REVISTA
ELECTRÓNICA
AÑO II
N° 2 - 2008
CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
Los cargos de elección popular se cubren por quienes son votados como
titulares mediante la participación de la población, en forma de elección
universal, directa y secreta. Sin embargo, no siempre dichos titulares
permanecen en el cargo todo el plazo para el cual fueron elegidos
democráticamente. Ello se debe a diversas circunstancias contempladas en
distintas figuras jurídicas, entre las cuales queremos destacar la de la
vacancia.
1
Cf. CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. Diccionario enciclopédico de derecho usual. Vigésimo novena edición. Buenos Aires:
Heliasta, 2006, T. 8, pág. 359; COUTURE, Eduardo J. Vocabulario jurídico. Buenos Aires: Depalma, 1983; AA.VV. Enciclopedia
jurídica española. Barcelona: F. Seix, 1910, pág. 687; y REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima
segunda edición. T. 10, pág. 1536.
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En el caso de las figuras bajo análisis, hay otro elemento en común: el papel
esencial que en ellas juega el Jurado Nacional de Elecciones (en adelante
JNE). En el caso de las vacancias, el JNE actúa como segunda y definitiva
instancia en los procesos tramitados y resueltos ante el Consejo Regional o el
Concejo Municipal. En el caso de las revocatorias, el JNE se desempeña, al
igual que en otros procesos electorales, como ente rector, pues convoca la
consulta, fiscaliza el proceso en general, emite las resoluciones
correspondientes, proclama los resultados respectivos y, de ser el caso,
realiza el llamado a quienes deberán suceder a las autoridades revocadas.
2
De acuerdo al artículo 23° LPCC, “Para revocar a una autoridad se requiere la mitad más uno de los votos válidamente emitidos. (…)
Para que proceda la revocatoria deberán haber asistido por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de los electores hábiles del padrón.
(…).”
Conviene aquí detenerse un instante en la frase “votos válidamente emitidos”, pues esta ha generado más de una confusión, inclusive
por parte de algún organismo encargado de la organización de los procesos electorales y de consulta popular. En atención a ello, el
Jurado Nacional de Elecciones, en tanto máximo organismo electoral, emitió la Resolución N° 113-2005-JNE, del 17 de mayo de 2005,
que precisó que la expresión “votos válidamente emitidos” dentro de un proceso de consulta popular de revocatoria del mandato de
autoridades elegidas se refiere, únicamente, a los votos por el “Sí” y por el “No”, y no comprende a los votos nulos o blancos. La decisión
del JNE utiliza como criterio el establecido por el artículo 111º de la Constitución vigente que exige, para la elección del Presidente de la
República, la obtención de más de la mitad de los votos, sin que se computen los viciados o en blanco.
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La siguiente diferencia está relacionada con los hechos que provocan una
vacancia o una revocatoria:
3
Los términos “nuevas elecciones” no son, en estricto, los más adecuados, porque pueden llevar a confusión y suponerse,
infundadamente, que la nueva elección implica el cómputo de un nuevo plazo. Por ello, esta frase de “nuevas elecciones” debe
entenderse, como lo dice más adelante la misma LPCC, como una suerte de elección complementaria, toda vez que la nueva autoridad
asume el mandato pero solo por el término del período para que fue elegido la autoridad revocada.
4
Ello en virtud del literal d) del artículo 14º de la Ley de Elecciones Regionales N° 27683 (LER en adelante).
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5
Sobre esta materia puede consultarse, entre otros, FAVOREU, Luis. El bloque de la constitucionalidad (Simposium franco-español de
Derecho Constitucional). Madrid: Universidad de Sevilla - Civitas, 1991; SALINAS LOVÓN, Fausto. La noción de bloque de
constitucionalidad como elemento para la defensa de la normatividad básica de la regionalización. En: Derecho & Sociedad. Lima, Año 3,
N° 4, 1991.
6
Expediente N° 013-2003-CC/TC. Demanda de conflicto de competencias interpuesto por la Municipalidad Distrital de Pachamama
contra la Municipalidad Provincial de Huarochirí. Sentencia del 29 de diciembre de 2003. La noción de bloque de constitucionalidad de la
Ley Orgánica de Municipalidades fue desarrollada por el TC en los expedientes N° 0689-2000-AC, 2483-AA y 0669-2003-AA.
7
Expediente 5396-2005-PA/TC, sentencia del 06 de septiembre del 2005.
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Primero debe señalarse que todo mandato del Poder Judicial debe ser
cumplido por el funcionario o servidor público responsable. En caso
fuera una autoridad regional o una municipal elegidas por el voto
popular quienes no cumplieran con ella, puede imponérseles multas o
denunciarlos ante el Ministerio Público por el delito de desobediencia y
resistencia a la autoridad, pero el Juez Penal no puede disponerse su
destitución, porque aquí opera la “reserva de ley” de los artículos 31°
y 185° de la Constitución.
Sobre este tema, resulta muy pertinente citar algunos extractos del Acuerdo
N° 22086-00 del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, tomado luego de
que un Juzgado Civil hiciera de conocimiento el mandato de destitución del
cargo de alcalde de un Concejo Municipal: “Que, si bien el alcalde es un
funcionario público como refiere el artículo 39° de la Constitución Política, la
ocupación del cargo es resultado de una elección ciudadana, por consiguiente
puede ser apartado de su cargo a través de la declaración de vacancia…, o
por revocatoria de su mandato … (es) competencia exclusiva y excluyente del
Jurado Nacional de Elecciones, para declarar en definitiva instancia la
vacancia del cargo de alcalde, cuando se configure alguna de las causales
establecidas taxativamente en la Ley … consecuentemente, este Jurado no
puede declarar la vacancia de un alcalde por destitución, al no encontrarse
prevista legalmente como causal de vacancia … en consecuencia, se concluye
que contra los alcaldes no procede la figura jurídica de destitución, por
consiguiente el artículo 22° del Código Procesal Constitucional deviene
inaplicable en este caso, y por lo tanto el mandato judicial deviene
inejecutable”8.
8
Acuerdo adoptado por el Pleno del JNE en sesión privada de fecha 22 de agosto de 2006
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Incluso puede señalarse una relación directa entre ambas figuras. El haber
sido alcalde o regidor revocado o vacado de su cargo por delito doloso es una
causal de inelegibilidad para el ámbito de candidaturas a cargos regionales,
por ejemplo.
9
Remitimos en este punto a la nota 1 del presente prólogo.
10
SÁNCHEZ AGESTA, Luis. Principios de teoría política. 5ta. Edición, Editora Nacional. Madrid, 1974. Pág. 277.
11
Es decir, el que le sigue en los resultados obtenidos en el proceso electoral respectivo.
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12
Cabe mencionar que si bien la LOM establece con detalle el procedimiento a seguirse para la presentación de la solicitud de vacancia
de un cargo municipal, así como el correspondiente a la declaración respectiva, de ser el caso, la LOGR no hace lo propio, siendo sus
normas, por el contrario, muy genéricas. Como consecuencia de ello se viene aplicando supletoriamente las reglas de procedimientos
establecidas en la LOM.
13
Al respecto, puede revisarse nuestro trabajo “La sentencia del Tribunal Constitucional en el caso “Castillo Chirinos vs. JNE”, ¿es
jurisprudencia? En: Jus Doctrina & Práctica. Lima, Grijley, año I, número 2. Pág. 259-270.
14
Es bueno recordar que la importante Corte Constitucional de Colombia señaló en su sentencia C-1/89 de 2005 que la figura de la
vacancia no es una sanción.
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1. Muerte
15
De acuerdo al Texto Único de Procedimientos Administrativos del JNE, entre los documentos que deben presentarse con la solicitud de
vacancia se encuentran: constancia de notificación al afectado a fin de comprobar que pudo ejercer su derecho de defensa, copia
cerificada del acta de Concejo o Consejo en la que conste el acuerdo de vacancia, constancia de la notificación de este acuerdo al
vacado así como de que no fue impugnado, documentos que acrediten la causal y el comprobante de pago de la tasa a nombre del JNE
en el Banco de la Nación.
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embargo, queda claro que esta situación puede prestarse a maliciosos juegos
de intereses si siendo el alcalde el que emite los certificados domiciliarios, es
contra él o alguno de los regidores que integran el Concejo al cual pertenece,
el pedido de vacancia sustentado en la causal de cambio de domicilio. De
esta forma, podrían emitirse certificados en los que se asevere que no existe
cambio alguno. De allí que para acreditar el cambio de domicilio resulte más
adecuado el certificado domiciliario expedido por la municipalidad en cuya
jurisdicción se encuentra el nuevo domicilio del alcalde o regidor cuya
vacancia se pretende. Finalmente, frente a la posibilidad de dos certificados
domiciliarios contradictorios, habrá que valorar otros medios probatorios y
actuarse de acuerdo a la finalidad de la norma.
Dos puntos antes de culminar con este acápite: a) De acuerdo con la Ley N°
28862, los gobernadores no expiden certificados domiciliarios, y b) De
conformidad con lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 022-99-PCM, todas
las personas están en la obligación de registrar su dirección domiciliaria, así
como los cambios de domicilio en el Registro Nacional de Identificación y
Estado Civil - RENIEC, hecho que queda registrado en el nuevo DNI, que es
además un documento público.
Así es. A través de un criterio adoptado por el Pleno del JNE en su calidad de
intérprete material de las normas constitucionales y legales en materia
electoral, y aplicando el método de interpretación sistemática, se ha
determinado que si bien es cierto que el artículo 11° de la LOM señala que
los regidores no pueden ocupar cargos de dirección y de confianza dentro de
sus respectivas municipalidades y comunas, esta disposición debe entenderse
como una limitación a efectos de evitar que dichos funcionarios públicos –a
quienes se les ha encargado la labor de fiscalización de la gestión municipal-
realicen labores propias de la administración o invadan funciones ejecutivas
delegadas por ley al Alcalde del Concejo por el cual han sido elegidos, mas no
para efecto de lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley Nº 26771, cuya
finalidad no es otra que limitar el ingreso de parientes o familiares a las
instituciones públicas sirviéndose para ello del poder de hecho que ejercen
determinados funcionarios públicos.
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CUADRO 1
PROCESOS DE VACANCIA
300 271
254
Número de casos
250
presentados
200 17 8
150 12 4
100
50
0
2003 2004 2005 2006
Años
FUENTE: CPJ-JNE
CUADRO 2
PEDIDOS DE VACANCIA
2003-2006
2003 176 2
2004 263 8
2005 247 7
2006 121 3
Total 807 20
FUENTE: CPJ-JNE
CUADRO 3
VACANCIAS 2003-2006
PEDIDOS DE POR
VACANCIA CENT
AJE
FUENTE: CPJ-JNE
Tal como se mencionó líneas arriba, es normal que el primer año de gestión
el número de solicitudes de vacancia no sea muy significativo. Así, vemos
que el 8% del número de Concejos Municipales a nivel nacional tuvo en el
año 2003 alguna solicitud de vacancia contra alguno de sus miembros,
disminuyendo este porcentaje durante el último año. Aun cuando en los años
intermedios más de la décima parte de estos Concejos tuviera una solicitud
de vacancia presentada ante el JNE, debe notarse que entre ellos el número
es casi constante.
16
Se incluyen Concejos Municipales Provinciales y Distritales. Asimismo, no se incluyen ni la provincia ni los distritos creados en el año 2006 pues su
población elegirá a sus primeras autoridades municipales el 1° de julio de 2007.
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CUADRO 4
VACANCIAS 2003-2006
PEDIDOS PORCENTAJE
DE
VACANCIA
2003 2 8%
2004 8 32%
2005 7 28%
2006 3 12%
FUENTE: CPJ-JNE
CUADRO 5
VACANCIAS 2003
Ucayali
Tumbes
Tacna
San M artín
P uno
P iura
Departamento
M oquegua
M adre de Dio s
Lo reto
Lima
Lambayeque
La Libertad
Junín
Huánuco
Huancavelica
Cusco
Cajamarca
A yacucho
A requipa
A purímac
A ncash
A mazo nas
0 5 10 15 20 25
Número de casos presentados
FUENTE: CPJ-JNE
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CUADRO 6
VACANCIAS 2004
Ucayali
Tumbes 1%
0% A mazo nas
4%
San M artín Tacna
4% 2% A ncash
Puno 9%
6%
P asco
A purímac
2% P iura
4%
4%
M o quegua
1% Arequipa
6%
M adre de Dio s
2%
A yacucho
Lo reto 6%
2%
Cajamarca
Lima 5%
16%
Cusco
3%
Lambayeque Huancavelica
2% 6%
Junín Ica
La Libertad Huánuco
4% 2%
4% 5%
FUENTE: CPJ-JNE
CUADRO 7
VACANCIAS 2005
Ucayali
Tumbes
Tacna
FUENTE: San M artín
P uno
CPJ-JN P iura
DEPARTAMENTOS
P asco
M o quegua
M adre de Dio s
Lo reto
Lima
Lambayeque
La Libertad
Junín
Ica
Huánuco
Huancavelica
Cusco
Cajamarca
A yacucho
A requipa
A purímac
A ncash
A mazo nas
0 10 20 30 40 50
Número de casos presentados
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CUADRO 8
P iura A purímac
3% 6%
Pasco
2%
M adre de Dio s Arequipa
2% 6%
Lo reto
3%
A yacucho
3%
Cajamarca
4%
Callao
Lima 1%
Cusco
18%
3%
Huancavelica
3%
Huánuco
Lambayeque Ica 4%
4% La Libertad Junín 1%
5% 5%
FUENTE: CPJ-JNE
Ahora bien, la situación antedicha debe analizarse con cuidado pues puede
llevar a realizar un análisis poco adecuado de la información sobre los
departamentos que constantemente registran mayor número de solicitudes
de vacancia. En particular, nos estamos refiriendo a lo que sucede con el
departamento de Lima. Para evitar este errado análisis, el Cuadro 9 que
aparece en la parte inferior, diferencia a la provincia de Lima de las demás
que conforman el departamento. Con esta distinción se verifica que en todos
los casos, más de la mitad del número de pedidos de vacancia de cada año
corresponde a pedidos referidos a las demás provincias de Lima, alcanzando
casi a triplicar el número de formulados respecto de la provincia de Lima en
el año 2005.
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CUADRO 9
VACANCIAS 2003-2006
DEPARTAMENTO DE LIMA
35
30
Número de casos
presentados
25
20 Provincia Lima
15 Demás provincias
10
5
0
2003 2004 2005 2006
FUENTE: CPJ-JNE
Así las cosas, el récord antes aludido cambia si se compara con lo registrado
por el departamento de Ancash durante ese mismo periodo. En efecto, luego
de proceder a la suma del número de casos presentados por dicho
departamento y a los correspondientes a Lima provincias en ese mismo
periodo, tenemos que en realidad es Ancash el departamento que lidera el
récord de número de solicitudes de vacancia tramitadas en el JNE.
CUADRO 10
35
30
25 Lima provincias
20 Ancash
15 Arequipa
10 Huánuco
5
0
2003 2004 2005 2006
FUENTE. CPJ-JNE
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Si bien son éstos los departamentos que lideran el récord, se aprecia que en
el caso de Huánuco, en el segundo año de gestión disminuyó el número de
pedidos de vacancia, siendo que en el caso de Arequipa la tendencia más
bien fue cada vez en aumento (de 3 en el 2003 a 21 en el 2005) todo lo cual
refleja que existen departamentos que si bien encabezan la lista de los que
presentaron más vacancias durante el periodo 2003-2006, ello también se
debió a que en un solo año la cifra se elevó en gran medida, incrementando
así el índice global. De otro lado, como se mencionara anteriormente, Lima
provincias y Ancash registran cada uno un número similar de casos
presentados desde el primer año de gestión.
CUADRO 11
18
16
14
12 Puno
10 Cajamarca
8 Apurímac
6 Lambayeque
4
2
0
2003 2004 2005 2006
FUENTE: CPJ-JNE