Panamá es quizá uno de los casos más notables en los que la geografía ha
Estado como de los individuos. Su condición ístmica, que permite la conexión entre dos
océanos y su capacidad para servir de puente entre el norte y el sur de América, son
que, sin duda, le han permitido convertirse en uno de los pasos más disputados por las
en un mayor bienestar para sus habitantes, en tanto que los altos índices de inseguridad
injerencia de los EE.UU., siempre preocupado por la seguridad del Canal pero no de sus
habitantes. Hay varios hechos que prueban la influencia de la potencia del norte en el
asegurar que éstas han sido configuradas a partir de una injerencia directa por parte de
este país, en la medida en que respaldó a los gobiernos del régimen militar (1968-1989)
la invasión a Panamá en 1989. En efecto, esta última intervención implicó la salida del
puede afirmar que desde la independencia de Panamá, en 1903, hasta la entrega del
control y la administración del Canal por parte de los EE.UU. en 1999, la integridad
territorial y la defensa de la nación estuvieron a cargo de los EE.UU., pese a que estos
elementos, por definición, deben ser atendidos por un Estado soberano. Este panorama
amenazas del conflicto armado en Colombia, a pesar de haber perfilado, en el 2000, una
Seguridad.
tiene la condición ístmica de Panamá en su relación con los EE.UU., como un factor
Con sólo 75.517 km2, pero con un litoral de más de 3.000 km que se despliega
sobre dos océanos, Panamá ocupa una posición geoestratégica que lo convierte en una
pieza vital para la geopolítica del hemisferio occidental. No obstante, esta significación,
Comentario [CS1]: Aclarar
1 cuál es el autor en el pie de página.
en lugar de representar ventajas, plantea una vulnerabilidad estructural para el itsmo en Barry Buzan
internos de Panamá, a fin de acceder a sus ventajas geopolíticas. A la postre, este último
En este sentido, resulta importante analizar las ventajas geoestratégicas de este país
los océanos Atlántico y Pacífico, Panamá se erige como un epicentro de conexión entre
mares, y, al mismo tiempo, como un eje de unión entre tierras. Ello se explica porque
“el Canal de Panamá aproxima a Europa a las costas pacíficas de América, a la vez que
estratégico, [y] eje geocéntrico que le sirve de apoyo a EE.UU.”3 supone, ante todo,
que converge con las coordenadas geológicas y atmosféricas del espacio continental e
insular de los países centroamericanos desde la frontera septentrional de 330 km. con
identidad histórica con América Latina, toda vez que comparte un destino socio-cultural
similar a partir de una contigüidad fronteriza de 206 km. con Colombia como cabecera
1
“When a state has the misfortune to be both a small power and a weak state... its vulnerability is almost unlimited”,
Barry Buzan, People, States, and Fear, Boulder, Lynne Rienner, 1991, p. 113.
2
Manuel Fraga Iribarne, El Canal de Panamá. Geopolítica, Diplomacia y Derecho Internacional, Madrid, Consejo
Superior de Investigaciones científicas-Ministerio de Marina, 1953, p. 6
cuarto vértice es su vocación de alianza o de tensión con los países del extremo oriental
En particular, este último aspecto se expresa por la lectura divergente que desde
Japón y China ha tenido el paso transoceánico por Panamá. En relación con las
encrucijada con EE.UU. por el dominio de los extremos del mundo, y por la disputa del
control de los restos de los imperios inglés, francés y holandés. Respecto a este
relaciones comerciales después de la transferencia del Canal en el año 2000, así como
estrategas de las grandes potencias europeas, y más tarde en los planos de expansión
“Quien controla la ruta del Canal, comanda el Istmo, quien controla el Istmo, comanda
3
Ibid., p. 10
4
Ibid., p. 7
5
Diego Uribe Vargas, “Panamá, Urabá, San Andrés y Providencia en la política exterior norteamericana”,
Geopolítica del Gran Caribe, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 1996, pp. 13-23.
6
Pascal Girot (ed.), “The Interoceanic Canal and Boundaries in Central America. The Case of the San Juan River”,
Americas Vol. 4: World Boundaries, London, Routledge, 1994, p. 102.
En virtud de la proyección geoestratégica enunciada, los atributos de Panamá, que
desde el siglo XVI fueron reconocidos por las potencias europeas7 y desde los albores
del siglo XIX por los EE.UU.8, se fundamentan en la posibilidad geográfica e histórica
como en un puente entre las masas territoriales del norte y del sur de América.
El factor vital por medio del cual Panamá ha hecho visible sus atributos ha sido la
determinado por la región Este del Darién, como obstáculo para tejer arterias de
bilaterales estrechas entre Panamá y el país que se erigiera como artífice de este
proyecto.
En principio, había sido imposible tramitar el paso interoceánico debido a que EE.
UU. no había logrado obtener del país suramericano la concesión de derechos para
7
En 1517 el rey Carlos V de España tuvo entre sus prioridades encomendar la búsqueda de una ruta más expedita
entre el Atlántico y el Pacífico. Como uno de los tres puertos autorizados para tener comercio directo, además de
Veracruz y Cartagena, Nombre de Dios en Panamá resultaba esencial para el paso de riquezas y la comercialización
de esclavos. Más tarde, en el siglo XVII, Felipe II tuvo esta misma visión, al tiempo que el sector privado de
Inglaterra emprendió la empresa de exploración in situ. Colección Biblioteca del Congreso. Washington, “Panama.
Historical Background”, disponible en: http://reference.allrefer.com/country-guide-study/panama/panama117.html.
8
“The control over a potential interoceanic canal route across Central America constitued perhaps the most enduring
item of US foreign policy during the second half of the nineteenth century”, en: Pascal Girot (ed.) The Interoceanic
Canal and Boundaries in Central America. The Case of the San Juan River, p. 101.
9
En la economía panameña la industria representa sólo el 12% del Producto Interno Bruto (PIB). Walden Publishing.
World of Information Business Intelligence Report, julio de 2001, Cambridge, England: World of Information.
Panamá, p. 16.
precisamente desfavorecidas por el gobierno de Roosevelt, el cual impidió el paso de
potencias europeas, sólo fue a principios del siglo XX cuando los EE.UU.10, bajo la
por diversos factores, entre los cuales se destacan la disponibilidad de un paso expedito
dotación bélica y la proyección simultánea de ésta contra flotas enemigas hacia Asia
Por su parte, las dos guerras mundiales pusieron en perspectiva real estas ventajas
consolidó como una arteria estratégica vital para los EE.UU. al autorizar la utilización
10
“As a rising world power, the United States competed with European powers, chiefly France, and to a lesser extend
Britain, for concessions, surveys and political control of an interoceanic route across the Central American isthmus”,
en: Pascal Girot (ed.), The Interoceanic Canal and Boundaries in Central America. The Case of the San Juan River,
p. 87.
11
Sobre la incidencia del gobierno de EE.UU. en los episodios que condujeron a la separación de Panamá ver: Robert
A. Friedlander, “A Reassessment of Roosevelt´s Role in the Panamanian Revolution of 1903”, The Western Political
Quarterly, Vol. 14. No. 2, junio de 1961, pp. 535-543.
baterías antiaéreas más allá de la Zona del Canal. Posteriormente, pese a que durante la
anchura del Canal no fue suficiente para transportar aviones y artillería pesada de las
flotas, su importancia siguió vigente durante la Guerra Fría; esta vez desde la
del comercio marítimo internacional ya que es el segundo canal más transitado del
mundo, por el cual se tramita aproximadamente, el 4% del comercio del globo. Prueba
de ello es que “desde 1992, Estados Unidos haya incrementado su comercio con los
países de la región del sudeste asiático a un ritmo de un 2,9% anual, mientras que el
ritmo de incremento del comercio con el resto del mundo ha sido del orden del 1,8%
Comentario [CS2]: Parece una
cita indirecta. Si es así, entonces
anual”13. En la Figura 1 es evidente la relevancia de la proyección geoestratégica de deben quitarse las comillas. NO lo
es
Panamá en materia económica, habida cuenta de la constante concentración de la
12
Institute for National Strategic Studies, McNair Paper Number 54, Chapter 2, octubre de 1996.
13
Trópico Verde, “¿Hacia una Mesoamérica integrada y próspera?”, disponible en:
http://www.tropicoverde.org/plan_puebla_panama.htm, consulta: enero 20 de 2005.
asiático al comercio internacional”.
Desde el nivel de análisis regional, es evidente que el istmo también ocupa una
firma de un acuerdo marco de libre comercio con los países centroamericanos, en el año
desde donde se produce la salida y la entrada del 66% de los barcos que transitan por el
Canal, le ha permitido convertirse en una puerta de entrada para las exportaciones del
comerciales con EE.UU. —que, para 1999, representaban el 44% del destino de las
14
The Economist Intelligence Unit. Panama Country Profile 2004, disponible en: http://www.eiu.com, p. 12.
15
Ibid. P. 48.
Entre los trece países por los cuales transitaría la Carretera Panamericana17,
mil km de longitud que conecta a las Américas, desde Alaska hasta la Patagonia. No
desbordamiento del conflicto colombiano han sido, de forma simultánea, los principales
factores que le han negado al istmo desempeñar este perfil. (Véase Figura 2)
la actualidad, además de que existen razones ambientales para este congelamiento18, hay
16
La Conferencia sobre Seguridad Hemisférica de 2003 sirvió como marco político-diplomático para poner en
evidencia la identidad de las prioridades de Panamá en materia de seguridad con aquellas que expusieron los países
del Gran Caribe. Éstas se consignan como “nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad
hemisférica” y en el caso de los intereses panameños están relacionados fundamentalmente con: “desastres naturales,
daños generados por accidentes durante el transporte marítimo de materiales potencialmente peligrosos, incluidos el
petróleo, material radioactivo y desechos tóxicos”, Declaración de Seguridad en las Américas, México, octubre de
2004.
17
Además de Panamá, los otros países son: Canadá, Estados Unidos, México, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Costa Rica, Colombia, Ecuador, Perú, Argentina y Chile.
18
Pese a que el gobierno colombiano ha insistido en la “relocalización de la población nativa y en el uso sostenible de
la biodiversidad” para avanzar en el tramo que compromete a la región del Darién, las posibilidades de culminar la
motivos políticos, en tanto que, de culminarse esta empresa, las amenazas
En cuanto al Plan Puebla Panamá, éste fue lanzado oficialmente a mediados de 2001
como proyectos cardinales para Panamá y para el plan en general, puesto que destacan
la centralidad de este país y permiten el dominio del extremo sur del complejo
de conexión entre el Este de los EE.UU. y la cuenca del Pacífico con el propósito de
Carretera aún no son certeras bajo la actual Administración de Martín Torrijos. Annete Hinostroza, “Carretera a
Colombia no será construida”, El Tiempo, 26 de noviembre de 2004, disponible en:
http://www.elpanamaamerica.com.pa/archive/11252004/topstory.shtml. Otro de los aspectos relevantes en la postura
de Panamá sería el de las “presiones de EE.UU. que no desea que se abra esa frontera entre Suramérica y
Centroamérica por los problemas migratorios que ello le ocasionaría. Por esa razón creen que será muy difícil la
ejecución de este proyecto, a diferencia de lo que ocurre con la interconexión eléctrica y gasífera”; “Rechazan
carretera del Darién”, El Tiempo, 27 de noviembre de 2004.
19
Colombia Indymedia, “¿A quién beneficiará la Panamericana?”, 8 de diciembre de 2004, disponible en:
http://colombia.indymedia.org/news/2004/12/19861.php, consulta: 7 de enero de 2005.
20
El Tiempo, “Proyecto/estudio de Invías muestra 6 posibles trazados para una futura carretera”, 28 de noviembre de
2004, http://eltiempo.terra.com.co/, consulta: enero 20 de 2005.
21
Además de Panamá, de esta Región hacen parte: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
y los nueve estados del Sur-Sureste de México (Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo,
Tabasco, Veracruz y Yucatán), Banco Interamericano de Desarrollo, Plan Puebla Panamá, disponible en:
http://www.iadb.org/ppp/ppp.asp, consulta: 20 de enero de 2005.
integración”22, en particular, mediante la Red Internacional de Carreteras
Mesoamericanas (véase Figura 3), dentro de la cual se destacan el corredor del Pacífico,
de los dos corredores (Atlántico y Pacífico) con el sistema de carreteras del Tratado de
líneas de transmisión del servicio eléctrico mediante las cuales Panamá podría
(SIEPAC). Este último implica, entre otros aspectos, la construcción de líneas que
22
Este corredor se localiza entre la Ciudad de Panamá y la ciudad de Puebla en México, el cual tiene una longitud de
3.159 km y resulta vital para comunicar las rutas mesoamericanas con el Puerto internacional de Colón, sirviendo, al
mismo tiempo, como vía alterna al ferrocarril y al Canal de Panamá. Así mismo, esta vía constituye el corredor de
integración más eficiente para la región mesoamericana, reduciendo en unos 300 km la distancia entre Puebla y
Panamá, si se compara con el trazado de las rutas que unen a las capitales centroamericanas. Informe de la Comisión
de Financiamiento del Plan Puebla-Panamá, agosto de 2003. p. 44, disponible en:
http://www.iadb.org/ppp/document/index.asp.
23
Este proyecto supone el trazo de rutas que conectan los corredores del pacífico y el atlántico “integrando los
principales centros de producción y distribución con los puertos internacionales, desde el Canal de Panamá hasta la
frontera con Estados Unidos en Texas”. Informe de la Comisión de Financiamiento del Plan Puebla-Panamá, agosto
de 2003, p. 52, disponible en: http://www.iadb.org/ppp/document/index.asp.
Tampico
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JOSÉ Puerto
Arenas Cartago Limon
Puerto Sixaola Colón
Quepos
Palmar
PANAMÁ
Sur Davi
d Santiago
Fuente: Informe de la Comisión de Financiamiento del Plan Puebla - Panamá, agosto de 2003, p.
Central
24
Informe de la Comisión de Financiamiento del Plan Puebla-Panamá, agosto de 2003, p. 70, disponible en:
http://www.iadb.org/ppp/document/index.asp.
PEPESCA
RIO LINDO
EL CAJON
GUATE NORTE
GUATE ESTE
SUYAPA
AHUACHAPAN NEJAPA
PAVANA
15 DE SETIEMBRE
LEON
TICUANTEPE
CAÑAS
PARRITA
RIO CLARO
VELADERO
insertado en una órbita de integración regional de largo plazo, con una marcada
orientación hacia las dinámicas de Centro y Norteamérica. Sin duda, dichos proyectos
contrastan con la poca cooperación con Sudamérica, en razón a las dificultades políticas
y aquellas que su propio ecosistema selvático (85% del suelo panameño) impone a
Colombia por parte de Panamá desde los preludios del siglo XIX, ha mantenido y
ser parte del vecino país. Sin duda, es notable la dificultad que se presentaba para tender
que esta última dependiera administrativamente del Virreinato del Perú puesto que la
navegación aledaña a la costa del Pacífico era más sencilla que cruzar el Tapón del
Darién. Además, aunque posteriormente Panamá hizo parte del Virreinato de la Nueva
independencia, la ausencia en la zona por parte del gobierno central fue de tal magnitud
después de todo desde hacía tiempo se sentía inconforme con el gobierno de Bogotá por
25
En esta fecha el presidente Jackson envió a un emisario para investigar sobre la apertura de una ruta interoceánica,
por Panamá o por Nicaragua.
26
Alfred T. Mahan, “El interés de Estados Unidos de América en el poderío marítimo presente y fututo”, San Andrés,
Universidad Nacional de Colombia, 1898, pp. 61-87.
27
Se entiende por amenazas tangibles aquellas que representan ataques objetivos y agresiones concretas a su
territorio, su población, sus recursos y sus instituciones. Por amenazas intangibles se entiende toda maniobra
conducente a debilitar, disminuir y socavar el estatus hegemónico de EE.UU. en el mundo.
28
Thomas Skidmore y Meter Smith, Historia Contemporánea de América Latina. América Latina en el siglo XX,
Nueva York, Oxford University Press, 1996, p. 352.
siguiente reparo: “las normas aduaneras y los disturbios civiles de Colombia eran
factores que inhibían lo que ellos consideraban la función natural del istmo: servir como
Por esta razón, en varias oportunidades durante el siglo XIX, los líderes
fue de tal envergadura que permitió que el departamento de Panamá, a través del
declarar “que Panamá sería parte de la Confederación colombiana, pero con una
la Nueva Granada; obviamente, tal osadía terminaría con la ejecución del líder de dicho
proyecto, el general venezolano Juan Eligio Alzurú31. En tercer lugar, entre 1839 y
1841, varios líderes políticos en todo el territorio nacional, entre ellos los panameños,
de sus provincias, en tanto que abogaban por la edificación del sistema federal32. Sin
embargo, sólo hasta 1855 la Confederación Granadina adoptaría la creación del estado
29
David Bushnell, Colombia: una nación a pesar de sí misma. De los tiempos precolombinos a nuestros días,
Bogotá, Planeta, 1996, p. 212.
30
Mayor Julio Londoño Paredes, “Frontera con Panamá”, en: Derecho territorial de Colombia, Colección de Oro del
Militar colombiano, Bogotá, 1973, p. 285.
31
Ibid., p. 286.
32
Ibid., p. 286.
de Panamá mediante una reforma constitucional33. Por su parte, a pesar de la
consolidación del sistema federal en la segunda mitad del siglo XIX, los intentos de
separación de Panamá no cesaron puesto que las guerras civiles continuaban afectando
se declaraba a Panamá como un estado que hace parte de la Confederación, sino como
comienzos del siglo XX. Algunos señalan que fue por causa de la conspiración
internacional, especialmente de los EE.UU.; otros sugieren que está relacionada con la
crisis económica y política que azotó internamente a Colombia con ocasión de la Guerra
de los Mil Días; y un tercer grupo supone que se debió a la despreocupación por parte
del gobierno central en el departamento. Sin duda, todos estos factores tuvieron una
33
Ibid, p. 291.
34
Ibid., pp. 295-299.
35
Germán Cavalier, Política Internacional de Colombia (1903-1953), “Estados Unidos y el caso de Panamá”,
Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1997.
1.2.2 A la sombra de EE.UU.
Los EE.UU. se han perfilado como uno de los principales actores que han
ferrocarril, entre 1850 y 1855, y del Canal interoceánico entre 1904 y 1914. Entre tanto,
injerencia del coloso del norte en este pequeño Estado del Gran Caribe37. Entre 1863 y
36
“The Spanish-American War in 1898 dramatically reminded the United States of the potential importance of an
isthmian canal (…) Naval maneuverability and effectiveness would be seriously curtailed if during a crisis either
individual vessels or the entire fleet had to be shifted from one ocean to the other. Without a canal, naval units had to
travel the 14,500- mile route around Cape Horn or through the Strait of Magellan. The problems of such a course
around South America were graphically demonstrated during the war with Spain, as the battleship USS Oregon tried
to shift quickly from the Pacific to the Atlantic in order to strengthen naval forces in the Caribbean. Richard Lael,
Arrogant Diplomacy. USA Policy toward Colombia, 1903-1922, Delaware, Scholarly Resources Inc., 1987, p. 2
37
Durante la administración de Ulises Grant, en 1869, y de William Mckinley, en 1899, se desplegaron más tareas de
expedición, como resultado de las cuales, además de Panamá, Nicaragua y México (Tehuantepec) se erigieron como
opciones ciertas para llevar a cabo el proyecto del Canal. En 1850, EE.UU. firmó con el Reino Unido el tratado
Clyaton – Bulwer posteriormente anulado por el tratado Hay – Pauncefote en 1901 a fin de obtener los derechos
exclusivos de regular y controlar el Canal, así como de ejercer autoridad sobre el mismo y protegerlo en situaciones
de inestabilidad. Norman J. Padelford, “American Rights in the Panama Canal”, en: The American Journal of
International Law, vol. 34. No. 3, julio de 1940, p. 421.
38
Mediante el Tratado Hay – Banau Varilla “la República de Panamá le concedió a los Estados Unidos en
perpetuidad el uso, la ocupación y el control de una zona de tierra y del terreno submarino para la construcción,
mantenimiento, operación, saneamiento y defensa del Canal”. Por su parte, la Ley Spooner, de 1902, autorizaba a
EE.UU. a proceder con la adquisición de los derechos, privilegios y propiedades de la Nueva Compañía del Canal de
Francia, y a adquirir de Colombia el control perpetuo de la franja de tierra correspondiente, además de la defensa del
Canal y de los puertos. Por último, la Constitución de Panamá de 1904 consignaba la sujeción del territorio de
Panamá a las limitaciones jurisdiccionales estipuladas en los tratados contraídos con EE.UU. para la construcción y
mantenimiento de cualquier medio dispuesto para el tránsito interoceánico. En su Art. 136 autorizaba al gobierno de
EE.UU. a “intervenir en cualquier parte de la República de Panamá para reestablecer la paz pública y el orden
constitucional cuando estos sean perturbados. Nación que garantizará la independencia y la soberanía de esta
República”, Norman J. Padelford, “American Rights in the Panama Canal”, en: The American Journal of
International Law, vol. 34., No. 3., julio de 1940, pp. 416-442.
de Panamá. Así, la seguridad panameña se vio comprometida en términos tradicionales
poco arraigo nacional) es, precisamente, la dependencia a EE.UU., actor que, al mismo
Pese a estas paradojas, era evidente que la intervención en Panamá, más allá de
la Zona del Canal resultaba un imperativo para EE.UU. con el fin de garantizar la
en tiempos de guerra y de paz. Así, las intervenciones militares directas tuvieron lugar
lo cual explica que para 1920 los EE.UU. ya hubiesen realizado cuatro intervenciones
de tipo policivo–militar. Por ejemplo, en la crisis política de 1918, EE.UU. realizó una
intervención militar para restaurar el orden interno, y más tarde, en 1925, la violencia de
durante doce días con el objetivo de restaurar el orden público, transgredido por una
39
Se entiende por seguridad tradicional aquella que hace hincapié en la soberanía del Estado como objeto de la
seguridad, respecto a amenazas externas esencialmente de naturaleza militar. Esta acepción encuentra sus bases en el
realismo político de Morgenthau, y encuentra su argumentación analítica desde los estudios de seguridad en el
denominado sector militar de Barry Buzan.
huelga de trabajadores40. La trayectoria de la táctica intervencionista en Panamá gestada
desde el Comando Sur de los EE.UU. alcanzó su pináculo en 1989 con la operación
militar ejecutada para capturar al entonces presidente Manuel Noriega, quien era
acusado de narcotráfico y estafa. Sin duda, esta intervención fue la primera en América
transferencia del Canal, que la era del intervencionismo directo cedería espacio a una
era de injerencia latente —entendida como una influencia indirecta— en los asuntos
exportaciones de Panamá se dirigían hacia EE.UU., con una reducción paralela en las
importaciones provenientes de este país, las cuales pasaron de ocupar el primer lugar
entre 1999 y 2002, a ubicarse en un segundo lugar, después de Japón con un 15,9%41.
economías ilícitas que se gestan desde y a través de Panamá, y a partir de las cuales este
país es percibido por la región como una amenaza. En este contexto, el programa de
40
Colección Biblioteca del Congreso. Washington, “Panama. Historical Background”,
http://reference.allrefer.com/country-guide-study/panama/panama117.html, p. 8.
41
The Economist Intelligence Unit. Panama, Country Profile 2004, p. 48, disponible en: http://www.eiu.com
42
Prueba de ello es la vigencia, desde 1991, de un acuerdo de asistencia estadounidense para la vigilancia costera,
complementado en 2002 y 2004, en particular para desplegar patrullajes conjuntos y operaciones bilaterales contra
actividades ilegales, entre ellas el transporte de armas de destrucción masiva. “The United States and Panama
Proliferation Security Initiative Ship Boarding Agreement”, Washington, DC., mayo 12 de 2004, (Fact Sheet),
disponible en: http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2004/32414.htm.
Justicia de EE.UU., y el desembolso de aproximadamente U$ 9 millones provenientes
políticos que limitan dicha injerencia. En primera instancia, se destacan los persistentes
intentos de ampliar espacios autonómicos en Panamá. Los intentos iniciales para reducir
encuentran las negociaciones que condujeron a los dos tratados de 1977 (el Tratado del
panameña en la Zona del Canal. A partir de ellos, el 64% de la Zona del Canal pasó a
estar controlada por autoridades panameñas, y se acordó que, para el año 2000, el país
Panameñismo del presidente Alnulfo Arias, en 1940, y, más tarde, del denominado
Partido del Pueblo (PdP) bajo la administración del general Omar Torrijos. Ellos
43
Ver: Departamento de Estado de los Estados Unidos, disponible en: http://www.state.gov/m/rm/rls/cbj/2004, citado en
Colombia and Its Neighbours: The Tentacles of Instability, ICG, Latin America Report, No. 3, abril de 2003, p. 6.
penetración desde Oriente se puede observar con el arrendamiento de dos grandes
Portuaria de Panamá, subsidiaria de una de las firmas más grandes de Hong Kong, con
una eventual amenaza a la seguridad nacional de Panamá, la presencia china puede ser
interpretada, en el corto plazo, como una asociación natural que tiende a reforzarse dada
usufructo de las ventajas geopolíticas del istmo, por parte de China, se constituye en un
artificialmente por los intereses de los EE.UU. Queda claro, en consecuencia, que esta
44
The Economist Intelligence Unit, op. cit. P. 20
La injerencia de EE.UU. afectó en gran medida el orden político y militar de
Panamá, en tanto que respaldó la permanencia de los militares en el poder durante más
armado en Colombia.
Desde los años cuarenta, Panamá se caracterizó por tener una institución
defensiva bastante fuerte que controló el orden político del país. En principio, no se
jerárquica estuvo por encima del poder civil. Con éste, Panamá inició el periodo de
los EE.UU., pues el país del norte vio en esta fórmula la única solución para evitar el
Salvador, y, desde luego, Cuba. Durante los primeros años de esta época los nexos
cívico-militares se entendieron como una alianza funcional controlada por las fuerzas
nacionalista que perduró por tres periodos consecutivos. Sin embargo, los cambios que
perduró hasta 1989 cuando los EE.UU. invadieron Panamá y capturaron a sus líderes
militares.
A pesar de la fuerza y el poder que respaldaba dicho régimen militar, no son tan
claros los factores que explican la durabilidad del mismo hasta finales de los años
primeros años de esta década. De igual manera, tampoco es fácil de entender el grado de
autonomía que adquirió el régimen durante las dictaduras del general Omar Torrijos
escenario internacional.
respaldo que la burocracia civil daba al régimen. La deslegitimación que éste sufrió
llevó a que los nuevos líderes optaran por establecer un nuevo tipo de seguridad basado
en la fuerza pública mas no en el poder militar. Esta decisión recibió todo el respaldo de
la sociedad panameña.
45
Marco A. Gandasegui Jr, “The Military Regimes of Panama”, Journal de Interamerican Studies and World Affairs,
vol. 35, No. 3, Special Issue: The Future of Panama and the Canal, agosto de 1993, pp. 1-17.
46
Torrijos se transformó en el coordinador de la labor de la administración pública puesto que nombraba y destituía a
los Ministros de Estado y, en general, a todos los funcionarios públicos de alto nivel e, incluso, a los magistrados del
Tribunal Electoral. Más aún, quedó facultado para celebrar contratos, para entablar negociaciones a nombre del
gobierno, para contratar empréstitos y para manejar las relaciones exteriores de la República. Andrés Araúz Celestino
y Patricia Pizzurno, “El gobierno de Torrijos (1968-1981)”, disponible en:
http://www.critica.com.pa/archivo/historia/f12-01.html.
Entre los factores internos es posible destacar la cultura de corrupción en la
mientras los recursos obtenidos del negocio del lavado de dinero, el tráfico de drogas y
aseguraba su permanencia en el poder por varios años. Para el general Torrijos, esta
actividades ilícitas efectuados durante su administración y, por otro, con el apoyo del
sector civil.
En cuanto a los factores externos resulta importante destacar, por una parte, la
periodo de la dictadura y, por la otra, el respaldo que brindaron los EE.UU. para que el
Panamá sufrió un acelerado crecimiento del sector servicios, producto de las inversiones
efectuadas por la Banca privada y las expectativas que se habían creado en torno a la
sector fue uno de los más elevados del mundo47. La estabilidad que brindó la llegada de
tal capital externo es uno de los elementos que permitió crear un nuevo partido
que siguió a la firma de los Tratados. Pese a ello, el poder real continuó estando en los
47
Max G. Manwaring, “The Security of Panama and the Canal: Now and for the future”, Journal de Interamerican
Studies and World Affairs, vol. 35, No. 3, special Isssue: The Future of Panama and the Canal, agosto de 1993, pp.
151-170.
cuarteles”48. En segundo lugar, más que una imagen negativa de dictadura y restricción,
el general Torrijos creó, frente a algunos actores externos, una visión positiva de su
Administración. Dicha imagen fue nutrida por los Gobiernos de Washington quienes, en
plena Guerra Fría, prefirieron líderes con formación derechista, como Torrijos y
Noriega, antes que un gobierno civil quizá más vulnerable a las ideologías comunistas.
en 1981. Aun cuando el régimen armado permaneció por ocho años más, la
comandancia del nuevo general, Manuel Antonio Noriega (1984-1989), no cumplió con
desestimuló la alianza tácita creada con el cuerpo burocrático y el respaldo que daba el
Gobierno de los EE.UU., este último afectado, además, por las múltiples denuncias en
significaba un riesgo para los EE.UU.49.La decisión que tomó Noriega, en mayo de
coronel Díaz Herrera llevó a que éste denunciara muchos de los actos ilícitos cometidos
48
Patricia Pizzurno y Andrés Araúz Celestino, “El gobierno de Royo y la muerte de Torrijos”, disponible en:
http://www.critica.com.pa/archivo/historia/f12-04.html.
49
Gandasegui, op. cit., pp. 1-17.
50
“El 8 de marzo de 1982, los altos mandos de la Guardia Nacional suscribieron un pacto secreto denominado "Plan
Torrijos", mediante el cual Rubén Darío Paredes, Armando Contreras, Miguel Antonio Noriega y Roberto Díaz
Herrera, se turnarían, sucesivamente, en la Comandancia del Instituto armado hasta el 31 de julio de 1988”. “Crisis y
caída del militarismo (1982-1989)”, Estudios sobre el Panameñismo republicano (1903-1989), disponible en:
http://bdigital.binal.ac.pa/bdp/republicano18.pdf.
51
“Denunció el fraude electoral de 1984 que según dijo se había organizado en su casa con la participación de Ardito
Barletta; dio a conocer el plan de Noriega para asesinar a Torrijos; los doce millones que Torrijos le cobró al Sha de
Irán por el asilo político y que fueron repartidos entre los miembros del Estado Mayor; el tráfico de inmigrantes
cubanos y la venta de las visas y la participación de las Fuerzas de Defensa en la muerte de Spadafora”. Andrés
de los EE.UU. invadió a Panamá. Tras este hecho, emergió una nueva etapa en la
Armada.
Por su parte, el grado de injerencia política que tiene esta nueva institución de
seguridad es reducido. En contraste con el poder y el dominio que tuvieron las Fuerzas
Armadas sobre las instancias civiles durante los años del régimen y antes de éste, los
dominar a los actores civiles o tomar el poder por la fuerza. En este contexto de
se han mantenido neutrales en: “[cuatro] procesos electorales, uno parcial en 1991 y
1992 y otro en 1998”52. Por lo cual es posible decir que las actuales relaciones entre el
Araúz Celestino y Patricia Pizzurno, “Narcodictadura y crisis estructural (1981-1989). Inestalibilidad política y
desajustes económicos”, disponible en: http://www.critica.com.pa/archivo/historia/indice.html
52
Ricardo Arias Calderón, “La democracia y las relaciones civiles-militares”, Diálogo Centro-
americano, San José, Costa Rica, No. 38, marzo-abril de 1999, disponible en:
http://www.ciponline.org/dialogue/9904es03.htm
no militar53. Estas dos condiciones han tenido un impacto social importante. Por un
lado, han fortalecido la legitimidad del régimen democrático y, por el otro, han
sistemática de los DD.HH. y ha llevado a mejorar las relaciones que existen entre esta
institución y la sociedad civil. No obstante, no se puede negar que aún “se producen
especialmente en las zonas fronterizas con Colombia; de controlar lo más preciado pero
construcción democrática tras haber pasado por un periodo de dictadura de más de dos
décadas. En este orden de ideas, las amenazas a la seguridad panameña no son de tipo
convencional, sino que más bien se expresan como una concepción de seguridad propia
de los países del tercer mundo, es decir, se refiere a la estabilidad de las instituciones
53
La Ley Orgánica de la PN, aprobada en diciembre de 1997, establece que el director debe ser un civil que no
pertenezca a la carrera policial. Además, la PN se ratificó como “un cuerpo armado, permanente y de naturaleza
civil”. Arias, op. cit.
54
Ibid.
55
Ibid.
56
Ayoob Mohammed, The Third World Security Predicament: State-Making; Regional Conflict and the International
System, Londres, L. Rienner Publishers, marzo 1 de 1995, pp. 1-19.
Frente a los desequilibrios de orden interno de carácter político y económico es
preciso señalar que Panamá es un país inseguro y eso lo demuestran los elevados
garantizar el respeto de la soberanía nacional, al estar obligados a tomar las armas para
para el que pueda costearlo. Hay muchas personas con armas ilegales y que poseen poca
económica que atraviesa el país desde el año 200059. Entre los factores que explican la
57
Según el artículo 305 de la Constitución de Panamá: “La República de Panamá no tendrá ejército. Todos los
panameños están obligados a tomar las armas para defender la independencia nacional y la integridad territorial del
Estado [...]”.
58
Mario Alvarado, “Seguridad ciudadana y las armas”, El panamerica, 2004, disponible en:
http://www.elpanamaamerica.com.pa/archive/03292004/opinion06.shtml
59
No obstante para el 2004 “la economía panameña cerró con un crecimiento del 6%. Sin embargo, para el 2005 esa
dinámica podría verse frenada por algunas medidas fiscales que deberá impulsar el Gobierno en materia fiscal y
financiera”. Gisela González Apolayo, “Economía se despide con buen desempeño”, Panamá América, 31 de
Diciembre de 2004, disponible en: http://www.elpanamaamerica.com.pa/archive/12312004/financet.shtml.
responsabilidades en materia de seguridad se destacan el aumento del déficit fiscal, “la
salida de las bases militares estadounidenses (lo que redujo las exportaciones en
aproximadamente US$300 millones), el incremento del precio del petróleo, [el ajuste
los riesgos que implica la seguridad del Canal. Desde que el país asumió el pleno
y asumir las funciones que ésta tenía. No obstante, a pesar de la existencia de estos
ventajas en materia de seguridad. Desde el punto de vista teórico, este hecho podría
país para alcanzar y salvaguardar sus fines nacionales. Bajo esta perspectiva, Panamá,
como Estado carente de una institución armada que puede usar como herramienta de
colombiano a Panamá, sobre todo porque resulta ser uno de los Estados más vulnerables
en relación con los otros vecinos. Aunque este país cuenta con la frontera más pequeña
60
Ladislao Brachowicz, “Situación económica y prospectos: Panamá", Informe del banco Interamericano de
Desarrollo BID, octubre de 2002, disponible en: http://www.iadb.org/regions/re2/sep/pn-sep.htm
en kilómetros (4,6% del total de fronteras de ese país) con Colombia61, y se encuentra
defensiva que tiene el cuerpo de policía panameño puede ser considerada como un
Colombia, acentuando los problemas que ya tiene este país y los efectos que genera en
Panamá.
que en la realidad enfrenta este país. De acuerdo con dicho documento, Panamá busca:
que vive el país no son valorados en dicho documento como amenazas a la seguridad
del Estado, aún cuando la Policía Nacional es la institución de primer orden encargada
podría decirse que en Panamá es posible hablar de dos escenarios de seguridad, uno
interno y otro externo, interrelacionados, dado que configuran el mapa de amenazas que
61
Raúl Leis R, “Tareas impostergables: frontera y seguridad democrática", El panamericano, 19 de mayo de 2004,
disponible en: http://www.elpanamaamerica.com.pa/archive/05192004/opinion05.shtml
62
Este documento fue adoptado a través de la Resolución de Gabinete 34 del 21 de junio de 2000.
63
Ministerio de Gobierno y Justicia, República de Panamá, “Leyes, decretos y resoluciones”, disponible en:
http://www.minjumnfa.gob.pa/page-leyes.htm.
64
Ministerio de Gobierno y Justicia, Policía Nacional de Panamá, Misión y Visión, disponible en:
http://www.policia.gob.pa/
2.3 Colombia: ¿un nuevo escenario de amenazas para Panamá?
histórico y, más aún, por el poco acento puesto en el acercamiento de sus respectivas
panameña, encargada, desde la década del noventa, de hacer viable que la vecindad se
Comentario [CS4]: Confirmar
que sea aquí el cierre de los
convierta en fuente de desarrollo social y económico—. Sin embargo, pese a la vigencia guiones. Si
gobiernos65. Como se ha anotado antes, esta situación tiene claras raíces históricas y
obedece, en parte, al muro geográfico que supone el clima tropical húmedo de la selva
administración del presidente Álvaro Uribe supone ciertos riesgos para el país vecino.
65
No se puede olvidar que “la vecindad entre Colombia y Panamá tiene raíces históricas ligadas a la geografía y al
origen común de [su nacionalidad]”. Fabio Torrijos Quintero, Colombia y los Procesos de Microintegración
Fronteriza, Bogotá, Fondo Editorial Cancillería de San Carlos, septiembre de 1998, p. 84.
66
Ibid., p. 85.
Como señala el International Crisis Group, dicha estrategia de seguridad ha venido
Colombia (FARC) hacia las zonas fronterizas67. Ello obedece a que, desde su
Colombia, a pesar de trazar como uno de sus objetivos estratégicos la consolidación del
control estatal del territorio68, no se ha preocupado por las zonas fronterizas; así que el
Esta situación, además, se ha visto agudizada por dos aspectos: por un lado, la
67
International Crisis Group, Las fronteras de Colombia: El eslabón débil de la política de seguridad de Uribe,
Informe sobre América Latina, No. 9, Quito/Bruselas, 23 de septiembre de 2004, p. i.
68
Presidencia de la República, Política de Defensa y Seguridad Democrática, 2003. Presidencia de la República,
Efectividad de la Política de Defensa y Seguridad Democrática, agosto de 2002 – enero de 2004.
69
International Crisis Group, op. cit.
70
International Crisis Group, Colombia y sus vecinos: Los tentáculos de la inestabilidad, Informe sobre América
Latina No. 3, Bogotá/Bruselas, 8 de abril de 2003, p. 20.
contraterrorismo y antidrogas71; por el otro, la escasa prioridad que los gobiernos
panameños le dieron a la seguridad en la zona durante la década del noventa, dado que
consideraron que la presencia militar de los EE.UU. en el Canal sería suficiente para
evidente que uno de los problemas más notables para la seguridad nacional de Panamá
frecuente. Prueba de ello es que los frentes de las FARC envían a sus combatientes
hacia Panamá para abastecerse y preparar nuevos combates en Colombia, y que los
las FARC, en particular en las provincias orientales de San Blas y Darién72. Por tal
necesario que los dos países empezaran a establecer estrategias en materia de seguridad
relaciones exteriores Harmodio Arias, adelantó una reunión con ministros en Colombia
con el propósito de establecer medidas que apuntaran en esa dirección74. Más allá de
71
Coronel (R) William W. Mendel, Ejército de EE.UU (Combined Arms Center Military Review), Colombia y las
amenazas a la seguridad regional, julio-agosto de 2001, Spanish Edition, disponible en:
http://www.leavenworth.army.mil/milrev/Spanish/JulAug01/mendel.htm
72
Ibid.
73
Centro por la justicia y el Derecho Internacional (CEJIL), “Panamá responde ante la Comisión Interamericana por
las Devoluciones de Colombianos en el Darién”, disponible en: http://www.cejil.org.
74
International Crisis Group, Colombia y sus vecinos: Los tentáculos de la inestabilidad, op. cit., p. 20.
“Redoblar los esfuerzos de patrullaje y [...] establecer una Comisión Binacional
Fronteriza, como la que ya tiene Colombia con sus otros vecinos. A su vez, el gobierno
panameño ha declarado que las actividades de los grupos al margen de la ley que operan
en el territorio colombiano, trascienden la frontera y pueden ser consideradas
75
claramente como terroristas”.
del tráfico de armas registrado en la zona fronteriza como una profunda amenaza. Dicho
2000, del jefe del Consejo de Seguridad de Panamá Pablo Quintero— ha venido
colombiano, tras ser apoyado por Estados Unidos, en el marco del Plan Colombia, a
la guerrilla tiene presencia en la región sino también los paramilitares. Por ejemplo, en
Turbo77. Así, es posible sugerir una eventual ruta de tráfico de armas entre Nicaragua y
comunicado realizado por el Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los
remota aérea de Alto Tiura, en la provincia del Darién en Panamá, donde algunos
75
Declaración de Panamá, 11 de febrero de 2003, disponible en: sitio web de la embajada de los Estados Unidos en
Colombia, http:/bogota.usembassy.gov/wwwste02.shtml
76
Andrew Bounds, “Panama feels impact of neighbour’s conflict”, Finalcial Times, octubre de 2005.
77
International Crisis Group, Colombia y sus vecinos: Los tentáculos de la inestabilidad, op. cit., p. 21.
habían huido del conflicto colombiano buscando protección”. Por esta razón, este
organismo “ha instado al gobierno panameño a coordinar los esfuerzos para proteger y
Panamá y Colombia”78.
del año 2000, Fundamentos de la Política Panameña de Seguridad, puesto que éstos
establecen justamente los mecanismos para responder a las amenazas que supone dicho
tiene como fin mejorar la coordinación entre los servicios de seguridad existentes, para
proteger el Canal y sus fronteras, en especial con Colombia, y prevé una fuerte campaña
actualidad, por un escenario ambivalente. En este sentido, resulta posible hablar de una
noción de seguridad que comprende, por un lado, una visión amplia80 que incorpora
de la seguridad centroamericana y, por otro, una noción restringida que involucra las
de la misma.
de la seguridad de los países del tercer mundo, es decir, tratan todos aquellos factores
78
“El ACNUR señala que los colombianos no pueden ser repatriados involuntariamente desde Panamá”, 24 de abril
de 2003, disponible en: http://www.acnur.org.
79
International Crisis Group, Colombia y sus vecinos: Los tentáculos de la inestabilidad, op. cit., p. 19.
que afectan el orden interno y que son de carácter político-institucional y económico-
social. Por el otro, se encuentran las fuentes de inseguridad que provienen del exterior y
afectan el Canal, actualmente controlado por las autoridades panameñas, así como la
integridad soberana del país. Tal como se analizó, gran parte de dichas vulnerabilidades
respecto a los EE. UU. tras su independencia en 1903, de los rezagos heredados del
régimen militar, y del reto que enfrenta desde 1990, como país que renace a la
democracia sin disponer de una institución armada. En relación con el exterior, si bien
se identifican dos factores que le permiten a Panamá no ser percibido como una
amenaza tradicional para sus vecinos (la ausencia de problemas de tipo fronterizo o de
ofensiva) es claro que la falta de una institución armada ha implicado que se viera
afectado por nuevas amenazas, en especial, las generadas por el desbordamiento del
conflicto colombiano. En este escenario, resulta paradójico entender cómo un país que
creyó tener resueltos todos sus problemas con los vecinos, y, en particular, con
exterior.
transición hacia la democracia y lograr el crecimiento y desarrollo del país. Por el otro,
80
Éstos favorecen el desarrollo humano y ciudadano y no se limitan a la integridad territorial y soberanía nacional de
los Estados o los mecanismos de represión con los cuales un país puede contar para controlar y someter a su
se encuentra la tarea de fortalecer la estrategia de seguridad frente al exterior para
enfrentar los posibles riesgos que existen contra el Canal, controlar la marcada
disponga de las capacidades suficientes para enfrentar tanto las fuentes de inseguridad
internas como las amenazas reales y potenciales que tienen una clara dimensión
transnacional.
Anexo 1
Art. 144. (*) A segurança pública, dever do Estado, Art. 144. (*) A segurança pública, dever do Estado,
direito e responsabilidade de todos, é exercida para a direito e responsabilidade de todos, é exercida para
Brasil preservação da ordem pública e da incolumidade das a preservação da ordem pública e da incolumidade
pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes
órgãos.
Artículo 216.- La fuerza pública estará integrada en Artículo 218.- [...] La ley determinará su régimen
forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía de carrera, prestacional y disciplinario.
Nacional.
población.
81
Base de Datos Políticos de las Américas (1998). Organización y mando de la policía nacional. Análisis
comparativo de constituciones de los regímenes presidenciales, [en línea], Georgetown University y Organización de
Estados Americanos, disponible en: http://www.georgetown.edu/pdba/Comp/Seguridad/Policia/mando.html. 3 de
octubre 192001.
el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y
convivan en paz.
Ecuador Artículo 183.- La fuerza pública estará constituida por Artículo 184.- Organización y mando de las fuerzas
Artículo 305.- Para la conservación del orden público, Artículo 306.- [...] Ante amenaza de agresión
Panamá encuentren bajo jurisdicción del Estado y para la virtud de la ley, servicios especiales de policía para
prevención de hechos delictivos, la Ley organizará los la protección de las fronteras y espacios
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