Anda di halaman 1dari 11

TUGAS KEBIJAKAN PEMERINTAH DAN NEGARA HUKUM

KEBIJAKAN TENTANG HUBUNGAN / FUNGSI KEBIJAKAN DALAM


NEGARA HUKUM

Dosen : Dr. I Nyoman Suyatna, SH,.MH

OLEH
Togar Situmorang
NIM ( NIM. 1690911014 )

PROGRAM DOKTOR ILMU HUKUM


PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA
TAHUN 2017
“Kajian tentang hubungan / fungsi Kebijakan dalam Negara Hukum”

Hukum positif adalah hukum yang berlaku disuatu tempat/negara. Hukum positif
menjamin kepastian hidup, namun akan menjadi lengkap apabila disusun sesuai dengan prinsip-
prinsip keadilan. Dr E.Utrecht, S.H. menyatakan bahwa definisi hukum yang lengkap sangat
sulit, namun pedoman tentang hukum itu adalah himpunan petunjuk-petunjuk hidup tata tertib
suatu masyarakat dan seharusnya ditaati oleh anggota masyarakat yang bersangkutan.
Sehingga dapat disimpulkan bahwa unsur-unsur yang terkandung dalam hukum yaitu:
a).peraturan-peraturan yang dibuat oleh yang berwenang; b). Tujuannya mengatur dan
menjaga tata tertib kehidupan masyarakat; c). Mempunyai ciri memerintah dan melarang;
d).Bersifat memaksa agar ditaati dan; e).Memberikan sangsi bagi yang melanggarnya.
Fungsi dari hukum dalam kaitannya dengan pembangunan, yaitu: a).Sebagai pemelihara
ketertiban dan keamanan; b).Sebagai saran pembangunan; c).Sebagai sarana penegak
keadilan dan; d).Sebagai sarana pendidikan masyarakat. Sehingga secara tegas tujuan dari
hukum itu sendiri adalah mengatur masyarakat agar bertindak tertib dalam pergaulan hidup
secara damai, menjaga agar masyarakat tidak bertindak anarki dan main hakim sendiri dan
menjamin keadilan bagi setiap orang akan hak-haknya sehingga tercipta masyarakat yang
teratur, bahagia dan damai.

Beberapa studi kebijakan semakin terpacu perkembangannya pada tahun 1960an,


antaralain ketika Pemerintah Amerika Serikat mencanangkan program New Frontier and Great
Society. Program tersebut bertujuan untuk meningkatkan kemampuan pemerintah dalam
menganalisa dan menyelesaikan problema-problema sosial masyarakat Amerika Serikat pada
masa itu, serta diikuti oleh studi kebijakan lainnya yang membuat banyak pakar kebijakan
publik yang memberikan kontribusi cukup penting pada perkembangan studi kebijakan itu
sendiri. Raksasatya menyimpulkan bahwa kebijakan publik pada dasarnya memiliki 3 elemen,
yaitu: a).Identifikasi dari tujuan yang ingin dicapai; b).Strategi dari berbagai langkah untuk
mencapai tujuan yang diinginkan; c).Penyediaan berbagai input untuk memungkinkan
pelaksanaan secara nyata dari taktik maupun strategi tersebut diatas. Dapat dipahami bahwa
secara jelas dasar dari kebijakan publik adalah sebuah sikap dari pemerintah yang berorientasi
pada tindakan, sehingga kebijakan publik merupakan sebuah kerja konkret dari adanya sebuah
organisasi pemerintah. Jika dengan kebijakan publik tersebut masyarakat merasa bahwa
kebutuhan dan kepentingannya tidak terpenuhi, atau bahwa dirugikan, maka dengan sendirinya
masyarakat akan mengganggap bahwa kebijakan publik yang ada itu tidaklah sukses atau
gagal. Dan lebih jauh dari itu studi kebijakan publik juga berbasis pada proses dialogis dari
berbagai kepentingan tersebut, yang kemudian hasil persepakatan proses dialog demokratik
itulah yang menjelma menjadi sebuah kebijakan publik.
Mengenai hubungan hukum dengan Kebijakan Publik, hukum pada dasarnya akan lebih
banyak berbicara pada sekian banyak aturan-aturan yang sah dan legal. Sedangkan Kebijakan
publik merupakan sebuah konsep pengaturan masyarakat yang lebih menekankan proses.
Keberadaan hukum tetap dibutuhkan oleh masyarakat modern, sebab kesepakatan yang tidak
memiliki kekuatan legalitas yang mengikat, maka akan menimbulkan kerawanan terhadapt
terjadinya pelanggaran-pelanggaran beberapa pihak atas persepakatan yang telah dicapai
dalam proses kebijakan publik itu sendiri.
Pada dasarnya, kebijakan publik umumnya harus dilegalisasikan dalam bentuk hukum,
maka sebuah hukum adalah hasil dari kebijakan publik, bahwa antara hukum dan kebijakan
publik itu pada tataran praktek tidak dapat dipisahkan. Kemudian kebijakan publik berjalan
seiring sejalan dengan prinsip saling mengisi, yaitu produk hukum tanpa ada proses kebijakan
publik di dalamnya maka produk tersebut akan kehilangan makna substansinya. Hubungan
antara hukum dan kebijakan publik sesungguhnya tidak cukup dilihat dari sisi bagaimana
keduanya dapat dibicarakan dalam satu tema pembicaraan, tetapi akan lebih bermanfaat jika
kita lihat bagaimana dua hal tersebut dalam prakteknya dapat saling melengkapi dan saling
membantu sehingga baik hukum maupun kebijakan publik dalam penerapannya dapat berjalan
dengan lebih baik. Saat ini dan kedepan hendaknya dalam berbicara tentang hukum maka kita
harus pula banyak membahas tentang segala aspek yang ada dalam kebijakan publik. Demikian
pula sebaliknya, dalam kita berbicara tentang kebijakan publik maka hendaknya kita harus
meluangkan sekian banyak waktu untuk membicarakan aspek yang ada di dalam hukum.

Identifikasi Masalah
Berdasarkan uraian dalam latar belakang masalah diatas, permasalahan yang akan
dipecahkan dalam kajian ini tentang hubungan / fungsi kebijakan (beleidregel) dalam Negara
Hukum.
Kerangka Pemikiran
Dalam suatu Negara yang berdaulat secara teoretis, dipimpin oleh Presiden atau Pemerintah
yang memiliki dua kedudukan yaitu sebagai salah satu organ negara dan sebagai administrasi
negara. Sebagai organ negara, pemerintah bertindak untuk dan atas nama negara.
Sedangkan sebagai administrasi negara, pemerintah dapat bertindak baik dalam lapangan
pengaturan (regelen) maupun dalam lapangan pelayanan (besturen). Penyelenggaraan
pemerintahan yang dimaksudkan dalam makalah ini adalah penyelenggaraan tugas-tugas
pemerintah sebagai administrasi negara. Bukan sebagai organ negara.
Di dalam negara hukum, setiap aspek tindakan pemerintahan baik dalam lapangan
pengaturan maupun dalam lapangan pelayanan harus didasarkan pada peraturan perundang-
undangan atau berdasarkan pada legalitas. Artinya pemerintah tidak dapat melakukan
tindakan pemerintahan tanapa dasar kewenangan. Ketentuan bahwa setiap tindakan
pemerintahan ini harus didasarkan pada asas legalitas, tidak sepenuhnya dapat diterapkan
ketika suatu negara menganut konsepsi welfare state, seperti halnya Indonesia. Dalam
konsepsi welfare state, tugas utama pemerintah adalah memberikan pelayanan terhadap
masyarakat.
Secara alamiah, terdapat perbedaan gerak antara pembuatan undang-undang dengan
persoalan-persoalan yang berkembang di masyarakat. Pembuatan undang-undang berjalan
lambat, sementara persoalan kemasyarakatan berjalan dengan pesat. Jika setiap tindakan
pemerintah harus selalu berdasarkan undang-undang, maka akan banyak persoalan
kemasyarakatan yang tidak dapat terlayani secara wajar. Oleh karena itu, dalam konsepsi
welfare state, tindakan pemerintah tidak selalu harus berdasarkan asas legalitas. Dalam hal-
hal tertentu pemerintah dapat melakukan tindakan secara bebas yang didasarkan pada freies
Ermessen, yakni kewenangan yang sah untuk turut campur dalam kegiatan sosial guna
melaksanakan tugas-tugas penyelenggaraan kepentingan umum.
Meskipun pemberian freies Ermessen atau kewenangan bebas (discresionare power) kepada
pemerintah merupakan konsekuensi logis dalam konsepsi welfare state, akan tetapi
pemberian freies Ermessen ini bukan tanpa masalah. Sebab adanya kewenangan bebas ini
berarti terbuka peluang penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir) atau tindakan
sewenang-wenang (willekeur) yang dapat merugikan warga negara. Atas dasar ini hukum
akan menerapkan fungsi kebijakan Hukum adalah Hukum Administrasi Negara (HAN) dalam
konsepsi welfare state merupakan salah satu alternatif bagi penyelenggaraan pemerintahan
yang bersih.
Dalam hubungan / fungsi kebijakan disebut Hukum Administrasi Negara menurut
Philipus M. Hadjon, dalam HAN memiliki tiga fungsi yaitu fungsi normatif, fungsi instrumental,
dan fungsi jaminan. Fungsi normatif menyangkut penormaan kekuasaan memerintah dalam
upaya mewujudkan pemerintahan yang bersih. Fungsi instrumental berarti menetapkan
instrumen yang digunakan oleh pemerintah untuk menggunakan kekuasaan memerintah.
Adapun fungsi jaminan adalah fungsi untuk memberikan jaminan perlindungan hukum bagi
rakyat.

Eksistensi Pemerintah dalam Negara Hukum berdasarkan konsepsi Welfare State.

• Unsur-unsur yang berlaku umum bagi setiap negara hukum, yakni sebagai berikut
:
• Adanya suatu sistem pemerintahan negara yang didasarkan atas kedaulatan

rakyat.
• Bahwa pemerintah dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya harus berdasar
atas hukum atau peraturan perundang-undangan.
• Adanya jaminan terhadap hak-hak asasi manusia (warga negara).
• Adanya pembagian kekuasaan dalam negara.
• Adanya pengawasan dari badan-badan peradilan (rechterlijke controle) yang bebas
dan mandiri, dalam arti lembaga peradilan tersebut benar-benar tidak memihak dan tidak
berada di bawah pengaruh eksekutif.
• Adanya peran yang nyata dari anggota-anggota masyarakat atau warga negara
untuk turut serta mengawasi perbuatan dan pelaksanaan kebijaksanaan yang dilakukan oleh
pemerintah.

• Adanya sistem perekonomian yang dapat menjamin pembagian yang merata


sumberdaya yang diperlukan bagi kemakmuran warga negara.
Unsur-unsur negara hukum ini biasanya terdapat dalam konstitusi. Oleh karena itu,
keberadaan konstitusi dalam suatu negara hukum merupakan kemestian. Menurut Sri
Soemantri, tidak ada satu negara pun di dunia ini yang tidak mempunyai konstitusi atau
undang-undang dasar. Negara dan konstitusi merupakan dua lembaga yang tidak dapat
dipisahkan satu dengan yang lain.
Apabila kita meneliti UUD 1945, kita akan menemukan unsur-unsur negara hukum tersebut di
dalamnya, yaitu sebagai berikut; pertama, prinsip kedaulatan rakyat (pasal 1 ayat
2), kedua, pemerintahan berdasarkan konstitusi (penjelasan UUD 1945), ketiga, jaminan
terhadap hak-hak asasi manusia (pasal 27, 28, 29, 31), keempat, pembagian kekuasaan
(pasal 2, 4, 16, 19), kelima, pengawasan peradilan (pasal 24), keenam, partisipasi warga
negara (pasal 28), ketujuh, sistem perekonomian (pasal 33).
Esensi dari negara hukum yang berkonstitusi adalah perlindungan terhadap hak asasi
manusia. Oleh karena itu, isi dari setiap konstitusi tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut,
negara merupakan organisasi kekuasaan berdasarkan kedaulatan rakyat, agar kekuasaan ini
tidak liar maka perlu dikendalikan dengan cara disusun, dibagi dan dibatasi, serta diawasi baik
oleh lembaga pengawasan yang mandiri dan merdeka maupun oleh warga masyarakat,
sehingga tidak terjadi pelanggaran terhadap hak-hak asasi manusia. Seandainya unsur
jaminan terhadap hak-hak asasi manusia ini ditiadakan dari konstitusi, maka penyususnan,
pembagian, pembatasan, dan pengawasan kekuasaan negara tidak diperlukan karena tidak
ada lagi yang perlu dijamin dan dilindungi.
Karena esensi dari setiap konstitusi adalah perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia,
maka menuntut adanya kesamaan setiap manusia di depan hukum. Tiadanya kesamaan akan
menyebabkan satu pihak merasa lebih tinggi dari pihak lainnya, sehingga akan mengarah
pada terjadinya penguasaan pihak yang lebih tinggi kepada yang rendah. Situasi demikian
merupakan bentuk awal dari anarki yang menyebabkan terlanggarnya hak-hak manusia, dan
ini berarti redaksi perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia yang terdapat dalam setiap
konstitusi menjadi tidak berarti atau kehilangan makna.
Adanya kesamaan antar manusia dalam suatu negara akan memungkinkan lahirnya partisipasi
aktif dari setiap orang. Partisipasi ini penting dalam suatu negara yang memiliki konstitusi,
agar isi dari konstitusi sebagai hukum dasar ini merupakan kristalisasi dari keinginan-
keinginan dan kehendak dari sebagian besar masyarakat, kalau tidak dapat dikatakan semua
masyarakat. Partisipasi masyarakat dalam suatu negara ini merupakan esensi dari demokrasi.
Eksistensi Indonesia sebagai negara hukum secara tegas disebutkan dalam Penjelasan UUD
1945; “Indonesia ialah negara yang berdasar atas hukum (rechtsstaat)”. Indikasi bahwa
Indonesia menganut konsepsi welfare state terdapat pada kewajiban pemerintah untuk
mewujudkan tujuan-tujuan negara, sebagaimana yang termuat dalam alinea keempat
Pembukaan UUD 1945, yaitu; “Melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah
darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan
melaksanakan ketertiban dunia”. Tujuan-tujuan ini diupayakan perwujudannya melalui
pembangunan yang dilakukan secara bertahap dan berkesinambungan dalam program jangka
pendek, menengah, dan panjang.
Idealitas negara berdasarkan hukum ini pada dataran implementasi memiliki karakteristik
yang beragam, sesuai dengan muatan lokal, falsafah bangsa, ideologi negara, dan latar
belakang historis masing-masing negara. Oleh karena itu, secara historis dan praktis, konsep
negara hukum muncul dalam berbagai model seperti negara hukum menurut Qur’an dan
Sunnah atau nomokrasi Islam, negara hukum menurut konsep Eropa Kontinental yang
dinamakan rechtsstaat, negara hukum menurut konsep Anglo-Saxon (rule of law),
konsep socialist legality, dan konsep negara hukum Pancasila.
Menurut Philipus M. Hadjon, karakteristik negara hukum Pancasila tampak pada unsur-unsur
yang ada dalam negara Indonesia, yaitu sebagai berikut :
• Keserasian hubungan antara pemerintah dan rakyat berdasarkan asas kerukunan;
• Hubungan fungsional yang proporsional antara kekuasaan-kekuasaan negara;
• Prinsip penyelesaian sengketa secara musyawarah dan peradilan merupakan
sarana ter-akhir;
• Keseimbangan antara hak dan kewajiban.
Berdasarkan penelitian Tahir Azhary, negara hukum Indonesia memiliki ciri-ciri sebagai berkut
:
• Ada hubungan yang erat antara agama dan negara;
• Bertumpu pada Ketuhanan Yang Maha Esa;
• Kebebasan beragama dalam arti positip;
• Ateisme tidak dibenarkan dan komunisme dilarang;
• Asas kekeluargaan dan kerukunan.
Meskipun antara hasil penelitian Hadjon dan Tahir Azhary terdapat perbedaan, karena
terdapat titik pandang yang berbeda. Tahir Azhary melihatnya dari titik pandang hubungan
antara agama dengan negara, sedangkan Philipus memandangnya dari aspek perlindungan
hukum bagi rakyat. Namun sesungguhnya unsur-unsur yang dikemukakan oleh kedua pakar
hukum ini terdapat dalam negara hukum Indonesia. Artinya unsur-unsur yang dikemukakan
ini saling melengkapi.
Pengertian Tindakan Pemerintahan dalam Negara Hukum.

Dalam melakukan aktifitasnya, pemerintah melakukan dua macam tindakan, tindakan biasa
(feitelijkehandelingen) dan tindakan hukum (rechtshandeli-ngen). Dalam kajian hukum, yang
terpenting untuk dikemukakan adalah tindakan dalam katagori kedua, rechtshandelingen.
Tindakan hukum pemerintahan adalah tindakan yang dilakukan oleh Badan atau Pejabat Tata
Usaha Negara dalam rangka melaksanakan urusan pemerintahan. Tindakan pemerintahan
memiliki beberapa unsur yaitu sebagai berikut :
• Perbuatan itu dilakukan oleh aparat Pemerintah dalam kedudukannya sebagai
Penguasa maupun sebagai alat perlengkapan pemerintahan (bestuurs-organen) dengan
prakarsa dan tanggung jawab sendiri;
• Perbuatan tersebut dilaksanakan dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahan;
• Perbuatan tersebut dimaksudkan sebagai sarana untuk menimbulkan akibat
hukum di bidang hukum administrasi;
• Perbuatan yang bersangkutan dilakukan dalam rangka pemeliharaan kepentingan
negara dan rakyat.

Dalam negara hukum, setiap tindakan pemerintahan harus berdasarkan atas hukum, karena
dalam negara negara terdapat prinsip wetmatigheid van bestuur atau asas legalitas. Asas ini
menentukan bahwa tanpa adanya dasar wewenang yang diberikan oleh suatu peraturan
perundang-undangan yang berlaku, maka segala macam aparat pemerintah tidak akan
memiliki wewenang yang dapat mempengaruhi atau mengubah keadaan atau posisi
hukum warga masyarakatnya. Asas legalitas menurut Sjachran Basah, berarti upaya
mewujudkan duet integral secara harmonis antara paham kedaulatan hukum dan paham
kedaulatan rakyat berdasarkan prinsip monodualistis selaku pilar-pilar, yang sifat hakikatnya
konstitutif.

Meskipun demikian, tidak selalu setiap tindakan pemerintahan tersedia peraturan peraundang-
undangan yang mengaturnya. Dapat terjadi, dalam kondisi tertentu terutama ketika
pemerintah harus bertindak cepat untuk menyelesaikan persoalan konkret dalam masyarakat,
peraturan perundang-undangannya belum tersedia. Dalam kondisi seperti ini, kepada
pemerintah diberikan kebebasan bertindak (discresionare power) yaitu melalui freies
Ermessen, yang diartikan sebagai salah satu sarana yang memberikan ruang bergerak bagi
pejabat atau badan-badan administrasi negara untuk melakukan tindakan tanpa harus terikat
sepenuhnya pada undang-undang.
Freies Ermessen ini menimbulkan implikasi dalam bidang legislasi bagi pemerintah, yaitu
lahirnya hak inisiatif untuk membuat peraturan perundang-undangan yang sederajat dengan
UU tanpa persetujuan DPR, hak delegasi untuk membuat peraturan yang derajatnya di bawah
UU, dandroit function atau kewenangan menafsirkan sendiri aturan-aturan yang masih
bersifat enunsiatif. Menurut Bagir Manan, kewenangan pemerintah untuk membentuk
peraturan perundang-undangan karena beberapa alasan yaitu; Pertama, paham pembagian
kekuasaan menekankan pada perbedaan fungsi daripada pemisahan organ, karena itu fungsi
pembentukan peraturan tidak harus terpisah dari fungsi penyelenggaraan
pemerintahan; Kedua, dalam negara kesejahteraan pemerintah membutuhkan instrumen
hukum untuk menyelenggarakan kesejahteraan umum;Ketiga, untuk menunjang perubahan
masyarakat yang cepat, mendorong administrasi negara berperan lebih besar dalam
pembentukan peraturan perundang-undangan.
Freies Ermessen merupakan konsekuensi logis dari konsepsi welfare state, akan tetapi dalam
kerangka negara hukum, freies Ermessen ini tidak dapat digunakan tanpa batas. Atas dasar
itu, Sjachran Basah mengemukakan unsur-unsur freies Ermessen dalam suatu negara hukum
yaitu sebagai berikut :
• Ditujukan untuk menjalankan tugas-tugas servis publik;
• Merupakan sikap tindak yang aktif dari administrasi negara;
• Sikap tindak itu dimungkinkan oleh hukum;
• Sikap tindak itu diambil atas inisiatif sendiri;
• Sikap tindak itu dimaksudkan untuk menyelesaikan persoalan-persoalan penting
yang timbul secara tiba-tiba;
• Sikap tindak itu dapat dipertanggung jawab baik secara moral kepada Tuhan Yang
Maha Esa maupun secara hukum.

Sumber-sumber Kewenangan Tindakan Pemerintahan

Kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah bersumbar pada tiga hal, atribusi, delegasi, dan
mandat. Atribusi ialah pemberian kewenangan oleh pembuat undang-undang sendiri kepada
suatu organ pemerintahan baik yang sudah ada maupun yang baru sama sekali. Menurut
Indroharto, legislator yang kompeten untuk memberikan atribusi wewenang itu dibedakan
antara :
Yang berkedudukan sebagai original legislator; di negara kita di tingkat pusat adalah MPR
sebagai pembantuk konstitusi (konstituante) dan DPR bersama-sama Pemerintah sebagai
yang melahirkan suatu undang-undang, dan di tingkat daerah adalah DPRD dan Pemerintah
Daerah yang melahirkan Peraturan Daerah;
Yang bertindak sebagai delegated legislator : seperti Presiden yang berdasarkan pada suatu
ketentuan undang-undang mengeluarkan Peraturan Pemerintah dimana diciptakan wewenang-
wewenang pemerintahan kepada Badan atau Jabatan TUN tertentu.
Sedangkan yang dimaksud delegasi adalah penyerahan wewenang yang dipunyai oleh organ
pemerintahan kepada organ yang lain. Dalam delegasi mengandung suatu penyerahan, yaitu
apa yang semula kewenangan si A, untuk selanjutnya menjadi kewenangan si B. Kewenangan
yang telah diberikan oleh pemberi delegasi selanjutnya menjadi tanggung jawab penerima
wewenang. Adapun pada mandat, di situ tidak terjadi suatu pemberian wewenang baru
maupun pelimpahan wewenang dari Badan atau Pejabat TUN yang satu kepada yang lain.
Tanggung jawab kewenangan atas dasar mandat masih tetap pada pemberi mandat, tidak
beralih kepada penerima mandat.

Hubungan Fungsi Hukum dalam kebijakan Negara Hukum

Dalam pengertian umum, menurut Budiono fungsi hukum adalah untuk tercapainya ketertiban
umum dan keadilan. Ketertiban umum adalah suatu keadaan yang menyangkut
penyelenggaraan kehidupan manusia sebagai kehidupan bersama. Keadaan tertib yang umum
menyiratkan suatu keteraturan yang diterima secara umum sebagai suatu kepantasan
minimal yang diperlukan, supaya kehidupan bersama tidak berubah menjadi anarki.
Menurut Sjachran Basah ada lima fungsi hukum dalam kaitannya dengan kehidupan
masyarakat, yaitu sebagai berikut :
• Direktif, sebagai pengarah dalam membangun untuk membentuk masyarakat yang
hendak dicapai sesuai dengan tujuan kehidupan bernegara.
• Integratif, sebagai pembina kesatuan bangsa.
• Stabilitatif, sebagai pemelihara (termasuk ke dalamnya hasil-hasil pembangunan)
dan penjaga keselarasan, keserasian, dan keseimbangan dalam kehidupan bernegara dan
bermasyarakat.
• Perfektif, sebagai penyempurna terhadap tindakan-tindakan administrasi negara,
maupun sikap tindak warga negara dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat.
• Korektif, baik terhadap warga negara maupun administrasi negara dalam
mendapatkan keadilan.
Secara spesifik, fungsi HAN dikemukakan oleh Philipus M. Hadjon, yakni fungsi normatif,
fungsi instrumental, dan fungsi jaminan. Ketiga fungsi ini saling berkaitan satu sama lain.
Fungsi normatif yang menyangkut penormaan kekuasaan memerintah jelas berkaitan erat
dengan fungsi instrumental yang menetapkan instrumen yang digunakan oleh pemerintah
untuk menggunakan kekuasaan memerintah dan pada akhirnya norma pemerintahan dan
instrumen pemerintahan yang digunakan harus menjamin perlindungan hukum bagi rakyat.

Fungsi Normatif Hukum dalam Kebjiakan Negara Hukum

Penentuan normatif Hukum dilakukan melalui tahap-tahap. Untuk dapat menemukan


normanya kita harus meneliti dan melacak melalui serangkaian peraturan perundang-
undangan.28 Artinya, peraturan hukum yang harus diterapkan tidak begitu saja kita temukan
dalam undang-undang, tetapi dalam kombinasi peraturan-peraturan dan keputusan-
keputusan TUN yang satu dengan yang lain saling berkaitan.29 Pada umumnya ketentuan
undang-undang yang berkaitan dengan kebijakan hukum administrasi hanya memuat norma-
norma pokok atau umum, sementara periciannya diserahkan pada peraturan pelaksanaan.
Penyerahan ini dikenal dengan istilah terugtred atau sikap mundur dari pembuat undang-
undang. Hal ini terjadi karena tiga sebab, yaitu :
Karena keseluruhan hukum TUN itu demikian luasnya, sehingga tidak mungkin bagi pembuat
UU untuk mengatur seluruhnya dalam UU formal;
Norma-norma hukum TUN itu harus selalu disesuaikan de-ngan tiap perubahan-perubahan
keadaan yang terjadi sehubungan dengan kemajuan dan perkembangan teknologi yang tidak
mungkin selalu diikuti oleh pembuat UU dengan mengaturnya dalam suatu UU formal;
Di samping itu tiap kali diperlukan pengaturan lebih lanjut hal itu selalu berkaitan dengan
penilaian-penilaian dari segi teknis yang sangat mendetail, sehingga tidak sewajarnya harus
diminta pembuat UU yang harus mengaturnya. Akan lebih cepat dilakukan dengan
pengeluaran peraturan-peraturan atau keputusan-keputusan TUN yang lebih rendah
tingkatannya, seperti Keppres, Peraturan Menteri, dan sebagainya.30
Seperti disebutkan di atas bahwa setiap tindakan pemerintah dalam negara hukum harus
didasarkan pada asas legalitas. Hal ini berarti ketika pemerintah akan melakukan tindakan,
terlebih dahulu mencari apakah legalitas tindakan tersebut ditemukan dalam undang-undang.
Jika tidak terdapat dalam UU, pemerintah mencari dalam berbagai peraturan perundang-
undangan terkait. Ketika pemerintah tidak menemukan dasar legalitas dari tindakan yang
akan diambil, sementara pemerintah harus segera mengambil tindakan, maka pemerintah
menggunakan kewenangan bebas yaitu dengan menggunakan freies Ermessen. Meskipun
penggunaan freies Ermessen dibenarkan, akan tetapi harus dalam batas-batas tertentu.
Menurut Sjachran Basah pelaksanaan freies Ermessen harus dapat dipertanggung jawabkan,
secara moral kepada Tuhan Yang Maha Esa,31dan secara hukum berdasarkan batas-atas dan
batas-bawah. Batas-atas yaitu peraturan yang tingkat derajatnya lebih rendah tidak boleh
bertentangan dengan peraturan yang tingkat derajatnya lebih tinggi. Sedangkan batas-bawah
ialah peraturan yang dibuat atau sikap-tindak administrasi negara (baik aktif maupun pasif),
tidak boleh melanggar hak dan kewajiban asasi warga.32 Di samping itu, pelaksanaan freies
Ermessen juga harus memperhatikan asas-asas umum pemerintahan yang baik. Berdasarkan
keterangan singkat ini dapat dikatakan bahwa fungsi normatif HAN adalah mengatur dan
menentukan penyelenggaraan pemerintahan agar sesuai dengan gagasan negara hukum yang
melatarbelakanginya, yakni negara hukum Pancasila.
Fungsi Instrumental Kebijakan Administrasi dalam Negara Hukum

Pemerintah dalam melakukan berbagai kegiatannya menggunakan instrumen yuridis seperti


peraturan, keputusan, peraturan kebijaksanaan, dan sebagainya. Sebagaimana telah
disebutkan bahwa dalam negara sekarang ini khususnya yang mengaut type welfare state,
pemberian kewenangan yang luas bagi pemerintah merupakan konsekuensi logis, termasuk
memberikan kewenangan kepada pemerintah untuk menciptakan berbagai instrumen yuridis
sebagai sarana untuk kelancaran penyelenggaraan pemerintahan.
Pembuatan instrumen yuridis oleh pemerintah harus didasarkan pada ketentuan hukum yang
berlaku atau didasarkan pada kewenangan yang diberikan oleh peraturan perundang-
undangan. Hukum Administrasi Negara memberikan beberapa ketentuan tentang pembuatan
instrumen yuridis, sebagai contoh mengenai pembuatan keputusan. Di dalam pembuatan
keputusan, menentukan syarat material dan syarat formal, yaitu sebagai berikut :
Syarat-syarat material :
• Alat pemerintahan yang mem buat keputusan harus berwenang;
• Keputusan tidak boleh mengandung kekurangan-kekurangan yuridis seperti
penipuan, paksaan, sogokan, kesesatan, dan kekeliruan;
• Keputusan harus diberi bentuk sesuai dengan peraturan dasarnya dan pembuatnya
juga harus memperhatikan prosedur membuat keputusan;
• Isi dan tujuan keputusan itu harus sesuai dengan isi dan tujuan peraturan
dasarnya.
Syarat-syarat formal :
• Syarat-syarat yang ditentukan berhubung dengan persiapan dibuatnya keputusan
dan berhubung dengan cara dibuatnya keputusan harus dipenuhi;
• Harus diberi dibentuk yang telah ditentukan;
• Syarat-syarat berhubung de-ngan pelaksanaan keputusan itu dipenuhi;
• Jangka waktu harus ditentukan antara timbulnya hal-hal yang menyebabkan
dibuatnya dan diumumkannya keputusan itu dan tidak boleh dilupakan.
Berdasarkan persyaratan yang ditentukan HAN, maka peyelenggarakan pemerintahan akan
berjalan sesuai dengan aturan hukum yang berlaku dan sejalan dengan tuntutan negara
berdasarkan atas hukum, terutama memberikan perlindungan bagi warga masyarakat.

Fungsi Jaminan dalam Negara Hukum

Menurut Sjachran Basah, perlindungan terhadap warga diberikan bilamana sikap tindak
administrasi negara itu menimbulkan kerugian terhadapnya. Sedangkan perlindungan
terhadap administrasi negara itu sendiri, dilakukan terhadap sikap tindaknya dengan baik dan
benar menurut hukum, baik yang tertulis maupun yang tidak tertulis. Dengan perkataan lain,
melindungi administrasi negara dari melakukan perbuatan yang salah menurut hukum.34 Di
dalam negara hukum Pancasila, perlindungan hukum bagi rakyat diarahkan kepada usaha-
usaha untuk mencegah terjadinya sengketa antara pemerintah dan rakyat, menyelesaikan
sengketa antara pemerintah dan rakyat secara musayawarah serta peradilan merupakan
sarana terakhir dalam usaha menyelesaikan sengketa antara pemerintah dengan
rakyat.35 Dengan adanya UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara,
menurut Paulus E. Lotulung, sesungguhnya tidak semata-mata memberikan perlindungan
terhadap hak-hak perseorangan, tetapi juga sekaligus melindungi hak-hak masyarakat, yang
menimbulkan kewajiban-kewajiban bagi perseorangan. Hak dan kewajiban perseorangan bagi
warga masyarakat harus diletakan dalam keserasian, keseimbangan, dan keselarasan antara
kepentingan perseorangan dengan kepentingan masyarakat, sesuai dengan prinsip yang
terkandung dalam falsafah negara dan bangsa kita, yaitu Pancasila.
Berdasarkan pemaparan fungsi-fungsi HAN ini, dapatlah disebutkan bahwa dengan
menerapkan fungsi-fungsi HAN ini akan tercipta pemerintahan yang bersih, sesuai dengan
prinsip-prinsip negara hukum. Pemerintah menjalankan aktifitas sesuai dengan ketentuan
yang berlaku atau berdasarkan asas legalitas, dan ketika menggunakan freies Ermessen,
pemerintah memperhatikan asas-asas umum yang berlaku sehingga dapat
dipertanggungjawabkan secara moral dan hukum. Ketika pemerintah menciptakan dan
menggunakan instrumen yuridis, maka dengan mengikuti ketentuan formal dan material
penggunaan instrumen tersebut tidak akan menyebabkan kerugian terhadap masyarakat.
Dengan demikian, jaminan perlindungan terhadap warga negarapun akan terjamin dengan
baik.

Mewujudkan Pemerintahan yang Baik dalam Negara hukum

Meskipun diketahui bahwa penyelenggaraan negara dilakukan oleh beberapa lembaga negara,
akan tetapi aspek penting penyelenggaraan negara terletak pada aspek pemerintahan. Dalam
sistem pemerintahan Indonesia, Presiden memiliki dua kedudukan, sebagai salah satu organ
negara yang bertindak untuk dan atas nama negara, dan sebagai penyelenggara
pemerintahan atau sebagai administrasi negara. Sebagai administrasi negara, pemerintah
diberi wewenang baik berdasarkan atribusi, delegasi, ataupun mandat untuk melakukan
pembangunan dalam rangka merealisir tujuan-tujuan negara yang telah ditetapkan oleh MPR.
Dalam melaksanakan pembangunan, pemerintah berwenang untuk melakukan pengaturan
dan memberikan pelayanan terhadap masyarakat. Agar tindakan pemerintah dalam
menjalankan pembangunan dan melakukan pengaturan serta pelayanan ini berjalan dengan
baik, maka harus didasarkan pada aturan hukum. Di antara hukum yang ada ialah Hukum
Administrasi Negara, yang memiliki fungsi normatif, fungsi instrumental, dan fungsi jaminan.
Seperti telah disebutkan di atas, fungsi normatif yang menyangkut penormaan kekuasaan
memerintah berkaitan dengan fungsi instrumental yang menetapkan instrumen yang
digunakan oleh pemerintah untuk menggunakan kekuasaan memerintah dan norma
pemerintahan dan instrumen pemerintahan yang digunakan harus menjamin perlindungan
hukum bagi rakyat.
Ketika pemerintah akan menjalankan pemerintahan, maka kepada pemerintah diberikan
kekuasaan, yang dengan kekuasaan ini pemerintah melaksanakan pembangunan, pengaturan
dan pelayanan. Agar kekuasaan ini digunakan sesuai dengan tujuan diberikannya, maka
diperlukan norma-norma pengatur dan pengarah. Dalam Penyelenggaraan pembangunan,
pengaturan, dan pelayanan, pemerintah menggunakan berbagai instrumen yuridis.
Pembuatan dan pelaksanaan instrumen yuridis ini harus didasarkan pada legalitas dengan
mengikuti dan mematuhi persyaratan formal dan metarial. Dengan didasarkan pada asas
legalitas dan mengikuti persyaratan, maka perlindungan bagi administrasi negara dan warga
masyarakat akan terjamin. Dengan demikian, pelaksanaan fungsi-fungsi HAN adalah dengan
membuat penormaan kekuasaan, mendasarkan pada asas legalitas dan persyaratan, sehingga
memberikan jaminan perlindungan baik bagi administrasi negara maupun warga masyarakat.
Upaya Meningkatkan Pemerintahan yang Baik

Penyelenggaraan pemerintahan tidak selalu berjalan sebagaimana yang telah ditentukan oleh
aturan yang ada. Bahkan sering terjadi penyelenggaraan pemerintahan ini menimbulkan
kerugian bagi rakyat baik akibat penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir)
maupun tindakan sewenang-wenang (willekeur). Perbuatan pemerintah yang sewenang-
wenang terjadi apabila terpenuhi unsur-unsur; pertama, penguasa yang berbuat secara
yuridis memeliki kewenangan untuk berbuat (ada peraturan dasarnya); kedua, dalam
mempertimbangkan yang terkait dalam keputusan yang dibuat oleh pemerintah, unsur
kepentingan umum kurang diperhatikan; ketiga, perbuatan tersebut menimbulkan kerugian
konkret bagi pihak tertentu.37 Dampak lain dari penyelenggaraan pemerintahan seperti ini
adalah tidak terselenggaranya pembangunan dengan baik dan tidak terlaksananya pengaturan
dan pelayanan terhadap masyarakat sebagaimana mestinya. Keadaan ini menunjukan
penyelenggaraan pemerintahan belum berjalan dengan baik. Upaya yang dapat dilakukan
untuk meningkatkan penyelenggaraan pemerintahan adalah antara lain dengan
mengefektifkan pengawasan baik melalui pengawasan lembaga peradilan, pengawasan dari
masyarakat, maupun pengawasan melalui lembaga ombusdman. Di samping itu juga dengan
menerapkan asas-asas umum pemerintahan yang baik.

Kesimpulan

Hubungan / fungsi kebijakan dalam Negara hukum adalah dengan membuat penormaan
kekuasaan, mendasarkan pada asas legalitas dan persyaratan, sehingga memberikan jaminan
perlindungan baik bagi legalitas tertulis di administrasi negara maupun warga masyarakat.
Upaya meningkatkan penyelenggaraan pemerintahan antara lain dengan pengawasan
lembaga peradilan, pengawasan masyarakat, dan pengawasan melalui lembaga ombusdman.
Di samping itu juga dengan menerapkan asas-asas umum pemerintahan yang baik.

Saran

Agar hubungan / fungsi kebijakan dalam Negara hukum berjalan dengan baik maka
pemerintah sebagai penyelenggara, maka sebaiknya pengawasan lembaga peradilan,
masyarakat, dan lembaga ombusdmen dilakukan dengan efektif. Di samping itu, pemerintah
sebaiknya memperhatikan dan menerapkan asas-asas umum pemerintahan yang baik
(algemene beginselen van be-horlijk bestuur).