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Organizadores
Fernando Veloso
Pedro Cavalcanti Ferreira
Fabio Giambiagi
Samuel Pessôa
© 2013, Elsevier Editora Ltda.

Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei no 9.610, de 19/02/1998.


Nenhuma parte deste livro, sem autorização prévia por escrito da editora, poderá ser reproduzida ou
transmitida sejam quais forem os meios empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravação
ou quaisquer outros.

Copidesque: Ivone Teixeira


Revisão: Clara Diament e Alvanísio Damasceno
Editoração Eletrônica: Estúdio Castellani

Elsevier Editora Ltda.


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sac@elsevier.com.br

ISBN 978-85-352-5155-5

Nota: Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra. No entanto, podem ocorrer erros de digitação,
impressão ou dúvida conceitual. Em qualquer das hipóteses, solicitamos a comunicação ao nosso Serviço de
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CIP-Brasil. Catalogação na fonte


Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ

D486 Desenvolvimento econômico: uma perspectiva brasileira /


Pedro Ferreira... et al. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.
24 cm

Inclui bibliografia
ISBN 978-85-352-5155-5

1. Desenvolvimento econômico – Brasil 2. Economia –


Brasil. I. Ferreira, Pedro.

12-7733. CDD: 330.981


CDU: 338.1(81)
“E você acha que, uma vez dito algo, isso é suficiente? [...] É preciso
inculcá-lo nas pessoas, precisa ser repetido de novo e de novo.”
(Pierre-Joseph Proudhon, filósofo francês, dirigindo-se ao intelectual
russo Alexander Herzen)

“The consequences for human welfare involved in questions like these


are simply staggering: Once one starts to think about them, it is hard
to think about anything else.” (Robert Lucas Jr., On the Mechanics of
Economic Development)

“A produtividade não é tudo, mas no longo prazo é quase tudo.”


(Paul Krugman)

“Technological innovation makes human societies prosperous,


but also involves the replacement of the old with the new; and the
destruction of the economic privileges and political power of certain
people. For sustained economic growth we need new technologies,
new ways of doing things, and more often than not they will come
from newcomers. It may make society prosperous, but the process
of creative destruction that it initiates threatens the livelihood of
those who work with old technologies.” (Daron Acemoglu e James
Robinson, Why Nations Fail)
ORGANIZADORES

FERNANDO VELOSO. PhD em Economia pela University of Chicago. Pesqui-


sador do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) da Fundação Getulio Vargas
(FGV) do Rio de Janeiro e professor da Escola de Pós-Graduação em Economia
(EPGE) da FGV/RJ. Autor de diversos artigos publicados em revistas acadêmi-
cas nacionais e internacionais nas áreas de crescimento e desenvolvimento eco-
nômico, educação e políticas públicas. Foi coorganizador dos livros É possível:
gestão da segurança pública e redução da violência e Educação básica no Brasil:
construindo o país do futuro.

PEDRO CAVALCANTI FERREIRA. Ph.D em Economia pela University of Pen-


silvania e Mestre em Economia pela PUC-Rio. Professor da Escola de Pós-Gra-
duação em Economia (EPGE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) do Rio de
Janeiro e coordenador do Mestrado em Finanças e Economia Empresarial da
EPGE/FGV. Desenvolve pesquisas nas áreas de desenvolvimento e crescimento
econômico, tendo publicado artigos sobre liberalização comercial e produtivi-
dade, sobre as causas das diferenças de renda entre países e sobre infraestrutura
e crescimento, entre outros temas.

FABIO GIAMBIAGI. Mestre pela UFRJ. Ex-professor da UFRJ e da PUC-RJ. Fun-


cionário do BNDES desde 1984. Ex-membro do staff do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID) em Washington. Ex-assessor do Ministério de Pla-
nejamento. Coordenador do Grupo de Acompanhamento Conjuntural do Ipea
entre 2004 e 2007. Autor ou organizador de 20 livros sobre economia brasileira.
viii DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Assina uma coluna mensal no jornal Valor Econômico e outra no jornal O Globo.
É membro do Conselho Superior de Economia (Cosec) da Fiesp. Atualmente,
ocupa o cargo de Chefe do Departamento de Risco de Mercado do BNDES.

SAMUEL DE ABREU PESSÔA. Formado em Física pela USP, Doutor em Eco-


nomia pela USP e pesquisador associado do Instituto Brasileiro de Economia
(IBRE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro. Autor de di-
versos artigos acadêmicos sobre temas ligados ao desenvolvimento econômico,
publicados em revistas nacionais e internacionais.
AUTORES

ALEXANDRE RANDS BARROS. Ph.D em Economia pela University of Illinois


em 1991. Foi economista da Organização Internacional do Açúcar em Londres.
É atualmente professor do Departamento de Economia da UFPE. Possui pro-
dução bibliográfica que inclui cerca de 80 artigos científicos escritos. Publicou
o livro Desigualdades regionais no Brasil: natureza, causas, origens e soluções, pela
Campus/Elsevier.

ANDRÉ VILLELA. Bacharel pela UFRJ (1989) e Mestre pela PUC-Rio (1993) em
Economia e Ph.D em História Econômica pela London School of Economics
(1999). Sua tese, The Political Economy of Money and Banking in Imperial Brazil,
1850-70, ganhou o Prêmio Haralambos Simeonidis, conferido pela Anpec, em
1999. Trabalhou como economista no Ipea (1992) e no BNDES (1993-1995)
e foi consultor e assessor da presidência do IBGE entre 1999 e 2001. Foi pro-
fessor do Departamento de Economia da PUC-Rio (1993-1995) e do Institute
of Latin American Studies da University of London (1997-1998). Atualmente
é professor adjunto da EPGE/FGV, onde é responsável pelas disciplinas na área
de história econômica nos cursos da graduação.

ARILTON TEIXEIRA. Diretor, professor e pesquisador da Fucape Business School


e Diretor da Fucape Consulting. Possui graduação em Economia pela Univer-
sidade Federal de Minas Gerais (1990), mestrado em Economia pela Pontifícia
Universidade Católica do Rio de Janeiro (1994) e doutorado em Economia pela
University of Minnesota (1999). É Editor Associado da Revista Brasileira de
x DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Economia, da Revista Brasileira de Finanças e da Brazilian Business Review. Atua


principalmente nas áreas de comércio e finanças internacionais, crescimento e
desenvolvimento econômico e organização industrial.

CARLOS EDUARDO SOARES GONÇALVES. Professor Titular da Universidade


de São Paulo (USP). Doutor em Economia pela FEA/USP, com pós-doutorado
na London School of Economics. Tem trabalhos publicados em revistas acadê-
micas internacionais como Journal of Development Economics e Journal of Money,
Credit and Banking. Publicou pela Editora Campus/Elsevier os livros Economia
sem truques e Sob a lupa do economista.

CLÁUDIO R. FRISCHTAK. Presidente da Inter.B, Consultoria Internacional de


Negócios, e diretor de país do International Growth Center (London School
of Economics e Oxford University). Foi principal economist da área de indústria
e energia do Banco Mundial (1984-1991) e professor adjunto na Universidade
de Georgetown (1987-1990), tendo feito sua pós-graduação na Universidade de
Campinas (1976-1978) e na Stanford University (1980-1984). Tem mais de 100
publicações (entre livros editados, artigos acadêmicos e relatórios de pesquisa)
e é membro do Think Tank-20 da Brookings Institution e de conselhos de di-
versas instituições.

EDMAR LISBOA BACHA. Diretor do Instituto de Estudos em Política Econô-


mica da Casa das Garças, no Rio de Janeiro. Em 1993-1994, foi membro da
equipe econômica do governo, responsável pelo Plano Real. Foi presidente do
BNDES, do IBGE e da Anbid e professor de Economia na PUC-Rio, EPGE/
FGV, UnB, UFRJ, Columbia, Yale, Berkeley e Stanford. É bacharel em Econo-
mia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e Ph.D em Economia
pela University of Yale.

FERNANDO DE HOLANDA BARBOSA FILHO. PhD em Economia pela Univer-


sidade de Nova York (NYU). Membro do Centro de Desenvolvimento Econô-
mico do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) e professor da EPGE/FGV.
Autor de diversos artigos acadêmicos nas áreas de educação, desenvolvimento
econômico e políticas públicas.

MAURÍCIO CANÊDO-PINHEIRO. Doutor em Economia pela Escola de Pós-Gra-


duação em Economia (EPGE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) do Rio de
Janeiro. Pesquisador do Centro de Economia e Petróleo do Instituto Brasileiro
de Economia (IBRE) e professor da Escola Brasileira de Economia e Finanças
(EBEF), ambos da FGV/RJ. É autor de diversos artigos acadêmicos nas áreas de
Autores xi

política industrial, regulação (particularmente em telecomunicações e petróleo)


e organização industrial.

NAERCIO MENEZES FILHO. Professor titular e coordenador do Centro de Po-


líticas Públicas do Insper, Instituto de Ensino e Pesquisa. É também professor
associado da FEA/USP, colunista do jornal Valor Econômico e consultor da Fun-
dação Itaú Social. Tem doutorado em Economia pela University of London e
publicou vários artigos em revistas nacionais e internacionais.

PAULO MANSUR LEVY. Economista e pesquisador do Ipea. Professor de De-


senvolvimento Econômico e Teoria do Crescimento na PUC-Rio e no IBMEC/
RJ. Entre 2003 e 2007, foi Diretor de Estudos Macroeconômicos do Ipea e,
antes disso, entre 1995 e 2003, Coordenador do Grupo de Acompanhamento
Conjuntural daquela instituição, responsável pela publicação dos boletins tri-
mestrais com análises e previsões para a economia brasileira. Obteve seu MA
pela University of California, Berkeley (1992) e ocupou diversas posições no
governo federal entre 1985 e 1988.

REGIS BONELLI. Pesquisador sênior do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE)


da FGV/RJ. Foi Diretor Executivo do BNDES, Diretor de Pesquisa do Ipea, Di-
retor Geral do IBGE, Visiting Research Fellow do Centre for Brazilian Studies e
Senior Associate Member do St. Antony’s College, ambos da Oxford University.
É bacharel em Engenharia pela PUC-Rio e doutor em Economia pela University
of California, Berkeley.

RENATO FRAGELLI CARDOSO. Doutor em Economia pela Escola de Pós-Gra-


duação em Economia (EPGE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) em 1989.
Foi Visiting Scholar na Universidade da Pensilvânia em 1989-1990. É professor
da EPGE/FGV desde 1990. Foi diretor dessa mesma escola entre 2003 e 2010.
Ministra cursos de macroeconomia, economia monetária, crescimento econô-
mico e microeconomia. É colunista regular do jornal Valor Econômico.

ROBERTO ELLERY JR. Doutor em Economia pela Universidade de Brasília.


Mestre em Economia pela University of Pensilvânia e pela FGV-RJ. Pro-
fessor do Departamento de Economia da Universidade de Brasília, onde é
Coordenador da Pós-Graduação. Foi Técnico de Pesquisa do Ipea. Atuou em
consultoria junto ao Banco Central, Banco Mundial e outras organizações.
Desenvolve pesquisa na área de finanças públicas, ciclos econômicos e teoria
do crescimento.
xii DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

SÉRGIO KANNEBLEY JÚNIOR. Graduado em Economia pela Pontifícia Univer-


sidade Católica (PUC) de São Paulo (1989), com Mestrado em Economia pela
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) (1994) e Doutorado em Eco-
nomia pela Universidade de São Paulo (USP) (1999). Atualmente, é professor
titular da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade do Campus
de Ribeirão Preto. Seus trabalhos são aplicações empíricas nas áreas de econo-
mia internacional, industrial e de tecnologia. É pesquisador nível 2 do CNPQ,
estando atualmente vinculado a projetos de pesquisa relacionados ao estudo de
indicadores de Ciência e Tecnologia e de Comércio Exterior.

SILVIA MARIA MATOS. Doutora e Mestre em Economia pela Escola de Pós-


Graduação em Economia (EPGE/FGV). Bacharel em Economia pela Univer-
sidade Estadual de Campinas (Unicamp). Ex-economista do Departamento de
Pesquisa do Banco BBM. Professora do Mestrado Profissional em Economia da
EPGE/FGV. Economista do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE/FGV) e
Coordenadora Técnica do Boletim Macro IBRE.
APRESENTAÇÃO

objetivo deste livro é apresentar uma visão abrangente acerca das causas
O do desenvolvimento de um país, com foco na experiência brasileira, cola-
borando no aprimoramento da formação dos futuros economistas. Pretende-se
dar ao professor do curso que tem esse nome e integra o currículo básico da
profissão um instrumento para que ele possa transmitir ao aluno boas noções de
como se processa o desenvolvimento econômico.
O livro procura combinar três características:

a. uma visão de funcionamento da economia;


b. um “sabor” brasileiro, o que representa um diferencial em relação aos
livros-texto tradicionais sobre a matéria;
c. uma linguagem claramente técnica, mas plenamente acessível ao aluno da
graduação, de forma a tornar a leitura agradável e fluida.

Embora se trate de uma coletânea, o produto que o leitor tem em mãos não
constitui um apanhado de artigos sem grande conexão entre si – fato comum a
muitas coletâneas. Pelo contrário, o que se pretendeu foi elaborar um material
com coesão, a partir de capítulos escritos por autores que têm entre si visões
afins sobre o tema. Em particular – e isso é especialmente importante, dado o
foco do livro nas questões locais –, os autores compartilham a análise de que o
processo de desenvolvimento brasileiro no século XX – até a crise da década de
1980 – se caracterizou por forte crescimento, mas grande exclusão social asso-
ciada ao modelo adotado. Além disso, julgam que é impossível compreender a
dimensão da pobreza e desigualdade atuais no Brasil, assim como a queda do
xiv DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

crescimento nas últimas décadas, sem entender as escolhas de política feitas no


passado. Em particular, o modelo de substituição de importações, forte pre-
sença do Estado na economia e existência de grandes monopólios, foi capaz de
gerar, durante algumas décadas, uma expansão importante da economia, mas,
ao negligenciar a educação e o potencial de políticas sociais mais sofisticadas, ge-
rou também muita pobreza, péssima distribuição de renda e indicadores sociais
pouco condizentes com o nível de uma economia que chegou a se situar entre
as dez maiores do mundo. Tal modelo, que gerou diversas distorções, entre as
quais uma taxa de inflação muito elevada, entrou em crise no final dos anos
1970, o que resultou em forte queda da taxa de crescimento.
A estabilização e as reformas econômicas da década de 1990, assim como a
melhoria das políticas sociais, criaram as condições para a retomada do cresci-
mento e a redução da desigualdade e da pobreza nos anos 2000. Nesse sentido,
os organizadores não escondem que defendem uma visão do desenvolvimento
baseada na importância da produtividade, das instituições e da geração de pou-
pança doméstica como base para um crescimento sustentado, assim como na
ênfase à importância de políticas sociais bem desenhadas para reduzir a desi-
gualdade e assegurar a inserção plena da população no processo produtivo.
O livro deve ser encarado como uma leitura complementar a um manual de
crescimento e desenvolvimento que apresente os modelos tradicionais. Nossa
proposta é levar o aluno a pensar no desenvolvimento do Brasil, com base no
arcabouço teórico geral e na experiência de crescimento de outros países.
Esta obra está estruturada em três partes. Na primeira, com três capítulos,
apresenta-se o tema do desenvolvimento em perspectiva teórica e comparada,
para fornecer um pano de fundo para a análise da experiência brasileira nas duas
partes seguintes. No capítulo inicial, Fernando Veloso, Pedro Cavalcanti Fer-
reira e Samuel Pessôa apresentam uma análise das experiências de crescimento
econômico no pós-guerra e mostram que alguns países que eram relativamente
pobres se tornaram desenvolvidos, como os chamados Tigres Asiáticos, outros
estagnaram num patamar de renda média, como grande parte da América La-
tina, e alguns, como a China, tiveram crescimento extraordinário nas últimas
décadas, mas ainda estão distantes do grupo de países ricos. A análise também
revela a importância da produtividade total dos fatores (PTF) – uma medida de
eficiência produtiva – para explicar as diferenças de renda per capita e taxas
de crescimento entre países.
Na sequência, Carlos Eduardo Soares Gonçalves explica, de forma didática,
a trajetória das ideias acerca das razões do desenvolvimento dos países, desde o
modelo de Solow até as teorias mais recentes. De forma consistente com as evi-
dências empíricas apresentadas no capítulo inicial, o autor mostra que o foco atual
da pesquisa no campo de desenvolvimento econômico é explicar as diferenças de
Apresentação xv

PTF entre países. A lição mais importante é que a qualidade das instituições é o
principal fator por trás da enorme disparidade de PTF no mundo.
Finalmente, André Villela aborda, sob uma perspectiva histórica, o desenvolvi-
mento econômico em suas duas principais dimensões: o crescimento e a distribui-
ção de renda. O capítulo mostra que o crescimento econômico mundial foi muito
baixo até o advento da Revolução Industrial, na segunda metade do século XVIII,
quando deu-se a transição para o crescimento econômico moderno, baseado em
progresso tecnológico e aumento sustentado da produtividade. No entanto, pelas
diferenças entre países do momento em que se iniciou essa transição, ocorreu
grande divergência nos padrões de vida nos últimos dois séculos.
Na segunda parte, que possui seis capítulos, discutem-se os temas sob a ótica
brasileira, considerando os diversos aspectos gerais que devem ser contemplados
na análise do desenvolvimento do país. André Villela estuda o desenvolvimento
econômico brasileiro desde suas origens até meados do século passado. O autor
apresenta evidências de que o crescimento da renda per capita foi muito baixo
nos primeiros 400 anos de nossa história. Esse quadro começou a mudar de for-
ma mais nítida a partir da virada do século XIX para o XX, quando se iniciou a
transição para o crescimento econômico moderno no país, e se acentuou a partir
da década de 1930. O capítulo também mostra que uma característica marcante
do nosso processo de desenvolvimento foi a desigualdade elevada, que começou
com a colonização portuguesa e persistiu ao longo dos séculos.
Pedro Cavalcanti Ferreira e Fernando Veloso dão continuidade à análise,
tratando especificamente do período do pós-guerra. O capítulo mostra que,
embora a economia brasileira tenha crescido a uma das taxas mais elevadas
do mundo entre 1950 e 1980, nosso modelo de crescimento foi caracterizado
por distorções significativas, baixo investimento em educação e forte exclusão
econômico-social. Segundo os autores, esses fatores contribuíram em grande
medida para o baixo crescimento nas três décadas seguintes. Destacam ainda
que a queda da PTF teve um papel fundamental para a desaceleração do cresci-
mento. Finalmente, mostram que, apesar do baixo crescimento, houve melho-
ria significativa dos indicadores sociais nas últimas décadas.
Os dois capítulos seguintes complementam essa análise. Renato Fragelli Car-
doso apresenta uma visão panorâmica da política econômica brasileira no pós-
guerra, com ênfase nos dois planos de estabilização implantados com sucesso no
período: o Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg) e o Plano Real. Eles
tiveram um papel muito importante para o desenvolvimento do país ao reduzir
a inflação e implantar reformas institucionais que favoreceram o crescimento
econômico nos anos seguintes.
Fernando de Holanda Barbosa Filho e Samuel Pessôa, por sua vez, destacam
as consequências negativas do baixo investimento em educação nas primeiras
xvi DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

décadas do pós-guerra, como a desigualdade elevada e aumento da violência. Os


autores apresentam evidências a respeito do forte impacto da educação sobre
os salários no Brasil, o que se traduz em alta taxa de retorno da escolaridade.
O capítulo mostra ainda que a educação explica uma parcela expressiva do nos-
so atraso de renda per capita em relação aos Estados Unidos.
Os dois capítulos que se seguem exploram o tema das fontes do crescimento
brasileiro. Regis Bonelli e Edmar Bacha enfatizam a importância da acumulação
de capital para a dinâmica do crescimento brasileiro no pós-guerra. Inicialmen-
te, constatam forte associação entre a taxa de crescimento do PIB e a taxa de
crescimento do estoque de capital nesse período. Em seguida, investigam os
determinantes do colapso da formação bruta de capital fixo a partir de 1980.
Por último, os autores analisam o comportamento da produtividade total dos
fatores e mostram que a PTF desempenhou papel significativo na queda do
crescimento brasileiro depois de 1980.
Roberto Ellery e Arilton Teixeira investigam a relação entre PTF e acumula-
ção de capital com o auxílio de um modelo dinâmico de equilíbrio geral, o mo-
delo neoclássico ou modelo Cass-Koopmans. Ele é utilizado para analisar três
fases do crescimento econômico brasileiro: o crescimento sem progresso técnico
da segunda metade da década de 1970, a queda do crescimento nas décadas de
1980 e 1990 e a retomada do crescimento nos anos 2000.
Finalmente, a terceira parte do livro, também com seis capítulos, incorpora
análises de temas importantes para a compreensão do desenvolvimento econô-
mico brasileiro. Paulo Levy e Fabio Giambiagi mostram que o investimento é
um dos principais determinantes do crescimento, enquanto a poupança domés-
tica representa uma restrição importante para a aceleração das taxas de cresci-
mento no Brasil diante dos limites à utilização de poupança externa. Constatam
ainda que o Brasil é um país que se caracteriza por baixas taxas de poupança
doméstica, e que isso pode ser atribuído, entre outros fatores, à baixa poupança
do setor público.
Cláudio Frischtak destaca a importância da infraestrutura para o desenvolvi-
mento econômico. O autor apresenta evidências de que os gastos em infraestru-
tura no Brasil vêm caindo nas últimas três décadas, somente se estabilizando em
anos recentes, e recomenda a elevação dos investimentos no setor para aumen-
tar o potencial de crescimento do país. Finalmente, argumenta que o aumento
expressivo dos investimentos em infraestrutura no país e a melhoria da qualida-
de de sua gestão dependerão de maior participação do setor privado.
Os capítulos seguintes exploram vários aspectos da industrialização brasi-
leira. Regis Bonelli, Samuel Pessôa e Sílvia Matos descrevem as mudanças na
estrutura setorial da economia brasileira no século XX e destacam o aumento
da participação da indústria no produto. A análise revela que, de meados da
Apresentação xvii

década de 1970 até a segunda metade dos anos 1980, o grau de industrializa-
ção do Brasil era elevado em comparação a países com algumas características
similares, como grau de desenvolvimento, população, tecnologia, instituições e
dotação de recursos naturais. A partir daí, a indústria brasileira convergiu para
um padrão compatível com as características do país, reduzindo sua participa-
ção no produto.
Maurício Canêdo Pinheiro analisa várias experiências de política industrial
no pós-guerra, abrangendo países que se tornaram desenvolvidos, como Japão e
Coreia do Sul, o caso da China, que experimentou crescimento extraordinário
nas últimas décadas, e a experiência brasileira. Segundo o autor, o sucesso da
política industrial depende fundamentalmente da maneira como são construí-
dos os incentivos para as empresas e setores contemplados. Em particular, argu-
menta que, se for adotada, a política industrial deve ser temporária e associada a
metas e regras de saída, embora mesmo nesse caso seu impacto seja limitado.
Naercio Menezes Filho e Sérgio Kannebley Júnior discutem o efeito da abertu-
ra comercial no desempenho das empresas brasileiras e no mercado de trabalho.
Os autores mostram que a abertura comercial a partir do final da década de 1980
aumentou a produtividade da indústria no Brasil nos anos 1990. No entanto, não
ocorreram aumentos significativos na produtividade após a década de 1990. Segun-
do os autores, isso se deve, em boa medida, ao baixo investimento em inovação por
parte das firmas brasileiras, e recomendam maior articulação do sistema de inova-
ção para superarmos nosso atraso tecnológico em relação aos países desenvolvidos.
Por último, Alexandre Rands Barros relaciona os temas das desigualdades
regionais e do desenvolvimento. Mostra que desigualdades regionais tendem a
ser geradas ao longo do processo de desenvolvimento econômico e que não há
tendência de convergência da renda per capita regional no Brasil. Segundo o au-
tor, a desigualdade em educação é o principal determinante dos desequilíbrios
regionais no país. Diante disso, argumenta que as políticas regionais devem ter
como principal objetivo aumentar a quantidade e melhorar a qualidade da edu-
cação nas áreas mais pobres do Brasil.
Esperamos que, após cada capítulo, o aluno se interesse em avançar para o
seguinte e, ao completar a leitura, sinta que compreendeu melhor as razões do
desenvolvimento de um país e, em especial, tenha um melhor entendimento da
experiência brasileira. No final de cada capítulo, o professor e o aluno encontra-
rão um resumo das principais ideias apresentadas, bem como uma pequena lista
de leituras especialmente recomendadas sobre o assunto discutido e uma lista
mais extensa de referências bibliográficas.
Boa leitura!
Os organizadores
Setembro de 2012
P R E FÁC I O

PREFÁCIO

Gustavo H. B. Franco

desenvolvimento é um tema antigo, pois diz respeito ao progresso ma-


O terial e à “riqueza das nações”, o assunto de que tratou Adam Smith em
1776. Entretanto, a julgar pelas ansiedades no noticiário sobre o crescimento do
PIB brasileiro, nada parece mais contemporâneo.
Na verdade, a disciplina, tal como existe na atualidade, nasceu no período
imediatamente posterior à Segunda Guerra Mundial, quando se percebeu que,
se as nações podiam mobilizar recursos humanos e materiais de forma tão in-
tensiva e produzir tantas inovações extraordinárias com o intuito de destruir-se
mutuamente, é claro que tinham a capacidade de empreender esforços seme-
lhantes para disseminar a prosperidade econômica para todos os que lutaram
pela liberdade. Esse é o momento quando, em toda parte, o desenvolvimento
adquire o aspecto de um projeto nacional redentor e se torna uma espécie de
cruzada de natureza planetária.
A ideia do desenvolvimento como libertação foi rapidamente capturada por
governos de viés fáustico, compostos por políticos visionários no comando de
vastas estruturas burocráticas de planejamento e regulação, dispostos a patroci-
nar sacrifícios sociais de várias ordens (inflação, desigualdade etc.) em nome da
redenção econômica, muitas vezes identificada com a industrialização e a autos-
suficiência. No Brasil, esses primeiros anos felizes do desenvolvimentismo foram
marcados por heróis, como Juscelino Kubitschek, desafios abertos à natureza,
como Brasília, campanhas nacionalistas, como a do petróleo, a da industrializa-
ção e contra o FMI, e também pela formação de um ideário ou de um modelo
para o desenvolvimento brasileiro. Era “a euforia do desenvolvimento vencendo
xx DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

o círculo vicioso de getulismo paralisante e escancarando o país na porta do gol,


a porta do futuro”, escrevia Joaquim Ferreira dos Santos sobre 1958.1
Nos anos 1980, todavia, depois de muitas conquistas, tudo isso se interrompe.
Talvez parecesse uma sucessão de coincidências negativas, mas a paralisação
no crescimento combinada com o agravamento da desigualdade, a crise no ba-
lanço de pagamentos e o colapso na produtividade, no investimento e na com-
petitividade, tudo isso achando contundente expressão em uma hiperinflação,
fenômeno raro e indicativo de doença séria, fazia crer que o desenvolvimento
brasileiro chegara a um momento crítico. A inevitabilidade do progresso era
posta em dúvida, e o futuro, que sempre nos pertenceu, parecia nebuloso. Os
países podem fracassar, como refletia, assustada, a jornalista Míriam Leitão a
propósito desses anos, ao final de seu livro sobre “a longa luta de um povo pela
sua moeda”.2
Diante dos múltiplos aspectos negativos da rara patologia representada pela
hiperinflação3 e sua impressionante resiliência em um país que não experimenta
guerras e tragédias naturais, é difícil deixar de interpretá-la como o sinal mais
evidente do esgotamento do modelo de desenvolvimento econômico baseado
no inflacionismo e no nacionalismo que havia nos trazido àquele momento.
Era preciso reinventar o desenvolvimento em cada um de seus aspectos, rever
conceitos e inovar. Um desafio colossal.
Essa dura realidade começa a se impor a partir dos sucessivos fracassos de
planos de estabilização heterodoxos nos anos 1980 e 1990, todos baseados na
ideia de que a inflação era “apenas inercial”, a mais clara expressão da ilusão de
que não havia nada de fundamentalmente errado com as práticas fiscais, mo-
netárias e as políticas de desenvolvimento dos últimos anos. Ficou sobejamente
evidente que não era possível vencer a hiperinflação se não fossem atacados os
“fundamentos” do problema, e esses tinham tudo a ver com as percepções de
autoridades e acadêmicos sobre o modus operandi do desenvolvimento brasilei-
ro, ou, mais precisamente, sobre o modo como o keynesianismo degenerou em
irresponsabilidade fiscal e como as políticas de fomento tornaram-se protecio-
nismo e clientelismo capturado pelo rent seeking.

1 O ano de 1958 assinalou nossa primeira vitória na Copa do Mundo de futebol. Dos Santos, J. Feliz

1958: o ano que não devia terminar. Rio de Janeiro: Editora Record, 4a edição, 1998, p. 28.
2 Leitão, M. Saga brasileira: a longa luta de um povo por sua moeda, Rio de Janeiro: Editora

Record, 2011, p. 441.


3 No Brasil, a inflação “muito alta” (acima de 100% ao ano) durou 182 meses e acumulou nesse

período o fantástico número de 20.759.903.275.651%. Entre os 45 casos de “inflação muito


alta”, o Brasil registra o segundo episódio mais longo (pouco mais de 15 anos), logo à frente
do Congo (pouco menos de 14 anos) e perdendo apenas para a Argentina (mais de 17 anos),
Stanley F. et al. “Modern hyper and high inflations”. Journal of Economic Literature XL (3),
2002.
Prefácio xxi

Com o sucesso do Plano Real, o primeiro que atribuiu primazia aos “fun-
damentos”, o país se encanta com a impressão de que havia recuperado o seu
futuro, e não era apenas em razão da sensação de bem-estar derivada da estabi-
lização, ou pela remoção da névoa provocada pela inflação, assim estendendo os
horizontes do cálculo econômico. Havia mais, segundo um relato da época: “À
medida que os fundamentos fiscais e monetários vão se consolidando, é natural
que a agenda da estabilização se confunda com a agenda do desenvolvimento.”4
O desenvolvimento subitamente estava de volta ao centro das cogitações eco-
nômicas dos brasileiros, mesmo antes de a vitória sobre a inflação estar com-
pletamente consolidada,5 sendo certo que deveria ser reinventado em face da
recém-adquirida aversão à inflação, às aspirações distributivas e ao ambiente de
globalização. As reformas associadas à estabilização pareciam ser a chave para
uma nova equação, mas as resistências às mudanças indicavam que a transição
não seria pacífica nem rápida, tampouco o ponto de chegada parecia claro.
Mas para onde olhar em busca de orientação?
A reflexão sobre desenvolvimento havia ficado suspensa ou anestesiada pelo
imperativo de sobrevivência à hiperinflação. E mais: escrevendo em 1995, mas
com base em palestras feitas em 1992, Paul Krugman afirmava que o desenvol-
vimento econômico como campo de estudos cujas “ideias em seus gloriosos anos
1950 eram consideradas revolucionárias e comandavam enorme prestígio inte-
lectual e influência sobre a realidade” simplesmente “havia deixado de existir”.6
O trabalho dos pioneiros, segundo argumentava, tinha se tornado obsoleto em
vista da incapacidade de enquadrar-se nos cânones que a profissão havia adota-
do no tocante à quantificação, aos padrões científicos para observações empíri-
cas, ao uso de modelos com vistas a assegurar a solidez interna de proposições
testáveis e a capturar os aspectos essenciais de sistemas complexos. A adesão a
um estilo discursivo e não matemático teria levado à formação de “escolas de
desenvolvimento construídas sobre metáforas sugestivas, particularismo institu-
cional, raciocínio interdisciplinar e uma postura relaxada no tocante à consistên-
cia interna. O resultado foram alguns belos escritos, alguns insights inspiradores,
e (na minha visão) um beco sem saída intelectual”.7

4
Franco, G. H. B. “Inserção externa e desenvolvimento.” In: O desafio brasileiro: ensaios sobre
desenvolvimento, globalização e moeda. São Paulo: Editora 34, 1999, p. 28. Grifos meus.
5 Nos primeiros 12 meses de vida da nova moeda a inflação acumulada, medida pelo IPCA, foi

de 33%. A inflação caiu abaixo de 20% anuais em abril de 1996, 22o mês, e abaixo de 10% ape-
nas em dezembro, 30o mês da nova moeda. No ano calendário de 1997, o IPCA cresceu 5,2%, e
em 1998 a inflação pelo IPCA foi a menor em nossa história: 1,7%. Este é um bom marco para
delimitar a conclusão da estabilização da hiperinflação.
6 Krugman, P. Development, Geography, and Economic Theory. Cambridge: The MIT Press,

1995, pp. 6-7. Grifos meus.


7 Krugman, op. cit., p. 81.
xxii DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Krugman referia-se expressamente a alguns economistas como Paul Rosens-


tein-Rodan, Albert Hirschman, Arthur Lewis e Gunnar Myrdal, quatro dos dez
pioneiros da disciplina que o Banco Mundial homenageou em 1984 com um
belo volume de ensaios retrospectivos sobre seu surgimento.8 Sua diatribe era
mais geral, e estava centrada no afastamento duradouro e, de toda forma, des-
necessário entre a “tradição desenvolvimentista”9 e o mainstream da economia.
Como se a incapacidade instrumental da economia em lidar com algumas com-
plexidades especialmente relevantes para países em desenvolvimento – como
retornos crescentes de escala, estruturas de mercado não competitivas, apren-
dizado, externalidades, complementaridades estratégicas etc. – servisse para
demarcar uma separação definitiva e de natureza ideológica entre a produção
acadêmica do Norte (o mainstream), teimosamente aferrada às limitações asso-
ciadas aos “modelos neoclássicos”, e a reflexão sobre desenvolvimento relevante
para o Brasil, que não podia ficar sujeita a essas restrições instrumentais ou ideo-
lógicas. A dificuldade de diálogo entre essas vertentes de pensamento econômi-
co sobre o tema parecia incentivar o sequestro da “tradição desenvolvimentista”
pelo heterodoxo e pelas abordagens “alternativas”. E assim, por longo tempo
no Brasil, em vez de uma aproximação com o mainstream, de tirar proveito dos
progressos instrumentais, metodológicos e conceituais e de desfrutar de “eco-
nomias de escala” na produção acadêmica, ficamos aprisionados ao isolamento
e ao sectarismo, e também ao imperativo de refletir sobre a hiperinflação e sua
estabilização.
Conforme observa Krugman, “quando se trata das ciências físicas, pouca gen-
te tem problemas com a ideia de que para estudar sistemas complexos é preciso
construir modelos simplificados”.10 A resistência em utilizar os mesmos métodos
matemáticos para as ciências sociais é conhecida, eis que o Homo economicus,
para esses fins, necessariamente haverá de possuir a complexidade psicológica e
a estatura moral de uma torradeira. A simplificação inerente ao método científi-
co pode parecer ultrajante, às vezes, o que não a torna menos necessária. O fato
é que, diante desse dilema. facilmente caímos na armadilha dos mapas na escala
1:1, cuja inutilidade foi transformada em uma lenda por Jorge Luis Borges.
Passados menos de vinte anos de quando Krugman escreveu e da estabi-
lização brasileira, a coletânea que o leitor tem diante de si oferece um belo

8 Meier, G. M.; Seers, D. (Eds.) Pioneers in development. The World Bank & Oxford University
Press, 1984. Os dez pioneiros eram: Lord Bauer, Colin Clark, Albert Hirschman, Arthur Lewis,
Gunnar Myrdal, Raul Prebish, Paul Rosenstein-Rodan, W. W. Rostow, Hans Singer e Jan Tin-
bergen. Três desses ganharam o Prêmio Nobel (Lewis, Myrdal e Tinbergen). Não há brasileiros
no grupo, mas pelo menos dois poderiam estar, como escolhas fáceis, para ficar em um para
cada campo de persuasão: Celso Furtado e Roberto Campos.
9 Que ele designava por “alta teoria do desenvolvimento” (high development theory).

10 Krugman, op. cit., p. 73.


Prefácio xxiii

resumo dos progressos alcançados por pesquisadores brasileiros no período,


sobretudo ao trazer os avanços instrumentais e metodológicos do mainstream
da disciplina para o terreno da reflexão brasileira e contemporânea sobre o
desenvolvimento.
Esta coletânea é composta de textos que estão na fronteira da produção aca-
dêmica sobre o tema, em permanente diálogo com o que se faz no exterior, e
seguramente há de surpreender a muitos, especialmente aqueles cuja educação
sobre o tema advém apenas dos pioneiros. Vale ressaltar ao menos três inova-
ções metodológicas que dão personalidade a este conjunto.
Em primeiro lugar, o “tratadismo” é substituído pelo princípio da obra cole-
tiva. Nos dias de hoje, excetuados os manuais didáticos e as obras de divulga-
ção, raramente se escrevem tratados temáticos de grande escopo e extensão. O
conhecimento se especializou profundamente, tirando proveito da organização
do esforço científico como obra coletiva, que vai se produzindo de forma incre-
mental e modular em ensaios publicados em revistas acadêmicas sujeitas a peer
review. O desenvolvimento passa a funcionar como uma disciplina de “arquite-
tura aberta”, permanentemente porosa a novos acréscimos, jamais encerrada ou
sujeita a “interpretações definitivas”. Essa é a razão para as extensas bibliografias
trazidas em cada um dos capítulos, a maior parte formada de trabalhos recen-
tes, funcionando como nódulos de uma rede viva e vibrante, demonstrando não
apenas a adesão ao cânone científico nessa disciplina, como também a extraor-
dinária vitalidade da pesquisa nesse campo, que parece desmentir o veredicto de
Krugman. O leitor não deixará de se impressionar com as poucas menções aos
pioneiros, a despeito de sua constante presença em espírito, pois os trabalhos
aqui apresentados já se encontram a várias gerações de distância.
Em segundo lugar, o impressionismo é substituído pela quantificação. A
avaliação subjetiva, frequentemente tingida pela qualidade literária da prosa
do observador, cedeu lugar a números. Nada mais objetivo e independente de
julgamentos e vieses. A observação empírica é trazida para o centro do palco, o
que torna crucial a correta medição dos fenômenos a serem estudados. Quando
se fala de “atraso relativo”, pode-se dizer da exata proporção entre os respecti-
vos PIBs, diferenciais de produto por trabalhador, desigualdade, de tal sorte a
evitar a construção de “interpretações” sobre impressões desacompanhadas de
medições precisas. É claro que somente podemos tirar proveito desses padrões
mais rigorosos depois do esforço de sucessivos exércitos de pesquisadores que,
no decorrer do tempo, refinaram, estabeleceram e disseminaram os cânones
para as Contas Nacionais e para tantas outras referências estatísticas essenciais
para o trabalho do economista. As Contas Nacionais brasileiras tiveram início
em 1947; os dados da Penn Tables, principal ferramenta para análises compa-
rativas, contêm informações para 189 países apenas para o período 1950-2009.
xxiv DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

O trabalho dos pioneiros, em boa medida, antecede a disponibilidade dessas


informações, ao passo que as análises comparativas feitas por Veloso, Ferreira e
Pessôa (Capítulo 1) e Ferreira e Veloso (Capítulo 5), graças à ampla utilização
desses dados, obtêm riqueza impressionante de padrões e categorizações de ou-
tra forma impossíveis de se discernir.
E, para períodos mais remotos, inúmeros historiadores, com destaque para
Angus Maddison, trabalharam extensamente para produzir estatísticas para pe-
ríodos anteriores a 1950, cuja utilização por André Villela (Capítulos 3 e 4)
permite um olhar circunstanciado sobre as regularidades de longo prazo no pro-
cesso de desenvolvimento que, no passado, simplesmente não seriam possíveis.
Em terceiro lugar, o amplo recurso à modelagem permite diagnósticos ob-
jetivos e respostas quantitativas sobre determinantes do crescimento, ou seja,
o recurso ao idioma das letras gregas alavancou consideravelmente as possibili-
dades de análise. No terreno dos modelos de crescimento, os avanços cumula-
tivos a partir de Roy Harrod, Nicholas Kaldor, Evsey Domar e principalmente
Robert Solow, resenhados em seus desenvolvimentos mais recentes por Gon-
çalves (Capítulo 2), permitiram uma relativa homogeneização de instrumentos
de medição e de decomposição do crescimento em seus fatores, inclusive de
forma a segregar a contribuição dos fatores de produção e a produtividade “de-
sencorpada”, a “produtividade total de fatores” (PTF). O trabalho de Solow e
suas extensões servirão de base para diversos capítulos, e a PTF, variável funda-
mental para qualquer debate sobre a importância da tecnologia e da inovação no
crescimento econômico, será presença constante nesta coletânea, em associação
com o crescimento e com alguns de seus determinantes mais importantes, como
a educação no texto de Barbosa Filho e Pessôa (Capítulo 7), ou mediante o uso
de modelos calibrados, como explorado por Ellery e Teixeira (Capítulo 9).
É claro que, para se trabalhar dentro das três premissas acima indicadas, há
problemas metodológicos em toda parte; seria difícil imaginar que os proble-
mas de engenharia de transporte não dominassem a discussão sobre o envio
de seres humanos ao espaço em missões científicas. Sem os foguetes, todavia,
ficaríamos limitados à observação a distância e à formulação de hipóteses que
não se poderiam submeter a experimentos empíricos. Por isso tantos capítulos
desta coletânea são dedicados a problemas metodológicos, como o escrito por
Bonelli e Bacha (Capítulo 8) a propósito de vieses na medição do crescimento
e seus determinantes e o de autoria de Levy e Giambiagi (Capítulo 10), sobre o
tratamento conceitual da igualdade entre poupança e investimento.
São esses os elementos a distinguir esta coletânea, de um prisma metodoló-
gico, e assinalar a sua contemporaneidade e sua conexão com o mainstream da
disciplina e com a discussão contemporânea dos dilemas do crescimento brasi-
leiro, conforme documentada em suas diferentes etapas no texto de Cardoso
Prefácio xxv

(Capítulo 6). É nesse contexto que o leitor encontrará capítulos que tratam de
tópicos específicos e especialmente polêmicos no debate sobre o futuro do cres-
cimento brasileiro. A indústria ocupa espaço importante nos capítulos que com-
põem a parte 3 da coletânea. Bonelli, Pessôa e Matos (Capítulo 12) tratam de
tendências recentes e sobretudo da difícil questão associada à desindustrialização,
e Canêdos Pinheiro (Capítulo 13) trata da experiência comparada de política
industrial. O texto de Menezes Filho e Kannebley Júnior (Capítulo 14) oferece
uma resenha sobre os impactos da abertura sobre a produtividade e a propensão
à inovação. Os textos de Frischtak (Capítulo 11) sobre o delicado tema da infra-
estrutura e de Barros sobre desigualdades regionais (Capítulo 15), temas centrais
para as políticas públicas dos próximos anos, completam a coletânea.
Em seu conjunto, não creio que escapará ao leitor a impressão de que esta
coletânea é um trabalho em andamento, o diálogo vivo de uma vasta coletivi-
dade de pesquisadores lidando com uma realidade dinâmica que jamais chegará
a relatos conclusivos e definitivos. Assim é a natureza da investigação sobre
desenvolvimento econômico: tal qual seu objeto, será sempre tentativa, experi-
mental, ocasionalmente revolucionária, polêmica e instigante, e frequentemen-
te destruição criadora.
CAPÍT U LO 1

EXPERIÊNCIAS COMPARADAS
DE CRESCIMENTO ECONÔMICO
NO PÓS-GUERRA

Fernando Veloso
Pedro Cavalcanti Ferreira
Samuel Pessôa

Introdução

Uma questão fundamental no estudo do desenvolvimento econômico é por


que alguns países são mais ricos do que outros. Em 2009, a renda per capita dos
Estados Unidos equivalia a 36 vezes a de Uganda, 13 vezes a da Índia, seis vezes
a da China e o dobro da de Portugal. Essas diferenças no padrão de vida, por
sua vez, refletem disparidades enormes da produtividade do trabalhador. No
mesmo ano, um trabalhador típico norte-americano produzia 30 vezes mais que
o de Uganda, quase 10 vezes mais que o indiano, sete vezes mais que o chinês e
mais que o dobro do trabalhador português.1
Além disso, existe grande heterogeneidade na trajetória de crescimento dos
países. Essas diferenças nas experiências de crescimento, por sua vez, tiveram
implicações significativas na desigualdade de renda entre os países. Alguns países
relativamente pobres algumas décadas atrás tornaram-se desenvolvidos, como
os Tigres Asiáticos, enquanto outros estagnaram num patamar de renda média,
como grande parte da América Latina, enquanto alguns, como a China, fizeram
grande progresso, mas ainda estão distantes do grupo de países ricos.
O objetivo deste capítulo é descrever os principais fatos estilizados de cres-
cimento econômico no pós-guerra e analisar o debate sobre essas evidências na

1 Esses dados são medidos em paridade de poder de compra, ou seja, corrigem pela diferença

de custo de vida entre os países. A base de dados utilizada é a Penn World Table 7.0, que será
descrita na próxima seção.
4 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

literatura de crescimento econômico. Em particular, iremos tratar de questões


como: Qual foi a importância relativa da acumulação de capital físico e humano e
do progresso tecnológico para o crescimento dos Tigres Asiáticos? O atraso relati-
vo de países como Uganda ou Índia é causado por escassez de fatores de produção
ou por baixa eficiência? Por que o crescimento econômico da América Latina
desacelerou fortemente a partir da década de 1980? Quais os fatores responsáveis
pelo extraordinário crescimento da China desde o final da década de 1970? Em
que medida esse crescimento é sustentável? A literatura de crescimento econô-
mico não oferece respostas definitivas para essas questões, mas o capítulo procura
fornecer elementos para o entendimento do debate sobre esses temas.
O capítulo está dividido em cinco seções, incluindo esta Introdução. A se-
gunda seção apresenta fatos estilizados de crescimento e desenvolvimento
econômico no pós-guerra e calcula a contribuição das diversas fontes de cres-
cimento para as variações da produtividade do trabalho entre países e ao lon-
go do tempo. As seções seguintes discutem brevemente três experiências de
crescimento. A terceira seção descreve a experiência de crescimento seguida
de estagnação da América Latina. Na quarta seção analisamos a trajetória de
sucesso dos Tigres Asiáticos. A quinta seção discute o crescimento da China
nas últimas décadas.

Fatos estilizados

Nesta seção, apresentamos fatos estilizados sobre experiências de crescimen-


to econômico no pós-guerra. A desigualdade de renda per capita entre países em
determinado ano (2009, por exemplo) resulta da combinação entre a desigual-
dade num ano inicial (1960, por exemplo) e o crescimento da renda per capita
entre os dois anos. Nosso objetivo é analisar as diversas trajetórias de crescimen-
to no pós-guerra e entender seu impacto na distribuição de renda atual.
A análise deste capítulo baseia-se nos dados da versão 7.0 da Penn World
Table (PWT). A PWT é a principal base de dados utilizada em análises compa-
radas de crescimento e desenvolvimento econômico. Ela contém informações
sobre 33 variáveis para 189 países, de 1950 até 2009. A maior vantagem da
PWT é que os dados de produto, investimento e demais estatísticas das Contas
Nacionais são calculados segundo o conceito de paridade de poder de compra
(preços internacionais), PPP, que corrige os efeitos de diferenças sistemáticas de
custo de vida entre as economias.2 Assim, por exemplo, flutuações na taxa de

2 Os dados da Penn World Table estão disponíveis em <http://pwt.econ.upenn.edu>. Para

maiores detalhes, ver Heston et al. (2011).


Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 5

câmbio não afetam valores relativos das variáveis, o que ocorreria se as variáveis
fossem medidas em dólares correntes.
A renda per capita é igual, por definição, à multiplicação entre a produtivi-
dade do trabalhador e a participação da força de trabalho na população, como
mostra a Equação 1:

(1)

onde Y é o PIB, N é a população e L é a força de trabalho. Em outras palavras,


a renda por habitante pode elevar-se porque os trabalhadores se tornaram mais
produtivos ou porque a proporção de trabalhadores na população aumentou,
ou ambos.
O Gráfico 1.1 apresenta a distribuição de renda per capita e do produto por
trabalhador relativo aos Estados Unidos em 2009.3 O gráfico mostra o percen-
tual de países em cada categoria de renda e produtividade relativa aos Estados
Unidos. Um primeiro fato fundamental é que existe enorme disparidade de
renda per capita entre os países. Como mostra o gráfico, a distribuição de

GRÁFICO 1.1 Distribuição da renda per capita e do produto por trabalhador relativo aos
Estados Unidos (2009)
40

35

30
Proporção de países (%)

Renda per capita

25 Produto por trabalhador

20

15

10

0
0-10% 10%-20% 20%-30% 30%-40% 40%-50% 50%-60% 60%-70% 70%-80% 80%-90% 90%-100% >100%
Renda per capita e produto por trabalhador relativo aos Estados Unidos

Fonte: Penn World Table 7.0.

3 Embora os Estados Unidos sejam a maior economia do mundo, em 2009 sua renda per capita

era inferior à de alguns países, como Austrália, Cingapura, Luxemburgo, Noruega e Qatar.
6 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

renda per capita é concentrada em países com baixo nível de renda per capita
relativa aos Estados Unidos. Por exemplo, mais de 35% dos países possuem
renda per capita inferior a 10% da norte-americana e quase 20% dos países,
entre eles a China, possuem renda per capita na faixa entre 10 e 20% da norte-
americana.
Além disso, o Gráfico 1.1 mostra que a disparidade de renda per capita no
mundo resulta de enormes diferenças na produtividade do trabalho entre os
países. Em particular, cerca de 50% dos países possuem produtividade do traba-
lho inferior a 20% da norte-americana.
Em 2009, a renda per capita da China correspondia a 17% da norte-ameri-
cana. A distribuição apresentada no Gráfico 1.1 não pondera os países pela sua
população. Caso isso fosse feito, a presença da China na faixa entre 10 e 20%
da renda per capita dos Estados Unidos elevaria consideravelmente a propor-
ção desse grupo, embora o quadro geral de desigualdade elevada continuasse
válido.
A Tabela 1.1 mostra as taxas de crescimento da renda per capita e do produto
por trabalhador de diferentes regiões e países entre 1960 e 2009.4 A tabela do-
cumenta alguns padrões interessantes. Primeiro, tanto na média mundial como
nas diversas regiões, existe forte associação entre crescimento da renda per capi-
ta e do produto por trabalhador. Por exemplo, enquanto o crescimento médio
da renda per capita no mundo foi de 2,1% ao ano (a.a.), o produto por trabalha-
dor expandiu-se a uma taxa de 1,8% a.a. no período. O crescimento superior
da renda per capita deve-se ao aumento da taxa de participação da população
mundial na força de trabalho a uma taxa de 0,3% a.a.
A Tabela 1.1 também mostra que existem diferenças significativas de cres-
cimento entre as regiões. A região de maior crescimento no período foi o Leste
Asiático, onde a renda per capita e o produto por trabalhador cresceram a uma
taxa média anual de 4,9% e 4,3%, respectivamente. Por outro lado, a região
de menor crescimento foi a África Subsaariana, onde a renda per capita e o
produto por trabalhador cresceram, respectivamente, a uma taxa média anual
de 1,1% e 1,0%. A América Latina também teve um crescimento do produ-
to por trabalhador de 1,0% a.a., mas um aumento maior da renda per capita
(1,6% a.a.).

4
A amostra utilizada é composta por 84 países. Embora a PWT 7.0 tenha dados de renda per ca-
pita e produto por trabalhador a partir de 1950 para vários países, optamos por iniciar a análise
em 1960 para aumentar o tamanho da amostra. Além disso, os dados de investimento necessá-
rios para construir o estoque de capital usado na análise de decomposição de crescimento a ser
feita adiante não estão disponíveis na década de 1950 para vários países. O Apêndice apresenta
a lista dos países em cada região.
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 7

TABELA 1.1 Taxa de crescimento anual média da renda per capita e do produto por
trabalhador (1960-2009) – regiões e países selecionados (em %)

RENDA PER CAPITA PRODUTO POR TRABALHADOR

Leste Asiático 4,9 4,3


Sul da Europa 3,0 2,9
Sul da Ásia 2,4 2,0
Europa Ocidental 2,3 2,0
Países de língua inglesa 2,2 1,6
Caribe 2,1 1,5
Oriente Médio 1,9 1,4
América Latina 1,6 1,0
África Subsaariana 1,1 1,0
China 6,0 5,7
Coreia do Sul 5,4 4,3
Japão 3,4 3,2
Índia 3,1 3,0
Brasil 2,4 1,5
Estados Unidos 2,0 1,5
Mundo 2,1 1,8

Fonte: Penn World Table 7.0.

Portanto, as diferenças de crescimento da renda per capita entre as regiões


resultam, principalmente, de diferenças de crescimento da produtividade do tra-
balho. Esse fato também ocorre para países individualmente, embora haja maior
variação nesse caso. Por exemplo, no Brasil a renda per capita cresceu, em média,
0,9 ponto percentual (p.p.) acima do produto por trabalhador entre 1960 e 2009.
Isso se deve ao crescimento da população em idade ativa acima do crescimento
da população total, o que caracteriza o chamado “bônus demográfico”. O mesmo
ocorreu com a Coreia do Sul. No caso da China, por outro lado, praticamente
todo o crescimento extraordinário da renda per capita (6,0% a.a.) decorreu de
aumento da produtividade do trabalho (5,7% a.a.), assim como na Índia.
A Tabela 1.2 mostra a taxa de crescimento do produto por trabalhador em dois
subperíodos: 1960-1980 e 1980-2009. Podemos observar a partir da tabela que
houve desaceleração generalizada do crescimento entre os dois subperíodos. Em
particular, o crescimento médio anual do produto por trabalhador no mundo caiu
de 2,8% entre 1960 e 1980 para 1,0% entre 1980 e 2009. Os países desenvolvidos
(países de língua inglesa e Europa Ocidental) também tiveram redução do cresci-
mento.5 A queda do crescimento foi particularmente forte na América Latina (de
2,3% para 0,1%) e na África Subsaariana (de 2,1% para 0,3%). O Leste Asiático

5 O fenômeno de queda do crescimento da produtividade nos países desenvolvidos, nas décadas

de 1970 e 1980, é conhecido na literatura acadêmica como productivity slowdown.


8 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

também sofreu desaceleração, mas continuou crescendo a taxas elevadas (média


de 3,9% a.a.), em grande parte graças à China, que cresceu de forma acelerada
a partir do final da década de 1970 (7,8% a.a.). A aceleração do crescimento da
Índia, a partir da década de 1980, por sua vez, contribuiu para fazer com que a
redução do crescimento no sul da Ásia fosse menos pronunciada.

TABELA 1.2 Taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador em


dois subperíodos (1960-1980 e 1980-2009) – regiões e países
selecionados (em %)

1960-1980 1980-2009

Leste Asiático 4,9 3,9


Sul da Europa 4,7 1,7
Sul da Ásia 2,7 1,6
Europa Ocidental 3,2 1,2
Países de língua inglesa 1,9 1,4
Caribe 2,3 0,9
Oriente Médio 3,3 0,1
América Latina 2,3 0,1
África Subsaariana 2,1 0,3
China 2,6 7,8
Coreia do Sul 4,3 4,4
Japão 6,1 1,3
Índia 2,0 3,7
Brasil 4,5 –0,6
Estados Unidos 1,5 1,5
Mundo 2,8 1,0

Fonte: Penn World Table 7.0

O próximo passo é analisar as fontes do crescimento da produtividade do


trabalhador. O crescimento da produtividade do trabalho depende da acumula-
ção de capital físico (máquinas, equipamentos e construção) e capital humano
(educação) e da elevação da produtividade total dos fatores (PTF). A PTF é uma
medida da eficiência agregada da economia, que inclui a tecnologia e a eficiên-
cia da alocação dos fatores de produção.
A pergunta que queremos responder é qual a importância relativa da acumu-
lação de capital físico, do capital humano e da PTF para explicar a diferença de
crescimento da produtividade do trabalhador entre países no pós-guerra. Isto é,
queremos saber se determinado país cresceu mais rapidamente porque investiu
mais em máquinas, estruturas e educação ou porque sua eficiência produtiva
e progresso tecnológico cresceram muito. Para isso, faremos um exercício de
decomposição do crescimento, com base na seguinte função de produção:
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 9

yt = At ktα ht1–α 0 < α < 1, (2)

onde y é o produto por trabalhador, k é o capital físico por trabalhador, h é o


capital humano por trabalhador e A é a produtividade total dos fatores (PTF). O
parâmetro α é a elasticidade do produto em relação ao capital físico.6 O capital
humano será construído seguindo a metodologia de Bils e Klenow:7

, (3)

onde s é a escolaridade média da mão de obra. A ideia dessa formulação é que


o impacto da educação no capital humano deve ser ponderado por uma medida
de produtividade da escolaridade que é capturada pelo seu retorno no mercado de
trabalho.8 Vale ressaltar que, em virtude de limitações de dados, essa medida de
capital humano não incorpora a qualidade da educação.
O estoque de capital físico é construído a partir do método de inventário
perpétuo, descrito pela seguinte equação:

Kt+1 = It + (1 – δ) Kt, (4)

onde K é o estoque de capital agregado, I é o investimento e δ é a taxa de de-


preciação do capital. Essa equação diz que o estoque de capital em determinado
período é igual à soma do investimento do período anterior com o capital que
restou após ter sido descontada sua depreciação. Dividindo-se o estoque de ca-
pital agregado pela força de trabalho, obtemos o capital por trabalhador.
A PTF, que nos diz quanto é produzido com determinada quantidade de
insumos, é calculada como resíduo a partir da Equação 2:

(5)

Os valores dos parâmetros foram escolhidos com base na literatura acadêmi-


ca sobre o tema.9 Os dados de produto por trabalhador e investimento a preços

6 Supondo-se a existência de competição perfeita no mercado do produto e a maximização do

lucro por parte das firmas, o parâmetro α é igual à participação da renda do capital na renda
total gerada na economia.
7 Bils e Klenow (2000).

8 A formulação exponencial do capital humano captura o fato de que existe uma relação empíri-

ca entre o logaritmo do salário e o nível de escolaridade, estimada através da chamada regressão


de Mincer. O retorno da escolaridade depende dos parâmetros θ e ψ.
9 O valor do parâmetro α é igual a 0,4, e a taxa de depreciação do capital é 5%. Klenow e Rodrí-

guez-Clare (1997) e Hall e Jones (1999) usaram valores similares. Os valores dos parâmetros da
especificação de capital humano foram obtidos de Bils e Klenow (2000).
10 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

internacionais foram obtidos da Penn World Table 7.0. Os dados de educação


foram obtidos da base de dados de Barro e Lee.10
A contribuição de cada fonte para o crescimento do produto por trabalhador
é calculada a partir da seguinte fórmula:11

(6)

O lado esquerdo dessa equação é o crescimento médio anual do produto


por trabalhador entre dois anos, onde T é a diferença de anos. O lado direito
decompõe o crescimento da produtividade do trabalho em três componentes: o
crescimento da PTF, a contribuição do capital físico e a contribuição do capital
humano. Observe que as contribuições do capital físico e humano são iguais às
respectivas taxas de crescimento ponderadas pelos seus coeficientes na função
de produção.
A Tabela 1.3 apresenta uma decomposição do crescimento para grupos de
países ordenados segundo suas taxas de crescimento no período 1960-2009:
“milagres”, crescimento rápido, crescimento médio, crescimento baixo e
“desastres”.12 A média de crescimento mundial foi de 1,8% a.a., mas existe gran-
de variabilidade entre os países. Enquanto os países classificados como “mila-
gres” tiveram crescimento médio anual de 4,0%, os “desastres” tiveram cresci-
mento negativo do produto por trabalhador (−0,7% a.a.).13
A Tabela 1.3 mostra que a acumulação de capital físico e humano foi o
principal responsável pelo crescimento do produto por trabalhador no mundo,
com contribuição de 94% para a média do crescimento mundial.14 No entanto,
a PTF tem grande importância para explicar as diferenças de crescimento entre
os países.15 Enquanto a taxa de crescimento da PTF foi negativa no caso dos

10
Barro e Lee (2010).
11
Para obter a fórmula de decomposição do crescimento, toma-se o logaritmo da função de
produção (Equação 2) entre dois anos (t e t + T) e divide-se pela diferença de anos (T).
12
O Apêndice apresenta a lista dos países em cada grupo de crescimento.
13 A terminologia de “milagres” e ”desastres” é comumente usada na literatura de crescimento

para designar países que tiveram, respectivamente, crescimento extraordinário e crescimento


negativo durante várias décadas. O uso do termo “milagre” não é inteiramente adequado, uma
vez que a etimologia da palavra está associada a um fenômeno que não tem explicação, ao passo
que todo o esforço da literatura da qual este capítulo trata é justamente no sentido de identificar
as causas dos fenômenos analisados. Usamos aqui a expressão “milagre” apenas por conveniência
de uso, dada a ampla difusão do termo.
14 A Tabela A.1.1 no Apêndice apresenta uma decomposição do crescimento por décadas. Na

década de 1960, quando houve grande crescimento da economia mundial, a participação da


PTF foi bem maior: 39%.
15 Esses fatos são conhecidos na literatura e foram documentados em Klenow e Rodríguez-Clare

(1997) e Easterly e Levine (2001), entre outros.


Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 11

TABELA 1.3 Decomposição do crescimento do produto por trabalhador (1960-2009)


– grupos de crescimento (em %)

CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO

y k h A

Milagres 4,0 2,1 0,8 1,2


(51) (20) (29)
Crescimento rápido 2,4 1,1 0,6 0,6
(48) (26) (26)
Crescimento médio 1,5 0,7 0,6 0,1
(50) (42) (8)
Crescimento baixo 0,7 0,6 0,8 –0,7
(87) (122) (–109)
Desastres –0,7 –0,1 0,8 –1,4
(13) (–114) (201)
Mundo 1,8 0,9 0,7 0,1
(54) (40) (6)

Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias
das fontes de crescimento: capital físico por trabalhador (k), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre
parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.

desastres (−1,4% a.a.), ela se eleva juntamente com o crescimento do produto


por trabalhador, atingindo 1,2% a.a. nos milagres. Ao compararmos os mila-
gres com a média mundial, podemos observar que a PTF explica uma parcela
da diferença de crescimento entre os dois grupos muito similar à do capital.16
A contribuição do capital humano, por outro lado, é muito semelhante para
todos os grupos de crescimento.17
A Tabela 1.4 apresenta os resultados de uma decomposição de crescimen-
to para as diferentes regiões. Podemos observar que os fatores de produção
explicam a maior parte do crescimento de cada região. Em particular, a acu-
mulação de capital físico e humano explica cerca de 65% do crescimento do
produto por trabalhador dos países do Leste Asiático. O crescimento da PTF
na China foi bastante expressivo (2,5% a.a.) e contribuiu com 43% do cresci-
mento do produto por trabalhador.
No entanto, é preciso observar que existe grande disparidade no desempe-
nho da PTF entre as regiões. Enquanto na América Latina e na África Subsaa-

16
Os milagres tiveram uma contribuição do capital por trabalhador e da PTF superior em 1,2 e
1,1 pontos percentuais, respectivamente.
17 É importante lembrar, contudo, que a medida de capital humano utilizada nesse cálculo não

incorpora a qualidade da educação, que provavelmente é maior em países desenvolvidos, con-


forme sugere o melhor desempenho de seus estudantes em exames internacionais.
12 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

TABELA 1.4 Decomposição do crescimento do produto por trabalhador (1960-2009)


– regiões e países selecionados (em %)

CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO

y k h A

Leste Asiático 4,3 2,1 0,7 1,5


(49) (16) (35)
Sul da Europa 2,9 1,5 0,7 0,7
(50) (24) (25)
Sul da Ásia 2,0 1,4 0,9 –0,2
(66) (44) (–10)
Europa Ocidental 2,0 1,0 0,5 0,5
(50) (25) (25)
Países de língua inglesa 1,6 0,9 0,3 0,4
(54) (21) (25)
Caribe 1,5 0,6 0,6 0,3
(38) (41) (21)
Oriente Médio 1,4 0,9 0,9 –0,4
(66) (66) (–31)
América Latina 1,0 0,5 0,7 –0,2
(50) (71) (–21)
África Subsaariana 1,0 0,6 0,8 –0,4
(59) (79) (–38)
China 5,7 2,3 0,9 2,5
(40) (16) (43)
Coreia do Sul 4,3 2,7 0,9 0,8
(61) (21) (18)
Japão 3,2 2,1 0,4 0,7
(66) (11) (23)
Índia 3,0 1,6 0,9 0,6
(52) (28) (20)
Brasil 1,5 0,8 0,9 –0,2
(53) (61) (–14)
Estados Unidos 1,5 0,9 0,4 0,3
(57) (25) (18)
Mundo 1,8 0,9 0,7 0,1
(54) (40) (6)

Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Obs: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias
das fontes de crescimento: capital físico por trabalhador (k), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre
parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.

riana o crescimento da PTF entre 1960 e 2009 foi levemente negativo, no


Leste Asiático sua expansão foi bastante significativa (1,5% a.a.), principal-
mente levando-se em conta que, na média mundial, a PTF ficou praticamente
estagnada (crescimento de 0,1% a.a.). De fato, a comparação do desempenho
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 13

das economias do Leste Asiático com a média mundial mostra que a PTF teve
contribuição um pouco superior à do capital para explicar as suas diferenças
de crescimento, enquanto a contribuição do capital humano foi similar. Em
outras palavras, a PTF teve papel fundamental para explicar diferenças de
crescimento entre os países e, em particular, foi determinante para a trajetória
de sucesso dos países do Leste Asiático. Esse resultado será discutido adiante
em mais detalhe.
De acordo com o modelo de Solow, quando a economia encontra-se em
crescimento balanceado, o estoque de capital e o produto crescem à mesma
taxa, o que implica que a relação capital-produto permanece constante.18 Por
outro lado, em períodos de transição para uma nova trajetória de crescimento
balanceado, o capital cresce mais rapidamente que o produto, o que resulta em
elevação da relação capital-produto. Portanto, a evolução da relação capital-
produto fornece informações valiosas para compreender se uma economia se
encontra em trajetória sustentável (crescimento balanceado) ou não (dinâmica
de transição). Esse fato sugere que é conveniente analisar a evolução da relação
capital-produto.
Outro resultado importante do modelo de Solow é que a contribuição da
tecnologia para o crescimento econômico se dá através de dois canais. Primeiro,
existe um impacto direto sobre o produto, devido ao fato de que uma melhoria
da tecnologia (elevação de A na Equação 2) eleva a produtividade do trabalho.
Além disso, ocorre um efeito indireto, já que a elevação da tecnologia aumenta
a produtividade marginal do capital, o que induz maior acumulação de capital.
Portanto, uma parcela da acumulação de capital resulta do progresso tecnológi-
co, medido empiricamente pela PTF.
Para entendermos melhor o funcionamento do modelo de Solow, é útil acom-
panhar o comportamento da relação capital-produto após uma elevação perma-
nente da PTF. Imediatamente em seguida à elevação da PTF há uma redução da
relação capital-produto, pois o produto elevou-se e o estoque de capital não se
alterou. No entanto, a elevação da PTF induz um processo de acumulação de
capital: para dada taxa de poupança, a elevação do produto em consequência do
aumento da PTF resulta em maior investimento. No modelo de Solow, esse pro-
cesso de acumulação de capital induzido pela elevação da PTF termina quando
o estoque de capital tiver crescido na mesma proporção do crescimento da PTF,
de modo que no novo estado estacionário a relação capital-produto retorna ao
valor que prevalecia antes da alteração da PTF.

18
O Capítulo 2, neste livro, apresenta uma descrição dos principais resultados do modelo de
Solow.
14 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

As considerações do parágrafo anterior motivam a seguinte crítica à decom-


posição de crescimento tradicional, apresentada anteriormente. A decomposi-
ção dada pela Equação 6 subestima a contribuição da PTF para o crescimento e,
portanto, superestima a contribuição do capital, pois não leva em consideração
que parte da acumulação de capital constitui resposta da economia a um nível
mais elevado de produtividade. Para capturar esse efeito, reescrevemos a fun-
ção de produção (equação 2) em termos da relação capital-produto, em vez da
relação capital-trabalho:

(7)

onde é a relação capital-produto. Segundo essa decomposição alternativa,

a contribuição de cada fonte para o crescimento do produto por trabalhador é


calculada da seguinte forma:

(8)

Como mostra a comparação entre as Equações 6 e 8, a contribuição da PTF


para o crescimento do produto por trabalhador é maior na decomposição alter-
nativa que na tradicional, já que, além do seu efeito direto, ela incorpora o efei-
to indireto sobre a acumulação de capital. Outra diferença entre 6 e 8 é que, na
decomposição alternativa, o impacto do capital humano também é maior.19 O
motivo é o mesmo: a elevação do capital humano tem um efeito direto sobre a
produtividade do trabalho e, analogamente ao caso da PTF, enseja um processo
de acumulação de capital.
A Tabela 1.5 apresenta os resultados da decomposição do crescimento alter-
nativa para grupos de países ordenados segundo suas taxas de crescimento no
período 1960-2009. Um resultado interessante é que, embora exista dispa-
ridade significativa entre os países na acumulação de capital por trabalhador
(Tabela 1.3), a relação capital-produto aumentou a taxas similares em países
que cresceram muito ou pouco.

19
Na equação 6, a contribuição da PTF é igual a 1 multiplicado pela sua taxa de crescimento,
enquanto na equação 8 o coeficiente que multiplica sua taxa de crescimento é igual a 1/1(1 – α)
> 1. De forma análoga, a contribuição do capital humano é maior na Equação 8 que na Equa-
ção 6. O Apêndice mostra formalmente como a decomposição alternativa captura a soma dos
efeitos direto e indireto da PTF e do capital humano sobre a acumulação de capital físico.
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 15

TABELA 1.5 Decomposição alternativa do crescimento do produto por trabalhador


(1960-2009) – grupos de crescimento (em %)

CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO

y k/y h A

Milagres 4,0 0,7 1,4 1,9


(19) (34) (48)
Crescimento rápido 2,4 0,3 1,1 1,0
(13) (44) (43)
Crescimento médio 1,5 0,2 1,1 0,2
(16) (70) (13)
Crescimento baixo 0,7 0,5 1,3 –1,2
(78) (204) (–181)
Desastres –0,7 0,3 1,4 –2,4
(–44) (–190) (334)
Mundo 1,8 0,4 1,2 0,2
(23) (67) (10)

Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais
médias das fontes de crescimento: relação capital-produto (k/y), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre
parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.

Por esse motivo, quando a contribuição do capital físico é medida pela razão
capital-produto em vez da relação capital-trabalho, a importância da PTF para
explicar diferenças de crescimento entre os países fica ainda mais pronunciada.
Por exemplo, a diferença de 2,2 p.p. entre o crescimento dos “milagres” e a mé-
dia mundial, 0,3 p.p., deve-se a uma maior elevação da razão capital-produto,
0,2 p.p., a uma maior acumulação de capital humano, e os restantes 1,7 p.p.,
à PTF. Além disso, quase metade do crescimento dos “milagres” é explicada pela
PTF, enquanto nos “desastres” a queda da PTF explica a redução do produto por
trabalhador.
A Tabela 1.6 apresenta os resultados da decomposição de crescimento al-
ternativa para as regiões analisadas anteriormente. Embora a América Latina
tenha crescido 3,3 p.p. a.a. menos que o Leste Asiático entre 1960 e 2009,
o aumento da sua relação capital-produto foi inferior em apenas 0,4 p.p. a.a.
A grande diferença foi na contribuição da PTF, que na América Latina foi negativa
(−0,4% a.a.) e fortemente positiva no Leste Asiático (2,5% a.a.), correspon-
dendo a uma diferença de 2,9 p.p. a.a. Também é interessante observar que o
crescimento da PTF contribuiu com a maior parcela do crescimento da China
(72%). Embora tenha havido forte acumulação de capital por trabalhador na
China (Tabela 1.4), a Tabela 1.6 mostra que a relação capital-produto da China
ficou praticamente constante.
16 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

TABELA 1.6 Decomposição alternativa do crescimento do produto por trabalhador


(1960-2009) – regiões e países selecionados (em %)

CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO

y k/y h A

Leste Asiático 4,3 0,6 1,1 2,5


(15) (27) (59)
Sul da Europa 2,9 0,5 1,2 1,2
(17) (40) (42)
Sul da Ásia 2,0 0,9 1,5 –0,3
(44) (73) (–17)
Europa Ocidental 2,0 0,3 0,8 0,8
(17) (41) (41)
Países de língua inglesa 1,6 0,3 0,6 0,7
(23) (35) (42)
Caribe 1,5 0,0 1,0 0,5
(–3) (68) (35)
Oriente Médio 1,4 0,6 1,5 –0,7
(43) (109) (–52)
América Latina 1,0 0,2 1,2 –0,4
(16) (118) (–34)
África Subsaariana 1,0 0,3 1,4 –0,7
(31) (132) (–63)
China 5,7 0,0 1,5 4,1
(1) (27) (72)
Coreia do Sul 4,3 1,5 1,5 1,3
(36) (35) (30)
Japão 3,2 1,4 0,6 1,2
(43) (19) (38)
Índia 3,0 0,6 1,4 1,0
(20) (47) (33)
Brasil 1,5 0,3 1,5 –0,4
(22) (101) (–24)
Estados Unidos 1,5 0,4 0,6 0,4
(29) (42) (29)
Mundo 1,8 0,4 1,2 0,2
(23) (67) (10)

Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais
médias das fontes de crescimento: relação capital-produto (k/y), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre
parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.

Em função da sua importância para explicar diferenças nas experiências de


crescimento entre os países nas últimas décadas, a PTF também explica uma
parcela significativa das diferenças atuais no nível do produto por trabalhador
entre os países. A Tabela 1.7 mostra uma decomposição do desenvolvimento,
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 17

TABELA 1.7 Decomposição de desenvolvimento tradicional (em %)

CONTRIBUIÇÃO PARA A VARIAÇÃO DE y

A FATORES

1990 47 53
2000 48 52
2009 48 52

Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Obs.: A tabela apresenta as contribuições percentuais da PTF (A) e dos fatores de produção (relação capital-trabalho [k] e
capital humano por trabalhador [h]) para a variação do produto por trabalhador entre os países.

que calcula a contribuição relativa da PTF e dos fatores de produção (capital fí-
sico por trabalhador e capital humano) para explicar diferenças no produto por
trabalhador entre os países utilizando a razão capital-trabalho como medida do
capital físico (decomposição de desenvolvimento tradicional).20
Como mostra a Tabela 1.7, a PTF contribuiu com 48% da variação do pro-
duto por trabalhador entre os países em 2009, enquanto os 52% restantes foram
explicados pelos estoques de capital físico e humano por trabalhador. Esse re-
sultado tem se mostrado relativamente estável desde 1990 e é similar ao obtido
na literatura.21
A Tabela 1.8 apresenta a contribuição relativa da PTF e fatores de produção
para explicar diferenças no produto por trabalhador entre os países, com base
na decomposição alternativa (isto é, utilizando a relação capital-produto e não
capital por trabalhador). Como a variação da relação capital-produto entre os
países é bem menor que a da razão capital-trabalho, essa decomposição atribui
importância consideravelmente maior à PTF para explicar diferenças de produ-
tividade entre os países (79% em 2009).22

20
Isto é, enquanto a decomposição de crescimento busca medir a contribuição relativa de
fatores de produção e PTF para a evolução do produto por trabalhador de um país ou grupo
de países ao longo do tempo, a decomposição de desenvolvimento (ou de nível) busca medir
essa contribuição para diferenças de produto por trabalhador entre os países em um ponto
no tempo. Caselli (2005) faz uma análise dos resultados de várias decomposições do desen-
volvimento. Neste capítulo utilizamos a metodologia descrita em Klenow e Rodríguez-Clare
(1997).
21 Ver Caselli (2005).

22 Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e Hall e Jones (1999) utilizam a mesma metodologia e

mostram que a PTF explica a maior parte das diferenças de produtividade do trabalho entre os
países. Ferreira et al. (2008) mostram que, na década de 1970, a contribuição dos fatores de
produção para a disparidade da produtividade do trabalho no mundo era maior que a da PTF.
No entanto, ao longo do tempo, a contribuição relativa dos fatores diminuiu, resultando em
predominância da PTF a partir da década de 1990.
18 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

TABELA 1.8 Decomposição de desenvolvimento alternativa (em %)

CONTRIBUIÇÃO PARA A VARIAÇÃO DE y

A FATORES

1990 77 23
2000 79 21
2009 79 21

Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Obs.: A tabela apresenta as contribuições percentuais da PTF (A) e dos fatores de produção (relação capital-produto [k/y]
e capital humano por trabalhador [h]) para a variação do produto por trabalhador entre os países.

Em resumo, independentemente da metodologia adotada, a PTF tem grande


importância para explicar as diferenças de renda e crescimento entre os países.
Mas os fatores de produção também são relevantes, especialmente para explicar
o crescimento médio no pós-guerra. As seções seguintes analisam em maior
detalhe as experiências de crescimento da América Latina, Tigres Asiáticos e
China.

O desastre de produtividade da América Latina

Nesta seção, apresentamos alguns fatos estilizados sobre a experiência de


desenvolvimento da América Latina nas últimas décadas. O Capítulo 5 anali-
sa em detalhe a experiência brasileira. O Gráfico 1.2 compara a trajetória da
produtividade do trabalhador com a da renda per capita na América Latina.23
Entre 1960 e 1980, a renda per capita na América Latina cresceu cerca de 2,5%
ao ano. No entanto, na década de 1980, houve uma queda da renda per capita,
caracterizando a chamada “década perdida”. Durante o período de reformas da
década de 1990, houve uma aceleração do crescimento, seguida de estagnação
no final da década.24 Nos anos 2000, houve novamente um episódio de acele-
ração do crescimento, ainda mais expressivo que o da década anterior, que foi
interrompido com a crise internacional de 2008.
A renda per capita cresceu aproximadamente à mesma taxa que o produto
por trabalhador entre 1960 e 1980. Por outro lado, a partir da década de 1980,
o crescimento da renda per capita ficou bastante acima do crescimento da pro-
dutividade do trabalho. Essa diferença se deve ao aumento da taxa de participa-
ção na força de trabalho ao longo do período.

23
Ver Apêndice para uma descrição da amostra de países da América Latina.
24
Kuczynski e Williamson (2003) analisam as reformas implementadas na América Latina na
década de 1990.
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 19

GRÁFICO 1.2 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador


na América Latina (1960-2009)
240
230
220
210
Renda per capita
200 Produto por trabalhador
190
180
170
160
150
140
130
120
110
100
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fonte: Penn World Table 7.0.
Obs.: 1960 = 100.

Quando analisamos esse desempenho do ponto de vista relativo, o Gráfi-


co 1.3 mostra que, no período pré-1980, houve uma redução na distância da
produtividade do trabalho da América Latina em relação à norte-americana. A
renda per capita relativa, por outro lado, permaneceu estável em torno de 21%,
já que seu crescimento foi semelhante na América Latina e nos Estados Unidos.
O período que se seguiu a partir da década de 1980 foi caracterizado por diver-
gência, com uma pequena recuperação nos anos 2000. Em particular, enquanto
a produtividade da América Latina atingiu cerca de 30% da norte-americana em
1980, esse valor caiu para 20% em 2009. A renda per capita relativa foi ainda
menor em 2009 (18%), já que a taxa de participação na força de trabalho é
menor na América Latina.
No entanto, a trajetória dos países latino-americanos não foi inteiramente
homogênea. O Gráfico 1.4 apresenta a evolução da renda per capita de Argen-
tina, Brasil, Chile e México em relação aos Estados Unidos. A Argentina teve
uma queda quase contínua de renda relativa entre 1960 e o início dos anos
2000, com recuperação recente. O Brasil reduziu a distância em relação aos
Estados Unidos até 1980, quando sua renda relativa alcançou cerca de 30%, mas
desde então divergiu da trajetória norte-americana, retornando em 2009 a um
valor próximo do de 1960 (em torno de 20%). O México teve uma trajetória
20 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

GRÁFICO 1.3 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador


da América Latina relativo aos Estados Unidos, 1960-2009 (em %)
30

28
Renda per capita
26 Produto por trabalhador

24

22

20

18

16

14

12

10
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fonte: Penn World Table 7.0 e cálculo dos autores.

GRÁFICO 1.4 Evolução da renda per capita relativa aos Estados Unidos –
Argentina, Brasil, México e Chile, 1960-2009 (em %)

45
Argentina

40 Chile
México
Brasil
35

30

25

20

15

10
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008

Fonte: Penn World Table 7.0 e cálculo dos autores.


Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 21

semelhante. Sua renda relativa elevou-se de cerca de 30% em 1960 para quase
40% em 1980, mas nas décadas seguintes houve forte queda e, em 2009, a dis-
tância em relação aos Estados Unidos tinha retornado ao valor do início dos anos
1960. O Chile teve trajetória inversa. Entre 1960 e 1984, sua renda relativa caiu
de 25% para 15%. Desde então houve forte elevação, fazendo com que atingisse
quase 30% em 2009.25
Existe um debate na literatura acadêmica sobre as causas do baixo nível de
renda e produtividade da América Latina em relação aos países desenvolvidos
em geral e aos Estados Unidos em particular. Um importante estudo argumen-
tou que a principal razão para o atraso latino-americano é o baixo nível da
PTF, correspondendo a cerca de 50% da PTF norte-americana.26 Segundo os
autores, essa baixa produtividade, por sua vez, decorre de barreiras à compe-
tição, como tarifas de importação elevadas e regulação excessiva do ambiente
de negócios.
No entanto, outra pesquisa mostra que a PTF na América Latina era relati-
vamente elevada nos anos 1960-1970.27 Desde então, houve queda significativa
da PTF latino-americana, como mostra o Gráfico 1.5. Após ter se elevado em
cerca de 15% na década de 1960, a PTF latino-americana estabilizou-se durante
alguns anos e declinou de forma significativa do início da década de 1980 até
o início dos anos 1990. Graças às reformas da década de 1990, a queda da PTF
foi interrompida, mas não logrou voltar a crescer a taxas elevadas. Após nova
queda, no final da década, houve elevação expressiva nos anos 2000, mas em
2009 a PTF era inferior ao seu nível em 1960.
Uma questão que se coloca é por que, apesar de inúmeras distorções, como
a forte intervenção do Estado na economia e a estratégia de industrialização
baseada em substituição de importações, a PTF da América Latina cresceu de
forma significativa nas décadas de 1960 e 1970. Uma possível explicação está
relacionada a um fenômeno típico do processo de desenvolvimento, conhecido
como transformação estrutural.
A transformação estrutural é definida como o deslocamento da atividade
econômica entre diferentes setores ao longo do processo de desenvolvimento.
Como regra geral, toda economia passa por uma redução da participação do
setor agrícola e um aumento da importância da indústria e do setor de serviços.
Como a produtividade do trabalho na agricultura tradicional é menor que nos
outros setores, esse processo provoca um aumento da PTF e da produtividade

25
Ver Bergoing et al. (2002), para uma comparação das trajetórias de México e Chile na década
de 1980, e Hopenhayn e Neumeyer (2006) para uma análise das causas da queda do crescimen-
to na Argentina a partir de meados da década de 1970.
26 Cole et al. (2005).

27 Ferreira et al. (2012).


22 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

GRÁFICO 1.5 Evolução da PTF na América Latina (1960-2009)


120

115

110

105

100

95

90

85

80
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Obs.: 1960 = 100.

agregada das economias.28 Em um segundo momento, a participação da indús-


tria no produto e na força de trabalho também se reduz, e a importância do
setor de serviços se eleva ainda mais.
Em 1960, cerca de 52% dos trabalhadores mexicanos estavam na agricultura,
18% na indústria e 30% nos serviços. Ao longo do tempo, a força de trabalho
deslocou-se para a indústria e, principalmente, para o setor de serviços. Em 1980,
a participação dos serviços tinha crescido para 43% da população ocupada, e a da
indústria, para 28%.29 O processo de transformação estrutural no México conti-
nuou após 1980. Em 2005, 57% da mão de obra trabalhava no setor de serviços e
somente 16% na agricultura. Por outro lado, o setor industrial manteve sua parti-
cipação relativamente constante em torno de 27% do emprego em 2005.
Pela grande importância do setor de serviços na geração de emprego e sua
elevada participação no PIB, a evolução da produtividade nesse setor afeta de

28 Ver Herrendorf et al. (2012) para uma discussão da importância da transformação estrutural
para o crescimento econômico. Um fenômeno similar tem sido observado no caso chinês, nos
últimos 30 anos, como veremos a seguir.
29 Os dados de emprego e produtividade setoriais apresentados no texto foram obtidos do

Groningen Growth and Development Centre 10-Sector Database (GGDC) e estão dispo-
níveis em http://www.ggdc.net. Ver Timmer e De Vries (2009) para uma descrição dessa
base de dados.
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 23

forma significativa a produtividade agregada. O Gráfico 1.6 mostra a evolução


da produtividade do trabalho no setor de serviços para Argentina, Brasil, Méxi-
co, Chile e Estados Unidos entre 1960 e 2005.30 Ao longo de todo o período, a
produtividade no setor de serviços norte-americano elevou-se a uma taxa média
de 1,6% a.a. Por outro lado, nos países latino-americanos, a produtividade dos
serviços é baixa e divergiu em relação à americana.31 Na média do período, o
crescimento da produtividade de serviços na Argentina foi de apenas 0,1% a.a. A
produtividade brasileira nesse setor cresceu, em média, apenas 0,2% a.a. devido
à forte queda verificada a partir da década de 1980. A produtividade mexicana
também teve redução a partir dos anos 1980 e, por isso, decresceu, em média,
0,1% a.a. entre 1960 e 2005. No Chile, por outro lado, houve crescimento de
0,9% a.a., em média, ao longo do período.
Portanto, a queda da PTF e da produtividade do trabalho na América Latina
a partir da década de 1980 parece estar associada ao fato de que a atividade eco-
nômica se deslocou cada vez mais para o setor de serviços, cuja produtividade é

GRÁFICO 1.6 Evolução da produtividade do setor de serviços – Argentina, Brasil, México,


Chile e Estados Unidos (1960-2005)
120.000
Argentina
Chile
100.000 México
Estados Unidos
Brasil
80.000

60.000

40.000

20.000

0
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006

Fonte: Timmer e de Vries (2009) e cálculo dos autores.


Obs.: Os dados de produtividade de Timmer e de Vries (2009) são expressos em moeda nacional a preços constantes
e foram convertidos em US$ PPP.

30 A série de dados termina em 2005. A produtividade é medida em dólares de 2005 segundo a


paridade de poder de compra.
31 Pagés (2010) mostra evidências de que o setor de serviços, caracterizado pela informalidade

elevada, é o principal responsável pela baixa produtividade do trabalho agregada da América


Latina em relação aos Estados Unidos.
24 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

baixa e sofreu queda em vários países.32 Pela importância desse setor no empre-
go e na produção total, sua produtividade condicionará fortemente a evolução
futura da produtividade e da renda per capita na América Latina.

O milagre de produtividade dos Tigres Asiáticos

Em contraste com a experiência da América Latina, alguns países do Leste


Asiático conseguiram sustentar taxas elevadas de crescimento durante várias
décadas. Nesta seção vamos analisar brevemente a trajetória de um conjunto
de quatro países que ficaram conhecidos como Tigres Asiáticos: Coreia do Sul,
Taiwan, Hong Kong e Cingapura.
O Gráfico 1.7 evidencia o extraordinário crescimento da renda per capita e
do produto por trabalhador desses países a partir de 1960. A renda per capita
expandiu-se a uma taxa de 5,3% a.a., o que resultou em um aumento de 13
vezes entre 1960 e 2009. O produto por trabalhador, por sua vez, cresceu 4,4%
a.a., o que gerou um aumento de quase nove vezes no período.33 É interessante

GRÁFICO 1.7 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador nos
Tigres Asiáticos (1960-2009)
1400
1300
1200
1100 Renda per capita
1000 Produto por trabalhador

900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008

Fonte: Penn World Table 7.0.


Obs.: 1960 = 100.

32
Fatores macroeconômicos, como a inflação elevada e a crise da dívida externa, também tive-
ram papel importante para a queda do crescimento da América Latina na década de 1980. Ver
Kuczynski e Williamson (2003) para uma discussão.
33 A elevação da taxa de participação na força de trabalho permitiu que a renda per capita cres-

cesse mais que o produto por trabalhador.


Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 25

observar que, ao contrário da América Latina, os Tigres Asiáticos continuaram


a crescer fortemente depois de 1980. Após uma breve queda devido à crise da
Ásia, no final da década de 1990, o crescimento foi retomado nos anos 2000 até
ser interrompido pela crise internacional de 2008.
Em razão do crescimento extraordinário durante várias décadas, os Tigres
Asiáticos passaram a integrar o grupo de países desenvolvidos. O Gráfico 1.8
mostra que a renda per capita e o produto por trabalhador dos Tigres Asiáticos,
que correspondiam a cerca de 20% do nível dos Estados Unidos em 1960, atin-
giram 80% em 2009.34
Existe um grande debate em torno dos determinantes do “milagre” dos Ti-
gres Asiáticos. Em particular, vários estudos procuraram avaliar se esse cres-
cimento extraordinário decorreu principalmente da acumulação de fatores de
produção ou do progresso tecnológico. Essa questão é importante, tanto sob
o ponto de vista teórico como em termos de políticas públicas. Caso o prin-
cipal mecanismo tenha sido a acumulação de capital físico ou humano, o mo-
delo de Solow (aumentado com capital humano) é adequado para interpretar
essa experiência. Caso o progresso tecnológico tenha sido determinante, os

GRÁFICO 1.8 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador dos Tigres
Asiáticos relativo aos Estados Unidos, 1960-2009 (em %)
80

70
Renda per capita
Produto por trabalhador
60

50

40

30

20

10
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008

Fonte: Penn World Table 7.0 e cálculo dos autores.

34 Esse valor é uma média dos Tigres Asiáticos. Em 2009, a renda per capita de Cingapura era

superior à dos Estados Unidos.


26 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

modelos mais apropriados são os que enfatizam a adoção e criação de novas


tecnologias.35 No que diz respeito a políticas públicas, uma evidência com-
patível com o modelo de Solow recomendaria ênfase na elevação da taxa de
investimento em capital físico e humano. No segundo caso, o foco seria em
políticas de inovação e de incentivo para a adoção de tecnologias produzidas
no exterior.36
Um estudo famoso de Alwyn Young mostrou, através de uma análise de
decomposição do crescimento, que a maior parcela do crescimento dos quatro
Tigres decorreu de aumento da taxa de participação na força de trabalho e da
acumulação de capital físico e humano.37 Em outras palavras, segundo Young, o
crescimento dos Tigres teria resultado fundamentalmente de uma mobilização
extraordinária dos fatores de produção, com um papel relativamente pequeno
para o progresso tecnológico, medido pela PTF.38 Uma importante implicação
desse resultado, salientada por Paul Krugman, é que, pela existência de retornos
decrescentes à acumulação de capital, o crescimento dos Tigres iria necessaria-
mente desacelerar.39
No entanto, esse resultado não é consensual na literatura. Segundo Klenow e
Rodríguez-Clare, a metodologia de contabilidade do crescimento utilizada por
Young não leva em conta o impacto indireto da PTF no crescimento através da
acumulação de capital.40 Utilizando uma decomposição alternativa do cresci-
mento, como a apresentada neste capítulo, os autores mostraram que, levando-
se em consideração seus efeitos direto e indireto, a PTF explica a maior parcela
do crescimento dos Tigres Asiáticos. Como mostra a comparação entre a Tabela
1.4 (decomposição tradicional) e a Tabela 1.6 (decomposição alternativa), en-
quanto os fatores de produção explicam a maior parte do crescimento dos países
do Leste Asiático segundo a decomposição tradicional usada por Young, a PTF
torna-se dominante quando se usa a decomposição alternativa, proposta por
Klenow e Rodríguez-Clare.41

35
Parente e Prescott (2005) argumentam que “milagres” econômicos ocorrem quando países
muito distantes da fronteira tecnológica, como os Tigres Asiáticos no início da década de 1960,
reduzem as barreiras à adoção de tecnologia dos países desenvolvidos. Ver o Capítulo 2 deste
livro para uma discussão desses modelos.
36 Para uma análise das políticas adotadas pelos Tigres Asiáticos, ver Banco Mundial (1993) e o

Capítulo 13 deste livro.


37 Young (1995).

38 Collins e Bosworth (1996) e Bosworth e Collins (2003) realizaram exercícios de contabilida-

de do crescimento e chegaram à mesma conclusão que Young (1995).


39 Krugman (1994).

40 Klenow e Rodríguez-Clare (1997).

41 O grupo de países do Leste Asiático que fazem parte das Tabelas 1.4 e 1.6 inclui também

Japão, China e Tailândia.


Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 27

Uma pesquisa de Hsieh faz outra crítica ao estudo de Young.42 O autor ar-
gumenta que, caso tivesse ocorrido nesses países uma acumulação de capital
físico da magnitude calculada por Young, a existência de retornos decrescentes
deveria ter resultado em grande redução da taxa de retorno do capital, o que
não se verificou. Segundo Hsieh, isso indica que os dados usados por Young a
partir das Contas Nacionais superestimam o investimento e a acumulação de
capital físico dos Tigres.
Enquanto os autores citados modificam os resultados de Young com base em
diferentes metodologias e bases de dados, Ferreira e coautores argumentam que o
que define um “milagre” econômico é um crescimento extraordinário em relação
aos demais países. Portanto, a experiência dos Tigres não deve ser analisada isola-
damente, mas em comparação com outros países no mesmo período. Utilizando
dados da Penn World Table e a metodologia de decomposição tradicional de cres-
cimento usada por Young, os autores mostram que, embora o crescimento da PTF
dos Tigres não tenha sido particularmente elevado em termos absolutos, ele foi
extraordinário em comparação com os demais países.43 De fato, como vimos na
discussão da Tabela 1.4, diferenças na taxa de crescimento da PTF explicam gran-
de parcela das diferenças no crescimento do produto por trabalhador do grupo de
países do Leste Asiático (que inclui, além dos quatro Tigres, Japão, China e Tai-
lândia) em relação aos demais. Em particular, enquanto a média de crescimento
da PTF no mundo entre 1960 e 2009 foi de 0,1% a.a., a PTF dos países do Leste
Asiático cresceu 1,5% a.a. no mesmo período.
Outra forma de verificar esse resultado é analisar a evolução da PTF dos
Tigres em relação à fronteira tecnológica, representada pelos Estados Unidos.
Como mostra o Gráfico 1.9, desde 1960 houve clara convergência da PTF dos
Tigres para a fronteira, atingindo 91% da produtividade total dos fatores norte-
americana em 2009.
Outra característica importante da trajetória de crescimento dos Tigres é que,
diferentemente dos países da América Latina, eles foram bem-sucedidos em ele-
var a produtividade do setor de serviços, como mostra o Gráfico 1.10. Enquanto
a produtividade americana cresceu 1,4% a.a. entre 1965 e 2005, a coreana expan-
diu-se 2% no período. No caso de Taiwan, a produtividade dos serviços cresceu
4,5% a.a. e tem convergido rapidamente para a produtividade americana. Como o
setor de serviços concentra a maior parcela do emprego nesses países, isso fornece
indicações promissoras sobre a continuidade do crescimento deles.44

42 Hsieh (2002).
43 Ferreira et al. (2011).
44 Em 2005, a participação do setor de serviços no emprego total era de 64% na Coreia do Sul,

70% em Cingapura, 57% em Taiwan e 85% em Hong Kong.


28 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

GRÁFICO 1.9 Evolução da PTF dos Tigres Asiáticos em relação aos Estados Unidos,
1960-2009 (em %)
100

90

80

70

60

50

40
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.

GRÁFICO 1.10 Evolução da produtividade do setor de serviços – Coreia do Sul, Taiwan


e Estados Unidos (1965-2005)

120000

Coreia do Sul
100000 Taiwan
Estados Unidos

80000

60000

40000

20000

0
1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

Fonte: Timmer e De Vries (2009) e cálculo dos autores.


Obs.: Os dados de produtividade de Timmer e De Vries (2009) são expressos em moeda nacional a preços constantes e
foram convertidos em US$ PPP.
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 29

O milagre de produtividade da China

A China teve um crescimento extraordinário nas últimas décadas, com gran-


de repercussão na economia mundial. O Gráfico 1.11 apresenta a evolução da
renda per capita e do produto por trabalhador na China entre 1960 e 2009.
A renda per capita chinesa cresceu 2,8% a.a. de 1960 a 1980. Entre 1980 e
2009, houve uma aceleração do crescimento para 8,3% a.a., algo sem preceden-
tes na história, mesmo levando-se em conta a experiência dos Tigres Asiáticos.
Como mostra o gráfico, a trajetória do produto por trabalhador é similar, pas-
sando de um crescimento de 2,6% a.a. nos primeiros 20 anos para 7,8% a partir
da década de 1980.
Graças às suas elevadas taxas de crescimento, tanto a renda per capita como
o produto por trabalhador da China aumentaram bastante em relação aos
Estados Unidos, como mostra o Gráfico 1.12. Enquanto no período 1960-1980
a renda per capita chinesa ficou relativamente constante, em torno de 2% da norte-
americana, no período de quase 30 anos que se seguiu houve forte convergência.
No entanto, como a China era muito pobre no início da década de 1980, apesar do
seu enorme crescimento, a renda chinesa atingiu apenas 17% da norte-americana
em 2009. O produto por trabalhador da China seguiu uma trajetória similar, mas
no mesmo ano correspondia a apenas 13% da produtividade norte-americana.

GRÁFICO 1.11 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador da China
(1960-2009)
2000

1500
Renda per capita
Produto por trabalhador

1000

500

0
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008

Fonte: Penn World Table 7.0.


Obs.: 1960 = 100.
30 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

GRÁFICO 1.12 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador da China
relativo aos Estados Unidos, 1960-2009 (em %)
18

16

14
Renda per capita
12 Produto por trabalhador

10

2
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fonte: Penn World Table 7.0 e cálculo dos autores.

Durante o período de rápido crescimento, a China elevou de forma expres-


siva suas taxas de poupança e investimento. Em 1978, a taxa de investimento
medida em preços internacionais (US$ PPP) já era elevada, em torno de 30%
do PIB. Em 2009, o investimento atingiu 45% do PIB. Além do investimen-
to elevado, a PTF teve papel fundamental para o crescimento chinês (Gráfico
1.13). Entre 1960 e 1980, a PTF chinesa ficou relativamente estável em relação
à americana, em torno de 12%. Desde o final da década de 1970, a PTF relati-
va elevou-se continuamente e alcançou 41% em 2009. No entanto, da mesma
forma que a renda per capita e o produto por trabalhador, a PTF chinesa ainda
encontra-se distante do nível das economias desenvolvidas.
A aceleração do crescimento chinês decorreu de uma série de reformas eco-
nômicas iniciadas por Deng Xiaoping em 1978. Essas reformas criaram meca-
nismos de mercado de forma gradual em uma economia que era inteiramente
planificada. Inicialmente, as mudanças foram introduzidas na agricultura, atra-
vés da introdução do direito de propriedade individual sobre a terra (household
responsibility system) e da permissão para a comercialização no mercado da par-
cela da produção agrícola que excedesse uma cota que deveria ser vendida para
o governo a um preço preestabelecido (dual-track pricing system).45

45
Brandt e Rawski (2008) apresentam vários estudos sobre a transformação econômica da Chi-
na. Qian (2003) apresenta uma análise da estratégia gradualista de reformas da China.
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 31

GRÁFICO 1.13 Evolução da PTF da China em relação aos Estados Unidos,


1960-2009 (em %)

40

35

30

25

20

15

10

5
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.

Essas reformas na agricultura desencadearam um salto na taxa de crescimen-


to da produtividade agrícola, que permitiu a liberação de mão de obra para
setores de produtividade mais elevada, como indústria e serviços. Entre 1978 e
2004, a PTF da agricultura cresceu 5,4% a.a, e a participação da agricultura no
emprego total caiu de 69% para 32%.46
Outra transformação estrutural de grande importância na China está asso-
ciada ao deslocamento da força de trabalho do setor estatal para o setor pri-
vado. Entre 1978 e 2004, a participação do emprego estatal caiu de 53% para
13% do setor não agrícola (indústria e serviços). Essa realocação da mão de
obra teve grande impacto na produtividade, já que, enquanto a PTF do setor
privado não agrícola cresceu 4,3% a.a. nesse período, a PTF do setor estatal
expandiu-se apenas 1,7% a.a. A combinação das duas mudanças estruturais,
ou seja, a redução do setor agrícola e do setor estatal, foi responsável por cer-
ca de um terço do crescimento da produtividade do trabalhador chinês entre
1978 e 2004.47
Embora as transformações estruturais da economia chinesa não tenham se
esgotado, os ganhos de produtividade no futuro dependerão cada vez mais de

46
Brandt et al. (2008).
47
Brandt et al. (2008).
32 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

elevações da produtividade industrial e do setor de serviços. Um estudo de


Hsieh e Klenow mostrou que, no período 1998-2005, a redução de distorções
à alocação eficiente de capital e trabalho entre as empresas do setor manufa-
tureiro gerou um crescimento da PTF de 2% a.a.48 No entanto, ainda existem
grandes ganhos potenciais de eficiência no setor manufatureiro. Segundo os au-
tores, a eliminação das distorções à alocação eficiente de recursos pode gerar um
aumento de 115% na PTF do setor.

Resumo

Neste capítulo descrevemos os principais fatos estilizados de crescimento


econômico do pós-guerra e analisamos brevemente o debate sobre essas evidên-
cias na literatura de crescimento econômico, com base nos dados da versão 7.0
da Penn World Table, a principal base de dados utilizada em estudos compara-
dos de crescimento e desenvolvimento econômico.
Vários fatos estilizados foram documentados no texto. Primeiro, existe
enorme disparidade de renda per capita entre os países. Essas diferenças no
padrão de vida refletem grandes disparidades da produtividade do trabalha-
dor. A PTF, que representa uma medida de eficiência agregada da economia,
explica uma parcela fundamental das diferenças de produtividade do trabalho
entre os países, embora variações de capital físico e humano também sejam
relevantes.
Além disso, existe grande heterogeneidade na trajetória de crescimento dos
países. Essas diferenças nas experiências de crescimento, por sua vez, tiveram
implicações significativas na desigualdade de renda entre os países. Alguns paí-
ses relativamente pobres, algumas décadas atrás, tornaram-se desenvolvidos,
como os Tigres Asiáticos; outros estagnaram em um patamar de renda média,
como grande parte da América Latina, e alguns, como a China, fizeram grande
progresso, mas ainda estão distantes do grupo de países ricos. Diferenças no
crescimento da PTF explicam uma parcela significativa das diferenças de cresci-
mento do produto por trabalhador entre os países.
Um importante determinante do crescimento da produtividade do trabalho e
da PTF é a transformação estrutural, caracterizada pela transferência de fatores
de produção da agricultura tradicional, que se caracteriza por baixa produtivida-
de, para setores mais produtivos, como indústria e serviços. Enquanto os países
da América Latina tiveram queda ou estagnação da produtividade no setor de
serviços, os Tigres Asiáticos obtiveram elevações expressivas de produtividade

48
Hsieh e Klenow (2009).
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 33

nesse setor. À medida que o setor de serviços se torna preponderante na produ-


ção total e na geração de empregos ao longo do processo de desenvolvimento, a
evolução da produtividade desse setor torna-se fundamental para a trajetória de
crescimento econômico.

Leituras recomendadas

Klenow e Rodríguez-Clare (1997) é uma referência fundamental para o es-


tudo de decomposições de crescimento e de desenvolvimento, enquanto Her-
rendorf et al. (2012) apresentam uma resenha extensiva sobre transformação
estrutural. Para o debate sobre o papel da PTF e fatores de produção no cresci-
mento da América Latina nas últimas décadas, ver Cole et al. (2005) e Ferreira
et al. (2012). Sobre a controvérsia da importância relativa da PTF e da acumu-
lação de capital físico e humano para o crescimento dos Tigres Asiáticos, ver
Young (1995) e Hsieh (2002). Um livro organizado por Loren Brandt e Thomas
Rawski (Brandt e Rawski, 2008) apresenta um amplo conjunto de estudos sobre
a transformação econômica da China.

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34 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

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Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 35

APÊNDICE

este Apêndice apresentamos a composição dos grupos de países que consi-


N deramos no texto, bem como uma tabela com as taxas de crescimento do
produto por trabalhador e da PTF para a economia mundial, diversas regiões e
alguns países, para cada uma das décadas que compõem a análise deste capítu-
lo. Adicionalmente, descrevemos a metodologia que utilizamos para calcular a
decomposição de crescimento alternativa para os grupos de países.
Ao longo do capítulo, os países foram classificados em grupos de crescimento
e por regiões. A composição dos grupos é a seguinte:

A. Lista de países por regiões

Países de língua inglesa: Austrália, Canadá, Estados Unidos, Irlanda, Nova Ze-
lândia, Reino Unido.

Europa Ocidental: Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia, França,


Holanda, Islândia, Itália, Noruega, Suécia, Suíça.

Sul da Europa: Chipre, Espanha, Grécia, Portugal, Turquia.

Leste Asiático: China, Cingapura, Coreia do Sul, Hong Kong, Japão, Tailândia,
Taiwan.

Oriente Médio: Irã, Israel, Jordânia, Síria, Tunísia.

Sul da Ásia: Bangladesh, Fiji, Filipinas, Índia, Indonésia, Malásia, Nepal, Papua-
Nova Guiné, Paquistão.

América Latina: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Sal-
vador, Equador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai,
Peru, República Dominicana, Uruguai, Venezuela.
36 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Caribe: Barbados, Guiana, Jamaica, Trinidad e Tobago.

África Subsaariana: África do Sul, Botsuana, Camarões, Gana, Ilhas Maurício,


Lesoto, Malawi, Moçambique, Níger, Quênia, República Centro-Africana, Re-
pública do Congo, Senegal, Tanzânia, Togo, Uganda, Zâmbia, Zimbábue.

Obs.: O grupo do Oriente Médio inclui a Tunísia, que faz parte do Norte da África.

B. Lista de países por grupos de crescimento

Milagres: Botsuana, China, Cingapura, Coreia do Sul, Hong Kong, Índia, Indo-
nésia, Japão, Malásia, Tailândia, Taiwan, Turquia.

Crescimento rápido: Áustria, Bélgica, Chipre, Espanha, Finlândia, França, Gré-


cia, Ilhas Maurício, Irlanda, Israel, Itália, Lesoto, Noruega, Panamá, Papua-No-
va Guiné, Paquistão, Portugal, República do Congo, República Dominicana,
Trinidad e Tobago, Tunísia.

Crescimento Médio: Alemanha, Argentina, Austrália, Barbados, Brasil, Cana-


dá, Chile, Colômbia, Dinamarca, Equador, Estados Unidos, Filipinas, Gana,
Guatemala, Holanda, Irã, Islândia, Malawi, Moçambique, Nepal, Reino Unido,
Síria, Suécia, Suíça, Tanzânia, Uganda, Uruguai.

Crescimento baixo: África do Sul, Bangladesh, Bolívia, Camarões, Costa Rica,


El Salvador, Guiana, Honduras, Ilhas Fiji, Jamaica, Jordânia, México, Nova Ze-
lândia, Paraguai, Peru, Quênia, Senegal, Zâmbia.

Desastres: Nicarágua, Níger, República Centro-Africana, Togo, Venezuela,


Zimbábue.
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra 37

TABELA A.1.1 Taxa de crescimento anual média do produto do trabalhador e da PTF


por décadas – regiões e países selecionados (em %)

1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2009

y A y A y A y A y A

Leste Asiático 5,2 2,5 4,6 1,2 4,7 1,9 4,0 0,8 3,0 1,1
(49) (27) (41) (21) (35)
Sul da Europa 6,2 3,2 3,1 0,1 2,1 0,5 1,6 0,1 1,2 –0,4
(51) (4) (25) (4) (–34)
Sul da Ásia 2,6 –0,1 2,9 –0,1 1,2 –1,0 1,4 –0,4 2,1 0,6
(–4) (–3) (–84) (–25) (29)
Europa Ocidental 4,1 1,8 2,3 0,4 1,2 0,3 1,6 0,6 0,6 –0,6
(43) (17) (21) (37) (–97)
Países de língua inglesa 2,5 1,0 1,3 –0,1 1,1 0,3 2,4 1,4 0,8 –0,7
(40) (–5) (29) (58) (–92)
Caribe 4,7 2,5 0,0 –1,2 –0,8 –1,8 1,7 1,0 1,9 1,0
(54) (2744) (211) (62) (52)
Oriente Médio 4,0 1,3 2,6 –1,1 –1,1 –2,5 0,2 –0,2 1,2 0,5
(32) (–45) (218) (–112) (42)
América Latina 2,4 1,0 2,2 0,1 –1,7 –2,3 0,8 0,0 1,4 0,3
(40) (4) (140) (–4) (21)
África Subsaariana 2,8 1,0 1,4 –1,2 –0,1 –1,2 –0,1 –0,8 1,4 0,2
(37) (–85) (911) (603) (12)
China 0,9 –0,8 4,3 1,4 5,8 2,9 8,2 3,7 9,6 5,4
(–86) (33) (49) (46) (56)
Coreia do Sul 4,7 1,4 3,8 –0,9 6,3 2,8 4,2 0,2 2,4 0,4
(30) (–24) (44) (4) (15)
Japão 8,6 4,6 3,5 –0,3 2,6 0,9 0,5 –1,2 0,7 –0,3
(54) (–10) (32) (–240) (–50)
Índia 2,6 –0,1 1,4 –0,8 3,1 0,9 2,6 0,5 5,7 2,6
(–2) (–56) (28) (21) (45)
Brasil 4,1 2,0 4,8 2,5 –2,1 –4,1 –0,5 –1,8 1,1 0,4
(48) (51) (195) (342) (40)
Estados Unidos 2,4 0,8 0,6 –0,5 1,7 0,8 2,2 0,9 0,6 –0,8
(35) (–87) (50) (42) (–135)
Mundo 3,4 1,3 2,2 –0,2 0,4 –0,8 1,2 0,1 1,5 0,2
(39) (–9) (–189) (6) (11)

Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e a taxa de crescimento anual
média da PTF (A). Valores entre parênteses indicam a contribuição relativa da PTF para o crescimento.

C. Derivação da fórmula da decomposição do crescimento alternativa

Conforme mostrado no texto, a função de produção é dada por:

yt = At ktα ht1–α 0 < α < 1, (2)

Para calcularmos a decomposição de crescimento alternativa, obtemos de (2):


38 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

(A1)

Elevando ambos os lados da Equação A1 por , obtemos a Equação 7


do texto:

(7)

A Equação 7 pode ser reescrita como:

(A2)

A partir da Equação A2, podemos expressar a decomposição alternativa de


crescimento da seguinte forma:

(A3)

A expressão A3 é equivalente à Equação 8 do texto. Comparando A3 com


a decomposição de crescimento tradicional, dada pela Equação 6 do texto, po-
demos observar que, na decomposição alternativa, o impacto da PTF no cres-
cimento do produto por trabalhador é maior que na decomposição tradicional.
Isso decorre do fato de que a decomposição alternativa captura a soma do efei-
to direto da PTF (igual a 1) e seu efeito indireto (dado por ), enquanto
a decomposição tradicional mede apenas o seu efeito direto. Outra diferença
entre A3 e 6 é que, na decomposição alternativa, o impacto do capital humano
também é maior. O motivo é o mesmo: a elevação do capital humano tem um
efeito direto sobre a produtividade do trabalho e, analogamente ao caso da PTF,
enseja um processo de acumulação de capital. O efeito direto é dado pelo termo
1 – α, e o efeito indireto é capturado pelo termo α.
CAPÍT U LO 2

DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO:
UMA BREVE INCURSÃO TEÓRICA

Carlos Eduardo Soares Gonçalves

Introdução

O propósito deste capítulo é apresentar sucintamente os caminhos que fo-


ram trilhados, ao longo dos últimos 60 anos, pela pesquisa econômica na área
de crescimento/desenvolvimento econômico. Ele fornece, portanto, o substrato
teórico que complementa e auxilia o entendimento de outros capítulos do livro.
É desnecessário lembrar a impossibilidade de descrever com completude seis
décadas de pesquisa em algumas poucas páginas. Um resumo trata necessaria-
mente do essencial, incorporando juízos de valor do autor. Este capítulo não
pode fugir a tal regra universal.
Antes de iniciar, vale fazer um breve esclarecimento sobre a dicotomia “cres-
cimento” versus “desenvolvimento” econômico, que tem gerado polêmica re-
cente dentro e fora da academia. Antes de tudo, no mundo acadêmico, a distin-
ção entre “teorias de crescimento” e “teorias de desenvolvimento” é relacionada
ao objeto de estudo em questão. Segundo a definição mais usual, as primeiras
teriam como alvo o entendimento do fenômeno do crescimento de modo geral,
enquanto os estudiosos do “desenvolvimento” estariam mais centrados em en-
tender diferenças entre os países. De acordo com essa acepção, este capítulo é
neutro, pois aborda e entrelaça as duas questões: expansão da fronteira mundial
e diferencial de renda entre os países.
Porém a conotação mais comum dada à dicotomia é outra. Críticos das me-
didas tradicionais de crescimento (e nível) do PIB por habitante enfatizam que
essa medida desconsidera outras variáveis também relevantes para o bem-estar
40 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

econômico-social de uma nação. A crítica é válida, e os principais manuais de


teoria econômica de fato enfatizam a diferença entre nível de renda e bem-estar
social. Ainda assim, parece-me que a importância desse ponto esteja sendo um
pouco inflada. Há países em que altas taxas de crescimento da renda por ha-
bitante “convivem” com elevado nível de desigualdade, baixa qualidade e ex-
tensão de serviços básicos de educação e saúde, direitos políticos precários,
excessiva emissão de poluentes etc.1 Porém, em média, e considerando períodos
mais longos, a variável PIB por habitante não é má aproximação para um índice
composto de desenvolvimento social que incorpore essas outras dimensões.2
Note-se, além disso, que o reverso também pode ocorrer, isto é, crescimen-
to baixo com aumento mais expressivo do bem-estar. O Brasil do início dos
anos 1990, pós-abertura comercial, é um exemplo típico. Naquele período, o
crescimento do PIB foi fraco, em parte devido aos custos de curto prazo da
abertura. Porém a evolução do bem-estar econômico na mesma janela temporal
foi seguramente mais alentadora do que a do PIB, dados os ganhos vivenciados
pelos consumidores domésticos em termos de melhores preços e qualidade dos
bens antes não disponíveis.3 E também por causa dos benefícios da abertura aos
produtores nacionais mais eficientes, que lucraram com a disponibilidade de
importar bens intermediários de melhor qualidade.
A lógica, ou fio condutor deste capítulo, é descrever os principais modelos
teóricos e delinear suas respectivas implicações empíricas, evoluindo do mapea-
mento das “causas próximas” do crescimento até a discussão corrente sobre suas
“causas fundamentais” ou “profundas”.4
O capítulo está dividido em seis seções, incluindo esta breve Introdução.
A segunda seção cobrirá os modelos de Solow e Ramsey, pilares da literatura de
crescimento. A terceira seção é dedicada ao entendimento do funcionamento e
dos problemas empíricos dos modelos de crescimento endógeno. Na quarta se-
ção, que inicia a busca pelos fatores fundamentais do desenvolvimento, veremos
o modelo de barreiras à adoção de tecnologias, de Stephen Parente e Edward
Prescott, enquanto na quinta seção, sobre instituições e desenvolvimento, en-
tenderemos a importância das instituições na explicação da alta variabilidade
da renda por habitante entre os países. Finalmente, na sexta seção, sobre polí-
ticas econômicas versus instituições, argumentamos que, além das instituições,

1
O Brasil, por exemplo, cresceu muito rapidamente no período do “milagre econômico”, entre
o final da década de 1960 e o início da década seguinte, mas nesse período testemunhou simul-
taneamente uma forte piora nos índices de desigualdade de renda.
2 Ver, por exemplo, o debate em Acemoglu (2009).

3 Ver Carvalho Filho e Chamon (2012).

4 A evidência empírica sobre crescimento econômico no pós-guerra é apresentada no Capítulo

1 deste livro.
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica 41

decisões de política econômica também são importantes no entendimento da


evolução da renda por habitante dos países.

Modelos de Solow e Ramsey

O artigo-mãe sobre crescimento econômico foi escrito por Robert Solow há


mais de 50 anos.5 Simples, mas inovador, ele consiste basicamente em combinar
uma função de produção com ganhos decrescentes de escala em cada insumo
(capital e trabalho) com uma equação dinâmica de acumulação de capital di-
tada por uma taxa de poupança exógena. Nesse modelo, a produtividade total
dos fatores (PTF), que capta a eficiência com que os insumos são utilizados, é
tomada como exógena, ou seja, é determinada fora do escopo do modelo.
Basicamente, os resultados mais importantes do modelo de Solow são:6

I) Variáveis como taxa de poupança, crescimento populacional e deprecia-


ção do estoque de capital afetam o nível da renda por habitante no longo
prazo, mas alterações em seus valores têm impacto apenas transitório so-
bre a taxa de crescimento.
II) Controlando-se para características que afetam o estado estacionário, o
modelo prevê convergência condicional entre os países. Convergência
condicional significa crescimento mais rápido por parte dos países menos
desenvolvidos, controlando-se para as variáveis que determinam seu nível
de PIB per capita no longo prazo. A diferença em relação à convergência
absoluta é importante: esta última diz que países menos desenvolvidos
sempre devem crescer mais rapidamente que os desenvolvidos, indepen-
dentemente dos parâmetros que determinam seu estado estacionário.
III) No longo prazo, o modelo prevê que o crescimento do PIB por habitante
é igual à taxa de progresso tecnológico.

Por que, no modelo de Solow, aumentos da taxa de poupança levam a uma


aceleração apenas temporária do crescimento? O motivo é que a função de pro-
dução apresenta retornos decrescentes de escala no capital (o mesmo vale para
o capital humano)7 e, portanto, cada unidade de capital a mais – financiada com

5
Ver Solow (1956). Na verdade, o modelo de Harrod-Domar precede Solow, mas no julga-
mento ele não tem a mesma importância para o desenvolvimento subsequente da literatura de
crescimento.
6 Ver Jones (2000) para uma descrição completa desse modelo.

7 A investigação empírica não foi capaz de detectar externalidades positivas do capital humano

no que se refere à produção. Ou seja, para nossos fins, o capital humano apresenta a mesma
característica de retorno marginal decrescente que o capital físico.
42 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

aumento da poupança – leva a ganhos cada vez menores de PIB na margem. A


poupança em Solow não faz milagre: ela não catapulta a taxa de crescimento
perenemente, gerando apenas maior nível de renda e consumo no futuro, à custa
de menor consumo hoje.
Seríamos ao menos capazes de explicar empiricamente boa parte das dife-
renças de nível de renda por habitante entre as nações com base nas diferenças
entre suas taxas de poupança? A resposta é não, e a intuição por trás disso é
simples: como, para níveis elevados de PIB por habitante, um aumento do in-
vestimento traz pouco aumento na produção (devido à lei do retorno marginal
decrescente do capital), é muito difícil explicar que um país seja rico e outro
pobre com base apenas nas diferenças observáveis entre suas taxas de poupança
domésticas (que apresentam forte associação com o investimento).
Dito pelo reverso: seriam necessárias diferenças de taxa de poupança espeta-
cularmente elevadas para explicar por que um país é, digamos, três vezes mais
rico que outro (ver demonstração matemática no Apêndice). Mas, enquanto
nos dados encontramos enormes diferenças de renda por habitante, que podem
chegar, em casos extremos, à ordem de 40, não são detectadas grandes diferen-
ças de taxa de poupança.
A respeito da predição de convergência condicional anteriormente mencio-
nada, o que nos diz a realidade dos dados?
Nos últimos 50 anos, os países mais pobres do mundo apresentaram taxas de
crescimento mais altas que os mais ricos, controlando por variáveis que afetam o
estado estacionário, o que caracteriza a existência de convergência condicional.8
Não há, contudo, evidência de convergência absoluta, nem nos dados do pós-
guerra nem no longuíssimo prazo. Com efeito, a divergência absoluta ao longo
dos últimos 200 anos foi expressiva. Há cerca de 200 anos, no começo do século
XIX, os países mais desenvolvidos do planeta apresentavam PIB por habitante
aproximadamente duas vezes maior que os menos desenvolvidos. Em 2000,
essa razão havia pulado para cinco.
Mudando de modelo, o clássico modelo de Ramsey, popularizado pela sua
versão Cass-Koopmans,9 nada mais é que um modelo de Solow mais sofisticado,
no qual a taxa de poupança advém endogenamente de um problema de maxi-
mização intertemporal da utilidade de um agente econômico representativo.
Por ter uma estrutura baseada em microfundamentos, esse modelo per-
mite uma análise direta de bem-estar econômico e dos trade-offs ligados à es-
colha intertemporal, além de inserir-se mais confortavelmente no arcabouço

8
Ver Barro (1991).
9
Para aprofundar o entendimento desses modelos, ver o livro-texto de Barro e Sala-i-Martin
(2004). O Capítulo 9 deste livro utiliza esse modelo para analisar a experiência de crescimento
brasileiro nas últimas décadas.
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica 43

metodológico do economista moderno. Nesse sentido, ele é claramente superior


ao modelo de Solow.
Contudo, no que toca ao entendimento dos determinantes do crescimento
econômico e sua dinâmica, o modelo de Ramsey conta uma história extrema-
mente similar à de Solow. Em ambos, o crescimento do PIB por habitante no
longo prazo está simbioticamente associado ao misterioso crescimento da pro-
dutividade total dos fatores, que cai literalmente do céu.
Ou seja, nesses modelos de crescimento, o único fator relevante na explica-
ção das taxas de crescimento de longo prazo, segundo os próprios modelos, não
se insere no bojo de sua própria lógica interna.
Isso constitui sério defeito porque diversos estudos que decompõem as causas
próximas do crescimento nas parcelas de capital físico, capital humano e PTF su-
gerem que variações nesta última são fundamentais na explicação das variações
observadas dos níveis de renda por habitante em uma grande cross-section de países.
Com efeito, aproximadamente 50% das diferenças nos níveis de renda per capita se
devem a diferenças de produtividade, e esse número é maior ainda quando a variá-
vel explicada é a taxa de crescimento em vez do nível de renda.10
Em suma, a PTF parece ser um “fator próximo” importante demais para ser
tratada como exógena.
A análise econométrica realizada por Mankiw, Romer e Weil (MRW), no
início dos anos 1990, testou o modelo de Solow (com capital humano) em um
arcabouço estatístico simples de mínimos quadrados ordinários.11 Esse artigo
ficou famoso ao sugerir que uma regressão múltipla das mais simples seria capaz
de explicar cerca de 80% da variação de nível de renda observada numa amostra
relativamente grande de países.
Mas o otimismo logo esvaneceu. Em artigo divisor de águas nessa ramifica-
ção empírica da literatura, Islam, usando técnicas de econometria de painel, de-
monstra que o achado daqueles autores não é válido.12 MRW fazem a hipótese
de uma PTF comum a todos os países da amostra, mas a eficiência econômica
de dado país está claramente correlacionada com sua taxa de poupança (igual
ao investimento em capital físico em uma economia fechada). Ao desprezarem
esse fato na sua análise empírica, MRW atribuem um peso indevido ao com-
ponente do capital, na medida em que este está captando indiretamente as di-
ferenças primárias na PTF.
Em jargão econométrico: países mais produtivos tendem também a poupar
e investir mais, e, portanto, se a PTF de cada país não estiver “controlada” no

10 Ver, por exemplo, Hall e Jones (1999), Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e o Capítulo 1

deste livro.
11 Mankiw et al. (1992).

12 Islam (1995).
44 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

modelo estimado, seu efeito aparecerá, indiretamente, na forma de um coefi-


ciente artificialmente elevado do parâmetro de investimento.
De fato, ao estimar o mesmo tipo de relação, mas com uma técnica que iso-
la a parte da PTF específica ao país, Islam mostra a fragilidade dos achados de
MRW e devolve às diferenças de eficiência um papel fundamental na explicação
das variações de renda por habitante.13
Na verdade, mesmo antes de esse debate empírico se tornar intenso em mea-
dos dos anos 1990, a profissão já estava se voltando para melhorar o entendi-
mento teórico das diferenças de produtividade total dos fatores. Adveio por essa
época a febre dos modelos de crescimento endógeno do fim dos anos 1980 e
começo dos anos 1990, que discutiremos a seguir. No entanto, antes de entrar
nessa discussão, vale dizer que, apesar de suas deficiências aqui ressaltadas, os
modelos de Solow e Ramsey guardam importância fundamental na linha evo-
lucionária das teorias de crescimento, pois foi a partir dessas plataformas que a
pesquisa teórica nessa área se tornou mais densa.

Modelos de crescimento endógeno

É no mínimo curioso que, em um modelo de crescimento econômico, a de-


cisão de quanto investir em capital físico provenha de uma escolha ótima, en-
quanto a de quanto investir em avanço tecnológico, não. Tendo como ponto de
partida essa constatação, a maior parte dos modelos de crescimento endógeno
dos anos 1990 se propõe justamente a ideia de incorporar tal escolha dentro de
sua lógica interna.

Modelos AK

O primeiro modelo da série, contudo, exposto por Paul Romer, ainda não
se calca em tais bases.14 Para obter crescimento endógeno de longo prazo – em
oposição ao crescimento exógeno de Solow e Ramsey –, o autor postula que

13
Além disso, MRW usam uma medida de capital humano que possui extrema variabilidade na
cross-section, isto é, a taxa de matrículas no ensino médio. Isso possivelmente diminui de forma
artificial o papel das diferenças de produtividade na explicação das também enormes dispari-
dades de renda. A crítica é: por que essa medida de capital humano é a relevante e não outra
com menor variabilidade entre os países (cujo uso levaria a maior potencial explanatório para as
diferenças de PTF)? Para uma discussão sobre as diversas formas de se medir o capital humano,
ver o Capítulo 7 deste volume.
14 Romer (1986). Lucas (1988) também é artigo pioneiro nessa literatura de crescimento

endógeno, mas sua ênfase é nas externalidades geradas pelo acúmulo de capital humano.
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica 45

os investimentos em capital físico de cada firma individual em dada economia


geram externalidades positivas para o conjunto de todas elas. Nessa formulação,
o progresso tecnológico vem então acoplado, ou melhor, indistinguível do pro-
cesso de acumulação de capital. A intuição econômica subjacente é que realizar
investimentos em máquinas e equipamentos acaba gerando aprendizado tec-
nológico que, de alguma forma, transborda para todos os agentes da economia.
Isso faz com que a PTF global, comum a todas as firmas de certa economia, pos-
sa ser expressa como uma função direta do somatório desses investimentos indi-
viduais. Com essa estrutura, Romer consegue gerar um modelo de crescimento
no qual desaparecem os retornos decrescentes de escala no nível da economia:
os ganhos de produtividade global associados aos investimentos individuais con-
trabalançam os rendimentos decrescentes de escala no nível das firmas. No final
das contas, a função de produção da economia toma um formato linear, do tipo
AK, e não mais côncavo, como nos modelos tradicionais.
Nessa categoria de modelos em que investimento e PTF são quase sinôni-
mos, o crescimento é função de tudo o que afeta a taxa de poupança líquida
da economia (pois ela tem ligação íntima com o investimento), como: grau de
impaciência do agente representativo (ou seja, suas preferências em relação ao
consumo futuro e ao consumo presente), tributação, taxa de depreciação etc.
Segue-se que medidas de política econômica que incentivem a poupança e o
investimento podem, nesse universo teórico, afetar permanentemente a taxa de
crescimento do PIB.
Apesar de inovadores em termos de formulação, os modelos AK não inter-
nalizam de fato a decisão de investimento em tecnologia por parte de firmas em
busca de maiores lucros. A chave que abre a porta para o crescimento de longo
prazo é uma externalidade positiva.
Talvez mais problemático ainda, em termos de implicações testáveis, esse
tipo de modelo prevê que países com maior taxa de poupança apresentam mais
rápida expansão da PTF, o que, porém, não se verifica empiricamente. De fato,
um artigo de Jones joga uma ducha de água fria sobre o poder explicativo dos
modelos AK.15 O autor mostra que a mudança de patamar das taxas de investi-
mento verificada no pós-guerra não levou a mudanças perceptíveis nas taxas de
crescimento econômico de longo prazo dos países, como seria de se esperar a
partir de construções teóricas nas quais a acumulação de capital afeta a produ-
tividade total dos fatores.
De qualquer forma, os modelos AK foram apenas uma plataforma interme-
diária para os modelos mais bem fundamentados de crescimento endógeno, que
discutimos agora.

15
Jones (1995a).
46 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Tecnologia endógena

Por que a ideia central dos “novos” modelos de crescimento endógeno, isto é,
de que a inovação também provém de uma decisão ótima e deliberada visando à
maximização do lucro demorou a aparecer na literatura teórica? Afinal, mais de 30
longos anos se passaram entre Solow e o início dos anos 1990, quando esses novos
modelos entraram em cena. O problema parece ter sido uma tecnicalidade que se
apresentou insistentemente como a proverbial pedra no meio do caminho.
Em termos de estratégia de modelagem, as usuais hipóteses de função de
produção com retornos constantes de escala e mercados competitivos levam a
que toda receita obtida pelas firmas em uma economia se esgotem na remune-
ração dos insumos de produção, capital e trabalho. Com que recursos, então,
cobrir os grandes custos fixos associados a atividades de pesquisa e desenvolvi-
mento (P&D) dentro da lógica de um arcabouço formal?
A resposta vem com a quebra do paradigma de competição perfeita em to-
dos os mercados e com a incorporação de uma função de produção de bens
finais com formato Dixit-Stiglitz nos modelos de crescimento.
Paul Romer é quem lidera a revolução, trazendo a novidade de incorporar em
um modelo de escolha intertemporal a la Ramsey um setor produtor de inova-
ções (sob a forma de insumos intermediários) que escolhe preço e quantidades
visando a maximizar o lucro.16 A inovação finalmente deixa de ser algo que cai
do céu e passa a ser explicada dentro do modelo. O “pulo do gato”, em termos
de estratégia de modelagem, está no fato de as firmas produtoras de inovação,
diferentemente das do setor de bens finais, não estarem inseridas em um am-
biente de competição perfeita. É justamente essa característica de monopolista-
inventor de certa variedade de insumo produtivo que as possibilita colher lucro
econômico positivo, o qual por sua vez financia o custo fixo associado à atividade
de inovar. E com uma função de produção de bens finais do tipo Dixit-Stiglitz,
maior número de variedades é sinônimo de maior produtividade.17
Os modelos dessa classe, incluindo os de natureza schumpeteriana a la Aghion
e Howitt e similares – em que variedades novas de insumos deslocam variedades
antigas e de menor qualidade para fora do mercado, em um processo de destrui-
ção criativa –, respondem, portanto, a uma das principais críticas feitas a seus
antecessores, tornando endógena a evolução do parâmetro tecnológico.18

16
Romer (1990).
17
Essa função incorpora diversos insumos produtivos com algum grau de “substitutibilidade”
entre eles, e seu formato leva a uma associação direta entre produtividade e quantidade de in-
sumos intermediários. Matematicamente, sendo Y o produto, temos: Y = L1 – ρ ∑n1 x ρi (onde L é
o tamanho da força de trabalho e xi os insumos intermediários).
18 Aghion e Howitt (1992).
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica 47

Assim, em termos de contribuição analítica, essa nova leva de modelos teve


o êxito de formalizar a contento a ideia de que a inovação seja algo que decorre
de escolhas deliberadas de agentes racionais maximizadores de lucro, jogando
uma pá de terra na pouco convincente história do maná caído das alturas. Mas,
para além disso, o que mais aprendemos com eles? E quais suas implicações
empíricas testáveis?
Uma característica que sobressai nesses modelos é a presença conspícua de
ganhos de escala (inexistente em Solow): a taxa de crescimento de um país é
tanto maior quanto maior a escala da economia – geralmente medida pelo tama-
nho do mercado de trabalho. O resultado teórico é intuitivo: uma vez inventada
uma nova variedade de insumo produtivo, seu impacto sobre a economia será
tanto maior quanto mais trabalhadores puderam dela fazer uso.
Empiricamente não há evidências de qual escala seja importante para expli-
car o crescimento em nível de PIB agregado. Porém existem evidências de que
a escala de mercado importa na explicação de diferenciais de taxa de inovação
em nível mais desagregado, como sugerem Acemoglu e Linn.19
Além disso, como cada inventor, ao adicionar ao estoque de conhecimento
agregado a contribuição derivada de seu investimento em P&D, não leva em
consideração que essa decisão aumenta a probabilidade de inventar dos outros.20
A taxa de crescimento em uma economia descentralizada é, nesses modelos,
sempre socialmente subótima. Como corolário disso, a intervenção pública
pode gerar aumento de bem-estar.
Explicada a dinâmica, resta a pergunta talvez mais importante: será que es-
ses modelos representam um bom passo na direção de explicar as diferenças de
renda por habitante entre os países? Creio que haja certo consenso na profissão
de que a resposta é, mais uma vez, não.
O crescimento econômico de cada país, segundo tais modelos, está forte-
mente correlacionado à quantidade de insumos empregados em atividades de
P&D. Mas, assim como Jones21 sugere, inexistirem evidências nas séries de tem-
po ligando maiores taxas de investimento a maior crescimento econômico (ló-
gica dos modelos AK), em outra contribuição22 o mesmo autor realça que não
há nos dados vestígios da suposta associação positiva (e, em muitos modelos,
linear) entre os insumos que entram na “função de produção de tecnologia” e a
taxa de crescimento de longo prazo.

19
Acemoglu e Linn (2004).
20
Em geral, é feita a hipótese de que a função de produção tecnológica depende, entre ou-
tras coisas, do estoque de conhecimento agregado (“subindo nos ombros dos gigantes” é mais
fácil!).
21 Jones (1995a).

22 Jones (1995b).
48 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Como bem resume Barro, o julgamento da profissão sobre a importância em-


pírica dessa classe de modelos parece ter caminhado para o seguinte consenso: a
lógica de “endogeneizar” a produção de novas tecnologias como fruto do esforço
deliberado e motivado pelo lucro é relevante para explicar a expansão da fron-
teira tecnológica mundial.23 Mas não parece ser a chave para explicar o enorme
diferencial de crescimento e de nível de desenvolvimento entre os países.
Note-se que não há contradição no parágrafo precedente, dado que um país
não precisa produzir domesticamente sua própria matriz tecnológica para cres-
cer, podendo importar ideias através das fronteiras, adaptando-as às circuns-
tâncias locais a baixo custo. Basta uma pessoa “inventar a roda” para que todas
possam usá-la. Mas, por outro lado, se ninguém investe na tentativa de inventá-
la, não surge a tal roda.24
Encerremos esta parte com uma observação sobre os modelos de crescimen-
to endógeno “schumpeterianos”, rapidamente mencionados, que nos servirão de
“ponte temática”. Essa categoria de modelos apresenta uma diferença crucial em
relação ao modelo de Paul Romer, do artigo de 1990: nela, os “entrantes” tor-
nam obsoletos os produtores estabelecidos ao produzirem a mesma modalidade
de insumo que aqueles, mas com melhor qualidade final (o que propulsiona a
produtividade).
Por causa dessa dinâmica de “destruição criativa”, tal classe de modelo gera
como subproduto uma dinâmica de conflito distributivo entre os grupos, que,
como veremos, está no cerne das teses de economia política que buscam as
causas mais “profundas” dos diferenciais de nível de desenvolvimento entre as
nações.

Barreiras à adoção de tecnologias: o argumento de


Prescott e Parente

Explicar as grandes diferenças de PTF que nos revelam os dados virou impor-
tante agenda de pesquisa na área do desenvolvimento econômico. A busca do
Santo Graal aqui é a procura pelas “causas profundas” subjacentes.

23
Barro (1997).
24
Há um corpo de evidências empíricas sugerindo que boa parte da PTF de países em desen-
volvimento pode ser explicada pelos esforços de pesquisa e desenvolvimento (P&D) de seus
principais parceiros comerciais mais ricos. Esse efeito transbordamento seguramente é relevante
na prática, dado que mais de 95% dos investimentos em P&D em nível mundial ocorrem em um
grupo de poucos países. Já para países desenvolvidos, diferenças em gastos com P&D parecem
mais relevantes para explicar diferenciais de renda por habitante. Ver Helpman (2004).
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica 49

Edward Prescott e Stephen Parente formulam sua tese de economia política


a partir da constatação empírica de que alguns países deixam de adotar tecnolo-
gias e práticas de produção mais eficientes e amplamente disponíveis em escala
mundial sem aparente motivo econômico que justifique tal escolha.25 Os auto-
res se perguntam, primeiro, se esse tipo de ineficiência na escolha tecnológica
tem potencial para explicar empiricamente as diferenças observadas de PTF e,
segundo, por que isso ocorre.
Não é boa a resposta que vem de forma mais imediata à cabeça: “Porque
certos países/setores não têm acesso ao conjunto de tecnologias e melhores prá-
ticas, estando estas disponíveis apenas a alguns.”
“Tecnologia” ou “melhores práticas” são, em boa dimensão, um bem público,
e a informação no mundo moderno viaja rapidamente e de modo desimpedido,
seja direta (via investimento estrangeiro direto ou licenciamento de patentes,
por exemplo), seja indiretamente, embutida em bens intermediários e finais
transacionados internacionalmente.
Uma segunda tentativa de resposta é: “Desníveis de capital humano expli-
cam a inabilidade de alguns países em adotar técnicas sofisticadas, ainda que elas
estejam em princípio acessíveis a qualquer um.” O problema com essa linha de
raciocínio é que, mesmo em países ricos, com nível de capital humano similar,
existe enorme variabilidade de produtividade setorial. Além disso, quando se
fala em “melhores práticas”, não se está necessariamente falando de tecnologias
muito sofisticadas que requerem curso universitário para ser manipuladas. Mui-
tas vezes, trata-se de coisa bem mais simples, como uma máquina já usada para
outros fins em outros setores e que poderia ser facilmente operada por qualquer
um.
A tese central de Prescott e Parente é a de que insiders (grupos de trabalha-
dores empregados em certas indústrias) se organizam habilmente para barrar a
adoção de métodos mais eficientes ou novas tecnologias poupadoras do fator
trabalho. Assim procedem porque uma mudança do processo produtivo nessa
direção, apesar de aumentar a rentabilidade do capitalista, os afetaria adversa-
mente, tornando suas habilidades obsoletas.
No modelo teórico, essa ideia é expressa por meio de um custo exógeno de
transação que encarece a escolha da firma de investir em modernização do pro-
cesso produtivo. A modelagem da ineficiência é, portanto, reconhecidamente
bastante ad hoc. O que os autores mostram no bojo dessa estrutura é que, para
uma escolha razoável dos parâmetros do modelo e intervalos aparentemente
intuitivos para os tais “custos de transação”, é possível explicar grandes diferen-
ciais teóricos de produtividade.

25
Parente e Prescott (2000).
50 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Claro, a escolha de não adotar a melhor técnica disponível só pode se con-


figurar como um equilíbrio caso essa resistência ao progresso não ameace cla-
ramente a sobrevivência da firma – e, portanto, do grupo de pessoas que nela
trabalha. Isso apenas pode dar-se em um ambiente onde haja barreiras à com-
petição, no qual uma potencial firma “entrante” vislumbre dificuldades elevadas
para montar um negócio com vistas a concorrer com as firmas já estabelecidas.
Visto pelo prisma oposto, a lógica do modelo implica que apenas quando o
risco de desaparecer do mercado por causa de escolhas ineficientes é grande, os
insiders não lutarão contra a adoção de métodos produtivos mais eficazes que
economizam o fator trabalho. Daí o papel crucial para o desenvolvimento eco-
nômico de: (i) políticas públicas de incentivo à entrada (competição exante) no
mercado de bens, como, por exemplo, restrições burocráticas leves à abertura
de novas firmas e simplificação de procedimentos (por exemplo, concessão de
licença ambiental); e (ii) flexibilização do mercado de trabalho, permitindo rá-
pido e fluido processo de destruição de vagas e concomitante geração de novos
postos.
Parente e Prescott citam diversos casos em que esse mecanismo de barreiras
à adoção de tecnologia parece desempenhar papel relevante no diferencial de
desenvolvimento econômico, como no exemplo da diferença de produtividade
verificada entre os setores têxteis da Inglaterra e da Índia no início do século
XX, devido à decisão indiana de subutilizar maquinário já existente nas opera-
ções do chão de fábrica para impedir aumento do desemprego setorial.
Os autores mencionam ainda as oscilações, ao longo do tempo, da produ-
tividade do trabalho nas minas de carvão dos Estados Unidos no pós-guerra,
sugerindo que elas são diretamente associadas a oscilações do poder de barga-
nha dos insiders (advindas de variações exógenas dos preços do carvão). Nos
episódios de maior escassez de petróleo, concorrente direto do carvão como
fonte de energia, verificam-se altas expressivas do preço do carvão e queda da
produtividade dos trabalhadores (o que em princípio não faz sentido econômico
algum). Já em períodos de petróleo abundante e barato, com os mineradores
virtualmente com a cabeça a prêmio, a produtividade nas minas mostra-se con-
sistentemente mais alta, mesmo na ausência de grandes novidades tecnológicas
claramente associadas ao setor.26
O modelo também é consistente com o fato de a Revolução Industrial ter
ocorrido na Inglaterra em vez de na França, argumentam Parente e Prescott.
Enquanto na ilha britânica o poder político tornara-se fragmentado já desde o

26
A história da barreira à adoção de melhores práticas em mercados sob baixa pressão com-
petitiva também é consistente com a evidência de que a produtividade da indústria brasileira
cresceu vigorosamente na pós-abertura comercial. Ver, por exemplo, Ferreira e Rossi (2003).
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica 51

século XIII (principalmente depois da Revolução Gloriosa), na França ele era


bem mais centralizado. Por que isso seria relevante? Porque onde há concor-
rência política por rendas, distribuir monopólios em troca de uma parcela dos
lucros extraordinários é uma proposição menos interessante, visto que o poder
político concorrente abocanhará parte do bolo também (no mínimo, investirá
recursos para tal fim, obrigando o outro a investir em custosa proteção). Nesse
caso, o ganho tributário líquido não chega a compensar a ineficiência associa-
da às distorções do monopólio legal. O contrário vale, porém, para o caso de
um príncipe com alto poder centralizador: para ele, distribuir monopólios que
reenviarão parte da renda apenas para si mesmo é uma estratégia bem mais
rentável. Mas, como dito anteriormente, com monopólios legais, os insiders
podem, sem grandes prejuízos para eles mesmos, barrar a absorção de novas
técnicas e máquinas. Isso ajudaria a explicar por que a fortemente centrali-
zada França ficou para trás da mais descentralizada Inglaterra na corrida pela
industrialização.
Uma crítica ao mecanismo delineado por Parente e Prescott para explicar
diferenciais de produtividade vem expressa na seguinte pergunta: por que os in-
siders simplesmente não adotam a nova tecnologia e optam por trabalhar menor
número de horas (com a mesma renda)? Dado que todos saem ganhando nesse
caso, por que o ajuste não se dá aí, nessa margem das horas trabalhadas, em vez
de na renda/emprego dos trabalhadores?
Creio que parte da resposta resida na dinâmica da interação entre a variá-
vel “poder político” e a variável “poder econômico”. A lógica desse argumento,
proposta formalmente por Acemoglu e Robinson, é de natureza mais geral e se
centra no tradicional problema da dificuldade de comprometimento intertem-
poral em economia.27
A ideia é que grupos politicamente bem organizados barram reformas que
têm potencial de aumentar o tamanho do bolo econômico (e, portanto, em tese,
poderia também beneficiá-los) porque maior “poder econômico” por parte dos
“entrantes” os capacita, a posteriori, a tomar de assalto também o poder políti-
co formal. E é o que importa para a divisão dos frutos da reforma econômica.
Por essa lógica, não haveria resistência a uma reforma pró-crescimento se os
ganhadores na arena da economia pudessem de algum modo recompensar os
perdedores de modo crível, por exemplo, comprometendo-se a não lhes usurpar
o poder político formal (que inclui a habilidade de usar o monopólio da força
para taxar).28

27
Acemoglu e Robinson (2000).
28
Repare o leitor que essa lógica explica a resistência a muitas reformas modernizantes nos mais
diversos países ao longo dos últimos 20 ou 30 anos.
52 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Contudo, uma vez implementadas as reformas e alterado o balanço do po-


der econômico, os novos ganhadores não têm mais incentivos a se comprome-
ter com tal plano de compensação. Antecipando justamente isso, alterações no
poder econômico com potencial para desbancar o grupo que correntemente
mantém as rédeas do poder político formal são resistidas ferozmente. A conse-
quência é uma trava ao desenvolvimento, não por restrições tecnológicas, mas
políticas.29
Por fim, é importante enfatizar que a chamada PTF não é apenas uma me-
dida de qualidade tecnológica a la Parente e Prescott, mas um índice mais am-
plo e geral de eficiência econômica. Essa distinção é também empiricamente
relevante, visto que a pesquisa recente sugere que uma parcela importante das
diferenças de PTF resulta de ineficiências na alocação dos fatores de produção
(capital e trabalho) entre as firmas da economia.30

Instituições e desenvolvimento

No artigo em que ressaltam a importância da heterogeneidade das PTFs para


explicar diferenças de nível de desenvolvimento entre os países, Hall e Jones
dão um passo adicional.31 Eles sugerem que as diferenças documentadas de PTF
se encontram altamente correlacionadas com a qualidade institucional dos paí-
ses (no linguajar do artigo, “infraestrutura social”).32
Sua medida de “infraestrutura social”, que busca capturar um desvio teórico
entre a taxa de retorno social e a taxa de retorno privada dos investimentos
em capital físico e humano, é um índice composto por variáveis que procuram
medir a probabilidade de expropriação dos frutos do investimento privado, po-
dendo, em tese, ser o governo ou outro agente privado o ator da expropriação.33
Os autores mostram que essa medida agregada é fortemente associada às PTFs
computadas de cada país da amostra. A correlação nesse caso parece sinalizar
causalidade, dado que, aplicando a tradicional técnica de variáveis instrumentais

29 No caso de Prescott e Parente, uma vez diminuído o poder de barganha dos “insiders” em vista

de sua menor importância para o processo produtivo, por que o dono da firma optaria por seguir
empregando um número muito alto de pessoas?
30 Ver, por exemplo, Hsieh e Klenow (2009).

31 Hall e Jones (1999).

32 As bases teóricas para a ideia de que o desenvolvimento econômico depende muito da quali-

dade das instituições podem ser encontradas nos trabalhos de Douglass North (North e Thomas,
1973; North, 1981).
33 Acemoglu (2004) apresenta evidência sugerindo que o risco de expropriação por parte dos

governos seja mais relevante para explicar diferenças de nível de desenvolvimento do que o risco
de expropriação por parte de agentes privados.
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica 53

– variáveis geográficas e linguísticas são os instrumentos utilizados no artigo


para a qualidade institucional –, os resultados se mantêm robustos.
Acemoglu e outros autores estabelecem o mesmo resultado com outro con-
junto de variáveis instrumentais e uma medida diferente para o conceito de
“qualidade institucional”.34 Nesse caso, o instrumento econométrico para a va-
riável de interesse “qualidade institucional” é sua homóloga dos tempos colo-
niais, a qual, por sua vez, os autores conjeturam que esteja associada a quão
ambientalmente inóspitas para os colonizadores eram as diferentes colônias eu-
ropeias no século XVII.
A ideia subjacente é que, nas regiões menos propensas a uma verdadeira
“colonização de povoamento”, devido (i) às vicissitudes do ambiente natural;
(ii) à presença de recursos facilmente capturáveis e populações nativas bem or-
ganizadas que poderiam servir de mão de obra escrava; ou ainda (iii) a um tipo
de solo propenso a culturas em que grande escala das propriedades/escravidão
era a escolha tecnologicamente eficiente,35 os europeus optaram por implan-
tar “instituições de exploração”, predatórias, com pouco zelo pelos direitos de
propriedade.
Dado que eles não iriam ficar e objetivavam predar, essa estratégia fazia
sentido sob seu ponto de vista. Nesses lugares, as doenças infecciosas e os solos
naturalmente muito ricos germinaram instituições socioeconômicas deletérias
ao crescimento de longo prazo.
Já em lugares climática e ambientalmente mais similares aos seus de origem,
onde predar recursos e populações nativas não fazia muito sentido econômico
e nos quais o solo não favorecia o plantio em larga escala (e, por conseguinte,
instituições escravocratas), os mesmos europeus fincaram pé em “colônias de
povoamento”, com divisão igualitária da terra, e implantaram instituições so-
cioeconômicas iniciais garantidoras de direitos de propriedade para uma ampla
parcela da população (que eram eles mesmos!).36
Formava-se assim nessas localidades um solo institucional fértil para o de-
senvolvimento econômico futuro. Enfatize-se que essa diferença inicial no tipo
de colonização não seria tão importante para explicar os diferenciais de de-
senvolvimento economicamente verificados correntemente nos dados não fosse
pela enorme inércia do arcabouço institucional dos países. A história ligando
o ambiente natural de outras épocas à qualidade institucional atual só fecha
com a hipótese adicional – fortemente defendida pelos economistas da vertente

34
Acemoglu et al. (2001, 2002).
35
Ver Engerman e Sokoloff (2000).
36 Ainda que elaborada de forma distinta, o cerne da ideia de diferenças institucionais associadas

à presença de colônias de povoamento e de exploração na América já pode ser encontrado em


Prado Júnior (1942).
54 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

institucional, como North – de que instituições, boas ou ruins, tendem a se


perpetuar no tempo.37
Não que qualidade institucional seja algo imutável, mas mudanças direcio-
nais nessa variável são demasiadamente suaves e lentas, semelhantes às guinadas
de um grande transatlântico. O motivo já foi elaborado anteriormente: qualquer
arranjo institucional vigente gera ganhadores que investem pesadamente na ma-
nutenção da estrutura que os beneficia – muitas vezes, ineficiente ao extremo
para a economia como um todo. Caso ocorra de as instituições nascerem com
viés pró-crescimento, como nas colônias da América do Norte, essa inércia é
uma bênção, mas caso contrário...
A vertente institucional explica satisfatoriamente o intrigante fenômeno co-
nhecido como “reversão das fortunas” – pobres se tornando ricos e ricos se tor-
nando pobres.38 Em 1700, 200 anos após a descoberta da América, a renda por
habitante em Cuba ainda era aproximadamente o dobro da dos Estados Unidos.
Mesmo com a diferença de escolha institucional mencionada anteriormente:
amplos direitos de propriedade que favorecem a inovação e o investimento nos
Estados Unidos e o perfeito contrário em Cuba. Isso não deveria ter levado a
diferenças de riqueza mais rapidamente?
Enquanto a vantagem comparativa associada à produtividade bruta do solo
manteve-se como o fator econômico mais relevante, instituições ruins não leva-
ram a baixo nível de desenvolvimento (mas “apenas” a extrema desigualdade).
O grande descolamento só veio depois, com a chegada da Revolução Indus-
trial, que muda a importância relativa dos fatores e gera a famosa reversão das
fortunas.
Sociedades até então ricas por causa de sua abundância de fatores naturais,
mas pobres institucionalmente (extremamente desiguais, com estrutura de po-
der centralizado e vertical, frágil garantia de direitos de propriedade, aversão à
competição e baixo capital humano), não foram capazes de absorver para seu
proveito o salto descontínuo associado à descoberta de novas tecnologias e às
mudanças radicais nos processos produtivos. Já as sociedades menos ricas, mas
com boa qualidade institucional, rapidamente copiaram o sucesso inglês, teste-
munhando enormes saltos de renda a partir do século XVIII.
Em suma, o ponto aqui é que a riqueza inicial foi prejudicial, em uma pers-
pectiva de longo prazo, para as colônias europeias, não porque recursos naturais
abundantes sejam algo ruim em si, mas pelo fato de essa riqueza facilmente
capturável induzir instituições socioeconômicas prejudiciais ao investimento e
à inovação.

37
North (1990).
38
Acemoglu et al. (2002).
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica 55

Após mais de 10 anos de adensamento da pesquisa nessa área, é possível afir-


mar que há um modesto consenso na literatura de que (i) diferenciais de PTF
são extremamente importantes, na maior parte dos casos, para explicar diferen-
ciais de nível de desenvolvimento e (ii) esses diferenciais de PTF se devem, em
boa medida, a diferenças na qualidade das instituições.

Políticas econômicas versus instituições

É importante evidenciar as origens históricas e a trajetória lenta das institui-


ções socioeconômicas, bem como o seu impacto sobre o desenvolvimento da
economia, mas sem recair em fatalismo exagerado.
É verdade que a abundante dotação inicial de fatores naturais e solo propício
a culturas de larga extensão com mão de obra escrava ajuda a explicar o atraso
institucional de vários países (incluindo o Brasil) e, consequentemente, o nível
de desenvolvimento econômico. Porém, sem contestar sua importância primor-
dial, o entorno institucional de um país não é tudo e não determina unicamente
o nível de desenvolvimento passível de ser atingido. A relação entre essas variá-
veis não é, definitivamente, biunívoca. A evidência e o bom-senso econômico
sugerem que o vetor de políticas econômicas adotadas, dentro do escopo das
restrições impostas por um dado arcabouço institucional, também exerce im-
pacto significativo sobre o desenvolvimento socioeconômico.39
Peter Henry e Conrad Miller usam o caso de Barbados e Jamaica para ilus-
trar esse ponto.40 Essas duas ilhas tropicais têm em comum diversos aspectos
institucionais importantes, a saber: (i) foram colonizadas por ingleses (ambas
tornando-se independentes na década de 1960); (ii) são países dotados de am-
biente natural/geografia similar; (iii) a plataforma econômica inicial de ambos
teve por base grandes monoculturas escravagistas; e (iv) o sistema político e a
estrutura constitucional das garantias de direitos de propriedade dos dois países
no pós-independência foram moldados à feição dos seus homólogos ingleses.
Apesar de as instituições serem similares, as taxas de crescimento da renda
por habitante nas quatro décadas seguintes à independência foram bem distin-
tas: 0,8% ao ano na Jamaica e 2,2% em Barbados. Uma diferença de nível de
renda de estrondosos 75% em 40 anos!
Na sua narrativa, os autores argumentam que um conjunto de políticas ma-
croeconômicas equivocadas em um e acertadas no outro, principalmente depois

39
O Capítulo 6 deste livro analisa a relação entre a política econômica e o desenvolvimento
econômico brasileiro.
40 Henry e Miller (2009).
56 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

dos choques do petróleo dos anos 1970, explica a diferença. De um lado, em


Barbados, houve prudência fiscal, combate inflacionário e ajuste ao choque do
petróleo através de uma política de “apertar cintos”; do outro, o jamaicano,
houve populismo macroeconômico sob a forma de protecionismo crescente,
aumento da intervenção estatal direta na economia, expansão gigantesca do dé-
ficit público (em média, igual a 16% do PIB entre 1973 e 1980) e surtos de
depreciação cambial/inflação.
Repisando o argumento à luz desse exemplo: um mesmo arranjo institucio-
nal pode levar a diferentes trajetórias de crescimento em face da qualidade das
escolhas sobre as políticas macroeconômicas de curto prazo nas áreas fiscal,
monetária e comercial/cambial. O horizonte de influência delas (décadas) é se-
guramente mais curto que o de aspectos de natureza institucional (séculos), mas
o ponto é que um manejo seguidamente equivocado desses pilares macroeconô-
micos pode levar a custosos “anos perdidos”.41 Há pouco dissenso, também, de
que a década perdida da América Latina se deveu majoritariamente a erros na
condução da política macroeconômica: frouxidão fiscal, relaxamento monetário
excessivo, inúmeras distorções cambiais e de comércio etc.42
Resumindo a discussão, no campo das políticas econômicas temos alguma
evidência empírica de que:

• Maior abertura comercial gera maiores níveis de desenvolvimento eco-


nômico, via ganhos de escala, importação de insumos intermediários de
melhor qualidade, aprendizado tecnológico etc.43
• Inflação muito alta (acima de 20% em termos anuais) é prejudicial ao
crescimento da economia, possivelmente por gerar migração de recursos
escassos para atividades defensivas destinadas à proteção contra a perda
inflacionária e também por nublar os sinais emitidos dos preços relativos
da economia.44
• Déficits públicos elevados por muito tempo estão negativamente associa-
dos ao crescimento do PIB, possivelmente pela instabilidade econômica

41
É claro que a qualidade das políticas macroeconômicas é endógena ao quadro institucional vi-
gente, mas o ponto é que uma mesma restrição institucional é compatível com uma diversidade
de escolhas sobre as políticas macroeconômicas.
42 Da mesma forma, é sempre citado o contraste entre o desempenho no período pós-1980 entre

os países asiáticos, de um lado, e a América Latina, de outro.


43 Ver Frankel e Romer (1999). Note-se que a evidência é bem mais frágil para o caso da aber-

tura da conta de capitais.


44 O que não significa que uma taxa de inflação mais baixa, digamos de 10%, por exemplo, não

afete de modo adverso e considerável o bem-estar econômico, ao tornar muito custoso o carre-
gamento de meios de pagamento não remunerados. Para a relação entre inflação e crescimento,
ver Bruno e Easterly (1996) e Barro (1995).
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica 57

associada (mudanças de taxação inesperadas, inflação alta e volátil) etc.


– se bem que tanto aqui como no caso do item anterior os estudos têm
maior dificuldade de estabelecer uma relação de causalidade.
• Desigualdade elevada está associada a crescimento subsequente mais bai-
xo, embora o canal ligando as duas variáveis ainda não esteja bem estabe-
lecido na pesquisa empírica.45
• Maior desenvolvimento dos mercados de crédito causa crescimento eco-
nômico mais acelerado, possivelmente por permitir melhor diversificação
e, assim, assunção maior de riscos associados à atividade de inovar; alocar
eficientemente a poupança da economia e, finalmente, atenuar os impe-
dimentos à acumulação de capital humano e físico associados à desigual-
dade de renda.46

Em todos esses itens, a política pública pode ser um importante agente de


mudança, mesmo sem grandes alterações do quadro institucional. Políticas, e
não apenas instituições, importam.

Resumo

A subárea da teoria econômica dedicada ao entendimento do crescimento


econômico de longo prazo evoluiu consideravelmente nas últimas seis décadas,
tanto na sua vertente teórica como na empírica. Neste capítulo apresentamos
uma breve descrição das contribuições mais importantes desde o surgimento do
modelo de Solow. Começamos pela descrição de modelos mais mecânicos de
crescimento, com ênfase na decomposição de seus “fatores próximos”. Avança-
mos então pelas mais elaboradas teorias de crescimento endógeno, das décadas
de 1980 e 1990, e finalizamos com a discussão mais moderna das causas “funda-
mentais” dos diferenciais de desenvolvimento, tocando a superfície da fascinan-
te literatura que trata da “economia política do desenvolvimento”.
O tradicional modelo de Solow e sua versão mais sofisticada e microfun-
damentada, o modelo de Ramsey, apesar de formarem os pilares da área de
pesquisa aqui discutida, são, em suas versões mais simples, insuficientes para
entendermos a enorme discrepância de desenvolvimento socioeconômico atual-
mente observado entre as nações. Tampouco fornecem, dentro de sua estrutura

45
Agrada-me mais a explicação de que a desigualdade destrói capital humano na raiz, pois os
muito pobres têm enormes dificuldades de se educar, além de faltar-lhes capital inicial para
montar empreendimentos com base em ideias inovadoras. Sobre esse tema, ver Benabou (1996)
e Persson e Tabellini (1994).
46 Ver a ampla discussão do tema em Levine (2004).
58 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

lógica interna, uma boa explicação para taxas positivas de crescimento no longo
prazo. Neles, o que determina o crescimento de longo prazo é um parâmetro
completamente exógeno.
Os modelos de crescimento endógeno dos anos 1980 e 1990 que se seguem
são bem-sucedidos em tratar essa última crítica de modo mais consistente, mas
pouco nos ajudam a compreender por que alguns países são tão mais desenvol-
vidos que outros. São importantes para entendermos a expansão da fronteira
mundial, mas não para realizarmos comparações entre os países.
Dadas a importância empírica dos diferenciais de PTF na explicação da dis-
paridade de renda por habitante e a inabilidade dos modelos de crescimento en-
dógeno de explicar com precisão os diferenciais de PTF, a pesquisa nos últimos
15 anos muda o foco para as chamadas “causas profundas” desses diferenciais,
forjando um casamento frutífero entre os modelos de crescimento e as áreas de
economia política e economia das instituições.
A lição principal aqui é que a qualidade institucional, determinada pela com-
plexa interação entre fatores geográficos, econômicos e políticos, é o principal
fator por trás das enormes diferenças de PTF. Ainda que a associação entre as
medidas disponíveis de qualidade institucional e o nível de desenvolvimento
não seja única e fixada em pedra (as políticas econômicas também importam),
o “estado da arte” hoje sugere ser essa a chave principal para o entendimento da
forte dispersão entre as rendas por habitante dos países.

Leituras recomendadas

Para uma visão formal de parte dos modelos aqui comentados, Jones (2000)
é um texto interessante no qual a sofisticação matemática é mantida em nível
acessível ao aluno de graduação.
Acemoglu (2009) exige conhecimento técnico mais profundo, mas seus qua-
tro primeiros capítulos e seu capítulo final fazem uma abrangente cobertura da
realidade dos dados e das principais ideias dessa fascinante área de pesquisa.
Por fim, este capítulo não cobre o longuíssimo prazo e, portanto, não aborda
questões associadas à dinâmica do desenvolvimento sob uma perspectiva mi-
lenar, como por exemplo: por que os europeus se desenvolveram a ponto de
chegarem à América e conquistá-la, e não o contrário?47 O clássico imperdível
aqui é Diamond (2001).

47
O Capítulo 3 a seguir apresenta uma perspectiva de longo prazo do desenvolvimento
econômico.
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica 59

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Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica 61

APÊNDICE MATEMÁTICO

o modelo de Solow, em equilíbrio de estado estacionário, a poupança total


N da economia é apenas suficiente para cobrir os investimentos necessários à
manutenção do capital efetivo (capital em unidades de trabalho efetivo, A.L.)
fixo (constante).
Usando uma função de produção do tipo Cobb-Douglas, Y = (AL)1 – α. Kα
– que leva a y = (A)1 – α. (k)α em termos de variáveis per capita e a ye = (ke)α em
termos de unidades eficientes48 –, isso significa, para dois países fictícios a e b,
que em estado estacionário:

Onde Y é o produto, K é o estoque de capital físico, L é a população (igual


à força de trabalho), A é a medida de eficiência econômica (produtividade total
dos fatores ou PTF), n é o crescimento da população, g é a taxa de progresso
tecnológico, δ é a depreciação do capital, s é a taxa de poupança e α é a partici-
pação do capital na renda total. Dessa igualdade, chega-se facilmente a:

Tomando, como usual nessa literatura, α = 0,35, e substituindo os valores


para a quantidade de equilíbrio do capital em unidades de eficiência na função

de produção (per capita), , chega-se a:

48 Letras minúsculas referem-se a variáveis em termos per capita, enquanto minúsculas acresci-

das da letra “e” referem-se a variáveis em unidades eficientes: xe = X/AL.


62 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Essa razão implica que, com produtividades totais dos fatores iguais, ou seja,
para o caso em que , a fim de explicarmos uma renda por habitante três

vezes maior no país a em relação ao país b, precisaríamos de uma taxa de pou-


pança nove vezes maior no país a!
Adicionando capital humano a esse modelo e procedendo a derivações si-
milares, chega-se sem muita dificuldade a , onde ϕ é o

parâmetro que mede o retorno anual da educação e ha; hb são os anos de educa-
ção da população trabalhadora dos respectivos países.49
A capacidade dessa versão expandida do modelo de explicar diferenciais de
nível de renda por habitante é claramente maior que a do modelo de Solow sem
capital humano. Em alguns casos, quando comparamos países com níveis edu-
cacionais muito díspares, adicionar capital humano ajuda a explicar a razão

(mesmo desconsiderando diferenças de eficiência econômica). Tome dois paí-


ses a e b onde a taxa de retorno da educação seja ϕ = 10%, mas os anos de
estudo são 12 em um e 7,5 no outro. Além disso, façamos a hipótese de que a
taxa de poupança no primeiro seja cerca de 50% superior à do segundo. Com
isso, chegamos a . Em termos aproximados, a e b são Coreia do Sul

e Brasil. Como o PIB por habitante coreano é cerca de três vezes maior que o
nosso, nesse caso específico um exercício simples usando como base o modelo
de Solow explica boa parte da diferença de renda entre os dois países.

49
A forma exponencial está associada ao fato de que o log dos salários (medida de produtividade
em mercados competitivos) é função dos anos de educação em uma equação minceriana, que
consiste em uma análise de regressão que visa a explicar diferenciais de salários com base em
diversas variáveis de controle, incluindo anos de educação, anos de experiência etc. Note-se
que, nessa estrutura simples, a taxa de retorno da educação é constante e, portanto, não são
incorporadas diferenças na qualidade da educação. A pesquisa recente na área sugere, contudo,
que a qualidade da educação importa consideravelmente para explicar a taxa de crescimento da
renda (ver, por exemplo, Hanushek e Woessmann, 2010).
CAPÍT U LO 3

O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
EM PERSPECTIVA HISTÓRICA

André Villela

Introdução

Em uma passagem de seu celebrado livro Armas, germes e aço, o biólogo evo-
lucionário Jared Diamond relata conversa mantida no início da década de 1970
com Yali, um líder político de Papua-Nova Guiné, na qual este lhe pergunta:
“Por que vocês, brancos, produziram tanto ‘cargo’ (artigos manufaturados) e
trouxeram tudo para a Nova Guiné, mas nós, negros, produzimos tão pouco
‘cargo’?”1 Essa pergunta singela reflete, no fundo, o enorme fosso econômico
que separa algumas sociedades contemporâneas, fruto de trajetórias de cresci-
mento distintas nos últimos séculos. Ao mesmo tempo, toca diretamente nos
dois conjuntos de questões que estão no centro dos estudos na área de desenvol-
vimento econômico: o crescimento e a equidade.
Nesse sentido, o estudo da história do desenvolvimento econômico mundial
em uma perspectiva de longuíssimo prazo (como a que se pretende tomar aqui)
revela dois fatos estilizados importantes, cada um referente a um dos grandes
temas de estudo na área:

a. Crescimento: a taxa de crescimento da renda per capita foi, historicamen-


te, muito lenta no mundo todo, tendo aumentado substancialmente após
a Revolução Industrial; como tal, essa revolução constitui um divisor de
águas crucial na história do desenvolvimento.

1
Ver Diamond (2004), p. 14.
64 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

b. Equidade: a desigualdade de renda per capita internacional (isto é, entre


os países) cresceu continuamente desde a Revolução Industrial. Em ou-
tras palavras, verificou-se divergência nos níveis de renda per capita dos
diversos países, tendência que sofreria uma inflexão e modesto recuo a
partir da década de 1980;2 já a desigualdade de renda global (ou seja,
entre indivíduos do mundo, independentemente do país) cresceu sem in-
terrupção desde o início do século XIX.

Este capítulo tem por objetivo analisar o fenômeno do desenvolvimento eco-


nômico em suas duas dimensões – o crescimento e a equidade – a partir de uma
abordagem histórica. Em outras palavras, seu foco será o como (fatos) mais do
que o porquê (teoria) do fenômeno do desenvolvimento econômico ao longo
dos séculos.
O capítulo está dividido em quatro seções, incluindo esta Introdução. Na
segunda seção, são discutidos alguns fatos estilizados sobre o fenômeno do cres-
cimento econômico no longuíssimo prazo. Na terceira seção, resume-se a ex-
periência histórica de crescimento dos últimos dois séculos, dividida em suas
principais fases. A quarta seção, por sua vez, analisa a distribuição de renda no
mundo ao longo da história, com ênfase nos últimos 200 anos.

O crescimento econômico na história: alguns fatos estilizados

Se, à época em que Diamond e Yali mantiveram seu diálogo, era clara a
diferença de padrão de vida, por exemplo, entre a Nova Guiné e as economias
industrializadas do Ocidente, será que tais diferenças sempre existiram? Dito de
outra forma, os desníveis de renda per capita entre os diversos povos são um fato
estilizado que descreva razoavelmente a experiência histórica da humanidade?
A resposta é sim e não. Não, no sentido de que, durante mais de 99% da história
humana, o padrão de vida de todos os povos era, grosso modo, semelhante – e
baixo. Vivia-se, em suma, em um mundo de pobreza generalizada, não muito
diferente daquele evocado por Thomas Hobbes no Leviatã, para quem a vida do
homem em seu estado “natural” era “solitária, pobre, sórdida, brutal e curta”.3

2
Este resultado se verifica quando se pondera a renda per capita dos países pela sua população e
é influenciado pelo crescimento acima da média mundial, nas últimas décadas, apresentado pela
China e Índia. Esse ponto será retomado mais à frente.
3 Note-se que, a rigor, a renda per capita e o padrão de vida não são sempre iguais. Em socie-

dades modernas, com significativa provisão pelo Estado de bens meritórios (educação e saúde,
por exemplo), é perfeitamente possível haver uma melhoria do padrão de vida de um indivíduo
sem que necessariamente sua renda esteja aumentando. Feita essa ressalva, ao longo do presente
capítulo ambos os termos serão utilizados como sinônimos.
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica 65

Em princípio, a caracterização da história econômica mundial como sendo


dominada por pobreza generalizada parece incompatível com o legado material
e cultural das gerações passadas, sob a forma de templos, palácios, obras de arte
etc. que chegaram aos dias atuais. Porém, conforme lembra, entre outros, Ro-
bert Lucas, era perfeitamente possível às sociedades agrárias do passado susten-
tarem civilizações impressionantes a partir da extração de excedentes da maio-
ria camponesa e sua posterior canalização aos proprietários de terras e às elites
urbanas. O que tais sociedades não conseguiam proporcionar era um aumento
significativo no padrão de vida da maioria das pessoas.4
Contudo, nos últimos 200 (vale dizer, os 0,2% mais recentes da história hu-
mana) ou, no máximo, 500 anos, tal estado de coisas passou a ficar para trás. Pri-
meiramente, no noroeste da Europa e, em seguida, em outras partes do mundo,
houve o início de uma mudança profunda nessa longa história de baixos padrões
de vida médios em todas as sociedades – daí o sim como parte da resposta à per-
gunta levantada no início desta seção. Essa mudança envolveu o início de um
processo que ganharia a designação de crescimento econômico “moderno” e que,
com o passar do tempo, iria permitir ao habitante médio de várias sociedades con-
temporâneas, pela primeira vez na história, gozar de um conforto material digno
das elites do passado (e, em muitos casos, amplamente superior).5
A história humana de baixa renda média desde sempre, seguida – nos últi-
mos 200 anos – de crescimento sustentado dos padrões de vida, pode ser repre-
sentada pela curva de renda per capita exibida no Gráfico 3.1.6
A curva de PIB per capita no Gráfico 3.1 resume o primeiro fato estilizado
a que se referiu na Introdução deste capítulo, isto é, os séculos de baixíssimo
(ou nenhum) crescimento dos níveis de renda per capita. Tal situação decorria,
fundamentalmente, do fato de o crescimento econômico em sociedades agrá-
rias estar limitado por uma combinação de dependência extrema de um fator
relativamente fixo (a terra) e lento progresso técnico. Sob esse regime, épocas
de crescimento econômico vinham acompanhadas de crescimento demográfico
(por melhoria da alimentação ou antecipação dos casamentos, com aumento

4
Ver Lucas (2009). Para experiências bem documentadas de crescimento econômico e de-
mográfico em diversas partes do mundo antes da Revolução Industrial, ver Goldstone (2002).
5 A expressão “crescimento econômico moderno” tornar-se-ia consagrada a partir do livro ho-

mônimo de Kuznets (1966). Tal como definido por Kuznets, esse tipo de crescimento envolve,
simultaneamente, aumento sustentado do PIB per capita e mudança na estrutura produtiva da
economia, representada pela perda de peso relativo da agricultura e avanço dos setores indus-
trial e de serviços.
6 Por conveniência, a data no eixo X do gráfico começa no ano 1 d. C. Para todos os efeitos,

porém, ela poderia começar milhares de anos antes, dado que as estimativas disponíveis suge-
rem que a renda per capita média na Antiguidade não era significativamente diferente daquela
que prevalecia no início da Era Cristã. Ver, a respeito, Malanima (s.d.).
66 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

GRÁFICO 3.1 Evolução histórica do PIB per capita e população global, 1 – 2008
(PIB per capita em US$ internacionais de 1990, população em milhões)
8000

7000

6000 PIB per capita


População
5000

4000

3000

2000

1000

0
1 1000 1500 1600 1700 1820 1870 1913 1950 2008

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados de Maddison (2010) e Livi-Bacci (2007).

correspondente da fecundidade), daí resultando uma expansão do PIB total. A


esse fenômeno dá-se o nome crescimento extensivo, isto é, aquele que envolve
maior uso dos fatores de produção (nesse caso, trabalho e terra), principais in-
sumos em economias agrárias. Porém, o crescimento demográfico, ao mesmo
tempo, colocava pressão sobre recursos finitos (e a terra era o principal fator de
produção em economias pré-industriais), o que – em um contexto de progresso
técnico lento – implicava retornos decrescentes na produção. Ao final, o cresci-
mento do PIB total era compensado pelo aumento populacional, de tal forma
que, no longo prazo, não havia – em um mundo pré-industrial – crescimento
duradouro do PIB per capita.
Em suma – e diferentemente das sociedades contemporâneas –, as sociedades
agrárias tradicionais respondiam ao crescimento econômico com aumento da
população, e não dos padrões de vida. Como resultado, os níveis de renda mé-
dios tenderam a gravitar em torno de um patamar baixo, não significativamente
distinto do que prevalecia, por exemplo, na Antiguidade.
A tal padrão de estagnação que caracterizava todas as sociedades agrárias,
pré-industriais – envolvendo altos e baixos de uma renda média pouco acima
da renda de subsistência –, dá-se o nome “regime malthusiano”, em alusão ao
celebrado pastor inglês, autor do Ensaio sobre o princípio da população, de 1798.
Segundo seu conhecido axioma, existe um potencial inerente na espécie huma-
na de se reproduzir mais rapidamente que seus meios de subsistência. Isso levou
Malthus a concluir que o embate entre essas duas forças levaria inevitavelmen-
te a crises de mortalidade – os chamados controles “positivos” –, nas quais o
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica 67

crescimento demográfico seria limitado pela desnutrição, doenças e morte. Tal


destino seria universal e inescapável, segundo o autor, a não ser que as socie-
dades cultivassem práticas visando a limitar o crescimento demográfico através
de hábitos morais – os chamados controles “preventivos” –, que reduzissem a
fertilidade a um nível compatível com a manutenção de determinado padrão de
vida. Para Malthus, a chave para tal prudência passava pela restrição ao acesso à
instituição do casamento, por exemplo, via celibato.7
Existe grande controvérsia na literatura especializada acerca da prevalência,
antes da Revolução Industrial, de uma relação negativa entre crescimento demo-
gráfico e padrão de vida (renda per capita). Em outras palavras, em que medida
o mundo pré-industrial era universal e inescapavelmente malthusiano é matéria
para acalorados debates na academia.8 A razão para tanto deriva da existência
no mundo pré-industrial – lado a lado com as forças estagnacionistas malthusia-
nas – de forças progressistas (ditas smithianas, em alusão a Adam Smith), que
permitiam avanços da produtividade que não eram totalmente dissipados pela
expansão demográfica; em outras palavras, aumentos da renda per capita.
A noção de crescimento smithiano está associada aos ganhos de eficiência
proporcionados pela especialização. A ideia é que, quanto maiores a população
e a demanda, maiores os incentivos para uma intensificação da divisão do traba-
lho na qual os indivíduos se especializam em fazer determinada tarefa. Com a
especialização, aumentam as possibilidades de ganhos de comércio, proporcio-
nando aumento da eficiência alocativa na economia.
Mesmo tais ganhos advindos da maior divisão do trabalho não são sustentá-
veis ao longo do tempo, porém. Em algum momento, uma economia experi-
mentando os ganhos de especialização irá se estabilizar em um nível de eficiên-
cia mais elevado, mas deixará de apresentar aumentos da renda per capita.
Contudo, os ganhos de produtividade associados à especialização não se es-
gotam aí. Conforme argumenta Karl G. Persson, a maior divisão do trabalho
estimulada pelo crescimento demográfico também abre a possibilidade para
ganhos de eficiência associados ao aprendizado (learning by doing).9 Tais ga-
nhos podem ser percebidos quando se atenta para o fato de que, à medida que

7 Para este breve resumo do modelo malthusiano, ver De Vries e Van de Woude (1997), p. 687.

Note-se que foi justamente na Europa Ocidental que, pela primeira vez (no século XVI), o casa-
mento deixou de ser universal (e, na média, passou a ocorrer em idades mais avançadas), levando
a menor fecundidade e maior controle sobre o número de nascimentos. Tal fenômeno – único no
mundo antes do século XX – é conhecido na literatura como padrão europeu de casamento.
8 Exemplo disso é a polêmica gerada pelo livro de Clark (2007), assumindo uma posição ex-

trema do argumento malthusiano. Um simpósio ocorrido pouco após o lançamento do livro


reuniu diversos especialistas cujos trabalhos foram publicados em 2008 no volume 12, n. 3, da
European Review of Economic History.
9 Ver Persson (2010).
68 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

um indivíduo adquire experiência na produção, maiores os ganhos potenciais


advindos da observação de regularidades no processo produtivo, do acaso e da
tentativa e erro. O conhecimento novo (e útil) assim adquirido permite alarga-
mento do conhecimento técnico e irá gerar maior produção e/ou melhoria na
qualidade dos produtos para um dado emprego de insumos. Em outras palavras,
permite aumentos de eficiência (produtividade).
Ao final, portanto, as sociedades pré-industriais deparavam-se com dois tipos
de forças opostas: as primeiras, de natureza malthusiana, puxavam-nas na dire-
ção da estagnação; as segundas, via maior divisão do trabalho e learning by doing
na produção, empurravam-na para a frente lentamente, com ganhos de renda
per capita. A Figura 3.1 resume essa ideia.

FIGURA 3.1 Forças malthusianas e smithianas no crescimento econômico

Crescimento
populacional +
+
+

Divisão do Retornos
trabalho decrescentes

+ + –

Progresso técnico Renda


+ per capita
baseado em
learning by doing

Fonte: Persson (2010), p. 61.

E o que a evidência histórica revela sobre a resultante dessas duas forças


opostas? Será verdade que as forças malthusianas eram de fato universais e ines-
capáveis antes da Revolução Industrial, conforme argumenta parcela majoritária
da literatura moderna de crescimento econômico? Aparentemente, não. Inú-
meros trabalhos indicam a existência de regiões no noroeste da Europa (Holan-
da e, posteriormente, Inglaterra) que, a partir do século XVI, já exibiam uma
tendência a romper com o modelo malthusiano e, com isso, conseguiam con-
jugar aumento populacional com elevação – ainda que modesta (em média, de
0,15 a 0,25% ao ano [a.a.]) – dos níveis de renda per capita.10

10
Para uma síntese dos resultados dessas pesquisas, ver Van Zanden (2009). A esses dois países
deve-se acrescentar o caso das 13 colônias britânicas da América do Norte no século XVIII,
que, ao que parece, tampouco estiveram presas ao regime malthusiano. Com isso, apresentaram
taxas de crescimento da renda per capita até maiores, estimadas em 0,3-0,5% a.a., em média, no
período. O excepcional caso americano será retomado no Capítulo 4.
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica 69

Contudo, mesmo a Inglaterra e a Holanda pré-industriais, por mais que


não possam ser caracterizadas como economias sujeitas a limites malthusia-
nos estritos, partilhavam com as demais economias da época um limite ener-
gético inescapável, que impedia que a sua renda per capita crescesse a taxas
muito superiores a 0,15 e 0,25% a.a. Tal limite pode ser percebido a partir
da noção de economia “orgânica”, atribuída ao demógrafo histórico Edward
Wrigley.11 Nessas economias, a terra era a fonte última de energia. Dela pro-
vinham os alimentos para seres humanos e animais – estes últimos emprega-
dos na tração de arados, nos transportes, na movimentação de moinhos etc.
e na provisão de esterco para a agricultura – e a lenha usada na produção de
carvão vegetal (combustível vital para o aquecimento doméstico e diversos
processos industriais).
Nessas circunstâncias, o crescimento demográfico e a maior demanda por
alimentos (grãos) acabavam por competir pela terra anteriormente dedicada à
criação de animais ou ocupada por florestas. Esse trade-off entre fontes alterna-
tivas de energia (grãos, pastagem, lenha) em um contexto de dependência de
uma quantidade relativamente fixa de terra terminava por limitar as possibili-
dades de crescimento de economias orgânicas. Ao final, tais limites só seriam
efetivamente superados a partir do aproveitamento, em larga escala, de uma
fonte praticamente inesgotável de energia – o carvão mineral, que não competia
com as demais pelo fator terra. E tal aproveitamento teve início na Inglaterra,
no século XVI, acentuando-se com a Revolução Industrial.
Nesse sentido (energético), a Revolução Industrial foi um divisor de águas
na história da humanidade, ao permitir o rompimento definitivo das amarras
que prendiam as economias orgânicas. A partir dela, as sociedades passariam a
dispor, crescentemente, de fontes (quase) ilimitadas de energia que não com-
petiam com a produção de alimentos pela ocupação de terras agricultáveis.
Mas não foi apenas nesse sentido que a Revolução Industrial mudou o mundo.
O caráter verdadeiramente revolucionário da Revolução Industrial manifesta-se
em, pelo menos, duas outras formas: na economia e na demografia.
No primeiro caso, ele reside no fato de a Revolução Industrial ter alterado
os parâmetros do crescimento econômico. Ou seja, antes de meados do século
XVIII, a maior parte do crescimento econômico – quando ele ocorria – era re-
sultante de melhorias institucionais que permitiam o surgimento do comércio
(e os ganhos ditos smithianos, de especialização, a ele associados). Havia pro-
gresso técnico antes da Revolução Industrial, mas seu papel no crescimento
econômico era modesto. Já durante a Revolução Industrial e após, o crescimen-
to passou a ser cada vez mais dominado por melhorias na tecnologia. Esta, ao

11
Ver Wrigley (2010).
70 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

contrário de outras formas de crescimento econômico, não incorria em rendi-


mentos decrescentes e, portanto, poderia se sustentar no tempo.12
Dito de outra forma, se antes dela o crescimento econômico era fenômeno
episódico que, com sorte, poderia alçar uma economia a um nível de renda per
capita ligeiramente superior ao de subsistência, a partir da Revolução Industrial
o crescimento se tornou uma condição permanente das economias que, seguin-
do o exemplo britânico, passaram a introduzir continuamente novas técnicas no
processo produtivo.13 O resultado desse novo tipo de crescimento, acumulado
nos últimos 200 anos, é a enorme prosperidade de que desfruta parcela conside-
rável da humanidade nos dias atuais.
Já do ponto de vista demográfico – o segundo aspecto revolucionário que
se deseja enfatizar –, nota-se também uma inflexão na trajetória da população
mundial a partir da virada do século XVIII para o XIX (ver a curva correspon-
dente no Gráfico 3.1), coincidindo, portanto, com a Revolução Industrial e, em
parte, decorrente dela. Assim, nos 17,5 séculos da Era Cristã anteriores à Re-
volução Industrial, estima-se que a população mundial tenha passado de 250
para 770 milhões de habitantes (isto é, uma taxa de crescimento média de
0,06% a.a.). Nos dois séculos a partir de 1750, essa taxa de crescimento prati-
camente multiplicou-se 10 vezes (para 0,6% a.a.).14 Tal processo, por sua vez,
resultou da rápida acumulação de recursos, do controle do meio ambiente e do
declínio da mortalidade, todos eles tornados possíveis pelo crescimento econô-
mico exponencial que a Revolução Industrial inaugurou.15

12 Ainda assim, não são claras as razões para essa aceleração do progresso técnico ao final do século

XVIII na Inglaterra. Nas palavras de Joel Mokyr, “não é possível ‘explicar’ por que o crescimento
moderno aconteceu após 1800, assim como não sabemos por que o Homo sapiens surgiu quando
surgiu e não, digamos, 30 milhões de anos antes”. Ver Mokyr (2002), p. 286 (tradução do autor).
13
Ver Mokyr (2003).
14
A taxa de crescimento populacional aumentou para 1,7% a.a. nos últimos 60 anos. Ver Livi-
Bacci (2007), p. 28.
15
Nos chamados modelos de crescimento “unificados”, a Revolução Industrial é vista, do ponto de
vista econômico-demográfico, como uma fase intermediária entre o regime malthusiano e o do
crescimento moderno. Segundo essa família de modelos, no mundo pré-industrial malthusiano o
crescimento do PIB foi acompanhado de crescimento populacional, resultando em PIB per capita
em níveis baixos e com muito pouco crescimento ao longo dos séculos. A Revolução Industrial,
por sua vez, seria uma fase “pós-malthusiana”, de transição, na qual já se observa crescimento mais
significativo da renda per capita, embora o crescimento populacional ainda esteja positivamente
relacionado ao aumento do padrão de vida. Finalmente, a partir da segunda metade do século XIX,
entrar-se-ia em uma terceira fase, de crescimento “moderno”, iniciada com uma maior demanda por
capital humano (tipicamente, com o emprego da ciência no processo produtivo, na chamada Se-
gunda Revolução Industrial, que envolveu os setores químico, elétrico, de energia e as engenharias)
e a chamada transição demográfica. Com esta última, inaugura-se um período de menores taxas de
natalidade, permitindo que o crescimento demográfico deixe de contrabalançar, como no passado,
o aumento da renda. Para um exemplo desse tipo de modelo, ver Galor e Moav (2002). Para um
balanço dessa literatura, ver Snowdon (2008) e Mokyr e Voth (2010).
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica 71

Com efeito, o progresso técnico que acompanhou aquela revolução e que


se intensificou desde então tornou possível um aumento da produtividade da
agricultura e da capacidade de se transportarem excedentes agrícolas em escala
global, reduzindo, assim, a incidência de episódios de fome epidêmica que tanto
limitavam o crescimento populacional até então. Somem-se a isso as melhorias
na saúde pessoal e pública (consumo de sabão, troca frequente de roupas, aces-
so a água encanada e esgotamento sanitário, casas de alvenaria etc.) – também
derivados, de alguma maneira, do aumento da renda e ampliação do consumo
de bens privados e públicos que a Revolução Industrial permitiu – e entende-
se a extensão da queda da mortalidade a partir de então. O resultado agregado
dessa conjunção de maior controle do meio ambiente com queda da mortali-
dade em escala global foi um aumento da população mundial, de cerca de 950
milhões em 1800 (crescimento de 40% em relação à população em 1700) para
1,6 bilhão em 1900 (aumento de 70% em relação a 1800) e seis bilhões em
2000 (crescimento de 375%).
Se, conforme visto até aqui, existe grande debate na literatura quanto ao
ritmo e à natureza do crescimento econômico no período pré-industrial, a dis-
ponibilidade de estimativas mais confiáveis para a renda per capita de diversas
partes do mundo a partir de 1820 permite uma interpretação ligeiramente me-
nos controversa dos fatos desde então. A próxima seção se dedica justamente
a descrever e interpretar o crescimento econômico mundial – e das principais
regiões – nos últimos 200 anos, vale dizer, a história do crescimento econômico
moderno disseminado por vários países.

O crescimento econômico moderno

Modern Growth Was a Factor of at Least Sixteen.16 Este é o título do Capítulo


6 de um livro de Deirdre McCloskey e serve para denotar o que foi, conserva-
doramente, a experiência de multiplicação da renda per capita de um país como
a Inglaterra nos últimos 200 anos.17 Contraste-se esse desempenho com a estag-
nação ou, no máximo, baixíssimo crescimento vigente no mundo pré-industrial,
discutido na seção anterior, e não resta dúvida de que desde o século XIX a

16
“O crescimento econômico moderno foi um múltiplo de, pelo menos, dezesseis.”
17
Ver McCloskey (2010). Diz-se conservadoramente porque é possível que a forma como é
tradicionalmente calculado o PIB envolva forte subestimativa do bem-estar desfrutado pelos
indivíduos, em função de melhorias de qualidade dos produtos e do surgimento de produtos
novos ao longo dos anos (e, mais ainda, séculos). Por ora deixam-se de lado questões referentes a
quão bem distribuídos foram os frutos desse crescimento notável da renda per capita, vale dizer,
a equidade, objeto da próxima seção.
72 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

humanidade vem passando por uma experiência histórica única, de aumentos


jamais vistos do padrão de vida do indivíduo médio.
Não obstante, a multiplicação dos níveis de renda per capita ao longo dos dois
séculos de crescimento econômico moderno não se deu de forma homogênea no
tempo ou no espaço. Em outras palavras, países/regiões diferentes cresceram a
taxas distintas em períodos diferentes. A Tabela 3.1 deixa isso claro, ao dividir
a experiência de crescimento econômico do mundo e de suas principais re-
giões desde a Revolução Industrial18 segundo seis períodos, a saber: 1820-1870,
1870-1913, 1913-1950, 1950-1973, 1973-1990 e 1990-2008.19

TABELA 3.1 Taxa média anual de crescimento do PIB per capita mundial e por região (em %)

1820-70 1870-1913 1913-50 1950-73 1973-90 1990-2008

Europa Ocidental 0,98 1,33 0,76 4,05 1,98 1,72


Europa Oriental 0,63 1,39 0,60 3,81 0,50 2,54
Antiga URSS 0,63 1,06 1,76 3,35 –0,01 0,76
Western Offshoots* 1,41 1,81 1,56 2,45 1,92 1,66
Estados Unidos 1,34 1,82 1,61 2,45 1,96 1,66
América Latina –0,03 1,82 1,43 2,58 0,67 1,78
Brasil 0,20 0,30 1,97 3,73 1,41 1,50
Ásia –0,10 0,53 0,08 3,87 2,89 3,97
Japão 0,19 1,48 0,88 8,06 2,96 1,08
China –0,25 0,10 –0,62 2,86 4,73 7,11
Índia 0,00 0,54 –0,22 1,40 2,66 4,56
África 0,35 0,57 0,92 2,00 0,16 1,24
Mundo 0,54 1,30 0,88 2,92 1,38 2,17

*Estados Unidos, Canadá, Austrália e Nova Zelândia.


Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Maddison (2010).

Tomando-se a série como um todo, isto é, de 1820 a 2008, verifica-se que


a renda média por habitante do mundo se multiplicou no período por mais de
11 vezes em termos reais. Tal desempenho equivale a uma taxa de crescimento
médio anual da renda per capita de 1,3% ou, ainda, a uma renda individual que

18 O Capítulo 1 deste livro apresenta uma análise da experiência comparada de crescimento

em várias regiões no pós-guerra, com foco na América Latina, Tigres Asiáticos e China. O
Capítulo 5 analisa a experiência brasileira.
19 A balizar os diferentes subperíodos estão os seguintes anos-chave, em torno dos quais se

deram importantes transições: 1820 (fim dos efeitos econômicos das guerras napoleônicas);
1870 (unificação alemã, Restauração Meiji, montagem do sistema de padrão-ouro, Segunda
Revolução Industrial); 1913 (Primeira Guerra Mundial); 1950 (pós-Segunda Guerra e início da
Era de Ouro); 1973 (fim do Sistema de Bretton Woods e primeiro choque do petróleo); e 1990
(colapso do império soviético, ascensão da China, Consenso de Washington). Ver, a respeito,
Maddison (1997) e Maddison (2007).
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica 73

dobrou a cada 55 anos. Insistindo nesse ponto: comparada à virtual estagnação


dos padrões de vida médios no mundo pré-industrial, tem-se a real dimensão do
avanço material observado nos últimos dois séculos.20
Quanto aos diversos subperíodos, um primeiro exame dos dados da Tabela
3.1 revela taxa de crescimento da renda per capita entre 1820 e 1870 já em
ritmo claramente “moderno” (isto é, muito superior ao observado no mundo
pré-industrial), mesmo que à época vários países ainda estivessem presos ao re-
gime malthusiano. Essa taxa se acelera durante a primeira onda de globalização
(1870-1913) para arrefecer no entreguerras. A chamada Era de Ouro (1950-
1973), por sua vez, irá se caracterizar pelas mais elevadas taxas de crescimento
do PIB per capita na história, após o que a expansão desse indicador se dará em
um ritmo mais lento – ainda que um pouco superior ao que prevaleceu nas dé-
cadas que antecederam a Primeira Guerra.
E o que dizer dos fatores explicativos dessa trajetória de crescimento que
envolve variações marcantes, tanto no tempo como no espaço? Para abordar
essa questão, um ponto de partida útil é a distinção, devida a Angus Maddison,
entre os determinantes “próximos” e “últimos” do crescimento econômico. Os
primeiros dizem respeito, respectivamente, à acumulação de fatores (isto é, ao
crescimento em sua forma extensiva) e à eficiência (crescimento da produtivi-
dade ou intensivo) e servem de base para os exercícios empíricos de decomposi-
ção das fontes de crescimento econômico encontrados na literatura.
Já os determinantes “últimos” do crescimento são muitos, mas a literatura
tem enfatizado a importância de três, a saber: a geografia (latitude, proximida-
de a cursos de água, clima etc.); o comércio internacional (no sentido amplo,
incluindo benefícios e custos de participar dos fluxos internacionais de merca-
dorias, serviços, capitais e mão de obra); e as instituições (definidas como arran-
jos sociopolíticos formais e informais que desempenham importante papel em
promover ou retardar o crescimento).21
A geografia influencia as taxas de crescimento econômico através de diver-
sos canais. Diretamente, através da existência de depósitos de recursos naturais
comercializáveis, a exemplo de petróleo, diamantes e outros minerais que sir-
vam de fonte de renda para um país. A qualidade do solo e a pluviosidade, por
sua vez, determinam a produtividade da terra e, em última instância, a renda.

20 Salvo indicação em contrário, todos os dados de PIB ou PIB per capita (e sua variação no

tempo) apresentados nesta seção têm como fonte Maddison (2010). Esses dados são calculados
em paridade de poder de compra, ou seja, são ajustados em função das diferenças de custo de
vida entre os países.
21 Ver Rodrik (2003), p. 5, e o Capítulo 2 neste volume. Para autores que enfatizam a importân-

cia de cada um desses determinantes “últimos” do crescimento econômico (a saber, geogra-


fia, comércio internacional e instituições), ver, respectivamente, Diamond (2004), Williamson
(2011) e North (1990).
74 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

A geografia também influencia o ambiente epidemiológico de um país, com


efeitos sobre morbidade e crescimento. Indiretamente, ela afeta o crescimento
econômico via dois outros canais. Primeiramente, ao limitar a extensão em que
um país consegue se integrar ao mercado internacional (pensar em países mon-
tanhosos e sem acesso ao mar, como a Bolívia e o Butão). Em segundo lugar,
ao ajudar a moldar as instituições de um país, a exemplo do que ocorreu com
as colônias de povoamento que viriam a dar origem aos Estados Unidos, con-
trastadas com a América portuguesa tropical, típica colônia de exploração, com
instituições (posse de terra, acesso ao voto etc.) distintas daquelas vigentes nas
13 colônias britânicas na América do Norte.22
Parte da literatura dá destaque ao papel da integração na economia mundial
(isto é, comércio) como sendo um fator adicional por trás do crescimento eco-
nômico. Segundo esse argumento, o grau de abertura de uma economia tem
impacto positivo sobre o crescimento, através dos ganhos de especialização e do
poder das importações de forçarem um aumento na produtividade dos produ-
tores domésticos.
Finalmente, as instituições têm recebido atenção crescente da literatura de
crescimento, à medida que, por exemplo, o respeito aos direitos de propriedade,
a existência de estruturas regulatórias adequadas, a qualidade e independência
do poder judiciário e a capacidade da burocracia estatal são elementos impor-
tantes para o início do processo de crescimento econômico e sua sustentação no
tempo.
Esses três determinantes “últimos” servirão de base, no restante desta seção,
para uma breve análise do crescimento econômico agregado e das principais
regiões do mundo nos seis subperíodos em que se dividiu a história moderna.23
O crescimento econômico no “longo século XIX” (isto é, até as vésperas da
Primeira Guerra) comporta duas fases distintas, separadas pelo ano de 1870.
Entre 1820 e 1870, o crescimento da renda per capita mundial se deu em ritmo
mais lento, ainda que notavelmente superior ao observado nos séculos anteriores
à Revolução Industrial. O resultado até 1870 deveu-se, quase exclusivamente,
ao desempenho dos primeiros países a se industrializarem, na Europa e Estados
Unidos. Por seu turno, os chamados países “retardatários” continuavam, em sua
maioria, ainda imersos em um mundo malthusiano de pouco avanço na renda
per capita (e, em alguns casos, possíveis recuos, como na Ásia e América Latina).
O ritmo de crescimento da maior parte das economias iria se acelerar a partir

22
Esse tema será retomado na discussão da experiência de colonização brasileira no Capítulo 4.
23
Inevitavelmente, no que se segue apresenta-se não mais que um breve resumo da experiên-
cia internacional com o crescimento econômico moderno. Para uma discussão mais alentada,
recomenda-se ao leitor interessado a consulta a Cameron (1997) e, para o século XX, Frieden
(2006).
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica 75

dos anos 1870, fruto dos avanços tecnológicos trazidos pela chamada Segunda
Revolução Industrial, combinados aos ganhos trazidos pela maior integração
entre as economias (globalização).24
Conforme nota Rondo Cameron, a expansão do comércio mundial foi um
dos principais motores dos ganhos de produtividade (e, portanto, do cresci-
mento) no século XIX, seja diretamente, ao permitir melhor alocação dos re-
cursos dentro das economias e entre elas, seja como veículo para a difusão de
conhecimento tecnológico através do mundo.25 Para a intensificação do comér-
cio internacional no século XIX (quando cresceu em um ritmo quatro vezes
superior ao da economia), contribuiu uma combinação de avanços tecnológicos
e institucionais. Entre os primeiros destacam-se melhoramentos na tecnologia
de transportes e comunicações (ferrovias e navios a vapor; telégrafo elétrico).
Do lado institucional, ressaltam-se: o desmantelamento gradativo das restrições
mercantilistas que emperravam as trocas até então (ver os processos de inde-
pendência nas Américas e o fim das restrições coloniais); a redução das tarifas
médias de importação (até o final dos anos 1870); e, a partir de 1871, a conso-
lidação do sistema de padrão-ouro internacional (e as taxas de câmbio fixas a
ele associadas).26
É provável que, mais que em qualquer outra época, tenha sido durante o
século XIX que a geografia exerceu um papel decisivo na determinação das
trajetórias de crescimento econômico das diversas regiões do globo. Nessa linha,
Jeffrey Williamson argumenta que os padrões de especialização produtiva dos
países – determinados pela dotação relativa de fatores e, em última instância,
por condições climáticas, tipos de solo etc. – foram reforçados durante o pe-
ríodo.27 Para o autor, os ganhos generalizados proporcionados pela chamada
“grande especialização” da época (na qual os países do “centro” se especializa-
ram na produção e exportação de manufaturados e os da “periferia” na produ-
ção e exportação de commodities) se deram na direção “correta” prevista pelo
modelo ricardiano de vantagens comparativas – ou seja, todos os países se be-
neficiaram da ampliação do comércio internacional no período. Contudo, tais
ganhos teriam sido parcialmente contrabalançados, nos países da periferia, por

24
Vale ressaltar que a ênfase conferida na literatura ao papel da indústria para a aceleração do
crescimento econômico no último quarto do século XIX não deve servir para ofuscar a impor-
tância, para esse processo, dos ganhos de produtividade alcançados também no setor de serviços.
Para uma discussão, no contexto do catch-up e posterior ultrapassagem dos Estados Unidos e
Alemanha em relação à pioneira industrial Grã Bretanha, ver Broadberry (1998).
25 Cameron (1997). Para um argumento na mesma linha, ver Findlay e O’Rourke (2007) e

Lucas (2009).
26 Para o papel desempenhado pelo padrão-ouro e a estabilidade cambial na expansão da econo-

mia global na segunda metade do século XIX, ver Estevadeordal et al. (2003).
27 Williamson (2011).
76 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

três fatores, a saber: a desindustrialização de algumas economias (a exemplo de


Índia, China, México e Império Otomano); práticas de rent-seeking por parte
dos proprietários de terras e de minas nos países primário-exportadores, que se
fortaleceram econômica e politicamente a partir do boom dos termos de troca
experimentado pela periferia no período; os efeitos deletérios, sobre o nível e a
composição do investimento doméstico, associados à extrema volatilidade dos
preços de algumas commodities.
O primeiro fator é facilmente explicado. Diante do barateamento dos custos
de produção na indústria têxtil algodoeira (o principal setor industrial à época)
trazido pela Revolução Industrial, países com expressiva produção baseada em
manufaturas rurais passaram a sofrer a concorrência avassaladora de têxteis bri-
tânicos produzidos por maquinofaturas (fábricas). O resultado foi a expansão
das exportações têxteis britânicas, solapando não apenas a produção doméstica
naqueles países como também o predomínio de têxteis indianos no mercado
internacional.
Já os outros dois fatores ressaltados por Williamson exigem um pouco mais
de elaboração. O primeiro caso (práticas de rent-seeking por parte da elite de
fazendeiros e donos de minas) decorre da especialização que se seguiu ao início
da globalização “clássica”, na segunda metade do século XIX. Países asiáticos e
latino-americanos, em particular, passariam crescentemente a produzir e expor-
tar commodities, movimento que seria impulsionado, ainda, pela melhoria dos
termos de troca dos países primário-exportadores então observada. Consequen-
temente, reforçou-se, nesses países, o poder de grandes proprietários rurais e de
minas, que impuseram domesticamente políticas que excluíam a maior parte
da população do acesso ao voto e, crucialmente, à educação (nesse último caso,
com efeitos perversos sobre as perspectivas de crescimento econômico no longo
prazo).
Por fim, o terceiro ponto destacado por Williamson envolve a chamada “lo-
teria das commodities”. A ideia aqui é que as dotações climáticas e geográficas
dos países da periferia os levaram a se especializar na produção e exportação de
uns poucos produtos primários. Isso, por sua vez, tornava o investimento (cujos
recursos provinham, em geral, dos lucros derivados do comércio exterior) mui-
to suscetível à oscilação dos preços internacionais daqueles produtos. Ao final,
países como Cuba (açúcar) e, em menor grau, Brasil e Colômbia (café) enfren-
taram – por força da maior volatilidade (e, no caso do açúcar, tendência inequí-
voca de queda) dos preços desses produtos comparativamente, por exemplo, a
lã, trigo e carnes exportados pela Argentina e Uruguai – taxas de investimento
igualmente voláteis, prejudicando assim a sua trajetória de crescimento no lon-
go prazo.
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica 77

Seja como for, a globalização “clássica” do século XIX chegaria ao fim com
a eclosão da Primeira Guerra Mundial e o freio imposto ao comércio interna-
cional de bens, capitais e mão de obra. À destruição física trazida pelo conflito
bélico e a retomada descoordenada do padrão-ouro nos anos 1920 seguirem-se
a crise de 1930 (a Grande Depressão) e o colapso da cooperação internacional,
com a maior parte dos países implementando medidas comerciais e cambiais
protecionistas, visando a “empobrecer o vizinho” (beggar-thy-neighbor policies).
Esse processo de “desglobalização”, revertendo a integração dos mercados de
bens e fatores observada na segunda metade do século XIX, contribuiu para
desacelerar ainda mais o ritmo de crescimento econômico. Uma nova guerra
em escala mundial, de proporções ainda mais destruidoras, ajudou a compor um
quadro de baixo crescimento médio no mundo no período 1913-1950 (0,88%
a.a., contra 1,3% a.a. entre 1870-1913).28
Enquanto o entreguerras configura subperíodo de crescimento da renda per
capita mundial atipicamente lento, as duas décadas e meia do pós-Segunda
Guerra entrariam para a história como a Era de Ouro (1950-1973), assim cha-
mada por ter testemunhado as mais elevadas taxas de crescimento do PIB per
capita na Europa Ocidental, Estados Unidos, Japão e diversas economias em
desenvolvimento (inclusive o Brasil). Com efeito, todas as regiões e principais
economias do mundo à época se beneficiaram dessa fase de crescimento, fossem
elas capitalistas ou socialistas, países do (então) chamado Primeiro, Segundo ou
Terceiro Mundo. Assim, entre 1950 e 1973, o PIB per capita mundial aumen-
tou, em média, 2,92% a.a., com desempenho particularmente elevado na Eu-
ropa (tanto Ocidental como Oriental) e, sobretudo, no Japão. O PIB per capita
dos Estados Unidos e da América Latina também cresceu a taxas recordes nesse
período – respectivamente, de 2,45% a.a. e 2,58% a.a., tendo o Brasil crescido
ainda mais (3,73% a.a.), conforme se vê na Tabela 3.1.
Um dos propulsores dessa fase foi a retomada dos fluxos de comércio, em
mais um exemplo do papel desse último como determinante “último” do cres-
cimento. A criação e posterior ampliação da Comunidade Econômica Europeia
– um novo arranjo institucional, favorecendo o comércio no continente – refor-
çam esse ponto.
Tanto a liberalização comercial como, em um segundo momento, a dos fluxos
de capitais em nível internacional observados no período pós-Segunda Guerra

28
Cumpre destacar que o ritmo de crescimento relativamente mais baixo que se observou no
entreguerras se deveu aos choques “externos” provocados pelas duas grandes guerras e a Grande
Depressão, e não a características “naturais” do funcionamento das economias capitalistas. Prova
disso foi o avanço continuado da produtividade do trabalho e do ritmo de progresso técnico ob-
servado nas economias europeias e nos Estados Unidos, mesmo em meio a esses choques. Para
esse argumento, ver Feinstein et al. (1997) e Field (2003).
78 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

foram capitaneadas pelos Estados Unidos, responsáveis maiores pela monta-


gem e posterior operação do chamado Sistema de Bretton Woods no período.29
Essa fase testemunharia, ainda, a transferência, em diversos países (inclusive no
Brasil), de recursos da agricultura para os setores industriais e de serviços, de
maior produtividade, contribuindo, assim, para o seu catching up em relação
aos Estados Unidos e demais economias industrializadas. O progresso técnico
havido na fase anterior e, não menos importante, a exportação de tecnologia e
instituições norte-americanas para antigos aliados e inimigos também contribuí-
ram para essa expansão.30
A Era de Ouro chegou ao fim devido a uma combinação de choques adver-
sos (colapso do sistema de taxas de câmbio fixas sob Bretton Woods e primeiro
choque do petróleo) e, nos casos europeu e japonês, ao próprio esgotamento dos
benefícios, em termos de aumento da produtividade, trazidos pela transferência
de recursos da agricultura para a indústria. Os retornos decrescentes associados
às estratégias de desenvolvimento econômico voltadas “para dentro”, tanto em
sua versão socialista como entre os países em desenvolvimento que seguiram o
modelo de industrialização por substituição de importações (ISI), também se
tornaram explícitos ao final do período 1973-1990. O resultado global para o
período foi uma queda, à metade, do ritmo de crescimento médio da economia
mundial – para 1,4% a.a. Nesse contexto, os maiores contrastes ficaram a cargo,
de um lado, do colapso do ritmo de crescimento da renda per capita na África
e, de outro, da emergência de novas economias industrializadas na Ásia (os
quatro Tigres e, mais para o final do período, o despertar do dragão chinês). Já a
América Latina entraria, a partir da eclosão da crise da dívida no início dos anos
1980, em uma profunda crise, que faria cair a menos de 0,7% a.a. o crescimento
médio da região entre 1973 e 1990. O Brasil também sofreria os efeitos da cha-
mada “década perdida”, embora tenha apresentado taxa de crescimento do PIB
per capita superior à média do continente – 1,41% a.a.
O último subperíodo destacado na Tabela 3.1 (1990-2008) inicia-se com a
derrocada do comunismo e o triunfo do ideário (neo)liberal, dentro dos prin-
cípios reunidos no chamado Consenso de Washington. Com isso, assiste-se a
um movimento generalizado no sentido de liberalização comercial e desregu-
lamentação econômica na maior parte dos países, envolvendo uma redefinição
do papel do Estado nas economias – passando de produtor direto de bens e

29 Vale notar que o processo de gradual liberalização comercial e dos fluxos internacionais de

capitais no período envolveu um número relativamente pequeno de países capitalistas avan-


çados, não abarcando o Terceiro Mundo ou as economias centralmente planificadas. Ver, a
respeito, Frieden (2006).
30 Para os fatores determinantes da Era de Ouro na Europa, ver Temin (2002). Eichengreen

(2007) analisa o papel exercido pelas instituições exportadas pelos Estados Unidos.
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica 79

serviços para regulador e provedor de bens públicos. Em termos econômicos, os


impactos desse duplo movimento foram sentidos tanto nas antigas economias
centralmente planificadas como nos países em desenvolvimento, cujo modelo
de crescimento econômico “voltado para dentro” foi abandonado em favor de
privatizações e liberalização econômica em geral.
Os resultados concretos, sobre as taxas de expansão do PIB per capita, dessa
estratégia liberalizante nos anos 1990 não foram os esperados nos países em
desenvolvimento e, nas economias em transição (ex-socialistas), podem ser
considerados muito ruins. Assim, enquanto a América Latina jamais retomou
as taxas de expansão do PIB per capita observadas nos anos 1950 e 1960, as
ex-repúblicas soviéticas cresceriam menos de 0,8% a.a. entre 1990 e 2008.31
Já nas economias industriais avançadas (exceto o Japão), o crescimento do PIB
per capita entre 1990 e 2008 ocorreu em um ritmo ligeiramente inferior – mas
ainda bastante razoável – ao verificado nas duas décadas anteriores, embora em
meio a menor volatilidade (o que ficaria conhecido como “Grande Moderação”,
combinando crescimento econômico sustentado e baixa inflação).
Também na década de 1990, ganhou corpo importante fenômeno na Ásia,
na qual o crescimento espetacular da economia da China (e, em menor ritmo,
da Índia) contrasta com o início de longa estagnação da economia japonesa,
até então um exemplo de “milagre” econômico. Dado o ritmo em que vem se
dando o crescimento dos dois gigantes asiáticos – compreendendo cerca de 40%
da população global –, seus efeitos se fazem sentir sobre as diversas regiões do
globo. Em particular, a América Latina e a África, tradicionais fornecedores
de matérias-primas no mercado mundial, foram claramente beneficiadas pela
expansão asiática; suas taxas de crescimento econômico no período 1990-2008
(de 1,8% e 1,2% a.a., respectivamente), se não são extraordinárias, ao menos re-
presentam avanço em relação à virtual estagnação do período anterior. A espe-
cialização no fornecimento de commodities agrícolas e os ganhos obtidos a partir
daí são testemunho, outra vez, de dois dos determinantes “últimos” referidos do
crescimento (a geografia e o comércio).
Da breve história do crescimento econômico moderno vista aqui, fica claro o
padrão desigual daquele fenômeno, tanto no tempo como no espaço. Experiên-
cias de crescimento regional em ritmos diversos em diferentes períodos, ao lon-
go de quase 200 anos de história, teriam de resultar, inevitavelmente, em níveis
distintos de renda per capita nos países. Considerando-se, ademais, tamanhos
de população variados, tem-se que, nos últimos dois séculos, a participação de

31 Para Rodrik (2007), a frustração quanto aos resultados das reformas liberalizantes decorreria

da demora em perceber o quanto as instituições que funcionam bem em um contexto podem


não apresentar iguais resultados em outros.
80 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

cada país/região no total da renda mundial mudou drasticamente, conforme


mostra a Tabela 3.2. Assim, tomadas em conjunto, as Tabelas 3.1 e 3.2 permi-
tem concluir que as rendas per capita de todas as regiões do mundo cresceram
nos últimos dois séculos, embora algumas tenham crescido mais que outras.
O resultado desse crescimento em ritmos distintos ao longo do tempo foi uma
mudança da distribuição da renda no mundo desde 1820.

TABELA 3.2 Distribuição regional do PIB global, 1820-2008 (em %)

1820 1870 1913 1950 1973 1990 2008

Europa Ocidental 23,0 33,0 33,0 26,2 25,6 22,2 17,1


Europa Oriental 3,6 4,5 4,9 3,5 3,4 2,4 2,0
Antiga URSS 5,4 7,5 8,5 9,6 9,4 7,3 4,4
Western Offshoots* 1,9 10,0 21,3 30,7 25,3 24,6 21,5
Estados Unidos 1,8 8,9 18,9 27,3 22,1 21,4 18,6
América Latina 2,2 2,5 4,4 7,8 8,7 8,3 8,0
Brasil 0,4 0,6 0,7 1,7 2,5 2,7 2,5
Ásia 59,5 38,4 24,9 18,6 23,5 31,9 43,7
Japão 3,0 2,3 2,6 3,0 7,8 8,6 5,7
China 32,9 17,1 8,8 4,5 4,6 7,8 17,5
Índia 16,0 12,1 7,5 4,2 3,1 4,1 6,7
África 4,5 4,1 2,9 3,8 3,4 3,3 3,4
Mundo 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

*Estados Unidos, Canadá, Austrália e Nova Zelândia.


Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Maddison (2010).

Assim, de centro da economia mundial em 1820 (pelo menos em termos


de sua participação total), a Ásia cederia o lugar, já em 1870, para o Ocidente
(Europa + Western Offshoots). Às vésperas da Primeira Guerra, a Europa Oci-
dental atingiria o maior peso na economia mundial. Essa posição passaria a ser
desempenhada em seguida pelos Estados Unidos, que, em 1950, produziam
mais de ¼ do PIB mundial. Também nessa época, a ex-União das Repúblicas
Socialistas Soviéticas (URSS) e seus satélites atingiram o seu ponto de maior
participação no PIB mundial, recuando drasticamente a partir daí. Em paralelo
– primeiramente com o Japão e, mais recentemente, em função do extraordiná-
rio desempenho da China e da Índia –, a Ásia começou a recuperar o seu peso
relativo na economia mundial.32

32
As participações no PIB global que são apresentadas na Tabela 3.2 devem ser vistas com
cuidado, uma vez que o tamanho absoluto (medido em dólares, ajustados pelo conceito de
paridade do poder de compra) das economias da China e Índia foi, recentemente, revisto para
baixo. Como resultado, seu peso na economia mundial seria sensivelmente menor que o indi-
cado na tabela. Para as estimativas revistas para 2005, ver Banco Mundial (2008).
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica 81

Em suma, ao cabo de dois séculos, taxas distintas de crescimento da renda


per capita nos diversos países e regiões tiveram impacto drástico sobre a segunda
dimensão do desenvolvimento econômico – a equidade –, ao produzirem alte-
rações na distribuição de renda em nível global. A próxima seção vai aprofundar
esse ponto, examinando a evolução histórica da distribuição de renda no mun-
do, tanto dentro dos países como entre eles.

A desigualdade de renda na história

Conforme se viu, as sociedades pré-industriais eram essencialmente pobres.


Como exemplo disso, Angus Maddison estima que a renda de um japonês mé-
dio em 1886 (ou seja, menos de 20 anos após a Restauração Meiji e o início da
industrialização moderna daquele país) fosse cerca de 1/25 daquela observada
no início do século XXI.33 E o que dizer da distribuição dessa renda? Será que,
além de pobre, o Japão (e, de modo geral, as sociedades pré-industriais) tam-
bém era desigual? Ou, ao contrário, a desigualdade de renda seria um subpro-
duto do processo de industrialização e do crescimento econômico moderno a
ele associado?
À primeira vista, pode parecer que tal pergunta é de difícil resposta. Afinal,
se, como já argumentado neste capítulo, as estimativas de renda per capita para
o período anterior ao século XIX (e mesmo naquele século) devem ser vistas
com reservas, o que se dirá de esforços de mensurar a distribuição de renda em
sociedades antigas? Na realidade, é possível ter uma razoável aproximação da
distribuição de renda em um grupo relativamente extenso e variado de paí-
ses através dos séculos. Trabalhando com as chamadas “tabelas sociais” (social
tables) – conjuntos de estimativas de renda média e população de diferentes
classes sociais de determinada sociedade, feitas por contemporâneos –, Branko
Milanovic, Peter Lindert e Jeffrey Williamson conseguiram estimar indicadores
de concentração de renda em 28 economias pré-industriais, indo desde Roma
antiga (no ano 14 d. C.) à Índia às vésperas de sua independência, em 1947.34
Seus resultados variam muito, em um espectro que vai de uma distribuição de
renda bastante equitativa da China de 1880 (com Gini estimado em 0,245)
ao Chile de 1861 (apresentando Gini de 0,637).35 Note-se que tais padrões de

33
Maddison (2010).
34
Milanovic, Lindert e Williamson (2011). O grau de desigualdade de renda é estimado pelos
autores através do cálculo do índice de Gini a partir das informações trazidas pelas diversas
“tabelas sociais”, lembrando que tal indicador assume valores entre 0 (perfeita igualdade na
distribuição de renda) e 1 (máxima desigualdade).
35 Ibid., Tabela 2, p. 263.
82 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

distribuição de renda não diferem significativamente daqueles observados em


economias industriais modernas: o Brasil, por exemplo, apresentava, em 1991,
um coeficiente de Gini da distribuição de renda (0,612) não muito diferente do
chileno em 1861, ao passo que um Gini em torno de 0,25, como o da China em
1880, caracteriza a maior parte dos países escandinavos nos dias atuais.
Até aqui a discussão se ateve ao exame da desigualdade dentro dos países
individualmente. Conforme visto, as sociedades antigas não apresentavam pa-
drões de distribuição de renda fundamentalmente diversos daqueles observados
modernamente. E com relação às diferenças de renda entre países diferentes?
Será que, também nesse caso, o mundo pré-industrial (malthusiano) e o indus-
trial (moderno) se assemelham?
Antes de responder a essa indagação, convém definir o que se entende por
desigualdade de renda entre países. Para tanto, é útil recorrer aos três conceitos
de desigualdade definidos na literatura:

Conceito 1: desigualdade internacional não ponderada; nesse caso, cada país


entra com uma renda per capita única e o coeficiente de Gini é calculado
como se todos os países tivessem o mesmo tamanho.

Conceito 2: permanece a hipótese de que todos os habitantes de determi-


nado país recebem o equivalente à sua renda per capita; diferentemente do
conceito 1, porém, cada país entra com um número de observações propor-
cional à sua população.

Conceito 3: a unidade de análise deixa de ser os países e passa a ser os indiví-


duos; é como se estivéssemos interessados na distribuição de renda entre ci-
dadãos do mundo e não (como nos conceitos 1 e 2) na distribuição de renda
entre brasileiros, chineses, argelinos etc. “médios”.36

Na prática, os dois primeiros conceitos buscam medir o que se pode desig-


nar como desigualdade internacional (entre nações) e estão na base da enorme
literatura acerca da existência (ou não) de divergência entre a renda per capita
dos diversos países. Já o conceito 3 capta o grau de desigualdade global (isto é,
entre indivíduos, independentemente de seu país de residência) no mundo. O
Gráfico 3.2 mostra o comportamento, ao longo dos últimos 200 anos, desses
três conceitos de desigualdade de renda.
Começando pela medida de desigualdade internacional (conceitos 1 e 2),
percebe-se nítido fenômeno de divergência após a Revolução Industrial à medi-
da que uns poucos países europeus (acrescidos dos Estados Unidos) começavam

36
Ver Milanovic (2005).
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica 83

GRÁFICO 3.2 Desigualdade global em perspectiva histórica (Gini, 1820-2000)

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3 Conceito 1

0,2 Conceito 2
Conceito 3
0,1

0
1820 1870 1890 1900 1913 1929 1938 1952 1960 1978 1988 1993 2000

Nota: Para a definição dos Conceitos 1, 2 e 3 de desigualdade, vide texto.


Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Bourguignon e Morrison (2002),
Milanovic (2009a) e Milanovic, Lindert e Williamson (2011).

a se industrializar e auferir os benefícios, sobre os níveis de renda per capita, do


crescimento econômico moderno.37 A maior parte dos demais, por seu turno,
ainda estava presa à dinâmica malthusiana, apresentando renda per capita es-
tagnada no século XIX. Como resultado, a diferença da renda média dos países
mais ricos para os mais pobres, que era de, no máximo, 4:1 em 1820, saltou para
mais de 60:1 no início do século XXI.38
Da combinação de crescimento moderno de uns poucos e estagnação (ou
crescimento lento) da maior parte dos países resultou um aumento contínuo
(brevemente interrompido no entreguerras) do coeficiente de Gini segundo o
conceito 1. Já a desigualdade internacional medida pelo conceito 2 apresenta
trajetória ligeiramente distinta: um salto mais abrupto no pós-guerra seguido
de recuo modesto a partir da década de 1980 (em função, sobretudo, dos avan-
ços na renda per capita de dois países pobres e populosos: China e Índia). Não
obstante o sucesso recente dos dois gigantes asiáticos, o grau de desigualdade
internacional de renda observado no início do século XXI é o mais elevado da
história (ao menos segundo o conceito 1).

37
Ver Pritchett (1997) e Friedman (2005).
38
Além disso, passados dois séculos desde a Revolução Industrial, a hierarquia dos países (em
termos de sua renda per capita) permaneceu praticamente inalterada, com a Europa Ocidental
e os Western Offshoots ocupando a dianteira. A exceção notável a esse fato estilizado foi a in-
corporação, no clube dos países ricos, de alguns países asiáticos no pós-Segunda Guerra (Japão,
Coreia do Sul, Taiwan, Cingapura e Hong Kong). Ver Milanovic (2005).
84 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Com relação à medida de desigualdade global de renda (captada pelo concei-


to 3), a série se inicia em um patamar significativamente mais elevado que nos
outros dois indicadores e cresce ininterruptamente até os dias atuais, quando
revela um nível de desigualdade também superior ao indicado pelos outros dois
conceitos. Como se vê, entre o início do século XIX e o início do XXI, houve
um aumento de cerca de 20 p.p. no coeficiente de Gini (conceito 3). Adicional-
mente, ocorreu uma mudança na natureza dos determinantes desse conceito de
desigualdade global. Enquanto no início do século XIX o principal determinan-
te da desigualdade entre cidadãos do mundo eram as diferenças de renda dentro
dos países, no início do século XXI ela decorre majoritariamente de diferenças
nas rendas per capita entre os países. Nos termos de Branko Milanovic, até o
século XIX a posição de um indivíduo na distribuição da renda global era de-
terminada, principalmente, por sua classe social; modernamente, o que conta é,
sobretudo, o seu local de residência.39
Já a estabilidade recente (ainda que em um patamar nitidamente elevado –
com um Gini em torno de 0,70) desse indicador de desigualdade é resultante de
três forças que vêm atuando nas últimas décadas, duas no sentido de agravar a
desigualdade e outra a atenuando.40 As duas primeiras referem-se ao aumento
da desigualdade dentro dos principais países do mundo (Estados Unidos, Chi-
na e Índia, por exemplo), ao qual se soma a divergência na renda média dos
diferentes países (já que os países muito pobres vêm crescendo menos que os
demais nas últimas décadas). Agindo em sentido contrário está o rápido cresci-
mento da renda per capita de China e Índia, dois países que ainda são pobres,
no sentido de que sua renda per capita é inferior à renda média mundial. Do
comportamento da renda per capita desses dois países dependerá a tendência
futura da desigualdade global.

Resumo

O presente capítulo abordou, sob uma perspectiva histórica, o desenvolvi-


mento econômico em suas duas principais dimensões: o crescimento e a dis-
tribuição de renda. Na segunda seção, argumentou-se que, historicamente, os

39Ver Milanovic (2009b) e Milanovic (2011).


40As estimativas mais precisas de desigualdade global (conceito 3) são obtidas a partir de pes-
quisas domiciliares (como a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio – PNAD brasileira).
Para o período anterior a 1988, porém, os dados encontrados na literatura (e reproduzidos no
Gráfico 3.2) baseiam-se em informações dos sistemas de Contas Nacionais dos diversos países.
Essa também é a fonte de dados (basicamente a renda per capita, ajustada pelas paridades de
poder de compra de cada país) utilizada no cômputo dos indicadores de desigualdade de renda
internacional (conceitos 1 e 2).
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica 85

padrões de vida médios dos indivíduos eram baixos. Dito de outra forma, o
nível médio de renda durante a maior parte da história da humanidade era baixo
e sua variação no tempo era quase imperceptível. Tal realidade decorria, funda-
mentalmente, da extrema dependência das economias agrárias de um fator de
produção relativamente fixo – a terra. Nesse mundo dito malthusiano, caracte-
rizado por progresso técnico muito baixo, o crescimento econômico e a expan-
são populacional, mais cedo ou mais tarde, esbarravam em um limite físico, e a
“lei” dos rendimentos marginais decrescentes passava a predominar.
Conforme se observou, tal caracterização da dinâmica econômico-demográ-
fica das sociedades pré-industriais não significa que, naquele contexto, não hou-
vesse avanço econômico de qualquer natureza. Na realidade, havia épocas de
maior expansão econômica e populacional nas economias agrárias tradicionais.
Contudo, tais períodos não se sustentavam indefinidamente e, como tal, não
eram capazes de proporcionar um aumento significativo e duradouro da renda
per capita dos indivíduos.
Esse estado de coisas só começaria a mudar – e, ainda assim, de forma muito
lenta e concentrada espacialmente no noroeste da Europa – a partir do século
XVI. Para alguns autores, encontram-se na Holanda, e em seguida na Ingla-
terra, os primórdios do crescimento econômico dito “moderno”, envolvendo
aumentos sustentados – ainda que modestos para os padrões atuais – nos níveis
de renda per capita. Não obstante, será apenas com a Revolução Industrial bri-
tânica, na virada do século XVIII para o XIX, que efetivamente as portas para
o crescimento econômico moderno começarão a se abrir de forma mais clara e
permanente.
A Revolução Industrial, nesse sentido, é um claro divisor de águas na história
humana. A partir dela, os limites malthusianos começam a ser rompidos em
definitivo – primeiramente na Inglaterra e, a partir da disseminação da nova
tecnologia produtiva, em outros países. Com isso, o crescimento econômico
sustentado no tempo, baseado em ganhos de produtividade (por sua vez, de-
correntes do avanço tecnológico permanente), torna-se a norma. Também a
partir da Revolução Industrial promovem-se duas mudanças revolucionárias: de
um lado, o alargamento da base energética à disposição da humanidade, com
a transformação de energia de fontes fósseis (carvão) em trabalho; em segundo
lugar, a dinâmica demográfica começa a se alterar, de um padrão no qual a ex-
pansão econômica leva a aumento populacional que inibe a elevação da renda
per capita (regime malthusiano) para outro no qual reduções das taxas de nata-
lidade permitem crescimento continuado da renda per capita.
Concluindo, com a disseminação da industrialização e do progresso técnico a
partir de seu “berço” europeu, outras regiões do mundo também passaram a ex-
perimentar o crescimento econômico moderno, refletido em taxas de expansão
86 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

da renda per capita jamais vistas. Com isso – e dado o diferente timing em que
se deu a transição para o crescimento econômico moderno nos diversos países
ao longo dos últimos dois séculos – produziu-se uma divergência nos padrões
de vida (renda per capita) entre eles. De uma situação há cerca de 200 anos em
que a diferença de renda per capita dos países mais ricos para os mais pobres era
de não mais que 4:1, chegou-se aos dias atuais a desníveis que podem alcançar
60:1. Em outras palavras, desde a Revolução Industrial, a humanidade como um
todo ficou muito mais rica (em média, cerca de 11 vezes mais, em termos reais),
mas os habitantes de determinados países se tornaram muito mais ricos do que
os de outros. Além dessa enorme disparidade de renda per capita entre países,
o capítulo mostrou que a desigualdade de renda entre indivíduos (cidadãos do
mundo) também aumentou nos últimos dois séculos. Enquanto, no início do
século XIX, tal desigualdade decorria sobretudo das diferenças de renda (classe)
dentro dos países, crescentemente a desigualdade de renda global é explicada
pela divergência da renda per capita dos diversos países.

Leituras recomendadas

Diamond (2004) é uma história econômica fascinante da humanidade desde


as suas origens, escrita por um não historiador (ou economista). A relação entre
os limites energéticos ao crescimento econômico nas economias agrárias, a Revo-
lução Industrial e o advento do crescimento econômico “moderno” é explicada de
forma original em Wrigley (2010). Para uma história econômica verdadeiramente
mundial (embora com ênfase no Ocidente), combinando habilmente fatos e teoria,
recomenda-se Cameron (1997). O crescimento econômico e as crises do século
XX são discutidos de forma detalhada e elegante em Frieden (2006).
Milanovic (2011) oferece uma introdução leve ao importante tema da dis-
tribuição de renda no mundo. Para um tratamento ligeiramente mais técnico,
sugere-se consultar Milanovic (2005).

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CAPÍT U LO 4

O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
NO BRASIL PRÉ-1945

André Villela

Introdução

As diversas interpretações sobre a experiência brasileira de desenvolvimen-


to econômico trazem implicitamente a ideia de que, de alguma maneira, o
país não conseguiu realizar plenamente o seu verdadeiro potencial. Tal per-
cepção parece derivar de uma comparação com a experiência bem-sucedida
de crescimento econômico dos Estados Unidos, país que, tal como o Brasil,
também teve sua história moldada decisivamente pela colonização europeia.
Lá, como aqui, à etapa colonial também se seguiu a formação de um Estado
nacional de dimensões continentais, dotado de amplos recursos naturais e com
forte influência de imigrantes (escravos e livres). Os Estados Unidos, como se
sabe, se tornaram a nação mais rica e poderosa do mundo no século XX, ao
passo que o Brasil continua sendo uma promessa, um país “emergente”, com
potencial inegável, mas ainda marcado por grandes carências e desigualdade
também elevada.
Este capítulo tem por objetivo analisar as raízes desse atraso relativo do Bra-
sil. Para tanto, tomará como ponto de partida, na segunda seção, o conceito
– apresentado no Capítulo 3 – de regime “malthusiano”, usado para designar
contextos pré-industriais de crescimento muito lento (ou nulo) da renda per
capita. Ainda nesta seção, será apresentado, em linhas bem gerais, o quadro his-
tórico em que se deram, no Brasil, a superação desse regime e o início do cres-
cimento econômico moderno no país, na virada do século XIX para o XX. As
seções seguintes detalham mais o argumento geral da segunda seção, adotando
92 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

uma cronologia coincidente com a história política do país, a saber: o período


colonial, na terceira seção; o Império, na quarta seção; a Primeira República,
na quinta seção; e a Era Vargas, na sexta seção. A sétima seção traz um breve
histórico da evolução da distribuição de renda no Brasil desde 1500.

O desenvolvimento econômico do Brasil: um panorama histórico

Uma avaliação quantitativa do desempenho da economia brasileira desde a


chegada dos primeiros europeus até o final da Segunda Guerra Mundial é tarefa
virtualmente impossível, dada a ausência de estimativas confiáveis do produto
agregado para o período anterior a 1900. O que há – e que, portanto, servirá
de base para a discussão nesta e nas próximas duas seções deste capítulo – são
indícios esparsos sobre a economia e a população no território daquilo que viria
a ser o Brasil independente a partir de 1822. Esses indícios, complementados
com a história um pouco mais bem documentada das 13 colônias britânicas da
América do Norte (antes e depois de sua independência), conferirão um pouco
mais de robustez a avaliações necessariamente especulativas sobre níveis e taxas
de variação do produto (agregado e per capita) brasileiro ao longo de cerca de
quatro séculos.
De acordo com Angus Maddison – o mais prolífico e conhecido gerador de
estimativas de desempenho das economias em longos períodos da história –, o
PIB per capita brasileiro cresceu a uma taxa média de 0,28% ao ano (a.a.) entre
1500 e 1945, isto é, grosso modo equivalente ao crescimento médio do PIB per
capita mundial em igual período, estimado por ele em 0,29% a.a.1 Dividindo-se
esses quase 450 anos de história brasileira (desde a chegada dos europeus) em
subperíodos, percebe-se que uma taxa média de crescimento do PIB per capita
dessa ordem de magnitude vigorou do início do Ciclo do Ouro (c. 1700) até
o término do século XIX (ver Tabela 4.1).2 Dito de outra forma, nos dois pri-
meiros séculos de colonização, a renda per capita pouco cresceu, e foi apenas a
partir do fim do Império e início da era republicana que se começaram a perce-
ber indícios de um crescimento que se pode denominar “moderno”. Nos termos
discutidos no Capítulo 3, esse tipo de crescimento envolve avanço sustentado
do produto per capita e, conforme se verá na sexta seção, mudança da estrutura
produtiva da economia, no sentido de se observar um peso cada vez maior do
setor industrial.

1
Maddison (2006, 2010).
2
Esses dados são calculados em paridade de poder de compra, ou seja, são ajustados em função
das diferenças de custo de vida entre os países.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 93

TABELA 4.1 Renda per capita no Brasil, Estados Unidos e mundo, 1500-1945 (em
dólares internacionais de 1990)

1500 1700 1820 1890 1945

Brasil 400 459 646 794 1.390


Estados Unidos 400 527 1.257 3.392 11.709
(Brasil/Estados Unidos) (1:1) (1:1,1) (1:1,9) (1:4,3) (1:8,4)
Mundo 566 615 666 1261a 2.111b
Taxa de crescimento (em %)c
Brasil 0,07 0,29 0,30 1,02
EUA 0,14 0,73 1,43 2,28
Mundo 0,04 0,07 0,80 1,04
a
Dado referente a 1900.
b
Dado referente a 1950.
c Média anual em relação ao ano da coluna anterior.

Fonte: Elaboração própria a partir de Maddison (2010).

Uma ressalva importante aos números de Maddison reportados envolve re-


conhecer sua natureza essencialmente conjectural para o período anterior ao
século XIX. No caso específico do Brasil, a qualidade das estimativas só melhora
a partir do século XX.3 Feito esse alerta – e diante da ausência de outras esti-
mativas com igual abrangência geográfica e temporal –, optou-se pelos números
de Maddison, cujos resultados aparecem na Tabela 4.1. Eles indicam que, até
o início do século XIX, a economia brasileira cresceu a taxas médias acima das
do conjunto da economia mundial, mas que tal fato deixou de ocorrer a partir
do momento em que a Revolução Industrial abriu caminho para o crescimento
econômico sustentado em algumas partes do mundo. Da mesma forma, é a par-
tir de então que se começa a notar com maior clareza (dadas as taxas de cresci-
mento estimadas da renda per capita brasileira e americana) um descolamento
da economia brasileira em relação à dos Estados Unidos, ainda que a diferença
entre o padrão de vida nos dois países já viesse crescendo há um século, quando
ainda eram colônias europeias. De fato, se até 1700 o PIB per capita das duas
economias do Novo Mundo (as Américas portuguesa e britânica) era, grosso
modo, equivalente, à época da independência do Brasil a renda per capita norte-
americana já correspondia a quase o dobro da brasileira. Tal proporção dobraria
até o final do Império e, novamente, até o término da Segunda Guerra Mundial,
quando a renda per capita americana era mais de oito vezes superior à do Brasil.
A fim de se compreender melhor o porquê de desempenhos contrastantes
dessas duas economias continentais – ambas, a seu modo, produto da interação
de populações indígenas e africanas com colonizadores europeus no início da

3
Para uma crítica contundente e outra mais sóbria aos números produzidos por Maddison ao
longo de décadas, ver, respectivamente, Clark (2009) e Federico (2002).
94 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Era Moderna –, convém recorrer à distinção entre as noções de crescimento


“extensivo” e “intensivo”. O primeiro tipo decorre de um aumento no uso de in-
sumos de produção (capital, terra, capital humano), ao passo que o segundo diz
respeito ao aumento da produção por unidade de insumo, isto é, a eficiência.
Conforme visto no Capítulo 3, durante a maior parte da história da humani-
dade houve crescimento econômico do tipo extensivo, que era absorvido pelo
aumento populacional, daí resultando um produto per capita estagnado ou, no
máximo, crescendo muito lentamente. Somente a partir da Revolução Industrial
abriu-se a possibilidade de as economias romperem em definitivo as barreiras
que limitavam historicamente a expansão da renda per capita. Foi argumentado,
porém, que antes disso algumas poucas economias já vinham experimentando
um padrão distinto, sob a forma de crescimento (mesmo que modesto para os
padrões do século XX em diante) de sua renda por habitante. Foram mencio-
nados explicitamente os casos da Holanda (séculos XVI e XVII) e Inglaterra
(séculos XVII e XVIII), mas esse parece ter sido também o caso das 13 colônias
britânicas da América do Norte durante o século XVIII.
O caso das 13 colônias é tão mais notável quando se atenta para o fato de haver
indícios de aumento (estimado entre 0,3-0,5% a.a., em média, entre 1700-1820)
do PIB per capita de seus habitantes em meio a crescimento espetacular de sua
população (não se considerando os índios), da ordem de 3,5% a.a., em média, no
século XVIII.4 Na América do Norte britânica observou-se crescimento sobretudo
extensivo, por sua vez assegurado por uma oferta infinitamente elástica de terras
de alta qualidade e recursos naturais, permitindo o constante alargamento da fron-
teira produtiva. A tal crescimento extensivo é provável que tenham se somado,
nas 13 colônias, ganhos de eficiência (crescimento do tipo intensivo) associados à
especialização (por exemplo, nos casos da produção de tabaco – o principal item de
exportação colonial – e nas atividades portuárias e comerciais).5
Como é que a experiência da América portuguesa se compara com o exem-
plo norte-americano? Enquanto, no caso das 13 colônias, existem ao menos
conjeturas acerca da trajetória da renda per capita nos séculos XVII (estagna-
ção) e XVIII (crescimento), nem mesmo essa informação está disponível para o
Brasil colonial. No máximo, pode-se inferir, através de estimativas da evolução

4 Cabe notar que essas estimativas do comportamento da renda per capita americana na época
colonial indicam um crescimento mais lento do que aquele estimado por Angus Maddison para
o período 1700-1820, cujos resultados aparecem na Tabela 4.1. Contudo, elas são as mais acei-
tas pela literatura especializada. Para detalhes, ver McCusker (1999).
5
Para os ganhos de eficiência no setor de tabaco e nas atividades comerciais, ver Atack e Passell
(1994), Capítulo 2. O caso das 13 colônias chamou a atenção do próprio Malthus, que per-
cebeu que, na ausência da abundância de terras e recursos naturais, característica da América
britânica, outras sociedades contemporâneas experimentando acelerado crescimento demográ-
fico esbarrariam inevitavelmente em crises de subsistência.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 95

da população nos primeiros séculos de presença europeia, que o crescimento


agregado da economia do Brasil Colônia não foi tão notável quanto o das 13
colônias. De fato, de uma população (incluindo brancos, negros e índios “paci-
ficados”) estimada em 100 mil indivíduos em 1600, a América portuguesa con-
tava com 3,6 milhões de habitantes em 1819, perfazendo uma taxa média de
crescimento de 1,65% a.a., ou seja, aproximadamente metade daquela estimada
para os Estados Unidos colonial.6
Concretamente, ambas as economias dispunham de uma oferta de terras e
recursos naturais que permitia crescimento demográfico – dada a tecnologia da
época – muito superior ao verificado na Europa Ocidental em igual período
(abaixo de 0,3% a.a.). Nesse sentido, o aumento populacional nas Américas
não esbarrava na “fixidez” do fator terra, implícita no modelo de Malthus (e
característica da Europa) e que fazia com que a pressão demográfica resultasse
em retornos decrescentes no uso da terra e, assim, em crises de subsistência. Na
prática, o crescimento extensivo (alargamento da fronteira) norte-americano,
somado a algum crescimento intensivo em setores da agricultura de exportação
e serviços comerciais e marítimos, permitiu um aumento muito mais rápido
da população com padrão de vida médio seguramente melhor que no caso da
América portuguesa na época colonial.7 Em 1820, conforme indicado na Tabela
4.1, a renda média norte-americana já seria quase o dobro da brasileira.
Ao longo do século XIX e na primeira metade do século XX, esse hiato
entre o PIB per capita dos Estados Unidos e o do Brasil aumentaria ainda mais.
Enquanto os Estados Unidos se juntavam ao ainda restrito grupo de países eu-
ropeus que experimentavam taxas de crescimento econômico mais elevadas, o
Brasil independente se viu preso a um regime caracterizado por padrões de vida
médios estagnados.8 Assim, embora o crescimento demográfico se acelerasse no
Império (para perto de 2% a.a.), tudo indica que tal expansão – à semelhança

6 Dados de população da América portuguesa estão disponíveis em Marcilio (1999). As infor-

mações sobre crescimento da população dos Estados Unidos colonial foram obtidas em Atack
e Passell (1994).
7 A conclusão de que a população da América portuguesa era comparativamente pobre exige

uma qualificação importante. Conforme notado por Celso Furtado, durante a primeira metade
do século XVII, quando o Brasil se firmou como o principal exportador mundial de uma espe-
ciaria – o açúcar –, é bem provável que a renda per capita da pequena população colonial (esti-
mada entre 100-200 mil indivíduos) estivesse entre as mais elevadas do mundo. Não obstante,
com a queda dos preços do açúcar a partir de meados do século XVII, à qual se somou a expan-
são da população colonial, a renda per capita cairia e se estabeleceria em um patamar baixo. Para
estimativas da renda colonial durante o ciclo do açúcar, ver Furtado (1970), Capítulos 8 e 9.
8 Note-se que as taxas de crescimento do PIB per capita no Brasil da ordem de 0,3% a.a. entre

1700-1890, estimadas por Maddison (ver Tabela 4.1), ainda que baixas para os padrões moder-
nos, a rigor não são estritamente compatíveis com a estagnação comumente associada ao regime
malthusiano.
96 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

do verificado durante a época colonial – fosse garantida, essencialmente, pela


oferta ilimitada de terras no país. O padrão de vida médio do habitante do
Brasil, enquanto isso, pouco se alterou ao longo do século XIX. Ao que parece,
portanto, durante quatro séculos viveu-se, no Brasil, sob um regime malthusia-
no, mas com uma importante particularidade: à semelhança do que ocorria nas
13 colônias, a existência de uma oferta “ilimitada” de terra e recursos naturais
impedia a ocorrência de crises de subsistência e, com isso, de freios à expansão
da população.
A longa história de baixo crescimento secular da renda per capita no Brasil só
começaria a mudar ao término do século XIX, coincidindo com o fim do Impé-
rio, a expansão ferroviária e os primeiros surtos de industrialização. A Primeira
República (1889-1930) inauguraria um período de transição entre um regime
dominado por um baixo crescimento extensivo para outro, de crescimento eco-
nômico cada vez mais “moderno”, em que adquirem importância os ganhos de
eficiência. As próximas quatro seções do capítulo discutirão em mais detalhe
essa experiência histórica de crescimento econômico no Brasil, obedecendo a
uma divisão, em grande medida, análoga à da história política brasileira entre
1500 e1945 (isto é, Colônia, Império, Primeira República e Era Vargas).

Tristes trópicos: a América portuguesa, 1500-c. 1820

Em dois artigos publicados no início dos anos 2000, Daron Acemoglu e co-
autores ajudaram a aproximar a literatura empírica de crescimento econômico
dos estudos na área de história econômica. Resumidamente, no primeiro deles
os autores argumentaram que há evidências estatísticas de forte correlação
positiva entre a incidência de doenças e a capacidade de colonizadores euro-
peus se estabelecerem em outras regiões do mundo no início da Era Moderna.9
Mais do que isso: afirmaram que, em regiões onde os europeus puderam se
estabelecer em maior número – e o fizeram –, trouxeram consigo instituições
“boas” (regime legal, corpos políticos deliberativos, direitos de propriedade
bem assegurados), que favoreceram o desenvolvimento de longo prazo da-
quelas economias. Tais instituições originais, sustentam os autores, estão na
base de instituições atuais de algumas das regiões mais prósperas do mundo
(essencialmente, Estados Unidos, Canadá e Australásia) e ajudam a explicar o
desempenho excepcional das economias dessas ex-colônias europeias ao longo
dos últimos 200 anos.

9
Acemoglu et al. (2001).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 97

Em trabalho complementar, os mesmos autores se afastam ligeiramente da


perspectiva do artigo anterior e adotam um argumento de natureza demográfi-
ca para explicar a razão pela qual as áreas originalmente mais pobres do Novo
Mundo se tornariam, após a colonização europeia, as mais dinâmicas.10 Sua
resposta, de forma sucinta, é que as áreas mais ricas e densamente povoadas do
globo em 1500 (China, Império Mogul ou o Império Asteca) atraíram estilos de
colonização ou semicolonização europeia de caráter mais predatório. Em con-
trapartida, regiões pobres e pouco povoadas das Américas à época da chegada
dos europeus (por exemplo, a futura Argentina e os Estados Unidos) exigiram
uma quantidade muito maior de insumos de capital e trabalho europeu, e ter-
minaram por desenvolver instituições mais favoráveis ao crescimento econômi-
co de longo prazo.
Como os próprios autores reconhecem, essa ligação entre instituições e de-
sempenho econômico no longo prazo não é original.11 Anos antes, Stanley En-
german e Kenneth Sokoloff publicaram texto muito influente comparando o
crescimento das ex-colônias britânicas da América do Norte (Canadá e Estados
Unidos) e as ex-colônias ibéricas da América Latina.12 Nele, os autores já faziam
a ligação entre instituições e desempenho econômico, sendo aquelas o produto,
sobretudo, da dotação de fatores original da área colonizada pelos europeus.
Curiosamente, porém, nem Acemoglu e coautores nem Engerman e Soko-
loff, embora trabalhem com a noção de “colônias de povoamento”, fazem qual-
quer referência a Caio Prado Júnior, que a emprega de forma explícita em sua
Formação do Brasil contemporâneo – colônia.13 Em contraposição a esse tipo de
colônia, situada em zonas temperadas, o autor brasileiro designa como colônias
de “exploração” aquelas situadas em regiões tropicais (como na América portu-
guesa e Caribe), cujo objetivo precípuo foi a produção e exportação de gêneros
que complementassem a economia europeia – e em benefício desta última. Em
grande medida, portanto, Caio Prado já antecipara o argumento desses autores
neoinstitucionalistas, ligando dotação de fatores (clima tropical ou temperado),
tipo de colônia (de exploração ou povoamento) e desempenho econômico de
longo prazo.
Segundo Caio Prado, são três as características das colônias de exploração que,
no caso da América portuguesa, ajudam a compreender a formação do Brasil
“contemporâneo” (isto é, em 1942, quando o livro foi originalmente publicado):

10 Acemoglu et al. (2002).


11
Acemoglu et al. (2001), p. 1373.
12 Engerman e Sokoloff (1997).

13
Prado Júnior (1963). A edição original é de 1942, e desde 1967 existe tradução para o inglês
do livro, que apareceu nos Estados Unidos pela University of California Press como The Colonial
Background of Modern Brazil.
98 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

a escravidão, a grande propriedade rural e a orientação da economia para o ex-


terior. Para ele, a extroversão das colônias tropicais (levando a que o excedente
colonial fosse apropriado pela metrópole), combinada com a prevalência de mão
de obra escrava (à qual se juntavam os pobres livres – os chamados “desclassifica-
dos”), tornava irrisório o desenvolvimento do mercado interno e conspirava para
o baixo desenvolvimento daquele tipo de colônia. Em suas palavras, esse tripé
terminou por produzir “pobreza e miséria na economia”.14 Implícita ou explici-
tamente, tal diagnóstico informa a maior parte da historiografia posterior, que
enxerga nesses três elementos as raízes daquilo que seria um atraso econômico
atávico do Brasil.
Mas em que medida escravidão, grande propriedade e extroversão da econo-
mia colonial brasileira de fato explicam um desempenho econômico modesto
ao longo de três séculos de história? Conforme assinalado na seção anterior, as
evidências disponíveis dificultam enormemente o esforço de se construírem es-
timativas confiáveis de níveis e taxas de variação do PIB per capita do Brasil no
período. Contudo, a própria evidência contemporânea de outras colônias de ex-
ploração organizadas em bases semelhantes às do Brasil sugere que o pessimis-
mo de Caio Prado quanto ao dinamismo de economias exportadoras baseadas
na escravidão africana talvez seja infundado (ou, ao menos, exagerado).
De fato, é consensual na literatura que as Índias Ocidentais eram, de longe,
as possessões coloniais mais ricas da Grã-Bretanha às vésperas da independência
americana, apresentando exportações per capita sete vezes superiores, em mé-
dia, às das 13 colônias continentais. A riqueza (excluindo a posse de escravos)
média dos homens livres da Jamaica, por exemplo, era 10 vezes superior à que
prevalecia nas 13 colônias entre esse mesmo grupo da população.15 As econo-
mias coloniais escravistas e primário-exportadoras eram desiguais, por certo,
mas ricas, ao contrário do que o pessimismo pradiano poderia levar a crer.
Mais ainda: não apenas o trinômio “escravidão, grande propriedade e orien-
tação para o exterior” é incapaz de explicar, em princípio, o baixo crescimento
econômico que, provavelmente, caracterizou o período colonial do Brasil, como
também vem sendo questionado como uma síntese acurada da realidade da
economia da América portuguesa. Nesse sentido, uma série de trabalhos publi-
cados a partir da década de 1990 vem criticando a ênfase – julgada excessiva,
segundo seus autores – conferida por Caio Prado e seguidores à extroversão da
economia do Brasil Colônia. Em seu lugar, esse revisionismo propõe um quadro

14
Prado Júnior (1963), p. 355.
15
Ver Galenson (1996), Tabelas 4.9 e 4.10. Mesmo entre as 13 colônias continentais, as que
apresentavam maiores exportações e riqueza (entre homens livres) per capita eram as localiza-
das no sul, tipicamente organizadas para a produção escravista de artigos de exportação, como
o Brasil e as Índias Ocidentais.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 99

mais matizado, no qual o instituto da escravidão e a orientação da economia


para o exterior conviveriam com uma realidade colonial em que predominavam
homens livres e sem escravos, atuando em um mercado interno mais vigoroso
do que a literatura tradicional admite e que gozava de relativa autonomia em
relação à agricultura de exportação.16
Recentemente, essa crítica ao paradigma tradicional ganhou uma nova ver-
são, ainda mais radical, em que se propõe a própria revisão daquilo que até ago-
ra parecia ser consensual, isto é, o caráter de polo dinâmico, durante o período
colonial, desempenhado pelo setor exportador. Em particular, Jorge Caldeira
argumenta que o mercado interno colonial seria o motor daquela economia.17
Para o autor, a miscigenação entre brancos e nativos na América portuguesa
permitiu a formação de famílias estendidas, o que, pelas relações de parentesco
e confiança, teria facilitado o desenvolvimento de um vigoroso comércio no
sertão colonial e entre esse vasto interior e o litoral, envolvendo a compra e
venda de escravos, alimentos e manufaturas produzidas na colônia. Esse seria o
embrião daquilo que Caldeira identifica como o empreendedorismo no Brasil.
Comparando-se essas duas abordagens da economia do Brasil Colônia – tan-
to a associada a Caio Prado, com sua ênfase no papel do setor exportador, como
a revisionista, que privilegia o mercado doméstico –, qual delas lança mais lu-
zes sobre a realidade da economia do Brasil no período 1500-1800, tanto em
termos de nível de renda per capita como de sua evolução ao longo do tempo?
Em relação ao modelo pradiano, como visto, ele transmite um profundo pes-
simismo quanto às possibilidades de desenvolvimento econômico na América
portuguesa, o que é compatível com os dados apresentados na Tabela 4.1, indi-
cando baixo crescimento no período. Não obstante, conforme se ressaltou, essa
caracterização do comportamento agregado da economia colonial – por mais
acertada que possa estar – não decorre logicamente do trinômio “escravidão,
grande propriedade e monocultura de exportação”. A razão do baixo crescimen-
to não seriam esses elementos em si.
O trabalho escravo, por exemplo, não era sempre menos produtivo do que
o trabalho livre, ao contrário. Para atividades repetitivas e extenuantes, que se
prestavam à organização da força de trabalho em grupos disciplinados e moni-
torados, trabalhando em longas jornadas, ele se mostrava até mais eficiente. O
mesmo se pode dizer dos outros dois elementos. A grande propriedade não é,
essencialmente, ruim do ponto de vista de sua eficiência. A depender da cultura
(como no caso do açúcar, por exemplo), é até provável que a exploração em
grandes extensões de terra permita o aproveitamento de economias de escala.

16
Ver Fragoso (1992) e Fragoso e Florentino (1998).
17
Caldeira (2009).
100 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Finalmente, o fato de o artigo colonial ser exportado não é, por si só, algo nega-
tivo. Sua capacidade de estimular o crescimento econômico interno dependerá
da evolução de seu preço no mercado internacional, dos efeitos de encadea-
mento que porventura exerça sobre a economia doméstica e da habilidade do
setor em se manter competitivo, através de ganhos de produtividade. Esse, aliás,
parece ter sido o principal obstáculo enfrentado pelo setor exportador colonial
na América portuguesa – o baixo nível de progresso técnico na produção e na
comercialização, levando à perda de mercados para fornecedores mais compe-
titivos no exterior.18
Em suma, o problema não parece ter sido a dependência da economia do
Brasil Colônia em relação à exportação de artigos produzidos em grandes pro-
priedades à base de escravos, mas a falta de ganhos de eficiência (crescimento
intensivo) de atividades assim organizadas ou em outras que lhes eram conexas,
como o comércio ou a produção de alimentos para o mercado doméstico.19
Com relação a esse último, o que dizer do revisionismo radical proposto por
Jorge Caldeira, alçando a economia interna à condição de setor dinâmico da
colônia? Será ele capaz de oferecer melhores indícios de como se comportou,
no agregado, a economia colonial?20 Ao que tudo indica, não. A lógica sugere
que a possibilidade de um vigoroso mercado interno prover a economia colo-
nial com uma fonte de particular dinamismo é baixa. De fato, custa acreditar
que o comércio interno de escravos, manufaturados e alimentos ressaltado por
Caldeira tenha sido tão pujante como ele afirma. Certamente não envolveu
uma integração de mercado semelhante à que se verificou, por exemplo, nas 13
colônias britânicas, dadas a topografia e a rede de rios navegáveis comparativa-
mente muito mais favoráveis dessa região. Some-se a isso a escolaridade média
muito baixa da população da América portuguesa (em contraste, por exemplo,

18
O progresso técnico não estava, contudo, totalmente ausente, conforme se verifica no caso da
introdução da chamada “moenda de entrosas” (ou engenho “de três paus”) no início do século
XVII no Brasil. Ao reduzir os custos de capital na etapa da moagem de cana, essa importante
inovação permitiu, entre outras coisas, o aumento do número de engenhos, a redução da escala
produtiva da unidade fabril e a desconcentração espacial da produção açucareira na colônia.
Para detalhes, ver Castro (1980).
19
Para um argumento semelhante, aplicado ao século XIX e comparando a economia do sul dos
Estados Unidos e o Brasil Império, ver Graham (1983).
20 É difícil concordar com Caldeira quando, em outra obra, afirma que em 1800 o Brasil era

“possivelmente a maior economia das Américas”. Com efeito, diante de uma população em
1798 estimada em três milhões de habitantes (há autores que falam em “mais de dois e menos
de três milhões”), ao passo que, à mesma época, os Estados Unidos contavam com 5,3 milhões
de habitantes, a afirmação de Caldeira implica assumir que a renda per capita brasileira ao final
do período colonial era o dobro da americana, o que é pouco provável. A citação encontra-se em
Caldeira (1999), p. 7. Para a estimativa de três milhões de habitantes na América portuguesa
em 1798, ver Marcilio (1999). A estimativa mais conservadora da população brasileira em 1800
é de Alden (1999).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 101

com a alfabetização de 2/3 dos homens brancos na Nova Inglaterra em meados


do século XVIII) e tem-se mais um aspecto que militava fortemente contra a
mercantilização da economia no Brasil Colônia.21 Por fim, a virtual ausência
de indícios de urbanização no interior da colônia antes do Ciclo do Ouro seria
evidência adicional do baixo grau de divisão do trabalho e especialização econô-
mica à época. Em suma, com mercados menos integrados no caso da América
portuguesa, a especialização foi, forçosamente, limitada, reduzindo assim a pos-
sibilidade de se auferirem ganhos de eficiência.
Já no que diz respeito às técnicas agrícolas no setor produtor de alimentos,
as perspectivas de avanço de produtividade tampouco eram boas. Os europeus
que aqui se instalaram adotaram o sistema indígena de pousio prolongado com
revestimento florestal, praticando, com isso, uma agricultura itinerante, exten-
siva. Predominavam, ainda, machados de pedra e o pau (ou chuço) de cavar,
sendo raro o uso de enxadas, arados, foices e outros instrumentos de metal.22
Daí decorreu uma baixa produtividade do setor agrícola, o que, por sua vez,
contribuiria decisivamente para a estagnação dos níveis de renda per capita du-
rante o Brasil Colônia.
Conclui-se então que, nos três séculos de colonização portuguesa do território
que viria a se tornar o Brasil independente, a economia não era capaz de escapar ao
padrão de estagnação da renda per capita que caracterizava todas as economias do
mundo à época – exceção feita, como já dito, a Inglaterra, Holanda e 13 colônias
britânicas. Tanto o setor exportador como a economia interna não davam mostras
de ser capazes de crescer consistentemente de forma intensiva. Restou apenas o
crescimento extensivo, o qual permitiu, dada a abundância de terras e recursos
naturais na colônia, absorver um aumento populacional elevado para os padrões da
época. Porém – e crucialmente – a expansão demográfica que se observou se deu
sem ganhos notáveis de padrão de vida (renda per capita).
A bem da verdade, tal fato não deveria surpreender ninguém. Afinal, Inglater-
ra, Holanda e as 13 colônias eram exceções em um mundo que, anteriormente à
Revolução Industrial, estava preso em um regime de aumento irrisório da renda
per capita. No caso das duas economias europeias, séculos de crescentes avan-
ços na agricultura, maior urbanização, divisão do trabalho, mercantilização da
economia, desenvolvimento manufatureiro, progresso técnico, maior consumo
energético etc. possibilitaram aumentos médios da renda per capita estimados
em 0,15% a 0,25% a.a. Dispondo de condições geográficas mais favoráveis que
a Inglaterra ou a Holanda, as 13 colônias conseguiram crescer extensivamente

21
A ideia aqui é que maior grau de alfabetização facilita a comunicação (correspondência co-
mercial), estabelecimento de contratos, domínio de noções de contabilidade etc., que são ele-
mentos que contribuem para maior mercantilização das atividades econômicas.
22 Ver Linhares e Silva (1981), p. 138 e seguintes.
102 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

e ainda apresentar ganhos de eficiência na agricultura e em serviços. Com isso,


puderam crescer no século XVIII a taxas possivelmente até maiores que as apre-
sentadas pelas “estrelas” europeias. Como esperar que o Brasil Colônia, que não
possuía nenhuma das características presentes nas outras regiões (à exceção da
ampla fronteira, tal como nas 13 colônias), pudesse se juntar a esse grupo e ser,
ele também, uma exceção em um mundo majoritariamente malthusiano?
A partir da Revolução Industrial e do início da transição operada em diversas
economias, de um mundo com padrão de vida estagnado para o do crescimento
sustentado, essa mesma pergunta assume outra feição. Potencialmente, ao me-
nos, o caminho para escapar da estagnação já se tornara conhecido e aberto a
um número maior de países. Porém, como se verá, não foi dessa vez que o Brasil
rompeu as travas inerentes ao mundo pré-industrial. A próxima seção buscará
reunir elementos que expliquem o atraso econômico de fato do Brasil, isto é,
aquele verificado no século XIX, quando – e à semelhança de outras economias
que não se industrializariam senão tardiamente – o país permaneceu preso em
um regime de baixo crescimento da renda per capita.

Ficando para trás de verdade: o século XIX

O desempenho da economia brasileira durante o período monárquico (1822-


1889) pouco diferiu daquele que se verificou no século imediatamente anterior.
De fato, como se nota na Tabela 4.1, estima-se que a taxa de crescimento do
PIB per capita entre 1820 e 1890 tenha sido da ordem de 0,3% a.a., denotando
um quadro de lento crescimento não muito diferente daquele que prevaleceu
no período 1700-1820.23
Não obstante, esse contexto de baixas taxas de crescimento da renda per
capita não deve encobrir diferenças importantes, tanto no tempo como no es-
paço. É praticamente consensual a ideia de que a primeira metade do período
imperial – caracterizada por grande instabilidade política, em meio a conflitos
regionais e internacionais – foi pior que a segunda do ponto de vista do compor-
tamento agregado da economia do Brasil. Atingida a estabilidade política, em
meados do século XIX, a economia pôde, enfim, crescer em um ritmo mais ace-
lerado, ainda que longe de extraordinário. Há ainda que se destacar a diferença
entre uma economia cafeeira em expansão no Sudeste e os setores açucareiro
e algodoeiro em crise no Nordeste do Império. Dado o peso demográfico dessa
última região no total (cerca de 40%), tem-se de imediato uma das razões para
o lento crescimento da renda por habitante no Brasil no século XIX.

23
Houve mudança notável, contudo, na taxa de crescimento demográfico, que, de pouco menos
de 0,5% a.a. durante o período colonial, subiu para 1,65% entre 1820 e 1890.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 103

Voltando à Tabela 4.1, constata-se que o desempenho da economia brasilei-


ra entre 1820 e 1890 foi medíocre também em termos internacionais, ficando
abaixo da taxa de crescimento do PIB per capita mundial (0,80% a.a.) e muito
aquém do crescimento da economia dos Estados Unidos (1,43% a.a.). Como
resultado desse último fato, a relação entre o PIB per capita dos Estados Unidos
e o do Brasil mais que dobrou no período e, em 1890, o PIB per capita norte-
americano correspondia a 4,3 vezes o brasileiro.
A explicar esse atraso relativo da economia brasileira está a grande novidade
da história econômica mundial no século XIX: a Revolução Industrial. Apenas
a partir dessa última se tornou possível, em definitivo, escapar aos limites mal-
thusianos e ingressar na era do crescimento econômico moderno, o que envol-
ve a transferência de recursos de setores de produtividade menor (agricultura)
para maior (indústria e serviços) e, portanto, a mudança na estrutura produtiva
da economia. É nesse sentido que se pode afirmar que foi no século XIX que
o Brasil efetivamente ficou para trás em termos econômicos. Ao contrário do
período anterior, agora havia a possibilidade concreta de os países escaparem
de um contexto de estagnação econômica típico de economias imersas em uma
dinâmica malthusiana. E o Brasil, definitivamente, não seguiu esse caminho.
Como se sabe, o fenômeno do crescimento sustentado da renda per capita após
a Revolução Industrial não se circunscreveu à Inglaterra. Outros países – a exemplo
de Bélgica, Estados Unidos, Suíça, França, Alemanha e, mais tardiamente, Japão –
também lograram crescer a taxas superiores às que eram possíveis em um contexto
pré-industrial. Embora a experiência de cada um desses países encerre inúmeras
particularidades ditadas pelas respectivas história, geografia, instituições etc., em
todos eles verificaram-se crescentes índices de industrialização e urbanização ao
longo do tempo, com avanço também no setor de serviços.
Diante desses fatos, é natural que se pergunte por que o Brasil não se juntou
a esse grupo de países que iniciaram seu processo de industrialização poucas dé-
cadas após a pioneira Inglaterra. Foram muitas as razões para tal atraso. Em pri-
meiro lugar, há que se destacar que, diante de termos de troca que melhoraram
(ou seja, os preços dos produtos agrícolas exportados pelo Brasil cresceram re-
lativamente aos dos manufaturados importados pelo país) durante boa parte da
segunda metade do século XIX, as atividades ligadas ao setor primário-exporta-
dor eram, em princípio, mais atraentes aos investidores.24 A esse fato somaram-
se inúmeras barreiras práticas ao início do processo de industrialização do Brasil
à época, a exemplo da pouca disponibilidade de energia (carvão mineral), oferta
limitada de capital, ausência de um mercado nacional integrado, baixos níveis
médios de educação da população, para ficar em apenas alguns.25

24
Para dados sobre os termos de troca do Brasil nesse período, ver Gonçalves e Barros (1982).
25
Ver Bethell e Carvalho (2001).
104 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Essas barreiras à industrialização foram percebidas por Celso Furtado, para


quem

[...] num país sem técnica própria e no qual praticamente não se formavam
capitais que pudessem ser desviados para novas atividades, a única saída que
oferecia o século XIX para o desenvolvimento era o comércio internacional.26

Esse último ponto merece ser enfatizado: a industrialização é, de fato, a ma-


neira, por excelência, de se escapar dos limites malthusianos típicos de econo-
mias agrárias, de baixa produtividade. Ao promover a transferência de recursos
do setor primário da economia para o secundário e o terciário, auferem-se ga-
nhos de eficiência alocativa, aos quais se somarão os ganhos de eficiência produ-
tiva tornados possíveis pelo progresso técnico que caracteriza mais a indústria
e o setor de serviços do que a agricultura (ao menos no século XIX). Contudo,
é perfeitamente possível que o crescimento vigoroso das exportações de artigos
primários por parte de um país resulte em uma combinação de crescimento
extensivo (acumulação de fatores) e intensivo (com ganhos de produtividade)
tanto no próprio setor líder como em outras atividades a ele associadas, daí re-
sultando aumento sustentado da renda per capita.
Tendo isso em mente, cabe refazer a pergunta anterior, nos seguintes ter-
mos: por que o Brasil cresceu tão pouco no século XIX? Note-se que isso é
diferente de se indagarem as razões para a não industrialização (ou, ao menos,
a industrialização tardia) do país, visto que o crescimento em uma economia
caracterizada por enorme ineficiência produtiva e alocativa, como a do Brasil
Império, poderia ocorrer sem que se tivesse ainda iniciado o processo de trans-
formação estrutural que acompanha a industrialização. Na prática, era como se
a estrutura produtiva do Brasil estivesse situada numa posição muito aquém da
fronteira tecnológica de economias pré-industriais, havendo espaço, portanto,
para ganhos de eficiência produtiva e alocativa antes mesmo de ter início sua
revolução industrial.
Para se entender melhor esse último ponto e, a partir dele, a dinâmica da
experiência de crescimento da economia brasileira no século XIX (e depois),
é útil recorrer, novamente, ao arcabouço analítico desenvolvido originalmente
por Angus Maddison, envolvendo a distinção entre os determinantes “próxi-
mos” e “últimos” do crescimento econômico (ver Figura 4.1).

26
Furtado (1970), p. 110. A importância do comércio exterior foi amplamente demonstrada
pelo caso dos Estados Unidos, que tiveram na exportação do algodão o esteio de seu notável
crescimento na primeira metade do século XIX. Para esse ponto crucial, ver North (1961) e o
próprio Furtado (1970), pp. 110-111.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 105

FIGURA 4.1 Determinantes próximos e últimos do crescimento econômico

RENDA
ENDÓGENOS

DOTAÇÃO DE FATORES PRODUTIVIDADE

PARCIALMENTE
COMÉRCIO INSTITUIÇÕES ENDÓGENOS

GEOGRAFIA EXÓGENOS

Fonte: Rodrik (2003).

Conceitualmente, o crescimento do PIB per capita se dá através de uma com-


binação de acumulação de fatores de produção (terra, capital físico e capital
humano) e aumentos da produtividade. Essas duas formas de crescimento eco-
nômico – respectivamente, a extensiva e a intensiva –, por sua vez, resultam de
diversas fontes “últimas”. A copiosa literatura de desenvolvimento econômico
tem destacado as três assinaladas na Figura 4.1: geografia, comércio e institui-
ções. O exame de cada uma delas no tempo oferece importantes pistas para se
compreenderem as razões do fraco desempenho da economia brasileira durante
a maior parte do século XIX, bem como o início do crescimento sustentado, na
transição do Império para a República, objeto da próxima seção deste capítulo.
Começando pela geografia, ela foi determinante para o tipo de produto em
que a economia de exportação brasileira se especializou: no período colonial,
açúcar, sobretudo, mas também algodão, cacau, drogas do sertão, couros, char-
que etc. Ao longo do século XIX, o café se somaria a esse grupo, passando a
dominar as exportações do Império já na década de 1830.
Nesse particular, chama a atenção o desempenho longe de extraordinário
das exportações brasileiras no século XIX: em termos per capita, as vendas do
Brasil no exterior (medidas em libras esterlinas correntes) cresceram, em média,
1,3% a.a entre a década de 1820 e a década de 1880.27 Olhando-se período li-
geiramente diferente – 1850-1913, o que inclui o boom do café em São Paulo e
da borracha amazônica –, chega-se a taxas um pouco superiores: 1,7% a.a.28 Tal
resultado contrasta desfavoravelmente com o de outras ex-colônias da região,
como a Argentina e o Chile, que, da metade do século às vésperas da Primeira

27
Ver Leff (1991), p. 91, Tabela 5.1.
28
Valores em dólares correntes em Bulmer-Thomas (2003), p. 62, Tabela 3.3. A preços cons-
tantes, a taxa de crescimento das exportações per capita é ligeiramente menor: 1,4% a.a.
106 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Guerra Mumdial, lograram expandir suas exportações per capita em 3% a.a em


termos nominais.29
Em suma, o comércio internacional – uma das fontes “últimas” de crescimen-
to econômico anteriormente destacadas – não se expandiu a taxas significativas
no Brasil no século XIX. Em certa medida, esse pouco dinamismo resultou da
especialização do país na exportação de café, por sua vez resultante da geografia
(ecologia) do território brasileiro. O fato é que a demanda por café no mercado
internacional não crescia a taxas tão elevadas quanto a de artigos (trigo, lã, car-
nes etc.) provenientes de países temperados, reduzindo o impacto do comércio
exterior sobre a economia como um todo. Exportando menos, o Brasil também
importava menos, daí limitando o acesso do país a máquinas e tecnologias pro-
venientes do exterior e que poderiam contribuir para a acumulação de capital e
aumentos da produtividade da economia.
Mas não era apenas o comércio exterior que crescia pouco no período impe-
rial. Possivelmente mais importante ainda para se entender o baixo crescimento
da economia brasileira no século XIX era o fraco desenvolvimento do comércio
interior. Os ganhos de comércio (tanto estáticos como dinâmicos) podem resultar
da especialização e da troca, tanto entre os países como dentro deles. Esse último
efeito costuma ser particularmente importante em economias continentais, como a
brasileira, cujo potencial para a especialização e os ganhos de comércio dentro das
próprias fronteiras é superior àquele que existe em países pequenos.
Se, potencialmente ao menos, a economia do Brasil poderia se beneficiar
de ganhos de comércio interno (a exemplo do ocorrido nos Estados Unidos no
século XIX), na prática isso não aconteceu. Com efeito, antes do advento e
disseminação do transporte ferroviário, no último quartel do século, não havia
algo que se assemelhasse a um mercado integrado no Império, que permitisse
se auferirem ganhos de especialização significativos. E aqui, novamente, a geo-
grafia foi decisiva. A topografia do território brasileiro, marcada, entre outros
obstáculos, pela escarpa da Serra do Mar separando uma estreita faixa litorânea
do vasto interior, somada à virtual ausência de rios plenamente navegáveis nas
regiões de maior adensamento populacional, dificultava enormemente o trans-
porte de mercadorias e indivíduos. O resultado prático foi um encarecimento
do custo de transportes, que ficaram por muito tempo dominados pela tecno-
logia das tropas de mulas e do carro de boi, limitando em muito a formação de
mercados mais amplos.
Com a barreira representada por custos de transporte elevados (e, dependen-
do da mercadoria, proibitivos), os produtores rurais, que constituíam a maior

29
A preços constantes, o crescimento das exportações per capita foi de 2,7% na Argentina e de
2,5% no Chile. Dados de comércio retirados de Bulmer-Thomas (2003).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 107

parte da força de trabalho na época, confinavam-se a uma agricultura de subsis-


tência, de baixa produtividade. Na falta de um sistema de transportes eficiente,
possuíam pouco incentivo para melhorar suas práticas e gerar um excedente,
visto que este jamais chegaria ao mercado. O mesmo valia para a produção
manufatureira. Na impossibilidade de contar com mercados mais amplos, de-
vido aos elevados custos de transporte, as unidades produtivas frequentemente
operavam em uma escala subótima, impondo uma perda de eficiência adicional
à economia da época.
A superação desse quadro geral caracterizado por baixos ganhos de eficiência
(por sua vez, resultantes de lento crescimento do comércio, tanto o internacio-
nal como o doméstico), no Brasil Império, tem início lentamente nas décadas
finais da monarquia, após a Guerra do Paraguai. Um conjunto de fatores con-
tribuiu para tal. Primeiramente, o próprio esforço de guerra, tendo requerido
forte ampliação do gasto público (por sua vez, financiado tanto por expansão
monetária como por aumento da dívida), ajudou a impulsionar o nível de ativi-
dade doméstico. Coincidindo com uma elevação nas receitas de exportação de
algodão e café, o aumento da demanda do setor público contribuiu para uma
primeira elevação mais notável da importação de máquinas e equipamentos do
exterior, na virada da década de 1860 para 1870 (ver o Gráfico 4.1).30 Isso, por
sua vez, permitiu a instalação de pequenas fábricas de tecidos de algodão no
país, bem como o estabelecimento de fundições e a mecanização da fabricação
de chapéus e calçados.

GRÁFICO 4.1 Investimento em máquinas e equipamentos na indústria de transformação,


1855-1913 (em £1.000 de 1913)
3000
2500
2000
1500
1000
500

0
1855 1865 1875 1885 1895 1905 1915 1925 1935

Fonte: Suzigan (2000).

30
Ver Suzigan (2000), Capítulo 2. Em uma época em que o setor produtor de bens de capital
doméstico era praticamente inexistente, importações de máquinas e equipamentos constituíam
a principal fonte de acumulação de capital fixo (excetuando-se construções) na economia.
108 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Coincidindo com esse breve surto industrial, ocorreram mudanças institu-


cionais no início da década de 1870, cujos efeitos de médio/longo prazo e mos-
trariam de grande importância para a dinâmica de crescimento da economia
brasileira. Duas dessas mudanças merecem destaque: o início da imigração sub-
sidiada pela província de São Paulo, em 1871, e a Lei 2.450, de setembro de
1873, que autorizou o governo imperial a oferecer garantia de juros (dividendos
mínimos) ao capital investido em ferrovias.
No primeiro caso, pretendia-se estimular a vinda de imigrantes para a
lavoura cafeeira de São Paulo. Mesmo que os resultados imediatos tenham
se mostrado modestos, passados 15 anos, com mudanças na legislação, mais
recursos e a iminência da Abolição, assistiu-se a aumento significativo da
entrada de imigrantes no país.31 Esses indivíduos, conforme nota Warren
Dean, seriam agentes importantes do processo de industrialização do Brasil
a partir do final do século XIX, na qualidade, por exemplo, de empresários,
operários fabris e fornecedores de capitais para bancos estrangeiros que se
instalavam aqui.32
Já no tocante às ferrovias, seu efeito tampouco foi imediato, ainda que o
impacto final tenha sido possivelmente mais significativo. Na década de 1880
verificou-se aumento no ritmo de expansão da malha ferroviária brasileira quan-
do foram assentados mais de 6.500 quilômetros de novas linhas, ou seja, cerca
de duas vezes a extensão acumulada nos 25 anos anteriores.33 Para tanto, con-
tribuíram não apenas o incentivo proporcionado pela legislação de 1873 como
também, pelo lado da oferta, a queda do preço de insumos ferroviários e o au-
mento dos fluxos de capital britânico para o exterior, que tiveram nas ferrovias
o principal setor de destino no Brasil.34
É difícil exagerar o impacto das ferrovias sobre a economia brasileira na vira-
da do século XIX para o XX. Em um contexto, como notado, de mercados de
produtos e fatores pouco desenvolvidos e, no máximo, tenuemente integrados
por uma tecnologia de transportes antiquada, as ferrovias ajudaram a reduzir
drasticamente os custos de transação. Com isso, possibilitaram a criação de mer-
cados, se não em escala nacional, ao menos em nível regional, isto é, na região
cafeeira (RJ, SP, MG), no Sul e em partes do Nordeste (BA, PE, AL, MA). E,
com mercados mais bem integrados pela nova tecnologia,

31 Entre 1872 e 1879, o ingresso bruto de imigrantes no país foi de menos de 180 mil pessoas,
aumentando para cerca de 450 mil na década de 1880 e 1,2 milhão nos anos 1890. Ver Merrick
& Graham (1979), Tabela V.1, p. 91.
32
Dean (1985).
33
Ver Summerhill (2003), Tabela 3.1, p. 53.
34 Ibid., p. 38.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 109

[...] baixaram os preços pagos por consumidores, aumentaram os preços re-


cebidos pelos produtores, aumentou a mobilidade do trabalho, a produção e
a renda cresceram e foram assentadas as bases para as mudanças estruturais
que viriam na primeira metade do século XX.35

Os ganhos de eficiência atribuíveis às ferrovias no Brasil foram substanciais,


tendo sido estimados por William Summerhill em 8% a 16% do PIB em 1913.36
E, conforme demonstra o autor, tais ganhos incidiram proporcionalmente mais
sobre o setor produtor de artigos para o mercado interno, beneficiado por uma
regulação agressiva do governo imperial, que impunha redução real das tarifas
de frete cobradas sobre aquela categoria de produto.37
Ao final do período imperial, portanto, a economia do Brasil começava a dar
sinais de estar escapando de uma trajetória marcada pelo baixo crescimento em
favor de outra, de maior dinamismo. A expansão ferroviária, conjugada à entra-
da maciça de imigrantes europeus, contribuía para o alargamento da fronteira
cafeeira no oeste paulista, em processo que resultava, naturalmente, em maior
demanda por moeda e, com ela, pleitos por um alargamento da oferta mone-
tária por parte do governo. Mudanças na legislação monetária implementadas
ainda no último gabinete imperial e aprofundadas no Governo Provisório do
Marechal Deodoro dariam início a uma fase de euforia nos negócios nos anos
iniciais da República. Era o Encilhamento, e, com ele, o início de uma revolução
industrial no país.

Revolução industrial à brasileira, c. 1890-1930

Aquilo que aqui se designa por revolução industrial brasileira guarda seme-
lhanças com a sua congênere inglesa mais famosa, mas, sobretudo, diferenças.
Primeiramente – e mais importante –, em ambos os casos a industrialização mais
intensa abriu as portas para o crescimento econômico sustentado. Os ganhos de

35
Ibid., p. 10. Tradução livre do original em inglês.
36
Trata-se do conceito de “poupança social”, ou seja, o quanto deixou de ser gasto em transporte
de carga e de passageiros pelos contemporâneos naquele ano pelo fato de poderem contar com
as ferrovias, em vez dos modais tradicionais de transporte. Comparativamente à experiência da
Rússia e dos Estados Unidos, estudada por outros autores utilizando metodologia semelhante à
de Summerhill, o impacto da ferrovia no Brasil foi quatro e duas vezes maior, respectivamente.
Ibid., p. 97.
37 O impacto da ferrovia sobre o setor exportador não foi menos significativo. No caso especí-

fico do café, estima-se que o novo modal de transporte tenha promovido uma redução de ¾ no
custo do frete das mesmas toneladas/km, comparativamente aos meios tradicionais. Ver Abreu
e Lago (2010), p. 21.
110 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

eficiência produtiva possibilitados pelo avanço da indústria foram sentidos em


ambos os casos, bem como o aumento do grau de urbanização, que, com ele,
traz a possibilidade de ganhos de eficiência alocativa associados a maior divisão
de trabalho e especialização.38
Contudo, se no caso inglês as taxas de crescimento da renda per capita esti-
madas no período clássico de sua revolução industrial (0,3% a.a. entre 1760 e
1830) não foram significativamente superiores às observadas nas décadas pre-
cedentes, o mesmo não ocorreu no Brasil. De fato, operou-se uma mudança no
ritmo de crescimento da economia brasileira entre a segunda metade do século
XIX e a Primeira República. No primeiro período, estima-se que a renda per
capita no Brasil tenha crescido cerca de 0,4% a.a. contra uma expansão de 0,9%
a.a. entre 1889 e 1930, em meio a crescimento também mais acelerado da po-
pulação (1,72% versus 2,18% a.a.).39
Outra diferença significativa entre as respectivas revoluções industriais foi
que, no caso inglês, o processo se deu em uma sociedade que, ao final do século
XVIII, já era “moderna” para os padrões da época, ao apresentar elevado grau
de urbanização, uso de energia, mercados de bens e fatores de produção bem
desenvolvidos, uma parcela decrescente da força de trabalho ocupada no campo
e uma longa tradição manufatureira. Todos esses elementos estavam ausentes
no Brasil na virada do século XIX para o XX, quando teve início sua transição
para o crescimento econômico moderno. Em outras palavras, o Brasil constitui
exemplo de país retardatário do ponto de vista de sua industrialização, e, como
tal, o setor primário-exportador (café, em particular) continuou a ter papel de-
cisivo na passagem de uma economia tradicional para uma industrial.
A combinação de expansão ferroviária e ingresso maciço de imigrantes euro-
peus na transição do Império para a República contribuiu para uma expansão da
cultura cafeeira (e foi alimentada por ela) para o interior de São Paulo.40 Nesse
contexto, aumentou o clamor por expansão da oferta monetária, prontamente
atendido pelo governo. Uma reforma monetária introduzida pelo ministro Rui
Barbosa levou ao crescimento acelerado dos meios de pagamentos, o que, con-
jugado a relaxamento da legislação societária nos primeiros anos da República,

38 A parcela da população brasileira vivendo em cidades de 20 mil habitantes ou mais aumentou

de 7,9% em 1872 para 13% em 1920. Ver Merrick e Graham (1979), Tabela VIII-2, p. 188.
39 Ver Maddison (2006), p. 76. A metodologia de contabilidade social foi implantada no Brasil

ao final dos anos 1940 na Fundação Getulio Vargas, e as primeiras séries de PIB têm início em
1947. Para o período 1900-1945, existem estimativas da evolução do chamado “produto real”
(calculado a partir da agregação individual de índices de produção física nos setores primário,
secundário e terciário), feitas por Claudio Haddad. Para detalhes, ver Haddad (1978).
40 O número de cafeeiros em produção no oeste de São Paulo passaria de 154 milhões em 1886

para mais de 570 milhões em 1900. Ver Holloway (1984), Tabela 3, p. 264. O melhor trata-
mento das reformas monetárias do período e suas consequências é Franco (1987).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 111

alimentou uma euforia no mercado de capitais do Rio de Janeiro, no episódio


que ficou conhecido como Encilhamento.
Em um cenário de taxa de câmbio apreciada em 1888-1889, assiste-se à
ampliação dos investimentos industriais, daí resultando um pico nas importa-
ções de máquinas e equipamentos em 1890-1891, que não seria ultrapassado
em quase duas décadas (ver o Gráfico 4.1). O colapso cambial que se seguiu à
ampliação excessiva dos meios de pagamento, por seu turno, ajudou a proteger
as manufaturas instaladas nos anos anteriores (têxteis, sobretudo) dos concor-
rentes importados. Vivia-se, então, o primeiro surto mais significativo de in-
dustrialização substitutiva de importações no Brasil, assentando as bases para
o crescimento da produção industrial a um ritmo duas vezes superior ao da
agricultura, na primeira metade do século XX.41
Mais uma vez, o arcabouço resumido na Figura 4.1 ajuda a compreender
os principais contornos dessa primeira experiência de crescimento econômico
mais acelerado nos primórdios da Primeira República. Como se nota, a geo-
grafia reforçou a especialização da economia brasileira na produção e exporta-
ção de café, dadas as condições privilegiadas de clima e solo do oeste paulista
para aquela cultura.42 A ampliação da malha ferroviária contribuiu para esse
fenômeno (ao aproximar a região dos portos litorâneos), mas também para a
intensificação do comércio interno, com todos os benefícios associados a isso.
Mudanças institucionais ocorridas no período imperial e no início da República
também tiveram papel decisivo. Com efeito, nova legislação ferroviária, aboli-
ção da escravatura, imigração subsidiada, Lei das S.A. e reforma monetária, por
exemplo, permitiram tanto maior acumulação de fatores (aumento do inves-
timento industrial, ingresso de imigrantes com melhores níveis de instrução,43
maior entrada de capitais estrangeiros, ampliação da fronteira agrícola), como
ganhos de produtividade e, consequentemente, aumentos da renda per capita e
do padrão de vida.44
Os três grandes ciclos de expansão econômica no Brasil antes de 1930 – nos
primeiros anos da República, no período que antecedeu a Primeira Guerra e

41 Segundo estimativas de Claudio Haddad, o índice de produto real da indústria cresceu a uma

taxa média de 6% a.a. entre 1900 e 1902 e 1945 e 1947, contra 2,9% no caso da agricultura.
Ver Haddad (1978), Tabela 4, p. 17.
42 As exportações brasileiras de café aumentaram de uma média de cinco milhões de sacas de

60 kg nos anos 1880 para sete milhões de sacas na década de 1890. Em termos de valor, o
aumento foi mais expressivo ainda: de £12 milhões anuais, em média, para £22 milhões. Ver
IBGE (1990), Tabela 6.43, p. 350.
43
Em 1900, a taxa de alfabetização dos moradores do Brasil nascidos no exterior era de 43,1%,
contra apenas 23% no caso da população nativa. Ver Merrick e Graham (1979), p. 91 e 111.
44 Estima-se que a expectativa de vida aumentou no Brasil em cerca de três anos entre 1872 e

1890 e 1890 e 1920. Ibid., pp. 40-1.


112 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

na segunda metade dos anos 1920 – foram marcados por uma combinação de
crescimento das exportações cafeeiras, expansão ferroviária (menos importante
nos anos 1920), grandes influxos de capital humano (imigrantes estrangeiros)
e capital físico (importações de máquinas e equipamentos). Tratava-se, essen-
cialmente, de um crescimento liderado pelas exportações, mas que, cada vez
mais, envolvia a expansão e a diversificação dos setores industrial e de serviços,
à medida que o país se tornava também mais urbano.
Após o surto industrial que se deu na transição da monarquia para a
república, em outras duas ocasiões verificou-se um ciclo de expansão obe-
decendo a uma sequência como se segue: em um primeiro momento, um
período de bonança no balanço de pagamentos, com crescentes exportações
de café (e borracha, na primeira década do século XX) e ingresso de capitais
estrangeiros45 provocando apreciação cambial, maior importação de bens de
capital e ampliação dos investimentos; em seguida, uma fase dominada por
retração das exportações e capitais estrangeiros, crise do balanço de paga-
mentos, depreciação cambial e queda de investimento, porém com aumento
da demanda pela produção industrial doméstica (devido ao efeito protetor
da desvalorização do câmbio).
A primeira onda de expansão dos investimentos industriais no século XX
ocorreu nos anos que precederam a Primeira Guerra, em meio a novo boom
cafeeiro e auge nas exportações de borracha. A expansão cafeeira foi estimu-
lada, pelo lado da oferta, por preços “garantidos” pelo esquema de retenção de
estoques inaugurado com o Convênio de Taubaté (1906), um novo ciclo de
expansão ferroviária (acrescentando 7.000 km à malha entre 1908 e 1913), a
continuidade do forte ingresso de imigrantes europeus e o aumento real da ofer-
ta de moeda. Tal como no início da República, a combinação de crescimento
do setor primário-exportador com ampliação da oferta monetária (agora em um
contexto de taxa de câmbio fixa, sob um regime de padrão-ouro) proporcionou
aumento significativo da importação de máquinas e equipamentos do exterior,
que atingiria um pico em 1912-1913 (ver o Gráfico 4.1).46 Dessa vez, os setores
contemplados com investimentos foram além do têxtil e outros manufaturados
leves, como à época do Encilhamento, e envolveram também as indústrias de
óleo de caroço de algodão, carnes processadas e seda.47

45 O estoque de capital estrangeiro (investimento direto + dívida pública externa) no Brasil pas-

sou de £47,6 milhões em 1885 para £78,1 milhões em 1895 e £164 milhões em 1905. A maior
expansão, contudo, ocorreria na Belle Époque que precedeu a Primeira Guerra, chegando a £394
milhões em 1914.
46
Para uma análise detalhada da condução da política econômica no período, ver Fritsch
(1990).
47 Ver Suzigan (2000), pp. 88-89.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 113

Passada a Primeira Guerra, a estrutura manufatureira que emergia ainda era


típica de um país nos estágios iniciais de seu desenvolvimento industrial, com
peso marcante de setores produtores de bens de consumo não duráveis, de pou-
ca sofisticação (representando cerca de 80% do valor adicionado industrial em
1919). As importações ainda respondiam pela maior parte da oferta de produ-
tos mais elaborados, como máquinas, motores, diversos bens intermediários e
bens de consumo duráveis (ver Tabela 4.2).48
A segunda onda de investimentos industriais ocorreria na década de 1920,
período áureo da economia primário-exportadora. Mais uma vez, esquemas de
defesa do preço do café, em um contexto de forte expansão monetária, levaram
a acréscimo sem precedentes no estoque de cafezeiros em São Paulo e das ex-
portações do produto (que passaram de uma média de £28,7 milhões nas duas
primeiras décadas do século para £53,4 milhões nos anos 1920). Exportações
em elevação, às quais se somou ingresso recorde de capitais do exterior (sobre-
tudo na segunda metade da década), permitiram aumento da importação de
máquinas e equipamentos para o setor industrial, a fim de ampliar a capacidade
produtiva doméstica (ver o Gráfico 4.1).
Conforme observa Wilson Suzigan, durante esse ciclo de investimento in-
dustrial nos anos 1920 ganhou força uma tendência que já vinha desde a década
anterior, segundo a qual o próprio setor manufatureiro incipiente estimulava
investimentos nos seus diversos ramos, como, por exemplo, na produção de sa-
caria de algodão para ensacar farinha de trigo e açúcar refinado (eles próprios ar-
tigos manufaturados), garrafas de vidro para cerveja e outras bebidas, latas para
embalar produtos industrializados, maquinaria industrial mais simples etc.49
Contudo, a Primeira Guerra, ao reduzir as importações de insumos industriais
e maquinário, havia tornado claras as limitações da estrutura manufatureira do
país. Com base, em parte, em incentivos e subsídios governamentais, na década
de 1920 os investimentos industriais se diversificaram, passando a abranger –
além dos setores tradicionais (têxtil, calçados, processamento de alimentos) –
também o setor de bens intermediários (cimento, papel, siderurgia, borracha,
química e farmacêutica) e metal-mecânico.50
Em suma, pode-se dizer que a revolução industrial brasileira, em seu início,
dependeu fortemente da expansão do setor exportador. Essa relação direta e
de dependência do setor industrial com a agricultura de exportação foi sendo
gradualmente reduzida, à medida que a própria demanda do setor industrial es-

48
Como nota Albert Fishlow, a participação agregada dos importados na oferta doméstica de
manufaturados é, na verdade, bem superior aos 24,7% indicados na Tabela 4.2, sendo mais
próxima de 50%. Para detalhes, ver Fishlow (1972), pp. 322-324.
49
Ver Suzigan (2000), p. 72.
50 Ibid., pp. 90-92.
114 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

TABELA 4.2 Distribuição setorial do valor adicionado da indústria e exportações como


percentual da oferta doméstica (em %)
IMPORTAÇÃO COMO
DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL PERCENTUAL DA ORFERTA

1919 1939 1919 1939

Bens de consumo não duráveis 80,2 69,7


Têxtil 24,4 22,0 13,7 5,7
Vestuário 7,3 4,8 6,2 3,5
Alimentos 32,9 23,6 11,5 2,8
Bebidas 5,4 4,3 23,8 8,5
Fumo 3,4 2,3 0,3 0,0
Borracha 0,1 0,2 70,7 40,7
Editorial n/d 3,6 n/d 4,2
Química 4,2 6,5 57,0 37,5
Couros e peles 0,2 0,2 32,0 7,7
Minerais não metálicos 1,2 1,0 40,5 13,6
Diversas 1,2 1,2 53,4 40,5
Bens duráveis 1,8 2,5
Material elétrico – 0,4 100,0 65,8
Material de transporte – – 53,5 56,2
Mobiliário 1,8 2,1 2,2 0,8
Bens intermediários 16,5 22,9
Metalurgia 3,8 7,6 64,2 41,4
Minerais não metálicos 2,8 4,3 40,5 13,6
Couros e peles 2,0 1,5 32,0 7,7
Química 0,8 4,2 57,0 38,7
Madeira 5,7 3,2 6,1 4,3
Papel e papelão 1,4 1,5 58,3 37,5
Borracha – 0,4 70,7 40,7
Material elétrico – 0,1 100,0 65,8
Bens de capital 1,5 4,9
Mecânica 0,1 1,3 96,7 79,5
Material elétrico – 0,3 100,0 65,8
Material de transporte 1,4 3,3 53,5 56,3
Total 100,0 100,0 24,7 20,4

n/d = Não disponível


Fonte: Fishlow (1972).

timulava investimentos dentro dele. A ruptura definitiva da relação entre “café


e indústria”, porém, só ocorreria após a crise que se abateu sobre a economia
exportadora ao final dos anos 1920, adentrando a Grande Depressão da década
de 1930. Esse fenômeno, que Celso Furtado consagraria como o “deslocamento
do centro dinâmico” da economia, exige um tratamento específico, dada a sua
importância para a história do desenvolvimento econômico do Brasil.51

51
Furtado (1970), Capítulo 32.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 115

A Era Vargas e o “deslocamento do centro dinâmico” da economia

O aumento excessivo da capacidade produtiva do setor cafeeiro nos anos


1920 – estimulado, como se viu, pela expansão monetária e preços do produto
mantidos artificialmente altos – culminou com duas supersafras seguidas, em
1927 e 1929, que levaram à derrocada do esquema de retenção de estoques do
produto. O colapso da defesa do café, por seu turno, arrastou consigo o próprio
regime político, derrubado pela Revolução de 1930.
A crise do café, seguida do início da Grande Depressão, abriu espaço para
uma nova era na história econômica do Brasil. A partir daquele momento, o
setor exportador deixava de ser o carro-chefe da economia, papel que exer-
cera por quatro séculos. Crescentemente, a indústria assumiria essa posição.52
Agora, tal como em episódios anteriores, ela avançaria também através de um
processo de substituição de importações. E, da mesma forma que nas ocasiões
precedentes, tal substituição foi levada adiante, fundamentalmente, pelo setor
privado, que reagia a sinais de mercado. Com efeito, a partir da Crise de 30,
os preços relativos passaram a desestimular tanto a produção cafeeira (setor do
qual foi desviada parte dos capitais que se direcionaram ao investimento indus-
trial) quanto a importação de manufaturados.
O “deslocamento do centro dinâmico”, no sentido dado por Furtado, corres-
pondeu à substituição do mercado externo pelo interno como fonte de deman-
da pela produção doméstica, tanto agrícola como industrial. Em um contexto
de crise do setor exportador, a economia brasileira se recuperaria e passaria a
crescer a taxas elevadas já a partir de 1932, configurando um dos casos de recu-
peração mais precoces, em nível internacional, dos efeitos da Grande Depres-
são. Tal feito só foi possível a partir de uma combinação de forte depreciação
cambial e sustentação do nível de demanda agregada. A primeira resultou do
colapso das exportações de café (que, de uma média de £66 milhões, entre
1927 e 1929, caíram para £34 milhões em 1930-1932), combinado a fuga de
capitais estrangeiros, em um contexto de câmbio flutuante ao final da Primeira
República e início do Governo Provisório de Vargas. Entre 1930 e 1931, o mil-
réis perdeu mais da metade de seu valor externo, e as importações caíram cerca
de 60% (de uma média de £85 milhões entre 1927 e 1929 para £35 milhões em
1930-1932).
Já a sustentação da demanda agregada derivou da política deliberada de dé-
ficits do governo central, em parte resultantes dos gastos incorridos na compra
e posterior destruição, pelo novo governo, de fração significativa das safras de

52 Note-se, porém, que até o final da década de 1960 a economia brasileira ainda dependeria crucial-

mente do café como gerador quase único de divisas cambiais essenciais ao seu funcionamento.
116 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

café. Entre 1931-1932 e 1944-1945, cerca de 70 milhões de sacas de café foram


compradas pelo governo e incineradas, isto é, o equivalente a 3-4 anos de pro-
dução. Os efeitos contracíclicos dessa política se fizeram sentir rapidamente, e,
após uma queda de pouco mais de 5% do nível de atividade em 1930-1931, a
economia brasileira cresceria de forma ininterrupta de 1932 até o final da déca-
da, a uma taxa média de 6,6% a.a.
A chave para a recuperação precoce da economia brasileira dos efeitos da
crise do café e início da Grande Depressão, portanto, encontra-se na combina-
ção de demanda agregada sustentada e mudança profunda de preços relativos
em favor de artigos produzidos domesticamente. Políticas monetária e fiscal
expansionistas evitaram um colapso do nível de atividade. Diante da forte des-
valorização cambial, parte da demanda que outrora vazava para o exterior via
maiores importações agora se voltava ao mercado interno, inclusive a produção
doméstica de manufaturados. Desse mix resultou forte impulso à industrializa-
ção substitutiva de importações nos anos 1930, a qual contaria, ainda, com o
reforço de elevações nas tarifas de importação entre 1931 e 1934 e a introdução
de controles cambiais para lidar com a escassez de divisas.
De início baseando-se, ainda, em capacidade instalada ociosa, a recuperação
da indústria (que cresceria, em média, 10% a.a. entre 1932 e 1939) contou, a
partir de 1933, com o aumento das importações de bens de capital do exterior
(ver o Gráfico 4.1). Os setores a que se destinaram essas máquinas e equipa-
mentos foram, sobretudo, aqueles que substituíram importações, a exemplo de
cimento, metal-mecânico, ferro e aço, papel e celulose, produtos de borracha
e produtos químicos e farmacêuticos.53 Como se nota, são ramos industriais
que atendem, sobretudo, à demanda de outros ramos da própria indústria, bem
como às necessidades dos setores de construção civil, transportes e serviços ur-
banos. Na prática, portanto, a demanda exercida direta e indiretamente pelo
setor primário-exportador sobre a indústria havia se reduzido, em função da
crise que o café atravessava. Com isso, abria-se espaço para novas fontes de di-
namismo para a indústria, radicalizando a tendência que já vinha se observando
desde o início do século, quando parte da demanda por produtos e insumos
industriais provinha do setor não agrícola.
Em 1939, o valor adicionado no setor produtor de bens intermediários al-
cançava 22,9% do total, um incremento de mais de seis pontos percentuais
(p.p.) em relação à situação em 1919. A produção de bens de capital e bens de
consumo durável também avançara, apontando para uma maior sofisticação do
tecido industrial (ver a Tabela 4.2).

53
Ver Suzigan (2000), pp. 95-96.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 117

Com a eclosão da Segunda Guerra Mundial, em 1939, caíram os investimen-


tos industriais e a economia brasileira passou a crescer a um ritmo mais lento do
que vinha experimentando anteriormente, em função, especialmente, do fraco
desempenho do setor agrícola. Enquanto perdurou o conflito (1939-1945) a
renda per capita cresceria apenas 3,3% a.a., o que correspondia a metade da taxa
observada desde o início da recuperação da crise, em 1932.
De início, as consequências da guerra foram desastrosas para a economia
brasileira, levando a queda das exportações e do PIB, dificuldades cambiais,
menores importações, desequilíbrio fiscal e aceleração da inflação.54 Uma vez
adaptada à nova conjuntura internacional, a produção industrial tornou a cres-
cer a uma taxa mais elevada no triênio 1942-1945, liderada pelas exportações
de manufaturados têxteis e artigos de borracha (pneus e câmaras de ar), no bojo
do esforço de guerra aliado.55
Tomando-se o período 1930-1945 em seu conjunto, vê-se que a economia
brasileira expandiu cerca de 4% a.a., em média, o que, em meio a crescimen-
to demográfico de 2% a.a., resultou em aumento médio de 2% a.a. da renda
per capita (ver o Gráfico 4.2). Nota-se, portanto, uma mudança de ordem de
magnitude em relação à Primeira República: agora o PIB per capita cresce a um
ritmo duas vezes superior ao verificado nas quatro décadas anteriores (da mes-
ma forma como, entre 1889-1930, ele aumentara três vezes mais rápido do que
durante os períodos colonial e imperial).

GRÁFICO 4.2 Crescimento do produto per capita, 1901-1945 (em %)

15,0

10,0

5,0

0,0
1900 1910 1920 1930 1940
–5,0

–10,0

Fonte: Bonelli (2003).

54
Ver Abreu (1994), p. 124.
55
Ver Bonelli (1996), pp. 96-98.
118 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

É possível que essa aceleração do ritmo de crescimento da renda per capita


também tenha decorrido de uma melhoria nos ainda sofríveis níveis de instru-
ção da população brasileira, em um momento em que o crescimento industrial
passava a exigir trabalhadores mais qualificados.56 Não obstante essa notável ex-
pansão, os níveis de alfabetização ainda eram muito modestos no país, inclusive
na comparação com outras economias primário-exportadoras, como Argentina,
Chile, Cuba e Jamaica (ver a Tabela 4.3).

TABELA 4.3 Taxas da alfabetização nas Américas (1860-1950)

PAIS ANO IDADE TAXA (EM %) PAÍS ANO IDADE TAXA (EM %)

Argentina 1869 6+ 23,8 Cuba 1861 7+ 23,8


1895 6+ 45,6 1899 10+ 40,5
1900 10+ 52,0 1925 10+ 67,0
1925 10+ 73,0 1946 10+ 77,9
1946 10+ 92,7
Jamaica 1871 5+ 16,3
Brasil 1872 7+ 15,8 1891 5+ 32,0
1890 7+ 14,8 1911 5+ 47,2
1900 7+ 25,6 1923 5+ 67,9
1920 10+ 30,0 1943 10+ 76,1
1939 10+ 57,0
Canadá 1861 Todas 82,5
Chile 1865 7+ 18,0
1875 7+ 25,7 Estados 1870 10+ 80,0
1885 7+ 30,3 Unidos 1890 10+ 86,7
1900 10+ 43,0 1910 10+ 92,3
1925 10+ 66,0
1945 10+ 76,0

Fonte: Mariscal e Sokoloff (2000).

O período que se seguiu à crise de 1930 marca uma inflexão importante na


história econômica do Brasil, não apenas em termos da velocidade da expansão
do PIB per capita. Duas mudanças adicionais merecem ser destacadas. Em pri-
meiro lugar, a virtual morte do liberalismo econômico na prática, não apenas no
Brasil, mas no mundo todo. O avanço da regulação do Estado varguista sobre

56 O crescimento na provisão de educação durante a Primeira República se deu, sobretudo, a

partir do Estado, como resultado da Constituição de 1891. Esta, por um lado, descentralizou
a responsabilidade pela provisão de educação pública (que passou a ficar a cargo dos estados)
e, por outro, permitiu aos governos estaduais taxar as exportações a fim de financiarem os seus
gastos. Ver, para detalhes, Chaudhary et al. (2012). Para a crescente complementaridade entre
o investimento em capital fixo e a qualificação (instrução) da mão de obra a partir do início do
século XX, ver Goldin (2001).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 119

a economia se deu de forma drástica com a política cafeeira, mas também na


imposição de uma série de controles nas áreas cambial e comercial já a partir
de 1931. A tendência a maior intervenção estatal ganharia força com o golpe
do Estado Novo (1937) e seria complementada com a atuação direta do Estado
na criação de empresas públicas emblemáticas – a Companhia Siderúrgica Na-
cional e a Companhia Vale do Rio Doce. Contudo, há razões para se duvidar
de uma estratégia industrializante por parte de Vargas e seu governo, havendo
também evidências de suficiente flexibilidade para manter sob controle privado
(inclusive estrangeiro) diversos setores econômicos importantes, como bancos,
seguradoras, empresas de mineração etc.57
A segunda mudança que se deseja ressaltar diz respeito à significativa alte-
ração operada na estrutura produtiva da economia, fenômeno sem paralelo na
história brasileira por sua extensão e velocidade, inclusive nas décadas posterio-
res. Com efeito, tomando-se a divisão canônica das economias entre os setores
primário (agropecuária), secundário (industrial) e terciário (serviços), em 1900
cerca de metade do PIB era gerada no setor primário, com 10% na indústria e
pouco menos de 40% em serviços. Em 1930, tal divisão era 41%, 14% e 45%,
com perda, portanto, de 10 p.p. na participação do setor agropecuário e maior
avanço no terciário. Finalmente, em 1945, nova perda de 10 p.p. no setor pri-
mário, que passa a responder por 30% do PIB. Dessa vez, porém, o maior ganho
se dá na indústria, que alcança 21%, sendo os demais 49% gerados no setor de
serviços (ver o Gráfico 4.3).

GRÁFICO 4.3 Distribuição setorial do PIB brasileiro, 1900-1945 (em %)


60,0%

50,0%

40,0%
Agropecuária
30,0% Indústria
Serviços
20,0%

10,0%

0,0%
1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945

Fonte: Bonelli (2003).

57
Ver Abreu (1994), pp. 124-129. Para uma visão discordante, que procura ressaltar o caráter
intencional das políticas industrializantes de Vargas no período, ver Fonseca (1989).
120 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Crescimento mais rápido do PIB per capita (à taxa de 2% a.a., em média,


entre 1930 e 1945) conjuntamente com mudança acentuada na estrutura pro-
dutiva constituem elementos característicos do chamado crescimento econô-
mico “moderno”. Passados mais de quatro séculos da chegada dos primeiros
europeus, a estagnação dos padrões de vida médios, finalmente, ficava para
trás no Brasil.

Desigual desde sempre? Breve história da distribuição


de renda no Brasil

A América Latina é uma região do mundo notória pelo elevado grau de de-
sigualdade de renda, e, dentro dela, o Brasil aparece como um dos países mais
desiguais, ainda que os indicadores de concentração de renda venham caindo
nos últimos anos no país. Essa característica vem sendo apontada por uma lite-
ratura neoinstitucionalista recente como responsável, em última instância, pelo
atraso econômico da região em relação a países como Estados Unidos, Canadá,
Austrália e Nova Zelândia.58 Conforme já assinalado, de certa forma tais autores
retomam a distinção entre colônias de povoamento e de exploração, difundida
na historiografia brasileira a partir da obra de Caio Prado Júnior, e nela tecem
um argumento enfatizando o papel das instituições na determinação do desem-
penho de longo prazo das economias.
Nota-se nessa literatura neoinstitucionalista a premissa de que as sociedades
latino-americanas, incluindo o Brasil, foram particularmente desiguais desde
sempre ou, para ser mais preciso, a partir da chegada dos colonizadores euro-
peus. Existem fortes razões para acreditar que isso seja verdade, isto é, que a
desigualdade (de renda, riqueza, oportunidades) seja, de fato, um traço atávico
da formação da região.
Na ausência de informações estatísticas referentes ao passado remoto, não
há como se afirmar com exatidão qual o grau de desigualdade existente en-
tre os povos seminômades que ocupavam as terras em que aportou a frota de
Cabral em 1500. Mas a lógica sugere que – na ausência de grandes excedentes
econômicos e diante do baixo grau de hierarquização socioeconômica, típicos
daquelas sociedades – o grau de desigualdade de renda antes da chegada dos
portugueses na América era baixo. Tomando-se por base estimativas de um ín-
dice de Gini de concentração de renda na Índia em 1807 – uma sociedade com
produção, comparativamente ao Brasil pré-Cabral, muito maior de excedentes

58
Ver Engerman e Sokoloff (1997, 2005) e Acemoglu et al. (2001, 2002).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 121

apropriáveis por uma elite – da ordem de 0,33, não seria absurdo imaginar um
índice equivalente variando de 0,20 a 0,30 entre os tupis em 1500.59
Se é possível chegar a uma estimativa crível do grau de desigualdade de renda
existente no Brasil em 1500 a partir da comparação com sociedades igualmente
pobres no período mais recente, o mesmo não se aplica quando se procura des-
crever a sua evolução ao longo do tempo. Perguntas como “Qual teria sido o im-
pacto, sobre a desigualdade, da chegada dos europeus e o início da colonização
do território daquilo que viria a ser o Brasil?” ou, ainda, “Como é que a evolução
econômica da Colônia/Império, através dos séculos, afetou a distribuição de
renda?” comportam respostas não mais que especulativas. Contudo, a lógica e
o uso de teoria econômica simples ajudam ao menos na indicação de trajetórias
mais prováveis da desigualdade ao longo dos séculos, como veremos a seguir.
Um primeiro impacto da chegada dos portugueses à América e do posterior
estabelecimento de atividades de extração de pau-brasil e de plantio de cana-
de-açúcar foi justamente o de permitir a ampliação do excedente econômico
gerado aqui. É razoável inferir que esse excedente, ao ser apropriado de forma
desigual pela elite colonial e metropolitana, produziu um aumento dos níveis
de desigualdade de renda, comparativamente àqueles que prevaleciam antes de
1500. A partir do início da colonização, portanto, a tendência era de piora da
distribuição de renda, conforme destacado pela literatura neoinstitucionalista
mencionada.
Partindo dessa primeira constatação – do impacto imediato da colonização
europeia sobre a distribuição de renda colonial –, a teoria econômica sugere
que a tendência se deu no sentido de seu agravamento ao longo do tempo.
Com efeito, a própria natureza da empreitada colonial, com a onipresença de
imperfeições nos mercados de bens (monopólios) e fatores de produção, con-
tribuiu para tal, em um processo que se pode denominar “institucionalização
da desigualdade”.60 Assim, pode-se citar imperfeições nos mercados de capitais,
que resultavam em custo elevado do dinheiro e, portanto, em rendas despropor-
cionais aos possuidores desse fator de produção. O mercado de trabalho tam-
bém era fortemente distorcido pelo instituto da escravidão, que, obviamente,
contribuía para um agravamento da desigualdade de renda. Por fim, o acesso à
terra (ao menos, pela via da concessão de sesmarias) também era limitado a uns
poucos na colônia, conferindo aos detentores daquele fator de produção rendas
de escassez – e, com isso, ajudando a piorar a desigualdade.
Tal tendência, provavelmente, teve continuidade no século XVIII, durante
o chamado ciclo do ouro. A lógica dessa atividade extrativa – proporcionando

59
O Gini estimado para a Índia se encontra em Milanovic et al. (2011).
60
A expressão é de Frankema (2009).
122 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

maiores chances de êxito a indivíduos que já dispusessem de riqueza prévia que


lhes permitisse adquirir quantidade maior de escravos e equipamentos – tendia
a perpetuar (ou mesmo agravar) a desigualdade em uma sociedade altamente
hierarquizada (e com muita pobreza), como foi a mineira.61
Essa representação não deve ser tomada como indicativa do comportamento
da desigualdade ao longo de todo o tempo e tampouco em todos os lugares do
Brasil entre os séculos XVI e XIX. Ainda assim, parece razoável afirmar, como
se fez até aqui, que, partindo de um nível baixo, a desigualdade de renda no
Brasil tendeu a se agravar com o avançar dos séculos. Nesse sentido, ela seguiria
o padrão em formato de “U invertido” capturado pela chamada curva de Kuz-
nets, indicando um agravamento da desigualdade de renda como algo inerente
ao próprio processo de desenvolvimento econômico. Os resultados de pesquisas
recentes parecem confirmar a hipótese de Kuznets (pelo menos no que se refere
ao ramo ascendente da curva) para o caso brasileiro.62
A primeira estimativa mais rigorosa sobre a desigualdade de renda no Brasil
no século XIX se deve a esforço pioneiro de Luis Bértola e coautores.63 Com
base em dados do Censo do Império, de 1872, complementados por informações
sobre rendimentos médios obtidas de registros de votantes contemporâneos, os
autores calcularam indicadores de desigualdade de renda no Brasil naquele ano
e chegaram a um coeficiente de Gini de 0,55. Trata-se, claramente, de patamar
elevado de desigualdade de renda.64
Segundo Jeffrey Williamson, ainda que tal grau de concentração de renda
seja comparável àquele estimado para países europeus em estágios semelhantes
de desenvolvimento – ou seja, no século XVIII, às vésperas de suas respectivas
revoluções industriais –, o verdadeiro momento de agravamento da concentra-
ção de renda no Brasil (e, de forma geral, na América Latina) teria se dado a
partir da década de 1870, com o início da primeira onda de globalização.65 A
razão para tal se deve aos efeitos daquele movimento de intensificação de fluxos
de capital, trabalho e mercadorias em escala global sobre a oferta relativa de
fatores de produção (e, portanto, seu retorno) em economias periféricas como
o Brasil.

61 Para a relação entre riqueza prévia e êxito na atividade mineradora, ver Cano (1977). Para a

pobreza e hierarquização da sociedade mineira, ver Souza (1990).


62 Ver, por exemplo, Frankema (2009).

63 Para os resultados mais atuais, ver Bértola et al. (2010).

64
Semelhante ao grau de desigualdade verificado no país no início do século XXI.
65 Williamson (2010). Em contrapartida, estimativas de distribuição de riqueza no Rio de Ja-

neiro e em São João del-Rei no século XIX revelam graus de concentração equiparáveis aos
existentes em cidades como Boston, Filadélfia e Baltimore à mesma época. Ver, para detalhes,
Johnson e Frank (2006).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 123

Fundamentalmente, a chamada “globalização clássica” aumentou a demanda


por terras no Brasil (onde eram cultivados artigos de exportação, como o café),
o que, dada uma oferta relativamente inelástica daquele fator (devido às difi-
culdades de transporte já ressaltadas), levou a um aumento da renda da terra.
Ao mesmo tempo, a imigração em massa – conjugada, a partir de 1888, com a
entrada de ex-escravos no mercado de trabalho livre – contribuiu para reduzir a
remuneração do fator trabalho. Some-se a isso o baixo nível de escolaridade ge-
ral da população brasileira à época – e o consequente prêmio recebido por uma
minoria (geralmente filhos da elite) de detentores de algum capital humano – e
entende-se por que a globalização, na virada do século XIX para o XX, tendeu
a agravar ainda mais a concentração de renda no Brasil.
O raciocínio de Williamson faz todo sentido e aponta para a tendência de
piora da distribuição de renda no Brasil a partir da década de 1870. Contudo,
o autor não parece estar com a razão quando afirma que somente a partir da
globalização clássica a América Latina se tornaria, destacadamente, uma região
desigual. No caso específico do Brasil, os resultados mais recentes de Bértola e
equipe mostram que, entre 1872 e 1920, houve aumento do coeficiente de Gini
da distribuição de renda no país – que passou de 0,55 para 0,60. Trata-se, é cer-
to, de aumento significativo de 5 p.p. no indicador. Porém – e conforme visto
anteriormente –, a partir de um patamar de desigualdade já bastante alto.
Da mesma forma que a globalização contribuiu para a piora da distribuição
de renda no Brasil entre as décadas de 1870 e 1920, o movimento de “desglo-
balização” que se seguiu à crise de 1930 atuou no sentido inverso. Assim, o
colapso da economia cafeeira – implicando desvalorização das terras e perda de
capital (pela destruição de parte dos cafezais) –, somado às restrições à imigra-
ção estrangeira, promoveu um aumento da renda do trabalho relativamente à
renda da terra e do capital, com ganhos para os detentores do primeiro fator de
produção. Estimativas da participação dos salários na renda total, para o período
1930-1945, apontam nessa direção: de 40% do total, os salários chegaram a cer-
ca de 55% da renda em 1945.66 Não há estimativas para o índice de Gini nesse
período, mas é certo que ele diminuiu em relação a 1920.
Em suma – e respondendo à pergunta no título desta seção –, pode-se afir-
mar, com elevado grau de segurança, que a história de elevada desigualdade
de renda no Brasil tem início com a colonização europeia. Tal desigualdade
aumentou ao longo do período colonial e imperial, e se agravaria durante a glo-
balização clássica, na virada do século XIX para o XX – conforme sugerido pela
teoria econômica – e sofreria algum recuo entre 1930 e 1945.

66
Ver Frankema (2009), Figura 6.5b, p. 168.
124 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Resumo

A renda per capita avançou muito lentamente nos primeiros 400 anos de
história do Brasil. Uma combinação de população dispersa por um imenso ter-
ritório, topografia e vias de comunicação adversas, bem como imperfeições nos
mercados de bens e de fatores de produção, dificultou a obtenção dos ganhos de
eficiência que surgem com a especialização e o comércio. Ao mesmo tempo, o
baixo ritmo de progresso técnico – em particular, na agricultura de alimentos,
atividade que ocupava a maioria esmagadora da força de trabalho – conspirou
para que a taxa de crescimento do PIB per capita tenha sido muito lenta, tanto
no período colonial como no Império.
Existiu crescimento econômico nesses quatro séculos, mas ele foi, essencial-
mente, de natureza extensiva, ou seja, decorrente do maior uso de fatores de
produção (terra e trabalho), e não de ganhos de produtividade (crescimento
intensivo). Além disso, o crescimento demográfico acompanhou de perto o
crescimento da produção, daí resultando pouco avanço, no tempo, da renda
por habitante. Vivia-se, em suma, em um regime malthusiano. Somente a exis-
tência de oferta praticamente infinita de terra na América portuguesa (e, pos-
teriormente, no Brasil Império) impediu que os chamados controles “positivos”
enfatizados por Malthus (fome, miséria, peste e guerra) limitassem, na prática,
o crescimento demográfico. Como resultado, a população brasileira cresceu,
no período, ao ritmo de cerca de 1,6% a.a., em média, mas sem desfrutar de
avanço significativo de seu padrão de vida médio. Nesse sentido, portanto, o
Brasil ficou atrasado em relação a países que, como os Estados Unidos e outros,
lograram se industrializar pouco após a pioneira Inglaterra, já a partir do início
do século XIX e onde, como consequência, o PIB per capita cresceu a taxas mais
elevadas.
Tal cenário só iria mudar de forma mais nítida a partir da virada do século
XIX para o XX, coincidindo com o advento do regime republicano no Brasil. A
partir daí, assiste-se aos primórdios daquilo que se pode considerar a revolução
industrial brasileira, abrindo o caminho para o crescimento econômico “moder-
no” no país, isto é, aquele que envolve avanços sustentados da produtividade a
partir do progresso técnico, conjugados com mudança da estrutura da economia
(isto é, perda de importância da agricultura a favor da indústria e serviços). Tal
inflexão na longa experiência de baixo crescimento do PIB per capita no Brasil
iria se acentuar ainda mais a partir da crise de 1930. O “deslocamento do centro
dinâmico” da economia, tornado célebre por Celso Furtado, consolidaria em de-
finitivo o papel da indústria – e, junto dela, do progresso técnico – como motor
do crescimento econômico “moderno” no Brasil. Com isso, as taxas de expansão
do PIB per capita alcançariam níveis jamais vistos até então por aqui.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945 125

Com relação à distribuição dessa renda ao longo dos primeiros quatro sécu-
los e meio de história brasileira, pode-se afirmar, com elevado grau de certeza,
que a chegada dos europeus inaugurou uma tendência de piora, a partir de uma
situação de baixa desigualdade existente entre os povos ameríndios. Conforme
se argumentou, a própria natureza econômica e política da empresa colonial
contribuiu para que a desigualdade se institucionalizasse entre nós, em processo
que teria continuidade no período monárquico e na Primeira República – e no
qual teve influência, entre as décadas de 1870 até 1920, o fenômeno da glo-
balização clássica. A maior demanda por terra e maior oferta de mão de obra,
características desse período da história brasileira, levaram a aumento da renda
da terra relativamente à renda do trabalho, contribuindo, com isso, para piorar
um já elevado nível de desigualdade de renda no país. Tal tendência iria sofrer
uma reversão apenas a partir da crise de 1930 e do processo de “desglobaliza-
ção” que ela inaugurou.

Leituras recomendadas

A leitura (ou releitura) dos clássicos Formação do Brasil contemporâneo, de


Caio Prado Júnior, e Formação econômica do Brasil, de Celso Furtado, é forte-
mente recomendada aos interessados nas raízes históricas da formação socioe-
conômica do Brasil. Leff (1991) retoma muitos dos tópicos levantados original-
mente por esses autores, abordando-os com instrumental teórico mais moderno
e maior quantidade de dados (ainda que de qualidade, às vezes, duvidosa).
Há poucos trabalhos tratando da distribuição de renda no Brasil em pers-
pectiva histórica. Para uma primeira aproximação à pesquisa mais atual sobre
o tema, recomenda-se a leitura do artigo de Bértola e coautores no número
especial da Revista de Historia Económica/Journal of Iberian and Latin American
Economic History (vol. 28, n. 2, setembro 2010).

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CAPÍT U LO 5

O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
BRASILEIRO NO PÓS-GUERRA

Pedro Cavalcanti Ferreira


Fernando Veloso

Introdução

Em 1950, o Brasil era um país pobre e agrícola. Embora já estivesse experi-


mentando crescimento mais acelerado desde o início do século, sua renda per
capita ainda era muito baixa e seus indicadores sociais bastante precários. Em
termos relativos, o quadro também configurava-se desalentador, já que nossa
renda per capita correspondia a somente 15% da norte-americana e encontrava-
se muito abaixo do nível de outros países latino-americanos, como Argentina,
Venezuela, México e Colômbia. Ao mesmo tempo, a escolaridade média da
população era a menor da América do Sul, e os indicadores de pobreza e desi-
gualdade de renda estavam entre os mais elevados.
Entre 1950 e 1980, o Brasil passou por uma profunda transformação. Nesse
período, a economia brasileira cresceu a uma das taxas mais elevadas do mun-
do, e o país deixou de ser predominantemente rural e agrícola para tornar-se
urbano, com sua produção concentrada na indústria e no setor de serviços. O
rápido crescimento foi viabilizado em boa medida pela maciça transferência de
recursos da agricultura, caracterizada por baixa produtividade média, para seto-
res mais produtivos, como indústria e serviços.
Com exceção do período de reformas associadas ao Programa de Ação Eco-
nômica do Governo (Paeg) entre 1964 e 1967, com forte impacto posterior
sobre o crescimento, a tônica das estratégias de desenvolvimento do período
centrou-se na industrialização via substituição de importações, com ativa parti-
cipação do Estado na economia. Os investimentos em educação foram relegados
130 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

a um papel secundário, com gastos inferiores aos realizados em infraestrutura.


Além desse descaso com a educação, as políticas sociais (por exemplo, em saúde
e saneamento) foram insuficientes ou mal focadas. Assim, embora a econo-
mia tenha crescido vigorosamente, os indicadores sociais no período avançaram
muito pouco. Em 1980, a escolaridade média da população continuava baixa, e
a desigualdade e a pobreza permaneciam elevadas.
A partir de 1980, houve forte desaceleração do crescimento. A renda per
capita sofreu uma queda até 1992, seguida de recuperação na década de 1990
e uma aceleração do crescimento a partir de 2003. A produtividade total dos
fatores (PTF), que representa uma medida de eficiência agregada, teve forte
redução na década de 1980 e não recuperou posteriormente sua tendência de
crescimento das primeiras décadas do pós-guerra. Por outro lado, nesse perío-
do ocorreu uma grande melhoria dos indicadores sociais. A escolaridade média
da população aumentou de forma expressiva, e desde meados da década de
1990, e especialmente nos anos 2000, a pobreza e a desigualdade tiveram queda
significativa.
Neste capítulo analisamos o desenvolvimento econômico do Brasil no pós-
guerra e as relações entre suas dimensões econômicas e sociais. Buscaremos
mostrar que nosso padrão de desenvolvimento excludente e as escolhas de polí-
tica econômica e social do período 1950-1980 – substituição de importações e
baixo investimento em educação, por exemplo – não só agravaram as enormes
desigualdades sociais herdadas do passado, mas estão em larga medida na raiz
da estagnação posterior.
O capítulo está dividido em cinco seções, incluindo esta Introdução. A se-
gunda seção apresenta fatos estilizados do crescimento brasileiro e calcula a
contribuição das diversas fontes de crescimento. A terceira seção apresenta
uma interpretação do desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra. Na
quarta seção mostramos a importância da PTF para explicar nosso atraso em
relação aos países desenvolvidos e discutimos o papel do ambiente de negócios
para explicar nossa baixa eficiência. A quinta seção discute a evolução de vários
indicadores sociais no pós-guerra e sua relação com o crescimento.

As fontes do crescimento econômico brasileiro no pós-guerra

A renda per capita brasileira elevou-se de forma significativa no período do


pós-guerra. Como mostra o Gráfico 5.1, a renda per capita aumentou cinco
vezes entre 1950 e 2011, de acordo com os dados das Contas Nacionais. No
entanto, grande parte desse crescimento ocorreu entre 1950 e 1980, quando a
renda per capita expandiu-se a uma taxa de 4,4% ao ano (a.a.) e praticamente
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 131

quadruplicou no período. A partir de 1980, houve grande desaceleração do


crescimento, e, nos pouco mais de 30 anos seguintes, a renda per capita cresceu
apenas 0,9% a.a.
Portanto, nossa experiência no pós-guerra caracterizou-se por rápido cres-
cimento até o início da década de 1980 seguido de um longo período de baixo
crescimento. Para que se tenha uma ideia de magnitude, um país com a taxa
de crescimento que o Brasil experimentou entre 1950 e 1980 dobra sua renda
per capita aproximadamente a cada 16 anos. Isso implica que, se o país tivesse
mantido essa taxa de crescimento nos 31 anos que se seguiram, nossa renda per
capita atualmente seria cerca de 14 vezes a de 1950, em vez de cinco.

GRÁFICO 5.1 Evolução da renda per capita (Brasil, 1950-2011)

500

450

400

350

300

250

200

150

100
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010

Fonte: Contas Nacionais.


Obs.: 1950 = 100.

Existem, no entanto, importantes variações dentro de cada período. Durante


a década de 1950, a renda per capita cresceu 4,1% a.a., mas o dinamismo da
economia brasileira perdeu fôlego na primeira metade da década de 1960. No
período 1968-1973, ocorreu o “milagre” econômico brasileiro, com crescimento
anual da renda per capita de notáveis 7,9%. Entre 1973 e 1980, o crescimento
desacelerou para 4,5% a.a., embora continuasse elevado.
Da mesma forma, a trajetória do crescimento entre 1980 e 2011 não foi ho-
mogênea ao longo do período. Entre 1980 e 1992, houve grande flutuação da
132 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

renda per capita, e, no final do período, seu valor era 8% menor que no início, o
que corresponde a uma redução anual média de 0,7%. Esse processo foi rever-
tido entre 1992 e 2003, quando ocorreu uma expansão média anual de 1,1%.
Em 2003, no entanto, a renda per capita superava seu valor em 1980 em pouco
mais de 4%. Entre 2003 e 2011, houve uma aceleração do crescimento da renda
per capita para 3,1% a.a., o que representou um crescimento acumulado de 28%
nesse período.
Nesta seção faremos uma análise do crescimento da economia brasileira no
pós-guerra com base nos dados da versão 7.0 da Penn World Table, que abran-
ge o período 1950-2009.1 A principal vantagem da Penn World Table é que os
dados de produto, investimento e demais estatísticas das Contas Nacionais são
calculados segundo o conceito de paridade de poder de compra (preços interna-
cionais), PPP, que corrige os efeitos de diferenças sistemáticas de custo de vida
entre as economias.2 Isso permite que a experiência brasileira de crescimento
no pós-guerra possa ser comparada com a de outros países durante o mesmo
período, a qual é descrita em outro capítulo deste livro.3
A renda per capita é igual, por definição, à multiplicação entre a produtivi-
dade do trabalhador e a participação da força de trabalho na população, como
mostra a Equação 1:

(1)

em que Y é o PIB, N é a população e L é a força de trabalho. Em outras palavras,


a renda por habitante pode elevar-se porque os trabalhadores se tornaram mais
produtivos ou porque a taxa de participação na força de trabalho4 aumentou,
ou ambos. O Gráfico 5.2 compara a trajetória da produtividade do trabalhador
com a da renda per capita no Brasil.
Entre 1950 e 1980, a trajetória da renda per capita praticamente coincidiu
com a do produto por trabalhador. Isso resultou da estabilidade da taxa de par-
ticipação na força de trabalho no período. Entre 1980 e o início da década de
1990, houve uma queda da produtividade do trabalho, seguida de estabilidade

1
O Capítulo 8 deste livro analisa a experiência de crescimento brasileiro no pós-guerra com
base nos dados das Contas Nacionais.
2 Os dados da Penn World Table estão disponíveis em <http://pwt.econ.upenn.edu>. Para mais

detalhes, ver Heston et al. (2011).


3 O Capítulo 1 deste livro utiliza a Penn World Table 7.0 para fazer uma análise comparativa

das experiências de crescimento no pós-guerra.


4 A taxa de participação é usualmente definida como a proporção da população em idade ativa

que faz parte da força de trabalho. Neste capítulo, usaremos esse nome para nos referirmos à
proporção da população total que compõe a força de trabalho.
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 133

GRÁFICO 5.2 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador


(Brasil, 1950-2009)
500

450

400 Renda per capita


Produto por trabalhador
350

300

250

200

150

100
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fonte: Penn World Table 7.0.
Obs.: 1950=100.

até o início dos anos 2000. Entre 2003 e 2009, a produtividade passou a crescer
a uma taxa média anual de 2,3% a.a.
Como mostra o Gráfico 5.2, o crescimento da renda per capita foi maior
que o da produtividade nos últimos 30 anos. Isso se deve ao aumento da taxa
de participação na força de trabalho ao longo do período. Um fator importante
para esse aumento foi a queda da taxa de crescimento populacional a partir da
década de 1960, associada à chamada transição demográfica, que alterou a com-
posição etária da população brasileira.5 Em particular, houve uma elevação da
proporção da população em idade de trabalhar, o que gerou um “bônus demo-
gráfico”, que permitiu que a renda per capita crescesse acima da produtividade
do trabalhador nas últimas décadas. Além disso, assim como em outros países,
houve aumento da participação das mulheres na força de trabalho desde a dé-
cada de 1970. À medida que a taxa de participação se estabilizar nos próximos
anos, a evolução da renda per capita brasileira será inteiramente determinada
pelo crescimento da produtividade.
Quando olhamos esse desempenho do ponto de vista relativo, comparando-o
ao da maior economia do mundo, os Estados Unidos, o Gráfico 5.3 mostra que
o período pré-1980 foi de convergência, quando reduzimos nossa distância em

5
A transição demográfica será discutida mais adiante.
134 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

relação aos Estados Unidos, seguido por um período de divergência, quando


ficamos relativamente mais pobres que os habitantes daquele país.
Em particular, entre 1950 e 1980, tanto a renda per capita como o produto
por trabalhador do Brasil cresceram em relação aos Estados Unidos. No início
da década de 1980, a renda per capita brasileira correspondia a pouco mais de
30% da norte-americana, enquanto nossa produtividade relativa era de 40%.
Devido à forte queda do crescimento brasileiro e à continuidade da expansão
da economia norte-americana, ambas as variáveis caíram nas décadas seguintes,
estabilizando-se em torno de 20% na segunda metade dos anos 2000, o que cor-
responde ao mesmo nível relativo do início da década de 1960. Outro aspecto
do Gráfico 5.3 que deve ser ressaltado é que, durante várias décadas, a renda per
capita relativa do Brasil era menor que a produtividade relativa. Isso se deve ao
fato de que a taxa de participação na força de trabalho era menor no Brasil que
nos Estados Unidos. Com sua elevação a partir do final dos anos 1970, a taxa
de participação brasileira acabou igualando-se à norte-americana no final da
década de 2000, o que fez com que a diferença de renda per capita entre os dois
países passasse a ser inteiramente explicada pela diferença de produtividade do
trabalhador.
A partir da década de 1980 houve uma desaceleração do crescimento em
vários países, inclusive nos Estados Unidos. No entanto, enquanto a América

GRÁFICO 5.3 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador do Brasil relativo
aos Estados Unidos, 1950-2009 (em %)
45

40

Renda per capita


35
Produto por trabalhador

30

25

20

15

10
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008

Fonte: Penn World Table 7.0


O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 135

Latina teve forte queda do crescimento, os Tigres Asiáticos (Coreia do Sul,


Taiwan, Cingapura e Hong Kong) tiveram apenas pequena desaceleração e con-
tinuaram crescendo a taxas elevadas. Outros países, por sua vez, experimen-
taram uma aceleração do crescimento após 1980, como China, Índia e – caso
único na América Latina – Chile.
Em razão disso, a produtividade relativa do trabalhador brasileiro caiu não
somente em relação à norte-americana, mas também em comparação com ou-
tros países. Por exemplo, em 1960, a produtividade coreana correspondia a 70%
da produtividade brasileira. Em 1980, essa razão era um pouco menor (67%),
mas hoje a produtividade coreana é quase três vezes superior à brasileira. Já
a produtividade do trabalhador chileno, que em 1980 correspondia a 72% da
brasileira, passou a ser o dobro em 2009.
Estabelecida a importância da produtividade do trabalho para explicar a
evolução da renda per capita brasileira e sua diferença em relação aos Estados
Unidos e outros países, o próximo passo é analisar as fontes do crescimento da
produtividade do trabalhador brasileiro. O crescimento do produto por traba-
lhador depende da acumulação de capital físico (máquinas, equipamentos e
construção) e capital humano (educação), e da elevação da produtividade total
dos fatores (PTF). A PTF é uma medida da eficiência agregada da economia,
que inclui a tecnologia e a eficiência da alocação dos fatores de produção.6
A pergunta que queremos responder é: qual importância relativa da acu-
mulação de capital físico, do capital humano e da PTF para o crescimento da
produtividade do trabalhador brasileiro no pós-guerra? Para isso, faremos um
exercício de decomposição do crescimento, com base na mesma metodologia
utilizada para analisar as fontes do crescimento no pós-guerra em outro capítulo
deste livro.7 A função de produção é descrita por:

0 < α < 1, (2)

onde y é o produto por trabalhador, k é o capital físico por trabalhador, h é o


capital humano por trabalhador e A é a PTF. O parâmetro α é a elasticidade do
produto em relação ao capital físico. O capital humano será construído seguin-
do a metodologia de Bils e Klenow:8

6
A PTF também depende da alocação setorial da mão de obra. Por exemplo, quando um tra-
balhador se transfere para setores mais produtivos, a PTF e o produto por trabalhador tendem
a aumentar, como veremos adiante.
7 Ver o Capítulo 1. Gomes et al. (2003), Bacha e Bonelli (2005), Ferreira, Ellery Jr. e Gomes

(2008), Bugarin et al. (2010) e Barbosa Filho et al. (2010) fazem exercícios de decomposição
do crescimento para a economia brasileira.
8 Bils e Klenow (2000).
136 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

(3)

em que s é a escolaridade média da mão de obra. A ideia dessa formulação é que


o impacto da educação no capital humano deve ser ponderado por uma medida
de produtividade da escolaridade, que é capturada pelo seu retorno no mercado
de trabalho.9
Vale ressaltar que, em virtude de limitações de dados, essa medida de capital
humano não leva em consideração a qualidade da educação. Caso a qualidade
fosse incorporada, o capital humano do Brasil seria ainda menor, como se per-
cebe pelo baixo desempenho dos estudantes brasileiros em exames nacionais e
internacionais.10
O estoque de capital físico é construído a partir do método de inventário
perpétuo, descrito pela seguinte equação:

Kt+1 = It + (1 – δ)Kt (4)

em que K é o estoque de capital agregado, I é o investimento e δ é a taxa de


depreciação do capital. Segundo a Equação 4, o estoque de capital em determi-
nado período é igual à soma do investimento do período anterior com a parcela
do capital que não foi depreciada. Dividindo o estoque de capital agregado pela
força de trabalho, obtemos o capital por trabalhador.
A PTF, por sua vez, é calculada como resíduo a partir da Equação 2:

(5)

Os valores dos parâmetros foram escolhidos com base na literatura sobre


o tema no Brasil e em outros países.11 Os dados de produto por trabalhador e

9
A formulação exponencial do capital humano captura o fato de que existe uma relação empíri-
ca entre o logaritmo do salário e o nível de escolaridade, estimada através da chamada regressão
de Mincer. O retorno da escolaridade depende dos parâmetros θ e ψ.
10 Ferreira et al. (2012) ajustam o capital humano do Brasil e de outros países da América Latina

usando a relação professor-aluno como medida de qualidade da educação. Segundo Hanushek e


Woessmann (2012), no entanto, a melhor medida de qualidade da educação é o desempenho de
estudantes em exames internacionais. Embora existam dados recentes de notas de alunos brasi-
leiros em testes internacionais, não existe uma base de dados que permita a construção de uma
série de capital humano brasileiro nas últimas décadas ajustado por essa medida de qualidade.
11 O parâmetro α é igual a 0,4 e a taxa de depreciação do capital é 5%. Klenow e Rodríguez-Clare

(1997) e Hall e Jones (1999) usaram valores similares para uma grande amostra de países, assim
como vários estudos aplicados ao Brasil (por exemplo, Araújo e Ferreira [1999], Gomes et al. [2003]
e Ferreira, Ellery Jr. e Gomes [2008]). O estoque de capital inicial utilizado na série de inventário
perpétuo é igual ao valor do estoque de capital físico a preços constantes do Ipeadata em 1950. Os
valores dos parâmetros da especificação de capital humano foram obtidos de Bils e Klenow (2000).
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 137

investimento a preços internacionais foram obtidos da Penn World Table 7.0.


Os dados de educação foram obtidos da base de dados de Barro e Lee.12
A contribuição de cada fonte para o crescimento do produto por trabalhador
é calculada a partir da seguinte fórmula:13

(6)

O lado esquerdo dessa equação é o crescimento médio anual do produto


por trabalhador entre dois anos, onde T é a diferença de anos. O lado direito
decompõe o crescimento da produtividade do trabalho em três componentes: o
crescimento da PTF, a contribuição do capital físico e a contribuição do capital
humano. Observe que as contribuições do capital físico e humano são iguais às
respectivas taxas de crescimento ponderadas pelos seus coeficientes na função
de produção.
O Gráfico 5.4 apresenta a evolução do produto por trabalhador e da contri-
buição das fontes de crescimento entre 1950 e 2009. O gráfico mostra a impor-
tância da PTF e da acumulação de capital para a dinâmica de crescimento da
economia brasileira. Durante o período de forte crescimento, a PTF expandiu-
se a taxas elevadas, principalmente durante o “milagre” econômico, entre 1968
e 1973. Por outro lado, o período de redução da produtividade do trabalhador
entre 1980 e 2009 está associado a um forte declínio da PTF. A produtividade
total dos fatores, que já estava estagnada na segunda metade da década de 1970,
sofreu queda significativa na década de 1980. Nos anos 1990, a PTF continuou
a cair, embora de forma mais lenta. A partir de 2003, ela passou a crescer, mas
em 2009 ainda estava um pouco abaixo do seu nível do início da década de
1990. O capital físico por trabalhador (e, consequentemente, sua contribuição)
cresceu continuamente entre 1950 e o final dos anos 1960, e de forma acelerada
na década de 1970. No entanto, ficou praticamente estagnado nos 30 anos que
se seguiram.
Em relação ao capital humano, há que se levar em conta que ele partia de um
patamar muito baixo. Em 1950, a escolaridade média da população com 15 anos
ou mais de idade no Brasil era de somente um ano e meio completos, passando
para 2,1 em 1960 e permanecendo em torno de 2,8 entre 1970 e 1980. Isto é, em
30 anos, a escolaridade média dos brasileiros cresceu menos que um ano e meio.

12 Barro e Lee (2010). Os dados utilizados nas decomposições de crescimento estão disponíveis

no Apêndice.
13 Para obter a fórmula de decomposição do crescimento, toma-se o logaritmo da função de

produção (Equação 2) entre dois anos (t e t + T) e divide-se pela diferença de anos (T).
138 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

GRÁFICO 5.4 Evolução do produto por trabalhador e das fontes de crescimento


(Brasil, 1950-2009)
400
380
360
340
320
h k
300
y A
280
260
240
220
200
180
160
140
120
100
80
60
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Obs.: 1950 = 100.

Isso explica sua pequena contribuição para o crescimento no período. Nos 30


anos seguintes observa-se forte aceleração no ritmo de acumulação de capital hu-
mano no país, e a escolaridade média cresce mais de um ano escolar por década,
atingindo 7,5 anos em 2010. A elevação expressiva do capital humano a partir dos
anos 1980 compensou parcialmente o efeito da queda da PTF e da estagnação do
capital por trabalhador sobre o crescimento do produto por trabalhador.
Na Tabela 5.1, apresentamos os resultados da decomposição do crescimen-
to para o período 1950-2009 e alguns subperíodos. Ao se examinar o período
como um todo, a contribuição da PTF para o crescimento do produto por traba-
lhador é praticamente nula. Por outro lado, entre 1950 e 1980, a PTF teve forte
crescimento (1,9% a.a.) e foi responsável por 44% do crescimento do produto
por trabalhador. A razão para a baixa contribuição da PTF no período 1950-
2009 foi que, entre 1980 e 2009, ela teve uma queda de quase 2% a.a.
Uma análise mais detalhada dos subperíodos revela variações significativas.
Entre 1950 e 1968, a PTF cresceu em média 1,5% a.a., o que correspondeu a 39%
do aumento do produto por trabalhador no período. O crescimento extraordiná-
rio da PTF (5% a.a.) foi o principal responsável pelo “milagre” econômico (1968-
1973), com contribuição de 70%. No período 1973-1980, a PTF ficou pratica-
mente estagnada.14 Entre 1980 e 1992, houve um colapso da PTF (−4,2% a.a.).

14
O crescimento da PTF entre 1973 e 1979 foi de apenas 0,3% a.a. O crescimento de 0,7% a.a. no
período 1973-1980 deve-se ao efeito cíclico do forte crescimento da economia e da PTF em 1980.
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 139

TABELA 5.1 Decomposição do crescimento do produto por trabalhador (Brasil, em %)

CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO

y k h A

1950-1968 4,0 1,7 0,8 1,5


(41) (20) (39)
1968-1973 7,1 2,0 0,1 5,0
(28) (1) (70)
1973-1980 3,4 2,5 0,2 0,7
(76) (5) (19)
1980-1992 –2,6 0,1 1,5 –4,2
(–5) (–59) (164)
1992-2003 0,2 0,1 1,3 –1,2
(55) (764) (-719)
2003-2009 2,1 0,0 0,6 1,5
(–2) (29) (73)
1950-1980 4,4 1,9 0,5 1,9
(44) (12) (44)
1980-2009 –0,6 0,1 1,2 –1,9
(–14) (–223) (337)
1950-2009 1,9 1,0 0,9 0,0
(52) (45) (2)

Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias
das fontes de crescimento: capital físico por trabalhador (k), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre
parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.

No período 1992-2003, a PTF continuou caindo, mas a uma taxa menor (−1,2%
a.a.), e, entre 2003 e 2009, houve uma reversão da tendência de queda, tendo
sido verificado crescimento de 1,5% a.a. Nesse período recente, a PTF contribuiu
com a maior parcela do crescimento do produto por trabalhador (73%).
De forma condizente com a queda do investimento e da PTF, que reduziu a
taxa de retorno da acumulação de capital, a contribuição do capital físico decres-
ceu de forma significativa a partir de 1980.15 Entre 1950 e 1980 houve forte acu-
mulação de capital, com contribuição igual à da PTF (44%) para o crescimento.
No período 1980-2009, no entanto, o capital por trabalhador ficou praticamente
estagnado. Em direção contrária, a contribuição do capital humano foi modesta
entre 1950 e 1980, devido à baixa expansão da escolaridade no período. A partir
de 1980, no entanto, o capital humano teve crescimento expressivo.

15
Segundo dados da Penn World Table 7.0, a taxa de investimento no Brasil, medida em parida-
de do poder de compra, foi de 22,9%, em média, entre 1950 e 1980, mas caiu para 18,3% nos
30 anos seguintes. O Capítulo 10 deste livro apresenta uma discussão da trajetória da taxa de
investimento no Brasil. O Capítulo 8 mostra a importância da queda da acumulação de capital
para a desaceleração do crescimento da economia brasileira após 1980.
140 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Uma interpretação do desenvolvimento econômico brasileiro


no pós-guerra

Nesta seção interpretamos a experiência de desenvolvimento brasileiro no


pós-guerra com base na literatura acadêmica e em evidências empíricas. Uma
questão que se coloca é: em que medida o crescimento brasileiro no período
1950-1980 era sustentável? Em outras palavras, a desaceleração que se seguiu
era inevitável diante da natureza do processo de desenvolvimento anterior? Esta
seção não tem como objetivo responder a essa pergunta, que tem sido objeto de
várias pesquisas, mas pretende fornecer elementos que podem contribuir para
um melhor entendimento.16
Segundo o modelo de Solow, quando a economia encontra-se em crescimen-
to balanceado, o estoque de capital e o produto crescem à mesma taxa, o que
implica que a relação capital-produto permanece constante.17 Por outro lado,
em períodos de transição para uma nova trajetória de crescimento balanceado,
o capital cresce mais rapidamente que o produto, o que resulta em elevação
da relação capital-produto. Portanto, a evolução da relação capital-produto
fornece informações valiosas para compreender se uma economia se encontra
em uma trajetória sustentável (crescimento balanceado) ou não (dinâmica de
transição).
Outro resultado importante do modelo de Solow é que a contribuição da
tecnologia para o crescimento econômico se dá através de dois canais. Primeiro,
existe um impacto direto, devido ao fato de que uma melhoria da tecnologia
(aumento de A na Equação 2) eleva a produtividade do trabalho. Além disso,
ocorre um efeito indireto, já que a elevação da tecnologia aumenta a produtivi-
dade marginal do capital, o que induz maior acumulação de capital. Portanto,
uma parcela da acumulação de capital resulta do progresso tecnológico, medido
empiricamente pela PTF. Quando a economia se encontra em crescimento ba-
lanceado, o capital por trabalhador e a produtividade do trabalho crescem à taxa
de progresso tecnológico.
Essas considerações indicam que, para interpretarmos a experiência brasilei-
ra de desenvolvimento à luz do modelo de Solow, é conveniente, em primeiro
lugar, analisar a evolução da relação capital-produto. Segundo, é preciso levar
em conta os efeitos diretos e indiretos de uma elevação da PTF. Para isso, re-

16
Para uma análise econométrica da experiência brasileira de crescimento, ver Cardoso e Teles
(2010).
17 O Capítulo 2 deste livro apresenta uma descrição dos principais resultados do modelo de

Solow. O Capítulo 9 utiliza o modelo neoclássico de crescimento para investigar a relação entre
PTF e acumulação de capital na economia brasileira.
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 141

escrevemos a função de produção (Equação 2) em termos da relação capital-


produto, em vez da relação capital-trabalho:18

(7)

onde k é a relação capital-produto. Segundo essa decomposição alternativa, a


y
contribuição de cada fonte para o crescimento do produto por trabalhador é
calculada da seguinte forma:

(8)

Como mostra a comparação entre as equações 6 e 8, a contribuição da PTF


para o crescimento do produto por trabalhador é maior na decomposição al-
ternativa que na tradicional, já que, além do seu efeito direto, ela incorpora o
efeito indireto sobre a acumulação de capital.19 Nessa metodologia alternativa
de decomposição do crescimento, a contribuição do capital humano também
captura a soma do seu efeito direto e do efeito indireto sobre a acumulação de
capital.20
O Gráfico 5.5 apresenta a evolução do produto por trabalhador e da contri-
buição das fontes de crescimento entre 1950 e 2009, calculada a partir da Equa-
ção 8. Embora o capital por trabalhador tenha crescido de forma expressiva entre
1950 e 1980, conforme visto no Gráfico 5.4, a relação capital-produto ficou
relativamente estável até meados da década de 1970. Isso indica que a economia
brasileira se encontrava aproximadamente em crescimento balanceado no perío-
do. O crescimento do produto por trabalhador entre 1950 e 1980 ocorreu prin-
cipalmente devido à rápida expansão da PTF e ao aumento do capital humano.
Por outro lado, a queda do produto por trabalhador a partir de 1980 deveu-se
fundamentalmente ao colapso da PTF. Embora tenha havido uma redução da taxa

18
Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e Hall e Jones (1999) apresentam uma discussão dessa
metodologia de decomposição do crescimento. Ferreira, Pessôa e Veloso (2008) a utilizam para
analisar os determinantes das diferenças de produtividade do trabalho entre países e sua evo-
lução ao longo do tempo.
19 Na Equação 6, a contribuição da PTF é igual a 1 multiplicado pela sua taxa de crescimento, en-

quanto na Equação 8 o coeficiente que multiplica sua taxa de crescimento é igual a 1/(1 – α) > 1.
20 De forma análoga ao caso da PTF, a contribuição do capital humano é maior na Equação 8

que na 6.
142 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

GRÁFICO 5.5 Evolução do produto por trabalhador e das fontes de crescimento –


decomposição alternativa (Brasil, 1950-2009)

400
380
360
340
320
300 h k/y
280 y A
260
240
220
200
180
160
140
120
100
80
60
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Obs.: 1950 = 100.

de investimento, a relação capital-produto aumentou até meados da década de


1980.21 A partir de então, a razão capital-produto ficou relativamente estacionária,
o que sugere que a economia brasileira atingiu uma nova trajetória de crescimento
balanceado, caracterizada por baixa expansão do produto por trabalhador.
Na Tabela 5.2 apresentamos os resultados da decomposição de crescimento
alternativa para o período 1950-2009 e alguns subperíodos. Da mesma forma
que na Tabela 5.1, a contribuição da PTF é pequena ao longo de todo o período.
No entanto, existe grande contraste no seu desempenho entre os dois grandes
subperíodos. Enquanto no período 1950-1980 a PTF foi responsável por 73%
do crescimento do produto por trabalhador, a partir de 1980 sua contribuição
foi fortemente negativa. Sua maior contribuição em comparação com a Tabela
5.1 reflete o fato de que seu efeito sobre a acumulação de capital foi positivo no
período 1950-1980 e negativo entre 1980 e 2009.
Um fator que teve contribuição importante para o rápido crescimento brasi-
leiro nas primeiras décadas do pós-guerra foi a transformação estrutural, definida

21
A queda da taxa de investimento reduziu a acumulação do capital, mas a desaceleração do
crescimento do produto foi maior nesse período, devido à queda da PTF e da taxa de crescimen-
to populacional. Isso fez com que o capital tivesse crescimento maior que o produto até meados
da década de 1980. A série do estoque de capital a preços constantes disponível no Ipeadata
também revela aumento da relação capital-produto a partir do início da década de 1970.
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 143

TABELA 5.2 Decomposição alternativa do crescimento do produto por trabalhador


(Brasil, em %)
CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO

y k/y h A

1950-1968 4,0 0,1 1,3 2,6


(2) (33) (64)
1968-1973 7,1 –1,4 0,1 8,3
(–19) (2) (117)
1973-1980 3,4 2,0 0,3 1,1
(60) (8) (32)
1980-1992 –2,6 1,9 2,5 –7,0
(–74) (–99) (273)
1992-2003 0,2 0,0 2,2 –2,0
(25) (1.273) (–1.198)
2003-2009 2,1 –1,5 1,0 2,6
(–70) (49) (121)
1950-1980 4,4 0,3 0,9 3,2
(7) (20) (73)
1980-2009 –0,6 0,5 2,1 –3,1
(–89) (–372) (561)
1950-2009 1,9 0,4 1,5 0,1
(20) (76) (4)
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais
médias das fontes de crescimento: relação capital-produto (k/y), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre
parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.

como o deslocamento da atividade econômica entre diferentes setores ao longo do


processo de desenvolvimento.22 Como regra geral, toda economia passa por uma
redução da participação do setor agrícola e um aumento da importância da indús-
tria e do setor de serviços na força de trabalho e no PIB. Como a produtividade
média do trabalho na agricultura, em geral, é menor que nos outros setores, esse
processo provoca aumento da produtividade agregada das economias.23 Em um
segundo momento, a participação da indústria também se reduz.
O Gráfico 5.6 mostra a evolução da participação relativa do emprego na
agricultura, indústria e serviços no Brasil entre 1950 e 2005.24 Em 1950, cerca
de 63% dos trabalhadores brasileiros estavam na agricultura, 17% na indústria

22
O Capítulo 12 deste livro trata desse tema, com foco na indústria.
23
Ressalte-se que esse padrão também foi observado na China nas três últimas décadas. Ver
Herrendorf et al. (2012) para uma discussão da importância da transformação estrutural para o
crescimento econômico.
24 Os dados de emprego e valor adicionado setoriais apresentados no texto foram obtidos do

Groningen Growth and Development Centre 10-Sector Database (GGDC), que abrange o
período 1950-2005, e estão disponíveis em <http://www.ggdc.net>. Ver Timmer e De Vries
(2009) para uma descrição dessa base de dados.
144 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

GRÁFICO 5.6 Evolução do emprego setorial (Brasil, 1950-2005)


70

60
Participação no emprego total (%)

50

Agricultura
Indústria
40
Serviços

30

20

10
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Fonte: Timmer e De Vries (2009) e cálculo dos autores.

e 20% nos serviços. Ao longo do tempo, a força de trabalho deslocou-se para


a indústria e, principalmente, para o setor de serviços. Trinta anos depois, a
participação dos serviços tinha crescido para 39% da população ocupada, e a
da indústria, para 23%. O processo de transformação estrutural continuou após
1980. Em 2005, 62% da mão de obra trabalhava no setor de serviços e somente
19% na agricultura. Por outro lado, o setor industrial teve seu pico no início da
década de 1980 e então decresceu para 19% do emprego em 2005.25
O Gráfico 5.7 mostra a evolução da produtividade do trabalho na agricultura,
indústria e serviços entre 1950 e 2005.26 Ao longo de todo o período, a produtivi-
dade na agricultura foi bem mais baixa que na indústria e serviços. Por exemplo,
em 1950, a produtividade agrícola correspondia a somente 15% da produtividade
na indústria e 12% da observada no setor de serviços. Entre 1950 e 1980, a rela-
ção entre a produtividade da agricultura e de serviços se manteve relativamente
estável, dado que os setores cresceram a taxas semelhantes (2,7% a.a.), enquanto
o setor industrial cresceu a uma taxa superior (4,1% a.a.).
No entanto, a partir do início da década de 1980, ocorre queda marcante da
produtividade do trabalho no setor de serviços, e, em 2005, ela era 40% menor
que 25 anos antes. A produtividade da indústria também sofreu forte redução

25
É interessante notar que o emprego na indústria fica abaixo da agricultura durante todo o
processo de industrialização e que a indústria, em nenhum momento, foi responsável pela maior
parcela do emprego no Brasil. Nesse sentido, o Brasil passou de país agrícola a país de serviços.
26 A produtividade é medida em dólares de 2005 segundo a paridade de poder de compra.
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 145

GRÁFICO 5.7 Evolução da produtividade setorial (Brasil, 1950-2005)


45000

40000
Produtividade do trabalho (US$ PPP)

35000 Agricultura
Indústria
30000
Serviços

25000

20000

15000

10000

5000

0
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Fonte: Timmer e De Vries (2009) e cálculo dos autores.
Obs.: Os dados de produtividade de Timmer e De Vries (2009) são expressos em moeda nacional a preços constantes
e foram convertidos em dólares PPP.

na década de 1980, mas na década de 1990 teve aumento expressivo. Entre


1998 e 2005, não houve crescimento da produtividade da indústria.
Devido à baixa produtividade da agricultura, o deslocamento dos trabalhado-
res desse setor para a indústria e serviços contribuiu para o aumento da produ-
tividade brasileira, especialmente entre 1950 e 1980. O Gráfico 5.8 apresenta
uma simulação que quantifica a importância da transformação estrutural para o
crescimento do produto por trabalhador. Ela compara o crescimento observado
do produto por trabalhador brasileiro com aquele que teria ocorrido sem trans-
formação estrutural, ou seja, se a participação de cada setor na força de trabalho
tivesse permanecido constante no nível de 1950.
Em 1980, o produto por trabalhador simulado sem transformação estrutural
seria um terço menor que o observado, o que representa uma contribuição subs-
tancial. Em vez de crescer 4,6% ao ano, o produto por trabalhador teria crescido
3,2%, ainda uma taxa elevada, porém não mais um “milagre” de crescimento.27
Embora esse processo tenha continuado nas décadas seguintes, no início dos
anos 1980 a participação do emprego na agricultura já era pequena. Além disso,
o setor de serviços, que possui a maior participação no emprego, teve redu-
ção de produtividade a partir da década de 1980. Esses fatores diminuíram a
margem para que a economia brasileira pudesse continuar crescendo através

27 Note que os valores desta subseção são ligeiramente diferentes dos anteriores porque estamos

usando os dados de produtividade de Timmer e De Vries (2009) e não da Penn World Table.
146 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

GRÁFICO 5.8 Impacto da transformação estrutural na produtividade do trabalho


(Brasil, 1950-2005)
460

410

360

Produtividade
310
observada
Produtividade
260
simulada

210

160

110

60

10
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Fonte: Timmer e De Vries (2009) e cálculo dos autores.
Obs.: 1950 = 100.

da transformação estrutural. Ao contrário, a transferência de trabalhadores da


indústria – mais produtiva – para o setor de serviços – menos produtivo – após
1980 impactou negativamente o crescimento da produtividade agregada.
Sob o ponto de vista das decomposições de crescimento analisadas anteriormen-
te, a transformação estrutural está associada a aumento da PTF. Em outras pala-
vras, o deslocamento de mão de obra de um setor de baixa produtividade, como a
agricultura, para setores mais produtivos, como indústria e serviços, faz com que
cada trabalhador passe a produzir mais com a mesma quantidade de capital físico e
humano, o que equivale a uma elevação da produtividade total dos fatores.
Segundo a Tabela 5.1, a PTF contribuiu com 44% do crescimento da produ-
tividade do trabalho entre 1950 e 1980. Como mostra a simulação do Gráfico
5.8, a transformação estrutural contribuiu com cerca de 1/3 do crescimento do
produto por trabalhador brasileiro no mesmo período. Portanto, os resultados
indicam que o deslocamento da atividade econômica da agricultura para a in-
dústria e serviços pode ter contribuído para uma grande parcela do crescimento
da PTF brasileira nessas três décadas.
Na medida em que grande parte do aumento de produtividade associado a
essa mudança estrutural tinha se esgotado no início dos anos 1980, o crescimen-
to da PTF tendia a desacelerar. De fato, como mostra o Gráfico 5.4, após um
crescimento elevado nos anos do “milagre”, a PTF ficou estagnada na segunda
metade da década de 1970.
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 147

Além disso, o processo de transformação estrutural da economia brasileira


foi caracterizado por distorções significativas, sob o ponto de vista tanto de
alocação microeconômica como de estabilidade macroeconômica, que foram se
acumulando ao longo do tempo.28 A seguir, discutimos brevemente essas distor-
ções, que são aprofundadas em mais detalhe em outros capítulos deste livro.29
Outra característica marcante do modelo de crescimento vigente no pós-guerra
foi o baixo investimento em educação e a exclusão econômico-social. A quinta
seção discute o papel da exclusão social verificada nas primeiras décadas do pós-
guerra para a queda posterior do crescimento.30
A política de industrialização via substituição de importações implantada no
Brasil no pós-guerra foi uma estratégia de desenvolvimento caracterizada por
uma natureza sequencial. Ela começou no setor de bens de consumo duráveis
nos anos 1950 e culminou com a substituição da importação de bens de capitais
e bens intermediários pela produção doméstica através do II Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND), na década de 1970.31
Durante o II PND, foram implementadas várias barreiras à importação de
bens intermediários e de capital, e diversos produtos tiveram suas tarifas eleva-
das entre 30% e 100%. Em vários casos, depósitos prévios tornaram-se obrigató-
rios para o recebimento de certificados de importação, e foram usadas diversas
barreiras não tarifárias, incluindo uma lista negativa de importações, conhecida
como “Anexo C”, e uma aplicação mais rigorosa da Lei de Similar Nacional.
Outra dimensão do II PND foi um aumento significativo da participação de
empresas estatais na produção de bens intermediários. Em consequência da po-
lítica de substituição de importações, houve declínio acentuado na quantidade
de bens de capital importados no Brasil após 1974. Em 1985, as importações
desses bens corresponderam a apenas 19% da sua quantidade em 1974.32
Adicionalmente, ao longo da década de 1980 foi implantada uma reserva de
mercado no setor de informática, que envolveu a proibição de importação de
computadores e a obrigatoriedade de utilização de componentes produzidos

28
Franco (1998) mostra a tendência declinante da taxa de crescimento da PTF entre 1950 e
1980 e atribui essa evidência aos efeitos negativos sobre a eficiência e o progresso tecnológico
decorrentes do aumento progressivo dos níveis de proteção da economia brasileira, culminando
em um estágio próximo da autossuficiência nos anos 1980.
29 O Capítulo 13 analisa a política de substituição de importações no pós-guerra. O Capítulo

6 analisa a relação entre políticas macroeconômicas, reformas institucionais e o crescimento


brasileiro entre 1945 e 2010.
30 O Capítulo 7 deste volume analisa as consequências do baixo investimento em educação no

pós-guerra.
31 Ver Hirschman (1968) para uma discussão sobre o caráter sequencial da estratégia de substi-

tuição de importações.
32 É preciso observar, contudo, que a crise externa do início dos anos 1980 também contribuiu

para a redução das importações.


148 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

domesticamente na fabricação de computadores. Como resultado, atrasou-se a


introdução de tecnologias de ponta em vários setores da economia, prejudican-
do, por exemplo, a automação.
Como a importação de máquinas e equipamentos de países desenvolvidos
é um canal importante de inovação tecnológica, a política de substituição de
importações de bens de capital adotada no Brasil pode ter contribuído para a
queda da taxa de crescimento da PTF.33 Existem evidências de que isso ocorreu
no caso da reserva de mercado na informática.34
Adicionalmente, houve grande elevação do preço relativo dos bens de capi-
tal no Brasil, que pode ter decorrido de uma queda da PTF no setor de bens de
capital.35 Devido à reserva de mercado na informática, os preços dos compu-
tadores brasileiros ficaram entre 70% e 100% acima dos preços internacionais.
Finalmente, estudos mostram que a produção de bens de investimento pelo
governo reduz a PTF e a produtividade do trabalho.36 Embora o foco da atuação
das empresas estatais no Brasil tenha sido o setor de bens intermediários, o me-
canismo por trás da redução de produtividade seria muito semelhante.
Em suma, existem justificativas teóricas e evidências empíricas que indicam
que o aumento da intervenção do governo na atividade produtiva e o fechamen-
to progressivo da economia brasileira, culminando na reserva de mercado no
setor de informática durante a década de 1980, contribuíram para a queda da
PTF e a estagnação da produtividade do trabalho observada a partir de 1980. A
reforçar esse ponto há forte evidência de que o aumento da produtividade e da
PTF do setor manufatureiro brasileiro nos anos 1990 está associado à abertura
comercial iniciada no início da década.37 A forte queda da produtividade do
setor de serviços, no entanto, não permitiu que a elevação da produtividade da
manufatura se propagasse para o resto da economia.
Também há forte evidência econométrica relacionando infraestrutura, de um
lado, e PTF e/ou produtividade do trabalho, de outro.38 Em particular, a infraes-
trutura tem um papel importante para a transformação estrutural, na medida em
que facilita o deslocamento da atividade econômica para setores mais produtivos,

33 Lee (1995) e Majumdar (2001) mostram que a importação de equipamentos de países desen-

volvidos aumenta a taxa de crescimento da PTF dos países em desenvolvimento.


34 Luzio e Greenstein (1995) mostram que a reserva de mercado na informática gerou uma forte

redução da produtividade brasileira.


35 Bacha e Bonelli (2005) discutem as possíveis causas da elevação do preço relativo do investimento

no Brasil, a partir da década de 1970, e seu efeito sobre o investimento. Os autores também analisam
essa questão no Capítulo 8 deste livro. Hsieh e Klenow (2007) mostram que países em que o preço
relativo do investimento é mais elevado possuem PTF mais baixa no setor de bens de investimento.
36 Ver Schmitz (2001).
37 Ferreira e Rossi Jr. (2003) mostram que a liberalização comercial da década de 1990 teve

um impacto significativo sobre a produtividade do trabalho e a PTF da indústria brasileira. Ver


também o Capítulo 14 deste volume.
38 Ver o Capítulo 11 deste livro.
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 149

através de uma redução dos custos de transporte. O comportamento dos inves-


timentos no setor ao longo do tempo coincide com o da PTF e da produtividade
do trabalho. Os investimentos em infraestrutura no Brasil aumentaram vigorosa-
mente até o final dos anos 1970 e depois caíram de forma acelerada, sem jamais
recuperar os valores mais altos. Por exemplo, a capacidade de geração de energia
aumentou 10,6% ao ano entre 1960 e 1980, mas somente 3,5% entre 1980 e
2000. Dados os resultados da literatura acadêmica, essa redução nos gastos do
setor provavelmente afetou a evolução da PTF no período.
Outro fator por trás da desaceleração do crescimento foram os problemas ma-
croeconômicos da economia brasileira após os dois choques do petróleo dos anos
1970. A situação se agravou no final dessa década com a elevação da taxa de juros
norte-americana e culminou na crise da dívida externa e na aceleração da inflação
na década de 1980 (ainda que reprimida por sucessivos programas de estabilização
malsucedidos). Isso gerou uma desorganização da economia que contribuiu para o
colapso da PTF e do investimento.
A experiência brasileira de desenvolvimento também mostra que reformas es-
truturais e medidas de política econômica afetaram positivamente a produtividade
da economia brasileira. Nesse caso, temos dois episódios relevantes, o Programa
de Ação Econômica do Governo (Paeg) e as reformas dos anos 1990, que são
analisados em mais detalhe em outro capítulo deste livro.39
Como mostra o Gráfico 5.4, na primeira metade da década de 1960 a PTF
encontrava-se estagnada, após um período de grande crescimento econômico.
Além disso, havia grande desorganização macroeconômica, caracterizada por
inflação ascendente e dificuldades de financiamento do balanço de pagamentos.
Nesse contexto, foi implantado entre 1964 e 1967 o Paeg, que combinou um
programa de estabilização com reformas institucionais.40
As reformas do Paeg envolveram forte ajuste fiscal com redução dos gastos; am-
pla reforma tributária; criação do Banco Central e reforma do sistema financeiro;
e, finalmente, a implementação de diversas medidas para incentivar maior grau de
abertura da economia brasileira ao comércio e ao movimento de capitais com o
exterior. Todas essas medidas estão potencialmente associadas a um aumento da
eficiência da economia. Existem evidências de que a aceleração do crescimento do
produto por trabalhador e da PTF entre 1968 e 1973 – o chamado “milagre econô-
mico” – decorreu em boa medida das reformas institucionais do Paeg.41

39
Ver o Capítulo 6.
40
Simonsen e Campos (1974) descrevem detalhadamente as reformas implantadas pelo Paeg.
41 Veloso et al. (2008) utilizam técnicas econométricas de painel para testar as principais expli-

cações do “milagre brasileiro”. Em particular, os autores analisam em que medida o “milagre”


decorreu da situação externa favorável, da política econômica do período e das reformas do
Paeg. O principal resultado é que a aceleração do crescimento no período 1968-1973 está em
larga medida associada às reformas estruturais do período 1964-1967.
150 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Um segundo episódio no qual reformas estruturais afetaram o crescimento da


economia, novamente com alguma defasagem, foram as reformas da década de
1990. Além da estabilização de preços com o Plano Real, houve nesse período au-
mento do grau de abertura da economia e foram feitas privatizações em vários seto-
res, incluindo serviços de utilidade pública, como telefonia e energia, além de ban-
cos públicos. Ao mesmo tempo, implantaram-se mecanismos de regulação e defesa
da concorrência. Com o regime de metas de inflação e a Lei de Responsabilidade
Fiscal, consolidou-se a estabilização de preços. Várias outras reformas melhoraram
o ambiente de negócios e aumentaram a eficiência da economia. Com isso, foram
criadas as bases para a aceleração do crescimento nos anos 2000.
Note, entretanto, que o impacto não foi inteiramente defasado. Como se
pode ver no Gráfico 5.4, as reformas do início dos anos 1990 e do Plano Real,
notadamente a abertura, reduziram substancialmente a intensidade da queda da
PTF observada na década anterior. No que diz respeito à evolução do produto
por trabalhador, sua queda foi inteiramente interrompida. Além disso, como já
dito anteriormente, há evidência de que a liberalização comercial do período
afetou positivamente a produtividade do trabalho e a PTF da indústria.

Eficiência e ambiente de negócios

Uma questão importante é o quanto de nosso atraso relativo em dado mo-


mento no tempo é causado por carência relativa de fatores de produção e o
quanto por ineficiência, isto é, baixa PTF. Uma maneira simples de responder a
essa questão é utilizar decomposições de desenvolvimento.42 Nesse caso, usam-
se técnicas semelhantes às da decomposição de crescimento, com a diferença
de que agora queremos analisar diferenças do nível do produto por trabalhador
e não das suas taxas de crescimento. Para isso, partindo da função de produção
escrita em termos da relação capital-produto, dada pela Equação 7, utilizaremos
a seguinte expressão para medir a contribuição de cada componente da função
de produção para explicar diferenças de produto por trabalhador do Brasil em
relação aos Estados Unidos:43

(9)

42 Caselli (2005) apresenta um levantamento dos principais resultados de decomposições de


desenvolvimento (development accounting). Neste capítulo utilizamos a metodologia descrita em
Klenow e Rodríguez-Clare (1997).
43 Utilizamos os Estados Unidos como referência, mas os resultados são similares quando com-

paramos o Brasil com outras economias desenvolvidas.


O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 151

A Tabela 5.3 apresenta os resultados da decomposição de desenvolvimento


para o Brasil em relação aos Estados Unidos para três anos selecionados. Em
todos os anos, principalmente nos mais recentes, nota-se o papel preponderante
da PTF para a explicação de nosso atraso relativo. Enquanto, em 1990, pouco
mais da metade da nossa diferença de produtividade do trabalho em relação aos
Estados Unidos era explicada por diferenças na eficiência, em 2009 a importân-
cia relativa da PTF tinha se elevado para quase 2/3. Da parcela restante, a maior
parte é explicada por diferenças de capital humano. Essa contribuição vem se
reduzindo devido ao crescimento da educação no Brasil nas últimas décadas.
Em 1990, o capital humano explicava quase 60% de nossa diferença de produ-
tividade do trabalho em relação aos Estados Unidos, ao passo que em 2009 essa
contribuição era de 27%.44

TABELA 5.3 Decomposição de desenvolvimento para o Brasil em relação aos Estados


Unidos (em %)

CONTRIBUIÇÃO PARA A VARIAÇÃO DE y

k/y h A

1990 –9 58 51
2000 –7 37 69
2009 9 27 64

Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Obs.: A tabela apresenta as contribuições percentuais da relação capital-produto (k/y), capital humano por trabalhador (h) e
PTF (A) para a diferença entre o produto por trabalhador do Brasil e dos Estados Unidos.

Diferenças na relação capital-produto têm importância relativamente peque-


na (9% em 2009).45 Isso se deve ao fato de que a taxa de investimento brasileira
não está muito abaixo da norte-americana.46 Isso naturalmente não significa que
o Brasil não deva se preocupar em elevar a taxa de investimento. Afinal, países
que cresceram muito nas últimas décadas, como China e Coreia do Sul, pos-
suem taxas de investimento bastante elevadas. Além disso, como mencionado
na seção anterior, a importação de máquinas e equipamentos, que compõem o

44
Conforme observamos anteriormente, devido a limitações de dados, a medida de capital hu-
mano não incorpora a qualidade da educação. Devido ao baixo desempenho dos estudantes
brasileiros em exames internacionais, uma medida de capital humano que incluísse a qualidade
da educação provavelmente revelaria uma contribuição maior dessa variável para explicar nosso
atraso em relação aos Estados Unidos.
45 Os valores negativos da contribuição da relação capital-produto em 1990 e 2000 significam

que nesses anos a razão capital-produto era maior no Brasil que nos Estados Unidos.
46 Segundo dados da Penn World Table, a taxa de investimento média do Brasil medida em

paridade de poder de compra foi de 18% entre 2000 e 2009, enquanto a taxa de investimento
americana foi de 21% no mesmo período.
152 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

investimento, contribui para elevar a PTF. De qualquer forma, a mensagem da


Tabela 5.3 é que simplesmente buscar aumentar a taxa de investimento sem
que se eleve também a PTF dificilmente reduzirá nossa distância para os Estados
Unidos e outros países desenvolvidos de forma significativa. Além disso, um
aumento da eficiência eleva o retorno do investimento e, com isso, estimula a
acumulação de capital.
Dado que a baixa eficiência é o principal responsável pelo atraso relativo do
Brasil, algumas questões se colocam. Em particular, o que explica a baixa PTF
do Brasil? Quais as políticas que poderiam elevar a PTF? Um primeiro passo
na direção de responder essas questões é ter em mente que o desenvolvimen-
to econômico é caracterizado por um processo de deslocamento da atividade
econômica para setores mais produtivos. Em uma economia eficiente, as firmas
menos produtivas perdem participação e, eventualmente, saem do mercado, li-
berando os fatores de produção para que as firmas mais produtivas se expandam,
contratando mais trabalhadores e utilizando um número maior de máquinas e
equipamentos. Quando esse mecanismo de realocação de fatores não funciona
de forma satisfatória, firmas ineficientes permanecem no mercado absorvendo
recursos, o que compromete o potencial de crescimento da economia.
A transferência de recursos da agricultura para a indústria e serviços pode
ser vista como o estágio inicial desse processo. À medida que a transformação
estrutural se completa, os ganhos potenciais de eficiência passam a depender
da realocação de recursos dentro dos setores mais avançados, como os setores
manufatureiro e de serviços.47
Pesquisas recentes mostram que ineficiências na alocação de fatores de pro-
dução entre as firmas têm forte impacto na PTF agregada. Por exemplo, a elimi-
nação da ineficiência na alocação de fatores entre as firmas na China elevaria a
PTF da indústria manufatureira chinesa em até 115%. Se o capital e o trabalho
fossem alocados de forma eficiente entre as firmas na Índia, a elevação na PTF
da indústria manufatureira indiana poderia atingir 128%.48
A existência de ineficiências na alocação de fatores entre as firmas também
pode explicar uma parcela significativa da baixa PTF na América Latina. Uma
realocação de capital e trabalho de firmas menos produtivas para firmas mais
produtivas pode elevar a PTF média da América Latina no setor manufatureiro
em até 60%. A magnitude dos ganhos de produtividade varia entre os países.

47
Isso naturalmente não significa que não possam ocorrer ganhos de produtividade na agricul-
tura. Como mostra o Gráfico 5.7, a produtividade do trabalho na agricultura elevou-se no Brasil
entre 1950 e 2005. Além disso, algumas atividades agrícolas podem ter produtividade elevada
em função de vantagens comparativas e utilização de novas tecnologias. No entanto, em média,
a produtividade agrícola no Brasil e em outros países é menor que na indústria e serviços.
48 Hsieh e Klenow (2009).
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 153

No Chile, a elevação da PTF seria de cerca de 50%, enquanto no México, onde


a ineficiência é maior, o aumento da PTF seria de quase 100%.49
Uma das principais manifestações de ineficiência na América Latina é a pro-
liferação de firmas pequenas com produtividade muito baixa, particularmente
no setor de serviços. Por isso, os ganhos de produtividade resultantes de uma
alocação eficiente de recursos no setor de serviços podem ser ainda maiores que
na indústria manufatureira. No caso do comércio varejista, a PTF pode elevar-se
no México em 260%.50
No caso do Brasil, um estudo mostra que a eliminação da ineficiência na
alocação de fatores de produção entre as firmas elevaria a PTF da indústria
manufatureira em até 49%.51 Os ganhos potenciais de produtividade prova-
velmente são ainda maiores, já que os dados disponíveis no Brasil só permitem
que seja feita uma estimativa para firmas com pelo menos 30 trabalhadores. Os
estudos citados para os outros países utilizam dados de firmas com 10 ou mais
trabalhadores, o que permite incluir firmas pequenas de produtividade muito
baixa. No setor de serviços, o potencial de elevação da eficiência é ainda maior.
Segundo uma pesquisa, os ganhos potenciais de PTF no setor de comércio vare-
jista brasileiro são superiores a 200%.52 Esse resultado indica que uma melhoria
na alocação dos recursos no setor de serviços poderia elevar a PTF de forma
significativa no Brasil.
Diante dessas evidências, o passo seguinte é entender por que a alocação de
fatores entre as firmas é tão ineficiente nos países em desenvolvimento, em ge-
ral, e em particular na América Latina e Brasil. Um importante determinante de
uma alocação ineficiente de fatores é a existência de regulação excessiva do am-
biente de negócios.53 Por exemplo, uma estrutura tributária mal desenhada, que
imponha altos custos de operação e de entrada em mercados, pode gerar eleva-
da informalidade e excesso de firmas pequenas. Firmas pequenas e informais,
via de regra, são menos produtivas, dado que têm pouco ou nenhum acesso ao
crédito e oportunidades limitadas para inovar, treinar trabalhadores e crescer.
Como não pagam impostos, possuem uma vantagem competitiva em relação às
firmas formais, o que permite que sobrevivam mesmo sendo ineficientes. As-
sim, utilizam recursos que poderiam ser alocados de forma mais eficiente.
Uma regulação excessiva também torna as recessões mais longas e eleva o
impacto de choques adversos no produto. Isso ocorre porque a regulação cria
barreiras à entrada de firmas mais produtivas no mercado e torna mais difícil

49
Pagés (2010).
50
Pagés (2010).
51 Ferraz e Monteiro (2009).

52 De Vries (2009).

53 Loayza e Servén (2010).


154 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

a saída de firmas menos produtivas. Barreiras regulatórias à alocação eficiente


de recursos entre as firmas, e à entrada e saída de firmas do mercado, podem
explicar grande parte da diferença de PTF entre a América Latina e os Estados
Unidos.54 Portanto, políticas que reduzam a regulação excessiva do ambiente de
negócios podem contribuir para elevar a PTF na América Latina e, em particu-
lar, no Brasil.
O relatório anual Doing Business, do Banco Mundial, mensura diversas di-
mensões do ambiente regulatório no qual as firmas produzem. O Doing Business
2012 calculou indicadores para 183 países.55 A Tabela 5.4 apresenta a colocação
do Brasil no ranking global do ambiente de negócios e em algumas dimensões
específicas, como abertura e fechamento de empresas, cumprimento de contra-
tos, pagamento de impostos e acesso a crédito.

TABELA 5.4 Ranking do Doing Business, 2012

AMBIENTE DE ABERTURA DE FECHAMENTO CUMPRIMENTO PAGAMENTO ACESSO A


NEGÓCIOS EMPRESAS DE EMPRESAS DE CONTRATOS DE IMPOSTOS CRÉDITO

Brasil 126 120 136 118 150 98


Estados Unidos 4 13 15 7 72 4
Chile 39 27 110 67 45 48
México 53 75 24 81 109 40
Coreia do Sul 8 24 13 2 38 8
China 91 151 75 16 122 67
Índia 132 166 128 182 147 41

Fonte: Banco Mundial (2012).

Como mostra a Tabela 5.4, o Brasil ocupa a posição n.º 126 no ranking global
do ambiente de negócios. Os indicadores de abertura e fechamento de empresas
mostram que existem barreiras significativas à entrada e saída de firmas do mer-
cado no Brasil. A posição relativa do país é particularmente baixa no indicador
de pagamento de impostos (150), refletindo a complexidade e o custo elevado
do sistema tributário.
Embora tenham crescido muito nas últimas décadas, China e Índia também
não estão bem colocadas no ranking de ambiente de negócios, particularmente
a última. Isso é possível porque uma parcela significativa do crescimento desses
países nas últimas décadas se deveu ao deslocamento da atividade econômica
da agricultura para a indústria e serviços. Além disso, até o início da década de

54
Restuccia (2009).
55
Banco Mundial (2012).
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 155

1990 esses países eram muito pobres. Pequenas reformas em países distantes
da fronteira tecnológica, mesmo que modestas, podem ter forte impacto na
produtividade.56 Isso permitiu grandes ganhos de produtividade apesar de um
ambiente de negócios desfavorável. Ao longo do tempo, caso não sejam feitas
reformas, os efeitos negativos da regulação excessiva tenderão a reduzir o cres-
cimento da produtividade nesses países.
Segundo Acemoglu e Robinson, a inclusão econômico-social é fundamental
para o crescimento sustentado, ao permitir que a economia utilize de forma
plena os talentos das pessoas.57 Segundo os autores, alguns países podem cres-
cer sem inclusão durante algum tempo, através da transferência de recursos de
setores menos produtivos, como a agricultura, para setores mais produtivos,
como a indústria e serviços. Quando esse processo se completa, a incapacidade
da economia de gerar novos ganhos de eficiência – por exemplo, através de um
aumento da produtividade em setores tecnologicamente mais sofisticados – re-
sulta em um colapso do crescimento.
A experiência brasileira de desenvolvimento nas primeiras décadas do pós-
guerra é uma boa ilustração desse argumento. Políticas inclusivas são fundamen-
talmente diferentes das que prevaleceram no período de crescimento rápido. O
objetivo de políticas inclusivas é fazer com que as pessoas sejam incorporadas
de forma efetiva na economia de mercado. Elas possuem duas dimensões. A
primeira está relacionada à discussão anterior sobre ambiente de negócios e con-
siste em facilitar o surgimento de novos empreendedores, para que a economia
seja capaz de inovar e se adaptar às mudanças trazidas pelo próprio processo de
desenvolvimento. Isso envolve políticas de incentivo à competição e melhoria
do ambiente de negócios, entre as quais podem ser citadas a redução da incerte-
za jurídica e de entraves burocráticos para abertura e fechamento de empresas,
uma reforma tributária que simplifique e reduza distorções do sistema, maior
garantia de cumprimento de contratos e fortalecimento de mecanismos de de-
fesa da concorrência.
A segunda dimensão é oferecer condições para que os indivíduos adquiram o
capital humano compatível com suas habilidades, o que envolve o desenho de
políticas eficazes de combate à pobreza e a oferta de serviços públicos de quali-
dade em educação e saúde. Esse é o tema da próxima seção.

56 Kehoe e Ruhl (2010) mostram que, enquanto no México – um país de renda média – reformas

estruturais tiveram pequeno efeito, na China – um país de baixa renda – elas tiveram forte im-
pacto sobre o crescimento. Os autores afirmam, entretanto, que se as reformas não continuarem
o crescimento chinês poderá diminuir drasticamente, talvez deixando o país com um nível de
produto por trabalhador menor que o do México.
57 Acemoglu e Robinson (2012).
156 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Educação, inclusão e crescimento

Vimos que, até os anos 1980, o padrão de desenvolvimento brasileiro atri-


buiu pouca importância para o capital humano e a educação. Em 1980, a es-
colaridade média da população com 15 anos ou mais de idade no Brasil era de
somente 2,8 anos, e 27% dessa população não tinham qualquer escolaridade.
Nesse mesmo ano somente 2,8% tinham o ensino médio completo.58 Esses nú-
meros estavam entre os mais baixos da América Latina e decorreram da combi-
nação de um nível baixo de escolaridade em 1950 e um modesto crescimento
entre 1950-1980.59 De todos os países da América Latina e Caribe, somente o
Haiti tem indicadores de escolaridade piores que o Brasil nesse período.
Segundo dados do IBGE, nossa taxa de analfabetismo em 1980 era de 25,5%
da população com 10 anos ou mais de idade, o que representou um avanço
pequeno em relação aos 32% de 10 anos antes. A taxa de matrícula bruta no en-
sino médio era de somente 34% e, portanto, muito distante da universalização.
O maior avanço foi registrado na taxa de matrícula bruta do ensino fundamen-
tal, que aumentou de 45% em 1950 para 96% em 1980. No entanto, isso não
significa que todas as crianças da faixa etária correspondente estavam matricu-
ladas, já que a taxa de matrícula bruta inclui crianças e jovens acima da idade
adequada que ainda cursavam o nível fundamental.60 Se levarmos em conta a
alta repetência nas primeiras séries e a baixa qualidade do ensino, teremos um
quadro de enorme precariedade educacional nesse período.
Essa situação resultou de vários fatores, mas refletiu principalmente a pouca im-
portância historicamente dada pelo setor público à educação no Brasil. Em 1950, o
gasto público em educação era de somente 1,4% do PIB. Ao longo do tempo esse
valor aumentou, mas correspondia a somente 2,4% do PIB em 1980.61 Além disso,
esses gastos eram distribuídos de forma desigual, privilegiando o ensino superior
e beneficiando uma parcela muito pequena da população que tinha acesso a esse
nível de ensino. Em 1950, o gasto público por aluno do ensino fundamental era
somente de 10% da renda per capita, enquanto a despesa equivalente no ensino
superior era igual a mais de sete vezes e meia o valor da renda per capita. Essa razão
de gasto caiu ao longo do tempo, mas em 1980 ainda se gastava 15 vezes mais por
aluno do ensino superior que do ensino fundamental.

58
Os dados foram obtidos de Barro e Lee (2010).
59
Por exemplo, a escolaridade média em 1980 no México, Venezuela e Peru era de 4,9, 5,6 e
6,2 anos, respectivamente.
60 A taxa de matrícula líquida considera somente os alunos matriculados que estão na idade cor-

reta, mas esses dados não estão disponíveis para aquele período.
61 Os dados de taxa de matrícula e gasto público em educação citados no texto foram obtidos

de Maduro Júnior (2007).


O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 157

Além de explicar a pequena contribuição do capital humano para o cres-


cimento da renda e produtividade da economia até 1980, a pouca ênfase na
educação teve implicações em várias dimensões da vida no país. Os exemplos
não são poucos. Pobreza e distribuição de renda, por exemplo, estão ligadas
diretamente à educação. A acirrada competição pela limitada força de trabalho
com maior escolaridade provocou forte elevação de seus salários em relação
aos dos demais trabalhadores. De fato, a pesquisa pioneira de Langoni62 mos-
trou que o aumento da desigualdade de renda na década de 1960 resultou de
uma forte elevação da demanda por trabalho qualificado durante o “milagre”
econômico.63
Outro fator que influenciou a piora da distribuição de renda foi o aumento
da desigualdade educacional, parcialmente explicado pela assimetria de gastos
públicos entre níveis de ensino. A combinação de grande desigualdade educa-
cional e retorno elevado da escolaridade fez com que a educação tivesse um
papel importante para explicar a desigualdade no Brasil. Barros e Mendonça
mostram que desigualdades de educação podem explicar mais de 50% da desi-
gualdade de renda no país.64
Além da educação, outra dimensão do capital humano brasileiro, represen-
tada pelas condições de saúde da população, teve pouco progresso no período.
Em particular, os índices de mortalidade infantil eram muito elevados e melho-
raram de forma lenta entre 1950 e 1980.65 Da mesma forma, a expectativa de
vida ao nascer no Brasil era inferior à de países mais pobres e avançou pouco nas
primeiras décadas do pós-guerra.66
Esse quadro também está associado ao padrão de crescimento populacional
do período. Desde o começo dos anos 1930, o Brasil vinha passando por uma
transição demográfica. A primeira fase de uma transição demográfica é carac-

62
Langoni (2005). A versão original do livro de Langoni é de 1973.
63
O índice de Gini é o indicador de desigualdade mais utilizado. Ele varia entre 0 e 1, e quanto
mais próximo de 1, maior a desigualdade. Dados do Centro de Pesquisa Social da FGV mostram
que o índice de Gini da renda, que já era alto em 1960 (0,54), subiu para 0,58 em 1970.
64 Barros e Mendonça (1995).

65 De acordo com dados do IBGE, a taxa de mortalidade infantil (mortes antes de um ano por

mil nascidos vivos) era de 135 em 1950, atingindo 124 em 1960 e 82 em 1980. Para efeito de
comparação, a taxa de mortalidade infantil no Congo e no Paraguai em 1960 era de 105 e 65,
respectivamente. Nos países ricos essa taxa estava em torno de 25 nesse mesmo ano. Os dados
foram obtidos da Unicef e estão disponíveis em <http://www.childinfo.org/statistical_tables.
html>.
66 Em 1950, a expectativa de vida no Brasil era de 51,6 anos, subindo para 61 em 1980. Em

1960, o Brasil possuía somente a 85.ª maior expectativa de vida entre 177 países, em situação
pior do que Paraguai e Belize. Em 1980, estávamos ainda pior, na 106.ª posição. Os dados foram
obtidos do World Development Indicators do Banco Mundial e estão disponíveis em <http://
data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators>.
158 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

terizada por um aumento da taxa de crescimento da população, dado que a


mortalidade infantil começa a cair, enquanto a taxa de natalidade permanece
elevada. Essa fase de alta taxa de crescimento populacional (em torno de 3%
a.a.) foi particularmente longa no Brasil, durando até o início dos anos 1970.
Como, em geral, a taxa de fecundidade de famílias pobres é maior que a de
famílias com maior nível de renda, a população não só cresceu a taxas elevadas,
mas a proporção de famílias com pouca renda expandiu-se ainda mais rapida-
mente. Combinando esse fato com a baixa escolaridade média da população, o
resultado é que durante muitos anos um número elevado de pessoas entrou no
mercado de trabalho sem as qualificações necessárias para trabalhar em setores
mais intensivos em tecnologia e/ou capital, e acabaram sendo empregadas no
setor de serviços e no mercado informal, caracterizado por baixa produtividade.
De forma condizente com esse fato, a escolaridade dos trabalhadores informais
correspondia à metade da escolaridade dos trabalhadores formais em 1981.67
Isso pode explicar parte da queda da produtividade dos serviços a partir do iní-
cio da década de 1980.
A partir dos anos 1970, o Brasil entrou na segunda fase da transição demo-
gráfica. Em particular, a taxa de crescimento populacional caiu de cerca de
3% a.a. na década de 1960 para algo pouco acima de 1% a.a. nos anos 2000.68
Conforme notamos anteriormente, isso resultou em aumento da proporção de
pessoas em idade de trabalhar, o que permitiu que a renda per capita crescesse
acima da produtividade do trabalho a partir do final da década de 1970.
A partir dos anos 1980, e especialmente na década de 1990, houve forte
expansão da educação no país. A escolaridade média da população com mais de
15 anos elevou-se para 7,5 anos em 2010. Desde meados da década de 1990, o
acesso ao ensino fundamental no Brasil foi praticamente universalizado, e hou-
ve aumento expressivo nas taxas de conclusão do ensino fundamental e ensino
médio.69
Além do aumento da escolaridade, ao longo dos últimos 30 anos uma série
de políticas contribuiu para a redução da pobreza e a melhoria da distribuição
da renda e de vários indicadores sociais. O Gráfico 5.9 apresenta a evolução

67 Ver Soares (2004). Os trabalhadores formais foram definidos como aqueles com carteira assi-

nada, e os informais, como aqueles sem carteira.


68 Isso se deu, principalmente, devido à queda na taxa de fecundidade. Entre 1950 e 1970, a mu-

lher brasileira tinha em média seis filhos, enquanto em 2010 essa média tinha diminuído para
1,9, segundo dados do Censo Demográfico.
69 Em 2009, 98% das crianças entre 6 e 14 anos frequentavam a escola. Entre 1995 e 2009,

a proporção de jovens com 16 anos que haviam concluído o ensino fundamental elevou-se
de 29% para 63%. No mesmo período, a proporção de jovens de 19 anos com ensino médio
completo aumentou de 17% para 50%. Os dados são do Movimento Todos pela Educação e
estão disponíveis em <http://www.todospelaeducacao.org.br>.
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 159

GRÁFICO 5.9 Taxa de pobreza e extrema pobreza (Brasil, 1981-2009, em %)

55

50

45

40

35

30 Extrema pobreza
Pobreza
25

20

15

10

0
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1992
1993
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fonte: Ipeadata.

da taxa de pobreza e extrema pobreza entre 1981 e 2009.70 A taxa de pobreza


flutuava em torno de 41% até 1995, quando caiu para 35% graças à queda da
taxa de inflação propiciada pelo Plano Real. A taxa de pobreza permaneceu
nesse nível até 2003, quando passou a cair de forma contínua até atingir 21%
em 2009. A evolução da taxa de extrema pobreza é semelhante.
Assim como a pobreza, a desigualdade caiu fortemente. No início da década
de 1990, houve uma elevação da desigualdade devido ao processo hiperinflacio-
nário. Após a implantação do Plano Real, o índice de Gini teve uma queda e se
estabilizou em patamar elevado, em torno de 0,60. A partir de 2001, ocorreu
uma queda expressiva da desigualdade, e, em 2009, o índice de Gini tinha caído
para 0,54.71
Um estudo recente também mostra que, durante a década de 1990, o cresci-
mento do bem-estar, medido pelo consumo, foi bem maior que o crescimento
da renda, particularmente entre os mais pobres. Em função disso, se a desigual-
dade for medida pelo consumo, ela começou a cair de forma significativa logo
após o Plano Real.72

70
Os dados são do Ipeadata (<http://www.ipeadata.gov.br>).
71
Os dados referem-se à renda domiciliar per capita e foram obtidos da Pesquisa por Amostra
de Domicílios (PNAD). Barros et al. (2007) analisam os principais determinantes da queda da
desigualdade nos anos 2000.
72 Carvalho Filho e Chamon (2012).
160 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Também houve melhoria expressiva dos indicadores de saúde. Por exemplo,


ocorreu forte redução da taxa de mortalidade infantil.73 Isso pode ser atribuído
a medidas sanitárias e médicas simples, disseminadas por todo o país, mas tam-
bém ao aumento da renda e à menor taxa de fecundidade. Ao mesmo tempo,
houve significativa elevação da expectativa de vida.74
Enquanto as melhorias ocorridas a partir de 1995 podem ser atribuídas à
política de estabilização do Plano Real, aquelas observadas após 2003 estão re-
lacionadas ao aumento da educação desde o início dos anos 1980 e às políticas
de transferência de renda, bem como à retomada do crescimento. No primeiro
caso, o fim da inflação significou o fim da corrosão da renda dos mais pobres,
que em geral possuem menos mecanismos de defesa contra o aumento dos pre-
ços. No segundo caso, as políticas sociais passaram a focar de forma mais efetiva
as camadas mais pobres da sociedade através de programas de transferência de
renda, como o Bolsa Família.
Uma conclusão imediata do que se viu até aqui é que o crescimento eco-
nômico não está necessariamente associado a melhoria social. No período
de crescimento rápido de 1950-1980, os benefícios aos mais desfavorecidos
foram pequenos, e grande parte da população permaneceu pobre, pouco
educada e com saúde precária. No período de crescimento lento (que vai
de 1980 a 2011, mas principalmente até 2000), os avanços sociais foram
grandes, refletidos em melhoria dos indicadores de pobreza, educação, desi-
gualdade e saúde.
Naturalmente, isso não significa que exclusão (inclusão) social cause alto
(baixo) crescimento, mas que o padrão de desenvolvimento pré-1980 não
beneficiou a maior parte da população brasileira, apesar de o país crescer de
forma acelerada. Além disso, o descaso com a educação e a baixa inclusão
social desse período, assim como as políticas agressivas de substituição de
importações e intervenções governamentais no setor produtivo, contribuí-
ram em larga medida para a queda da PTF e a estagnação posterior. Por ou-
tro lado, o aumento da escolaridade e as políticas sociais bem desenhadas e
corretamente focadas contribuíram para avanço significativo dos indicadores
sociais após 1980, mesmo que o crescimento econômico no período tenha
sido decepcionante.

73
A taxa de mortalidade infantil foi de 15,6 em 2010, o que correspondeu a quase metade da
taxa de 2000 e a um décimo daquela de 1960.
74 A expectativa de vida aumentou para 73,1 anos em 2009, o que representou um crescimento

de mais de 10 anos em relação ao valor de 1980 (62,6 anos) e de três anos em relação ao valor
em 1999.
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 161

Resumo

Entre 1950 e 1980, a economia brasileira cresceu a uma das taxas mais ele-
vadas do mundo e o país deixou de ser predominantemente rural e agrícola
para se tornar urbano, com sua produção concentrada na indústria e no setor de
serviços. Embora tenha havido grande acumulação de capital no período, o rápi-
do crescimento resultou principalmente da elevação da produtividade total dos
fatores (PTF), uma medida de eficiência agregada da economia. O crescimento
da PTF, por sua vez, foi viabilizado em boa medida pela maciça transferência
de recursos da agricultura, caracterizada pela baixa produtividade média, para
setores mais produtivos, como a indústria e serviços.
No início dos anos 1980, a maior parte dos ganhos de produtividade asso-
ciados à transformação estrutural tinha se esgotado. Além disso, o modelo de
crescimento brasileiro do pós-guerra foi caracterizado por distorções significati-
vas sob o ponto de vista de alocação microeconômica e de estabilidade macro-
econômica, que foram se acumulando ao longo do tempo. Outra característica
marcante do modelo de crescimento vigente no pós-guerra foi o baixo investi-
mento em educação e a exclusão econômico-social.
Esses fatores contribuíram em grande medida para o baixo crescimento nas
três décadas seguintes. A PTF teve forte queda e foi a principal responsável
pela desaceleração do crescimento. Com isso, a baixa eficiência passou a ser o
principal entrave para o Brasil atingir o padrão de vida dos países desenvolvidos.
Por outro lado, nesse período ocorreu uma grande melhoria dos indicadores
sociais. A escolaridade média da população aumentou de forma expressiva, e
desde meados da década de 1990, especialmente nos anos 2000, a pobreza e a
desigualdade tiveram queda significativa.

Leituras recomendadas

Klenow e Rodríguez-Clare (1997) são uma referência fundamental para o


estudo de decomposições de crescimento e de desenvolvimento, enquanto Her-
rendorf et al. (2012) apresentam uma resenha extensiva sobre transformação
estrutural. Gomes et al. (2003) estudam a evolução da PTF no Brasil, e Ferreira
e Rossi Jr. (2003) investigam o impacto da abertura comercial sobre a produti-
vidade e a PTF da indústria brasileira. Langoni (2005) é uma referência básica
sobre distribuição de renda e educação no Brasil, e corresponde a uma nova
edição da obra pioneira de 1973. Barros e Mendonça (1995) analisam os deter-
minantes da desigualdade no Brasil.
162 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Referências

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164 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

APÊNDICE

TABELA A.5.1 Produto por trabalhador (y) – US$ PPP (Brasil, 1950-2009)

1950 5.707,7 1960 8.631,9 1970 13.019,5 1980 21.132,0 1990 17.149,6 2000 16.274,0
1951 5.874,4 1961 9.547,1 1971 14.098,9 1981 19.111,5 1991 16.450,5 2001 16.279,6
1952 6.293,5 1962 9.734,5 1972 15.227,4 1982 18.762,6 1992 15.531,7 2002 16.245,5
1953 6.327,7 1963 10.013,4 1973 16.704,2 1983 17.423,5 1993 15.890,8 2003 15.824,7
1954 6.751,2 1964 10.121,3 1974 17.583,7 1984 17.559,8 1994 16.327,6 2004 16.310,8
1955 6.993,4 1965 10.521,2 1975 17.670,3 1985 17.895,5 1995 16.500,0 2005 16.440,1
1956 7.033,3 1966 10.597,8 1976 19.049,3 1986 19.557,2 1996 16.881,1 2006 16.688,4
1957 7.581,0 1967 10.854,6 1977 19.117,8 1987 19.119,9 1997 16.847,2 2007 17.562,6
1958 7.853,3 1968 11.721,0 1978 19.391,2 1988 18.411,6 1998 16.527,7 2008 17.896,5
1959 8.250,9 1969 12.057,9 1979 20.142,5 1989 18.124,4 1999 15.951,4 2009 17.964,6

TABELA A.5.2 Capital por trabalhador (k) – US$ PPP (Brasil, 1950-2009)

1950 9.310,5 1960 15.642,2 1970 21.548,3 1980 39.434,4 1990 43.856,2 2000 42.379,3
1951 9.863,0 1961 16.244,4 1971 22.523,8 1981 41.263,2 1991 42.270,0 2001 42.704,3
1952 10.615,1 1962 16.906,3 1972 23.741,0 1982 42.383,4 1992 40.876,0 2002 42.281,5
1953 11.463,8 1963 17.542,0 1973 25.257,5 1983 42.857,7 1993 40.581,9 2003 41.934,6
1954 11.888,1 1964 17.878,1 1974 27.245,0 1984 42.948,4 1994 40.386,5 2004 41.174,4
1955 12.487,3 1965 18.276,4 1975 29.460,9 1985 43.028,8 1995 40.522,7 2005 40.704,0
1956 13.016,6 1966 18.774,4 1976 31.773,6 1986 43.117,6 1996 41.812,1 2006 40.145,1
1957 13.391,8 1967 19.306,0 1977 34.065,4 1987 43.157,8 1997 41.730,3 2007 40.509,8
1958 14.127,1 1968 19.624,9 1978 35.952,5 1988 43.776,6 1998 42.314,8 2008 40.763,3
1959 14.746,0 1969 20.221,6 1979 37.748,0 1989 44.077,2 1999 42.271,4 2009 41.663,6
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra 165

TABELA A.5.3 Relação capital-produto (k/y) – Brasil, 1950-2009

1950 1,6 1960 1,8 1970 1,7 1980 1,9 1990 2,6 2000 2,6
1951 1,7 1961 1,7 1971 1,6 1981 2,2 1991 2,6 2001 2,6
1952 1,7 1962 1,7 1972 1,6 1982 2,3 1992 2,6 2002 2,6
1953 1,8 1963 1,8 1973 1,5 1983 2,5 1993 2,6 2003 2,6
1954 1,8 1964 1,8 1974 1,5 1984 2,4 1994 2,5 2004 2,5
1955 1,8 1965 1,7 1975 1,7 1985 2,4 1995 2,5 2005 2,5
1956 1,9 1966 1,8 1976 1,7 1986 2,2 1996 2,5 2006 2,4
1957 1,8 1967 1,8 1977 1,8 1987 2,3 1997 2,5 2007 2,3
1958 1,8 1968 1,7 1978 1,9 1988 2,4 1998 2,6 2008 2,3
1959 1,8 1969 1,7 1979 1,9 1989 2,4 1999 2,7 2009 2,3

TABELA A.5.4 Capital humano por trabalhador (h) – Brasil, 1950-2009

1950 2,5 1960 2,8 1970 3,2 1980 3,2 1990 4,2 2000 5,3
1951 2,5 1961 2,8 1971 3,2 1981 3,3 1991 4,3 2001 5,4
1952 2,5 1962 2,9 1972 3,2 1982 3,4 1992 4,4 2002 5,4
1953 2,6 1963 2,9 1973 3,2 1983 3,5 1993 4,5 2003 5,5
1954 2,6 1964 3,0 1974 3,1 1984 3,6 1994 4,6 2004 5,6
1955 2,6 1965 3,0 1975 3,1 1985 3,7 1995 4,7 2005 5,7
1956 2,7 1966 3,0 1976 3,1 1986 3,8 1996 4,8 2006 5,8
1957 2,7 1967 3,1 1977 3,1 1987 3,9 1997 4,9 2007 5,8
1958 2,7 1968 3,1 1978 3,2 1988 4,0 1998 5,0 2008 5,8
1959 2,8 1969 3,2 1979 3,2 1989 4,1 1999 5,1 2009 5,9

TABELA A.5.5 Produtividade total dos fatores (A) – 1950 = 100 (Brasil, 1950-2009)

1950 100,0 1960 113,8 1970 138,4 1980 177,2 1990 118,0 2000 98,6
1951 99,8 1961 123,1 1971 148,1 1981 154,7 1991 113,3 2001 97,4
1952 103,1 1962 122,5 1972 157,4 1982 147,6 1992 107,0 2002 96,7
1953 99,8 1963 123,2 1973 169,3 1983 134,0 1993 108,3 2003 93,6
1954 104,1 1964 122,6 1974 173,8 1984 132,5 1994 110,0 2004 96,2
1955 104,9 1965 125,4 1975 170,2 1985 132,3 1995 109,5 2005 96,5
1956 103,0 1966 123,8 1976 177,2 1986 142,7 1996 109,1 2006 98,0
1957 108,9 1967 124,2 1977 172,2 1987 137,7 1997 107,4 2007 102,4
1958 109,6 1968 131,9 1978 170,2 1988 130,1 1998 103,2 2008 103,6
1959 112,3 1969 132,8 1979 172,7 1989 126,1 1999 98,2 2009 102,6

Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
CAPÍT U LO 6

POLÍTICA ECONÔMICA, REFORMAS


INSTITUCIONAIS E CRESCIMENTO:
A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA (1945-2010)

Renato Fragelli Cardoso

Introdução

Este capítulo contém uma visão panorâmica da política econômica brasileira


do pós-guerra, enfatizando-se os dois planos de estabilização implantados com
sucesso no período: o Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg) e o Plano
Real. Ambos tiveram importantes impactos de curto prazo, ao reduzir a infla-
ção, e de longo prazo, ao implantar reformas institucionais que favoreceram o
crescimento econômico ulterior.
O capítulo está dividido em nove seções, incluindo esta Introdução. A se-
gunda cobre os anos democráticos de 1946-1964, de acelerado crescimento em
ambiente inflacionário. Na terceira seção, descrevem-se as reformas estruturais
implantadas pelo Paeg entre 1964 e 1967. A quarta seção aborda o período
1968-1973, alcunhado de milagre brasileiro, quando a colheita dos frutos plan-
tados pelo Paeg, acompanhada por uma conjuntura internacional favorável ao
país, viabilizou a até então inédita conjugação de crescimento vigoroso, baixa
inflação e equilíbrio no balanço de pagamentos. Na quinta seção, descrevem-
se os anos 1974-1978, marcados pelo primeiro choque do petróleo, quando se
implantou a indústria substitutiva de importações de bens de capital financiada
por endividamento externo. A sexta seção dedica-se ao ocaso do governo mi-
litar entre 1979 e 1984, caracterizado pela crise da dívida externa, estagnação
econômica e inflação de três dígitos anuais. A sétima seção cobre o período
1985-1992, quando a redemocratização conviveu com a hiperinflação, na mais
instável experiência econômica do país. A oitava seção dedica-se ao Plano Real,
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 167

concebido e implantado entre 1993 e 2002. A nona seção cobre os anos 2003 a
2010, nos quais a maturação das reformas implantadas pelo Plano Real, auxilia-
da por termos de troca favoráveis ao país, permitiu a retomada do crescimento
com baixa inflação e equilíbrio no balanço de pagamentos.

O pós-guerra democrático (1946-1964)

Eurico Gaspar Dutra elegeu-se presidente da República em 1945, com 55,3%


dos votos, após 15 anos de ditadura Vargas. A incipiência industrial do país se
refletia em uma pauta de exportações ainda muito concentrada em bens primá-
rios. No quadriênio 1947-1950, o café representou 50% da receita de exporta-
ções. A partir de 1947, a industrialização substitutiva de importações ascendeu
à condição de política governamental de desenvolvimento. Para promovê-la,
descartou-se a adoção de uma taxa de câmbio desvalorizada, por dois motivos.
Primeiro, temia-se sua consequência sobre a inflação doméstica; segundo, julga-
va-se que, sendo o Brasil o maior exportador mundial de café, um produto com
demanda internacional inelástica, mas produção doméstica (no médio prazo)
elástica, a adoção de uma taxa real de câmbio mais desvalorizada provocaria a
queda de seu preço no mercado internacional. Preferiu-se o sistema de licenças
para importações que, aliado ao câmbio valorizado, funcionava como subsídio à
importação de bens de capitais.
Durante o governo Dutra, negociou-se a formação da Comissão Mista Brasil-
Estados Unidos (CMBE), importante grupo de estudos econômicos que fun-
cionaria entre julho de 1951 e julho de 1953.1 Mais do que financiamentos,
o principal legado da CMBE consistiu em introduzir no país sistemáticas de
análise custo/benefício para orientar decisões públicas de investimento. Em ju-
nho de 1952, em sequência aos trabalhos da CMBE, criou-se o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico (BNDE), importante órgão de fomento que
desempenharia papel central na industrialização do país.
Em outubro de 1950, Getúlio Vargas elegeu-se presidente com 48,7% dos
votos.2 Em outubro de 1953, instituiu-se o monopólio estatal do petróleo e
criou-se a Petrobras. A medida resultou de uma inusitada confluência de comu-
nistas, militares nacionalistas e até de políticos da União Democrática Nacional
(UDN), partido teoricamente composto de liberais. Enquanto mexicanos, vene-
zuelanos e países árabes monopolizavam a exploração do petróleo já localizado,

1
Sobre a CMBE, recomenda-se a leitura de Campos (1994).
2
Pela Constituição de 1946, as eleições ocorriam em um único turno, elegendo-se o candidato
com maior número absoluto de votos.
168 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

o Brasil monopolizava o risco de sua localização e exploração. No mesmo ano,


substituíram-se as licenças para importação de diversos produtos por leilões de
câmbio realizados em cinco categorias de setores, em que a quantidade vendida
variava em função da importância atribuída pelo governo a cada setor. O ágio
desses leilões constituía importante fonte de recursos para o governo, pois este
vendia aos importadores os dólares comprados dos exportadores à taxa oficial.
Em agosto de 1954, após intensa campanha de denúncias de corrupção con-
tra seu governo, a radicalização política culminou no suicídio de Vargas. Seu
vice, João Café Filho, adotou uma política econômica de atração de capitais
estrangeiros por meio da Instrução Sumoc n.º 113, que autorizou a importação
de equipamentos industriais sem cobertura cambial.3 Por essa medida, as em-
presas multinacionais puderam trazer equipamentos do exterior sem que o país
gastasse reservas internacionais na sua importação. Para efeito de tributação das
remessas de lucro futuras, registrava-se o investimento estrangeiro pelo valor
em dólares do equipamento. A medida contribuiu amplamente para atrair in-
vestimentos diretos estrangeiros para o setor industrial.
Eleito em outubro de 1955 com 35,7% dos votos, Juscelino Kubitschek go-
vernou de janeiro de 1956 a janeiro de 1961, período em que o crescimento
econômico se tornou uma bandeira política.4 Seu Programa de Metas priorizou
investimentos nos setores de energia elétrica, carvão, petróleo, ferrovias, aço e
cimento. Data dessa época a implantação das indústrias automobilística e naval,
além da construção de Brasília e muitas rodovias. Ao longo do período, a cons-
trução da nova capital custou 2-3% do PIB, sem que para isso houvesse fonte
de recursos definida.5 Não dispondo de recursos para financiar tão ousados in-
vestimentos, recorreu-se amplamente à expansão monetária, o que provocou a
elevação da inflação. A taxa média geométrica de crescimento do PIB nos cinco
anos compreendidos entre 1957 e 1961 foi de 9,3%.
Durante o Governo Kubitschek ocorreu a acirrada controvérsia estruturalis-
ta-monetarista. Sob influência de Raúl Prebisch e da Comissão Econômica para
a América Latina (Cepal), os estruturalistas sustentavam que a deterioração
dos termos de troca – representada pela desvalorização dos bens primários em
relação aos industriais – tornava a industrialização substitutiva de importações o
único caminho para superar o subdesenvolvimento e as recorrentes crises cam-
biais. Alguns chegavam a ponto de afirmar que o financiamento de obras de in-
fraestrutura, mediante expansão monetária, estimularia investimentos privados

3
Antes da Instrução no 113, importações sem cobertura cambial dependiam de autorização de
conselhos sujeitos a pressões políticas.
4 Alegando fraudes nas eleições, os adversários de Kubitschek tentaram impedir sua posse. A rea-

ção legalista das Forças Armadas, em 11 de novembro, garantiria a investidura de Kubitschek.


5 Orenstein e Sochaczewski (1990).
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 169

até então inviáveis devido a gargalos logísticos, contribuindo para promover o


crescimento econômico. Essa visão menosprezava o impacto nefasto da inflação
sobre a eficiência econômica. Em contraste, os monetaristas identificavam na
acomodação monetária dos conflitos decorrentes da limitação de recursos fis-
cais a causa da inflação. Julgavam que as distorções microeconômicas geradas
pela inflação, por reduzirem a eficiência da alocação de recursos na economia,
tinham impacto negativo no crescimento de longo prazo do produto.
Em janeiro de 1961, ao final do Governo Kubitschek, o produto real crescia
ao ritmo de 9% ao ano, mas a inflação anual alcançara 30,5% no ano precedente,
e o déficit no balanço de pagamentos atingia a escala de crise cambial.6 Numa vã
tentativa de controlar pelo lado da oferta uma pressão inflacionária de demanda,
o governo controlava as tarifas públicas, os aluguéis residenciais, e mantinha
sobrevalorizada a taxa de câmbio.
A opção pelas taxas de câmbio múltiplas, na qual a sobrevalorizada taxa
de câmbio oficial se aplicava às exportações e à importação de bens de capi-
tal, enquanto as desvalorizadas taxas definidas nos leilões destinavam-se às
importações de bens de consumo, desestimulou investimentos em setores ex-
portadores, contribuindo para agravar a penúria cambial. No último mês do
governo, entre atrasados comerciais, coberturas de câmbio vendidas mas não
transferidas, swaps liquidáveis e demais débitos de curto prazo, as obrigações
montavam a US$1,8 bilhão, o equivalente a um ano e meio da receita de
exportações.
Eleito com 48,3% dos votos em outubro de 1960, pelo pequeno Partido Tra-
balhista Nacional (PTN) com apoio da UDN, Jânio Quadros assumiu um país
à beira da bancarrota cambial, com inflação crescente. Como vice-presidente,
elegeu-se João Goulart, do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB).7 Iniciou-se o
restabelecimento do realismo cambial, com o fim das taxas múltiplas de câmbio
e recomposição das tarifas públicas. Chegou-se a um acordo com os bancos in-
ternacionais envolvendo uma extensão de prazos de pagamento, o que aliviou a
penúria de dólares. Após apenas seis meses de mandato, Jânio Quadros renun-
ciou à presidência, o que levou ao abandono de seu programa econômico.
A resistência militar à posse de João Goulart levou a uma solução de com-
promisso que introduziu o parlamentarismo em setembro de 1961. A emenda

6 Adota-se a variação do IGP-DI como representativa da taxa de inflação do período compreen-

dido entre 1945 e junho de 1994, pois esse índice definiu a inflação oficial do país por muitos
anos do referido período.
7 Pela Constituição de 1946, o eleitor votava para presidente e para vice-presidente. A chapa de

Jânio Quadros apresentou dois candidatos a vice (Milton Campos e Fernando Ferrari). A chapa
oponente, encabeçada por Henrique Lott, tinha apenas Goulart como candidato a vice. Goulart
recebeu 4,5 milhões de votos, 300 mil a mais que Milton Campos.
170 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

constitucional parlamentarista previa para o início de 1965 a realização de um


plebiscito sobre a permanência desse sistema de governo. Durante o primeiro
gabinete, as divergências entre o presidente e o primeiro-ministro Tancredo
Neves impediram a implantação de um plano de estabilização consistente. A
partir de julho de 1962, o novo primeiro-ministro Brochado da Rocha passou
a defender as reformas de base preconizadas por Goulart – reforma agrária,
voto do analfabeto, restrições ao capital estrangeiro, entre outras –, bem como
a antecipação do plebiscito, medidas repudiadas pelo Congresso.
Em agosto de 1962, o Comando Geral dos Trabalhadores ameaçou deflagrar
uma greve geral em 15 de setembro caso o plebiscito não fosse antecipado para
as eleições legislativas de 7 de outubro. Em 14 de outubro, o Congresso rejeitou
a antecipação, ocorrendo a renúncia de Brochado da Rocha. No dia seguinte, o
Congresso aprovou a antecipação do plebiscito para 6 de janeiro de 1963. Em
deferência aos sindicatos que o haviam apoiado, Goulart reuniu-se com quatro
importantes líderes sindicais para consultá-los sobre a formação do gabinete de
transição, cuja liderança coube a Hermes Lima. Nas eleições de outubro, em-
bora o PTB tenha ampliado sua bancada no Congresso, o perfil conservador da
maioria parlamentar se manteve. No plebiscito, o presidencialismo venceu com
82% dos votos.
Diante de uma inflação anual de 51,6% em 1962, em janeiro de 1963 ini-
ciou-se a implantação do Plano Trienal, elaborado sob liderança do ministro do
Planejamento, Celso Furtado. O plano apresentava um conjunto de medidas
consistentes destinadas a reduzir gradualmente a inflação, entre as quais redu-
ção do déficit público, correção de preços administrados e controle do crédito.
Ao final de abril, quando o plano já apresentava algumas vitórias no combate à
inflação, diante dos primeiros sinais de desaceleração da atividade econômica,
Goulart começou a retirar-lhe apoio, concedendo uma elevação salarial de 60%
aos servidores e de 56,25% ao salário mínimo. Por falta de apoio político, o pla-
no teve sua implantação paulatinamente abandonada.8
No início de 1964, o quadro econômico incluía inflação ascendente – apesar
dos diversos controles de preços administrados –, produto estagnado e balanço
de pagamentos em rápida deterioração. A instabilidade econômica refletia uma
crescente fragmentação política e polarização ideológica, levando a uma grande
paralisia decisória.9 As reformas de base defendidas por Goulart encontravam
forte resistência do Congresso. À medida que o impasse retirava gradualmente
do Congresso o papel de mediador de conflitos, as partes antagônicas levaram
suas disputas para as ruas.

8
Furtado deixou o Ministério ao final de junho.
9
Santos (1986).
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 171

No dia 13 de março, em comício na Central do Brasil, no Rio de Janeiro,


que reuniu centenas de milhares de pessoas, Goulart anunciou a desapropriação
das refinarias de petróleo privadas, bem como facultou à Superintendência da
Política Agrária desapropriar terras numa faixa de 10 quilômetros à margem das
ferrovias e rodovias federais.10 Em resposta, no dia 19, a oposição conservadora
organizou, em São Paulo, a Marcha com Deus pela Família e a Liberdade, à qual
compareceu um público comparável ao daquele comício.11 No dia 25, Gou-
lart anistiou prontamente um grupo de marinheiros que haviam participado de
uma rebelião, ato considerado pelos oficiais das Forças Armadas uma exortação
à indisciplina. No dia 30, Goulart compareceu pessoalmente a uma festa de
sargentos realizada no Automóvel Clube, no Rio de Janeiro. Em 31 de março
eclodiu a rebelião militar que, com apoio de amplos setores do empresariado e
da classe média, dos governadores de São Paulo, Minas Gerais e Guanabara, e
tácita simpatia da maioria parlamentar,12 afastou Goulart do poder. Muitos dos
que apoiaram o golpe acreditavam que os militares permaneceriam no poder
apenas até o final do mandato de Goulart. A história se revelaria diferente.

O Paeg de Castello Branco (1964-1967)

Escolhido presidente em pleito indireto realizado em 11 de abril no


Congresso,13 Humberto Castello Branco assumiu a presidência em 15 de abril.
Seu Programa de Ação Econômica do Governo (Paeg) constituiu o mais abran-
gente plano de estabilização implantado no Brasil até então, tendo plantado
as sementes que, a partir de 1968, permitiriam ao desenvolvimento industrial
vicejar aceleradamente durante uma década e meia. Concebido pelos ministros
Roberto Campos (Planejamento) e Octavio Gouveia de Bulhões (Fazenda), o
Paeg tinha como diagnóstico que o modelo de crescimento em ambiente in-
flacionário se exaurira, minado pela desorganização provocada pela inflação e
falhas institucionais que reduziam a eficiência da economia.
As medidas do Paeg atuaram em três frentes: equacionamento da restrição do
balanço de pagamentos, redução da inflação e criação de condições institucio-
nais favoráveis à retomada do crescimento econômico após a queda da inflação.

10 Segundo os adversários de Goulart, ao instalar na faixa de 10 quilômetros populações simpáti-

cas ao presidente, os sindicatos poderiam bloquear facilmente o transporte em todo o país.


11 Em 2 de abril, outra marcha semelhante ocorreu no Rio de Janeiro. Novas marchas ocorre-

riam em outras capitais do país ao longo daquele mês.


12 Em 1o de abril, quando o presidente do Senado declarou vaga a presidência da República,

Goulart encontrava-se em território nacional no Rio Grande do Sul.


13 Castello Branco recebeu 361 votos favoráveis, ocorrendo 72 abstenções e 37 ausências.
172 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

No que tange ao combate à inflação, o diagnóstico do Paeg coincidia com o do


Plano Trienal: necessidade de redução do déficit público, realinhamento de pre-
ços administrados e controle do crédito. Mas o tratamento prescrito pelo Paeg
se mostraria menos ortodoxo do que o adotado pelo Plano Trienal, pois incluiria
também uma política de rendas.
Embora a agressiva política de substituição de importações, levada a cabo
entre 1947 e 1964, tenha logrado um acelerado crescimento, muitas distorções
se acumularam ao longo do processo, dificultando a manutenção do modelo.
Entre os principais problemas econômicos destacavam-se:14

1. Excessiva proteção elevou os custos e reduziu a competitividade. O racionamento


de divisas para importações, as elevadas tarifas aduaneiras e os controles quanti-
tativos das importações de bens com produção similar nacional – não raro com
um único produtor doméstico – geraram preços abusivos no mercado domésti-
co. Os altos índices de nacionalização exigidos das novas empresas automotivas
impuseram-lhes custos exorbitantes. A Lei de Similaridade Nacional aplicada
aos bens de capital elevou os custos da indústria de bens de consumo, sob a
justificativa de estimular a indústria de bens de capital. Os elevados custos da
indústria, transferidos aos sucessivos segmentos da cadeia de produção, provo-
caram uma gradual elevação generalizada de custos na economia.

2. O câmbio valorizado gerava viés anticomércio e anti-investimento externo. A


crônica valorização da taxa de câmbio desestimulou investimentos em setores
exportadores, contribuindo para agravar a penúria cambial. Numa tentativa de
neutralizar a valorização cambial, adotavam-se instrumentos casuístas, como
subsídios às exportações e tarifas diferenciadas sobre importação de bens de
consumo, gerando elevados custos administrativos. A valorização cambial es-
timulava as empresas estrangeiras a remeter lucros para o exterior, em vez de
reinvesti-los. Em momentos de grande valorização, diante da perspectiva de
uma desvalorização iminente, ocorriam uma aceleração de remessas e adiamen-
tos de exportações, agravando-se a escassez de divisas.

3. A inflação inviabilizava instrumentos de financiamento de longo prazo. A im-


plantação da indústria destinada a substituir importações coincidiu com uma
trajetória crescente de inflação. Na época, as taxas nominais de juros eram li-
mitadas a 12% ao ano pela Lei da Usura, promulgada em 1933. Essa restrição
legal gerava taxas reais de juros negativas para o aplicador, inviabilizando a cap-

14
Esta seção baseia-se em Campos e Simonsen (1974) e Campos (1994).
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 173

tação de depósitos a prazo, a emissão de debêntures e outros instrumentos de


financiamento de longo prazo a investimentos e bens duráveis de consumo.
A elevada inflação, numa economia regida por contratos nominais, solapou
a saúde financeira dos Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAPs), raros exem-
plos de investidores institucionais de longo prazo criados pela Lei Elói Chaves
de 1922. Credores de hipotecas imobiliárias denominadas em valores nominais,
os IAPs tiveram seu patrimônio corroído pela inflação. Entre 1930 e 1964, esses
institutos concederam apenas 120 mil novos financiamentos imobiliários, o que
caracterizou substancial transferência de riqueza para alguns mutuários privile-
giados que a eles tiveram acesso.

4. A inflação gerava entraves fiscais à capitalização das indústrias. A legislação


contábil em valores nominais, em um ambiente de inflação elevada, funciona-
va como mecanismo perverso de descapitalização das empresas. O cálculo das
depreciações com base no custo histórico dos equipamentos, bem como o não
reconhecimento legal do conceito de manutenção do valor real do capital de
giro das empresas, levava à apuração de lucros elevados em valores nominais,
mas na realidade ilusórios. Somente essa segunda forma de lucro ilusório repre-
sentou cerca de 60% dos lucros nominais declarados pelas sociedades anônimas
entre 1960-1964. Os lucros ilusórios eram tributados e frequentemente agrava-
dos pela incidência de imposto sobre lucros extraordinários, constituindo forte
fonte de corrosão do capital das empresas.

5. A inflação dificultava a programação financeira das empresas. A inflação cres-


cente, em uma economia regida por contratos nominais, impedia uma progra-
mação financeira minimamente eficiente, devido a recorrentes estouros de orça-
mento que estendiam os prazos de maturação de investimentos, gerando grande
ineficiência alocativa.

6. O arranjo institucional favorecia o descontrole fiscal e monetário. Três institui-


ções conduziam a política cambial e de crédito: a Superintendência da Moeda
e do Crédito (Sumoc), o Banco do Brasil (BB) e o Conselho da Sumoc. Cabiam
à Sumoc as atividades típicas de um banco central, como a fixação da taxa de
juros para o redesconto bancário, a definição do percentual de depósitos com-
pulsórios, o registro de capitais estrangeiros e a fiscalização bancária.
O BB atuava como órgão executor, concedendo créditos de liquidez, atuando
como emprestador de última instância aos bancos,15 responsabilizando-se pela

15 A Carteira de Redesconto do Banco do Brasil chegou a ser dirigida por políticos, entre os quais

Tancredo Neves e José Maria Alkmin.


174 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

compensação de cheques, bem como comprando e vendendo câmbio de acordo


com as diretrizes da Sumoc. O BB também atuava como agente financeiro do
Tesouro, recebendo a arrecadação tributária do governo federal, efetuando seus
pagamentos e concedendo-lhe empréstimos. Ao Conselho da Sumoc cabiam as
atividades normativas. No entanto, a emissão de moeda permanecia prerrogati-
va do Tesouro.
O intrincado sistema descrito gerava conflitos de interesse na gestão monetá-
ria, creditícia e fiscal, dificultando o controle da inflação. Na prática, o Banco do
Brasil funcionava como um banco comercial não sujeito às amarras de reservas
bancárias aplicáveis aos demais bancos, e o Tesouro não tinha limites ao seu
financiamento. Não havia distinção clara, no âmbito federal, entre as autori-
dades fiscal e monetária. O BB atuava como banco comercial e também como
autoridade monetária, além de conceder empréstimos ao Tesouro. O conceito
de depósitos compulsórios não se aplicava ao BB.

7. Hostilidade em relação ao capital estrangeiro de risco. Apesar da baixa pou-


pança nacional – em torno de 17% do PIB, na ocasião –, o nacionalismo tor-
nara-se política oficial a partir da adoção do monopólio do petróleo em 1953.
A decisão provocou o fechamento progressivo das instituições internacionais
de fomento a solicitações de financiamento brasileiras, pois elas não viam
motivação para destinar capitais de empréstimo governamentais a países que
desprezavam capitais de risco privados. Entre 1953 e 1964, o único finan-
ciamento obtido pelo Brasil junto ao Banco Mundial foi o concedido para
a construção da hidrelétrica de Furnas. O contencioso do país em relação a
credores estrangeiros incluía investidores franceses (mas também ingleses e
suíços) detentores de títulos originários das encampações de Getúlio Vargas
durante a Segunda Guerra Mundial.
Em setembro de 1962, a Lei no 4.131 limitou as remessas de lucros a 10% do
capital registrado.16 Remessas acima desse limite passaram a ser deduzidas do
capital registrado para efeito de futuras remessas. Dessa forma, excluíam-se da
base de capital das empresas estrangeiras, para efeito de cálculo da tributação
sobre remessas legais de dividendos, os lucros gerados domesticamente e rein-
vestidos. A medida levou muitas empresas a enviar o lucro ao exterior e, poste-
riormente, internalizá-los de volta sob forma de investimento direto de capital
novo, o que gerava custos administrativos desnecessários.

16
Após a aprovação da lei, Octavio Gouveia de Bulhões, então diretor executivo da Sumoc,
recusou-se a regulamentá-la, renunciou ao cargo e denunciou-a como “crime de lesa-pátria” em
entrevista à imprensa.
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 175

8. Má reputação em relação ao capital estrangeiro de empréstimo. O crônico des-


cumprimento dos termos contratuais junto a bancos internacionais e as suces-
sivas renegociações de dívidas solapavam a capacidade de financiamento de
inversões do país. A exploração política do nacionalismo exacerbado levou Ku-
bitschek à espalhafatosa ruptura com o FMI em 1959.

9. Defasagem tarifária. A fixação de tarifas das prestadoras de serviços de utilida-


de pública se dava em função dos valores históricos dos investimentos, gerando
crescente defasagem em relação aos custos decorrentes da inflação galopante,
o que desestimulava investimentos de expansão, com queda da qualidade dos
serviços. Em represália, por motivação política, ocorreram encampações de em-
presas estrangeiras, sem a devida indenização.17

10. A inflação corroía a arrecadação tributária. Ao longo do interregno compre-


endido entre o fato gerador de um imposto e seu efetivo recolhimento aos cofres
públicos, o valor real arrecadado sofria uma grande desvalorização, agravando
o desajuste fiscal. Muitas empresas atrasavam deliberadamente o recolhimento
de impostos, pois a redução real do tributo superava as multas de mora. Em-
bora se tenham implantado, ao longo dos anos, algumas adaptações à realidade
inflacionária – como a fixação das faixas de renda do imposto sobre pessoas
físicas em unidades do salário mínimo e a transformação dos impostos indiretos
específicos em advalorem –, elas se revelaram insuficientes para impedir a queda
real da arrecadação.

11. Inexistência de instrumento de financiamento do déficit público. Diante da au-


sência de um mercado dinâmico de títulos públicos, a única fonte de financia-
mento de déficits públicos consistia na emissão monetária.

12. Crise habitacional. A explosão demográfica, acompanhada do êxodo rural


decorrente da industrialização, exigia gigantescos investimentos em habitações
urbanas. Mas a atrofia do sistema financeiro devido à elevada e instável inflação
– agravada pela Lei da Usura – inviabilizava o financiamento de longo prazo
a moradias. O mercado de imóveis para aluguel encontrava-se paralisado por
sucessivas leis do inquilinato promulgadas após a Segunda Guerra Mundial. Te-
merosos de perderem a posse de fato de seus imóveis, em benefício de inquili-
nos protegidos pela legislação, muitos proprietários os mantinham vazios como

17
Em maio de 1959, Leonel Brizola, governador do Rio Grande do Sul, encampou a Compa-
nhia de Energia Elétrica Rio-Grandense, subsidiária da American & Foreign Power. Em março
de 1962, foi a vez da Companhia Telefônica Nacional, subsidiária da norte-americana ITT. Em
ambos os casos, a indenização foi simbólica.
176 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

reserva de valor. Em resposta, o governo os ameaçava com a adoção de locações


compulsórias de imóveis desocupados. Diante de uma política habitacional in-
coerente, pululavam favelas nos centros urbanos.

13. Mercado de trabalho ineficiente. O estatuto da estabilidade no emprego, insti-


tuído pela legislação trabalhista da década de 1930, proibia as empresas privadas
de demitirem funcionários após 10 anos de serviço. Considerada uma “conquis-
ta social” herdada do governo Vargas, a estabilidade no emprego não passava,
na realidade, de uma grande ficção. Receosos da indisciplina e/ou indolência
induzida pela estabilidade, as empresas demitiam seus empregados à véspera de
atingirem o citado período de carência. Perdiam-se, dessa forma, preciosos anos
de investimento em formação profissional. Em 1964, de cada 100 trabalhadores
formalmente empregados, 29 tinham menos de um ano de serviço, 35, entre
1-4 anos, e apenas dois atingiam a barreira quase intransponível de 9-10 anos de
serviço na mesma empresa.18

14. Conflitos no meio rural. Em uma tentativa de solucionar problemas sociais


no campo, em março de 1963 aprovou-se o Estatuto do Trabalhador Rural,
que transpunha para o campo muitos dispositivos da Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT), desconsiderando diferenças entre as realidades da atividade
econômica no campo e na cidade. A enorme sazonalidade da atividade agrícola
e os pagamentos in natura,19 usuais no campo, não se compatibilizavam com as
rígidas normas aplicadas pela CLT nas cidades. Ao romper essas relações tra-
dicionais, o estatuto elevou o desemprego rural e acelerou a migração para as
cidades, acirrando tensões sociais no campo e grandes centros urbanos.

As distorções listadas evidenciam as contradições do modelo de crescimento a


qualquer custo em ambiente inflacionário. O mesmo Estado que subsidiava a
expansão da indústria, mediante diversos instrumentos de proteção, solapava-
lhe a eficiência devido às distorções decorrentes da tolerância com a inflação.
A queda do crescimento do produto, a partir de 1963, indicava que o modelo
havia se exaurido. A desorganização econômica provocada pela inflação acabou
por solapar a jovem democracia brasileira.
Quando Castello Branco assumiu o poder, o país encontrava-se estagnado –
em 1963, o PIB crescera apenas 0,6% – e a inflação em aceleração – no primeiro
trimestre de 1964 atingiu 27,6%, um valor anualizado de 165%. Havia uma
inflação não apenas elevada e ascendente, mas também reprimida por controles

18
Campos (1994).
19
Como alimentos produzidos na própria fazenda, cessão a colonos de casas e lotes para cultivo
individual.
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 177

de preços diversos. Do lado externo, a situação aproximava-se da insolvência:


a dívida externa montava a US$3,8 bilhões – dos quais 48% exigível no biênio
1964-1965 –, frente a exportações anuais de US$1,4 bilhão.
Diante da iminente bancarrota cambial, a prioridade a curtíssimo prazo cen-
trou-se nas negociações com o FMI e bancos credores internacionais. Com o
acordo stand by alcançado em maio, reescalonou-se 70% da dívida externa. Ao
longo de 1964, a taxa de câmbio sofreu sucessivas correções acima da inflação.20
Os frutos vieram relativamente rápido: nos anos de 1965 e 1966, o país logrou
superávit em transações correntes (não apenas no balanço comercial).
No que tange ao ritmo do combate à inflação, o FMI preconizava um trata-
mento de choque ortodoxo com redução rápida da inflação. Devido à má re-
putação do país depois de vários programas de estabilização abandonados pou-
co após a adoção, o FMI temia que uma queda lenta da inflação acabasse por
dispersar a determinação política necessária para se levar a cabo o programa.21
O governo, entretanto, preferia um combate gradual, pois julgava que, diante
do fato de muitas empresas operarem com baixo capital de giro no intuito de
reduzir a perda decorrente de juros reais negativos, um programa ortodoxo de
abrupto aperto monetário e creditício as levaria à insolvência. Além disso, antes
de proceder à asfixia do ritmo de crescimento de todos os preços, considerava
essencial corrigir preços relativos – câmbio, tarifas públicas, aluguéis, preços de
combustíveis, entre outros –, pois disso dependiam a redução de parte do déficit
público, o equacionamento da crise cambial e a restauração da eficiência eco-
nômica. Para aceitar a abordagem gradualista, o FMI exigiu a fixação de metas
numéricas que acabaram descumpridas. Paradoxalmente, o Paeg, que interna-
mente sofria críticas por apresentar ingredientes ortodoxos, externamente era
considerado um plano heterodoxo.
Entre abril de 1964 e o final de 1965, corrigiram-se as tarifas de serviços de
utilidade pública, de transportes, de combustíveis, e os aluguéis residenciais su-
jeitos a controles por muitos anos, o que constituiu uma pressão de curto prazo
sobre a inflação já elevada. As desvalorizações reais da taxa de câmbio contri-
buíram adicionalmente para pressionar a inflação. Esse período ficou conhecido
como o da inflação corretiva. A recomposição dos preços atrasados respondeu
por boa parte da elevação do custo de vida no período compreendido entre
1964 e 1965.

20
Em abril, o dólar foi elevado de 600 cruzeiros para 1.200, em setembro, para 1.610 cruzeiros,
e em dezembro, para 1.825 cruzeiros.
21 No governo Café Filho, o plano do ministro Eugênio Gudin vigorou de setembro de 1954

a abril de 1955. No governo Kubitschek, o plano do ministro Lucas Lopes, apresentado em


outubro de 1958, foi abandonado em junho de 1959. No governo Goulart, o Plano Trienal
preparado por Celso Furtado vigorou de janeiro a abril de 1963.
178 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Do lado fiscal, a redução do déficit da União deveu-se: (1) à eliminação de


subsídios às importações de trigo, petróleo e papel de imprensa; (2) à suspensão
de subvenções a autarquias e sociedades de economia mista, devido à correção
de tarifas; (3) ao corte de investimentos não prioritários; (4) à contenção dos
vencimentos do funcionalismo a partir de 1965; (5) ao aumento de impostos so-
bre consumo e renda; (6) à melhoria dos métodos de arrecadação e fiscalização,
decorrente da introdução da correção monetária sobre débitos atrasados. Como
resultado dessas medidas, o déficit da União caiu de 4,2% do PIB em 1963 para
1,1% em 1966.
Ao longo dos dois primeiros anos do programa, manteve-se uma política mo-
netária acomodatícia. Em 1964, devido à deliberada opção por apenas impedir
a elevação da inflação durante o período de correção de preços relativos, a base
monetária cresceu 78,5%. Em 1965, a pressão monetária decorrente da intensa
acumulação de reservas, bem como a compra de estoques reguladores de uma
excepcional safra agrícola, em um ambiente onde ainda não havia um mercado
aberto de títulos públicos, provocou aumento da base monetária de 72,7%.
Nesses dois anos, a inflação situou-se em 92,1% e 34,2%, respectivamente.22
O aperto monetário ocorreu somente a partir do segundo trimestre de 1966,
quando se observou uma expansão da base monetária de 23,1%, auxiliado pelo
recém-criado mercado de títulos públicos, que eliminou a monetização do dé-
ficit fiscal e da acumulação de reservas cambiais. Em 1966, a inflação atingiu
39,4%, e em 1967 atingiu 25%. A decisão de adiar a contenção monetária por
tanto tempo deveu-se ao diagnóstico de que, estando a inflação em um patamar
muito elevado, havia um grande componente de realimentação em seu proces-
so, de modo que um tratamento puramente monetarista traria um longo perío-
do recessivo. Antes de aplicar a contenção monetária, urgia quebrar o vínculo
entre a inflação passada e a futura.
A realimentação decorria do fato de que cada agente econômico, após cons-
tatar perda de poder aquisitivo devido à elevação dos preços dos demais agen-
tes, reajustava seu preço na tentativa de preservar o poder de compra perdido
desde a última correção. A eliminação do déficit público constituía a condição
necessária para o sucesso do programa, pois sem ela não se poderia conven-
cer os agentes econômicos de que o governo prescindiria da emissão monetária
para financiar-se; mas não era suficiente, pois a confiança de um agente isola-
do na solidez das contas públicas só o induziria a interromper unilateralmente
a correção de seu preço se tivesse certeza de que os demais agentes também
interromperiam. Devido à dificuldade de coordenação das ações de diversos
agentes, uma tentativa de reduzir a inflação por instrumentos exclusivamente

22
Pelo IPC-RJ-FGV, a taxa foi de 81,0% em 1964 e 46,1% em 1965.
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 179

de demanda – como eliminação do déficit público e aperto monetário – exigiria


um longo período recessivo a fim de convencer os agentes econômicos a reduzi-
rem o ritmo de correção de seus preços.
Em uma primeira fase necessitava-se estabilizar o patamar da inflação, o que
só poderia ocorrer após o período de inflação corretiva. Uma vez estabilizado
o patamar da inflação e alinhados os preços relativos, precisava-se coordenar
a fixação de preços pelos agentes econômicos, de sorte a induzi-los a reduzir
o ritmo de correções. Em um regime de inflação crônica em que os salários
nominais recebiam correções descontinuamente, permanecendo fixos durante
intervalos de tempo regulares, enquanto o nível geral de preços subia continua-
mente, havia grande oscilação do salário real entre duas correções nominais.
Logo após uma correção do salário nominal, o salário real encontrava-se em
um pico, caindo paulatinamente até atingir um vale às vésperas da próxima
correção nominal. A queda da inflação futura, mantido o tradicional método de
correção periódica, implicaria a elevação do salário real médio, o que tenderia
a elevar o desemprego. Para se assegurar o mesmo nível de emprego observado
antes da queda da inflação, a correção do salário nominal teria de manter o
mesmo salário real médio anterior. Isso se alcançou mediante a regra salarial
definida pela Lei 4.725, de julho de 1965.
Além da regra salarial descrita, criaram-se incentivos à adesão voluntária das
empresas à coordenação da contenção dos reajustes de preços. A partir de fe-
vereiro de 1965, a Comissão Nacional de Estímulo à Estabilização de Preços
(Conep) instituiu estímulos de ordem fiscal, creditícia e cambial às empresas
que aderissem voluntariamente.
Tendo optado por uma abordagem gradualista ao combate à inflação, pre-
cisava-se criar um arcabouço institucional que reduzisse as distorções por ela
causadas. Do ponto de vista de incentivos econômicos perversos gerados pela
inflação, mais grave do que seu nível é sua volatilidade. No caso hipotético de
uma inflação perfeitamente previsível, no momento da negociação de um con-
trato de médio ou longo prazo entre dois agentes econômicos, pode-se embutir
a previsão nos montantes pactuados, viabilizando-se uma barganha sob perfeita
previsão quanto aos valores reais a serem pagos e recebidos no futuro. Mas,
diante de uma taxa de inflação incerta, mesmo que os agentes tenham a mesma
previsão quanto à sua magnitude, se a inflação observada posteriormente se re-
velar superior à inflação que se previa no momento da negociação, o agente que
recebe sofrerá perda idêntica ao ganho auferido por aquele que paga. Mutatis
mutandis, se a inflação observada ficar abaixo da inflação prevista, o agente que
paga perderá para aquele que recebe. A instabilidade da inflação transforma
cada contrato em valores nominais fixos em um arriscado jogo de soma zero,
inibindo a atividade econômica. O papel da correção monetária consiste em
180 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

eliminar o risco corrido por cada uma das partes, favorecendo o bom funciona-
mento da economia mesmo em um ambiente de inflação instável.
Entre as principais medidas implantadas pelo Paeg, destacam-se:

1. Instituto da correção monetária. Uma das principais inovações do Paeg, o ins-


tituto tinha como objetivos principais: (1) a atualização monetária dos débitos
fiscais em atraso; (2) a correção monetária dos ativos de empresas; e (3) a cria-
ção das Obrigações do Tesouro Nacional (OTNs), título cujo valor unitário
recebia atualização monetária periodicamente.
Entre as consequências dessas medidas, destacaram-se: a elevação da arre-
cadação fiscal; a eliminação da tributação sobre lucros ilusórios que desestimu-
lavam investimentos; a criação do mercado de títulos públicos de longo prazo
para financiamento não monetário de déficits públicos, bem como esterilização
da acumulação de reservas internacionais; e o estímulo à poupança individual,
antes atrofiada pela inflação e a Lei da Usura. A emissão de OTNs revelou-se
determinante para o controle monetário. Enquanto, em 1963, a parcela do défi-
cit da União financiada por empréstimos das autoridades monetárias correspon-
deu a 85,7% do total, em 1966 essa proporção caiu a apenas 13,6%.

2. Criação do Sistema Financeiro da Habitação. Instituiu-se a correção monetária


nos contratos imobiliários e o sistema financeiro para aquisição da casa própria,
criaram-se o Banco Nacional da Habitação (BNH), Sociedades de Crédito Imo-
biliário e as Letras Imobiliárias, entre outras providências. Competiam também
ao BNH as funções de coordenação e orientação do sistema. A opção por criar
um banco, em vez de uma autarquia, para liderar o programa habitacional ob-
jetivava dar uma solução de mercado ao problema habitacional, dispensando-se
subsídios.

3. Flexibilização da remessa de lucros. Isentaram-se de imposto de renda suple-


mentar remessas de lucro que, na média de um triênio, não excedessem 12%
do capital registrado. Remessas acima de 12% sofriam tributação a alíquotas
crescentes entre 40% e 60%. Autorizou-se a incorporação ao capital registrado
de lucros não remetidos. Após a promulgação da nova política, a entrada de
capital voltou a crescer.

4. Estatuto da Terra. Estabeleceu, para efeito de desapropriações, diferentes cri-


térios a serem aplicados nas diferentes regiões, em função da heterogeneidade
da realidade agrária de um país continental como o Brasil. Para viabilizar o Es-
tatuto da Terra, aprovou-se a Emenda Constitucional no 10 (9/11/1964), que
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 181

permitia o pagamento da indenização sob forma de títulos federais com cláusula


de correção monetária.23
O estatuto partia do diagnóstico de que o Brasil tinha um excesso de latifún-
dios improdutivos e de minifúndios antieconômicos. Ele priorizava a tributação
crescente sobre latifúndios improdutivos, em alternativa a expropriações em
massa, de elevado custo fiscal e ominoso potencial gerador de conflitos. Sua
ênfase consistia em promover a modernização do campo em bases capitalistas,
em vez do ineficiente modelo coletivista de produção. As políticas agrícolas
baseadas em créditos subsidiados a grandes produtores, que se tornariam a regra
em governos futuros, acabaram por subverter a visão pró-mercado subjacente
ao Estatuto da Terra. Uma prioridade do governo Castello Branco, o Estatuto da
Terra não teria dos governos seguintes empenho na sua implantação.24

5. Reforma bancária e criação do Banco Central.25 Em substituição à Sumoc,


criou o Banco Central do Brasil, com diretoria de cinco membros, incluindo seu
presidente.26 Em substituição ao antigo Conselho da Sumoc, criou o Conselho
Monetário Nacional (CMN). As decisões relevantes de política monetária, cre-
ditícia e cambial couberam ao CMN,27 competindo ao Bacen implantá-las.28 O
CMN era composto de 10 membros: o ministro da Fazenda, o presidente do
Banco do Brasil (BB), o presidente do BNDE e sete membros nomeados pelo
presidente da República, após aprovação do Senado Federal, escolhidos entre
brasileiros de ilibada reputação e notória capacidade em assuntos econômico-
financeiros, com mandato de sete anos, admitindo-se a recondução. Nesses sete
membros incluíam-se os cinco diretores do Bacen, cuja eventual exoneração
dependeria de motivos relevantes, expostos em representação fundamentada do
CMN. Por esse arranjo institucional, 70% dos membros do CMN, bem como
100% dos diretores do Bacen, tinham mandatos legalmente assegurados para
resistir a pressões políticas.

23
A Constituição de 1946 exigia que desapropriações fossem pagas em dinheiro.
24
Campos (1994) atribui a falta de zelo na implantação do Estatuto da Terra ao fato de os três
presidentes militares que sucederam Castello Branco – Costa e Silva, Médici e Geisel – serem
oriundos do Rio Grande do Sul, estado onde a forte ocorrência de minifúndios gerava menor
tensão social que nos estados do Nordeste, de onde se originava Castello.
25 Lei 4.595, de 31/12/1964.

26 A comissão parlamentar que examinou o projeto de criação do Bacen teve como relator o

deputado Ulisses Guimarães, que se tornaria futuramente líder da oposição ao regime.


27 Entre as quais: fixação da alíquota de depósitos compulsórios; definição da porcentagem má-

xima dos recursos que as instituições financeiras podiam emprestar a um mesmo cliente; regu-
lamentação das operações de redesconto; e regulamentação das operações de câmbio.
28 Entre os importantes órgãos absorvidos do Banco do Brasil pelo Bacen estavam a Carteira de

Redesconto e a Caixa de Mobilização bancária.


182 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Entre as grandes reformas do Paeg, a bancária revelar-se-ia a mais frágil.29


Quatro desvios impediram ao Bacen o exercício pleno da função de guardião
da moeda. O primeiro foi o fato de o poderoso lobby do BB ter conseguido
manter nesse banco a conta corrente do Tesouro. Denominada “conta movi-
mento”, ela se tornou gradualmente uma fonte de empréstimos automáticos ao
Tesouro, dificultando imensamente a tarefa de controle monetário do Bacen. O
segundo consistiu na manutenção dos depósitos compulsórios dos bancos co-
merciais no BB, o que estava previsto para ocorrer apenas durante um período
de transição.
O terceiro desvio foi a assunção pelo Bacen de tarefas promocionais atípicas
para uma autoridade monetária, como a gestão dos fundos de fomento. O lobby
agrícola queria transferi-las para o BB e/ou BNDE, bancos mais suscetíveis a ce-
der à pressão para isentar de correção monetária o financiamento à agricultura,
o que equivalia a transferir o encargo para o Tesouro. Para impedir essa pressão
fiscal, o Bacen julgou um mal menor assumir tarefas que geravam conflitos de
interesse em relação ao controle monetário.30 O quarto, que acabou por provo-
car muitos outros, consistiu na violação dos mandatos dos membros do CMN
pelos sucessores de Castello Branco.

6. Lei salarial.31 Calculava os reajustes de modo que, ao longo dos 12 meses em que
vigorasse o novo salário nominal, o salário real médio correspondesse ao valor ob-
servado durante os 24 meses precedentes, acrescido de um fator correspondente ao
aumento de produtividade. A fórmula incluía um termo adicional correspondente à
inflação prevista para os 12 meses à frente. Sendo a inflação prevista inferior à pas-
sada, a regra implicava uma correção nominal inferior à inflação acumulada desde o
último reajuste, de modo que não se repunha o pico prévio.
A aplicação da regra salarial descrita recebeu críticas de alguns autores, que
a consideraram um “arrocho” responsável pela queda dos salários reais entre
1965-1968, pois o termo da fórmula salarial que representava a inflação previs-
ta para os 12 meses à frente revelou-se inferior à inflação efetivamente observa-
da.32 Em meados de 1968, a fórmula sofreria uma modificação, com a inclusão
de um terceiro termo destinado a repor a diferença acumulada em 12 meses

29
Campos (1994) comenta rancorosamente a existência, no Brasil, de “leis que pegam e leis que
não pegam”.
30 Nogueira (1993), economista designado por Bulhões para acompanhar no Congresso a trami-

tação da lei de criação do Bacen e futuramente seu primeiro presidente, explica que, devido aos
mandatos assegurados pela Lei 4.595 à diretoria do Bacen, acreditava que o novo banco poderia,
melhor que o BB e o BNDE, resistir às pressões políticas sobre os órgãos de fomento.
31 A fórmula salarial de 1965 foi concebida por Mário Henrique Simonsen, futuro ministro da

Fazenda no governo Geisel.


32 Veja Resende (1982).
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 183

entre a inflação ocorrida e a inflação esperada, interrompendo-se a tendência de


queda dos salários reais.
Em defesa da fórmula salarial, levantou-se o fato de o período ter coincidi-
do com outras mudanças estruturais, como a criação do FGTS, que constituía
uma complementação salarial não levada em conta nos cálculos dos críticos
da fórmula, bem como a fase final de recomposição das tarifas de serviços de
utilidade pública e da taxa real de câmbio iniciada em 1964, que contribuíram
para a queda do salário real independentemente da fórmula.33 A fórmula salarial
pode ter reduzido a renda de trabalhadores do setor formal, mas não tinha efeito
sobre o setor informal, que, por incluir os trabalhadores mais desfavorecidos da
economia, se tornaram os maiores beneficiados da queda da inflação.

7. Regulamentação e promoção do mercado de capitais. Autorizou a adoção de


cláusulas de correção monetária em contratos de longo prazo entre agentes
econômicos privados, eliminando uma grande fonte de ineficiência econômica.
Delimitou funções dos bancos comerciais, bancos de investimento, sociedades
de crédito e financiamento, sociedades de crédito imobiliário, sociedades distri-
buidoras e corretoras de valores.

8. Estímulo à construção civil. Autorizou a adoção de cláusulas de correção mo-


netária em contratos de construção civil de longo prazo, em complemento aos
dispositivos da Lei n.º 4.591. No caso de financiamento em valor inferior a 300
salários mínimos, tornou-se obrigatória a contratação de seguro de vida para
dar quitação automática em caso de falecimento do mutuário. Essa lei eliminou
uma grande fonte de incerteza que inibia a expansão da construção civil.

9. Criação do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). Facultou aos


trabalhadores optar entre conservar o direito à estabilidade no emprego após 10
anos de serviço ou passar a receber do empregador um depósito mensal de 8%
do salário no FGTS. Os recursos seriam atualizados pela correção monetária e
juros reais, e geridos pelo BNH. No caso de demissão sem justa causa, o traba-
lhador teria acesso aos recursos acrescidos de 10% do valor do saldo. Enquanto
empregado, o trabalhador podia utilizar o saldo na aquisição de casa própria.
O FGTS trocou o direito virtual à estabilidade no emprego pelo pecúlio real
do saldo no FGTS. Além de dinamizar o mercado de trabalho, pois a troca de
emprego por demissão voluntária do trabalhador não afetava o saldo de sua con-
ta, o FGTS tornou-se um valoroso instrumento de poupança de longo prazo.

33
Veja Simonsen (1972), Capítulo III.
184 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

10. Reforma do sistema fiscal. Os tributos deixaram de ser classificados pela ins-
tância arrecadadora, passando a sê-lo por incidência: impostos sobre comércio
exterior, sobre patrimônio e renda, sobre produção e circulação e impostos es-
peciais. Eliminou-se a incidência cumulativa, substituindo-a por impostos sobre
o valor adicionado. O Imposto de Consumo (IC), de âmbito federal, foi subs-
tituído pelo Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). O Imposto sobre
Vendas e Consignações (IVC), de âmbito estadual, pelo Imposto sobre Cir-
culação de Mercadorias (ICM). Extinguiram-se vários impostos.34 No âmbito
municipal, criou-se o Imposto sobre Serviços (ISS). Estados e municípios, além
de seus próprios impostos, tiveram direito a parcelas da receita do Imposto de
Renda (IR) e do IPI, bem como dos impostos únicos que incidiam sobre com-
bustíveis e lubrificantes, energia elétrica e mineração.
Os novos impostos, de fácil dedução na apuração de custos das exportações,
eliminaram o viés antiexportador dos antigos impostos indiretos que incidiam
em cascata sobre as sucessivas etapas de produção. Adicionalmente, a implanta-
ção da correção monetária sobre impostos em atraso e o enquadramento penal
da sonegação contribuíram para a elevação da receita fiscal.

11. Projeto de lei de participação nos lucros. Enviado no último dia do governo
Castello Branco, o projeto estimulava as empresas a distribuírem entre seus
empregados uma parcela de seus lucros. Contabilizados como despesa para fins
de apuração do lucro tributável, os valores distribuídos não se incorporariam
permanentemente aos salários nem constituiriam remuneração passível de en-
cargos fiscais ou previdenciários. Os sucessores de Castello Branco não se em-
penharam em aprovar o projeto.35

12. Redução linear de tarifas de importação. Em fevereiro de 1967, implantou-se


uma redução linear de tarifas de importação, destinada a aumentar a eficiência
econômica em uma economia excessivamente protegida.

Uma das últimas medidas do Paeg consistiu na criação do cruzeiro novo


(NCr$). A nova moeda, que equivaleria a mil cruzeiros antigos, representou o
coroamento simbólico das reformas do governo Castello Branco.

Milagre econômico (1968-1973)

Quando Costa e Silva assumiu o poder, em 15 de março de 1967, encon-


trou um quadro econômico muito distinto do que herdara Castello Branco. A

34
Entre eles, o imposto sobre diversões públicas, indústrias e profissões, o imposto municipal de
licença e o imposto do selo.
35 Somente no governo Cardoso, com a Lei n.º 10.101, regulamentou-se a participação nos lucros.
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 185

inflação caíra para 39% no ano anterior,36 e os dois anos de superávits na conta
corrente, bem como a atração de investimentos diretos, haviam eliminado a
penúria cambial. Mas o aperto monetário implantado desde 1966 havia desa-
quecido severamente a economia.
A falta de legitimidade do regime levou seus líderes a optar por uma reto-
mada do crescimento, reduzindo a ênfase antes dada à queda da inflação.37 Para
essa decisão, muito contribuiu a avaliação de que a indexação – de salários, ta-
rifas públicas e instrumentos financeiros – poderia neutralizar as distorções cau-
sadas pela inflação. Como se constataria no futuro, a indexação, exatamente por
viabilizar o convívio com a inflação, acabaria por reduzir a determinação polí-
tica necessária para combatê-la. Em junho de 1968, a fórmula salarial passou a
incluir o termo de reposição da diferença acumulada entre a inflação ocorrida e
a inflação esperada nos 12 meses anteriores.
Costa e Silva ignorou a independência do Bacen.38 Antes mesmo de sua pos-
se, já circulavam boatos a respeito do nome do substituto do presidente do Ba-
cen a ser designado pelo novo presidente.39 A política monetária rígida herdada
de 1966 tornou-se mais folgada e o crédito, largamente ampliado, especialmen-
te para a agricultura e o financiamento de bens de consumo duráveis. A partir
de agosto de 1968, substituiu-se o sistema de desvalorizações cambiais abrup-
tas efetuadas em intervalos de tempo arbitrários40 pelo das minidesvalorizações
frequentes, eliminando-se a especulação que ocorria quando a taxa de câmbio
permanecia inalterada por um longo período. As minidesvalorizações assegura-
vam um conforto no setor externo, mas reduziam a independência monetária.41
A preservação do equilíbrio externo contou, adicionalmente, com incentivos
fiscais e creditícios às exportações, como crédito prêmio do IPI em favor do
exportador.

36
Nos seis meses anteriores, a inflação acumulada já caíra para 13,5% (ou 28,9% ao ano).
37
Costa e Silva teve como ministros da área econômica Antonio Delfim Netto (Fazenda) e João
Paulo dos Reis Veloso (Planejamento), que foram mantidos nos cargos por Médici.
38
Campos (1994) relata que, dois meses antes da posse de Costa e Silva, recebeu de Castello
Branco a incumbência de explicar ao futuro presidente os capítulos econômicos da Constitui-
ção de 1967. Quando lhe sugeriu que desse termo aos boatos de substituição do presidente do
Bacen, pois a Lei 4.595 lhe dava mandato fixo, lembrando-o de que “o Bacen é o guardião da
moeda”, recebeu como resposta de Costa e Silva uma frase que representava o prenúncio dos
novos tempos: “O guardião da moeda sou eu.”
39 Dênio Nogueira, diante da iminência de sua destituição, preferiu renunciar ao cargo de presi-

dente do Bacen, sendo acompanhado por sua diretoria.


40 Nogueira (1993) lembra que, pelas dificuldades de comunicação entre a sede do Bacen e suas

diversas sucursais espalhadas pelo território nacional – “o telefone levava meia hora para dar
ruído de discar, o telex só existia entre Rio e São Paulo, e assim mesmo o Bacen não os possuía”
–, as desvalorizações eram implantadas durante fins de semana longos, para que pudessem ser
amplamente divulgadas nos jornais, impedindo-se o uso de informações privilegiadas.
41 Veja Pastore e Pinotti (2007).
186 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

O período coincidiu com o fechamento do regime42 a partir da promulgação,


em 13 de dezembro de 1968, do Ato Institucional no 5, que concedeu amplos
poderes ao presidente da República. Costa e Silva sofreu um derrame cerebral
em 31/8/1969, tendo sido substituído interinamente por uma junta militar43 até
a posse de Emílio Médici em 30/10/69.
Os anos 1968-1973 caracterizaram-se por elevados investimentos privados
na indústria de bens de consumo. Favorecido pela precedente reforma do siste-
ma bancário, o consumo de bens duráveis ampliou-se aceleradamente. O ritmo
de crescimento do PIB tornou-se estupendo. Nos seis anos compreendidos entre
1968 e 1973, a taxa média geométrica de crescimento do PIB alcançou 11,2%
ao ano, tendo atingido incríveis 14% no ano de 1973. No mesmo período, a
taxa média de inflação situou-se em 19,1% ao ano. Para isso muito contribuiu o
severo controle de preços industriais administrado pelo CIP. A balança comer-
cial apresentou equilíbrio no período, enquanto a captação de empréstimos e a
atração de investimentos diretos superaram folgadamente o déficit na conta de
serviços e rendas.
A expressão milagre brasileiro passou a denominar um período em que coexisti-
ram acelerado crescimento do produto, inflação em queda e equilíbrio no balanço
total de pagamentos. Tratava-se de uma expressão de forte impacto psicológico e
politicamente conveniente, mas com frágil fundamento econômico, pois consistiu
na colheita dos frutos semeados pelas reformas estruturais implantadas pelo Paeg,
coadjuvada por uma economia internacional em expansão e termos de trocas fa-
voráveis ao país – entre 1967 e 1973, os preços médios de exportação cresceram
77,2% enquanto os de importação aumentaram 54,6%.44
Em agosto de 1969, instituiu-se a Empresa Brasileira de Aeronáutica (Em-
braer). A implantação da indústria aeronáutica brasileira foi precedida da cria-
ção, em 1950, do Instituto de Tecnologia Aeronáutica (ITA), responsável pela
formação de sua mão de obra qualificada. Em contraste com outros empreen-
dimentos estatais, a Embraer não se deixou inebriar por metas delirantes de
nacionalização de componentes nem se acomodou em vender seus produtos
unicamente para o protegido mercado doméstico. O resultado revelou-se raro
exemplo bem-sucedido de iniciativa industrial liderada pelo Estado. Em dezem-
bro de 1972, criou-se a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embra-
pa), que revolucionaria a produtividade agropecuária brasileira no futuro.

42 O falecimento de Castello em 18/7/67 facilitou à linha-dura promover o fechamento do

regime.
43 Formada pelo General Lyra Tavares, Almirante Augusto Rademaker e Brigadeiro Souza

Mello.
44 Veloso et al. (2008) mostram que o “milagre” econômico de 1968-1973 decorreu em grande

medida das reformas institucionais implantadas pelo Paeg.


Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 187

Em outubro de 1973, eclodiu a Guerra do Yom Kippur entre árabes e israe-


lenses, que quadruplicou os preços do petróleo. Julgando a elevação dos preços
do petróleo um movimento passageiro, o governo Médici optou por não reagir
a ela, mantendo inalterados os preços dos combustíveis e a política cambial.

Crescimento com endividamento externo (1974-1978)

Ernesto Geisel assumiu a presidência da República em 15 de março de 1974.


Oficial pertencente à linha moderada de Castello Branco, Geisel definiu dois obje-
tivos para seu governo: promover gradualmente a abertura política45 e dar prosse-
guimento ao processo de modernização da economia brasileira, implantando uma
indústria de base destinada a tornar o país menos dependente da importação de
insumos para a indústria de bens de consumo já instalada no país.46
Em 1974, a economia encontrava-se superaquecida e com inflação reprimida
por controles de preços.47 O choque do petróleo, ao encarecer um produto vital
para a economia nacional – em 1974, a importação de combustíveis representou
23% da despesa com importações –, ameaçava o equilíbrio externo e exercia
forte pressão sobre a inflação. Havia duas alternativas para a reação ao choque
do petróleo. A primeira consistiria em reconhecer o imenso impacto negativo
da mudança de termos de troca que desequilibrava o balanço de pagamentos.
Para reequilibrá-lo, impunha-se uma queda do salário real médio da economia
destinada a reduzir o consumo doméstico e aumentar a competitividade das
exportações. Essa alternativa exigiria uma desvalorização real do câmbio.
Mas, em um ambiente de economia aquecida e com salários nominais in-
dexados à inflação passada, a queda do salário real médio recebido entre dois
reajustes nominais só poderia ocorrer mediante elevação da taxa de inflação. A
fim de não atiçar a disparada da inflação, primeiramente urgia esfriar a econo-
mia para, em uma segunda etapa, implantar-se a desvalorização em ambiente
recessivo. Em um terceiro momento, já com salários reais reduzidos e inflação
sob controle, atrair-se-iam empresas estrangeiras para investirem na indústria de
base, o que tornaria o país estruturalmente menos dependente da importação
de matérias-primas industriais.

45
Realizadas sob razoável liberdade de propaganda, as eleições parlamentares de novembro de
1974 deram ao partido oficial, Aliança Renovadora Nacional (Arena), uma apertada maioria de
203 parlamentares, contra 161 eleitos pelo Movimento Democrático Brasileiro (MDB), partido
da oposição. Das 22 cadeiras em disputa no Senado, 16 foram ocupadas pelo MDB.
46 Geisel teve como ministro da Fazenda Mário Henrique Simonsen, e do Planejamento, João

Paulo dos Reis Velloso.


47 Após a flexibilização de preços, a inflação saltou de 15,5% em 1973 para 34,5% em 1974.
188 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

A segunda alternativa consistiria em aproveitar a abundância de liquidez ex-


terna, decorrente dos petrodólares depositados pelos exportadores de petróleo
nos bancos internacionais, para financiar os ambiciosos programas de investi-
mento, a taxas de juros reais negativas, em um modelo liderado por empresas
estatais. A vantagem dessa opção era política: um período recessivo, acompa-
nhado de queda de salário real no curto prazo, poderia gerar nostalgia em rela-
ção ao milagre observado quando a linha-dura do regime conduzira o país, com
potencial de comprometer o projeto de abertura política; agradava às mentes
nacionalistas hostis a um modelo industrial baseado em multinacionais; apre-
sentava racionalidade econômica, devido às baixas taxas de juros internacio-
nais e à perspectiva, no longo prazo, de correção estrutural da dependência de
importações.
Geisel optou pela segunda alternativa, adotando um ambicioso programa
denominado II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), liderado por em-
presas estatais. Entre os setores prioritários, destacavam-se energia – hidrelétri-
ca, petróleo e nuclear –, siderurgia, petroquímica, bens de capital e infraestru-
tura de transportes. Nesse período construiu-se a emblemática hidrelétrica de
Itaipu – na ocasião, a maior do mundo –, que responderia por um quarto do
consumo energético do país ao final da década seguinte. O ambicioso programa
nuclear negociado com a Alemanha se revelaria, posteriormente, muito mais
dispendioso do que originalmente estimado, tendo sofrido desaceleração no iní-
cio da década de 1980. Em novembro de 1975, lançou-se o Programa Nacional
do Álcool, que se tornaria um grande sucesso nos anos à frente, contribuindo
para difundir a inovação tecnológica na agricultura, bem como prover uma fon-
te de energia renovável.
Embora tenha contribuído para consolidar a industrialização brasileira, o II
PND acabou tendo consequências negativas sobre o desenvolvimento do país.
Devido à explosão dos juros internacionais ocorrida no final dos anos 1970, o
custo dos financiamentos revelou-se muito superior ao inicialmente previsto,
impulsionando a elevação da dívida externa, com consequências adversas na
década de 1980.
Em outubro de 1974, iniciou-se a construção da Ferrovia do Aço, um arro-
jado empreendimento destinado a ligar Belo Horizonte ao Porto de Sepetiba,
no Rio de Janeiro. Com ambiciosas especificações técnicas impostas pela alta
velocidade almejada para as composições ferroviárias, a estrada singraria um
dos mais acidentados relevos do território nacional, o que impunha a construção
de 70 túneis, bem como de 90 pontes e viadutos. Alcunhada pela propagan-
da oficial de “ferrovia dos mil dias”, em referência ao irrealista prazo previsto
para sua inauguração, o alto custo da obra, assim como sua baixa prioridade
em um contexto econômico assolado pela crise do petróleo, levou a sucessivas
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 189

protelações de sua execução até a total interrupção dos trabalhos em 1983. A


Ferrovia do Aço constitui o mais eloquente exemplo das consequências deleté-
rias da associação entre a inépcia do Estado empresário e a cupidez de fornece-
dores privados.
Nos cinco anos compreendidos entre 1974 e 1978, a taxa geométrica de
crescimento do PIB situou-se em 6,7% ao ano e a inflação média em 37,8%.
A balança comercial apresentou déficit anual médio de US$2,2 bilhões, e a de
transações correntes, de US$6,5 bilhões. Devido à ampla captação de emprés-
timos internacionais, as reservas cambiais saltaram de U$6,4 bilhões ao final de
1973 para US$11,9 bilhões. No período, a dívida externa líquida de reservas
subiu de US$8,4 bilhões ao final de 1973 para US$40,3 bilhões em 1978.
Enquanto mantinha o crescimento financiado com empréstimos externos,
Geisel teve frequentes embates com a linha-dura do regime,48 desejosa de im-
pedir a abertura política, bem como com a oposição, que queria acelerá-la.49 Em
31 de dezembro de 1978, Geisel revogou o AI-5, que completara 10 anos em
vigor, dando início à abertura política.
Em dezembro de 1978 eclodiu a revolução iraniana, que levou à deposição
do xá Reza Pahlevi, desencadeando a segunda crise do petróleo ao longo de
1979. O futuro demonstraria que a indústria de base implantada pelo II PND,
embora reduzindo a dependência de importações de matérias-primas industriais
a partir de sua maturação em 1982-1984, geraria uma forte fragilidade externa
do país devido ao custo de seu financiamento. Diante do novo choque do petró-
leo, o fato de o Estado ter assumido o risco financeiro – cambial e de oscilação
das taxas de juros internacionais – forçaria uma abrupta ruptura na trajetória de
crescimento do país.

Crise da dívida externa e inflação (1979-1984)

João Baptista Figueiredo assumiu a presidência da República em 15 de mar-


ço de 1979 com a missão de levar a cabo a abertura política iniciada por seu
antecessor.50 Em 1978, a inflação situara-se em 40,8% e o PIB crescera 4,8%.

48
Por ocasião da morte do jornalista Vladmir Herzog e do operário Manoel Fiel Filho nas de-
pendências do II Exército, em 19/1/1976 Geisel foi pessoalmente a São Paulo exonerar o Ge-
neral Ednardo d’Avila de Melo, comandante daquela unidade. Em 12/10/1977, Geisel desar-
mou um embrião de golpe da linha-dura, demitindo o ministro do Exército, Sylvio Frota.
49 Em abril de 1977, Geisel usou o AI-5 para fechar o Congresso e alterar a representação dos

estados no Congresso, de modo a ampliar as bancadas dos estados menos desenvolvidos onde a
Arena costumava obter bons resultados eleitorais.
50 Após a Lei no 6.683 (28/8/1979), denominada Lei da Anistia, muitos exilados políticos retor-

naram ao país, alguns tendo sido eleitos parlamentares e governadores nas eleições de 1982.
190 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

A dívida externa líquida de reservas, que em 1973 representara apenas 1,4 vez
a receita anual de exportações, em 1978 saltara para 3,2 vezes.
Além da nova escalada do preço do petróleo, a taxa de juros de refinancia-
mento da elevada dívida externa começara a subir desde abril de 1977.51 Para
evitar o endividamento externo em bola de neve, a reação à nova mudança
adversa dos termos de troca exigia substancial mudança de preços relativos,
sucessivamente adiada desde o primeiro choque do petróleo. Em abril de 1979,
adotou-se um pacote de austeridade e controle monetário destinado a desace-
lerar a economia para, numa segunda etapa, promover a desvalorização real do
câmbio em regime recessivo, de modo a impedir que a indexação salarial pro-
vocasse elevação da inflação.
Mas, em agosto, houve uma total reversão de rumos52 na política econômica,
numa tentativa de se reviver o milagre.53 A contenção monetária deu lugar a
uma ampliação do crédito – sobretudo para a agricultura, na tentativa de gerar
um choque agrícola favorável à queda da inflação. Tal como em 1974, o país
novamente resolvia reagir a um gigantesco choque adverso dos termos de troca
optando pelo crescimento financiado a endividamento e inflação. Em outubro,
encurtou-se o intervalo de correção nominal de salários de anual para semestral,
aprofundando-se o grau de indexação da economia.54 Em dezembro, mesmo
diante de uma economia crescendo aceleradamente tangida pelo crédito farto,
e com indexação aprofundada pela correção semestral de salários, promoveu-se
uma maxidesvalorização cambial de 30%. Em 1979, o PIB cresceu 7,2%, e a
inflação fechou o ano em 77,2% ao ano. Em 1980, na vã tentativa de reverter
as expectativas inflacionárias, prefixaram-se a correção monetária em 45% e a
correção cambial em 50%, o que implicou juros reais fortemente negativos e
reversão da desvalorização cambial do ano anterior. Em 1980, ano em que a
economia mundial entrava em recessão, o PIB cresceu impressionantes 9,2%, e
a inflação fechou em 110,2%.
Em outubro de 1980, a espiral inflacionária e a disparada da dívida externa
impuseram uma reversão da política de crescimento a qualquer custo, implan-
tando-se uma rígida contenção de gastos e de crédito. Em dezembro, num pri-
meiro passo na direção de reduzir a indexação, alterou-se a lei salarial de modo

51
De abril de 1977 a abril de 1978, a Fed Funds Rate oscilou entre 5% e 7% ao ano. Daí até
outubro de 1978, flutuou entre 7% e 9%. Desse momento até agosto de 1979, variou entre 9% e
11%. Em outubro de 1979 atingiu 13%. Seu pico histórico alcançou 19,96% em abril de 1980.
52 Nessa data, ocorreu a renúncia do ministro do Planejamento, Mário Henrique Simonsen, que

foi substituído por Antônio Delfim Netto.


53 Com a célebre exortação “Senhores, preparem seus arados e suas máquinas: nós vamos cres-

cer”, o novo ministro da Fazenda inculcou seu otimismo a uma plateia de empresários inebria-
dos pela promessa de reedição do acelerado crescimento dos anos 1968-1973.
54 O episódio é estudado em Simonsen (1995).
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 191

a restringir a reposição integral da inflação apenas aos salários inferiores a 10


salários mínimos. Em 1981, pela primeira vez na história, houve queda do PIB
(−4,3%), e a inflação alcançou 95,2%. O previsível desfecho frustrante da ten-
tativa de produzir um autêntico milagre se confirmava.
Em 1982 ocorreram as eleições parlamentares e de governadores, em um am-
biente de iminente crise cambial.55 Logo após as eleições, o governo recorreu ao FMI.
O pacote negociado com o FMI implicou cortes orçamentários, uma desvalorização
cambial de 30% em fevereiro de 1983, seguida de novas minidesvalorizações ao
longo do ano, e aperto monetário. Para conter o impacto da desvalorização cambial
sobre a inflação, alterou-se novamente a lei salarial de modo a restringir a reposição
integral da inflação passada somente aos salários inferiores a três salários mínimos.
Apesar da crescente desindexação dos salários, a inflação saltou para 211,0% em
1983. Em 1984, ano em que o PIB foi inferior ao de 1980, pela primeira vez desde
1965, houve superávit em transações correntes, para o qual muito contribuiu a
maturação dos investimentos do II PND.
Em julho de 1984, chegou ao Congresso o projeto que definia a Política
Nacional de Informática, que, eivado de conceitos xenófobos e nacionalismo
exacerbado, assegurava ampla reserva de mercado para empresas nacionais.
Aprovada em outubro de 1985, a reserva de mercado da informática atrasaria
imensamente o avanço tecnológico nacional, não apenas no desenvolvimento
de hardwares e softwares, mas também na difusão da informática em toda a
estrutura produtiva do país.56
A desorganização macroeconômica gerada pelas peripécias empreendidas
entre agosto de 1979 e outubro de 1980 destruiu uma das grandes criações do
Paeg: o Sistema Financeiro da Habitação. Entre 1981 e 1985, a redução real de
salários e a disparada da inflação provocaram uma grande inadimplência dos fi-
nanciamentos imobiliários. Em um ambiente de redemocratização onde os gru-
pos de interesse podiam se organizar com facilidade, as associações de mutuá-
rios obtiveram do governo, em outubro de 1983, renegociações contratuais nas
quais as correções das prestações não acompanhavam a inflação, em contraste
com a remuneração paga aos depositantes de cadernetas de poupança. Ao final
do prazo contratual originalmente acordado no momento da compra do imóvel,
o Fundo de Compensações de Variações Salariais (FCVS) – isto é, a União – ab-
sorvia o saldo devedor residual. Como os beneficiários dessas concessões foram

55 Dois importantes líderes políticos exilados após março de 1964 foram eleitos governadores:

Leonel Brizola, no Rio de Janeiro, e Miguel Arraes, em Pernambuco.


56 Tal como ocorrera em 1953, quando se instituiu o monopólio do petróleo, a reserva de mer-

cado de informática recebeu apoio de uma multiforme coalizão composta por militares nacio-
nalistas, políticos de esquerda, empresários nacionais, a OAB, a UNE, a SBPC e até o candidato
oposicionista à presidência, Tancredo Neves.
192 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

cidadãos que, embora tenham sofrido perdas salariais reais – como os demais
assalariados –, se tornaram proprietários de imóveis, o FCVS transferiu riqueza
do público em geral para privilegiados grupos de classe média.57 A média anual
de novos financiamentos concedidos pelo SFH, que no triênio de 1979-1981 se
situara acima de 500 mil, caiu para 50 mil no quinquênio 1983-1987.

Redemocratização e hiperinflação (1985-1992)

Tancredo Neves foi escolhido presidente da República pelo voto indireto de


um Colégio Eleitoral formado por parlamentares federais. Seu vice-presidente,
José Sarney, um ex-líder do governista Partido Democrático Social (PDS),58
representava uma facção dissidente – que formaria em 1995 o Partido da Frente
Liberal (PFL)59 – decidida a apoiar a candidatura de oposição ao regime. Na
véspera da posse, Tancredo adoeceu gravemente, tendo José Sarney assumido
a presidência interinamente em 15 de março de 1985. Com a morte de Tan-
credo, tornou-se presidente pleno em 21 de abril, herdando uma economia que
crescera 5,4% no ano anterior, com inflação anual de 223,8% e balanço de pa-
gamentos em equilíbrio.
Por falta de legitimidade, Sarney não conseguiu resistir a pressões por au-
mentos de gastos públicos e adoção de uma política monetária expansionista,
o que levou à aceleração do crescimento do PIB (7,8% em 1985) e à gradual
ascensão da inflação. Em fevereiro de 1986, numa tentativa de conter a escalada
da inflação, lançou-se o Plano Cruzado. O plano baseava-se no diagnóstico de
que a inflação brasileira tinha caráter predominantemente inercial, podendo seu
combate se dar em pleno emprego mediante políticas de renda, sem necessida-
de de adoção de políticas fiscal e monetária contracionistas.60 O plano alterou
os salários nominais de modo a fixá-los no valor real apurado nos seis meses
anteriores ao seu lançamento, fixou a taxa de câmbio e congelou os preços da
economia. A abrupta queda da inflação devido ao congelamento levou aos pín-
caros a popularidade de Sarney e de seu ministro da Fazenda, Dilson Funaro.61

57
O desequilíbrio financeiro do SFH foi agravado pelos malogrados planos de estabilização que
antecederam o Plano Real.
58 O PDS sucedeu a Arena em novembro de 1979, após a flexibilização da organização

partidária.
59 Como a legislação eleitoral exigia que o candidato e seu vice fossem do mesmo partido, Sar-

ney filiou-se ao PMDB de Tancredo Neves.


60 As ideias que embasaram o Plano Cruzado estão em Arida e Resende (1985), que ocupavam

diretorias do Banco Central na ocasião.


61 Com um de seus usuais chistes mordazes, Mário Henrique Simonsen comentava ceticamente

que “ministro da Fazenda popular está fazendo alguma coisa errada”.


Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 193

O plano fracassou, tanto por falhas de concepção quanto por má implanta-


ção. Contrariamente ao diagnóstico que o fundamentava, a inflação à véspera
de seu lançamento pouco tinha de inercial, como atesta seu caráter fortemente
ascendente nos meses que o precederam, bem como a presença de déficit ope-
racional.62 Além disso, mesmo diante de uma inflação estabilizada e apresen-
tando equilíbrio de preços relativos – na média observada durante o período
compreendido entre os reajustes de cada preço –, o congelamento rompe esse
equilíbrio, pois cristaliza permanentemente um vetor de preços que registra a
fotografia do dia da decretação do congelamento. Finalmente, durante a im-
plantação do plano, adotaram-se políticas monetária e fiscal fortemente expan-
sionistas. A inflação permaneceu contida pelo congelamento até a realização
das eleições para a Assembleia Nacional Constituinte, em novembro de 1986,
tendo disparado logo após a flexibilização do controle de preços.63
Em 21 de fevereiro de 1987, diante da asfixia cambial e disparada da in-
flação, Sarney declarou bombasticamente a moratória da dívida externa, que
comprometeria a credibilidade internacional do país por mais de uma década.
Em junho, após a inflação de maio atingir 27,6%, lançou-se o Plano Bresser.64
O novo plano, embora tenha adotado uma política monetária mais apertada
do que a de seu predecessor e tenha sido precedido por elevadas correções de
tarifas públicas, padecia dos mesmos erros de diagnóstico – a inflação não era
puramente inercial, pois vinha em ritmo crescente, e havia elevado déficit ope-
racional. A penúria de reservas cambiais eliminava a possibilidade de se contar
com o auxílio de importações para suprir o mercado doméstico. O plano utiliza-
va os mesmos instrumentos – sincronização de salários pela média real passada
e congelamento de preços. Após o início da flexibilização do congelamento, a
inflação voltou a subir, atingindo 16,1% mensais em dezembro.
Em setembro de 1988, promulgou-se a nova Constituição. Esta previa gran-
des aumentos de gastos públicos, além de maiores transferências de receita da
União para os estados. Em janeiro de 1989, em meio a ominosas expectativas
fiscais ditadas pela nova Constituição, bem como no ano da primeira escolha
direta de presidente da República desde 1960, lançou-se o Plano Verão.65 Tal
como o Cruzado e o Bresser, o plano durou apenas poucos meses, tendo a infla-
ção mensal alcançado 49,4% em dezembro.

62 Recomenda-se a leitura de Barbosa e Pereira (1989) e Cysne (1989).


63 Simonsen (1983), Capítulo 8, já chamava a atenção para o fato de que “a eficácia dos con-
troles de salários e preços depende de uma conjugação altamente improvável: uma opinião
pública crente e um governo descrente na eficiência de tais controles”.
64 Em abril de 1987, diante do fracasso do Plano Cruzado, Sarney substituiu o ministro Funaro

pelo economista Bresser Pereira.


65 O Plano Verão foi implantado pelo ministro Maílson da Nóbrega, que substituiu Bresser

Pereira em janeiro de 1988.


194 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Em novembro de 1988, assinou-se o Tratado de Integração, Cooperação e


Desenvolvimento entre o Brasil e a Argentina, que teria grande impacto no
comércio exterior do país ao longo dos anos seguintes, bem como eliminaria
fúteis rivalidades históricas. Em março de 1991, foi assinado o Tratado de
Assunção, incluindo o Uruguai e o Paraguai no bloco comercial denominado
Mercosul.
Embora a lembrança do governo Sarney evoque apenas seus malogrados pla-
nos de estabilização, alguns avanços institucionais ocorreram no período. Em
fevereiro de 1986, encerrou-se a conta Movimento do Tesouro no BB, crian-
do-se a Conta Única do Tesouro no Bacen, aprimorando-se a execução e o
controle do fluxo de caixa federal, bem como facilitando-se a identificação do
fornecimento de recursos do Bacen para o BB nos orçamentos dessas duas ins-
tituições. Em março de 1986, instituiu-se a Secretaria do Tesouro Nacional,
que centralizou atividades administrativas antes dispersas em várias unidades,
aumentando a capacidade gerencial financeira do governo federal. Em janeiro
de 1987, implantou-se o Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi)
do governo federal, que interligou cinco mil unidades gestoras dos orçamentos
Fiscal e da Seguridade Social. Finalmente, transferiu-se do Bacen para o Tesouro
a gestão dos Programas de Fomento à Agricultura e às exportações, bem como
a administração da dívida mobiliária interna, atividades que causavam conflitos
de interesse na gestão da política monetária.
Fernando Collor de Mello elegeu-se no segundo turno das eleições presi-
denciais de dezembro de 1989 pelo minúsculo Partido da Reconstrução Nacio-
nal (PRN), com 53,03% dos votos válidos, tendo como vice-presidente Itamar
Franco. Tomou posse em 15 de março de 1990, após a inflação ter atingido
a incrível taxa mensal de 71,7% em fevereiro. Para debelá-la, lançou o Plano
Collor no dia da posse.
Tal como os planos da era Sarney, converteram-se os salários pela média
real dos meses precedentes, e congelaram-se os preços. O Plano Collor atuou
fortemente do lado da demanda, aumentando consideravelmente as receitas
mediante majoração de alíquotas de impostos e redução de despesas por via
de cortes de benefícios e isenções fiscais, bem como enxugamento da máquina
administrativa federal. Mas o plano embutia um erro conceitual ao atribuir a
causa da pressão de demanda ao grande estoque de quase moeda – títulos de cur-
to prazo com alta liquidez –, quando o vínculo entre moeda e inflação se dá em
função do fluxo de criação de moeda.66 O plano sequestrou os ativos financeiros,
provocando uma queda do PIB de 4,3% em 1990, cifra somente comparável à
de 1981. O recrudescimento da inflação, que atingiu 25% em janeiro de 1991,

66
Recomenda-se Pastore (1990) e Simonsen (1990).
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 195

levou à edição de um segundo plano em fevereiro, denominado Collor II, tam-


bém sem sucesso.67
Oriundo de Alagoas, um pequeno estado produtor de produtos primários,
Collor utilizou a legitimidade consagrada pelas urnas para enfrentar dois ta-
bus históricos: o protecionismo industrial e a estatização. Desafiou o poderoso
lobby industrial do Sudeste, abrindo a economia. Enfrentou o corporativismo
das empresas estatais, aprovando o Programa Nacional de Desestatização, em
abril de 1990. Mas os méritos liberais de suas ideias não se compatibilizavam
com o intervencionismo despótico com que decidiu implantá-las, pois este mi-
nava um elemento fundamental para estimular a poupança e o empreendedo-
rismo: a confiança nas instituições.
O mês de maio de 1991 marca uma mudança de método na condução da
política econômica: em vez de choques, a previsibilidade.68 Flexibilizaram-se
os preços congelados pelo segundo plano, corrigiu-se o câmbio e logrou-se um
acordo com o FMI. A partir daí, houve acelerada acumulação de reservas inter-
nacionais que constituiria um suporte fundamental para o Plano Real. Duran-
te o período, liberaram-se gradualmente os ativos financeiros congelados em
março de 1990, o que exigiu a prática de elevadíssimas taxas reais de juros.
Em fevereiro de 1992, instalou-se a Comissão Executiva para a Reforma Fiscal,
que apresentou, em julho do mesmo ano, ampla proposta de reforma tributária
que preconizava a racionalização da estrutura existente. O encaminhamento da
proposta esbarrou nas denúncias de corrupção que culminaram no afastamento
de Collor em outubro.

O Plano Real (1993 a 2002)

Itamar Franco assumiu interinamente a presidência em 2 de outubro de 1992,


quando a inflação mensal estava em 24,5%.69 Devido à desorganização macroe-
conômica provocada pelos planos heterodoxos adotados por seus predecessores,
o PIB real de 1992 voltara ao nível de 1987. A instabilidade política do início
do governo Itamar refletiu-se na pasta da Fazenda, que, entre a posse interina e
maio de 1993, teve três ocupantes. Naquele mês, com a nomeação de Fernando
Henrique Cardoso para o Ministério da Fazenda, teve início a elaboração do que

67
Veja Franco (1993).
68
Em 10/5/1991, Marcílio Marques Moreira substituiu, na pasta da Fazenda, Zélia Cardoso de
Melo. Ex-embaixador em Washington e com longa experiência no setor privado, após as denún-
cias de corrupção envolvendo Collor, Moreira atuaria como uma espécie de primeiro-ministro,
assegurando a governabilidade até a posse de Itamar Franco.
69 Em 29 de dezembro, Collor renunciou à presidência.
196 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

meses depois se tornaria o Plano Real. Após mais de uma década de baixo cres-
cimento e alta inflação, entre as principais restrições que impediam o controle
da inflação destacavam-se:

1. A Constituição de 1988 agravara as tendências fiscais do país. A nova Cons-


tituição instituiu uma série de benefícios sociais, ampliou outros já existentes,
aumentou as transferências constitucionais aos estados, instituiu novos estados70
e criou liberalidades71 que aumentavam o déficit primário da União, sem prever
a fonte de recursos para custeá-los. O problema tendia a se agravar ao longo do
tempo.

2. Os bancos estaduais dificultavam o controle monetário. Cada estado da fede-


ração possuía um banco comercial, frequentemente utilizado como fonte auto-
mática de financiamento de seus déficits. A maior parte deles, por envolverem
estruturas administrativas inchadas, dependia da receita recebida sobre a apli-
cação dos depósitos à vista dos funcionários estaduais à elevada taxa nominal de
juros de mercado. O fim da inflação os lançaria em uma situação insustentável,
criando uma permanente ameaça de risco sistêmico que conferia aos governa-
dores – amparados por suas bancadas no Congresso – considerável poder de
chantagem sobre o Bacen.

3. A elevada inflação reduzia o déficit público operacional. Diferentemente do que


ocorria à véspera do lançamento do Paeg, quando o valor real da arrecadação fis-
cal sofria corrosão pelo atraso deliberado no pagamento de impostos, na década
de 1990 a importância desse fenômeno diminuíra em decorrência da ampla in-
dexação de impostos. Em contraste, o próprio governo se beneficiava de atrasos
deliberados – conhecidos como “retenções na boca do caixa” – para reduzir suas
despesas reais.72 Ao dimensionar a magnitude do superávit primário necessário
para que o governo pudesse prescindir da inflação, o plano deveria levar em
conta que a economia proporcionada pelos atrasos nos desembolsos federais
desapareceria após o fim da inflação.

Além da desordem macroeconômica de curto prazo, muitas distorções con-


tribuíam para a estagnação econômica de longo prazo, entre as quais:

70
Amapá, Roraima e Tocantins.
71
A facilidade de criação de municípios, associada às regras de rateio do Fundo de Participação
dos Municípios (FPM), que beneficiavam municípios pequenos, elevou o número de municí-
pios, entre 1990 e 1997, de 4.491 para 5.507.
72 Veja Bacha (1994).
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 197

1. Gargalos de infraestrutura. Após a democratização, como consequência legí-


tima da competição eleitoral, as despesas com programas sociais ganharam prio-
ridade em relação aos gastos com investimentos. Diante da limitada capacida-
de de arrecadação da época, houve contínua deterioração das estradas, metrôs,
portos, aeroportos e demais áreas dependentes de investimentos públicos.

2. Monopólios e reservas de mercado geravam ineficiências. Três setores cruciais


para o desenvolvimento do país – petróleo, energia elétrica e telecomunica-
ções –, explorados em regime de monopólio por empresas estatais, careciam de
investimentos, sem que houvesse recursos para empreendê-los.

3. Estrutura tributária distorcida. Ao longo dos anos, a racionalidade da es-


trutura tributária implantada pelo Paeg sofreu gradual reversão. Os impostos
sobre valor adicionado passaram a favorecer o estado onde se dá a produção,
em detrimento daquele em que ocorre o consumo final, estimulando a guer-
ra fiscal entre os estados. O crescente gasto previdenciário exigiu maiores
encargos sobre a folha salarial, estimulando o trabalho informal. Além de
elevada, a carga tributária tornou-se complexa, gerando alto custo adminis-
trativo para as empresas.

4. Crédito imobiliário paralisado. Após 15 anos de desorganização macroeconô-


mica desde 1979, o SFH acumulara um gigantesco passivo que inviabilizava o
financiamento imobiliário.73

5. “Moedas podres” e “esqueletos”. Muitos títulos emitidos direta ou indiretamen-


te pela União – como títulos da dívida agrária, debêntures da Siderbrás, entre
outros – eram transacionados com elevados deságios no mercado, em virtude da
incerteza que pairava acerca de seu futuro adimplemento. Outras dívidas im-
plícitas, mas não devidamente registradas, jaziam à espera de reconhecimento.
Esses passivos minavam a credibilidade do Tesouro Nacional, com reflexo sobre
seu custo de financiamento em mercado.

Depois de vários experimentos fracassados de combate à inflação galopante,


a jovem democracia brasileira logrou conceber um plano em que se equacio-
navam os componentes de oferta – sincronização de salários, câmbio e preços
– simultaneamente aos de demanda – redução de déficit público e controle mo-
netário. Para isso muito contribuiu a abundância de liquidez internacional, bem

Em dezembro de 2009, a responsabilidade total do FCVS era da ordem de R$170 bilhões, dos
73

quais R$82,7 bilhões já haviam sido quitados mediante securitização.


198 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

como o penoso aprendizado dos malfadados planos anteriores. No lançamento


da nova moeda, as reservas internacionais alcançavam US$43 bilhões, favoreci-
das pela mobilidade de capitais introduzida no governo Collor.74
A implantação do Plano Real75 ocorreu em três etapas.76 A primeira teve iní-
cio em junho de 1993, com a redução dos gastos e aumento das receitas federais,
equacionamento da dívida de estados e municípios com a União,77 controle dos
bancos estaduais, início do saneamento dos bancos federais e aperfeiçoamento
do programa de privatização, bem como a aprovação, pelo Congresso, do Fundo
Social de Emergência que desvinculou 20% das receitas da União até 1995.
A segunda etapa, iniciada em fevereiro de 1994, consistiu na criação da Uni-
dade Real de Valor (URV), uma unidade de conta cuja cotação em cruzeiro real
se dava diariamente de acordo com a variação de uma cesta de índices. A taxa
nominal de câmbio acompanhava o valor da URV, estimulando-se, para efeito
de decisões econômicas, a indexação da economia ao dólar, sem que tal vínculo
constituísse um fato jurídico. Dessa forma, implantou-se uma “dolarização à
brasileira”, sem as nefastas implicações desse rígido regime monetário-cambial.
A URV consistiu na implantação da moeda indexada preconizada por Arida e
Resende,78 sem que tal moeda circulasse como meio de troca, evitando-se a fuga
da moeda velha em direção à moeda nova indexada que gerou a hiperinflação
húngara de 1945-1946.79
A introdução da URV começou pela conversão dos salários e benefícios
previdenciários, atendendo a considerações jurídicas, evitando distorções que
comprometeram o êxito de planos anteriores. A conversão se fez pela média
de quatro meses, periodicidade da atualização nominal vigente na ocasião. Pre-
servou-se o princípio da livre negociação com salários denominados em URV.
Posteriormente, a URV estendeu-se aos preços privados, contratos diversos pré
e pós-fixados – inclusive financeiros –, tarifas e preços públicos, bem como
faturas e duplicatas. A URV tornou-se gradualmente o padrão de referência de
preços e contratos.
A terceira etapa começou em 1o de julho de 1994, com o lançamento da
nova moeda, estabelecendo-se o valor definitivo da URV em exato R$1,00.80
No mesmo dia, houve a conversão de depósitos bancários de todos os tipos na

74
Volume confortável, tendo em vista importações de U$25,2 bilhões em 1993.
75
Dois bons resumos do Plano Real encontram-se em Castro (2011) e Giambiagi (2011). Em
Franco (1995), encontra-se uma exposição completa da estratégia do plano.
76 Detalhes sobre a concepção do plano encontram-se na Exposição de Motivos Interministerial

n. 205/MF/Seplan/MJ/MTb/MPS/MS/AS, disponível em www.fazenda.gov.br.


77 Voto 162 do CMN. Veja Nascimento e Debus (2002).

78 Arida e Resende (1985).

79 Veja Simonsen (1985).

80 No dia 30/6/1994, a última URV denominada na velha moeda foi de CR$2.750,00.


Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 199

nova unidade monetária. A partir dessa data, a URV deixou de ser apenas uma
unidade de conta, tornando-se também um meio de troca e reserva de valor. Ao
longo de julho, a taxa nominal de juros de curto prazo acumulada no mercado
interbancário atingiu 6,7% (117% ao ano). O enorme diferencial de juros em
relação ao observado no exterior, por criar uma arbitragem financeira, derrubou
a cotação no mercado livre a R$0,94 no primeiro dia útil da nova moeda. Novas
quedas continuaram ocorrendo nas semanas e meses seguintes. Em novembro
de 1994, quando a cotação atingiu R$0,83, adotou-se um regime de minibanda
de flutuação, interrompendo-se a trajetória de valorização nominal.
Apesar da altíssima taxa real de juros, houve abrupta aceleração do consu-
mo, que desencadeou forte aumento das importações. A recordação de tantos
planos anteriores fracassados estimulava a população a comprar preventiva-
mente bens barateados pela valorização cambial. Adicionalmente, a fórmula de
conversão dos salários em URV admitia implicitamente que todo o salário fosse
trocado por bens na data de seu pagamento. Mas, como a parte do salário gasta
ao longo do mês sofria desvalorização devido à inflação, a queda abrupta da in-
flação implicou um aumento real de salário a partir de julho. No primeiro tur-
no das eleições de outubro de 1994, Cardoso elegeu-se presidente com 54,28%
dos votos válidos. Ao final do quarto trimestre de 1994, o PIB avançara 11%
em relação ao mesmo trimestre do ano anterior. Devido à valorização cambial,
o superávit de US$10,5 bilhões da balança comercial em 1994 transformou-se
em um déficit de US$3,5 bilhões em 1995. Na média de 1996-1998 houve
déficit de US$6,3 bilhões. Na conta corrente, o déficit de US$1,8 bilhão em
1994 subiu para US$29,1 bilhões na média de 1996-1998. As minidesvalori-
zações, aplicadas desde novembro de 1994, foram insuficientes para reverter o
desequilíbrio externo.81
Entre 1995 e 1998, o plano careceu de uma âncora fiscal.82 No período, o
setor público apresentou déficit primário de 0,2% do PIB, enquanto a despesa
média com juros reais situava-se em 5,1% do PIB. Como consequência, a dívida
pública líquida cresceu de 30% do PIB em 1994 para 41,7% do PIB ao final de
1998. Além das dificuldades fiscais, o saneamento do sistema bancário privado
– por meio do Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do
Sistema Financeiro Nacional (Proer) – e público – por meio do Programa de
Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (Proes)
– impactou adversamente a dívida doméstica. Na ausência de uma base fiscal
sólida, a contenção da inflação dependeu crescentemente da âncora cambial.

81
A taxa de câmbio só superaria a marca simbólica de R$1,00 em 12/6/1996. A marca de
R$1,10 foi alcançada em 17/10/1997, e a de R$1,20, em 27/11/1998.
82 Uma exposição ampla da política fiscal do período se encontra em Giambiagi (2008).
200 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

De julho de 1994 a julho de 1995, a inflação acumulada atingiu 27,4%.83 Nos 12


meses seguintes alcançou 14,8%. A partir de julho de 1996, após a eliminação dos
resquícios de indexação embutidos nas regras de reposição salarial – exigidos pelo
Congresso para a aprovação do plano –, a inflação em 12 meses caiu para 6,1%.
Com a confortável sabedoria da visão retrospectiva, pode-se identificar no
início de 1997 o momento mais adequado para a adoção de um novo regime
monetário-cambial que só ocorreria em 1999. Com salários finalmente desin-
dexados, atividade econômica desaquecida e ainda dispondo de US$52 bilhões
em reservas internacionais, o início de 1997 apresentava as melhores condições
para uma mudança da política cambial. Diante da fragilidade fiscal e de um
sistema financeiro ainda em fase de saneamento, optou-se pela manutenção da
minibanda cambial.
Severas crises internacionais – no México ao final de 1994, na Ásia em 1997
e na Rússia em 1998 – assolaram os primeiros anos do real. A cada nova crise,
elevavam-se os juros para conter a fuga de capitais. Os juros elevados e a adversa
economia internacional reduziram o ritmo de crescimento do PIB de 5,9% em
1994 para a média anual de 2,6% no quadriênio 1995-1998. Nesse período,
diante de um déficit primário médio do setor público de 0,2% do PIB, coube
exclusivamente à política monetário-cambial o ônus de conter a inflação, acar-
retando uma taxa real de juros84 anual de 21,6% no período. Ao final de 1998,
ano em que o déficit em transações correntes atingiu US$33,4 bilhões, a con-
tínua perda de reservas sacramentou o fim do regime de câmbio administrado,
tendo-se adotado a plena flexibilidade cambial em janeiro de 1999.
No primeiro turno da eleições de outubro de 1998, Cardoso reelegeu-se
presidente com 53,06% dos votos válidos. O ano de 1999 marcou uma pro-
funda mudança de rumos. Com mandato renovado, sob pressão dos mercados
internacionais, apoiado pelo FMI e ainda dispondo de ampla base parlamentar,
o segundo governo Cardoso logrou aprovar no Congresso medidas de ajuste
longamente adiadas. Implantou-se o exitoso tripé macroeconômico caracteriza-
do pelas metas de superávit primário, câmbio flexível e metas para a inflação.85
Apesar da elevada desvalorização cambial de 49%, a conjugação de políticas
monetária e fiscal contracionistas, em um ambiente recessivo com salários já
plenamente desindexados, conteve a inflação daquele ano em 8,9%. Após a mu-
dança do regime cambial, período que coincidiu com a melhoria fiscal descrita a
seguir, a taxa real de juros cairia para 10,2% ao ano, no quadriênio 1999-2002.

83
IPCA. A taxa de inflação será doravante expressa pela variação desse índice, pois se trata do
índice que, a partir de 1999, definiria a meta de inflação.
84 Calculada a partir da taxa nominal Selic e tendo como deflator o IPCA-IBGE.

85 O regime de metas para a inflação foi implantado sob a liderança de Armínio Fraga, presidente

do Bacen entre março de 1999 e janeiro de 2003.


Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 201

A renegociação das dívidas estaduais, complementada pela Lei de Respon-


sabilidade Fiscal, forçou os estados e municípios a contribuírem para a geração
de superávits primários. Enquanto no quadriênio 1995-1998 esses dois entes
federativos apresentaram déficit primário médio de 0,5% do PIB, no quadriê-
nio 1999-2002 houve superávit de 1,4% do PIB. No caso da União, o déficit
primário de 0,2% do PIB do quadriênio 1995-1998 transformou-se em supe-
rávit de 3,3% do PIB no quadriênio seguinte.86 Na União, a melhoria no saldo
primário decorreu de um aumento das receitas, que passaram de 17,1% do PIB
no quadriênio 1995-1998 para 20,5% do PIB no quadriênio seguinte, e não de
redução de despesas, que aumentaram de 16,7% do PIB para 18,6% do PIB na
comparação dos dois quadriênios.
Entre as principais reformas estruturais com impacto de longo prazo intro-
duzidas ao longo dos dois mandatos de Cardoso, destacam-se:

1. Flexibilização de monopólios. Em 1995, algumas emendas constitucionais au-


torizaram a União a explorar indiretamente, por intermédio de empresas cons-
tituídas sob as leis brasileiras com sede no país, mas não necessariamente de
capital nacional – mediante autorização, concessão ou permissão –, a pesqui-
sa e lavra de recursos minerais, os serviços de telecomunicações, bem como
a exploração e o refino de petróleo. Após quatro décadas de monopólio do
petróleo, essas emendas estabeleceram o princípio de que o petróleo pertence
à União, não havendo motivo para restringir sua exploração a uma única em-
presa, devendo-se franquear a atividade àquela que se dispuser a pagar o maior
preço para retirá-lo do subsolo. Princípio análogo passou a aplicar-se à cessão do
espectro eletromagnético nas telecomunicações, à exploração de quedas-d’água
na geração hidrelétrica e demais áreas nas quais, por décadas, o nacionalismo
passional impusera-se ao pragmatismo racional.

2. Privatizações. Em decorrência das mudanças constitucionais citadas, privati-


zaram-se várias empresas estatais nas áreas de extração mineral, energia elétrica,
telecomunicações, transportes, siderurgia, petroquímica, aeronáutica, entre ou-
tras. Algumas empresas inviáveis foram extintas.87 Nos leilões de privatização,
aceitaram-se as moedas podres como meio de pagamento, o que levou ao quase
desaparecimento daqueles títulos.

3. Agências reguladoras. Com a privatização, em alguns setores substituiu-se


um monopólio público por outro privado. Para se coibir preços abusivos e/ou

86
Dados extraídos de Giambiagi (2008).
87
Caso da empresa de navegação Lloyd Brasileiro, extinta em 1997.
202 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

serviços de má qualidade, precisava-se estabelecer um controle público adequa-


do. Este, por sua vez, não poderia ocorrer de forma imparcialmente favorável
aos consumidores, sob risco de desestimular investimentos, sobretudo aqueles
com longo prazo de maturação. A solução consistiu na criação, em cada setor
específico, de uma agência reguladora, instituição de Estado independente de
pressões dos governos que se revezariam no poder, destinada a fiscalizar o setor
sob as diretrizes definidas pela lei complementar que lhe deu origem.
As reformas listadas estimularam uma expansão inédita dos setores envolvi-
dos. No caso do petróleo, a produção nacional cresceu de 356 mil barris diários
em 1998 para 638 mil barris em 2008. Nas telecomunicações, no mesmo perío-
do, o número de telefones fixos cresceu de 20 milhões para 41,2 milhões, e o de
celulares, de 7,4 milhões para 150,6 milhões.88
Diante do ambiente favorável à atração de capitais estrangeiros de risco
criado pelas reformas, os investimentos externos diretos saltaram da média de
US$1,1 bilhão no quadriênio 1991-1994 para US$14,6 bilhões no quadriênio
seguinte, atingindo US$24,1 bilhões no período 1999-2002. A maior abertura
da economia favoreceu a atualização tecnológica da indústria, após o longo pe-
ríodo de decadência iniciado em 1981.89

4. Renegociação das dívidas estaduais. Entre 1997 e 1998, no intuito de sanear


as finanças de vários estados que refinanciavam suas dívidas às elevadas taxas
de juros praticadas no mercado doméstico, vários governos estaduais assinaram
acordos de troca de dívidas com a União. Esta assumia a dívida estadual em con-
trapartida do recebimento, ao longo de 30 anos, de amortizações e juros reais
– entre 6% e 10% ao ano, em função da magnitude do abatimento inicial obtido
por meio da entrega de empresas estaduais destinadas à privatização. Amparada
na Lei 9.496 de 11/9/1997, a renegociação previa como colateral a eventual
suspensão de repasses dos fundos de participação, bem como o bloqueio bancá-
rio da receita estadual de ICMS.90
A renegociação reduziu o custo fiscal das dívidas estaduais, facilitou politi-
camente a privatização em nível estadual, bem como se tornou o instrumento
fundamental que forçou os estados a obterem superávits primários a partir do
ano seguinte. Em particular, muitos bancos estaduais acabaram privatizados no
bojo das renegociações.

88
Anatel, Relatório Anual 2011.
89
Recomenda-se a leitura de Franco (1998).
90 Em janeiro de 1999, o estado de Minas Gerais declarou moratória dos pagamentos de sua

dívida à União. A rigorosa execução das garantias assegurou à União o recebimento dos paga-
mentos mensais previstos na renegociação de 1997-1998, desestimulando comportamentos se-
melhantes dos demais estados.
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 203

5. Saneamento do sistema financeiro. Além da privatização dos bancos estaduais,


no caso dos bancos privados encontraram-se soluções de mercado para a absor-
ção daqueles que se encontravam em condições frágeis, notadamente três gran-
des: Bamerindus, Econômico e Nacional. Embora não se tenha dado indepen-
dência formal ao Banco Central, alterou-se a composição do CMN de modo a
“recuperar a orientação original da Lei no 4.595 e adaptar-se a padrões adotados
internacionalmente”.91 Na nova composição, passaram a integrar o CMN apenas
os ministros da Fazenda e do Planejamento e o presidente do Bacen.

6. Reforma da previdência. A reforma atuou em três frentes. Na primeira, os


regimes próprios dos servidores passaram a ter uma carência de 10 anos de con-
tribuição para se alcançar a elegibilidade, além de idade mínima de 53 anos para
homens (48 para mulheres), acrescida de uma extensão de 20% do tempo que
faltava na época da reforma para a concessão da aposentadoria.92 Na segunda,
o regime geral (INSS) sofreu modificações com medidas destinadas a reduzir o
valor do benefício recebido por aposentadorias precoces – por meio do Fator
Previdenciário –, bem como a modificação da base de cálculo daquele valor –
antes dos três últimos anos que antecediam a aposentadoria, passando à média
das 80% melhores remunerações observadas desde julho de 1994. A terceira
frente consistiu na previdência privada, com o aprimoramento da legislação dos
planos fechados, que regulamentou os importantes institutos do Benefício Pro-
porcional Diferido e da Portabilidade, e dos planos abertos PGBL e VGBL.93
Eliminou-se o Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ) sobre a capitalização
dos recursos e isentou-se do Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF) as con-
tribuições individuais até o teto de 12% da renda tributável.

7. Regime de metas para a inflação. Implantado em 1999, o regime baseia-se no


tripé macroeconômico caracterizado por uma meta para o superávit primário,
outra para a inflação e a ausência de meta para a taxa de câmbio. Por essa com-
binação, impõe-se a consistência intertemporal das políticas fiscal, monetária
e cambial. No longo prazo, o tripé assegura simultaneamente a solvência da
dívida pública, a estabilidade da inflação e o equilíbrio no balanço em conta
corrente.

8. Lei de Responsabilidade Fiscal. Estabeleceu limites para a despesa com pes-


soal, bem como regras que aumentaram a transparência das informações e

91
Exposição de Motivos no 2005/MF.
92
Um bom resumo sobre a reforma empreendida na era FHC se encontra em Pinheiro (2004)
93 Lei Complementar no 109 e no 110.
204 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

impuseram punições ao seu não cumprimento.94 A nova lei tornou nulos os


financiamentos concedidos por instituições financeiras a estado ou município
que não atendam àqueles limites, estabelecendo a devolução do principal sem
acréscimo de juros e/ou encargos financeiros. Esse dispositivo deu fim aos cré-
ditos bancários concedidos a estados e municípios, ao final dos mandatos de
governadores e prefeitos, sem fonte de recursos para que pudessem ser quitados
por seus sucessores.95

Na área social, o governo Cardoso deu início à recuperação do poder de com-


pra do salário mínimo, cujo valor real cresceu ao ritmo de 6,7% ao ano entre
1995 e 1998 e 2,4% no quadriênio seguinte. O programa Bolsa Escola, introdu-
zido em 2001, passou a pagar às famílias com renda per capita mensal inferior
a R$90,00 da época uma renda mensal de R$15,00 por criança matriculada na
rede escolar com frequência mínima mensal de 75%.
Os oito anos de Cardoso puseram fim a um longo período de instabilidade
econômica iniciado em 1979. Como sintoma dos novos tempos, houve abrupta
redução da rotatividade de ministros da Fazenda que, ao longo dos governos
anteriores, crescera exponencialmente com razão dois: Geisel teve um único
ministro da Fazenda; Figueiredo, dois; Sarney, quatro; Collor-Itamar, oito. Car-
doso, em dois mandatos, teve apenas um ministro: Pedro Malan.
Em algumas áreas vitais não houve progresso. Em 1999, quando a reforma
tributária avançava no Congresso, a necessidade de recursos a curto prazo elimi-
nou uma boa oportunidade para se dotar o país de um ordenamento tributário
eficiente do ponto de vista microeconômico. Entre dotar o país de uma estru-
tura tributária indutora do crescimento a longo prazo e assegurar um elevado
volume de arrecadação para garantir a estabilidade macroeconômica a curto
prazo, este objetivo prevaleceu sobre o anterior.96 Entre 1995 e 2002, período
em que a taxa média de crescimento do PIB foi de 2,3% ao ano, a carga tributá-
ria global cresceu de 26,0% do PIB para 32,4%. Além de crescer em magnitude,
a tributação piorou em qualidade, devido à ampliação das contribuições – tribu-
tos federais incidentes sobre o faturamento não repartidos com os estados. Entre
1995-2002, essas contribuições cresceram de 3,0% do PIB para 6,3%.97
Em 2002, durante as eleições presidenciais, à medida que o candidato da
oposição crescia nas sondagens eleitorais, ocorreu uma intensa fuga de capitais,
provocada pela antiga retórica do Partido dos Trabalhadores em prol da mora-

94
Para a União, 50% da Receita Corrente Líquida; no caso de estados e municípios, 60%.
95
Sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, recomenda-se a leitura de Nascimento e Debus
(2002).
96 Veja Afonso e Varsano (2004).

97 Soma de IPMF/CPMF, Cofins, CSLL e Cide.


Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 205

tória da dívida pública. Em 22 de outubro, a taxa de câmbio atingiu seu zênite


de R$3,95. No dia 27, Luís Inácio Lula da Silva elegeu-se presidente no segundo
turno com 61,27% dos votos válidos. Uma vez ganha a eleição, o pragmatismo
do vencedor levou-o a respeitar os contratos assinados nas gestões anteriores,
contribuindo para apaziguar as inquietações reinantes.

Crescimento com distribuição de renda (2003-2010)

Em 1o de janeiro de 2003, Lula assumiu a presidência da República, em


meio a uma severa crise de confiança, com a taxa de câmbio a R$3,52. No in-
tuito de desarmar a pressão inflacionária e reverter expectativas pessimistas jun-
to aos mercados, manteve o tripé de política econômica inaugurado em 1999,
aumentou a meta de superávit primário, cumpriu à risca o acordo negociado
com o FMI pelo governo anterior e nomeou para chefiar o Banco Central o
ex-presidente98 de um grande banco norte-americano que acabara de eleger-se
deputado federal pelo PSDB.
Lula herdou uma dívida pública líquida de 55,5% do PIB, sendo 41,2% dí-
vida interna e 14,3% externa. Desta, a maior parte consistia em financiamentos
concedidos por organismos internacionais – Banco Mundial e FMI – e títulos de
longo prazo detidos por credores privados. Ao avaliar os prós e contras da opção
por não honrar as dívidas, histórica bandeira política de seu partido, conclui
pela inviabilidade de calotes, pois um eventual repúdio da dívida interna lhe
traria acirrada oposição doméstica, bem como desorganizaria a economia; no
caso dos organismos internacionais, macularia indelevelmente a reputação do
país que, mesmo após a moratória de 1987, honrara seus compromissos com
aqueles organismos; e, no caso dos credores privados estrangeiros, apenas ante-
ciparia para seu mandato um problema que poderia deixar para seus sucessores.
Por pragmatismo, Lula optou por honrar todas as dívidas.
Além da prudência na gestão macroeconômica de curto prazo, os dois pri-
meiros anos do governo caracterizaram-se pela promoção de reformas estrutu-
rais.99 A primeira reforma, de caráter macroeconômico, consistiu na emenda
constitucional que estabeleceu como teto para remuneração de servidores fede-
rais o subsídio dos ministros do Supremo Tribunal Federal, bem como definiu
as regras que viabilizaram a criação de regimes de previdência complementar
para servidores por capitalização. Outras reformas, de caráter microeconômico,
incluíram: a nova legislação de falências, que permitiu a recuperação judicial de

98
Henrique de Campos Meirelles.
99
Muitas das reformas de Lula constavam em Lisboa (2002).
206 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

empresas em crise econômica, antes inviabilizada pela prioridade assegurada aos


créditos trabalhistas e fiscais em detrimento dos demais credores; a legislação
que criou os empréstimos consignados em folha de pagamento; e aprimoramen-
tos ligados à execução de garantias nos casos de alienação fiduciária em financia-
mentos imobiliários, inicialmente regulados por meio da Lei 9.514 de 1997.
Após as denúncias de corrupção envolvendo pagamentos em dinheiro a par-
lamentares – alcunhadas de “mensalão” –, em maio de 2005, Lula deixou de
lado qualquer agenda de novas reformas, no intuito de garantir apoio junto à
sua tradicional clientela política contrária às políticas liberalizantes até então
implantadas. Pelo mesmo motivo, deixou para um futuro incerto a tramitação
no Congresso da regulamentação da reforma da previdência dos servidores.100
O governo Lula beneficiou-se de uma situação externa muito favorável ao
país. A partir de 2004, a melhoria dos termos de troca, provocada pela fulmi-
nante ascensão econômica da China, permitiu ao país acumular, entre 2003 e
2007, um superávit em transações correntes de US$44,9 bilhões. O extraordi-
nário desempenho do balanço de pagamentos provocou uma contínua valori-
zação cambial real, tendo o real atingido US$1,66 ao final de seu governo.101 A
tentativa de conter a valorização cambial, mediante compras de divisas, levou à
inédita acumulação de US$288 bilhões ao final de 2010.
Dando continuidade aos programas sociais iniciados por seu antecessor, Lula
ampliou o programa Bolsa Escola, que passou a denominar-se Bolsa Família,
bem como acelerou ainda mais as correções reais do salário mínimo. A melho-
ria na distribuição da renda do país se refletiu na queda do coeficiente de Gini
nacional de 0,59 em 2002 para 0,52 em 2012.102 Para isso muito contribuiu,
além dos programas sociais, o barateamento de bens de consumo decorrentes da
valorização cambial. No mesmo período, a taxa de desocupação caiu de 11,7%
da população para 5,6%.103
Algumas das reformas econômicas de longo prazo implantadas pelo gover-
no Cardoso foram revertidas por Lula. As privatizações restringiram-se a dois
bancos estaduais, e as concessões de serviços públicos à iniciativa privada per-
maneceram suspensas até 2007. As agências reguladoras passaram a sofrer inge-
rência do governo, inclusive com nomeações de diretores com base em critérios
políticos. A descoberta de grandes reservas submarinas de petróleo, na camada

100
A regulamentação da previdência complementar dos servidores seria a primeira reforma es-
trutural implantada futuramente por Dilma Rousseff.
101 Entre 12/1/1999, último dia da política de minibandas cambiais, e 31/12/2010, a desvalori-

zação cambial nominal acumulada foi de 38% contra uma variação do IPCA-IBGE de 118%.
102 Centro de Políticas Sociais (CPS-FGV).

103 Pesquisa Mensal do Emprego (PME-IBGE). Essa pesquisa restringe-se às principais regiões

metropolitanas.
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010) 207

geológica denominada “pré-sal”, motivou grupos nacionalistas a modificar o


marco regulatório do petróleo, impondo a exploração sob o regime de partilha,
em substituição ao de concessão, bem como reservando à Petrobras participação
mínima de 30% em todos os campos de exploração do pré-sal. A interferência
política na Petrobras levou a empresa a adotar critérios políticos de seleção de
investimentos, bem como a priorizar a compra de equipamentos junto a forne-
cedores domésticos, independentemente de seus custos.104
Em 2008, o rigoroso arcabouço regulatório do sistema financeiro, implanta-
do durante o governo Cardoso, impediu que a crise dos subprime nos Estados
Unidos contaminasse a saúde financeira dos bancos nacionais. A crise provocou
rápido desaquecimento da economia, que resultou em queda do PIB de 0,3%
no ano seguinte. Mas a pronta adoção de políticas de expansão de demanda
levou a um notável crescimento do PIB de 7,5% em 2010. Nos oito anos de
governo Lula, a taxa média de crescimento do PIB situou-se em 4,0% ao ano.
Mas o maior legado da crise de 2008 revelou-se o ressurgimento de ideias inter-
vencionistas que haviam refluído na década anterior. O tempo mostrará a real
dimensão dessa tendência.
Com inflação sob controle, crescimento acelerado, desemprego em baixa e
melhoria das condições de vida da população mais desfavorecida, Lula elegeu sua
sucessora no segundo turno das eleições de novembro de 2010 com 56,05% dos
votos válidos. Dilma Rousseff assumiu a presidência em 1o de janeiro de 2011.

Resumo

Em 1945-2010, o Brasil experimentou diversas políticas econômicas, tendo


acertado em muitas escolhas e errado em outras.
O cotejamento das experiências de sucesso, representadas pelo Paeg e pelo
Plano Real, permite identificar muitas similaridades, tanto no contexto histó-
rico como na concepção, entre esses dois planos. Ambos foram precedidos por
planos de estabilização fracassados, devido à grande fragmentação política que
inviabilizava a implantação de programas consistentes. Em suas estratégias de
curto prazo, nos dois planos houve um período preparatório de correção de
preços relativos, recomposição de receitas públicas e acumulação de reservas
cambiais, antes de se aplicar a política de rendas. Em ambos, a política de rendas
– no Paeg com a fórmula salarial e no Plano Real com a URV – desempenhou

104 Um exemplo foi a construção da refinaria Abreu e Lima, em Pernambuco, em parceria com

a estatal venezuelana PDVSA. Inicialmente programada para entrar em operação em 2010,


e orçada em US$2,3 bilhões, no momento em que se escreve este texto tem sua inauguração
prevista para 2014 com orçamento revisto para US$20,1 bilhões.
208 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

um papel fundamental para desarmar a inércia inflacionária. Nos dois planos,


a aplicação da política de rendas, pelo lado da oferta, teve como complemento
uma rígida política monetária, pelo lado da demanda.
Quanto ao impacto de longo prazo, os frutos das reformas estruturais im-
plantadas pelos dois planos não foram colhidos pelos governos que as empreen-
deram, mas por seus sucessores imediatos. Estes, além de herdarem condições
internas propícias à retomada do desenvolvimento, se beneficiaram de conjun-
turas externas favoráveis ao país, o que lhes permitiu combinar crescimento
acelerado, inflação sob controle e equilíbrio no balanço de pagamentos. Tanto
no período do “milagre” como na era Lula, após seis anos de bonança as condi-
ções internacionais se alteraram devido a choques externos: o do petróleo em
1973, e o do subprime em 2008.
A reação de Geisel ao choque do petróleo consistiu na ampliação do modelo
de Estado empresário, com fechamento da economia. Essa estratégia acabou
por levar o país à crise da dívida externa da década de 1980. A reação de Lula,
similarmente, foi uma parcial ressurreição do modelo baseado na ampla partici-
pação do Estado na economia – particularmente nos setores de petróleo e inter-
mediação financeira –, bem como elevação do protecionismo, política industrial
desfocada e casuística, estratégias que, no passado, estimularam o crescimento
de curto prazo, mas levaram à redução da eficiência econômica e estagnação nos
anos seguintes. No momento em que se escreve este texto, não se pode concluir
que a volta do estatismo e protecionismo se manterá no futuro.

Leituras recomendadas

Santos (1986) apresenta uma perspicaz análise dos determinantes da ruptu-


ra política de 1964. Sobre o Paeg, recomenda-se Campos e Simonsen (1974).
Campos (1994) oferece a visão de um privilegiado observador do período 1945-
1993. Sobre o vínculo entre educação, distribuição de renda e crescimento eco-
nômico – importantíssimo tema não abordado neste capítulo –, recomenda-se
Langoni (1973). Para uma competente defesa do II PND, recomenda-se Castro
e Souza (1985). As diversas reformas implantadas na década de 1990 são trata-
das em Giambiagi (2005).

Referências

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CAPÍT U LO 7

EDUCAÇÃO E DESENVOLVIMENTO
NO BRASIL

Fernando de Holanda Barbosa Filho


Samuel Pessôa1

Introdução

Durante a Segunda Guerra e no imediato pós-guerra, a sociedade brasileira


foi exposta ao enorme atraso econômico e social que havia entre ela e as econo-
mias líderes do Ocidente. Esse reconhecimento produziu intenso debate acadê-
mico ao longo do final dos anos 1940 e durante toda a década de 1950, que se
encontra nas páginas da Revista Brasileira de Economia da época.2
Nesse período, o país adotou o projeto de substituição de importações, que
havia sido empregado inicialmente de forma não sistemática como resposta à
crise dos anos 1930. Esse modelo se caracterizava, de forma geral, por forte es-
tímulo ao investimento em capital físico na indústria, fechamento da economia
ao comércio internacional e estatização dos serviços de utilidade pública. Duas
consequências da implantação desse programa foram o desequilíbrio macroe-
conômico permanente (como indicado pelos elevados níveis de inflação) e o
baixo nível de investimento na área social, principalmente na educação pública
fundamental.
Essa falta de investimento na educação básica ocasionou graves consequên-
cias para a nossa economia, com efeitos evidentes até hoje. O baixo investimen-
to em educação pública, associado à elevada taxa de crescimento populacio-
nal, amplificou os impactos negativos da adoção do modelo de substituição de

1
Os autores agradecem ao INCT (CNPq e Faperj) pelo auxílio financeiro.
2
Ver o início do texto de Gudin (1952).
212 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

importações, criando mão de obra pouco qualificada para um mundo cada vez
mais competitivo.
O presente capítulo tem a seguinte organização. Na segunda seção ilustra-
mos o descaso da sociedade com a universalização da educação ao longo do pós-
guerra. Na terceira seção analisamos o impacto microeconômico da educação
sobre os salários. O retorno da educação é calculado por meio de duas meto-
dologias distintas: a análise minceriana e o cálculo da taxa interna de retorno
(TIR). Os resultados para o Brasil indicam que a elevação dos anos de escolari-
dade possui impacto direto no salário dos trabalhadores, chegando a elevá-lo em
cerca de 21%. A terceira seção mostra, ainda, que o investimento em educação
possui elevada taxa de retorno, com a TIR média estando em torno de 9,5% ao
ano em termos reais.
A quarta seção avalia o impacto macroeconômico da educação sobre o cres-
cimento da economia. A análise da literatura sugere que a educação afeta o nível
do produto e não a taxa de crescimento do mesmo. A seção conclui apresentan-
do as diferentes formas de se calcular o capital humano e sua aplicação para a
economia brasileira.
A quinta seção calcula a parcela do diferencial de renda per capita entre o
Brasil e outros países que pode ser explicada pela diferença de anos médios de
escolaridade. Aqui fica evidente a importância do investimento em educação
para explicar os diferenciais de renda. Para se ter uma ideia, o diferencial de
educação entre o Brasil e os Estados Unidos chega a explicar 33% da diferença
de renda per capita entre os dois países. A relação entre escolaridade, de um
lado, e desigualdade de renda e violência, de outro, é discutida brevemente na
sexta seção.

Educação básica: o grande erro coletivo de nossa sociedade


no século XX

O Gráfico 7.1 apresenta a taxa de crescimento da população da última dé-


cada do século XIX até os dias de hoje. Nota-se que há dois ciclos claros. No
primeiro, observa-se aceleração da taxa de crescimento populacional da década
de 1990 do século XIX até meados da primeira década do século XX, seguida
de redução até 1930. Esse ciclo está associado ao fluxo migratório da Europa (e,
no caso brasileiro, também do Japão) para as regiões do novo continente ricas
em terra e relativamente despovoadas.
O segundo ciclo inicia-se em 1930, com crescimento populacional de
1,3% ao ano, e vai até 2004, quando o crescimento populacional retorna
aos 1,3% ao ano do início do processo. Nesse período, o Brasil ingressou e
Educação e desenvolvimento no Brasil 213

GRÁFICO 7.1 Taxa de crescimento populacional anual (em %)


3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0
1892
1896

1904
1908

1916
1920

1932

1944

1956
1960

1968
1972

1980
1984

1992
1996

2004
2008
1900

1912

1924
1928

1936
1940

1948
1952

1964

1976

1988

2000
Fonte: IBGE

completou o processo conhecido como transição demográfica. Na primei-


ra fase (de 1930 até 1957), a redução da taxa de mortalidade infantil ocasio-
nada pela melhoria das condições sanitárias produziu forte aceleração da taxa
de crescimento populacional, numa sociedade que apresenta elevadas taxas de
natalidade. No período seguinte (de 1958 até 2004), a queda da fecundidade
acarretou queda no crescimento demográfico. Portanto, no início do pro-
cesso houve baixo crescimento demográfico com elevada natalidade e mor-
talidade, e, no final, analogamente, baixo crescimento populacional, porém
baixa natalidade e mortalidade.
Uma característica importante da transição demográfica brasileira é que a
etapa de aceleração foi muito mais rápida do que a etapa de redução da taxa de
crescimento populacional, de modo que a taxa média de crescimento popula-
cional foi de 2,86% ao ano de 1947 a 1975. O crescimento total acumulado de
1930 até 2004 foi de 410%.
Como dito anteriormente, essa forte aceleração da taxa de crescimento po-
pulacional não foi acompanhada por investimentos em educação compatíveis
com as necessidades do país. Isso, por sua vez, se refletiu em baixas taxas brutas
de matrículas nos ensinos fundamental, médio e superior. A primeira coluna
da Tabela 7.1 ilustra o baixíssimo investimento efetuado pelo Estado brasileiro
(em proporção do PIB) até a década de 1980. As demais colunas mostram como
havia total desproporção entre o investimento por aluno nos ensinos fundamen-
tal e superior. Cada aluno do ensino superior custava, nos anos 1950, 75 vezes
mais que um aluno do fundamental!
214 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

TABELA 7.1 Gasto público com educação

CUSTO POR ALUNO DO SETOR PÚBLICO (% PIB PER CAPITA)


GASTO PÚBLICO EM
EDUCAÇÃO (% PIB) FUNDAMENTAL MÉDIO SUPERIOR

1950 1,4 10 133 750


1955 1,6 10 95 950
1960 1,7 8 78 939
1965 2,4 11 42 873
1970 2,9 11 32 384
1975 2,6 11 27 167
1980 2,4 10 16 157
1985 2,9 12 18 161
1990 3,8 15 18 233
1995 3,9 14 16 201
2000 4,0 13 14 210

Fonte: Maduro Junior (2007).

O resultado da falta de prioridade no ensino fundamental é o crescimento


bastante modesto da escolaridade da população em idade ativa, como pode ser
visto no Gráfico 7.2. O desempenho brasileiro somente foi melhor que o dos
países da África Subsaariana.3

GRÁFICO 7.2 Anos médios de escolaridade da população economicamente ativa (PEA)

14

12

10

6
Austrália
4 Bolívia
Brasil
Chile
França
2 Coreia
EUA
África Subsaariana
0
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010

Fonte: Barro e Lee (2010)

3
Os dados referem-se aos anos médios de escolaridade da população acima de 15 anos. Ver a
metodologia e dados em Barro e Lee (2010).
Educação e desenvolvimento no Brasil 215

Retornos da educação

No final dos anos 1950 e início dos anos 1960, a comunidade acadêmica
internacional, principalmente a americana, passou a preocupar-se com o tema
da educação. Estudiosos como Schultz, Becker e Mincer formularam a teoria do
capital humano. Para esses autores, a educação, do ponto de vista individual,
deveria ser tratada como uma decisão de investimento. O indivíduo incorre em
custos – o custo de oportunidade, representado pelo salário do qual o estudante
abre mão para manter-se na escola, a mensalidade escolar se o ensino for pago e
outros gastos associados à educação (material escolar, deslocamento até a esco-
la, alimentação etc.) – e obtém como benefício a elevação da renda propiciada
pela maior escolaridade. O benefício ocorre somente no futuro, o que sugere
que a decisão de estudar pode ser tratada de forma análoga a uma decisão de
investimento em capital físico. Segue-se desse fato a expressão “investimento
em capital humano” para caracterizar o investimento educacional.4
Como o investimento em capital humano envolve a alocação de recursos escas-
sos, do ponto de vista econômico é interessante que se saiba o retorno desse tipo
de investimento para que se possa realizar os melhores investimentos para o país.
Nesta seção nos concentramos no retorno individual da educação. Analisaremos o
impacto da educação sobre a remuneração dos trabalhadores (abordagem minceria-
na) e, em seguida, apresentaremos o cálculo da taxa interna de retorno (TIR).

Equação de Mincer

A forma mais utilizada na literatura para mensurar os retornos da educação


é a estimativa do impacto de um ano a mais de educação sobre o salário. Essa
medida de taxa de retorno da educação baseia-se no coeficiente estimado para a
educação nas regressões de Mincer.5 Estima-se uma equação em que a variável
dependente, o logaritmo do salário ou da renda do trabalho, é regredida nos
anos de escolaridade da pessoa e outros controles.6 O coeficiente da educação é
aproximadamente o prêmio de salário, que, por sua vez e sob certas circunstân-
cias, é igual à taxa interna de retorno (TIR) da educação.7

4
Para mais detalhes, ver Mincer (1958), Schultz (1961) e Becker (1962).
5
Mincer (1974).
6 Controles são variáveis que também afetam a variável dependente, mas não são a variável de

interesse. Portanto, retira-se (controla-se) o efeito dessas variáveis sobre a variável que é objeto
da análise.
7 Na próxima subseção determinam-se as condições para que o prêmio de salário seja exatamen-

te igual à TIR da educação.


216 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

A estimação do retorno da equação de Mincer é mais facilmente entendida


com base na Equação 1 a seguir. Nela, os anos de escolaridade afetam os salários
pagos. Acrescentam-se na equação as seguintes variáveis de controle: gênero,
raça, experiência, experiência ao quadrado, se é trabalhador do setor público ou
privado e se possui carteira de trabalho ou não,8 entre outros.

(1)

Nessa equação, wi é o salário por hora do i-ésimo trabalhador, hi representa


os anos de escolaridade, β é o retorno associado aos anos de estudo, e o coe-
ficiente γl é o impacto sobre os salários dos controles utilizados na regressão.
Segue-se, a partir de 1, que:

Ou seja, β é o ganho percentual no salário que resulta na elevação da escola-


ridade em um ano.
As variáveis que indicam se a pessoa trabalha no setor público ou privado
e se possui ou não carteira de trabalho são importantes, pois afetam o salário
dos trabalhadores. Trabalhadores do setor público possuem, em média, salário
superior ao de trabalhadores do setor privado para uma mesma qualificação e
função. Igualmente, o salário de trabalhadores com carteira é, na média, supe-
rior ao daqueles sem carteira. Logo, deve-se retirar o impacto dessas variáveis
sobre o salário para avaliar o efeito da educação.

Aplicação ao Brasil. A metodologia de estimar os retornos da educação por


meio da equação de Mincer é bastante utilizada no Brasil.9 Em geral, a literatura
reporta taxas de retorno entre 10% e 20%, sendo maiores na cidade do que no
meio rural. Essa faixa de variação para o retorno minceriano da educação tem
sido robusta em diferentes bases de dados, períodos e metodologias.
Nesta seção, estimamos a Equação 1 com base em dados da Pesquisa Na-
cional por Amostra de Domicílios (PNAD) para os anos de 2002 a 2009. As
estimativas foram realizadas controlando-se o fato de o trabalhador ser homem,
branco, trabalhar no setor público, possuir carteira de trabalho, ser sindicalizado,

8
Por lei, no Brasil os empregadores devem assinar a carteira de trabalho de seus empregados.
Logo, a carteira de trabalho assinada é uma medida de formalização do trabalho.
9 Ver, entre outros, Loureiro e Galrão (2001), Ueda e Hoffmann (2002), Sachsida et al. (2004)

e Resende e Wyllie (2006).


Educação e desenvolvimento no Brasil 217

possuir experiência; e pelo impacto de sua experiência no salário ao longo do


tempo. A equação foi estimada pelo método de mínimos quadrados ordinários,10
com as variáveis sendo ponderadas pelo peso amostral da PNAD. A Tabela 7.2
apresenta o resultado dos coeficientes estimados (β). Os resultados sugerem que
cada ano de educação no Brasil está associado a uma elevação média dos salários
entre 19% e 21%.

TABELA 7.2 Retorno da educação pela equação de Mincer (em %)

PRÊMIO DE SALÁRIO ESTIMADO

2002 20,30
2003 19,90
2004 21,10
2005 18,80
2006 20,20
2007 20,10
2008 19,60
2009 18,70

Fonte: Elaboração própria com base na PNAD.

Taxa interna de retorno

A taxa interna de retorno (TIR) da educação é a taxa de juros que uma


aplicação financeira pagaria se o poupador depositasse no banco recursos em
valor igual aos custos do investimento educacional e fizesse retiradas mensais
ao longo dos anos, equivalentes ao ganho de renda observado com a elevação
da educação.
No caso específico do investimento em educação, a TIR é a taxa que iguala
o valor presente dos custos de estudar um período a mais com o valor presente
dos benefícios associados com esse período a mais de educação. No cálculo, o
custo utilizado é o custo anual por aluno somado ao custo de oportunidade, e o
benefício é o diferencial de salário de mercado oferecido por esse ano adicional
de estudo.
A taxa interna de retorno de adquirir um ano a mais de educação quando se
tem h anos de escolaridade, e o trabalhador permanecerá T anos no mercado de
trabalho, rh +1, é dada pela expressão:

10 Em princípio, a Equação 1 deve ser estimada com a utilização de variáveis instrumentais, já

que existe endogeneidade entre os salários e os anos de escolaridade. Entretanto, Card (1999)
argumenta que a estimativa através de mínimos quadrados ordinários é satisfatória.
218 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

(2)

O lado esquerdo da Equação 2 representa o custo de estudar, dado pelos cus-


tos pecuniários (a soma da mensalidade da escola com outros gastos associados
ao estudo, como, por exemplo, aquisição de material escolar), C(h + 1), e pelo
custo de oportunidade do tempo, dado pelo salário de um indivíduo com h anos
de escolaridade e sem experiência, isto é, w(h,0).
O benefício no período i de estudar um ano a mais é o diferencial de salário
que será recebido em virtude do ano adicional de escolaridade (h + 1), ajustado
pelo ano a menos de experiência no mercado de trabalho [(i – (h)) > (i – (h + 1))].
Assim, o lado direito da Equação 2 representa o valor presente do benefício
de estudar um ano adicional, dado pelo fluxo de diferenciais de salários (w(h
+ 1,i – (h + 1) – w(h, i – (h)), descontados a valor presente pela TIR, rh + 1. É
evidente a similaridade com a taxa de retorno de um projeto de investimento
produtivo.
A taxa interna de retorno social é dada por rh + 1, supondo que o ganho salarial
reflita os ganhos de produtividade do trabalhador na ausência de outras exter-
nalidades e desde que sejam incluídos nos custos pecuniários todos os custos
sociais da educação, inclusive os gastos do setor público em prover educação
pública.
É evidente, pelas Equações 1 e 2, que a TIR e a equação de Mincer são distin-
tas. Elas se equivalem somente sob condições especiais. Para tanto, é necessário
supor que os agentes vivam para sempre e que nunca se retiram do mercado de
trabalho, isto é, deve-se supor que T = ∞, que não há custos pecuniários (C(h
+ 1) = 0)) e que o salário não se altera ao longo do ciclo de vida. Resolvendo a
soma na Equação 2 com essas hipóteses, segue:

(3)

Nesse caso, a taxa interna de retorno é igual ao prêmio de salário desse ano
adicional de educação. É importante ressaltar que a idade máxima, T, até onde
consideraremos o ganho do diferencial de salário, afeta o cálculo da taxa de re-
torno da educação. Quanto mais tempo o indivíduo trabalhar, maior será a taxa
de retorno.11

11
Devido à taxa de desconto, esse ganho decresce para cada ano extra de trabalho adicionado.
Educação e desenvolvimento no Brasil 219

A TIR para cada ciclo de educação

Outra possibilidade é o cálculo da TIR para cada ciclo completo de educa-


ção. Esses ciclos seriam: 1) fundamental, de 1a à 4a série, (0-4 anos de estudo);
2) fundamental, de 5a à 8a série (5-8 anos de estudo); 3) ensino médio, que en-
globa as três séries do ensino médio (9-11 anos de estudo) e 4) ensino superior,
que se refere ao curso superior (12-15 anos de estudo).
A forma de cálculo dessa taxa de retorno é similar à anterior, com a diferença
de que agora os custos são pagos por um período maior, e o investimento em
educação só começa a dar retorno (um salário mais elevado) alguns anos depois.
Assim, a taxa interna de retorno do c-ésimo ciclo completo é a taxa de desconto,
rc , que soluciona a seguinte equação:

(4)

Nessa equação, w(hc, e) é o salário de um indivíduo com e anos de experiên-


cia e hc anos de escolaridade, Tc é o tempo para completar o c-ésimo ciclo e hc é
a escolaridade do indivíduo que completou o c-ésimo ciclo (quatro, oito, 11 e
15 anos de escolaridade). O custo de oportunidade é o salário do qual a pessoa
abre mão, e ele se eleva a cada período em função do ganho de experiência. A
partir do fim do ciclo, cada indivíduo passa a ser beneficiado pelo diferencial dos
anos adicionais de estudo.

Aplicação da metodologia TIR no Brasil. Os primeiros cálculos da TIR da edu-


cação para o Brasil são dos anos 1970.12 Os estudos documentaram os elevados
retornos da educação para o Brasil. Em particular, Langoni mostrou que o inves-
timento em educação era a forma mais eficiente de elevar a taxa de crescimento
da economia.
Em trabalho anterior, calculamos a taxa de retorno da educação no Brasil por
meio da metodologia da TIR e avaliamos sua evolução nas últimas décadas.13 Para
tanto, utilizamos dados obtidos na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
(PNAD), Censo 2000, Pesquisa de Orçamento Familiar (POF) e Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). O estudo calculou a
TIR social do investimento público em educação para cada ano adicional de estudo
e para cada um dos ciclos de ensino (1a à 4a série do fundamental; 5a à 8a série do
fundamental, ensino médio e ensino superior) no período entre 1981 e 2004.

12
Ver Castro (1970) e Langoni (1974).
13
Barbosa Filho e Pessôa (2008).
220 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Nesse estudo, também calculamos o prêmio salarial, que, como vimos, mede
o ganho adicional em termos de salário que o trabalhador recebe por possuir
escolaridade maior. Em particular, o prêmio de salário de um trabalhador com h
anos de escolaridade em relação a um trabalhador com 0 anos de escolaridade é

dado por: . Os resultados mostraram que os prêmios salariais

associados aos anos de escolaridade são expressivos.14


A Tabela 7.3 atualiza nossos resultados para 2009, última informação dis-
ponível. Entre 1981 e 2004, os prêmios salariais são superiores a 10% ao ano
para todos os ciclos escolares. Para os trabalhadores com pelo menos 15 anos de
estudo, ocorre uma elevação no salário acima de 30% a partir de 2001.

TABELA 7.3 Prêmio salarial de ciclos completos com 30 anos de trabalho (em %)

ESCOLARIDADE 1981 1985 1990 1996 2001 2004 2009

4 15,0 16,2 14,1 13,5 11,7 11,9 6,0


8 17,0 17,2 20,9 16,6 15,1 14,9 13,4
11 24,1 23,7 21,4 17,2 16,7 16,4 15,2
15 24,1 25,1 22,7 26,5 33,3 32,8 30,1

Fonte: Os anos de 1981 até 2004 foram obtidos de Barbosa Filho e Pessôa (2008). O ano de 2009 foi calculado pelos
autores.

No entanto, o prêmio de salário não é uma boa medida do valor econômico


da educação para a sociedade, conforme discutido anteriormente. É necessário
considerarmos os custos da educação para obtermos a TIR. A Tabela 7.4 apre-
senta os dados da TIR para diversos anos. As taxas internas de retorno para o
ciclo superior, na casa de 14% ao ano, são mais baixas que o prêmio de salários,
na casa dos 30% ao ano, devido aos elevados custos por aluno da universidade
pública.

TABELA 7.4 TIR de ciclos completos com 30 anos de trabalho (em %)

ESCOLARIDADE 1960 1969 1981 1985 1990 1996 2001 2004 2009

4 48,1 32,0 17,4 23,7 16,5 16 12,1 9,8 5,2


8 23,8 19,5 13,1 11 13,3 10,4 12,4 14,8 7,6
11 14,8 21,3 20,2 21,5 29,7 14,4 14,3 13,9 11,6
15 4,9 12,2 16,9 15,5 15,1 12,9 14,5 13,8 13,5

Fonte: Os anos de 1960 e 1969 foram obtidos em Langoni (1974). Os anos de 1981 até 2004 foram obtidos de Barbosa
Filho e Pessôa (2008). O ano de 2009 foi calculado pelos autores.

14
Barbosa Filho e Pessôa (2008).
Educação e desenvolvimento no Brasil 221

Os custos utilizados no cálculo da TIR foram obtidos junto ao site do Inep.15


Existe um grande debate acerca dos custos do ensino superior no Brasil. Argu-
menta-se que estão superdimensionados, pois parte desse custo serve para re-
munerar a atividade de pesquisa e seria necessário reduzir um percentual desses
custos. De qualquer forma, mesmo com custos elevados, as TIRs encontram-se
sensivelmente acima do custo de rolagem da dívida pública, que, como sabe-
mos, é muito alto no Brasil.
Enquanto os estudos de Castro e Langoni comprovaram o alto retorno do
investimento em educação nas décadas de 1960 e 1970, os resultados apresen-
tados neste capítulo mostram que as taxas de retorno da educação permanecem
elevadas no Brasil. Isso indica que o investimento em educação realizado nas
últimas décadas não foi suficiente para acabar com a escassez relativa de capital
humano.
A comparação dos resultados obtidos por Barbosa Filho e Pessôa com dados
até 2004 e os de Langoni para os anos de 1960 e 1969 mostra grande queda
do retorno da educação no ensino primário.16 Em 1960, a taxa de retorno da
educação era de quase 50% no primário, e cai continuamente até 2004 (9,8%).
A taxa de retorno para o ginásio completo apresentou uma queda de quase 24%
em 1960 para 13,1% em 1981. A partir desse momento, começa a ocorrer uma
recuperação, e atinge 14,8% em 2004. Após uma grande elevação no começo da
década de 1980, o retorno do ensino médio cai na década de 1990, mas atinge
quase 14% em 2004, mantendo-se próximo do nível de 1960.
A análise dos dados de 2009 reforça a queda das taxas de retorno do ensino
fundamental de 1a à 4a séries e do ensino fundamental de 5a à 8a séries. O ano
de 2009 mostra ainda uma queda da taxa interna de retorno do ensino médio
de dois pontos percentuais, após alguns anos de certa estabilidade. Para o ensino
superior, a TIR também sofre pequena queda no período.
A queda da TIR para o ensino fundamental de 1a à 4a e de 5a à 8a séries pode
ser consequência de dois efeitos. Primeiro, ocorreu uma elevação da oferta re-
lativa de indivíduos com pelo menos ensino fundamental de 1a à 8a séries. Se-
gundo, a adoção de tecnologias intensivas em qualificação reduziu a demanda
por trabalhadores de baixa escolaridade e, consequentemente, a sua taxa de
retorno.
Nota-se o grande aumento da TIR para o ensino superior que ocorreu entre
1960 e 2009. A TIR passou de apenas 4,9% para 13,5%, com um pico de 16,9%
em 1981. Em função disso, os ciclos com maior retorno deixaram de ser o pri-
mário e o ginásio, e passaram a ser o ensino médio e o superior.

15
<http://portal.inep.gov.br/>.
16
Barbosa Filho e Pessôa (2008) e Langoni (1974).
222 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Assim como a queda da TIR dos trabalhadores pouco escolarizados pode es-
tar associada às novas tecnologias, o maior retorno para níveis maiores de escola-
ridade também reflete a maior demanda por trabalhadores com esses atributos,
apesar da elevação da oferta relativa deles desde 1960.

Educação e crescimento econômico

Na seção anterior, documentamos a forte associação que há entre renda do


trabalho e escolaridade. Argumentamos que esse ganho de salário se deve às ha-
bilidades que o trabalhador adquiriu na escola e que representam, portanto, um
ganho de produtividade. Outra teoria que buscou explicar a associação entre
renda do trabalho e escolaridade é a teoria da sinalização. Segundo essa verten-
te, as pessoas com mais habilidades inatas adquirem maior escolaridade para
sinalizar ao mercado de trabalho que possuem essas habilidades. Nos anos 1980
e 1990, houve grande esforço de pesquisa para distinguir qual das duas teorias
se ajusta melhor aos dados. Na última década, consolidou-se o entendimento de
que aproximadamente 90% do retorno da educação representa impacto causal
desta sobre a produtividade e não o inverso.17
Apesar de a evidência microeconômica que relaciona remuneração do traba-
lhador com a sua escolaridade ter demonstrado que há causalidade entre educa-
ção e produtividade,18 tem sido difícil para os economistas mostrar essa relação
para dados agregados. Há inúmeras dificuldades. Primeiro, é preciso saber qual
modelo teórico da associação entre educação e crescimento do produto agre-
gado é o mais indicado. Por exemplo, elevações da escolaridade do trabalhador
elevam, em caráter permanente, o produto ou a taxa de crescimento do produ-
to? Outra dúvida refere-se à variável que melhor representa o nível de educação
de uma sociedade em dado ponto do tempo. Deve-se empregar alguma variável
de estoque, como os anos médios de escolaridade da população economicamen-
te ativa (PEA) ou alguma variável de fluxo, como a taxa de matrícula no ensino
fundamental, médio ou mesmo no superior?
Segundo, é preciso lidar com o problema da endogeneidade e da omissão de
variáveis. A educação pode ser causada pelo crescimento econômico em vez do
contrário: o aumento da renda gera recursos adicionais que podem ser inves-
tidos em educação. Terceiro, e provavelmente o problema mais difícil de ser
resolvido, é necessário encontrar uma base de dados de boa qualidade de anos
de escolaridade para diversos países. Adicionalmente, ao longo da trajetória de

17
Ver Lange e Topel (2006).
18
Ver, por exemplo, Card (1999).
Educação e desenvolvimento no Brasil 223

crescimento de uma economia, além da escolaridade, diversas outras variáveis,


como investimento em capital físico, marco institucional e legal, crescimento
populacional, entre outros, alteram-se simultaneamente. Há enorme dificulda-
de estatística em separar o efeito da educação dos demais.
Do final dos anos 1980 até a primeira metade da década de 1990, várias teo-
rias estabeleceram forte relação entre educação e crescimento. Os modelos de
crescimento econômico endógeno mostravam que elevações do nível de educa-
ção causavam elevação permanente da taxa de crescimento da renda per capita.
O modelo mais tradicional de crescimento que vigorava desde o final dos anos
1950, o modelo de Solow, expandido para incorporar a escolaridade, previa,
por outro lado, que elevações da educação causavam elevação do nível de renda
e não de sua taxa de crescimento. A evidência empírica acabou mostrando-se
favorável ao modelo tradicional.19 Assim, o efeito da educação sobre a renda per
capita é um efeito de nível e não de crescimento e, portanto, mais modesto do
que o otimismo da primeira metade dos anos 1990.
Uma pergunta importante do campo de desenvolvimento econômico é qual
a capacidade do modelo de Solow de explicar diferenciais de produto por traba-
lhador em função de diferenças nas taxas de poupança (igual à taxa de investi-
mento em uma economia fechada). Mankiw, Romer e Weil testam se o modelo
de Solow consegue explicar o diferencial de renda per capita observado entre os
países.20 Os autores mostram que, para explicar a disparidade observada, o mo-
delo necessita que a participação de capital na renda seja de pelo menos 60%,
número bastante superior aos 40% obtidos das Contas Nacionais. Os autores
argumentam que uma possível resposta a essa dificuldade do modelo de Solow
é lembrarmos que o conceito de capital adotado é muito restrito e não considera
investimentos em educação e treinamento.
Por isso, Mankiw, Romer e Weil (doravante MRW) propõem a seguinte fun-
ção de produção:

(5)

em que y, k e h, são, respectivamente, o produto, o capital físico e o capital


humano por unidades efetivas de trabalho (Le gt), A é a tecnologia (descontada
do progresso tecnológico), α representa a participação do capital na renda e γ
representa a participação do capital humano na renda. Além da propensão mar-
ginal a poupar em capital físico, Sf, considera-se a propensão marginal a poupar
em capital humano, SH.

19
Mankiw et al. (1992).
20
Mankiw et al. (1992).
224 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

A introdução de capital humano no modelo tradicional de Solow por MRW


cria problemas práticos na hora de testar se o novo modelo consegue explicar
melhor os fatos estilizados do que o modelo original de Solow, sem capital
humano.
Primeiramente, não está claro o que exatamente representa a variável capi-
tal humano (h), argumento da função de produção. No modelo, essa variável
representa os serviços produtivos derivados do estoque de capital humano,
medido em unidades de eficiência. Dado que o progresso técnico exógeno é
ilimitado, o estoque de capital humano per capita é uma variável ilimitada.
Certamente, sob essa interpretação, h não pode representar os anos médios de
escolaridade da população economicamente ativa (PEA), que, por definição,
é uma variável limitada (as pessoas não podem estudar mais que seu tempo
de vida).
Outra dificuldade segue do fato de o capital humano ser embutido no traba-
lhador. Os serviços produtivos do trabalho não qualificado, L, representam ago-
ra uma parte da população. Como se deve tratar a outra parcela da população?
De forma mais geral, essa extensão do modelo de Solow não permite um
mapeamento muito direto entre o modelo e os dados. Apesar dessa dificuldade,
MRW foram adiante e utilizaram a taxa de matrícula do ensino médio como
medida de capital humano. A introdução dessa variável melhora o poder expli-
cativo do modelo acerca do diferencial de renda per capita e reduz a participa-
ção do capital físico na renda.
O emprego que MRW fizeram da taxa de matrícula como uma medida do
investimento em educação representa bem a ideia do modelo de Solow. A taxa
de matrícula, uma variável de fluxo, representa parte do esforço que a sociedade
faz no investimento em educação. No entanto, há dois problemas no uso dessa
variável. Primeiro, há grande defasagem entre a elevação da taxa de matrícula e
a elevação dos anos de escolaridade da PEA. Segundo, não somente a educação
afeta a renda, mas também ocorre o contrário. Em particular, o crescimento
econômico eleva a renda e, portanto, cria recursos para que a taxa de matrícula
se eleve. De fato, Bils e Klenow mostram que um aumento da taxa de cresci-
mento provoca uma elevação da taxa de matrícula.21 Assim, a partir da segunda
metade da década de 1990, a maior parte dos estudos passou a usar indicadores
de capital humano que medem o estoque disponível.
O emprego da variável de anos de escolaridade da PEA reduz em muito o
problema da endogeneidade se trabalharmos com intervalos de tempo curtos.
Em particular, a variação dos anos médios de escolaridade da PEA nos últimos
cinco anos está pouco associada ao crescimento econômico dos últimos cinco

21
Bils e Klenow (2000).
Educação e desenvolvimento no Brasil 225

anos. Ela foi consequência de decisões tomadas de se matricular na escola nos


10 ou 20 anos anteriores.
Dessa forma, os anos médios de educação são outro candidato natural à me-
dida de capital humano. Essa medida pode ser a média dos anos de escolaridade
da população acima de 15 anos, medida mais utilizada na literatura, ou a média
dos anos de escolaridade da população em idade ativa (acima de 10 anos). Am-
bas as medidas apresentam crescimento recente na economia brasileira, como
pode ser observado na Tabela 7.5. A tabela ilustra que os anos médios de estudo
da população brasileira têm crescido ao longo dos últimos anos, apesar de serem
ainda baixos quando comparados à escolaridade média dos países desenvolvi-
dos.22 A elevação da escolaridade é fruto do grande investimento recente reali-
zado pelo país, em particular devido à universalização da taxa de matrícula do
ensino fundamental. O desafio permanece para o ensino médio, no qual a taxa
de matrícula ainda se situa na casa dos 50%.

TABELA 7.5 Anos médios de educação no Brasil

BRASIL IDADE DA POPULAÇÃO (EM ANOS)

> 15 15 17 20 23 25

1995 4,2 5,5 5,3 6,3 7,1 7,4 7,4


1996 4,3 5,7 5,5 6,5 7,3 7,5 7,5
1997 4,4 5,7 5,6 6,6 7,4 7,5 7,7
1998 4,6 6,0 5,7 6,8 7,7 7,8 7,7
1999 4,8 6,1 5,8 7,0 7,9 7,9 7,9
2001 5,0 6,4 6,1 7,4 8,4 8,4 8,2
2002 5,2 6,6 6,3 7,5 8,5 8,5 8,4
2003 5,4 6,8 6,4 7,7 8,7 8,9 8,7
2004 5,5 6,9 6,5 7,8 8,9 9,1 8,9
2005 5,6 7,0 6,6 7,9 9,0 9,3 9,1
2006 5,8 7,2 6,6 8,0 9,2 9,5 9,4
2007 5,9 7,3 6,6 8,1 9,4 9,7 9,5
2008 6,0 7,5 6,7 8,2 9,5 9,8 9,7
2009 6,2 7,6 6,7 8,1 9,5 9,7 9,7

Fonte: Elaboração própria com base em dados da PNAD.

O problema do uso dos anos médios de escolaridade é que não há base mi-
croeconômica para sustentar essa formulação. No entanto, a equação de Mincer
(1) sugere uma forma de incorporarmos capital humano em um modelo agre-
gado de crescimento. Dado que, por um lado, o salário está associado à produ-
tividade e, por outro lado, relaciona-se aos anos de escolaridade do trabalhador

22
Nos Estados Unidos, a escolaridade média é superior a 12 anos.
226 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

por meio da Equação 1 de forma log-linear, é natural considerar uma função


de produção homogênea do primeiro grau, F(K, LH), em que K e L são, res-
pectivamente, os serviços de capital e do trabalho empregados na produção por
unidade de tempo e H representa o capital humano por unidade de serviço de
trabalho. A especificação minceriana sugere H = e βh, em que β é o retorno min-
ceriano agregado. Sejam Y o produto total da economia e y a produtividade do
trabalho. Segue-se que:

(6)

Essa formulação tem a vantagem de fornecer um mapeamento mais direto


entre o modelo e os dados, dessa forma reconciliando o modelo macro com
os estudos microeconômicos. Um exercício simples de microeconomia mostra
que, na posição de equilíbrio da firma, os empresários demandarão serviços de
trabalho até o ponto em que o salário de um trabalhador com h anos de escola-
ridade for w0 = e βh, em que w0 é o salário de um trabalhador não qualificado.
Uma possível limitação da Equação 6 é forçar que o retorno agregado da
educação seja log-linear. Para sanar essa limitação, Bils e Klenow consideram

. Os autores estimaram os parâmetros com dados para 52 países e


obtiveram os valores de θ = 0,32 e ψ = 0,58.
É possível incorporar na Equação 6 outras dimensões do capital humano,
como, por exemplo, a experiência dos trabalhadores. Esta é representada pelo
tempo que o trabalhador se encontra no mercado de trabalho. Em estudo em
colaboração com Fernando Veloso, propusemos23 uma medida de capital hu-
mano relacionada à equação de Mincer, mas que classifica o capital humano em
diferentes níveis de escolaridade, ht, e de experiência, Et. A amostra da popu-
lação foi dividida em cinco níveis de escolaridade e sete faixas de experiência,
resultando em 35 categorias de capital humano.
A medida de capital humano que obtivemos apresenta dois elementos: a
produtividade e a participação. Diversos estudos que investigam a relação entre
educação e crescimento econômico mostram que o impacto agregado do capi-
tal humano no produto é de magnitude similar ao efeito microeconômico da
educação sobre os salários.24 A produtividade em nossa formulação é dada pelo
retorno que o mercado de trabalho paga a uma dada combinação de escolari-

23
Barbosa Filho et al. (2010).
24
Ver Topel (1999), Krueger e Lindahl (2001) e Lange e Topel (2006). Barbosa Filho e Pessôa
(2010) apresentam um levantamento da literatura.
Educação e desenvolvimento no Brasil 227

dade e experiência, enquanto a participação é o peso relativo de cada grupo de


escolaridade e experiência no total de horas trabalhadas.
Para obter a produtividade, βjk (hj, Ek), de um trabalhador com hj anos de
educação e Ek anos de experiência, estima-se uma equação de Mincer em que
são consideradas 35 variáveis dummies com a interação entre cinco níveis de es-
colaridade e sete de experiência. Essas dummies foram estimadas com base em
equações de Mincer análogas à Equação 1. Por último, os autores mostram que
a agregação das equações mincerianas individuais é compatível com o comporta-
mento maximizador das firmas desde que o capital humano seja expresso como:

(7)

Em palavras, o capital humano na formulação de Barbosa, Pessôa e Veloso


(BPV) é a média geométrica dos retornos mincerianos de cada tipo de capital
humano, , ponderada pela participação de cada tipo na força de traba-
lho, ϕjk, como descrito pela Equação 7.
Na Tabela 7.6, apresentamos três medidas de capital humano para o Brasil.
A primeira é a escolaridade média da população com mais de 15 anos de idade.
A segunda é a medida obtida a partir da formulação de Bils e Klenow (BK). Por
fim, é mostrado o capital humano brasileiro calculado a partir da especificação
de Barbosa Filho, Pessôa e Veloso (BPV).

TABELA 7.6 Medidas de capital humano

ANOS MÉDIOS DE ESCOLARIDADE DA CAPITAL HUMANO CAPITAL HUMANO


POPULAÇÃO ACIMA DE 15 ANOS (BK) (BPV)

1995 5,5 4,8 3,3


1996 5,7 4,9 3,3
1997 5,7 4,9 3,5
1998 6,0 5,0 3,6
1999 6,1 5,1 3,6
2001 6,4 5,2 3,6
2002 6,6 5,3 3,5
2003 6,8 5,4 4,1
2004 6,9 5,5 4,5
2005 7,0 5,6 3,7
2006 7,2 5,6 3,8
2007 7,3 5,7 3,7
2008 7,5 5,8 3,9
2009 7,6 5,9 3,9

Fonte: Elaboração própria com base na PNAD.


228 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

A Tabela 7.6 mostra que todas as medidas de capital humano utilizadas apre-
sentaram elevação da quantidade de capital humano no Brasil entre 1995 e
2009. Entretanto, a magnitude da expansão depende da definição do capital
humano. Utilizando-se os anos médios de escolaridade da população acima de
15 anos, observa-se aumento de 38% no período, enquanto a elevação com a
medida BK é de 22%, e a de BPV mostra uma expansão de somente 18%.
A série de capital humano computada segundo BPV possui maior volatili-
dade que aquela de BK, visto que se calcula o retorno da equação ano a ano, e
o retorno do capital humano é bastante afetado pelo ciclo econômico. Ou seja,
essa medida incorpora a variação do “valor de mercado” do capital humano.
Note que o mesmo ocorre com o valor de mercado do estoque de capital físico,
se considerarmos as cotações dadas pelo mercado secundário ou o mercado de
máquinas de segunda mão.
Mais recentemente, há a preocupação de se medir o impacto da qualida-
de da educação sobre o desempenho econômico agregado. Hanushek e Kimko
mostram que a qualidade da educação tem um efeito positivo e significativo
no crescimento econômico.25 Entretanto, nesse aspecto, a economia brasileira
ainda tem de evoluir bastante. A Tabela 7.7 apresenta o desempenho dos alunos
brasileiros e de outros países na avaliação de leitura (reading) do Programme of
International Student Assessment (Pisa) de 2009.26

TABELA 7.7 Avaliação do Pisa

PAÍS POSIÇÃO NO PISA

China (Xangai) 1a
Coreia do Sul 2a
Finlândia 3a
Estados Unidos 17a
Brasil 53a
Argentina 58a

Fonte: Pisa, 2009.

Na avaliação de 2009, o Brasil ficou com a 53a posição entre os 65 países


participantes do exame. A pontuação brasileira foi de 412 pontos, 88 pontos
abaixo da média da OCDE. Em 2006, o Brasil ocupou a 52a posição entre os
57 países.

25
Hanushek e Kimko (2000).
26
Em cada ano da avaliação, o Pisa foca algum aspecto específico entre leitura, matemática e ci-
ências. No ano de 2009, o foco foi em leitura. Os resultados podem ser observados em <http://
www.oecd.org/dataoecd/54/12/46643496.pdf>.
Educação e desenvolvimento no Brasil 229

Apesar do resultado medíocre, a participação do Brasil nessa avaliação deve


ser vista como positiva, uma vez que nos fornece uma métrica de comparação
para avaliar a qualidade da educação de nossos alunos em um exame internacio-
nal em que a participação ocorre em caráter facultativo.

Educação e desigualdade de renda per capita entre os países

Ao longo do capítulo, mostramos que o capital humano é um determinante


da produtividade do trabalho e, portanto, da renda per capita de longo prazo das
economias. Nesta seção quantificamos esse efeito.
A fim de avaliar a importância do diferencial de capital humano para expli-
car os diferenciais de renda, partimos da formulação na Equação 6. Conside-
ramos a forma funcional Cobb-Douglas para a função de produção. Assim, a
produtividade do trabalho pode ser escrita como:

y = Akα (e βh)1–α, (8)

em que α representa a participação do capital na renda, e A, outros fatores que


afetam a produtividade do trabalho – como o progresso técnico, a qualidade do
marco institucional e legal da economia etc. –, além do capital por trabalhador,
k, da escolaridade média, h, e do capital humano por trabalhador, e βh.
A partir da Equação 9, o produto por trabalhador pode ser escrito como:

(9)

em que κ é a relação capital-produto. A motivação para considerar a Equação 9


em vez da 8 segue da relação que há entre produtividade, A, e a acumulação de
capital, K: a elevação de A, devida, por exemplo, a uma melhora na eficiência
da economia em função de reformas institucionais, eleva a produção, mas tam-
bém enseja um processo de acumulação de capital, por elevar a rentabilidade
do capital. O processo de acumulação de capital cessa quando a relação capital-
produto retornar ao valor que prevalecia anteriormente à elevação da eficiência
da economia.27
Com base na Equação 9, podemos nos perguntar quanto da diferença de ren-
da de estado estacionário entre a economia brasileira e outra qualquer indexada
por i deve-se aos diferenciais de escolaridade. Segue:

27
Para mais detalhes, ver o Capítulo 1 deste livro.
230 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

(10)

Utilizando a Equação 10, calculamos agora a parcela do diferencial de renda


que é explicada pela dotação mais baixa de capital humano da economia bra-
sileira. Assim, tomando o diferencial de capital humano entre Brasil e Estados
Unidos (por exemplo), temos que representa o ganho de produto rela-
tivamente à economia americana que o Brasil experimentará caso elimine a sua
diferença educacional hUS = 13 e hBR = 7,5. Segue e 0,07(13 – 7,5) ≅ 1,46.
Dado que o produto americano por trabalhador em 2009, segundo os dados
da Penn World Table (PWT), era 4,4 vezes maior do que o brasileiro, o atraso
educacional responde por aproximadamente 33% (1,46/4,4) da diferença de
produtividade do trabalho se supusermos que os parâmetros tecnológicos entre
o Brasil e os Estados Unidos sejam os mesmos. A Tabela 7.8 calcula o diferencial
de produtividade de trabalho entre o Brasil e alguns países que pode ser atribuí-
do ao diferencial de escolaridade.

TABELA 7.8 Diferença de produtividade do trabalho explicada pela educação (%)

Coreia do Sul 45
Japão 36
Taiwan 36
Chile 75
Estados Unidos 33

Fonte: Cálculos próprios com dados da PWT 7.0 e Barro e Lee (2010).

Outros impactos da educação

Outra característica da economia brasileira é a elevadíssima desigualdade de


renda, a qual é tema de debates desde os anos 1960. Nesse período de forte cres-
cimento da desigualdade no país, houve elevação dos prêmios pagos à educa-
ção simultaneamente a uma elevação da escolaridade. Esse fato aparentemente
antagônico, de elevação simultânea da oferta de trabalho e do prêmio salarial,
estimulou um debate entre Langoni e Fishlow. Langoni defendia que a elevação
do prêmio de salário seria fruto de uma mudança estrutural da economia brasi-
leira, em que a urbanização e o crescimento da indústria elevaram a demanda
por educação em nível maior que a expansão da oferta. Fishlow, por sua vez,
Educação e desenvolvimento no Brasil 231

argumentava que o aumento do prêmio de salário era fruto da política salarial e


do controle do salário mínimo pelo governo militar.28
A elevada desigualdade ao longo das últimas décadas indica que a desigualda-
de da década de 1960 foi fruto de mudanças estruturais e não de políticas tran-
sitórias de controles dos salários. Adicionalmente, a contribuição do aumento da
escolaridade para a redução recente da desigualdade no Brasil favorece a tese de
Langoni sobre a natureza do aumento da desigualdade na época.
Em um artigo de revisão sobre o tema, Barros e Mendonça mostram que a
desigualdade de educação responde por 35% a 50% da desigualdade de ren-
da, proporção muito mais elevada do que a comumente encontrada para ou-
tras economias.29 Adicionalmente, os autores mostram que 50% da elevação na
desigualdade de renda observada nos anos 1960-1970 se deveu à elevação da
desigualdade educacional, e, finalmente, que 2/3 do crescimento nas décadas de
1960-1990 se perderam devido à piora distributiva (isto é, não contribuiu para
elevar o bem-estar dos cidadãos).
Além do impacto direto sobre a produtividade do trabalho e sobre a desi-
gualdade, o baixo investimento em educação no pós-guerra retardou a transição
demográfica e teve forte impacto sobre a qualidade da educação. O trabalho de
Berquó e Cavenaghi30 mostra o elevado diferencial de fecundidade associado à
escolaridade da mãe.31 Isso eleva a fração das crianças que vão crescer em lares
cujos pais apresentam baixa escolaridade, produzindo forte fator perpetuador
da pobreza. De fato, Hart e Risley mostram para os Estados Unidos que uma
criança de três anos que reside em um domicílio no qual os pais são profissio-
nais liberais apresenta vocabulário três vezes maior que o das crianças cujos pais
vivem da seguridade social.32 Evidentemente, essas diferenças construídas na
primeira infância terão forte impacto no desenvolvimento futuro. Finalmente,
para o Brasil, Lam e Duryea33 mostram que há forte relação entre escolaridade
da mãe e desempenho escolar do filho.34

28
Ver o debate entre Langoni (1973) e Fishlow (1973), ambos no número 11 da revista Dados.
29
Barros e Mendonça (1995).
30 Berquó e Cavenaghi (2004).

31 Lam e Duryea (1999) apresentam um tratamento econométrico da associação entre redução

da fecundidade e elevação da escolaridade da mãe. A comparação da transição demográfica


brasileira com a coreana ilustra a forte relação que há entre demografia e escolaridade da po-
pulação. A transição demográfica coreana foi muito mais rápida do que a brasileira. A taxa de
crescimento populacional coreana, que em meados dos anos 1950 era ligeiramente superior à
brasileira (da ordem de 3,2% ao ano), caiu muito mais rapidamente, de sorte que o crescimento
populacional total de 1955 até 2004 na Coreia foi de 122%, em comparação a 216% no Brasil.
32 Hart e Risley (1999).

33 Lam e Duryea (1999).

34 Cunha et al. (2006). Ferreira e Veloso (2003) mostram que, para o Brasil, a correlação entre

a educação dos pais e dos filhos é mais elevada do que nos Estados Unidos.
232 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Os diferenciais de fecundidade associados aos diferenciais de escolaridade


também têm implicações sobre a criminalidade, principalmente sobre os crimes
violentos. Hartung e Pessôa mostram que variáveis tipicamente econômicas –
como renda per capita, crescimento da renda per capita, nível médio de escola-
ridade e desigualdade de renda –, apesar de estarem associadas a crime contra o
patrimônio, apresentam baixa associação com homicídios.35 Para esses últimos,
as variáveis mais significativas são a proporção de jovens, a taxa de natalidade do
município, a fração dos nascimentos de mães adolescentes e a fração de crianças
vivendo em famílias monoparentais. Essas três últimas variáveis têm efeito com
defasagem de 20 anos com relação à ocorrência dos crimes.36 Assim, pode-se
afirmar que parte da violência da década de 1990 decorreu do baixo investi-
mento em educação na década de 1970.

Resumo

Neste capítulo mostrou-se que o capital humano é uma variável importan-


te para explicar diversas variáveis econômicas, como os diferenciais de renda
per capita entre diversos países, desigualdade e fecundidade. Dessa forma, a
introdução de capital humano em modelos de desenvolvimento é um aspecto
bastante aceito na literatura econômica.
A evidência microeconômica do elevado retorno ao investimento em capital
humano (educação) para a economia brasileira foi apresentada neste capítulo.
Mostrou-se ainda o forte impacto da educação sobre os salários, com prêmios
de salário que chegam a atingir 21% por ano de estudo. Por último, mostra-se
que a taxa interna de retorno da educação média no Brasil se situa em torno de
9,5% ao ano em termos reais.
Entretanto, apesar de importante para estudar diversos aspectos econômicos
e de o capital humano possuir elevado retorno, a forma pela qual este deve
ser calculado para diferentes países impõe uma série de dúvidas na literatura
econômica. O capítulo tratou desse assunto e mostrou diferentes formas de se
construir uma medida de capital humano de uma economia.
As diferentes medidas de capital humano para a economia brasileira mos-
tram que o país está elevando seu estoque de capital humano ao longo dos
últimos anos, principalmente quando se observa o aumento dos anos médios de
escolaridade no país.

35Hartung e Pessôa (2007).


36
Isto é, quando consideramos na regressão essas variáveis contemporâneas e as mesmas três va-
riáveis defasadas de 20 anos, prevalecem as variáveis defasadas. Ver Hartung e Pessôa (2007).
Educação e desenvolvimento no Brasil 233

O capítulo mostra ainda que o diferencial educacional pode chegar a explicar


cerca de 33% do diferencial de renda entre Brasil e Estados Unidos, por exem-
plo. O impacto da educação sobre a desigualdade de renda, a taxa de fecundida-
de e a relação da educação com a violência foram tratados ao final do capítulo.
O investimento em educação pode ajudar a reduzir a desigualdade de renda e
a taxa de fecundidade, que é mais elevada em famílias com baixa escolaridade
(renda). Por último, mostra-se que o baixo investimento em educação nas déca-
das de 1960 e 1970 pode ajudar a explicar a violência das últimas décadas.

Leituras recomendadas

Para um melhor conhecimento sobre o debate da importância da educação


no Brasil e seus impactos sobre o crescimento econômico do país, recomen-
damos Langoni (1974) e nosso artigo de revisão sobre o tema, Barbosa Filho
e Pessôa (2010). Para outro artigo de revisão sobre a relação entre educação e
crescimento, escrito por economistas da área de economia do trabalho, sugeri-
mos a leitura de Lange e Topel (2006). Por último, para uma análise da relação
entre qualidade da educação (aspecto cada vez mais abordado na literatura) e
crescimento econômico, recomendamos Hanushek e Kimko (2000), que mos-
tram o efeito positivo da qualidade da educação sobre o crescimento.

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CAPÍT U LO 8

CRESCIMENTO BRASILEIRO
REVISITADO

Regis Bonelli
Edmar Bacha

Introdução1

Pode-se dividir a trajetória de crescimento da economia brasileira após a


Segunda Guerra Mundial em dois grandes períodos: antes e depois de 1980.
Visualiza-se isso com clareza no Gráfico 8.1. Nele, as barras indicam as taxas
de crescimento do PIB ano a ano, de 1948 a 2011. A linha que se superpõe às
barras indica a média decenal dessas taxas, iniciando em 1957 e indo até 2011.
O comportamento das médias decenais não deixa dúvidas: houve um colapso
do crescimento do PIB, a partir de 1980, do qual o país não se recuperou mesmo
após a estabilização em 1994.
Este capítulo propõe uma interpretação do crescimento brasileiro que exa-
mina essa evolução de longo prazo da economia a partir de modelos com ênfase
nos determinantes da oferta agregada. Algo acacianamente, aceitamos a hipó-
tese de que o crescimento depende, pelo lado da oferta, do investimento e da
produtividade.

1 Uma versão mais extensa deste trabalho, disponível em <www.iepecdg.com> (Textos para

Discussão) e <http://portalibre.fgv.br/> (Centros de Economia Aplicada), explica por que não


consideramos o capital humano na análise do crescimento brasileiro e também explora as rela-
ções entre a taxa de crescimento do PIB, a volatilidade desse crescimento e o grau de utilização
da capacidade instalada. Outros temas disponíveis naquela versão mais extensa são apontados
em notas de rodapé posteriores deste capítulo.
CAPÍT U LO 9

O MILAGRE, A ESTAGNAÇÃO E A RETOMADA


DO CRESCIMENTO: AS LIÇÕES DA ECONOMIA
BRASILEIRA NAS ÚLTIMAS DÉCADAS

Roberto Ellery
Arilton Teixeira

Introdução

Nas últimas quatro décadas, a economia brasileira passou por fases distintas
em termos de crescimento econômico. Nos anos 1970, apresentou uma das
maiores taxas de crescimento do PIB per capita do mundo. Esse crescimento
desapareceu no final da década, dando lugar à estagnação e à instabilidade dos
anos 1980. O crescimento retornou de forma modesta nos anos 1990, inicial-
mente com taxas voláteis e pouca persistência. Por fim, na primeira década do
século XXI, a economia brasileira apresentou taxas de crescimento positivas e
estáveis, embora muito distantes das taxas da década de 1970.1
O objetivo deste capítulo é estudar o comportamento da economia brasileira
nas últimas quatro décadas. Para tanto, construímos um modelo dinâmico de
equilíbrio geral com mudança exógena da produtividade total dos fatores (PTF).
Calibramos e alimentamos o modelo com os dados e a PTF da economia brasi-
leira para verificarmos os principais fatores que afetaram o crescimento. Como
veremos, a PTF apresenta crescimento na primeira metade dos anos 1970 e
após 1992. Entre 1975 e 1992, a PTF declina. Esse período de quase 20 anos
sem avanço da PTF será caracterizado pela estagnação e/ou declínio do PIB por
trabalhador.
As conclusões a que chegamos são que a PTF é um fator importante para ex-
plicar o crescimento da economia brasileira, exceto em dois momentos, quando

1
Bugarin et al. (2007), Bugarin et al. (2010) e Ellery e Gomes (2012).
264 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

a atuação governamental domina os efeitos da produtividade. O primeiro mo-


mento é na segunda metade dos anos 1970, quando a PTF estava caindo, mas a
economia crescia. Nesse cenário, o crescimento foi possível devido aos subsídios
pagos pelo governo federal ao setor privado, levando ao aumento do investi-
mento privado e do estoque de capital. O segundo momento foi na década de
1990 e na primeira década do século XXI, quando a PTF retomou sua expan-
são, mas não foi acompanhada pelo crescimento da economia brasileira. Nesse
caso, o aumento dos impostos fez com que a economia crescesse abaixo do que
seria de se esperar dado o aumento da PTF. No início da segunda década do
século XXI, podemos sintetizar a experiência brasileira dizendo que o Brasil é
um país que taxa como país rico e investe como país pobre.
Além desta introdução, este capítulo divide-se em mais quatro seções. A
segunda seção apresenta o modelo neoclássico de crescimento econômico e ex-
plica como utilizar esse modelo para estudar economias reais. A terceira seção
utiliza o modelo para analisar o crescimento da economia brasileira na segunda
metade da década de 1970. A quarta seção analisa as décadas perdidas de 1980
e 1990. A quinta seção trata do período pós-reformas e abrange o período que
se estende até os últimos anos da primeira década do século XXI.

Modelo neoclássico

Nesta parte do capítulo vamos fazer uma breve introdução ao modelo. O


que chamamos de modelo neoclássico de crescimento econômico, ou modelo
Cass-Koopmans, vem de dois trabalhos independentes publicados simultanea-
mente, escritos por David Cass e por Tjalling Koopmans.2 Esse modelo é muito
semelhante ao modelo de Solow, porém a decisão de consumo e poupança é
obtida a partir de escolhas ótimas das famílias, em vez de seguir uma regra pre-
determinada. Abordaremos aqui os aspectos ligados às preferências das famílias,
tecnologia utilizada para realizar a produção, ponto de equilíbrio da economia,
contabilidade do crescimento e ajustes necessários para se utilizar o modelo
com o objetivo de analisar a experiência brasileira.

Preferências

Nesse modelo, existe um conjunto de famílias. Cada família é dotada com


k0 unidades de capital no período inicial e uma unidade de tempo em cada

2
Cass (1965) e Koopmans (1965).
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento 265

período. Esse tempo pode ser dedicado ao trabalho (lt) ou ao lazer (1 – lt). To-
das as famílias têm suas preferências representadas pela mesma função utilidade
(separável no tempo) dada por:

(1)

onde β ∈ (0 1) é o fator de desconto intertemporal, que mede a importância


que a família atribui à sua utilidade em cada período. A função utilidade no
período t é dada por u(ct, lt) = αln ct + (1 – α) ln (1 – lt), onde ct é o consumo da
família no período t e lt é o número de horas trabalhadas. Finalmente, η é a taxa
de crescimento da população.
No período t, cada família se defronta com a seguinte restrição orçamentária:

ct + it = rt kt + wt lt (2)

onde it é o investimento no período t, kt é o estoque de capital da família, wt é o


salário por unidade de horas trabalhadas e rt é o custo de capital. O lado direito
da Equação 2 descreve a renda da família, que se divide em renda do capital e do
trabalho. O lado esquerdo da equação diz que esses recursos são alocados para
consumo e investimento. A lei de movimento do capital é dada por

kt+1 = it + (1 – δ)kt (3)

onde δ ∈(0 1) é a taxa de depreciação do capital. A Equação 3 diz que o estoque


de capital no período t + 1 é igual à soma do investimento com a parcela do
capital do período anterior que não foi depreciada.

Tecnologia

As empresas nessa economia alugam capital e contratam trabalho das fa-


mílias aos preços rt e wt, respectivamente. Para produzir o bem final com esses
insumos, usam a seguinte função de produção:

(4)

onde yt é o produto da empresa, θ ∈(0 1) é o percentual da produção (renda)


que corresponde à renda do capital e At = zt (1 + γ)(1 – θ)t é a produtividade total
dos fatores (PTF), que pode ser dividida em duas partes. A segunda parte, cuja
taxa de crescimento chamamos de progresso técnico, depende de γ > 0. A pri-
meira parte, zt, é um choque de produtividade cuja lei de movimento é:
266 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

zt + 1 = 1 – ρ + ρzt + ∈t, (5)

onde ρ ∈(0 1) e ∈t é um choque aleatório.

Equilíbrio e solução do modelo

O equilíbrio nessa economia é uma sequência de preços e alocações para con-


sumidores e empresas, tal que, dados os preços, os consumidores estão maximi-
zando a utilidade, as firmas maximizam o lucro e a oferta é igual à demanda.
Uma vez determinado o equilíbrio, o passo seguinte é solucionar o modelo.
A solução do modelo consiste em encontrar uma sequência de estoque de capi-
tal que, dados os choques aleatórios, vai gerar sequências de investimento, con-
sumo, produto, salários e taxa de juros que satisfazem a condição de equilíbrio
descrita anteriormente. Em geral, essa solução não pode ser obtida de forma
analítica, ou seja, não existe uma expressão algébrica para as sequências que
caracterizam o equilíbrio. Por isso, a solução do modelo neoclássico exige o que
chamamos de solução numérica.
O método mais comum de resolver numericamente o modelo neoclássico
consiste em transformar a função objetivo em uma função quadrática e todas as
restrições em equações lineares. Dessa forma, as condições de primeira ordem
para otimização formarão um sistema linear, que pode ser resolvido por meio
de álgebra matricial. Outra forma muito comum é transformar as condições de
primeira ordem em equações lineares.
Usando-se qualquer uma das técnicas, a solução do modelo consiste em resol-
ver um sistema linear de equações em diferenças. Existem vários métodos para
a solução desse tipo de sistema e vários bons livros de sistemas dinâmicos que
tratam dessas técnicas de solução.3 A ideia do procedimento é calcular a série
das variáveis endógenas (investimento, capital, produto, consumo, salário e taxa
de juros) a partir de uma série da PTF (variável exógena) estimada a partir dos
dados.4 O exercício de gerar trajetórias das variáveis endógenas a partir de séries
da variável exógena (PTF, nesse caso) é chamado de simulação do modelo.5

3
Ver, por exemplo, Cooley (1995).
4
A solução será de forma que o estoque de capital será função de uma constante, do estoque de
capital no período anterior e do choque estocástico. Por sua vez, o choque estocástico será função
de uma constante, do choque estocástico no período anterior e de um choque do tipo ruído branco.
Para obter a sequência do choque estocástico, basta conhecer o valor inicial desse choque e uma
sequência de números aleatórios gerada pelo computador. De posse da série do choque estocástico
e do valor inicial do estoque de capital, é possível obter toda a série de estoque de capital. Com o es-
toque de capital é possível obter o consumo, o investimento, o produto, o salário e a taxa de juros.
5 Em <http://www.greatdepressionsbook.com/programs.cfm> é possível encontrar um progra-

ma que permite resolver e simular o modelo neoclássico. A página também oferece instruções
sobre o uso dos programas.
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento 267

Contabilidade do crescimento

A análise de contabilidade do crescimento baseia-se na função de produção


agregada, que corresponde a uma versão da Equação 4 para toda a economia.
Ou seja,

onde Yt é o produto agregado (PIB ou PNB), Kt é o estoque de capital da econo-


mia e Lt é o número total de horas trabalhadas.
Dividindo essa equação pelo número de trabalhadores (N), tomando o loga-
ritmo natural na função de produção e rearranjando os termos, obtemos

(6)

Usando a Equação 6, podemos calcular a parcela do crescimento do produto


por trabalhador que se deve ao crescimento da PTF, do estoque de capital e do
número de horas trabalhadas.

Calibração

Calibrar um modelo corresponde a encontrar valores dos parâmetros que


façam com que o modelo reproduza determinados aspectos observados em uma
economia. O exercício consiste em escrever os parâmetros em função das va-
riáveis do modelo, exatamente o contrário do que se faz normalmente quando
se determinam as variáveis para dados parâmetros. Nesta seção será feita a cali-
bração do modelo apresentado anteriormente.
No período 1950-1980, a população brasileira cresceu à taxa η = 2,9%. O
progresso técnico nesse período, ou seja, a taxa de crescimento da PTF, foi de
1,3%, usando θ = 0,35 e γ = 2%. A taxa de depreciação utilizada foi δ = 9%.
Finalmente, usando a equação de primeira ordem de maximização da utilidade
da família (equação de Euller) para uma relação capital-produto de 1,62 (média
para o Brasil no período 1970-1980), obtemos β = 0,9.
Ainda temos dois parâmetros a serem estimados: α e ρ. No Brasil, as pessoas
utilizam 40% do seu tempo em atividades no mercado. Para atingirmos essa
meta, devemos fixar α = 1,28. Finalmente, utilizando dados observados da PTF
sem tendência, estimamos a Equação 5, obtendo ρ = 0,97.
268 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Dados tais passos, estamos preparados para simular o modelo e analisar sua
capacidade de replicar o comportamento agregado da economia brasileira a par-
tir dos anos 1970. Fazendo a simulação, obtemos os resultados apresentados no
Gráfico 9.1.

GRÁFICO 9.1 Simulações do produto por trabalhador no Brasil


140

130