Hugo Vargas - Artigo Gestao de Riscos e Desastres-R05

Gestão de Riscos e Desastres (PEU710)
Prof. D.Sc. Marcos Barreto de Mendonça

Prof. D.Sc. Leandro Torres Di Gregorio
22 de dezembro de 2016, PEU/POLI/UFRJ
GESTÃO INTEGRAL DE RISCOS DE DESASTRES: TRANSPARÊNCIA NA

APLICAÇÃO DOS REPASSES FEDERAIS E RECURSOS PRÓPRIOS
RISK AND DISASTER MANAGEMENT: TRANSPARENCY IN THE APPLICATION

OF FEDERAL ACCOUNTS AND OWN FUNDS
Hugo Vargas, hugovargas@poli.ufrj.br

Arquiteto e Urbanista – Programa de Engenharia Urbana - Escola Politécnica – UFRJ
Resumo. Os recursos financeiros públicos mobilizados para a gestão integral de riscos de

desastres são utilizados nas cidades para atender às demandas que surgem nas etapas de
prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação. Tais recursos podem vir de
repasses da União para os estados e municípios, ou serem recursos próprios dos estados e
cidades reservados para esse fim. A análise da aplicação desses recursos por parte da
sociedade é diretamente dependente da transparência da gestão dos repasses, desde a
liberação dos mesmos, até a sua aplicação pelas diferentes esferas de governo, e da
transparência na gestão dos recursos próprios. Observou-se que a apresentação dos
orçamentos públicos não segue um formato padrão, o que dificulta a coleta dos dados.
Foram utilizados como exemplo os repasses voluntários realizados pelo Ministério da
Integração Nacional ao Município de Petrópolis. No âmbito municipal, foram observadas as
Leis Orçamentárias Anuais, para analisar os recursos próprios mobilizados pela cidade ao
longo de uma década (2006-2016) para a gestão de riscos, onde se pode identificar a
discriminação das despesas. Este artigo tem por objetivo avaliar essa transparência através
das informações nos sites dos órgãos pertinentes. A avaliação é feita através da busca de
dados orçamentários relativos à gestão de riscos de desastres, e da análise das dificuldades
na identificação do destino final desses recursos, seja pela disponibilização inadequada ou
indisponibilidade dos dados on line, o que impede a geração de resultados confiáveis sobre a
distribuição para as diferentes etapas orçamentárias (prevenção, resposta e recuperação de
desastres).
Palavras-chave: gestão de riscos; transparência; gestão pública.
1
Abstract. The public financial funds mobilized for risk and disaster management are used in
cities to attend the demands arising from the various agents that trigger them. These funds
can come from accounts of the Union to the states and municipalities, or they are own funds
of the municipalities reserved for this purpose. The analysis of the application of these funds
is directly dependent on the transparency of the management of the accounts, from the
liberation by the Union, to the application by other spheres of government, and transparency
in the management of own funds. The presentation of public budgets does not follow a
standard format, which makes it difficult to correctly collect the data that is intended to be
studied. An example is the voluntary transfers made by the Ministry of Integration to the
Municipality of Petrópolis, where beneficiaries are identified on the website, but it is not
possible to easily trace the final use of resources by states and cities. At the municipal level,
the Annual Budget Laws were observed, to analyze the own resources mobilized by the city
during a decade (2006-2016) for risk management, where one can identify the breakdown of
expenses. However, over the years, the identification of expenses by the municipality is
modified, preventing a precise comparison of the resources spent during the mentioned
period. This paper proposes an attempt to collect budgetary data related to risk and disaster
management and to analyze the difficulties in identifying the final destination of these
resources, either by inadequate availability or unavailability of the on line data, which
prevents the generation of reliable results for studies on prevention, response and disaster
recovery actions.
Keywords: risk management, transparency, public management.
1. INTRODUÇÃO
No Brasil, a autonomia municipal foi definida a partir da promulgação da Constituição de
1988, em seu artigo 18, quando os Estados, o Distrito Federal e os Municípios receberam
poderes administrativos, financeiros e políticos para o exercício de governo e administração
próprios.
De acordo com Meirelles (2008, p. 94), o poder de auto-organização, o poder de
autogoverno, o poder normativo próprio ou autolegislação, e o poder de autoadministração
são os princípios que asseguram a mínima autonomia municipal.
Embora a Constituição garanta a autonomia dos municípios, a maioria deles possui baixa
capacidade econômica, pois a arrecadação de impostos que permanecem nos cofres
2
municipais, como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto Sobre Serviços
de Qualquer Natureza (ISS), entre outros, são insuficientes para atender às inúmeras
demandas.
Báo (2015, p. 9) afirma que:
No Brasil, a arrecadação e distribuição de impostos é centralizada no Governo
Federal e os retornos através das transferências constitucionais e legais são
insuficientes para atender às demandas e necessidades dos municípios, para
implementar melhorias nas infraestruturas básicas e proporcionar um
desenvolvimento sustentável harmonioso nas áreas social e econômica.
O desenvolvimento social, econômico e físico das cidades não ocorre de forma uniforme,
e a ação humana em meio urbano pode gerar desastres de vários tipos, desencadeando eventos
que interrompem as atividades cotidianas da sociedade. Segundo a UNISDR 1 (2009, pp. 9 e
10), o desastre consiste em uma séria interrupção do funcionamento de uma comunidade ou
sociedade em qualquer escala devido a eventos perigosos que interagem com condições de
exposição, vulnerabilidade e capacidade, levando a uma ou mais das seguintes: perdas e
impactos humanos, materiais, econômicos e ambientais; e a gestão integral de riscos e
desastres é o processo sistemático de uso de diretrizes administrativas, organizações, e
habilidades operacionais e capacidades para implementar estratégias, políticas e melhorias nas
capacidades de enfrentamento para diminuir os efeitos adversos dos impactos dos perigos e da
possibilidade de desastres.
A disponibilização dos dados sobre quaisquer repasses financeiros pelas esferas federal,
estadual e municipal deve obedecer aos critérios da transparência, conforme determinado pela
Lei no 12.527/2011, (Lei de Acesso à Informação - LAI) que regula o acesso às informações
previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da
Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei
no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n o 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá
outras providências.
A forma como os repasses são apresentados é importante, de modo a serem claros não
apenas aos técnicos cujo trabalho envolve o tratamento dessas informações, mas também aos
cidadãos, para que o alcance seja amplo como é determinado pela lei. O acesso aos dados
financeiros das esferas federal, estadual e municipal é um direito do cidadão, e permite o
acompanhamento e fiscalização das movimentações e investimentos realizados.
1
UNISDR - United Nations Office for Disaster Risk Reduction.
3
Este trabalho analisa como as informações são disponibilizadas em sítios eletrônicos

através de observação ao atendimento de requisitos pré-determinados, formatados em um
questionário com pontuações para cada item proposto por pesquisadores da área.
A avaliação da transparência foi realizada nos sítios eletrônicos das três esferas
governamentais, em relação aos repasses de recursos para ações relacionadas à gestão de
riscos e desastres, tomando como exemplo a cidade de Petrópolis, com a observação das
dificuldades para a coleta, rastreio e análise dos dados.
2. RECURSOS PÚBLICOS
2.1. RECURSOS FEDERAIS
De acordo com o CGU2 (2014, p. 13):
As transferências de recursos da União são instrumentos celebrados pelos
órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades
públicas (administração estadual, distrital, municipal) ou privadas sem fins
lucrativos para a execução de programas, projetos e atividades de interesse
recíproco que envolvam as transferências de recursos financeiros oriundos do
Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União.
A transferência de recursos da União é classificada em dois tipos:
a) As transferências obrigatórias são direcionadas para ações de resposta e de
recuperação em áreas atingidas por desastres, cabendo ao Estado ou Município demonstrarem
a necessidade dos recursos demandados, dispensando a apresentação de planos de trabalho e
estimativa de custos, através da declaração de situação de emergência ou estado de
calamidade pública. Caso não consiga responder ao desastre, conta com a ajuda do estado, e
se necessário, do Governo Federal.
Esse auxílio é solicitado através da Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC), que
avalia preliminarmente a situação e em casos extremos pode liberar recursos financeiros
através do cartão de pagamento de defesa civil, recurso utilizado para as ações emergenciais
de socorro à população. A figura 1 mostra o diagrama de repasses obrigatórios da União para
os estados e municípios.
2
CGU – Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União.
4
Figura 1: Diagrama de repasses obrigatórios
Fonte: CGU, 2014 - elaboração própria.
Após a análise da documentação, a SEDEC entra em contato com o poder executivo, para
que haja a liberação de mais recursos através do cartão. O município fica responsável pela
posterior apresentação de um plano de trabalho de resposta, que será também analisado pela
SEDEC, para que justifique a liberação emergencial inicial de recursos, e a liberação futura de
mais recursos quando preciso. Após a execução dos repasses, ao final do cronograma das
atividades, o município deve apresentar um relatório dos gastos com as ações de socorro e
recuperação realizadas.
b) As transferências voluntárias geralmente são voltadas para ações de mitigação e
prevenção, aplicadas em áreas onde haja risco comprovado de ocorrência de desastres. Podem
ocorrer através de convênios, emendas parlamentares, contratos de repasse ou termos de
parceria, entre outros, e os municípios e estados são obrigados a demonstrar a necessidade dos
recursos demandados com a apresentação dos planos de trabalho com estimativas de custos
(projetos) ao Governo Federal através do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de
Repasse (SICONV).
Esses convênios têm etapas preliminares onde são identificadas as necessidades locais e
definidas as prioridades no município. São os interessados que buscam em órgão ou entidade
apropriados os recursos necessários para execução do projeto desejado.
A apresentação das propostas de trabalho é condicionada ao credenciamento do
proponente (município ou estado) no SICONV. A figura 2 mostra o diagrama de repasses
voluntários da União para os estados e municípios.
5
Figura 2: diagrama de repasses voluntários
Fonte: CGU, 2014 - elaboração própria.
O Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV) é a iniciativa do

Governo Federal responsável por todo o ciclo de vida dos convênios, contratos de repasse e
termos de parceria, no qual são registrados os atos, desde a formalização da proposta até a
prestação de contas final (PORTAL DE CONVÊNIOS, 2016)3.
O SICONV tem como objetivo modificar a relação entre a Administração Pública Federal
e os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e as Organizações da Sociedade Civil, através
da automatização dos processos de transferências e desburocratização das atividades fins, com
a substituição do processo físico pelo eletrônico, e com o registro de todos os procedimentos,
com o objetivo de ser mais transparente e célere na execução das transferências voluntárias da
União.
Os órgãos federais realizam chamamento público para selecionar a melhor proposta e
aferir a capacidade técnica e operacional do proponente para realizar o objeto do convênio,
atendendo o princípio da impessoalidade.
2.2. RECURSOS MUNICIPAIS E ESTADUAIS

Os estados e municípios reservam uma parte dos seus recursos próprios para a gestão de
riscos e desastres, o que pode ser averiguado nas Leis Orçamentárias Anuais (LOA), que é
onde ficam previstas as receitas e despesas do ente federado para o ano respectivo. Nessas leis
são discriminadas ano a ano e de forma sistematizada, as despesas com a defesa civil e
prevenção de desastres.
3
http://portal.convenios.gov.br/
6
Na maioria dos convênios é exigida uma contrapartida dos municípios e estados, que é o
comprometimento de parte dos seus recursos financeiros ao formalizar o contrato para uma
determinada execução financeira. A contrapartida é definida no momento da inserção do plano
de trabalho no SICONV de acordo com as regras do programa de convênio ao qual o estado
ou município se propõe a participar.
A Declaração de Contrapartida é um documento, exigido pelo § 1º do Art. 58 da Lei
12.708/2012, no qual o responsável pelo convenente comprovará a existência de dotação
orçamentária específica conforme os limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias
do ano vigente. O percentual é calculado sobre o quantitativo populacional e especificado no
SICONV no momento de escolha do Programa.
2.3. TRANSPARÊNCIA NO RASTREIO DOS RECURSOS

Os repasses financeiros são uma importante forma de obtenção de recursos pelos Estados e
Municípios. Eles são feitos através dos Ministérios, com os recursos sendo utilizados para a
ação atribuída ao respectivo Ministério. No caso da gestão de riscos e desastres, os
Ministérios da Integração e das Cidades são os responsáveis pela disponibilização dos
recursos financeiros para as ações de prevenção, preparação, socorro, reconstrução e
recuperação - antes e após um evento de desastre.
O Ministério das Cidades possui um programa de gestão de riscos e de desastres, onde há
uma ação de apoio a sistemas de drenagem urbana sustentável e de manejo de águas pluviais
em municípios críticos. Já o Ministério da Integração é responsável pela Defesa Civil
brasileira, que é organizada pelo Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC),
composto pelos órgãos e entidades da administração pública da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, e também das entidades da sociedade civil responsáveis pelas ações de
defesa civil no País.
O rastreio dos beneficiários das transferências obrigatórias é fácil, o que não ocorre quando
se tenta identificar o destino final dos recursos. No caso das transferências voluntárias, a
dificuldade é identificar inclusive os beneficiários dos recursos devido à necessidade de
entrada de informações específicas (como número identificador do órgão público e número do
convênio ou solicitação de recursos), que impede o acesso do cidadão comum a tais dados (ao
menos de forma imediata).
Em relação às prestações de conta dos recursos utilizados para a gestão de riscos e de
desastres, há a mesma dificuldade de acesso ocorrida para os convênios, e também a
7
descentralização do acesso aos dados, pois em alguns casos a prestação de contas é realizada
em outros portais eletrônicos do Governo Federal, como o da Caixa Econômica Federal
(TCU, 2014)4.
Este fato nos leva de encontro aos princípios determinados pela LAI para os estados e
municípios, que são inclusive recorrentes nas legislações de diversos países: a) A máxima
divulgação – o direito de acesso deve abranger o maior tipo de informações e órgãos
possíveis e também deve alcançar o maior número de indivíduos possível; b) Obrigação de
publicar – os órgãos públicos têm a obrigação de publicar informações de grande interesse
público, não basta apenas atender aos pedidos de informação formulados pelos interessados;
c) Promoção de um governo aberto – os órgãos públicos precisam promover ativamente a
abertura do governo. As diretrizes de um governo aberto estimulam a criação de processos e
procedimentos governamentais mais transparentes. A mudança de uma cultura de sigilo, que
muitas vezes está incorporada ao setor público, para uma cultura de abertura é essencial para a
promoção do direito à informação; d) Limitação das exceções – as exceções ao direito de
acesso devem ser restritas e claramente definidas. Cada exceção deve estar fundamentada em
uma razão de interesse público, pois o sigilo só pode ser justificado em casos em que o acesso
à informação possa resultar em danos irreversíveis à sociedade ou ao Estado; e)
Procedimentos que facilitem o acesso – os procedimentos estabelecidos pelo Estado para o
acesso à informação devem ser simples e de fácil compreensão pelo cidadão. Além disso, os
pedidos de informação devem ser processados com rapidez e em linguagem cidadã, com a
possibilidade de apresentação de recurso em caso de negativa de fornecimento da informação;
e f) Moderação dos custos – as pessoas não devem ser impedidas de fazer pedidos de
informação em função dos custos envolvidos. As leis sobre acesso à informação podem até
prever o pagamento de taxas para o fornecimento de informações, desde que sejam razoáveis
e aplicadas somente em situações previamente definidas.
A LAI institui o princípio da publicidade máxima para toda a Administração Pública, mas
sem deixar de observar que deve ser assegurado que todos os interesses de sigilo envolvidos
sejam devidamente ponderados.
3. METODOLOGIA DO ESTUDO
A busca de dados foi realizada na rede mundial de computadores (internet) para o período
entre 2006 e 2016, com o intuito de analisar e comparar os recursos executados para as ações
antes, durante e depois dos desastres, e também observar a evolução absoluta (R$) e relativa
4
TCU – Tribunal de Contas da União.
8
(%) desses gastos nessa década em relação às despesas orçamentárias anuais do Estado do Rio
de Janeiro e do Município de Petrópolis.
Em relação à Lei de Responsabilidade Fiscal, Cruz, Silva e Santos (2009) consideram
instrumentos de transparência os planos, orçamentos e a lei de diretrizes orçamentárias,
as prestações de contas e o respectivo parecer prévio dos órgãos de controle externo.
Também citam os relatórios de gestão fiscal e os relatórios resumidos da execução
orçamentária e suas versões simplificadas, os instrumentos de incentivo à participação
popular e realização de audiências públicas.
A cidade de Petrópolis foi escolhida por apresentar a menor taxa de analfabetismo (3,88%),
a maior população total (298.158 Hab), o maior PIB per capita (R$38.139,11), a maior receita
arrecadada (R$ 811.617.625,20), um dos melhores índices de desenvolvimento humano (IDH-
M – 0,745%), o melhor índice de qualidade dos municípios (IQM – 12º lugar), entre os
municípios da Região Serrana do RJ.
A pesquisa de dados realizada permitiu observar que os padrões de disponibilização dos
dados divergem entre as instâncias governamentais, e inclusive numa mesma esfera,
dificultando a análise dos recursos financeiros aplicados para a gestão de riscos e desastres.
Na LOA do Estado do Rio de Janeiro é observada essa mudança quando ocorre a
separação da Secretaria de Estado de Saúde da Secretaria de Estado de Defesa Civil no ano de
2012.
Entre os dados de um ano e outro no Município de Petrópolis, a nomenclatura das
despesas diverge, dificultando a comparação das despesas orçamentárias ao longo da década
2006-2016. Para alguns anos não foi possível obter os dados, pois foram disponibilizados
arquivos que não eram referentes à Lei Orçamentária Anual do município, impedindo a
continuidade da análise no período pretendido.
Um importante ponto observado é que as informações não são expostas de forma simples e
de fácil compreensão para pessoas não habituadas aos jargões contábeis e administrativos, não
há linguagem leiga acessível.
Um critério utilizado pelos autores foi o Estágio do site que é obtido a partir da
metodologia de classificação de websites de entidades públicas proposta pelo Australian
National Audit Office (ANAO) e pelo Office for Government Online da Austrália – OGO
(ANAO, 1999, apud Cruz, Silva e Santos, 2009).
9
A partir dos critérios adotados pelo ANAO/OGO, os portais eletrônicos podem ser
classificados em quatro estágios, de acordo com o nível de informações que disponibilizam e
as possibilidades de interação com os cidadãos que oferecem.
Cruz, Silva e Santos (2009) também realizaram um estudo sobre transparência da gestão
fiscal que teve como principal objetivo identificar os fatores que influenciam a evidenciação e
a transparência de informações relativas à gestão fiscal divulgadas nos portais eletrônicos dos
maiores municípios do Estado do Rio de Janeiro. O estudo teve como objetivo verificar a
possível existência de relação entre o Índice de transparência fiscal eletrônica e alguns
indicadores sociais e econômicos dos maiores municípios do Estado do Rio de Janeiro.
Nesse estudo considerou-se como universo de pesquisa a totalidade dos municípios
situados no Estado do Rio de Janeiro. A amostra foi composta pelos 23 municípios
considerados de grande porte (de acordo com o IBGE, são os que possuem população superior
a 100.000 habitantes).
As variáveis analisadas no estudo citado são: índice de transparência fiscal eletrônica
(variável dependente), taxa de alfabetização, população total, PIB per capita, receita
arrecadada, índice de desenvolvimento humano municipal (IDH-M), índice de qualidade dos
municípios (IQM) e estágio do site.
Cruz, Silva e Santos (2009) concluíram que existe associação entre os indicadores sociais e
econômicos e os níveis de transparência fiscais eletrônicos observados nos sites dos maiores
municípios do RJ, com exceção das variáveis população e PIB per capita, que não
apresentaram significância estatística. Mas salientaram que as conclusões são referentes à
amostra e ao período analisado e sugerem a utilização de outras variáveis, com o objetivo de
avaliar a transparência fiscal eletrônica de municípios ou de outras esferas governamentais no
Brasil. Os autores adaptaram a metodologia proposta por Santana Junior (2008), para um
estudo fundamentado nos portais eletrônicos dos três poderes (Executivo, Legislativo e
Judiciário) na esfera estadual e aplicado às homepages dos municípios do Estado do Rio de
Janeiro que fazem parte da amostra.
A coleta de dados com levantamentos dos repasses realizados pelo Governo Federal e os
recursos próprios do Estado do RJ e do Município de Petrópolis foi realizada pelos autores
nos meses de outubro e novembro de 2016. Os portais eletrônicos que apresentaram
dificuldade de acesso ou estavam em construção foram acessados duas vezes com intervalo de
15 dias, numa segunda tentativa de realizar a coleta de dados de acordo com a metodologia
adotada.
10
3.1. INFORMAÇÕES DISPONÍVEIS NO SITE SOBRE A TRANSPARÊNCIA

A partir dos critérios adotados pelo ANAO/OGO, considerando-se o Quadro 1, observa-se
que o site da Prefeitura Municipal de Petrópolis encontra-se no estágio 3. O item 4 não é
atendido pelo site. As características de cada estágio são apresentadas no Quadro 1.
Quadro 1 - Metodologia de classificação dos portais eletrônicos
Estágio Características do portal eletrônico
1 Existência do portal eletrônico do município com informações e publicações básicas disponíveis,
inclusive em arquivos para download; todas as informações do portal são disponibilizadas ao público;
2 O portal eletrônico permite acesso a serviços disponibilizados pelo município e consulta aos bancos
de dados online; os usuários podem pesquisar informações e efetuar cálculos, utilizando os bancos de
dados; as informações estão disponíveis para acesso do público, sem necessidade de identificação ou
de senhas de acesso aos bancos de dados;
3 O acesso a algumas informações requer autenticação e identificação do usuário, para controle do
acesso do município a seus dados e para autenticação dos dados enviados pelos usuários; permite
interação do município responsável pelo site com os usuários (cadastramento de solicitação de
serviços, denúncias, reclamações e sugestões etc.);
4 O portal eletrônico permite a troca de informações fornecidas pelos usuários ao município com outros
órgãos municipais, com autorização prévia do usuário; o município recebe informações autenticadas,
compartilhadados com outros órgãos, subordinados ou não ao município, e consolida informações.
Fonte: Adaptado de ANAO (1999) apud Cruz, Silva e Santos (2009).
Os critérios adotados na metodologia desenvolvida por Santana Junior (2008) e também

utilizada por Cruz, Silva e Santos (2009), foram aplicados ao site da Prefeitura Municipal de
Petrópolis, e os resultados obtidos pela avaliação estão no Quadro 2. O atendimento a todos os
itens apresentados daria ao município um total de 51 pontos. O valor máximo observado foi
de 25 pontos, ou seja, o município apresentou transparência que atendeu em torno de 49,02%
dos itens.
Quadro 2 - Modelo de investigação dos níveis de transparência fiscal eletrônica dos municípios.
Nº Questão de investigação Pontuação S/N
1 O Município está divulgando o Plano Plurianual (PPA) via internet? 1 S
2 O Município está divulgando a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) via internet? 1 S
3 O Município está divulgando a Lei Orçamentária Anual (LOA) via internet? 1 S
4 O Município está divulgando a sua Prestação de Contas via internet? 1 S
O Município está divulgando os Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária
5 6 S
(RREO) via internet?
6 O Município está divulgando os Relatórios de Gestão Fiscal via internet? 3 S
7 A divulgação dos instrumentos de transparência fiscal eletrônica é tempestiva? 6 S
8 O Município está divulgando a versão simplificada do PPA via internet? 1 N
9 O Município está divulgando a versão simplificada da LDO via internet? 1 N
10 O Município está divulgando a versão simplificada da LOA via internet? 1 N
O Município está divulgando a sua Prestação de Contas na versão simplificada via
11 1 N
internet?
O Município está divulgando as versões simplificadas dos Relatórios Resumidos da
12 6 N
Execução Orçamentária via internet?
11
O Município está divulgando as versões simplificadas dos Relatórios de Gestão

13 3 N
Fiscal (RGF) via internet?
A versão simplificada dos instrumentos de transparência fiscal eletrônica apresenta
14 uma preocupação com uma linguagem adequada, que permita uma melhor 6 N
compreensão por parte do cidadão?
O Município está divulgando o Parecer prévio do Tribunal de Contas dos
15 3 S
Municípios (TCM) referente às prestações de Contas via internet?
O Município está divulgando via internet o calendário das audiências públicas
16 1 S
quadrimestrais para avaliação das metas fiscais?
O Município está divulgando via internet as apresentações das audiências públicas
17 3 N
quadrimestrais para avaliação das metas fiscais?
O Município Incentiva a Participação Popular via internet durante o processo de
18 3 N
elaboração do PPA, LDO e LOA?
O site do Município apresenta a ferramenta de “MAPA DO SITE” para facilitar a
19 1 S
busca de informações por parte do cidadão?
20 O site do Município divulga um e-mail ou formulário de contato institucional? 1 S
21 O site do Município divulga o e-mail ou formulário de contato com o Prefeito? 1 N
Total 51 25
Fonte: Cruz, Silva e Santos (2009).
3.2. REPASSES FEDERAIS PARA O ESTADO DO RJ E MUNICÍPIOS (2006 – 2016).

O portal eletrônico da Câmara dos Deputados possui o sistema Fiscalize, que possibilita
consultas à execução orçamentária e financeira da União contemplando as transferências da
União para Estados, Municípios, Entidades Privadas e por Programação. Um desses filtros
permite a emissão de relatórios sobre as transferências da União para os estados e municípios.
Desta forma, foram obtidos os dados apresentados na Tabela 1, referentes às ações de
defesa civil, recuperação de danos causados por desastres, obras de macrodrenagem e
execução de projetos e obras de contenção de encostas.
O relatório indica o órgão do estado ou município que recebeu o recurso, o valor e a
finalidade das transferências no período entre 2006 e 2016. Mas a indicação das finalidades é
genérica, pois engloba várias atividades que não estão discriminadas. A indicação do tipo de
repasse (obrigatório ou voluntário) não é clara, pois alguns constam tanto na planilha de
repasses obrigatórios quanto na planilha de convênios.
Na Tabela 1 foi feita uma comparação entre o valor total dos recursos do orçamento da
União pagos aos estados e o valor dos recursos pagos aos estados exclusivamente para a
gestão de riscos e desastres no mesmo ano. Na última coluna pode-se observar o percentual
que os valores aplicados para a gestão de riscos e desastres representam no valor total das
transferências (para fins diversos como educação e saúde) realizadas pela União aos Estados.
Tabela 1 – Transferências de recursos ao Estado do Rio de Janeiro
12
Fonte: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/fiscalize/estados - 2016.
Fica evidente que a maior parte dos recursos é aplicada para medidas de socorro e
recuperação após os desastres, quase não se observando aplicação de recursos para a
mitigação e prevenção de riscos e de desastres. A mesma ferramenta foi usada para rastrear
ações de prevenção, mas a aplicação de recursos é muito menor nesses casos.
Na Tabela 2 são observados os mesmos tipos de repasses presentes na Tabela 1 para o
município de Petrópolis. Essas informações apresentam as mesmas limitações quanto à
identificação do tipo de repasse, e sem dados sobre a prestação de contas pelo município.
Observa-se a ampla aplicação dos recursos para ações pós-desastres, o que tecnicamente,
economicamente e socialmente não é desejável.
Tabela 2 – Transferências de recursos ao Município de Petrópolis
Fonte: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/fiscalize/municipios - 2016.
A Tabela 3 apresenta as transferências de recursos através de convênios aos municípios do

Estado do Rio de Janeiro.
13
Tabela 3 – Transferências de recursos através de convênios aos municípios do Estado do Rio de Janeiro
A especificação das despesas também ocorre de forma genérica, como Ações de Defesa
Civil, e embora o filtro utilizado seja para a indicação dos valores repassados por convênios e
programas, o relatório apresentou a observação “crédito extraordinário”, o que indicaria que
são repasses obrigatórios. Destacado em vermelho está o valor de repasse para o município de
Petrópolis, que é o mesmo indicado na Tabela 2.
Os valores para o restabelecimento da normalidade no cenário de desastres estão
demonstrados na Tabela 4, mas Petrópolis não figura entre as cidades que receberam repasses
de recursos da União.
Tabela 4 – Transferências de recursos via Convênio para o restabelecimento da normalidade no cenário de desastres
14
A Tabela 5 indica os municípios que receberam recursos para apoio a obras preventivas de
desastres, e os valores de repasse são bem menores do que aqueles destinados às ações pós-
desastre.
Tabela 5 – Transferências de recursos via Convênio para apoio a obras preventivas de desastres
A macrodrenagem é um projeto importante, pois interfere no ciclo das águas pluviais,

prevenindo enchentes e deslizamentos. A Tabela 6 mostra os valores repassados para obras de
macrodrenagem, e em vermelho, o valor destinado ao município de Petrópolis.
Tabela 6 – Transferências de recursos via Convênio para obras de macrodrenagem
O Quadro 3 é o relatório das transferências obrigatórias no período de 2010 a 2016. Há um

filtro por ano e estado que seleciona os dados desejados. Uma característica importante é a
identificação das ocorrências notificadas, das solicitações feitas pelos municípios à SEDEC,
da ação de resposta à ocorrência, e do período da ocorrência.
É possível fazer um recorte de acordo com o tipo de desastre, solicitação e ação a serem
estudados, facilitando a triagem dos dados para análise. Na coluna das ocorrências notificadas
foram marcados em amarelo os eventos de escorregamentos ou deslizamentos para
exemplificar o tipo de recorte que pode ser realizado para pesquisas. A única informação
encontrada sobre a prestação de contas foram os modelos de relatórios para prestar contas.
Dados sobre a utilização dos recursos não se encontram no site.
Quadro 3 – Transferências obrigatórias para o Estado do Rio de Janeiro e Municípios
15
Fonte: http://transferencias.mi.gov.br/RelatorioTransfObrigatorias/# - 2016.
O Quadro 3 se destaca dos relatórios de repasses de recursos da União que serviram de

fontes de dados para as tabelas 1 a 6, pois traz mais detalhes referentes aos eventos que
desencadearam os repasses, as solicitações, os valores, as situações dos repasses e as ações
para as quais eles foram direcionados.
3.3. LOAS PARA PETRÓPOLIS (2006 – 2016).

É na Lei Orçamentária Anual (LOA) que os governos definem as prioridades contidas no
Plano Plurianual e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A LOA disciplina todas as
ações dos governos Federal, Estadual e Municipal.
A Tabela 7 foi desenvolvida a partir da consulta das LOAs do Governo do Estado do Rio
de Janeiro, desde o ano de 2007 até o ano de 2016, onde são observadas as despesas voltadas
para a prevenção de desastres, defesa civil, entre outras. Nela encontra-se também o
percentual comparativo entre o valor das despesas totais e as despesas voltadas para a gestão
de desastres do Governo do Estado. Nessas LOAs há um maior detalhamento das despesas
voltadas para a Defesa Civil, mas os dados são apresentados de forma diferente dos dados
disponibilizados pela União.
Devido à falta de detalhamento na descrição das despesas federais, há a dificuldade de
comparação dos dados obtidos para realizar uma análise comparativa entre as duas esferas de
16
governo. Com a observação dos dados dispostos, conclui-se que os investimentos em

prevenção são menores que aqueles destinados às ações pós-desastre.
Tabela 7 – Despesas declaradas nas Leis Orçamentárias Anuais do Governo do Estado do Rio de Janeiro.
Fonte: http://www.rj.gov.br/web/seplag/exibeconteudo?article-id=186183 - 2016.
Um problema encontrado no portal eletrônico do município de Petrópolis foi a

indisponibilidade das LOAs referentes aos anos de 2007 e 2008. Outro ponto importante é a
mudança de padrão de apresentação das despesas do ano de 2006 para o ano de 2009.
A Tabela 8 foi produzida a partir da consulta das LOAs do Governo Municipal de
Petrópolis, desde o ano de 2006 a 2016. Nos LOAs municipais, há um detalhamento maior
das despesas relacionadas à Defesa Civil, mas o padrão de apresentação destas difere das
LOAs estaduais e dos relatórios de repasses da União.
Tabela 8 – Despesas declaradas nas Leis Orçamentárias Anuais do Governo do Município de Petrópolis.
Fonte: http://www.petropolis.rj.gov.br/e-gov/spe/bdgg/#home - 2026.
Foram destacados dois itens das despesas, o item Defesa Civil e o item Gestão de Defesa
Civil, com o intuito de se tentar estabelecer um paralelo entre as despesas estaduais e
municipais para compará-las. Mas a forma como as despesas foram descritas impediu a
separação do item de despesas de prevenção de desastres para comparação com as outras
esferas de governo.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao longo deste trabalho, procurou-se analisar a facilidade de acesso aos dados
orçamentários de gestão de riscos e desastres nos Governos Federal, Estadual e Municipal,
avaliar como estes dados são expostos nos respectivos portais eletrônicos, e ensaiar uma
análise de dados resultante das buscas realizadas.
Com a promulgação da Lei no 12.527/2011, que regula o acesso às informações, houve um
esforço para que os portais eletrônicos atendam ao critério de transparência, com a publicação
17
dos dados orçamentários, desde as reuniões para a definição das Leis de Diretrizes
Orçamentárias, até a publicação das Leis Orçamentárias Anuais, que definem as receitas e as
despesas dos governos para o período.
Em vários casos, a obtenção das informações não foi um processo rápido ou fácil, devido
a algumas características dos portais eletrônicos: 1 – Cada esfera governamental possui uma
organização diferente para o seu portal eletrônico; 2 – Cada Ministério apresenta seus dados
de forma diferente; 3 – Cada município tem um site com organização completamente
diferente dos outros; 4 – Quando as informações são encontradas, a formatação dos
documentos é diferente em cada instância de governo, o que demanda tempo para a
compreensão da organização dos mesmos, para que se achem os dados que pertinentes; 5 –
Alguns links de acesso aos documentos não levam ao documento indicado, o que causa
lacunas na pesquisa; 6 – Alguns portais não abrem corretamente; 7 – A disponibilização das
informações relativas aos orçamentos não se encontram nos mesmos portais que as
informações de prestação de contas; 8 – A maioria dos portais pesquisados apresenta uma
seção de transparência, mas a disponibilização das informações não é clara.
No portal da Câmara dos Deputados e no Ministério da Integração Nacional, o avanço da
tecnologia da informação permite que se faça a triagem das informações pertinentes a um
determinado fim automaticamente, através de sistemas que realizam a seleção dos dados
necessários. Estes são organizados em um relatório que é emitido em segundos, o que facilita
a leitura, promove a economia de tempo e dinamiza a pesquisa.
Os dados orçamentários disponibilizados pelo Governo Estadual do Rio de Janeiro e
Governo Municipal de Petrópolis tornam necessário baixar os arquivos digitais em formato
PDF de todo o orçamento anual, e depois realizar a busca automática nos documentos.
Expondo os problemas encontrados para o correto levantamento de dados para determinar
os recursos financeiros utilizados no período de 10 anos (2006-2016) para a gestão de riscos e
desastres, percebe-se que os critérios de transparência previstos na Lei n o 12.527/2011, nem
sempre são observados integralmente.
Durante a coleta dos dados observou-se que são atendidos os critérios mínimos exigidos
pela legislação, com a disponibilização de grande quantidade de informação, mas sem a
organização e padronização necessários.
A “máxima divulgação” não deve considerar apenas a quantidade de dados apresentados à
população, deve também incluir a organização da disponibilização dos dados, de forma que o
maior número de indivíduos possível tenha acesso de forma compreensível.
18
A “obrigação de publicar” e a “promoção de um governo aberto” não deveriam ser

atendidas pela simples criação de um link praticamente oculto no portal eletrônico, devendo
observar os critérios de transparência como um todo.
Os “procedimentos que facilitam o acesso” são atendidos de forma deficiente frente aos
avanços contemporâneos em tecnologia da informação, pois cada secretaria de governo dos
estados e municípios poderia dispor dos seus orçamentos em documentos separados, para
diminuir o volume de páginas, já que em alguns casos os documentos eram bloqueados e a
pesquisa era feita através de leitura sequencial, sem a possibilidade do rastreio automático das
palavras nos arquivos digitais.
A “moderação dos custos” foi atendida de forma ampla, pois todos os dados para este
artigo foram obtidos gratuitamente.
A análise dos dados orçamentários coletados levantou a questão relacionada aos arquivos
digitais, pois a exposição das despesas não é realizada de forma padronizada entre as
instituições públicas, cada orçamento é apresentado em formato diferente, e a discriminação
das despesas também diverge, dificultando a comparação entre os gastos do Governo Federal,
Estadual e Municipal.
O maior nível de detalhe das despesas é genérico, com nomes como “ações para defesa
civil” e “prevenção e preparação para a redução dos efeitos de desastres”.
Quanto aos relatórios automáticos emitidos pelos portais eletrônicos da Câmara dos
Deputados e do Ministério da Integração, alguns valores descritos num relatório não estão
presentes no outro, sendo que se referem ao mesmo critério de análise dos repasses de
recursos da União, realizados ao Governo do Estado do Rio de Janeiro e ao Município de
Petrópolis.
Mesmo sem a devida precisão contábil, apenas observando a ordem de grandeza dos
recursos repassados, detectou-se um padrão de investimentos para a mitigação e prevenção
dos riscos de desastres relativamente pequeno frente às despesas declaradas com as ações de
socorro, recuperação e reconstrução nas áreas afetadas por esses eventos.
O mesmo padrão é observado na utilização dos recursos próprios dos Governos Estadual e
Municipal.
Isso implica uma mudança geral no modo de gerir as questões relacionadas ao risco de
desastres, à vulnerabilidade social e econômica das populações sujeitas aos diversos eventos
que ocorrem na cidade de Petrópolis, como enchentes e deslizamentos, e ao uso dos recursos
19
públicos para a sistemática reconstrução das áreas que sempre são afetadas pelos mesmos
problemas por falta de investimentos em prevenção.
O padrão de gastos impede o uso dos recursos para outros fins que não a recuperação e
reconstrução pós-desastres, impedindo o desenvolvimento econômico e social nestas regiões
devido às interrupções frequentes nas atividades econômicas aí realizadas.
5. REFERÊNCIAS
BÁO, C. T. A aplicação de recursos orçamentarios através de transferências voluntárias
e a implantação do sistema de convênios – SICONV: estudo de caso do município de Ijuí.
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao Curso de Especialização em Gestão Pública
Municipal – Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, 2015. Disponível em:
<http://www.lume.ufrgs.br/handle/10183/132218>. Acesso em: 29 nov. 2016.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 e outubro de 1988. Diário

Oficial da União. Brasília, DF, 05 out. 1988.191-A, P. 1, 1988. Disponível em:<
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 17 dez.
2016.
BRASIL. Lei no 12.527, de 18 de novembro de 2011. Diário Oficial da União. Brasília, DF,
18 nov. 2011. P. 1. Edição extra, 2011. Disponível em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm> Acesso em: 17
dez. 2016.
BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil.

Transferência obrigatória: caderno de orientações. Brasília: 2011. 50p. Disponível em:
<http://www.mi.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=563577a1-6a82-4d85-b469-
7dbae4ec26ca&groupId=10157>. Acesso em: 27 nov. 2016.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Secretaria-Geral de Controle Externo. Convênios e

outros repasses / Tribunal de Contas da União. 5. ed. Brasília, 2014. 80p.
CÂMARA DOS DEPUTADOS, Orçamento da União, Execução Orçamentária, Orçamento

Fiscal e Seguridade Social. Recursos do orçamento da União empenhados aos municípios.
(2006 – 2016). Brasília: Sistema Integrado de Administração Financeira, 2014. Disponível
em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/fiscalize/municipios>.
Data Emissão: 01/12/2016.

Fiscal e Seguridade Social. Recursos do orçamento da União pagos aos estados (2006 –
2016). Brasília: Sistema Integrado de Administração Financeira, 2014. Disponível em:
<http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/fiscalize/estados>. Data
Emissão: 01/12/2016.

Fiscal e Seguridade Social. Recursos do Orçamento da União Pagos para
Convênios/Repasses. (2006 – 2016). Brasília: Sistema Integrado de Administração
Financeira, 2014. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-
20
legislativa/orcamentobrasil/fiscalize/transferencias-por-programacao>. Data Emissão:

01/12/2016.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Manual da Lei de Acesso à Informação para

Estados e Municípios. 1 ed. Brasília: Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações
Estratégicas, 2013. 52 p. Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/transparencia-
publica/brasil-transparente/arquivos/manual_lai_estadosmunicipios.pdf>. Acesso em: 17 dez.
2016.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Transferências de Recursos da União -

Perguntas e respostas. Brasília: Ascom/CGU, 2014. Disponível em <www.cgu.gov.br>.
Acesso em: 27 nov. 2016.
CRUZ, C. F.; SILVA, L. M. da; SANTOS, R. Transparência da gestão fiscal: um estudo a

partir dos portais eletrônicos dos maiores municípios do Estado do Rio de Janeiro,
Contabilidade, Gestão e Governança, Brasília, v. 12, n. 3, p. 102-115, 2009. Disponível em:
<https://cgg-amg.unb.br/index.php/contabil/article/view/86/pdf_121>. Acesso em: 13 dez.
2016.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 16. Ed. São Paulo: Malheiros,
2008, p. 94. Disponível em: <https://www.passeidireto.com/arquivo/6099553/direito-
municipal-brasileiro_16-edicao_hely-lopes-meirelles>. Acesso em: 23 mar. 2017.
SANTANA JUNIOR, Jorge José Barros de. Transparência fiscal eletrônica: uma análise
dos níveis de transparência apresentados nos sites dos poderes e órgaos dos Estados e do
Distrito Federal do Brasil. Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa
Multinstitucional e Inter-regional de Pós-graduação em Ciências Contábeis da Universidade
de Brasília, da Universidade Federal de Pernambuco, da Universidade Federal da Paraíba e da
Universidade Federal do Rio grande do Norte. Recife, 2008. Disponível em:
<http://repositorio.unb.br/handle/10482/4018>. Acesso em: 23 mar. 2017.
UNISDR – United Nations Office for Disaster Risk Reduction. Terminology on Disaster Risk
Reduction. New York: UNISDR Liasion Office, 2009. Disponível em:
<http://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf>. Acesso em: 04 dez.
2017.
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Hugo Vargas - Artigo Gestao de Riscos e Desastres-R05

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Gestão de Riscos e Desastres (PEU710)

Prof. D.Sc. Marcos Barreto de Mendonça

GESTÃO INTEGRAL DE RISCOS DE DESASTRES: TRANSPARÊNCIA NA

RISK AND DISASTER MANAGEMENT: TRANSPARENCY IN THE APPLICATION

Hugo Vargas, hugovargas@poli.ufrj.br

Resumo. Os recursos financeiros públicos mobilizados para a gestão integral de riscos de

Palavras-chave: gestão de riscos; transparência; gestão pública.

Keywords: risk management, transparency, public management.

Este trabalho analisa como as informações são disponibilizadas em sítios eletrônicos

Figura 1: Diagrama de repasses obrigatórios

Fonte: CGU, 2014 - elaboração própria.

Figura 2: diagrama de repasses voluntários

Fonte: CGU, 2014 - elaboração própria.

O Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV) é a iniciativa do

2.2. RECURSOS MUNICIPAIS E ESTADUAIS

2.3. TRANSPARÊNCIA NO RASTREIO DOS RECURSOS

3.1. INFORMAÇÕES DISPONÍVEIS NO SITE SOBRE A TRANSPARÊNCIA

Os critérios adotados na metodologia desenvolvida por Santana Junior (2008) e também

O Município está divulgando as versões simplificadas dos Relatórios de Gestão

3.2. REPASSES FEDERAIS PARA O ESTADO DO RJ E MUNICÍPIOS (2006 – 2016).

Fonte: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/fiscalize/estados - 2016.

Tabela 2 – Transferências de recursos ao Município de Petrópolis

Fonte: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/fiscalize/municipios - 2016.

A Tabela 3 apresenta as transferências de recursos através de convênios aos municípios do

Fonte: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/fiscalize/municipios - 2016.

Fonte: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/fiscalize/municipios - 2016.

Fonte: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/fiscalize/municipios - 2016.

A macrodrenagem é um projeto importante, pois interfere no ciclo das águas pluviais,

Fonte: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/fiscalize/municipios - 2016.

O Quadro 3 é o relatório das transferências obrigatórias no período de 2010 a 2016. Há um

Quadro 3 – Transferências obrigatórias para o Estado do Rio de Janeiro e Municípios

Fonte: http://transferencias.mi.gov.br/RelatorioTransfObrigatorias/# - 2016.

O Quadro 3 se destaca dos relatórios de repasses de recursos da União que serviram de

3.3. LOAS PARA PETRÓPOLIS (2006 – 2016).

governo. Com a observação dos dados dispostos, conclui-se que os investimentos em

Fonte: http://www.rj.gov.br/web/seplag/exibeconteudo?article-id=186183 - 2016.

Um problema encontrado no portal eletrônico do município de Petrópolis foi a

Fonte: http://www.petropolis.rj.gov.br/e-gov/spe/bdgg/#home - 2026.

A “obrigação de publicar” e a “promoção de um governo aberto” não deveriam ser

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 e outubro de 1988. Diário

BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Secretaria-Geral de Controle Externo. Convênios e

CÂMARA DOS DEPUTADOS, Orçamento da União, Execução Orçamentária, Orçamento

CÂMARA DOS DEPUTADOS, Orçamento da União, Execução Orçamentária, Orçamento

CÂMARA DOS DEPUTADOS, Orçamento da União, Execução Orçamentária, Orçamento

legislativa/orcamentobrasil/fiscalize/transferencias-por-programacao>. Data Emissão:

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Manual da Lei de Acesso à Informação para

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Transferências de Recursos da União -

CRUZ, C. F.; SILVA, L. M. da; SANTOS, R. Transparência da gestão fiscal: um estudo a

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