Proceso Contencioso Administrativo

“AÑO DEL BUEN SERVICIO AL CIUDADANO”
UNIVERSIDAD CIENTÍFICA DEL PERÚ
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
TRABAJO INDIVIDUAL
“PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO”
ALUMNA :
 ACHO AREVALO, Anita Valeria.
DOCENTE : Abg. Betty Quichca Quispe.
Requisitos para la aprobación de la asignatura de Derecho Administrativo II.
Iquitos, 20 de Julio del 2017
1
AGRADECIMIENTO
A Dios…..porque a pesar de que muchas veces puse mis intereses por encima de ti
nunca me faltaste y aunque no soy tu hijo más devoto, en ti confío. Siempre me has ayudado
a seguir adelante y por ti aún no pierdo la esperanza, sé que todos pueden decepcionarme
menos tú y reconozco que sin ti no hubiese podido sobrevivir estos últimos meses. Muchas
Gracias.
A mi madre. Por haberme apoyado en todo momento, por sus consejos, los valores, por
la motivación constante que nos ha permitido que seamos personas de bien, pero más que
nada, por su amor.
A mi padre. Por los ejemplos de perseverancia y constancia que lo caracteriza y que

han infundido siempre, por el valor mostrado para salir adelante y por su amor.
A la profesora, Abg. Betty Quichca por su gran apoyo y motivación para la culminación de
este trabajo monográfico, por haberme transmitido los conocimientos obtenidos y haberme
llevado paso a paso al aprendizaje para así en un futuro no muy lejano ser una personas útil
en la sociedad actual.
A las demás personas que hicieron posible este trabajo monográfico.
2
DEDICATORIA
A mis padres por ser el pilar fundamental en todo lo que soy, en toda mi educación, tanto
académica, como de la vida, por su incondicional apoyo perfectamente mantenido a través
del tiempo, ya que ellos sentaron en mi las bases de la responsabilidad y los deseos de
recuperación, en ellos tenemos el espejo en el cual queremos reflejarnos por sus virtudes
infinitas y su gran corazón nos lleva a admirarlos cada día más.
3
INDICE
INTRODUCCION…………………………………………………………………………………………………………………………… 6
CONTENIDO .................................................................................................... 8
CAPITULO I
ANTECEDENTES HISTORICOS ............................................................................... 8
1. Introducción. .............................................................................................. 8
2. Francia: Los orígenes del Proceso Contencioso: Esplendor, decadencia y renacimiento.
.................................................................................................................. 10
2.1. Francia antes de la Revolución de 1789: Los Parfements como sistema de justicia
real y su influencia en la determinación del sistema de “Jurisdicción Administrativa” 10
2.2. La incidencia de la Revolución Francesa en la formación del sistema de jurisdicción
administrativa. El principio de legalidad y la peculiar interpretación francesa del
principio de división de poderes. ...................................Error! Bookmark not defined.
2.3. La Ley de 16-24 de agosto de 1790. La separación de funciones administrativas y
judiciales como origen de la jurisdicción administrativa. El principio “juzgar a la
Administración es también administrar”. .........................Error! Bookmark not defined.
2.4. Primera etapa de la formación del contencioso-administrativo: La creación del
Consejo de Estado y la consolidación del sistema de “jurisdicción retenida” o del
“Ministro-Juez”. ........................................................Error! Bookmark not defined.
2.5. Segunda etapa: La reforma del Consejo de Estado de 1872, y la aparición del
sistema de “jurisdicción delegada” como expresión de una jurisdicción administrativa
distinta de la ordinaria. La separación entre administración activa y contenciosa. . Error!
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2.6. La formación del sistema de “recursos” contra los actos de la Administración
activa. La caracterización de la jurisdicción contencioso administrativa como “revisora”
de actos previamente emitidos por la Administración activa en el sistema francés. Error!
2.7. El sistema de “recursos contenciosos” en el ámbito de la jurisdicción
administrativa francesa. ..............................................Error! Bookmark not defined.
3. Alemania: El modelo “subjetivo” de jurisdicción contencioso-Administrativa. ...... Error!
3.1. Los fundamentos del proceso contencioso-administrativo en Alemania. ......... Error!
3.1.1. El sistema contencioso-administrativo dentro de la organización jurisdiccional
alemana. ...............................................................Error! Bookmark not defined.
3.2. El sistema de acciones o pretensiones regulado por la Verwaltungsgerichtordnung -
Ordenanza sobre los Tribunales Administrativos de la República Federal Alemana de 21
de enero de 1960. ....................................................................................... 20
3.3. ¿Cómo se articulan procesalmente las pretensiones incoables en el ordenamiento
jurídico alemán? ........................................................Error! Bookmark not defined.
3.4. El ámbito cautelar: la suspensión de los efectos de los Actos administrativos y las
órdenes provisionales..................................................Error! Bookmark not defined.
4
4. La evolución histórica del Proceso Contencioso-Administrativo en el Perú. .......... Error!
5. El actual Proceso Contencioso Administrativo: la Ley Nº 27584. ...... Error! Bookmark not
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CAPITULO II
ASPECTOS GENERALES ....................................................Error! Bookmark not defined.
1. Concepto de ‘Proceso Contencioso Administrativo’. ............................................ 28
2. Lo Contencioso Administrativo: Configuración. .................................................. 30
3. Fundamentos del Procedimiento Contencioso Administrativo. ......... Error! Bookmark not
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4. Finalidad del Proceso Contencioso Administrativo. ............Error! Bookmark not defined.
5.Sistemas de Proceso Contencioso Administrativo. ..............Error! Bookmark not defined.
CAPITULO III
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO PERUANO
.................................................................................Error! Bookmark not defined.
1. La actuación del Tribunal Constitucional peruano y su incidencia sobre los procesos
contencioso-administrativos en nuestro país. .......................Error! Bookmark not defined.
2. Los Principios del Proceso Contencioso Administrativo vigente. ....... Error! Bookmark not
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3. Desarrollo de la Ley N° 27584 – Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.
.................................................................................Error! Bookmark not defined.
3.1. Agotamiento de la vía previa. .................................Error! Bookmark not defined.
3.2. Objetos del Proceso. .............................................Error! Bookmark not defined.
3.2.1. Actos impugnables. .........................................Error! Bookmark not defined.
3.2.2. Pretensiones. ................................................Error! Bookmark not defined.
3.3. Sujetos del Proceso. .............................................Error! Bookmark not defined.
3.3.1. Competencia. ................................................Error! Bookmark not defined.
3.3.2. Partes del Proceso. .........................................Error! Bookmark not defined.
3.4. Vía procedimental. ...............................................Error! Bookmark not defined.
3.4.1. Medios Probatorios. ......................................................................... 50
3.5. Desarrollo del Proceso...........................................Error! Bookmark not defined.
3.5.1.Plazos para la interposición de la demanda. ..........Error! Bookmark not defined.
3.5.2 Efectos de la admisión de la demanda. .................Error! Bookmark not defined.
3.6 Medios Impugnatorios. ............................................Error! Bookmark not defined.
3.7. Medidas cautelares. ............................................................................... 54
3.8. Sentencia y Ejecución de la Sentencia. .....................Error! Bookmark not defined.
5
CONCLUSION……………………………………………………………………………………………………………………………. 57
BIBLIOGRAFIA…………………………………………………………………………………………………………………………… 58
INTRODUCCION
Hoy ya nadie duda que las Administraciones Públicas, aquel conjunto de instituciones
(organismos y órganos), pautas de actuación y personas cuya labor es en principio asegurar
que se cumplan los fines que motivan la existencia de cada Estado en particular, en aras de
defender el interés general, ejercen importantes cuotas de poder, incidiendo decisivamente
en la configuración de la vida social, política, económica o jurídica de su entorno. Y como
suele pasar en estos casos, siempre está presente el riesgo de que dichas Administraciones no
actúen conforme a derecho y vulnere los derechos fundamentales de algunos ciudadanos.
Se apuesta entonces, primero, por una autocomposición de los conflictos que pudiesen
surgir, habilitándose el espacio de los recursos administrativos. Ahora bien, y frente a la
posibilidad de no estar conforme con lo resuelto por la máxima instancia competente para
conocer la situación controvertida, los administrados tienen abierta la posibilidad de buscar
resolver estas situaciones en sede judicial, supuestamente el escenario más imparcial y
garantista para ver estos temas. Se plantea así la pertinencia, por no decir la necesidad, de
contar con un Proceso Contencioso Administrativo como medio eficiente y eficaz para atender
este tipo de requerimientos.
Se va imponiendo así progresivamente una percepción distinta del Proceso Contencioso

Administrativo, la del contencioso subjetivo o de plena jurisdicción, en el cual el análisis
jurisdiccional no se limita a determinar si la Administración actuó o no conforme a Derecho,
sino que apunta básicamente a establecer si en su quehacer dicha Administración respetó los
derechos fundamentales de los administrados, fenómeno al cual, por cierto, no ha sido ajeno
nuestro país, pues con la dación de las Leyes Nº 27584 y 27684 es que se instaura en el Perú
un Proceso Contencioso Administrativo que reclama ser uno subjetivo o de plena jurisdicción.
La Ley Nº 27584, o Ley del Proceso Contenciosos Administrativo, se presentó entonces

como la plasmación de una perspectiva distinta, con un cometido intrínsecamente más valioso
que el contencioso de nulidad hasta entonces vigente en el Perú, objetivo que a la vez se
facilitaba por ir acompañado de una dinámica procesal más moderna, y por ende, más
proclive a consolidar una actuación más célere en la composición de las controversias que
podrían sostenerse. Ahora, luego de haber transcurrido más de diez años desde la dación de
esta norma, conviene evaluar si en los hechos se cuenta hoy, y dentro de la misma judicatura
ordinaria peruana, con un medio procesal que de una manera eficiente y eficaz permita
atender los requerimientos ciudadanos de mayor protección de sus derechos frente al
cotidiano quehacer de las Administraciones públicas. Y si la constatación que puede luego
efectuarse es la de que el cometido buscado no ha sido obtenido, probablemente tengamos
así elementos para plantear qué respuestas podemos esbozar para alcanzar dicho objetivo.
Pasaré entonces a asumir esta tarea de inmediato.
6
En nuestro país el proceso contencioso administrativo constituye el mecanismo ordinario
previsto por el ordenamiento constitucional para el control jurisdiccional de la actuación de
las entidades administrativas. Mediante el contencioso administrativo se garantiza una de las
conquistas básicas del Estado de Derecho cual es la subordinación de toda la actividad
administrativa a la legalidad. En tal virtud los afectados por una actuación administrativa
violatoria de sus derechos e intereses están constitucionalmente facultados para demandar
ante el Poder Judicial la satisfacción jurídica de sus pretensiones contra la Administración
Pública.
La entrada en vigencia de la Ley 27584, Ley que regula el proceso contencioso

administrativo, trajo importantes novedades a la tradicional regulación que había tenido el
proceso contencioso administrativo en el Perú. La más importante modificación, tal vez sea,
la de tener una Ley especial con principios especiales que regulan dicho proceso, lo que ha
permitido incorporar a la Ley que regula el proceso contencioso administrativo institutos que
permiten un control efectivo por parte del Poder Judicial de las actuaciones de la
Administración Pública y, además, una efectiva tutela de las situaciones jurídicas de los
particulares que se hallen lesionados o amenazados por las actuaciones administrativas.
El impacto en nuestro ordenamiento jurídico de la promulgación de una nueva Ley

reguladora del Proceso Contencioso Administrativo, en el mismo año en que ha operado la
modificación del marco legal del Procedimiento Administrativo General, deberá incidir en la
recuperación de la institucionalidad democrática de nuestro país porque, al potenciar las
posibilidades de actuación judicial en orden al control jurisdiccional de la administración
pública, el proceso contencioso administrativo permitirá mejorar sustancialmente la defensa
de los derechos e intereses de los ciudadanos, garantizando que la actividad administrativa se
sujete plenamente a la legalidad.
7
CONTENIDO
CAPITULO I
ANTECEDENTES HISTORICOS
1. Introducción.
Un estudio que pretenda estudiar la materia propia del proceso contencioso-

administrativo no puede estar exento de recurrir a las experiencias propias del derecho
comparado, a efectos de comprobar que el proceso de reforma integral de la justicia
administrativa en nuestro país acaecido a partir de la Ley Nº 27584, no escapa a una
tendencia mundial: la “normalización" del proceso contencioso-administrativo como un
instrumento procesal ordinario para la protección de los derechos e intereses legítimos de los
ciudadanos frente a la Administración Pública.
Para tal efecto, desarrollamos el análisis de dos experiencias jurídicas a nivel comparado
que se pueden considerar paradigmáticas: la experiencia jurídica francesa y la experiencia
alemana en materia de justicia administrativa1.
Se aprecia que la elección del análisis de los ordenamientos jurídicos francés y alemán en
materia de justicia administrativa responde a analizar los sistemas que más han influido en el
decantamiento de la institución bajo estudio: de un lado el histórico y precursor sistema
francés del “Contencioso-Administrativo”, decantado al hilo de la jurisprudencia de los
Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, mediante el empleo de las figuras
pretorianas del “recurso por exceso de poder” y el “recurso de plena jurisdicción”; y, de otro
lado, el moderno y avanzadísimo sistema procesal administrativo alemán decantado a partir
de la Verwaftungsgerichtordmmg (VIVGO) de 1960, actual paradigma de la protección
procesal subjetiva del ciudadano frente a la Administración, cuya influencia a nivel
comparado ha llegado inclusive hasta el moderno Código del Proceso de los Tribunales
Administrativos de la República de Portugal (2002), norma que puede considerarse como la
legislación procesal administrativa más avanzada jurídicamente a nivel mundial.
Comenzamos con el estudio del sistema francés, el mismo que constituyó el primer
paradigma de los sistemas procesales administrativos a nivel mundial, con una influencia que
ha llegado hasta la segunda mitad del siglo XX. Esto, debido a que el sistema procesal del
contencioso-administrativo nace en Francia, a consecuencia inopinada del brocardo “juger a
fa Administra ÍOtl c'est etcore administrer”: conocido como el principio francés de
separación de autoridades administrativas y jurisdiccionales, y es que en Francia se dio la
histórica peculiaridad de constituirse un sistema de jueces administrativos encargados de
juzgar a la propia Administración.
1
HUAPAYA TAPIA, R., “Tratado del Proceso Contencioso Administrativo”. Jurista Editores. Lima 2006, pág.
297.
8
Dicho sistema, evolucionó a lo largo del tiempo, con innumerables aportes
jurisprudenciales dirigidos a brindar protección al ciudadano frente a la actuación ilegítima
de las entidades de la Administración Pública. El sistema francés tuvo etapas de esplendor y
fulgurante influencia a nivel comparado, aunque posteriormente sus cimientos y bases fueron
anquilosándose, debido a las falencias y limitaciones de la construcción de sus “recursos”
contencioso-administrativos y los escasos alcances de la protección subjetiva que éstos
ofrecían. Posteriormente, este sistema anquilosado por el paso de los años, se ha revitalizado
debido al influjo de la entrada de Francia al sistema de la Unión Europea, así como por las
recientes reformas legislativas y jurisprudenciales que se han desarrollado.
Así también, es preciso indicar que el sistema contencioso-administrativo alemán, forjado

a partir de las influencias judicialistas norteamericanas y británicas luego de 1945, emerge
como un sistema peculiar, fundado en una necesidad de otorgar la más amplia tutela al
ciudadano frente a las ilegalidades o arbitrariedades de la actuación administrativa2.
Precisamente, en la búsqueda de evitar la comisión de abusos como los sufridos durante la
dictadura del denominado III Reich, en el sistema de la entonces denominada ‘Alemania
Occidental, se buscó consagrar el máximo de garantías para el ciudadano, estableciendo un
sistema de tutela plenaria, basado en un modelo de corte subjetivo en el cual, el
administrado tiene a su disposición todo tipo de pretensiones procesales destinadas a
combatir tanto la actuación jurídica o material, así como las omisiones de la Administración
Pública.
Este sistema alemán, verdaderamente paradigmático en materia de protección subjetiva

de los derechos de los administrados, marcó una pauta cuya influencia va a llegar hasta la
legislación contencioso-administrativa más avanzada a nivel comparado.
Sin embargo, pese a su gran ámbito de protección, la regulación del proceso contencioso-
administrativo en Alemania, no ha estado exenta de críticas, debidas sobre todo a que el
exceso de protección puede llevar a una paralización de importantes acciones estatales, las
mismas que no pueden ejecutarse mientras penda un proceso contencioso-administrativo en
trámite.
Así, modernamente se ha impuesto una aceleración del proceso contencioso-

administrativo, basada en la necesidad de compensar el sistema de garantías estatales con los
postulados de la eficiencia de la actuación administrativa.
Con todo, el recurso a la experiencia comparada constituye una necesidad, para poder
estudiar los cimientos que sirven a la construcción del proceso contencioso-administrativo en
nuestro país. Las fuentes de nuestro nuevo proceso contencioso-administrativo no se
encuentran en tierras vernáculas, se encuentran en el derecho extranjero, particularmente,
en la construcción del derecho administrativo continental, que consagra el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo como el encargado de brindar la tutela judicial al
administrado frente a la Administración.
2
HUAPAYA TAPIA, R: Op. Cit. Pág. 300.
9
2. Francia: Los orígenes del Proceso Contencioso: Esplendor, decadencia y
renacimiento.
El origen de las características especiales del Derecho Administrativo, y del contencioso-

administrativo como el régimen de contralor de la actividad administrativa surge en Francia,
específicamente a partir de la serie de reformas implantadas por la organización del Estado
moderno a partir de la Revolución Francesa de 1789.
Es necesario advertir, de otro lado, que por mucho tiempo se ha venido catalogando al
sistema francés como un sistema de justicia administrativa obsoleto, caduco y de una
“justicia limitada”, en la medida que se ha asentado en base a dogmas manifiestamente
incompatibles con los derechos fundamentales, y en particular con el derecho a la tutela
judicial efectiva. No obstante esto, lo cierto es que, actualmente, las concepciones que
identificaban al modelo francés como un modelo anacrónico van decayendo, en la medida
que, gracias a la renovación legislativa de dicho sistema de justicia, así como a la influencia
que el ordenamiento comunitario viene haciendo en dicho sistema, se viene produciendo un
fenómeno de relevancia insospechada: en Europa actualmente se asiste a un fenómeno
interesantísimo: por obra de la influencia comunitaria, actualmente se asiste a un proceso de
“normalización del Derecho” y, precisamente, esta normalización abarca también a los temas
relativos a la justicia administrativas.
2.1. Francia antes de la Revolución de 1789: Los Parfements como sistema de

justicia real y su influencia en la determinación del sistema de “Jurisdicción
Administrativa”.
Antes del año 1789, en Francia se observaba la existencia de un gobierno ejercido por una
monarquía de corte absolutista. Los principios básicos del Estado como una sociedad
jurídicamente organizada en base a la protección de los derechos y libertades ciudadanas, tal
como son concebidos en la actualidad, no asentaba sus bases aún en dicha parte del mundo, y
específicamente en casi toda la Europa continental.
Los asuntos políticos y de gobierno en el Estado absoluto, eran dirigidos por el Rey, la
nobleza, el clero y la alta milicia. El Pueblo o Tercer Estado como era denominado, no tenía
participación alguna en los asuntos públicos. No existía una idea de representación popular, o
de participación ciudadana en el gobierno. Las grandes teorías de los enciclopedistas (como la
del contrato social de Rousseau y la separación de poderes de Montesquieu) no habían
desplegado aún sus alcances. Estas eran las características más saltantes del así denominado,
Antiguo Régimen.
Dentro dicho sistema, no podía hablarse de un gobierno basado en un principio de división

de poderes tal como lo entendemos en la actualidad, sino que por el contrario, los poderes y
funciones privativas del gobierno estaban concentrados en una sola autoridad: el Rey. Éste
concentraba las funciones ejecutivas, de gobierno, legislativas y judiciales, en una forma de
gobierno conocida como Monarquía absoluta. La idea del gobierno de la Ley como expresión
10
de la voluntad general del pueblo, era simple y llanamente desconocida, puesto que si bien es
cierto que existían normas jurídicas para la organización y ordenación de la acción de los
estamentos que integraban el gobierno y del cuerpo de funcionarios a su servicio, estas
normas no tenían por objeto limitar el ejercicio de las funciones de gobierno por parte del
Rey, puesto que éste no gobernaba de acuerdo a los postulados y límites establecidos en las
leyes, sino que únicamente eran su propia voluntad o albedrío los que constituían los
parámetros del gobierno de aquel entonces.
Sin embargo, podían encontrarse en las instituciones del Antiguo Régimen, algunos atisbos
del principio de división de poderes que caracteriza al Estado moderno. Una de estas
instituciones eran los Parfements o Tribunales y Cortes de Justicia reales, antecedentes del
actual Poder Judicial. Propiamente, no eran Tribunales de justicia autónomos, puesto que la
facultad de administrar justicia residía en el soberano, sino que por imperativo de
desconcentración administrativa, los cuerpos judiciales encajaban en un sistema de
administración de justicia “delegada”, por voluntad y en nombre del Rey.
Los Parfements, fueron aumentando su número y existencia, conforme pasaba el tiempo,

puesto que sucesivamente los reyes fueron delegando funciones judiciales para la solución de
conflictos menores, en los señores feudales o en los grandes propietarios, mediante la
imposición de los títulos judiciales. La característica esencial de estos títulos judiciales, es
que eran otorgados a perpetuidad y con carácter hereditario. Así se creó una clase especial
dentro de los propios propietarios y grandes señores, jueces, quienes detentaban, cual título
honorario, el cargo judicial.
Este poderío de los jueces, proveniente de su posición económica solvente y de su

pertenencia a esa “aristocracia de la toga”, encontró también un apoyo crucial para el
fortalecimiento del estamento judicial, manifestación que ciertamente interfirió sobremanera
en el accionar del gobierno de aquel entonces. Esta institución especial, la constituyó el
denominado “registro” del texto de las leyes y reglamentos reales por parte de lo
Parlements, requisito sin el cual el reglamento real carecía de toda validez, es decir, era nulo
o, por lo menos, ineficaz.
Este privilegio del "registro" se derivaba de la idea según la cual el juez se sentía titular
del derecho de guarda o depósito de las leyes, del cual hada derivar la facultad de someterlas
al Enregistrement (registro de las ordenanzas regias, necesario para su aplicación y
cumplimiento), y la Remontrancelo (derecho de réplica y devolución de las ordenanzas para
que la autoridad regia las reconsiderara).
Sin embargo, posteriormente, los jueces (que en su gran mayoría, representaban los
intereses de las clases dominantes, de la nobleza y de los intereses de los propietarios y
terratenientes) comenzaron a poner objeciones y reparos al registro de determinadas normas
que afectaban sus intereses. Esta situación fue paliada durante el reinado de Luis XIV; que en
expresión del absolutismo más puro, logró que el registro se redujera a la transcripción
obediente de los textos legales. Sin embargo, sus sucesores en el reino no fueron tan
perspicaces como su antecesor, y devolvieron imprudentemente a los parlamentos el derecho
de objetar, oponer reparos o simplemente criticar los decretos que se les envían para su
registro, y aun la facultad de pedir su anulación, la cual se entiende pura y simplemente
planteada por la sola resistencia a sentar la copia de ellos.
En un principio esta resistencia podía ser vencida por el monarca, aunque

posteriormente, los parlamentos se las arreglaron para no obedecer ni aplicar la ley que ellos
mismos no hubieren copiado en sus registros. Ello acontecía debido a que los parlamentos
representaban los intereses de la clase privilegiada y de los propietarios.
11
La Administración también se veía perturbada por la resistencia parlamentaria.
Precisamente en el Siglo XVIII se llevó a cabo en Francia el establecimiento de una
administración moderna. El antiguo sistema de los “oficiales” titulares de cargos y bastante
independientes del poder real fue reemplazado progresivamente por una jerarquía de
verdaderos funcionarios que transmitían sobre todo el territorio la acción del poder central.
La resistencia parlamentaria alcanzó su apogeo cuando los grandes ministros de Luis XV

quisieron realizar reformas ya que la necesidad era sentida por todo el país. Empeñados en la
defensa de sus intereses pese al empleo de un vocabulario frecuentemente liberal, los
Parlamentos terminaron por triunfar y coaligados con otros detentadores de privilegios
lograron impedir toda reforma.
2.2. La incidencia de la Revolución Francesa en la formación del sistema de

jurisdicción administrativa. El principio de legalidad y la peculiar
interpretación francesa del principio de división de poderes.
Resulta pertinente analizar de qué manera incidió la Revolución en el surgimiento del

proceso contencioso administrativo. Sin embargo, para los efectos de la investigación, basta
con señalar que es en virtud de dos principios atribuibles a la Revolución Francesa (entre
tantos otros), es que se puede predicar la existencia de un proceso destinado al contralor de
la actividad administrativa: el contencioso administrativo.
Estos principios, que han sido considerados como las bases del gobierno nuevo instaurado
por la Revolución Francesa, son los de legalidad y de separación de poderes. Como tales,
estos preceptos han servido como fundamentos de la existencia de una actividad
administrativa ejercida bajo una previa atribución legal, y de la sujeción de la misma a un
control jurídico, pero que no sería ejercido por el Poder Judicial a través de los Tribunales
ordinarios, sino de un estamento ubicado dentro de la propia Administración, conforme a la
peculiar formación derivada de la así denominada “interpretación francesa del principio de
separación de poderes”.
a. Principio de Legalidad.
Significa la sustitución del gobierno absoluto, librado al albedrío de un solo hombre, por
el gobierno de los hombres en virtud de una ley, y en nombre de la ley. Cabe afirmar, en tal
sentido, que la propia existencia de la Constitución como la base del Estado en la Francia
revolucionaria, implicó un cambio radical, una transformación de la concepción del gobierno,
puesto que las autoridades se deben someter a la ley. La Ley atribuye la competencia, la ley
atribuye el poder, pero también lo delimita, lo constriñe a un servicio general.
El principio de legalidad no es formulado como una construcción abstracta o carente de

contenido, sino que todo lo contrario, la legalidad surge como una solución para la necesidad
de resguardar el ejercicio de la libertad humana. Así, la Revolución Francesa impone la idea
de que todo funcionario o agente del gobierno debe actuar en función a una competencia,
previamente atribuida por la ley. Esta ley debe pues, proteger el ámbito de la libertad del
ciudadano, pues la ley no debe ser instrumento de opresión, sino de libertad. Pero en adición
a ello, la ley debe pues, fijar los límites de la libertad irrestricta, pues lo contrario implicaría
la aplicación de las leyes del “estado de naturaleza” del que hablaba Hobbes, un estado en el
cual los seres humanos aplicarían las leyes de las bestias para conducirse.
Esta construcción del principio de legalidad, con relación al ejercicio de los poderes
públicos o de gobierno, sirve de base asimismo para la formulación del concepto de “acto
12
arbitrario”, que es el acto de un agente público que no está por su competencia o por su
contenido legitimado en la Ley3.
b. La peculiar interpretación francesa del Principio de Separación de Poderes.
Hemos afirmado ya que la legalidad se constituyó como un límite necesario y suficiente

para legitimar y controlar al poder, creado por el revolucionario francés a lo largo de la
consolidación de su peculiar forma de gobierno. Pero esta exigencia de legalidad y de
interdicción de la arbitrariedad en los actos de gobierno, debía tener un correlato de
coercibilidad en caso tales principios fueran contrariados por los agentes públicos.
Como se ha afirmado, los revolucionarios, al sentar las bases del nuevo sistema,
desterraron la idea del gobierno en función de la voluntad del soberano, por el gobierno de
obediencia a la ley, expresión de la voluntad general. Pero el gobierno en nombre de la ley,
traía como correlato una división de poderes, justamente para evitar la concentración de
poder en una sola persona o grupo de personas, esto es, evitar el reemplazo de un
absolutismo regio por otro absolutismo revolucionario. En tal sentido, los revolucionarios
franceses adoptan la teoría de “separación de poderes” esbozada por Montesquieu,
repudiando la concentración de las funciones del poder en una sola persona o grupo de
personas, propugnando el ejercicio de funciones por estamentos independientes entre sí,
pero que en la práctica aseguraran el cumplimiento de las funciones de gobierno en nombre
de la Nación y de la ley. Es así que desde la Revolución, las funciones del poder en Francia,
residieron en los denominados por la Constitución de 1791 “poderes públicos”, esto es, el
Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial.
Cabe señalar que la separación de poderes, es un principio tributario de las ideas de

Montesquieu, específicamente contenidas en 'su famoso escrito “El espíritu de las leyes”. Sus
ideas se resumen fundamentalmente en la idea de eliminar la concentración del poder en una
sola persona, para lo cual era necesario configurar una nueva organización del poder,
descentralizada en tres grandes poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, independientes
entre sí, pero depositarios cada uno de las funciones que integran el principio de unidad del
poder4.
3
Por ello, a decir de García de Enterría, “los principios de legalidad y libertad que surgieron en la Revolución
Francesa determinaron el surgimiento de un concepto esencial en la nueva construcción del Derecho Público, el
concepto de 'acto arbitrario', que es el acto de un agente público que no está por su competencia o por su
contenido legitimado en la Ley”.
4
PRIORI POSADA, G., “Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo”. Ara Editores. Lima 2002,
pág. 15.
13
2.3. La Ley de 16-24 de agosto de 1790. La separación de funciones
administrativas y judiciales como origen de la jurisdicción administrativa. El
principio “juzgar a la Administración es también administrar”.
Dicha ley sostenía que “Las funciones judiciales son distintas y se mantendrán siempre
separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de abuso de
funciones, obstaculizar en modo alguno la actividad de los cuerpos administrativos, ni
convocar ante sí a los administradores por causa de sus funciones.”
Es preciso manifestar que la Ley de 16-24 de agosto de 1790, importó capitales

consecuencias para el régimen administrativo toda vez que su significación más importante
fue la de declarar la incompetencia del juez ordinario para conocer de las reclamaciones y
litigios suscitados con ocasión de las actuaciones de los agentes de la administración. Esta
separación de funciones administrativas y judiciales, constituye así expresión de la peculiar
interpretación francesa del principio de división de poderes: para el legislador francés los tres
poderes se confían a autoridades independientes unas de otras y no pueden influirse
recíprocamente. Al incorporarse al Ejecutivo y resultar independiente del Poder Judicial, la
Administración se sustraerá con toda lógica, del control de este.
Esta sustracción del conocimiento de los asuntos contenciosos en los que sea parte una
entidad de la Administración Pública trajo capitales consecuencias para el régimen del
Derecho Administrativo. Se concibe la idea de la Administración como un estamento propio,
con un régimen jurídico inherente al ejercicio de su poder. Independiente del Poder Judicial,
se consagra la idea de un corpus autónomo, autosuficiente. Es el momento de inflexión para
la creación de una nueva disciplina: el Derecho Administrativo, el derecho aplicable a las
entidades de la Administración Pública, esto es, un Derecho de naturaleza estatutaria, un
Derecho de fuero, un Derecho especial.
Resulta preciso indicar que la separación de funciones administrativas y judiciales no

supuso la inmediata creación de un orden jurisdiccional administrativo destinado al ejercicio
de la función de juzgar a la administración. Por desconfianza respecto a las jurisdicciones de
excepción, el legislador francés rechazó un proyecto de constituir Tribunales Administrativos
que constituyeran órganos encargados del conocimiento de los procesos contencioso-
administrativos, al tiempo que adoptaba la Ley de 16-24 de agosto de 1790. Es por ello que se
le encarga a la propia Administración la tarea de juzgar los litigios que la enfrenten a los
administrados. Este sería el sistema del Ministro-Juez o de la “jurisdicción retenida”, que
llevó a la constitución de un principio de auto control o auto juzgamiento ejercido por la
propia Administración. Dicha situación, en la cual, la Administración ejercía jurisdicción
respecto de los procesos contencioso administrativos incoados contra sus actuaciones.
14
2.4. Primera etapa de la formación del contencioso-administrativo: La creación del
Consejo de Estado y la consolidación del sistema de “jurisdicción retenida” o
del “Ministro-Juez”.
Al haberse impuesto en el sistema francés el radical principio de separación de las

autoridades administrativas y judiciales, los dirigentes de la Revolución remitieron el
conocimiento de los asuntos “contencioso-administrativos” a los funcionarios de la
denominada “administración activa”: rey, ministros y administradores de los departamentos.
Este es el sistema denominado del “ministro-juez5”.
El sistema del ministro-juez6, implicaba que un órgano de la denominada Administración

activa pueda resolver controversias contenciosas y que además, lo haga antes de que puedan
conocer de ese asunto los órganos especializados en el contencioso-administrativo.
Pero aún se estaba lejos de reconocer la existencia de separación de funciones entre

administración activa y contenciosa, tal como se entendió a partir de la configuración plena
del Consejo de Estado como órgano resolutor de los así denominados “contencioso-
administrativos”. Lo cierto es que la doctrina del ministro juez, implicó que los órganos
administrativos, aparte de ejercer las funciones propias de administrar, debían resolver
respecto de las reclamaciones y contiendas incoadas por los ciudadanos contra la
Administración.
Pero si se acepta, que, tal como hemos afirmado, la idea de que la Administración sea
juez y parte al momento de resolver sus controversias se mostraba demasiado contraria a los
principios derivados de la separación de poderes. Es por ello que en 1800 Napoleón crea los
Consejos de Prefectura (en el ámbito de los departamentos) y el Consejo de Estado (en el
ámbito del Poder Ejecutivo), como órganos consultivos encargados de “estudiar
detalladamente los asuntos contenciosos”. Interesa sobremanera, el rol inicial del Consejo
de Estado, ahora convertido en el órgano máximo de la Jurisdicción Administrativa en
Francia, cuyos inicios fueron meramente consultivos o indicativos para que el Gobierno y sus
autoridades tomen las decisiones respecto de las contiendas administrativas.
De esta manera, si bien estatuidos como órganos consultivos, adquirieron prontamente la

condición de ser los órganos encargados de llevar a cabo la instrucción y la realización de los
actos trascendentales del proceso administrativo (calificación de las contiendas, actuación de
las pruebas, recepción de testimonios y alegatos, entre otros), para luego concluir con la
emisión de un Dictamen, el mismo que era elevado a la autoridad administrativa, para que
5
Ley de 7-16 de octubre y Ley del 6-11 de septiembre de 1790.
6
Así denominado puesto que en Francia los ministros eran considerados como instancias finales de resolución de
los conflictos presentados en sede administrativa.
15
ésta sea la que tome la decisión definitiva respecto de la contienda administrativa así
estatuida. El rol del Consejo de Estado, no obstante lo indicado, no puede quedar fijado
simplemente como el haber desempeñado las funciones de un cuerpo meramente consultivo,
al cual le fue otorgado gratuitamente la potestad de conocer y resolver las contiendas en las
que fuera parte la Administración.
Así, aun cuando ya se avizoraban los inicios de la formación de los órganos que integrarían
una “jurisdicción Administrativa”, lo cierto es que en los inicios del modelo francés del
"contencioso administrativo", la característica dominante era la técnica de la denominada
jurisdicción retenida: los órganos de la administración ejercían las funciones de la
“administración activa” y correspondientemente, las de la “administración Contenciosa”,
puesto que dimirían las contiendas puestas a su conocimiento, por ser, además de
“administradores”, jueces de derecho común para los asuntos administrativos.
2.5. Segunda etapa: La reforma del Consejo de Estado de 1872, y la aparición del
sistema de “jurisdicción delegada” como expresión de una jurisdicción
administrativa distinta de la ordinaria. La separación entre administración
activa y contenciosa.
Este sistema de separación entre funciones “activas” y “contenciosas” al interior de la

Administración se hace efectivo a partir de la Ley del 24 de mayo de 1872, la misma que
atribuye la “jurisdicción delegada” al Consejo de Estado, reconociéndole un rol de juez
“ordinario” de derecho administrativo.
De esta manera, con la justicia delegada, la intervención del Jefe de Estado, o de los
administradores se suprime, y el Consejo de Estado juzga de modo definitivo. La reforma
tuvo, no obstante, un carácter más simbólico que real, en la práctica, el Jefe de Estado
confirmó siempre los proyectos de decisión del Consejo. La virtud de la Ley de 1872, está
entonces, en crear la independencia de la jurisdicción administrativa, que desde entonces se
constituye ya a todas los efectos en un orden jurisdiccional.
Indudablemente, es en esta época donde se asiste a la consagración de una judicatura

especializada, distinta a la jurisdicción ordinaria, donde se conocerán los litigios o
controversias en las que forme parte la Administración. Esta judicatura será la “jurisdicción
contencioso administrativa”, de capitales consecuencias para el desarrollo del juzgamiento
de la actuación de la Administración Pública sometida al derecho administrativo7. Así, el
tránsito de un sistema de “jurisdicción retenida” a uno de “jurisdicción delegada”, permite
afirmar al Consejo de Estado como juez ordinario de derecho administrativo, encargado de
administrar la justicia administrativa de manera definitiva.
7
16
2.6. La formación del sistema de “recursos” contra los actos de la Administración
activa. La caracterización de la jurisdicción contencioso administrativa como
“revisora” de actos previamente emitidos por la Administración activa en el
sistema francés.
El principal efecto de la caracterización del proceso contencioso administrativo como un

recurso instaurado contra una decisión previa, es la caracterización del contencioso como un
proceso revisor.
La regla de la decisión previa, indica que un sujeto que entabla una relación jurídica con
la Administración, con sujeción a las reglas del derecho administrativo, debe recurrir primero
a los órganos de ésta última, mediante una reclamación, en el intento de lograr una
satisfacción material a sus pretensiones. Así, en caso que la Administración deniegue su
pedido, o no le brinde una respuesta dentro de un plazo, recién el administrado podrá
acceder a los órganos de la jurisdicción administrativa. Como tal, se forma un dogma de
incalculables consecuencias: el contencioso administrativo siempre requerirá de un acto
administrativo previo para su admisión a trámite.
Este dogma de la decisión previa, se funda en el denominado auto tutela declarativa,

privilegio derivado de la posición exorbitante que en el sistema jurídico detenta la
Administración. Dicho privilegio implica que los órganos de la Administración se encuentren
dispensados de acudir a los órganos jurisdiccionales para imponer una situación jurídica. En
virtud de ello, se reconoce el poder de la Administración para, unilateralmente, dictar actos
que son obligatorios para el particular. Así, en el sistema francés, se conocerá al acto
administrativo como una “decisión ejecutoria”, en la medida que la Administración, a través
de un acto administrativo, contará con un título ejecutorio para imponer una obligación
cualquiera a un particular, decisión que podrá ser ejecutada compulsivamente por la entidad
pública a falta de cumplimiento espontáneo del particular.
En tal sentido, el particular, cuando requiera de la actuación de la Administración

Pública, deberá primero acudir a los órganos de la Administración activa para hacer valer sus
derechos frente a ésta. No podrá entonces acudir a los órganos de la administración
contenciosa, en la medida que para poder desarrollarse un conflicto, deberá haber recurrido
de manera previa a la administración activa para obtener una decisión, la misma que de ser
perjudicial a sus intereses, recién podrá ser impugnada ante la jurisdicción contencioso-
administrativa.
La configuración, entonces, de un principio revisor, estuvo dada, en un inicio, por la

necesidad que, previo al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, se haya dado
una oportunidad de resolver la reclamación del particular a la Administración activa, puesto
que lo contrario sería encargar la función de administrar a los tribunales del ámbito
administrativo, lo que constituiría en realidad una afectación grave al principio de división de
17
poderes. Sin embargo, este principio revisor pronto constituirá el paradigma a la luz del cual
se iría formando el contencioso-administrativo como un proceso limitado en desmedro de la
posición del administrado y de la tutela subjetiva de sus derechos e intereses puesto que, de
una serie de deformaciones producidas al mismo por su concepción “recursiva”, se derivará la
idea del proceso contencioso-administrativo como un proceso de “contralor a la actuación
previa de la administración”, donde el objeto del mismo no es tutelar la posición jurídica de
los justiciables, sino únicamente la de resguardar la legalidad administrativa, lo que se
conoce como “tutela objetiva”, o el denominado “proceso a un acto” 8.
2.7. El sistema de “recursos contenciosos” en el ámbito de la jurisdicción

administrativa francesa.
De acuerdo al tipo de tutela solicitada, o a los intereses afectados del particular, la

justicia administrativa en Francia concibió determinados tipos de “recursos” o modalidades
del contencioso administrativo en función del tipo de tutela o pretensión solicitada por el
particular frente a un acto administrativo.
El sistema inicialmente, se configuró a dos grandes figuras, los denominados “recurso de

anulación” o recurso por exceso de poder, y el recurso de “plena jurisdicción”, los mismos
que constituían las herramientas con las cuales los administrados recurrían a los órganos de la
Administración contenciosa para la solución de sus controversias con la administración.
En el sistema francés, de acuerdo con la naturaleza de las demandas incoadas ante el

juez, al contencioso-administrativo se le caracterizó mediante un sistema de cuatro ramas, o
recursos aplicables dentro de dicha jurisdicción:
a. El contencioso de anulación o de exceso de poder.
Empleado con el objeto de lograr la nulidad de una decisión ejecutoria. Se fundaba

exclusivamente en la ilegalidad del acto recurrido. Inicialmente este recurso tuvo una
significación de orden menor frente al contencioso de plena jurisdicción, sin embargo, a
partir de sucesivas interpretaciones referidas a la legitimación para interponerlo, así como a
la sencillez de su trámite, logró constituirse en el recurso mayoritariamente empleado por los
administrados. Lo interesante de su concepción es que consolidó la idea del contencioso como
un “proceso a un acto”, cuyo único objeto era declarar legalidad/ilegalidad de un acto, sin
importar la satisfacción de la tutela jurídica solicitada por el justiciable.
b. El contencioso de plena jurisdicción.
Es la forma inicial de tutela consagrada por el Consejo de Estado, mediante la cual se

interpreta que el juez administrativo actúa al igual que un juez ordinario, pudiendo lograrse
en esta sede, tanto la anulación de un acto administrativo cualquiera, como una
indemnización por perjuicios sufridos por la actuación administrativa, por eso ha sido
calificada como una “acción de restablecimiento de derechos”. Es una manifestación de
tutela subjetiva, puesto que los motivos en que se funda, no son únicamente los de la
ilegalidad del acto impugnado, sino que también son los de la violación de cualquier derecho
subjetivo de un particular afectado por una actuación administrativa previa.
c. El contencioso de interpretación y de apreciación de la legalidad.
8
HUAPAYA TAPIA, R: Op. Cit. Págs. 344-345.
18
A primera vista, en derecho francés, esta rama del contencioso puede parecer lubrida
pues reúne bajo el mismo enunciado, la interpretación y la apreciación de la legalidad, que
son dos cosas diferentes. Interpretar una decisión es darle un sentido; apreciar su legalidad es
determinar su valor jurídico.
d. El contencioso de represión. Ha sido diseñado como una figura muy limitada

dentro del ámbito de la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Se originó en la capacidad de imposición de multas por parte de Tribunales

administrativos, ante las contravenciones de orden vial (atentados contra el dominio público).
Lo podríamos identificar actualmente como una actividad contenciosa dedicada a la
imposición de sanciones administrativas. Ha tenido alcance muy limitado dentro del campo de
la jurisdicción administrativa.
3. Alemania: El modelo “subjetivo” de jurisdicción contencioso-Administrativa.
La particularidad del sistema alemán de justicia administrativa, reside en su espectacular

desarrollo, se pudo articular un sistema basado por entero en una decidida puesta al servicio
de la tutela subjetiva de las posiciones del ciudadano frente a la Administración.
El sistema contencioso-administrativo alemán viene a ser un sistema modélico en la

medida que, en función de romper con un pasado ominoso, y con una etapa caracterizada por
la total ruptura de los principios del Estado de Derecho; se advirtió una urgente necesidad de
estatuir elementos prestos a brindar la máxima protección subjetiva a los ciudadanos frente
al poder público. En dicha medida, el sistema alemán es modélico por su punto de partida: en
ningún caso el sistema jurisdiccional puede dejar de proveer tutela al particular frente a la
Administración.
3.1. Los fundamentos del proceso contencioso-administrativo en Alemania9.
El modelo de justicia administrativa existente en Alemania, implantado en dicho país a

partir de 1960, constituye una de bases del sistema jurídico en dicho país, puesto que integra
uno de los elementos que responden a la configuración de un “Estado de Derecho perfecto”,
en cuya búsqueda se han direccionado los esfuerzos para reconstruir un país y un sistema
jurídico completamente distinto a los postulados del nacional-socialismo de 1933-1945.
Es a partir de la ocupación de los aliados en Alemania, luego de la Segunda Guerra

Mundial, es que prácticamente se refunda el sistema de jurisdicción contencioso-
administrativa en dicho país.
3.1.1. El sistema contencioso-administrativo dentro de la organización jurisdiccional

alemana.
El sistema de organización jurisdiccional en Alemania, tal como se conoce en la

actualidad, fue establecido a partir de las disposiciones pertinentes de la Gnmdgesetz (GG)
de 1949. La norma fundamental alemana, estableció un sistema de unidad jurisdiccional,
aunque en su artículo 95 establece la existencia de cinco órdenes jurisdiccionales distintos, a
saber:
a. La jurisdicción ordinaria (civil y penal);
9
Tal como lo indica el profesor alemán Martin BULLINGER, “el modelo de justicia administrativa existente en
Alemania, implantado en dicho país a partir de 1960, constituye una de bases del sistema jurídico en dicho
país, puesto que integra uno de los elementos que responden a la configuración de un ‘Estado de Derecho
perfecto’, en cuya búsqueda se han direccionado los esfuerzos para reconstruir un país y un sistema jurídico
completamente distinto a los postulados del nacional-socialismo de 1933- 1945”.
19
b. La jurisdicción del trabajo o laboral;
c. La jurisdicción contencioso-administrativa general;
d. La jurisdicción social; y,
e. La jurisdicción de hacienda.
La propia Constitución alemana, reconoce la existencia de un orden jurisdiccional

contencioso-administrativo, diferente de la jurisdicción “ordinaria”, aunque ello no nos debe
llevar a pensar que existe en Alemania un modelo de “jurisdicción administrativa” al igual
que en Francia, puesto que, en tanto “orden jurisdiccional”, los órganos de la jurisdicción
contencioso-administrativa tienen los mismos poderes, exactamente idénticos a los que
ostentan los jueces de la “jurisdicción ordinaria”. Sucede que en Alemania, dentro de un
sistema de unidad de jurisdicción atribuido al Estado, se ha optado por separar los órdenes
jurisdiccionales por un criterio meramente organizativo, aunque es necesario señalar que la
existencia de distintos “órdenes jurisdiccionales” no resulta obstáculo para brindar tutela
jurisdiccional a los afectados en sus derechos e intereses, puesto que el sistema alemán se
establece en torno a sistema de cláusulas generales.
No obstante lo mencionado, en Alemania, se reconoce la existencia de una “jurisdicción

contencioso-administrativa” general, la misma que conoce, dentro de un sistema de cláusula
general, “de todo ámbito jurídico-público que no sean de naturaleza constitucional y el
conocimiento no haya sido atribuido a otro orden jurisdiccional federal”. Por ende, todo
asunto jurídico-público que ataña a relaciones jurídicas establecidas entre la Administración y
los particulares, sin exclusión alguna, será de conocimiento de los tribunales incardinados
dentro del sistema contencioso administrativo en dicho país10.
3.2. El sistema de acciones o pretensiones regulado por la

Verwaltungsgerichtordnung - Ordenanza sobre los Tribunales Administrativos
de la República Federal Alemana de 21 de enero de 1960.
El proceso contencioso-administrativo en Alemania, constituye antes que nada, como en

el mejor tiempo del Imperio Romano, un sistema de “acciones”, o mejor dicho de
pretensiones. Pero no se crea que esto constituya un rezago del Derecho romano, o un
desconocimiento de la técnica procesal moderna.
El sistema de lo contencioso-administrativo en Alemania constituye un “sistema de

acciones” o de pretensiones, en la medida que para cada caso específico de requerimiento de
tutela judicial frente a la Administración, habrá una acción que se perfile como la adecuada
para satisfacer la “necesidad de protección jurídica” que sea invocada por un ciudadano
frente a la Administración.
El sistema contencioso-administrativo alemán, se muestra entonces como un sistema

subjetivo, preocupado por la satisfacción de los intereses jurídicos de los administrados que
solicitan tutela jurisdiccional frente a la Administración Pública. El control de legalidad o el
sentido objetivo del control jurisdiccional de la Administración Pública, palidece por
completo en el sistema contencioso-administrativo alemán, el mismo que es definido por la
técnica de la “necesidad de protección jurídica”, técnica subjetiva que busca en primer
lugar, buscar la satisfacción procesal del administrado a través del otorgamiento de formas de
tutela procesal efectivas y que en ningún momento le produzcan indefensión.
Se sostiene que la peculiaridad del proceso contencioso-administrativo alemán es que el

mismo se basa en tres sólidos fundamentos:
a. La existencia de una “cláusula general” de actuaciones impugnables de la

administración pública: “el asunto justiciable público no constitucional”;
10
HUAPAYA TAPIA, R: Op. Cit. Págs. 373-374.
20
b. La priorización de la técnica de la “necesidad de tutela” por parte del ciudadano,
tutela que en ningún caso puede ser negada por los Tribunales; y
c. La existencia en cada caso de una pretensión (o acción) jurídica otorgada por el

Derecho para precisamente efectivizar la tutela judicial de los derechos de los
ciudadanos frente a las actuaciones administrativas.
3.3. ¿Cómo se articulan procesalmente las pretensiones incoables en el

ordenamiento jurídico alemán?11
La singularidad de este complejo sistema de pretensiones radica, en el hecho de que al

margen del cumplimiento de los presupuestos procesales y de las condiciones de la acción
(como en el caso de la legitimación), palidecen ante la exigencia del vital requisito de la
“RechtsSchutzbedüifnis, o de la necesidad de protección jurídica.
La existencia de un sistema plural de pretensiones procesales permite afirmar distintas

vías aptas de resarcimiento de las distintas necesidades de protección jurídica y exige buscar
un criterio para su articulación procesal.
De este modo, el sistema de pretensiones existente no es adecuado con los distintos

grados de protección jurídica del sujeto, ya que no existe un mecanismo especialmente
diseñado, independiente del de anulación de un acto previo, para canalizar la necesidad
jurídica que puede tener un sujeto de que se le conceda una prestación administrativa
mediante la condena a que se dicte un acto administrativo (pretensión prestacional).
Igualmente, ha de deducirse la necesidad de que el ordenamiento procesal administrativo

reconozca una pretensión preventiva, siempre que el asunto no pueda encauzarse por la vía
de las pretensiones ordinarias, de anulación, de condena a una prestación o declarativa.
El ordenamiento jurídico contencioso-administrativo alemán, ofrece un amplio catálogo

de pretensiones, ampliamente casuístico aunque enormemente complejo, pero que en todo
caso garantizar que en ningún caso pueda producirse indefensión. La cuestión principal radica
entonces en efectuar la correcta elección de la acción correspondiente en orden a articular
los remedios jurídicos existentes contra las acciones u omisiones jurídicas o materiales por
parte de la Administración12.
11
Conforme señala Huergo LORA, “si bien es cierto que la virtud que ofrece el ordenamiento alemán, es que en
ningún caso los derechos de los particulares quedarían exentos de tutela, no es menos cierto que ante la
complejidad del ‘sistema de acciones’ que compone el sistema alemán, en no pocas oportunidades causa un
problema mayor, cual es el de dilucidar si la acción elegida por el particular, ha sido la ‘correcta’ para
dilucidar su pretensión material”.
12
21
3.4. El ámbito cautelar: la suspensión de los efectos de los Actos administrativos y
las órdenes provisionales.
El sistema contencioso-alemán conoce dos tipos de medidas cautelares específicas,

adecuadas cada una al peculiar sistema de acciones contencioso-administrativas alemán. De
un lado se conoce la medida de suspensión de los efectos del acto administrativo o suspensión
provisional, y de otro lado, la denominada orden provisional, medida cautelar positiva,
necesaria para el caso de las denominadas pretensiones prestacionales o las pretensiones de
condena.
La peculiaridad de la suspensión provisional como medida cautelar, es que en el sistema

alemán, es que en éste, la interposición de un recurso administrativo o de una demanda de
anulación de un acto administrativo, tienen como efecto inmediato la suspensión de los
efectos del acto administrativo objeto de impugnación en sede administrativa o contencioso-
administrativa.
Pero aun así, en los casos de ejecutividad inmediata de los actos administrativos
impugnados (supuestos de excepción), el particular afectado con la medida a ser ejecutada,
puede válidamente solicitar la tutela cautelar correspondiente mediante el ejercicio de una
petición de suspensión provisional. De esta manera, ante la imposición de cualquier tipo de
conductas gravosas contenidas en un acto administrativo, la interposición del recurso
administrativo o de la pretensión impugnatoria correspondiente, puede ir acompañada del
pedido de suspensión cautelar de los efectos del acto impugnado.
De otro lado, la orden provisional, es una suerte de medida cautelar excepcional, y que
funciona como una cláusula general subsidiaria de la suspensión provisional, en la medida que
se ejerce comúnmente de manera conjunta a las acciones prestacionales. Como tales las
pretensiones cautelares prestacionales, pueden tener un efecto positivo o negativo, según se
trate la pretensión que se interponga (en la medida que la pretensión procesal puede tratarse
de una pretensión de condena positiva o condena negativa).
En ambos supuestos, hay una coincidencia del sistema de tutela cautelar con las
pretensiones procesales prestacionales que interponga el particular, así tenemos que la orden
provisional de aseguramiento de un derecho, coincide con las modalidades negatorias y
negatorias preventivas, cuyos objetos son respectivamente:
a. La condena a la Administración a omitir una actuación material de limitación; y
b. La condena a omitir la emisión de un acto administrativo de gravamen.
22
Por otro tanto, la orden provisional de regulación se corresponde en vía cautelar con la
pretensión obligacional y con la modalidad positiva de la pretensión prestacional general,
cuyos objetos son, respectivamente:
a. La condena de la Administración a dictar un acto administrativo favorable, y,
b. La condena a la Administración a realizar una actuación material favorable, incluida

el restablecimiento del status-quo-ante alterado previamente por una actuación ilegal
de la Administración, limitadora de los derechos del particular.
4. La evolución histórica del Proceso Contencioso-Administrativo en el Perú.
Durante el siglo XIX no existió en el Perú mayor interés por crear un proceso especial para
resolver controversias sobre materias administrativas, ni se consideraba la posibilidad de
contar con una magistratura especializada en ese ámbito 13.
A inicios del siglo XX, con la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912, se estableció la
posibilidad de cuestionar judicialmente los actos de la Administración Pública 14;
posteriormente, el anteproyecto de Constitución preparado en 1931 por la renombrada
“Comisión Villarán15” propuso asignar, de acuerdo a los casos, a la Corte Suprema o a la Corte
Superior la resolución de los “recursos contencioso–administrativos”, previo agotamiento de la
vía administrativa.
Si bien esta propuesta no fue recogida en la Constitución de 1933, ciertamente constituye

un precedente importante en el desarrollo de este especial tipo de tutela. De hecho, la
Constitución de 1933 incorpora la “acción popular” (proceso para el control judicial de las
normas reglamentarias). Más adelante, la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 reiteró lo
establecido en la LOPJ 1912, ampliando su contenido 16.
La Constitución de 1979 creó en el Perú el Proceso de Amparo, destinado a la tutela de

los derechos fundamentales cuando “sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad,
funcionario o persona”, conservó la acción popular, y también consagró las “acciones
contencioso–administrativas”, estableciendo en su artículo 240º que “las acciones
contencioso–administrativas se interponen contra cualquier acto o resolución de la
administración que causa estado. La Ley regula su ejercicio. Precisa los casos en que las
cortes superiores conocen en primera instancia, y la Corte Suprema en primera y segunda y
última instancia.” Momento estelar en nuestro país en cuanto a la concepción y
establecimiento de mecanismos para el control jurisdiccional de la administración.
13
JIMEENEZ VARGAS-MACHUCA, R., “Los Principios del Proceso Contencioso Administrativo”, pág. 21. En:
Revista de Derecho Administrativo Nº 11- Contencioso Administrativo.
14
Artículo 94º de la Ley Nº 1510 (Ley Orgánica del Poder Judicial, 1912): “Corresponde a los jueces de primera
instancia de Lima, conocer, en primera instancia, de los despojos que infiera el Gobierno y de las demandas
que contra él se interpongan sobre derechos que hubiese violado o desconocido ejerciendo funciones
administrativas.”
15
Su Presidente fue el jurista don Manuel Vicente Villarán.
16
Artículo 12º (LOPJ, 1963): “Hay acción ante el Poder Judicial contra todos los actos de la Administración
Pública, departamental y municipal que constituyan despojo, desconocimiento o violación de los derechos que
reconocen la Constitución y las Leyes.”
23
Creado pero no regulado, tuvo que transcurrir más de una década para que el Proceso
Contencioso Administrativo contara con, al menos, algunas reglas procesales específicas que
permitiesen su implementación17; en 1991, en la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, se
establecieron reglas procesales específicas para los denominados Procesos Contencioso –
Administrativos, las cuales se derogaron en 1993, al aprobarse el nuevo Código Procesal Civil
(que sustituyó al Código de Procedimientos Civiles de 1911), para incluir éste la regulación
del Proceso Contencioso Administrativo en 5 artículos bajo el título de “Impugnación de acto
o resolución administrativa”, como una modalidad de los procesos abreviados.
Ciertamente, no resultaba idóneo –por no decir que era disfuncional- regular, dentro de
un cuerpo normativo civil (relaciones del ámbito privado), un proceso de tan diferente
naturaleza. Asimismo, el alcance era limitado, dado que se estableció (artículo 540º) que la
demanda tenía por finalidad la declaración de invalidez o ineficacia de un acto
administrativo, lo que llevó a considerar que en este proceso solo se controlaría la legalidad
del acto, sin pronunciamiento sobre el fondo de la decisión administrativa, limitándose con
ello la efectividad de la tutela jurisdiccional de los particulares que acudían a dicho proceso.
Por su parte, la Constitución de 1993 consagró a su vez la denominada “acción

contenciosa-administrativa”:
Artículo 148º.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles
de impugnación mediante la acción contenciosa–administrativa.
Esta Constitución agregó dos nuevos procesos constitucionales destinados en gran parte
para el control jurídico de la Administración Pública: el proceso de “habeas data” (mediante
el cual los ciudadanos pueden impugnar ante el juez la negativa de la Administración Pública
a sus solicitudes de acceso a la información que obra en su poder o para la protección de los
datos personales respecto de los servicios informáticos, públicos o privados), y el proceso
denominado “acción de cumplimiento” (mediante el cual los ciudadanos pueden acudir ante
el juez para solicitarle requiera a cualquier autoridad o funcionario de la Administración
Pública renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo para que cumpla con sus
obligaciones).
17
Paradójicamente, existiendo un marco constitucional que facilitaba el desarrollo a nivel legislativo del
Proceso Contencioso Administrativo éste se dio tantos años después. Lo más irónico es que el propio Poder
Ejecutivo dictó una regulación sobre el Proceso Contencioso Administrativo (Decreto Supremo Nº 037-90–TR).
Ante la inacción del Poder Legislativo, el propio ente controlado emitió normas que regulen su forma de control.
24
5. El actual Proceso Contencioso Administrativo: la Ley Nº 27584.
Ante el marco constitucional descrito (la consagración del Proceso Contencioso

Administrativo garantiza la prohibición de restringir mediante normas el derecho de los
particulares a cuestionar judicialmente las decisiones administrativas) y con la influencia del
notable avance de otros sistemas jurídicos en esta materia, se creó una Comisión a la que se
encargó elaborar un proyecto de Ley que regule el Proceso Contencioso Administrativo18.
Este Proyecto fue finalmente aprobado por el Congreso con algunas modificaciones,
dando lugar a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo (Ley Nº 27584, en adelante, la
Ley), publicada en el diario Oficial “El Peruano” el 7 de diciembre de 2001, inspirada
fundamentalmente en las experiencias española (Ley 29/1998, de 13 de julio), argentina
(Código de la Ciudad de Buenos Aires) y alemana (Ley del Proceso Administrativo).
La Ley trajo importantes novedades a la regulación que había tenido el Proceso

Contencioso Administrativo en el Perú, como los principios especiales que rigen a este
proceso. Esto ha permitido incorporarle institutos que posibilitan un control efectivo de las
actuaciones de la Administración Pública por parte del Poder Judicial y, lo que es de gran
trascendencia, una efectiva tutela de las situaciones jurídicas de los particulares que se
hallen lesionados o amenazados por las actuaciones administrativas.
Como señala DANÓS, “en el Perú el Proceso Contencioso - Administrativo constituye el

proceso específico previsto por la Constitución para la impugnación ante el Poder Judicial de
las decisiones de la Administración Pública a fin de verificar la legitimidad de la actuación de
todas las entidades administrativas. Como sabemos, mediante el Proceso Contencioso se
garantiza una de las conquistas básicas del Estado de Derecho cual es la subordinación de
toda la actividad administrativa a la legalidad. En tal virtud los afectados por una actuación
administrativa violatoria de sus derechos e intereses están constitucionalmente facultados
para demandar ante el Poder Judicial la satisfacción jurídica de sus pretensiones contra la
Administración Pública19”.
En efecto, la Ley pone de relieve el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva de los

administrados, fundamentalmente a través de sus principios, mecanismos y la noción de ser
un proceso de “plena jurisdicción”, resaltando el control jurisdiccional pleno de los actos
18
En la Exposición de Motivos del proyecto se señala que la experiencia acumulada sobre el contencioso -
administrativo en los últimos años evidencia la necesidad de una “profunda revisión de las reglas de
tramitación del proceso a fin de precisar aspectos esenciales del mismo e incorporar reglas adicionales que
regulen los nuevos cometidos del referido proceso en consonancia con su finalidad y objeto”.
19
DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “El Proceso Contencioso Administrativo en el Perú”. En: Hechos de la Justicia, N°
10, revista electrónica editada por jueces peruanos.
25
administrativos, el cual va más allá del control de legalidad, alcanzando un control que
brinde una efectiva tutela a los derechos e intereses de los administrados.
Este proceso se basa, asimismo, en el principio constitucional de pesos y contrapesos

entre los diversos “poderes del Estado”. Por mandato expreso de la Constitución, el Poder
Judicial debe ejercer el control jurisdiccional de la actuación administrativa; de ese modo, el
sistema constitucional y las leyes peruanas disponen que a través del Proceso Contencioso
Administrativo el juez controle la legalidad administrativa, dotándole de poderes para
determinar la existencia de vicios en la actuación administrativa y corregirlos, como para
ordenar que la Administración Pública cese actuaciones ilegales, realice y cumpla las
obligaciones que le impone la Ley.
El artículo 1º de la Ley establece que la denominada acción contencioso administrativa

(llamada Proceso Contencioso Administrativo en la Ley)20 a que se refiere el artículo 148º
de la Constitución Política del Perú tiene como finalidad el control jurídico por parte del
Poder Judicial de la legalidad y constitucionalidad de las actuaciones de la Administración
Pública, las mismas que se encuentran sujetas al derecho administrativo y a la efectiva tutela
de los derechos e intereses de los administrados.
Como se ha señalado, lo más interesante de este primer artículo, que encuadra la

orientación y fines del Proceso Contencioso Administrativo, es que no se circunscribe al
control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administración Pública, sino
que hace hincapié en la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados21.
Actualmente la tutela de los derechos de las personas constituye un rol estelar que el
sistema jurídico se ha encargado de resaltar. Así, por ejemplo el artículo III del Título
Preliminar del Código Procesal Civil, aplicable de modo supletorio 22 a la Ley, establece como
finalidad del proceso no solo el poner fin a la controversia sino hacer efectivos los derechos
sustanciales y así alcanzar la paz social en Justicia; por su parte, el Código Procesal
Constitucional, que establece que los fines esenciales de los procesos constitucionales son
20
En este punto es pertinente recordar que acción y pretensión son conceptos diferentes. El derecho de acción
es el derecho del que goza todo sujeto de derecho –en cuanto es expresión esencial de éste-, que lo faculta a
pedir al Estado tutela judicial efectiva, sin importar el contenido de su pretensión procesal. Por ello, la acción
es un derecho abstracto, no tiene un contenido propio y vale por sí misma, es un derecho inherente a todos los
sujetos de derecho, su goce no se encuentra limitado por Ley y tiene rango constitucional; con la acción se
solicita al Estado tutela jurídica.
Por su parte, la pretensión procesal es una manifestación de voluntad de naturaleza petitoria y no un derecho
o situación jurídica subjetiva, por lo que es una categoría estrictamente procesal (objeto del proceso). Si esta
petición se verifica antes de manera extrajudicial se denomina pretensión material, en tanto que si se exige a
través del órgano jurisdiccional estamos ante la pretensión procesal.
Antes se denominaba acción tanto a la pretensión (acción de nulidad o de ineficacia de actos administrativos; al
respecto, es de señalar que el código civil no se ha actualizado, conservando esta denominación para las
pretensiones -acción indemnizatoria, acción petitoria de herencia, acción reivindicatoria, prescripción y
caducidad de la acción, etc.) como al tipo de proceso según la materia (acción penal, acción civil, acción
constitucional-acción de amparo, acción de hábeas corpus, etc.).Por lo que, resulta adecuado que el artículo 1º
de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, si bien menciona la acción contencioso
administrativa, pues hace referencia al artículo 148º de la Constitución (que mantiene esa terminología),
precisa en su segundo párrafo que se trata de un proceso: “para los efectos de esta Ley, la acción contencioso
administrativa se denominará Proceso Contencioso Administrativo”.
21
JIMEENEZ VARGAS-MACHUCA, R: Op. Cit. Pág. 24.
22
Primera Disposición Final de la Ley Nº 27584: “El Código Procesal Civil es de aplicación supletoria en los
casos no previstos en la presente Ley.”
26
garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos
constitucionales.
En suma, dentro del sistema procesal se otorga una tutela especial al administrado frente
a la administración, al considerarse la desigualdad real entre ambos. Así, el actual modelo de
Proceso Contencioso Administrativo, como se viene explicando, ya no se limita a ser objetivo,
sino que es subjetivo o de plena jurisdicción.
El norte de este proceso es el reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés

jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para ello; por lo que,
el análisis jurisdiccional no se limitará a determinar si la administración actuó conforme a
derecho o no, sino que verificará si en el ejercicio de sus funciones ha respetado los derechos
fundamentales de los administrados.
En la exposición de motivos del proyecto de reforma de la Ley, la Comisión Revisora hizo

referencia a los dos modelos de Procesos Contenciosos Administrativos, a saber, el de
anulación o revisor del acto administrativo, y el contencioso administrativo de plena
jurisdicción (en el que el Juez asume una serie de poderes frente a la Administración para
realizar un eficaz control jurídico):
“La concepción del contencioso administrativo de anulación reducía su objeto a la

determinación por parte del juez de la validez o nulidad del acto administrativo sometido a
revisión, de ahí que el proceso haya sido calificado como un verdadero “proceso al acto”, y
no como un enjuiciamiento a la actuación administrativa, ni menos aún, una búsqueda de
protección al administrado. En este sentido, la aptitud del juez revisor se encontraba
afincada en el análisis de la regularidad legal del acto impugnado, para lo cual debían
hacerlo, condicionados por los elementos y las evidencias ya actuadas del procedimiento en
sede administrativa (que se convertía en la primera fase virtual del contencioso, de una
aparente revisión casatoria) y, únicamente luego que el administrado hubiere superado la
valla del agotamiento cabal de la vía administrativa.
Por el contrario, el contencioso de plena jurisdicción muta del mecanismo formal de

protección de la legalidad administrativa, para ser el instrumento jurídico central para
proteger los derechos subjetivos e intereses legítimos de todos los administrados frente a
cualquiera de las actuaciones de la administración que las vulneren.
En este sentido, las actuaciones previas producidas en la sede administrativa ya no serán

condicionantes de la intervención del contencioso sino solo un antecedente relevante al
momento de apreciar la constitucionalidad o legalidad de la actividad administrativa23”.
Es conveniente recordar que el Tribunal Constitucional jugó un rol fundamental en la

orientación del Proceso Contencioso Administrativo, particularmente por las siguientes
Sentencias: Sentencia Nº 1417-2005-AA/TC (Caso Anicama Hernández) del 8 de julio del
2005; Sentencia Nº 0168-2005-PC/TC (Caso Villanueva Valerde) del 29 de setiembre de
2005, y; Sentencia Nº 0206-2005-PA/TC (Caso Baylón Flores) del 28 de noviembre de
2005.
En suma, el Proceso Contencioso Administrativo tiene un aspecto objetivo (control de

constitucionalidad y legalidad de la actuación administrativa) y un aspecto subjetivo (tutela
23
Exposición de Motivos de la Comisión Técnica Revisora (R.M. 026-2006-JUS) del Proyecto de Ley que modifica
la Ley Nº 27584, 1 de julio de 2006.
27
jurisdiccional adecuada de las pretensiones de las partes frente a la actuación de la
Administración Pública), por lo que es un contencioso administrativo objetivo- subjetivo24.
CAPITULO II
ASPECTOS GENERALES
1. Concepto de ‘Proceso Contencioso Administrativo’.
El término ‘Contencioso’ viene del latín CONTENDERE; “Cun” que significa con, y
“Tendere” que significa luchar, resistir, lidiar, disputar, cuestionar 25.
El proceso es una relación jurídica de derecho público que se instaura cuando un sujeto
de derecho acude al órgano jurisdiccional en busca de tutela jurídica. De esta manera, el
proceso se inicia con el ejercicio del derecho de acción por parte de un sujeto de derecho,
mediante el cual solicita al Estado el ejercicio de la función jurisdiccional. Este proceso se
desarrolla a través de un conjunto dialéctico de actos26.
Siendo ello así, el proceso contencioso administrativo será el instrumento a través del
cual los particulares pueden, en ejercicio de su derecho de acción, solicitar tutela
jurisdiccional frente a una actuación de la Administración Pública. Pero debe tenerse en
cuenta que, en virtud del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, la pretensión que dirija
el particular contra la Administración tendrá como finalidad no sólo revisar la legalidad del
acto administrativo - como era en el antiguo sistema francés - declarando su validez e
invalidez, sino que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva determina que el particular
pueda plantear una pretensión solicitando una efectiva tutela a la situación jurídica subjetiva
que alega que le ha sido vulnerada o que le está siendo amenazada.
Tradicionalmente, se consideró al proceso contencioso administrativo como un proceso

donde sólo se realizaba una revisión del acto administrativo. Es decir, la actividad
jurisdiccional se restringía única y exclusivamente a una declaración de validez del acto
administrativo.
Este pareciera haber sido el sistema adoptado en el Código Procesal Civil, cuyo artículo
540º establecía que la demanda contencioso administrativa procede con la finalidad que se
declare la invalidez o ineficacia de un acto o resolución administrativa. Se puede apreciar, de
una lectura literal de lo dispuesto en el Código Procesal Civil podía' llegarse a pensar que en
nuestro sistema se había consagrado el viejo sistema contencioso administrativo francés que
sólo permitía la revisión de la legalidad del acto administrativo impugnado, evitando un
24
25
“Proceso Contencioso Administrativo”. Pág. 21.
26
PRIORI POSADA, G: Op. Cit. Pág. 37.
28
pronunciamiento expreso del órgano jurisdiccional acerca de la tutela concreta que había sido
reclamada por el particular sobre su situación jurídica.
Lo dispuesto en la Ley Nº 27584 supone un verdadero cambio radical en todo el sistema

del proceso contencioso, pues de un sistema de aparente solo control de legalidad del acto
administrativo que parecía haber mantenido el sistema francés de control restringido de la
actuación de la Administración, hemos pasado a un sistema de amplia tutela, que es conocido
en la doctrina administrativa como el sistema de “plena jurisdicción”.
En ese sentido, el proceso contencioso administrativo se presenta como un medio a través

del cual el Poder Judicial controla la constitucionalidad y la legalidad de la actuación
administrativa (no cualquier actuación administrativa, sino sólo aquella que se encuentren
sujetas al derecho administrativo) brindando, además, una efectiva tutela a las situaciones
jurídicas de los administrados que pudieran haberse lesionado o que se hallen amenazadas
por la actuación administrativa inconstitucional o ilegal.
Lo expuesto quiere decir, además, que la labor del Poder Judicial no se restringe a una
declaración de invalidez del acto administrativo, sino a una auténtica sustitución de la
decisión administrativa pues sólo así se brinda una efectiva tutela a las situaciones jurídicas
de los ciudadanos.
Adicionalmente a lo expuesto, debe tenerse presente el hecho que el proceso contencioso

administrativo se presenta, conjuntamente con los procesos constitucionales y con el proceso
de cumplimiento, como las únicas vías procesales a través de las cuales se puede realizar un
control de la actuación de la Administración Pública.
Dice SANTA MARÍA DE PAREDES, el proceso contencioso administrativo no viene a ser sino
el reclamo o acción judicial que se interpone agotada la vía administrativa, para poner fin a
la negación o limitación del derecho establecido a favor del demandante por una ley o
disposición administrativa 27.
Opina JOSÉ BARTRA CAVERO, puede definirse como el reclamo o Acción judicial que se
interpone agotada la Vía Administrativa para revertir la vulneración a un derecho
establecido a favor del demandante por una ley o una disposición administrativa.
27
“Proceso Contencioso Administrativo”. Pág. 22.
29
2. Lo Contencioso Administrativo: Configuración.
A continuación algunas reflexiones de diversos autores en relación a la configuración de lo

contencioso administrativo:
1. Posición de Gonzales Pérez.
a. Lo contencioso – administrativo como litigio administrativo.- Proceso

contencioso administrativo es entendida como litigio o contienda en el que
interviene la Administración como Poder público.
b. La acción contencioso administrativo como acción administrativa.- Es la

potestad de dirigirse a los órganos jurisdiccionales solicitando la reforma de un
acto administrativo.
c. Lo contencioso administrativo como pretensión procesal administrativa.- Es la

declaración de voluntad por la que se solicita de tales órganos la reforma de un
acto administrativo.
d. Lo contencioso administrativo como institución destinada al examen de las

pretensiones administrativas.- Como la institución de satisfacción de las
pretensiones fundadas en normas jurídicos – administrativas.
2. Posición de Nava Negrete.
Se destacan dos grandes directrices o puntos de vista:
a. El sustantivo.- Se concibe al proceso contencioso administrativo como una contienda

o litigio, un conflicto o una controversia suscitada entre los particulares y la
Administración Pública con motivos de actos de esta última que lesionaban los
derechos de aquellos.
30
b. Procesal o adjetiva.- No fijan lo que es sino que aportan una característica de él que
quienes lo consideran como acción o reclamación procesal. Con esto sólo se da a
conocer que el impugnador en la vía jurisdiccional de un acto de la Administración
Pública, está ejercitando un derecho de acción.
Nava Negrete concluye diciendo que: “el contencioso administrativo aparece como un
proceso administrativo promovido por los administrados o la Administración Pública y contra
actos de esta última ante órganos jurisdiccionales. Luego es juicio y contienda
administrativa, defensa de los derechos e intereses de los particulares y control
jurisdiccional de los actos administrativos. De él conoce latu sensu la jurisdicción
administrativa, sean tribunales administrativos o poder judicial”.
3. Posición de Dromi.
a. En sentido amplio. Por proceso administrativo entendemos el medio por el cual se

controla jurisdiccionalmente a la Administración, para dar satisfacción jurídica a las
pretensiones de los administrados, afectados en sus derechos por el obrar público
ilegítimo.
b. En sentido restringido. Por proceso administrativo se entiende sólo el llamado

contencioso administrativo, es decir el medio para dar satisfacción jurídica a los
derechos subjetivos de los administrados afectados por autoridad administrativa o en
ejercicio de la función administrativa.
Dromi señala, además, lo siguiente: “El particular afectado por un acto administrativo
recurre contra él administrativamente, y agotada esa vía, puede acceder a la vía judicial,
interponiendo una acción. De la sede administrativa a la sede judicial no hay recursos sino
acciones, pues n o se trata de una simple revisión de lo actuado sino de la jurisdicción plena
del tribunal para revisar, para repasar en todo su alcance y plenitud el acto administrativo
cuestionado o impugnado”.
4. Posición de Gabino Fraga.
Gabino Fraga concibe al proceso contencioso administrativo desde dos ángulos:
a. Ángulo formal. Cuando existen órganos especializados, se habla de los tribunales

administrativos.
b. Ángulo material. Habrá contencioso administrativo cuando exista una controversia

entre el particular afectado y la administración, en razón de un acto realizado por la
propia administración.
5. Posición de Tinoco Richter.
31
Según este autor, el concepto de lo contencioso – administrativo puede definirse desde
dos puntos de vista:
a. Formal.- Lo contencioso – administrativo se define en razón de la existencia de

órganos competentes para conocer las controversias que provoca la actuación
administrativa, cuando dichos órganos constituyen órganos especiales llamados
tribunales administrativos.
b. Material.- Existe lo contencioso administrativo cuando hay una controversia,

plenamente regulada por la ley, entre la administración y un particular afectado.
6. Posición de Posada.
Este autor considera al recurso contencioso administrativo como el “medio jurídico por el
que se puede obligar al estado – a la Administración, concretamente – a someter al juez,
especialmente competente, aquellos actos que por reunir las condiciones exigidas por la ley
dan lugar a litigio de carácter contencioso – administrativo, que termina por sentencia que la
administración debe acatar y cumplir, salvo lo que en contario se disponga por la ley
misma”.
7. Posición de Serra Rojas.
El proceso contencioso administrativo es el juicio o recurso que se sigue en uno sistemas

ante los tribunales judiciales y en otros ante tribunales administrativos autónomos, sobre
pretensiones fundadas en preceptos de derecho administrativo que se litigan entre
particulares y la administración pública, por los actos ilegales de está que lesionan sus
derechos.
Serra Rojas agrega que el contencioso administrativo: “En lo general significa un sistema
de garantías que el estado reconoce a los particulares en sus relaciones con la
administración. En lo particular significa el recurso, acción o litigio suscitado entre un
particular y la administración, a consecuencia de un derecho violado”.
8. Posición de Santamaría.
Santamaría califica a lo contencioso administrativo como la reclamación que se interpone

después de apurada la vía gubernativa contra una resolución dictada por la administración
pública, en virtud de sus facultades regladas, y en la cual vulnera un derecho de carácter
administrativo, establecido anteriormente en favor del reclamante por una ley, un
reglamento u otro precepto normativo.
9. Posición de Quiroz Acosta.
32
El proceso contencioso administrativo es el examen jurisdiccional de los actos
administrativos; por lo que los actos de la administración pública que no sean administrativos
deben ser atacados por otra vía.
10. Posición de Julio Palacios.
El proceso contencioso administrativo es aquella especial situación de conflicto jurídico

entre un particular y el poder administrador, o entre éste y un ente autónomo, provocado por
la violación que realiza el poder administrador de una norma
3. Fundamentos del Procedimiento Contencioso Administrativo.
El proceso contencioso administrativo es un instrumento que se encuentra íntimamente

ligado a la tutela de principios fundamentales del ordenamiento jurídico, es por ello que los
fundamentos en los que descansa dicho proceso son de naturaleza constitucional.
En ese sentido, podemos decir que el proceso contencioso administrativo tiene los
siguientes fundamentos:
i. El Estado constitucional y el principio de constitucionalidad.

ii. Los derechos fundamentales.
iii. La necesidad de control entre los diversos órganos del Estado.
iv. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
i. El Estado constitucional y el principio de constitucionalidad.
En el siglo XIX se difundió la idea del “Estado de derecho”. Dicho “Es lado de derecho” o
“Estado bajo el régimen del derecho” que surge en el siglo XIX aparece en oposición al “Es
lado bajo el régimen de la fuerza” que no es sino el Estado absoluto característico del siglo
XVII y también surge en oposición al “Estado bajo el régimen de policía”, es decir, el régimen
del despotismo ilustrado característico del siglo XVII.
Es entonces durante el siglo XIX que se difunde la noción de un Estado liberal de derecho,
en el cual la sociedad, con sus propias exigencias, y no la autoridad del Estado, comenzaba a
ser el punto central para la comprensión del Estado de derecho. Y la ley, de ser expresión de
la voluntad del Estado capaz de imponerse incondicionalmente en nombre de intereses
trascendentes propios, empezaba a concebirse como instrumento de garantía de derechos.
Siendo ello así, la concepción del Estado liberal de derecho que predomina en el siglo XIX
puede ser resumida en la siguiente tradicional concepción clásica del mismo:
a. La supremacía de la ley sobre la Administración.
33
b. La subordinación a la ley, y sólo a la ley, de los derechos de los ciudadanos, con
exclusión, por tanto, de que poderes autónomos de la Administración puedan incidir
sobre ellos; y, Los Fundamentos del Proceso Contencioso Administrativo.
c. La presencia de jueces independientes con competencia exclusiva para aplicar la ley,
y sólo la ley, a las controversias surgidas entre ciudadanos y entre estos y la
Administración del Estado.
Con lo anteriormente, se puede apreciar entonces que el Estado de derecho concebido en

el siglo XIX es un Estado en el cual la Administración, la jurisdicción y los ciudadanos se
encuentran sometidos a la ley. Es por ello interesante ver que, en dicha concepción, la
Administración tenía una especial relación con la ley.
Sin embargo, los postulados del Estado liberal decimonónico no se repiten en la

concepción del Estado constitucional del siglo XX. En efecto, durante el siglo XX la ley deja de
ser el centro de gravitación en torno del cual gira la actuación de la Administración, la
jurisdicción y los ciudadanos. Durante el siglo XX se exige fuertemente la necesidad de
adecuación de la ley a la Constitución. Ante ello, la ley, un tiempo medida exclusiva de todas
las cosas en el ámbito del derecho, cede así el paso a la Constitución y se convierte ella
misma en objeto de medición. Es destronada a favor de una instancia más alta, surgiendo así
entonces el principio de constitucionalidad. El principio de constitucionalidad es el que
somete ahora a la Administración, a los jueces y a los ciudadanos.
ii. Los derechos fundamentales.
Los derechos fundamentales son la expresión de un ordenamiento libre ya realizado, y al

mismo tiempo son el presupuesto para que este ordenamiento se reconstituya continuamente
a través del ejercicio individual de las libertades por parte de todos.
Para establecer la trascendencia de los derechos fundamentales en el proceso

contencioso administrativo debe tenerse presente que los derechos fundamentales tienen una
doble naturaleza pues, por un lado desarrollan una función en el plano subjetivo actuando
como garantías del individuo; y por otro, desarrollan una función en el plano objetivo
asumiendo una dimensión institucional a partir de la cual su contenido debe estar en función
de la consecución de los fines y valores constitucionalmente proclamados.
Con ello entonces, cualquier acto derivado del Estado que pretenda vulnerar los derechos
fundamentales supondrá, al mismo tiempo, un acto que lesione una garantía individual y los
fundamentos del Estado constitucional, los propios valores que inspiran a la colectividad. Sin
perjuicio de ello, debe también tenerse en cuenta el hecho que en el ámbito del derecho
constitucional no sólo se ubican derechos de naturaleza individual, sino también aquellos
colectivos y difusos, lo que supone una ampliación en el ámbito de tutela que brinda el
proceso contencioso administrativo.
iii. La necesidad de control entre los diversos órganos del Estado.
El reconocimiento de determinados derechos de los ciudadanos como fundamentales trae,

como inmediata consecuencia, la necesidad de controlar el poder que ejerce el Estado. En
ese sentido, la libertad de los destinatarios del poder sólo quedará garantizada cuando se
controle debidamente el ejercicio del poder llevado a cabo por sus detentadores, y en eso
consiste precisamente el fundamento de un Estado democrático constitucional.
34
Ahora bien, dentro de la teoría del sistema de control constitucional de Loewenstein 28,
los controles pueden ser de dos tipos: controles intraorgánicos y los controles interorgánicos.
Los controles intraorgánicos se presentan cuando las instituciones de control operan dentro
de la organización de un solo detentador de poder. Los controles interorgánicos se presentan
cuando las instituciones de control son diversos de tentadores de poder que cooperan en la
gestión estatal.
El proceso contencioso administrativo se ofrece como el instrumento que permite el

control interorgánico que ejerce el Poder Judicial sobre la Administración a fin de garantizar
el respeto del principio de constitucionalidad como base del respeto de los derechos
fundamentales.
iv. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es el derecho que tiene todo sujeto de

derecho de acceder a un órgano jurisdiccional para solicitar tutela de una situación jurídica
que se alega que está siendo vulnerada o amenazada a través de un proceso dotado de las
mínimas garantías, luego del cual se expedirá una resolución fundada en derecho con
posibilidad de ejecución. Por ello, somos de la opinión, siguiendo a la doctrina española, que
el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva despliega sus efectos en tres momentos
distintos: antes del proceso (acceso a la jurisdicción), durante el proceso (debido proceso) y
después del proceso (efectividad de las sentencias).
En efecto, la Administración Pública, las entidades que la integran, están investidas de

unas prerrogativas excepcionales que las dispensan de acudir a los jueces para dirimir los
conflictos jurídicos y para realizar forzosamente sus decisiones frente a los obligados.
De esta forma, la Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por
sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo,
eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela
judicial.
En ese sentido, dentro del Estado constitucional es evidente que la Administración Pública
se encuentra en una situación de privilegio, pues el propio ordenamiento constitucional
consagra la posibilidad de que siendo ella parte del conflicto de intereses que tiene frente a
un particular, sea ella misma la que resuelva dicho conflicto a través de un procedimiento
administrativo, al término del cual dictará un acto administrativo que tendrá como una de sus
principales características la ejecutoriedad; es decir, la posibilidad de que dicho acto pueda
ser ejecutado por la propia Administración frente al particular, sin que para ello haya sido
necesario acudir a un órgano jurisdiccional. Pero es evidente que dicha situación que se
explica en función de los intereses generales que está llamada a cumplir la Administración,
podría dar lugar a arbitrariedades; pues el ejercicio de dicha función puede no ser ejercida
con arreglo a la Constitución y a la ley (es decir, burlando el principio de constitucionalidad)
28
Karl Loewenstein. Filósofo alemán, considerado por una mayoría de expertos como uno de los padres
del constitucionalismo moderno. Sus investigaciones sobre la tipología de las constituciones tuvieron gran
impacto en Iberoamérica.
35
lo que puede suponer la vulneración de derechos e intereses legítimos de los particulares. Es
por ello que surge la necesidad de que el Estado garantice a los particulares el acceder a los
órganos jurisdiccionales para que, dentro de un proceso en el cual se respeten las garantías
mínimas, pueda lograr una efectiva tutela de sus derechos e intereses ante una actuación
administrativa que no se halla conforme a Derecho.
Por ello, un sistema de contencioso administrativo de “plena jurisdicción” es sin duda el

sistema que más se adecúa al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, debiéndose por ello
ya abandonar el vetusto sistema francés pues no responde ya a las exigencias de un Estado
constitucional.
En efecto, una vez que el ordenamiento jurídico ha establecido que un interés es digno
de tutela concede al titular del mismo una situación jurídica de ventaja. Pero dicha tutela
que es declarada de manera abstracta y general por el derecho objetivo sólo podrá encontrar
efectividad en la medida que el Estado diseñe medios para que se proteja plenamente dicha
situación jurídica de ventaja en caso se vea lesionada o amenazada por un acto de la
Administración. De esta manera, si el particular alega que la Administración amenaza o
lesiona una situación jurídica subjetiva de la cual es titular, podrá acudir a los órganos
jurisdiccionales con la finalidad de solicitar tutela a través del seguimiento de un proceso
judicial dotado de las mínimas garantías, luego del cual se dictará una sentencia fundada en
derecho y con posibilidad de ejecución.
Sólo así hay una verdadera y efectiva tutela de las situaciones jurídicas de las cuales son
titulares los sujetos. Y en eso precisamente consiste el derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva.
De esta manera, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva procura garantizar que los
ciudadanos puedan contar con una efectiva tutela de los derechos e intereses de los cuales
son titulares, lo que, en el proceso contencioso administrativo, no se logra a través del
modelo francés del contencioso administrativo en el cual sólo se propugna un juicio al acto,
sino a través de uno que, además del juicio al acto administrativo, sirva para reparar o evitar
la violación de una situación jurídica subjetiva.
36
4. Finalidad del Proceso Contencioso Administrativo.
El proceso contencioso administrativo es el proceso destinado a revisar, en sede judicial,

los actos emitidos en un procedimiento administrativo, ya sea porque se omitieron las
formalidades establecidas o porque la decisión del funcionario no se ajusta a derecho29.
Así, el artículo 1° de la Ley N° 27584 señala lo siguiente:
Artículo 1°.- Finalidad:
“La acción contencioso administrativa prevista en el artículo 148° de la

Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las
actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva
tutela de los derechos e intereses de los administrados.
Para los efectos de esta Ley, la acción contencioso administrativa se denominará
proceso contencioso administrativo”.
El proceso contencioso administrativo se presenta como un medio a través del cual el

Poder Judicial controla la constitucionalidad y la legalidad de la actuación administrativa.
La acción contenciosa administrativa prevista en la Constitución busca garantizar al

administrado el adecuado respeto y reconocimiento de sus derechos por la administración,
controlando cualquier exceso de ésta en el ejercicio del Ius Imperium30.
La jurisdicción contenciosa administrativa tiene por objeto la creación de un medio

técnico-jurídico para el control de los órganos administrativos por el órgano jurisdiccional y
lograr así la defensa del orden jurídico contra los abusos y desviaciones, y secundariamente
para la solución de conflictos surgidos entre los particulares y la administración, con motivo
29
NORTHCOTE SANDOVAL, C., “El Proceso Contencioso Administrativo”. En: Actualidad Empresarial, Nº 227 –
Segunda Quincena de Marzo 2011.
30
Casación Nro. 1518-2006/lima. Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 29-02-2008.
37
de la lesión sufrida por aquellos a consecuencia de tales abusos y desviaciones del poder o la
no prestación del servicio público que la ley otorga. Lo fundamental es que la administración
responda ante los tribunales por sus actos. Es así que siendo la decisión administrativa
adversa a los legítimos intereses o derechos del ciudadano, a éste no le queda sino
impugnarla judicialmente, a fin de revertir la injusta situación. Se enfrenta a la
administración por haber lesionado o negado su derecho, arbitraria o erróneamente, por que
dicha actividad no debe subsistir, restableciéndose el equilibrio perdido o propendiendo al
restablecimiento del derecho injustificadamente vulnerado, por exceso de poder,
ilegítimamente desarrollado.
Explica CERVANTES ANAYA: “El proceso contencioso-administrativo busca asegurar el

mantenimiento del orden público al imponer a la Administración conducirse dentro del
respeto a las reglas jurídicas reguladoras del ejercicio de sus facultades y prerrogativas y
permitir a los afectados por la actuación pública a oponerse”.
5. Sistemas de Proceso Contencioso Administrativo 31.
En el derecho comparado se pueden identificar dos sistemas del proceso contencioso

administrativo:
a. El sistema del proceso contencioso administrativo de sola revisión del acto

administrativo.
Este sistema es el clásico sistema francés del contencioso, conforme al cual, el Poder
Judicial tiene limitada la posibilidad de control de la actividad de la Administración Pública,
pues sólo se encuentra facultado a declarar si una actuación administrativa es contraria a
derecho o no; sin que pueda modificar el contenido de la decisión administrativa. Es decir, en
términos procesales, en este sistema el Poder Judicial tiene sólo una facultad rescisoria.
b. El sistema del proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción.
En este sistema, el Poder Judicial, además de tener una facultad rescisoria, cuenta con
una facultad revocatoria. Ello quiere decir que en este sistema el Poder Judicial no sólo está
limitado a declarar la validez o invalidez de un acto administrativo, sino además pronunciarse
sobre el fondo de la controversia administrativa, dando con ello una efectiva tutela a las
situaciones jurídicas de las cuales son titulares los particulares.
Debe precisarse que, al ser uno de los fundamentos del proceso contencioso
administrativo, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, un sistema más adecuado a un
Estado constitucional es un proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción, que es
31
PRIORI POSADA. G., “La Nueva Ley del Proceso Contencioso Administrativo: Una aproximación general”. En:
http://derechogeneral.blogspot.pe/2012/03/la-nueva-ley-del-proceso-contencioso.html
38
aquel que ha adoptado la Ley 27584.
CAPITULO III
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO PERUANO
1. La actuación del Tribunal Constitucional peruano y su incidencia sobre los

procesos contencioso-administrativos en nuestro país.
En nuestro país, y sobre todo luego de la caída del fujimorismo, los entonces integrantes
del Tribunal Constitucional Peruano, entendieron que debían apostar por posesionar a dicha
entidad y sus pronunciamientos sobre otros emitidos o por emitirse por otras instituciones o
funcionarios públicos.
Así pues, y con la dación de una serie de precedentes, el Tribunal Constitucional buscará
incidir en los términos de su relación con el Poder Judicial peruano, ya sea aumentando su
margen de actuación revisora de lo incluido en diferentes resoluciones judiciales; o, lo que
sin duda es más relevante para el tema desarrollado en el presente texto, reconduciendo el
trámite de algunas pretensiones habitualmente abordadas mediante procesos constitucionales
para asegurar que éstas sean tratadas por medios ordinarios de tutela, medios procesales
donde el Proceso Contencioso Administrativo adquiere una relevancia singular.
Tres son los precedentes del Tribunal Constitucional que estarían en línea con lo expuesto
líneas arriba: los casos “Manuel Anicama Hernández” (STC Nº 1417-2005-AA/TC),
“Maximiliano Villanueva Valverde” (STC Nº 0168-2005-PC/TC) y “César Baylón Flores”
(STC Nº 0206-2005 PA/TC)32.
En el primero de ellos se discute cual sería el contenido constitucionalmente protegido

del derecho a la pensión, para luego pasar a precisar cuál sería el medio procesal pertinente
para tratar los otros aspectos de ese derecho que no sean parte de ese “contenido
32
ESPINOSA SALDAÑA-BARRERA, E., “Proceso Contencioso Administrativo peruano: Evolución, balance y
perspectiva”, pág. 14. En: Revista de Derecho Administrativo Nº 11 – Contencioso Administrativo.
39
constitucionalmente protegido”. En el segundo, se busca determinar que omisiones de la
Administración pueden ser cuestionadas por un proceso de cumplimiento y cuáles mediante
un Contencioso Administrativo. En el último de los mencionados, se tenía la tarea de
explicitar cuál sería la vía igualmente satisfactoria a una demanda de amparo presentada en
materias de tipo laboral.
Así pues, en el caso “Anicama”, y luego de identificar contenido constitucionalmente

protegido con contenido esencial de un Derecho Fundamental, identificación harto
discutible33, y ceñirse a ese contexto el marco de aplicación del amparo, el Tribunal
Constitucional Peruano señalará que para todos los otros aspectos de tutela del derecho a la
pensión deberá recurrirse al Proceso Contencioso Administrativo, llegando incluso a devolver
casi todos los expedientes que tenía en trámite en esta materia al Poder Judicial e
imponiéndole a sus jueces que vuelvan a conocer estos casos, tramitándolos eso si como
Procesos Contencioso Administrativos.
Por su lado, en el caso “Villanueva” el Tribunal Constitucional especificará que tipo de

omisiones de la Administración justifican recurrir a un proceso de cumplimiento, dejando
también establecido que todas las demás deberían tramitarse por Proceso Contencioso
Administrativo; y, al igual que en el caso “Anicama”, devolverá a la judicatura ordinaria casi
todos los expedientes que tenían en trámite en esta materia e impondrá a los jueces y juezas
ordinarias tramitarlas como Procesos Contencioso Administrativos.
Finalmente, en el caso “Baylón”, y ante el debate sobre cuál sería una vía igualmente, el
Tribunal Constitucional peruano establece cual sería en su opinión el medio procesal a
recurrir en los diferentes supuestos que generan los distintos tipos de regímenes laborales
existentes en nuestro país, más no explica en base a qué consideraciones hace esa asignación,
y lo que es más grave aún, no establece cuáles son los criterios que nos permiten sustentar
cuándo estamos ante una vía igualmente satisfactoria.
Sin embargo, y en mérito a la lista que configura, el Tribunal Constitucional peruano hará
en el caso “Baylón” lo mismo que en “Anicama” o “Villanueva”: devolverá a la judicatura
ordinaria todas las causas que tiene en trámite a las cuales considera no debieran seguirse
mediante proceso de Amparo e impondrá a los juzgadores y juzgadoras tramitarlas mediante
Proceso Contencioso Administrativo. Lo expuesto en estos tres casos no es en mi opinión
suficiente para enfrentar la controversia existente, pues impone soluciones sin establecer
criterios, y además, recarga tremendamente la labor de la judicatura ordinaria en general, y
la de quienes resuelven en materia contencioso administrativa en particular, asunto
especialmente delicado si se tomaba en cuenta las deficiencias en las cuales incurría el
Proceso Contencioso Administrativo de acuerdo con la regulación establecida por la Ley N°
27584 .
33
En realidad aquí corresponde efectuar dos apreciaciones: la primera, dirigida a cuestionar la pertinencia de
recurrir a posturas como las denominadas “Teoría absoluta” y “Teoría institucional” del contenido esencial,
básicamente por la dificultad y muy relativa real utilidad en términos tuitivos que implicaría el fijar cuál es el
núcleo al que circunscribe su margen protector, máxime si estamos ante derechos de estructura compleja, o
compuesta a su vez por un conjunto de otros derechos. En segundo término, es sin duda muy discutible buscar
identificar una técnica destinada más bien a analizar caso a caso si una situación en particular requiere la tutela
urgente propia de un proceso constitucional con una suerte de pauta o plantilla previamente establecida que,
independientemente de las buenas intenciones que puedan motivarla, impedirá en los hechos un necesario
análisis de muchísimos casos por el Tribunal Constitucional.
40
Es pues en este contexto que termina recargándose la labor de los jueces en lo
Contencioso Administrativo, situación agravada por unas pautas de regulación que reclamaban
urgentes modificaciones. Ante ello, se dio una fuerte presión sobre el Congreso y el Gobierno
para que se modifique la normativa hasta entonces vigente sobre el particular. Es así como
aparecerá primero el Decreto Legislativo Nº 1067, y luego, como sistematización de lo allí
planteado, el Texto Único Ordenado de la Ley del Proceso Contenciosos Administrativo.
Corresponde entonces analizar si esa normativa proporciona una eficiente respuesta a los
importantes requerimientos entonces existentes.
2. Los Principios del Proceso Contencioso Administrativo vigente.
Estos están regulados en la misma ley de creación (Ley Nº 27584), en su artículo 2º, y son
los siguientes:
A. Principio de Integración.
El principio de integración del proceso contencioso administrativo es una derivación de la

obligación que tiene el órgano jurisdiccional de pronunciarse sobre el fondo de la controversia
aún en aquellos casos en los cuales no exista norma jurídica aplicable al conflicto de intereses
propuesto ante el órgano jurisdiccional. En tal virtud, en la medida que el conflicto de
intereses sometido al órgano jurisdiccional es uno de naturaleza administrativa, es evidente
que, ante la ausencia de normas de derecho administrativo, deben aplicarse los principios
generales del derecho administrativo, algunos de los cuales se encuentran establecidos en el
artículo IV del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General 34.
Sobre el principio de integración resulta necesario además, aclarar que la controversia

administrativa planteada ante el Poder Judicial puede versar sobre los más diversos temas:
cuestiones laborales, tributarias, mineras, aduaneras, etc. En estos casos, los jueces, además
de los principios del derecho administrativo deberán aplicar los principios correspondientes a
la rama del derecho que regula la controversia que ha sido sometida a su conocimiento.
B. Principio de Igualdad Procesal.
34
41
El principio de igualdad en materia del proceso contencioso administrativo es
evidentemente una manifestación del principio de igualdad que inspira todo el sistema
democrático, sin embargo, dicho principio de igualdad no puede ser enunciado desde un
punto de vista eminentemente formal, pues es evidente que en la situación de conflicto que
ha precedido al proceso contencioso administrativo las partes de él no se encontraban en una
situación de igualdad: es evidente que dentro de un procedimiento administrativo los
particulares y la Administración no se encuentran en una igual posición, pues es claro que en
él la Administración se encuentra en ejercicio de sus prerrogativas administrativas, lo que se
manifiesta con el recurso a la autotutela. Es decir, en la situación precedente al proceso nos
encontramos frente a una situación en la cual es la propia Administración la que debe
resolver el conflicto en la que es parte, pues tiene potestades legales que le permiten decidir
sobre dicho conflicto, e incluso ejecutar las decisiones expedidas por ella misma.
Por ello, el enunciado del principio de igualdad establecido en la Ley que pareciera
suponer la adopción de una igualdad formal, en realidad debe ser entendida teniendo en
consideración la real situación de las partes en el conflicto de intereses. y esa situación no es
una situación de igualdad, pues la Administración tiene, en dicha relación, una serie de
privilegios que no puede trasladar al proceso.
El proceso debe ser el instrumento que equipare a las partes, un instrumento

“igualizador”; y ello no se logra concibiendo a las dos partes del mismo como exactamente
iguales, sino procurando en el proceso que las partes que en realidad no son iguales, lo sean.
Es por ello que las normas que regulan el proceso contencioso administrativo son normas que
deben ser interpretadas siempre de manera más favorable al administrado, pues con dicho
criterio interpretativo se logra de alguna manera equiparar a las partes debido a la real
situación en la que se encuentran en la situación de conflicto.
C. Principio de Favorecimiento al Proceso.
Este principio parte de concebir que el proceso sea un instituto teleológico. Es decir, el
proceso es un instrumento que concede el ordenamiento jurídico para resolver conflictos de
intereses través de la aplicación del derecho objetivo al caso concreto. Con ello, el proceso
es un instrumento por medio del cual se brinda una efectiva tutela a las diversas .situaciones
jurídicas de las cuales son titulares los ciudadanos.
Dicha concepción tiene en su base el reconocimiento del derecho a la tutela jurisdiccional

efectiva, una de cuyas manifestaciones es el derecho al acceso a la jurisdicción.
De esta forma, lo que se quiere es privilegiar el derecho constitucional al acceso a la

jurisdicción antes que cualquier exigencia formal o cualquier otro tipo de barrera que impida
o restrinja dicho acceso. Si el proceso es un medio para poder hacer efectivos los derechos,
cualquier acto que suponga una restricción a su acceso es un acto que supone una afectación
no sólo al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, sino además a los derechos cuya tutela
se pretenden reclamar.
Por esas consideraciones, cuando el Juez realiza el juicio de procedencia inicial de la

demanda, debe, siempre que tenga duda entre darle trámite o no a la demanda, optar por
darle trámite; lo que se manifiesta especialmente en aquellos casos en los que no se pueda
establecer con precisión desde el inicio del proceso el cumplimiento de algunos requisitos de
procedencia, como el agotamiento de la vía administrativa. Ello tiene como consecuencia,
además que, en caso el Juez, considere que existe algún requisito que de forma
desproporcionada imponga una barrera al acceso a la jurisdicción, debe, haciendo uso del
control difuso, inaplicar la norma legal que impone dicho requisito por infringir el derecho a
la tutela jurisdiccional efectiva.
42
Ahora bien, no debe entenderse que con dicho principio se está estableciendo que los
requisitos procesales no resultan trascendentes o que no deben ser cumplidos, sino que única
y exclusivamente se está estableciendo un criterio interpretativo en caso el Juez, al momento
de admitir la demanda, encuentre duda sobre si se ha cumplido o no con un requisito
procesal. En esos casos el Juez deberá, atendiendo al derecho constitucional de acceso a la
jurisdicción, preferir darle trámite al proceso, sin perjuicio que en un momento posterior
pueda declarar, esta vez ya con certeza, que efectivamente no se había cumplido con un
requisito de procedencia, lo que podrá hacer incluso antes de dictar sentencia, a través de
una sentencia inhibitoria.
D. Principio de Suplencia de Oficio 35.
Este principio es de la mayor importancia, debiendo los magistrados emplearlo a fin de

mejorar el acceso a la jurisdicción y no empeorarlo.
Significa que el Juez debe procurar subsanar (adecuando la vía) la demanda, pero en caso
se requiera subsanaciones que solo puede realizar (por tener requisitos especiales) el
demandante, entonces le dará un plazo razonable (no 1 ni 2 días, como a menudo se concede,
sino a partir de 3 días, y preferiblemente más, según las circunstancias y la dificultad de su
subsanación o adecuación), a fin de que la demanda se vuelva procesalmente viable.
3. Desarrollo de la Ley N° 27584 – Ley que regula el Proceso Contencioso

Administrativo.
La finalidad de un procedimiento administrativo es la emisión de un acto que otorgue o

deniegue un derecho solicitado por un administrado y, en el caso del procedimiento
sancionador, la aplicación de sanciones por la comisión de una infracción.
Para la emisión de dicho acto administrativo existe un procedimiento que contempla las
formalidades necesarias para que el acto cumpla con los requisitos de validez previstos por
ley.
Asimismo, el acto contiene la motivación y fundamentación del funcionario o entidad

competente, por los cuales se decide otorgar o denegar el derecho solicitado, o aplicar la
sanción correspondiente a la infracción cometida.
Pero, ¿qué ocurre cuando en el procedimiento administrativo no se han seguido las

formalidades establecidas por ley, o cuando el funcionario competente no ha fundamentado
adecuadamente su decisión?
En tales casos, procede la interposición de los recursos administrativos, como son la

reconsideración, la apelación y la revisión, que tienen por objeto que se haga un nuevo
análisis del expediente, a fin de que se emita un acto que subsane las omisiones formales
cometidas por el funcionario en la instancia anterior o que corrija el sentido de su decisión.
35
43
Sin embargo, puede ocurrir que el órgano superior en jerarquía no subsane las omisiones o
no corrija el sentido de la resolución, agotándose la vía administrativa al no haber otro
órgano administrativo de revisión.
En tal situación, procede el inicio de un proceso judicial destinado a la revisión del

procedimiento administrativo. Éste es el proceso contencioso administrativo, regulado por la
Ley N° 27584.
En el presente punto desarrollaremos las disposiciones que regulan el proceso contencioso

administrativo, con especial atención en los aspectos referidos a sus principios, actos
impugnables, efectos del inicio del proceso, plazos y medidas cautelares.
3.1. Agotamiento de la vía previa.
Para que proceda el inicio del proceso contencioso administrativo, la actuación

impugnada debe haber agotado la vía administrativa, es decir, el acto materia del proceso no
pueda ser cuestionado a través de los recursos administrativos previstos por ley 36.
Sin embargo, se exceptúa de este requisito al administrado cuando:
 La demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en el supuesto

contemplado en el segundo párrafo del artículo 11° de la Ley N° 27584.
 La pretensión formulada en la demanda sea la prevista en el numeral 4 del artículo 5°

de la Ley N° 27584.
En tal caso, el administrado deberá reclamar por escrito ante el titular de la respectiva
entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días contados
desde el día siguiente de presentado el reclamo la entidad no cumpliese con el
requerimiento, el administrado podrá presentar la demanda.
 La demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento administrativo en el cual

se haya dictado la actuación impugnable.
36
NORTHCOTE SANDOVAL, C: Op. Cit. Pág. 1.
44
 Cuando la pretensión planteada en la demanda esté referida al contenido esencial del
derecho a la pensión y, haya sido denegada en la primera instancia de la sede
administrativa.
3.2. Objetos del Proceso.
El proceso es un instrumento dado por el ordenamiento jurídico con la finalidad de

resolver un conflicto de intereses o de eliminar una incertidumbre jurídica a través de la
aplicación del derecho objetivo al caso concreto. Siempre, pues, el proceso versará sobre el
algo distinto a sí mismo, yeso distinto es la controversia propuesta por las partes del
conflicto37.
El tema que se plantea es la de establecer cuál es el objeto del proceso, o en qué

consiste ese objeto; lo que trae importantísimas consecuencias prácticas; pues de él
dependerá fundamentalmente trascendentales institutos como la litispendencia y la cosa
juzgada; así como los límites respecto de los cuales el Juez deberá resolver.
La Ley 27584 hace una distinción que debe ser tomado muy en cuenta, la distinción entre
actuación impugnable y pretensión.
3.2.1. Actos impugnables38.
Debe tenerse presente el hecho que no se trata de cualquier actuación

administrativa, sino, sólo aquélla que supone el ejercicio de la función administrativa; es
decir, aquella que se encuentra regulada por el derecho administrativo. De esta forma,
existen diversas actuaciones de la administración que suponen el ejercicio de la función
administrativa, y en consecuencia, distintas actuaciones que pueden ser objeto del control a
través del proceso contencioso administrativo39. Estas son:
a. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.
Están comprendidas en este inciso las resoluciones administrativas emitidas por los
funcionarios o entidades administrativas mediante las cuales se resuelve la solicitud o recurso
del administrado o se le impone una sanción. También se comprenden aquellas resoluciones
que, aunque no resuelvan la controversia, pongan fin al procedimiento administrativo.
b. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración

pública.
37
38
39
PRIORI POSADA, G., “La Nueva Ley del Proceso Contencioso Administrativo: Una aproximación general”,
pág. 4.
45
Como sabemos, el silencio administrativo es un mecanismo por el cual se le atribuye
sentido a la ausencia de pronunciamiento por parte de la entidad administrativa, de tal
manera que, cuando corresponda aplicar el silencio administrativo negativo, el administrado
deberá dar por denegada su solicitud o recurso cuando la entidad no emita su
pronunciamiento en el plazo previsto para tal efecto.
En tal situación, el silencio administrativo negativo puede ser objeto de impugnación en

el proceso contencioso administrativo.
c. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
Además de los actos contenidos en resoluciones, las entidades administrativas también

pueden efectuar actos materiales que no estén contenidos en resoluciones. Estos actos
materiales, en tanto pueden constituir el otorgamiento o la denegatoria de un derecho para
el administrado, también pueden ser objeto del proceso contencioso administrativo.
d. La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede

principios o normas del ordenamiento jurídico.
Este caso particular está referido a los actos de ejecución de un acto administrativo a
través de los cuales se vulneran principios o normas legales. Es decir, no se cuestiona el acto
administrativo en sí mismo, sino los actos que se realizan para su ejecución.
e. Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez,

eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración pública,
con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley,
someter a conciliación o arbitraje la controversia.
Aquí están comprendidos los actos y omisiones de las entidades públicas referidas a los
contratos celebrados con el Estado. Estos supuestos también pueden someterse al proceso
contencioso administrativo, salvo en aquellos casos en los que se hubiera sometido la
controversia a arbitraje, lo cual ocurre en una gran cantidad de contratos celebrados con el
Estado.
f. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la

administración pública.
Las acciones de la administración pública con respecto a sus funcionarios y personal se

someten también al proceso contencioso administrativo.
3.2.2. Pretensiones.
Contra los actos antes señalados, el administrado puede formular como pretensión las
siguientes:
a. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
46
b. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y
la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
c. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se
sustente en acto administrativo.
d. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a
la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo
firme.
e. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable, conforme al
artículo 238° de la Ley Nº 27444, siempre y cuando se plantee acumulativamente a
alguna de las pretensiones anteriores.
La acumulación de pretensiones es posible tanto en forma originaria o sucesiva, siempre

que se cumplan con las siguientes condiciones:
 Sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional;

 No sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en forma subordinada o
alternativa;
 Sean tramitables en una misma vía procedimental; y,
 Exista conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuación impugnable o se
sustenten en los mismos hechos, o tengan elementos comunes en la causa de pedir.
Asimismo, es posible que el demandante incorpore al proceso otra pretensión referida a

una nueva actuación administrativa, siempre que se cumplan con los requisitos de
acumulación antes señalados.
En estos casos, la acumulación debe solicitarse antes de la expedición de la sentencia en

primera instancia, pedido que se resuelva previo traslado a la otra parte. Cuando sea
necesario, se deberá citar a audiencia para actuar los medios probatorios correspondientes a
la nueva pretensión.
3.3. Sujetos del Proceso.
3.3.1. Competencia.
La competencia es la aptitud que tiene un órgano jurisdiccional para ejercer válidamente

la función jurisdiccional en un determinado ámbito. De esta forma, es sabido que todos los
órganos jurisdiccionales ejercen dicha función, pero no todos ellos tienen competencia para
conocer de determinada pretensión40.
En ese sentido, existen diversos criterios para poder determinar la competencia; es decir,
diversos criterios que determinan dentro de qué ámbitos pueden ser ejercidos válidamente la
función jurisdiccional41.
a. Competencia Territorial.
Uno de dichos ámbitos es el territorial, el que nos indica dentro de qué espacio es válido
el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de un Juez.
En ese sentido, la doctrina reconoce que la regla general que determina la competencia
por razón del territorio es la regla del forum rei, conforme a la cual es competente el Juez
del lugar del domicilio del demandado. Dicha regla es formulada por la doctrina con la
finalidad de facilitar el ejercicio del derecho de defensa por parte del demandado, pues él
participa del proceso contra su voluntad.
40
“Proceso Contencioso Administrativo”, pág. 44.
41
47
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia,
a elección del demandante, el Juez en lo contencioso administrativo del lugar del domicilio
del demandado o del lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda o el silencio
administrativo.
Se debe tener en cuenta que en el proceso contencioso administrativo una de las partes
es el Estado, el mismo que tiene su presencia en todo el territorio nacional, por ello exigir
que el demandante tenga que acudir hasta el lugar del domicilio de la entidad administrativa
impugnada, supone una situación demasiada gravosa para el administrado.
Es ese sentido se debió establecer la Ley, la competencia facultativa, a fin de que sea el
demandante el que elija entre el juez del domicilio del demandado o su domicilio, situación
ultima que facilitaría a los administrados su acceso a la jurisdicción contencioso
administrativa.
b. Competencia Funcional.
Tiene competencia funcional para conocer el proceso contencioso administrativo en

primera instancia el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo.
Cuando el objeto de la demanda verse sobre una actuación del Banco Central de Reserva,
Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones,
Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores, Tribunal Fiscal, Tribunal del INDECOPI,
Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado - OSCE, Consejo de Minería, Tribunal
Registra. En este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en apelación y la Sala
Constitucional y Social en casación, si fuera el caso 42.
En los lugares donde no exista Juez o Sala especializada en lo Contencioso Administrativo,

es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la Sala Civil correspondiente.
3.3.2. Partes del Proceso.
a. Capacidad.
En la doctrina procesal se distingue entre la capacidad para ser parte y la capacidad

procesal. La capacidad para ser parte es la aptitud para ser titular de situaciones jurídicas
procesales. En ese sentido, tiene capacidad para ser parte todo sujeto de derecho, entre los
cuales se encuentran: el nasciturus, las personas naturales, las personas jurídicas, los
patrimonios autónomos y el Estado.
La capacidad procesal es la aptitud para realizar por sí mismo las situaciones jurídicas de
las cuales un sujeto de derecho es titular.
b. Interés para obrar.
Es la relación de utilidad que existe entre la providencia jurisdiccional solicitada y la

tutela a la situación jurídica cuya tutela está siendo planteada en el proceso. Es por ello que
el instituto del interés para obrar sirve para evitar que se realice el examen de mérito,
cuando el amparo de la demanda o de la defensa sería secundum ius, es decir, justo, pero
resultaría inútil43.
c. Legitimidad para obrar.
42
Op. Cit. Pág. 44-45.
43
PRIORI POSADA, G: Op. Cit. Págs. 97-98.
48
La legitimidad para obrar es la posición habilitante para ser parte en el proceso; en ese
sentido, se habla de legitimidad para obrar activa para referirse a la posición habilitante que
se le exige al demandante para poder plantear determinada pretensión; y se habla de
legitimidad para obrar pasiva para referirse a la posición habilitante que se le exige al
demandado para que la pretensión procesal pueda plantearse válidamente contra él.
La legitimidad para obrar o legitimatio ad causam implica que el proceso se lleva a cabo
entre los mismos sujetos que integran la relación jurídica material.
La legitimidad para obrar es una condición de la acción que precisamente limita o

condiciona el ejercicio de ésta a su existencia, tan es así que la demanda interpuesta por
quien carece de legitimidad para obrar es declarada improcedente de oficio por el Juez.
c.1. Legitimidad para obrar activa.
En el proceso contencioso administrativo tendrá legitimidad para obrar activa quien

afirme ser titular de la situación jurídica que haya sido o esté siendo vulnerada o amenazada
por la actuación administrativa impugnada en el proceso, sin que se exija para efectos de la
legitimación que el demandante haya sido parte del procedimiento administrativo 44. Dicha
regla de determinación de la legitimidad para obrar activa tiene sustento en la finalidad del
proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción, el mismo que pretende la tutela de
las situaciones jurídicas subjetivas, y no se agota en el solo control de la legalidad del acto
administrativo.
c.2. Legitimidad para obrar pasiva.
En lo que se refiere a la legitimidad para obrar pasiva, ésta le corresponde, por regla
general, a las entidades administrativas o En ese sentido, la legitimidad pasiva se determinará
en función de la actuación administrativa que es impugnada en el proceso contencioso
administrativo.
3.4. Vía procedimental.
El proceso contencioso administrativo puede tramitarse en dos vías: la del proceso

sumarísimo y la del procedimiento especial.
a. Proceso Urgente.
Se tramitan como proceso urgente las siguientes pretensiones:
 El cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto administrativo.

 El cumplimiento por la administración de una determinada actuación a la que se
encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
 Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido esencial del
derecho a la pensión.
Para acceder a la vía del proceso urgente se debe acreditar en la demanda la

concurrencia de los siguientes elementos:
 Interés tutelable cierto y manifiesto,

 Necesidad impostergable de tutela, y
 Que sea la única vía eficaz para la tutela del derecho invocado.
En el proceso urgente la demanda es notificada al demandado por un plazo de tres días

para su contestación. Vencido el plazo, con o sin absolución de la demanda, el juez dictará en
44
Op. Cit. Págs. 99-100.
49
la sentencia la medida que corresponda a la pretensión invocada dentro del plazo de cinco
días.
El plazo para apelar la sentencia es de cinco días, contados a partir de su notificación y se

concede con efecto suspensivo.
Las demandas cuyas pretensiones no satisfagan los requisitos para la tutela urgente, se
tramitarán conforme a las reglas establecidas para el proceso especial
b. Procedimiento Especial.
El procedimiento especial creado por la Ley N° 27584 se aplica a las pretensiones no

comprendidas en el proceso urgente.
En el procedimiento especial no es procedente la reconvención de la demanda, se puede

prescindir de la audiencia de pruebas cuando así se considere pertinente, existe obligación de
solicitar informe del Ministerio Público y puede solicitarse informe oral por las partes.
En este proceso, los plazos aplicables son los siguientes:
 Tres días para interponer tacha u oposiciones a los medios probatorios, contados
desde la notificación de la resolución que los tiene por ofrecidos.
 Cinco días para interponer excepciones o defensas, contados desde la notificación de
la demanda.
 Diez días para contestar la demanda, contados desde la notificación de la resolución
que la admite a trámite.
 Quince días para emitir el dictamen fiscal, contados desde la expedición del Auto de
Saneamiento o de la realización de la audiencia de pruebas, según sea el caso.
 Tres días para solicitar informe oral, contados desde la notificación del dictamen
fiscal a las partes.
 Quince días para emitir sentencia, contados desde la notificación del dictamen fiscal
a las partes o desde la realización del informe oral, según sea el caso.
 Cinco días para apelar la sentencia, contados desde su notificación.
3.4.1. Medios Probatorios.
Respecto a la actividad probatoria dentro del proceso contencioso administrativo se han

formulado fundamentalmente dos posiciones en doctrina 45:
a. La prueba pugna con la esencia de los procesos administrativos, pues siendo la

función del proceso contencioso administrativo la sola revisión de lo decidido por la
Administración resulta innecesario la actuación de medios probatorios sobre los
hechos que se controvierten, pues todo ya ha sido actuado en el procedimiento
administrativo.
b. La prueba está justificada en los procesos administrativos, pues el proceso

contencioso administrativo no es solo un proceso de revisión del acto, sino que en él
se pretende una tutela efectiva de situaciones jurídicas de los particulares, es por
ello que es perfectamente posible e incluso necesario que en el proceso se actúen
medios probatorios que tengan por finalidad generar convicción en el Juez sobre los
hechos controvertidos.
i. Actividad Probatoria.
45
50
Probar es un derecho fundamental que consiste en una expresión del derecho de defensa,
y como tal, una expresión del derecho al debido proceso y del derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva.
En el proceso contencioso administrativo la actividad probatoria no se restringe a las

actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, pudiendo incorporarse al proceso
la probanza de cualquier hecho que tuviera relevancia para la identificación de los asuntos
subyacentes al conflicto de intereses de las partes.
ii. Oportunidad.
Conforme al principio de preclusión, los medios probatorios deberán ser ofrecidos en el

momento en el cual las partes formulan sus pretensiones o sus defensas en el proceso.
Dicho principio tiene como sustento el hecho que, al iniciar el proceso, las partes se
encuentran en aptitud de conocer los medios probatorios que pueden ofrecer al proceso y los
hechos respecto de los cuales tienen interés en probar, en consecuencia, existiría una
autorresponsabilidad en el sujeto procesal que deja transcurrir tal oportunidad sin ofrecer los
medios probatorios pertinentes para acreditar los hechos que configuran su pretensión o su
defensa.
Sin embargo, el sustento del principio de preclusión desaparece cuando nos encontramos
ante hechos que las partes no tenían oportunidad de probar, porque, al momento de ofrecer
medios probatorios, no se habían producido. Como es evidente que respecto de dichos hechos
no hubo posibilidad de probar, y a fin de garantizar el derecho a un debido proceso, la
doctrina ha elaborado la doctrina de los hechos nuevos.
iii. Pruebas de Oficio.
Dentro del proceso contencioso administrativo, el Juez podrá realizar actividad

probatoria, dentro de los siguientes límites.
Los medios probatorios aportados por el juez deben versar sobre hechos controvertidos y
por lo que supone que la actividad probatoria de oficio no puede tener como sustento el
conocimiento privado del juez.
Ahora bien, la Ley N° 27584, en su artículo 29°, le concede expresamente al juez, la

facultad de incorporar medios probatorios de oficio. A través de dicha disposición, nuestros
jueces pueden salvar la finalidad del proceso, e incorporar medios probatorios distintos a
aquellos que se ofrecieron y actuaron en el procedimiento administrativo.
iv. Carga de la Prueba.
Dentro de la potestad administrativa se encuentra la potestad sancionadora de la

Administración, la misma que es una expresión de la potestad sancionadora general que tiene
51
el Estado, siendo ello así a la potestad sancionadora de la Administración le son aplicables
todos los principios que rigen la potestad sancionadora del Estado, entre los cuales se
encuentran, el principio de presunción de inocencia.
Todo lo expuesto ha sido recogido en el artículo 30º de la Ley 27584, el mismo que puede
resumirse en las siguientes reglas:
1. Por regla general, la carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos
que sustentan su pretensión o a quien los contradice alegando hechos nuevos.
2. Si la actuación administrativa impugnada establece una sanción, la carga de

probar los hechos que configuran la infracción corresponde a la entidad
administrativa.
3.5. Desarrollo del Proceso.
3.5.1. Plazos para la interposición de la demanda.
La demanda que da inicio al proceso contencioso administrativo debe ser interpuesta

dentro de los siguientes plazos:
 Cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones a que se refieren los

numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artículo 4° de la Ley N° 27584, el plazo será de tres
meses contados desde el conocimiento o notificación del acto material de
impugnación, lo que ocurra primero.
 Cuando la ley faculte a las entidades administrativas a iniciar el proceso contencioso
administrativo de conformidad al segundo párrafo del artículo 11° de la Ley N° 27584,
el plazo será el establecido en la Ley N° 2744446 - Ley del Procedimiento
Administrativo General, salvo disposición legal que establezca plazo distinto.
46
“Ley N° 27444 – Artículo 202° – Nulidad de oficio.-
(...)
202.4 En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo procede demandar la
nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se
interponga dentro de los dos (2) años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para
declarar la nulidad en sede administrativa”.
52
 Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observará lo establecido en el
numeral 188.5 del artículo 188° de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento
Administrativo General. El pronunciamiento hecho por la entidad administrativa
demandada una vez que fue notificada con la demanda no surte efectos. Si el acto
expreso es emitido antes de dicha notificación, el órgano jurisdiccional podrá, a
solicitud del actor, incorporar como pretensión la impugnación de dicho acto expreso
o concluir el proceso.
 Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisión de las entidades distinta del
silencio administrativo negativo, no se computará plazo para interponer la demanda.
 Cuando se trate de silencio administrativo positivo por transcurso del plazo previsto
en la Ley del Procedimiento Administrativo General o por normas especiales, el plazo
para el tercero legitimado será de tres meses.
 Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se sustenten en actos
administrativos el plazo será de tres meses a contar desde el día siguiente en que se
tomó conocimiento de las referidas actuaciones.
Si la pretensión es planteada por un tercero ajeno al procedimiento administrativo que

haya sido afectado con el acto administrativa impugnable, los plazos antes señalados se
computarán desde que el tercero haya tomado conocimiento de la actuación impugnada.
Todos los plazos señalados son de caducidad, por lo que no cabe interrupción ni
suspensión del cómputo del plazo.
3.5.2. Efectos de la admisión de la demanda.
El artículo 23° de la Ley N° 27584 establece que la admisión de la demanda no impide la

ejecución del acto administrativo. Sin embargo, en el caso de que los efectos del acto
administrativo sean susceptibles de ser exigidos mediante cobranza coactiva, como ocurre en
el caso de las multas, debemos tener en cuenta que el inciso e) del artículo 16° de la Ley N°
26979 - Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, dispone que el procedimiento de
cobranza coactiva debe suspenderse si se encuentra en trámite o pendiente de vencimiento el
plazo para la interposición de la demanda contencioso administrativa.
Sin perjuicio de ello, los efectos del acto impugnado deberán suspenderse si así lo
dispone el juez a través de una medida cautelar.
3.6. Medios Impugnatorios.
En la doctrina procesal, los medios impugnatorios son actos procesales de la parte que se
estima agraviada por un acto de resolución del Juez o tribunal, por lo que acude al mismo o a
otro superior, pidiendo que revoque o anule el o los actos gravosos, siguiendo el
procedimiento previsto en las leyes.
De esta forma, ante determinada resolución que incurre en un error (error In Iudicando) o
vicio (error In Procedendo), la parte solicita la revisión de dicho acto con la finalidad que se
revoque (en los casos del error in iudicando) o se anule (en los casos del error in procedendo).
Los medios impugnatorios dentro del proceso contencioso administrativo son, en términos
generales, los mismos del proceso civil.
A. El recurso de reposición.
Es un medio impugnatorio impropio por medio del cual se denuncian los errores en los que
ha incurrido el juez al expedir un decreto. Se dice que es un medio impugnatorio impropio
53
pues es planteado ante el mismo Juez que cometió el error para que sea él mismo quien
revise y corrija la resolución impugnada.
B. El recurso de apelación.
Es un medio impugnatorio ordinario y propio por medio del cual se denuncian los errores
en los que ha incurrido el juez al expedir un auto o una sentencia. Se dice que es un medio
impugnatorio propio pues es planteado ante el mismo Juez que cometió el vicio para que
éste, luego examinar sus requisitos de admisibilidad y procedencia, lo eleve al órgano
superior, con la finalidad de que sea este último quien revise el error denunciado y, en su
caso, anule o revoque, la resolución impugnada.
El recurso de apelación es el medio impugnatorio a través del cual las partes ejercen el
derecho constitucional a la doble instancia.
c. El recurso de Casación.
La casación es un medio impugnatorio, específicamente, un recurso de naturaleza

extraordinaria y con efectos rescisorios o revocatorios concedido al litigante a fin de que
pueda solicitar un nuevo examen de una resolución respecto de situaciones jurídicas
específicas, el que deberá ser realizado por el órgano máximo de un sistema judicial, a quien
se le impone el deber de cumplir con los siguientes fines: cuidar la aplicación de la norma
objetiva, uniformar la jurisprudencia y obtener la justicia al caso concreto.
Siendo ello así, el recurso de casación procede en el proceso contencioso administrativo,

al igual que en el proceso civil, contra las siguientes resoluciones:
1. Contra las sentencias que hayan sido expedidas en revisión por las Cortes
Superiores.
2. Contra los autos expedidos por las Cortes Superiores que, en revisión, ponen fin al
proceso.
3.7. Medidas cautelares.
En el proceso contencioso administrativo pueden ser solicitadas cualquiera de las medidas

cautelares reguladas en el Código Procesal Civil, siendo especialmente procedentes las
medidas de innovar y de no innovar.
Ello se debe a que en el sistema del proceso contencioso administrativo adoptado por la
Ley, el inicio del proceso contencioso administrativo no suspende la ejecución del acto
administrativo, el mismo que podría ser ejecutado, lo que eventualmente podría hacer
irreparable el daño originado a la situación jurídica cuya tutela se solicita en el proceso.
Siendo ello así, la medida cautelar que típicamente corresponde al proceso contencioso
administrativo será la suspensión de la actuación administrativa impugnada, de ahí la especial
procedencia de la misma.
Ahora bien, atendiendo a la especial naturaleza del proceso contencioso administrativo,

el juez podrá, ante el pedido de medida cautelar de la parte demandante, dictar la medida
cautelar que considere más idónea para garantizar la eficacia de la sentencia, aunque ello
suponga reconducir la medida cautelar solicitada. Ello ha sido expresamente previsto en el
primer párrafo del artículo 36° de la Ley 27584 y supone concederle al Juez un papel activo
54
en la efectiva tutela de las situaciones jurídicas materiales que el proceso está llamado a
hacer valer.
Para que se conceda la medida cautelar se deben cumplir los siguientes requisitos47:
 Se considere verosímil el derecho invocado. Para tal efecto, se deberá ponderar la

proporcionalidad entre la eventual afectación que causaría al interés público o a
terceros la medida cautelar y, el perjuicio que causa al recurrente la eficacia
inmediata de la actuación impugnable.
 Se considere necesaria la emisión de una decisión preventiva por constituir peligro la

demora del proceso, o por cualquier otra razón justificable. No es exigible este
requisito cuando se trate de pretensiones relacionadas con el contenido esencial del
derecho a la pensión.
 Se estime que resulte adecuada para garantizar la eficacia de la pretensión.
3.8. Sentencia y Ejecución de la Sentencia.
Cuando la demanda sea declarada fundada, la sentencia podrá declarar, de acuerdo a las
pretensiones planteadas, lo siguiente:
 La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, de

acuerdo a lo demandado.
 El restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la
adopción de las medidas que sean necesarias para el restablecimiento o
reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido
pretendidas en la demanda.
 La cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo y la
adopción de las medidas que sean necesarias para obtener la efectividad de la
sentencia, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el
incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinación
de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.
47
55
 El plazo en el que la administración debe cumplir con realizar una determinada
actuación a la que está obligada, sin perjuicio de poner en conocimiento del
Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente
y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.
 El monto de la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados. Asimismo, la
sentencia deberá señalar el tipo de obligación a cargo de la entidad, el titular de la
obligación, el funcionario a cargo de cumplirla y el plazo para su ejecución.
La ejecución de la sentencia le corresponde al juzgado o sala que conoció del proceso en

primera instancia. El personal de la entidad administrativa está obligado a dar cumplimiento
a la sentencia, sin calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o
interpretar sus alcances, bajo responsabilidad civil, penal y administrativa; estando obligados
a realizar todos los actos para la completa ejecución de la resolución judicial.
El responsable del cumplimiento de la sentencia es la autoridad de más alta jerarquía de

la entidad, el que podrá comunicar por escrito al juez qué funcionario será encargado en
forma específica de la misma.
Cuando la sentencia ordene el pago de una suma de dinero, dicho mandato será atendido
por el pliego presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del
Pliego.
Para tal efecto, la oficina general de administración o la que haga sus veces del pliego
presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco
de las leyes anuales de presupuesto.
Si para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento del pliego presupuestario

previsto en las normas de presupuesto resultara insuficiente, el Titular del pliego, previa
evaluación y priorización de las metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones
presupuestarias dentro de los quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al
órgano jurisdiccional correspondiente.
Si el requerimiento contenido en la sentencia superara las posibilidades de financiamiento

del presupuesto de la entidad, el Titular del Pliego, mediante comunicación escrita de la
oficina general de administración, pondrá en conocimiento de la autoridad judicial su
compromiso de cumplir la sentencia en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual se
obligará a destinar hasta el 3% de la asignación presupuestal que le corresponda al pliego por
la fuente de recursos ordinarios.
El Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Normalización Previsional, según sea

el caso, calcularán el 3% antes referido deduciendo el valor correspondiente a la asignación
para el pago del servicio de la deuda pública, la reserva de contingencia y las obligaciones
previsionales.
Si luego de seis meses contados desde la notificación de la sentencia sin que se hubiera
iniciado el pago o se hubieran efectuado las gestiones presupuestarias antes detalladas, se
podrá iniciar el proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el artículo 713° y
siguiente del Código Procesal Civil.
En caso de retraso en la ejecución de la sentencia imputable a la entidad administrativa,

quedará obligada al pago de los intereses correspondientes.
56
Finalmente, en el proceso contencioso administrativo no procede la condena de costos y
costas.
CONCLUSION
El proceso contencioso-administrativo es un medio que permite garantizar la tutela

judicial efectiva frente a todo acto del poder administrativo que vulnere o dañe un derecho
subjetivo o un interés legítimo de un sujeto de derecho.
El proceso contencioso administrativo debe ser concebido como un instrumento que

brinda una efectiva tutela a las diversas situaciones jurídicas de las cuales puede ser titular
un sujeto de derecho, y en el caso concreto, un particular.
La denominada acción contencioso-administrativa constituye un mecanismo procesal

específico destinado a controlar en sede jurisdiccional la actuación de la administración
57
pública, con el objeto de cautelar los derechos de los ciudadanos, así como de garantizar la
constitucionalidad y legalidad de su actuación frente a los administrados.
Está recogida en el Artículo 148 de nuestra Constitución Política que establece que “Las
resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la
acción contencioso-administrativa” y tiene por normas antecesoras al Artículo 240° de la
Constitución de 1979 y el artículo 11° de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 que
determinó que los jueces no admitirían la impugnación de las resoluciones administrativas de
carácter particular, sino se había agotado previamente la vía correspondiente.
Las actuaciones administrativas pueden ser favorables a los administrados (reconocerles

derechos), o desfavorables (imponerles obligaciones o sanciones). Ellas generan
responsabilidad patrimonial en el Estado sólo cuando causen daños a sus posiciones jurídicas
más allá de lo permitido por ley y de lo que dichos sujetos deban soportar. Por tradición, la
responsabilidad se representa vía la cuantificación monetaria del daño, sin ver las
características del derecho dañado (patrimonial o extrapatrimonial), y se efectiviza con una
demanda que pretende un resarcimiento económico para el daño sufrido.
En el ejercicio de su función administrativa, el Estado atiende a los sujetos particulares y

se relaciona con ellos, intentando equilibrar el ejercicio de los derechos e intereses de estos
con el logro de los fines públicos que él debe perseguir. En el cumplimiento de tal función, el
Estado no debe causar perjuicios a dichos sujetos más allá de los límites y de las obligaciones
que la ley permite establecer.
Los órganos que cumplen la función administrativa, se relacionan con los sujetos
administrados mediante actuaciones previstas por la ley, entre las cuales sólo los actos
administrativos los vinculan directamente. Pero su emisión y ejecución (sujeta a requisitos,
plazos, etc.), necesitan acciones (como las actuaciones materiales) y posibilita contingencias
(como el silencio administrativo), que también ponen en contacto a ambas partes. La
incidencia -positiva o negativa- de la Administración sobre los derechos e intereses de los
administrados, se produce en cualquiera de esas formas.
BIBLIOGRAFIA
 HUAPAYA TAPIA, R., “Tratado del Proceso Contencioso Administrativo”. Jurista

Editores. Lima 2006.
 PRIORI POSADA, G., “Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso

Administrativo”. Ara Editores. Lima 2002.
 JIMEENEZ VARGAS-MACHUCA, R., “Los Principios del Proceso Contencioso

Administrativo”. En: Revista de Derecho Administrativo Nº 11- Contencioso
Administrativo.
58
 DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “El Proceso Contencioso Administrativo en el Perú”. En:
Hechos de la Justicia, N° 10, revista electrónica editada por jueces peruanos.
 NORTHCOTE SANDOVAL, C., “El Proceso Contencioso Administrativo”. En:

Actualidad Empresarial, Nº 227 – Segunda Quincena de Marzo 2011.
 PRIORI POSADA. G., “La Nueva Ley del Proceso Contencioso Administrativo: Una
aproximación general”. En: http://derechogeneral.blogspot.pe/2012/03/la-nueva-
ley-del-proceso-contencioso.html
 ESPINOSA SALDAÑA-BARRERA, E., “Proceso Contencioso Administrativo peruano:

Evolución, balance y perspectiva”. En: Revista de Derecho Administrativo Nº 11 –
Contencioso Administrativo.
59

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“AÑO DEL BUEN SERVICIO AL CIUDADANO”

UNIVERSIDAD CIENTÍFICA DEL PERÚ

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

 ACHO AREVALO, Anita Valeria.

DOCENTE : Abg. Betty Quichca Quispe.

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b. El contencioso de plena jurisdicción.

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c. El contencioso de interpretación y de apreciación de la legalidad.

d. El contencioso de represión. Ha sido diseñado como una figura muy limitada

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3. Alemania: El modelo “subjetivo” de jurisdicción contencioso-Administrativa.

La particularidad del sistema alemán de justicia administrativa, reside en su espectacular

El sistema contencioso-administrativo alemán viene a ser un sistema modélico en la

3.1. Los fundamentos del proceso contencioso-administrativo en Alemania9.

El modelo de justicia administrativa existente en Alemania, implantado en dicho país a

Es a partir de la ocupación de los aliados en Alemania, luego de la Segunda Guerra

3.1.1. El sistema contencioso-administrativo dentro de la organización jurisdiccional

El sistema de organización jurisdiccional en Alemania, tal como se conoce en la

a. La jurisdicción ordinaria (civil y penal);

La propia Constitución alemana, reconoce la existencia de un orden jurisdiccional