistas para un modelo de política económica, aunque en ocasiones los
organismos internacionales pueden modificar el curso en la aplicación del modelo:
5. Cuando en una economía el origen de desempleo pueda atribuirse a una demanda efectiva insuficiente, se suele hablar de paro Keynesiano y
la política económica más adecuada sería aquella que permitiera elevar los niveles de demanda agregada de la economía con objeto de
recuperar el nivel de producción del pleno empleo:

BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA.
 SAMUELSON, Paul. Curso de Economía Moderna, 17ª Ed., Edit. Aguilar. España.

 KEYNES, John M. Teoría General de la ocupación y el dinero. Edit. Fondo de Cultura Económica, México, 1977.

31