Anda di halaman 1dari 35

Sejarah Hukum Pendaftaran Tanah dan Pembuktian

Sertifikat Bekas Tanah Swapraja Yang Digugat Pada


PTUN
Sejarah Hukum Pendaftaran Tanah dan Pembuktian Sertifikat Bekas
Tanah Swapraja Yang Digugat Pada PTUN

Oleh Turiman Fachturahman Nur

A. Kilas Balik Sejarah Hukum Pendaftaran Tanah

Sejarah pendaftaran tanah di Indonesia sebagaimana pendapat yang dikemukakan oleh C.G
van Huls yang kemudian dikutip oleh Irawan Soerojo, C.G van Huls membaginya menjadi 3 (tiga)
periode, yaitu (C.G Van Huls, 2003):

1. Periode kacau balau, yaitu sebelum tahun 1837

2. Periode ahli ukur pemerintah, yaitu antara tahun 1837 hingga tahun 1837

3. Periode jawatan pendaftaran tanah, yaitu sesudah 1875

4. Periode Setelah Indonesia Merdeka.

Gambaran yang lebih jelas mengenai periode-periode ini akan diuraikan di bawah ini :

1. Periode Kacau Balau (De Chaotische Periode) yaitu sebelum tanggal 1837

VOC (Vernigde Oost Indische Compagnie) yang didirikan pada tahun 1602 di samping
menerima hak dari pemerintah Belanda untuk berdagang di Nederslands-Indie, juga menerima hak
untuk menjalankan kekuasaan yang berdaulat atas daerah-daerah yang dikuasainya dengan kekuatan
senjata. Adanya hak menjalankan kekuasaan tersebut membuat VOC menganggap dirinya sebagai
pemilik dari tanah-tanah yang terletak daerah-daerah kekuasaannya.

Pada tanggal 18 Agustus 1620, VOC mengeluarkan suatu plakat atau maklumat yang
merupakan peletakan dasar pertama bagi pelaksanaan kadaster dan penyelenggaraan pendaftaran
hak di Hindia Belanda. Pada tanggal 23 Juli 1680, VOC mengeluarkan plakat yang mengatur mengenai
susunan dan tugas Dewan Heemraden,yaitu suatu lembaga pemerintah yang memiliki daerah
kekuasaan di luar kota Jakarta. Pasal 16 plakat tersebut menetapkan bahwa Dewan Heemraden harus
dengan segera membuat suatu peta umum dari tanah-tanah yang terletak dalam wilayah kerjanya
yang pada setiap petanya dicatat luas dari tiap-tiap tanah serta nama pemiliknya.[1]

Dari ketentuan-ketentuan yang diatur dalam Pasal 16 tersebut, ada 3 hal yang perlu dicatat
sehubungan dengan perkembangan kadaster, yaitu: [2]

a. Penyelenggarakan kadaster oleh Dewan Heemraden harus dilakukan berdasarkan peta-peta tanah
sehingga hal ini berarti Dewan Heemraden harus menyelenggarakan suatu kadaster dalam arti yang
modern.
b. Tujuan penyelenggaraan kadaster adalah untuk tujuan pemungutan pajak tanah dan memberikan
jaminan kepastian hukum mengenai batas-batas tanah.

c. Dewan Heemraden di samping menyelenggarakan kadaster bertugas pula untuk menyelenggarakan


perkara-perkara yang berkaitan dengan batas-batas tanah serta pemeliharaan jalan-jalan, jembatan-
jembatan, saluran-saluran air, tanggul-tanggul dan bendungan-bendungan.

2. Periode Ahli Ukur Pemerintah (De Periode van den Gouvernements landmeter),yaitu antara tahun
1837 hingga tahun 1837

Pada periode ini, Gubenur Jenderal dalam keputusannya tanggal 18 Januari 1837 No. 3
menginstruksikan kepada para ahli ukur di Jakarta, Semarang dan Surabaya untuk menyelenggarakan
suatu kadaster secara terperinci sesuai dengan pokok-pokok penyelenggaraan suatu kadaster dalam
arti yang modern. Ahli ukur tanah pemerintah bertugas untuk: [3][3]

a. Menyimpan dan memelihara peta-peta tanah yang telah ada atau peta-peta tanah yang dibuat oleh
para ahli ukur tanah sebelum berlakunya instruksi tersebut dan membuat peta-peta tanah dari
bidang-bidang tanah yang belum diukur dan di peta.

b. Menyelenggarakan daftar-daftar yang terdiri dari:

1. Daftar tanah, yaitu daftar di mana tiap-tiap bidang tanah di daftar menurut nomor atau huruf yang
diberikan pada bidang-bidang tanah yang diperlukan.

2. Daftar dari semua peta seperti peta kasar dan peta-peta lain.

3. Daftar dari hasil pengukuran dan penaksiran-penaksiran.

c.Memberikan Landmeterskennis.

3. Periode Pendaftaran Tanah (De Periode van den Kadastralen Dienst), yaitu sesudah 1875

Sesuai dengan usul Motke dan J.B Hiddink tersebut, segera dimulai pengukuran dan
pemetaan dari Jakarta (Afdeling Batavia dat Landerman Batavia) yang oleh residen Jakarta
diinstruksikan dengan surat keputusan tertanggal 12 Agustus 1874. Surat keputusan ini selanjutnya
diubah dengan Staatsblad 1875 No. 183 yang berlaku untuk seluruh Indonesia. Dalam Staatsblad
1875 No. 183 diatur secara rinci mengenai penyelenggaraan pengukuran dan pemetaan. Pada Pasal
Staatsblad 1875 No. 183 tersebut dinyatakan bahwa bidang-bidang tanah yang harus diukur dan di
peta adalah:[4]

a. Bidang tanah yang dipunyai oleh orang atau badan hukum dengan sesuatu hak.

b. Bagian-bagian dari bidan tanah hak jika bagian-bagian dari bidang tanah itu terpisah oleh batas alam
atau jika bagian-bagian tanah itu mempunyai tanaman yang berbeda-beda.

c. Memelihara Kadaster.

d. Mengeluarkan surat-surat keterangan (Landmeterskennis) dan surat-surat ukur, memberikan kutipan


dari peta-peta dan memperbolehkan orang-orang melihat peta-peta kadaster dan daftar-daftar serta
memberi keterangan lisan isi dari peta-peta dan daftar-daftar itu.
4. Priode Pendaftaran Tanah setelah Indonesia Merdeka

Tanggal 24 September 1960 merupakan tonggak bersejarah dalam hukum tanah Nasional kita,
hal ini disebabkan pada tanggal tersebut lahirlah Undang-undang Pokok Agraria Nomor 5 Tahun 1960
yang selanjutnya biasa kita kenal dengan sebutan UUPA. Lahirnya UUPA ini merupakan
pengejawantahan dari pasal 33 UUD 1945 sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 3 UUPA.

Sebelum berlakunya UUPA, hanya tanah-tanah yang tunduk pada hukum Barat, misalnya Hak
Eigendom, Hak Opstal, dan Hak Erfpacht yang dilakukan pendaftaran tanah yang bertujuan untuk
memberikan jaminan kepastian hukum, dan kepada pemegang haknya diberikan suatu tanda bukti
berupa akta yang dibuat oleh Pejabat Balik Nama (Overschrijvings Ambtenaar).

Pendaftaran tanah untuk tanah-tanah sebagaimana disebutkan diatas ini dikenal


dengan Recht Kadaster. Sebenarnya di masa yang lalu di beberapa daerah pernah diselenggarakan
pendaftaran tanah untuk tujuan fiskal, tetapi oleh masyarakatnya diberi arti juga bersifat yuridis.
Pendaftaran ini didasarkan pada hukum adat setempat, ada yang didasarkan pada peraturan yang
dibuat oleh penguasa setempat, dan ada pula yang didasarkan pada peraturan yang bersifat
Nasional, misalnya saja :

1. Pendaftaran yang diselenggarakan oleh Kantor Pajak Hasil Bumi (Landrente),sekalipun pendaftaran
tanah yang dilakukannya bersifat administrasi sesuai dengan peraturan yang bersangkutan, tetapi di
balik itu masyarakat menganggap surat pajak tersebut seakan-akan sebagai bukti hak atas tanahnya
yang terkena pajak tersebut. Mereka belum merasa aman sebelum surat pajaknya ada di tangannya.

2. Pendaftaran tanah Subak yang diselenggarakan oleh Pengurus Subak di Bali berdasarkan hukum adat
setempat.

3. Pendaftaran tanah hak Grant di Medan yang diselenggarakan berdasarkan peraturan Gemeente
Medan.

4. Pendaftaran tanah yang diselenggarakan di Daerah Istimewa Yogyakarta berdasarkan peraturan yang
dikeluarkan oleh Kesultanan Yogyakarta.

5. Pendaftaran tanah bekas swapraja diluar Jawa, misalnya Kalimantan.

Berdasarkan hal-hal tersebut diatas, tanah-tanah yang tunduk pada hukum adat, misalnya
tanah yasan, tanah gogolan tidak dilakukan pendaftaran tanah, kalaupun dilakukan Pendaftaran
Tanah tujuannya bukan untuk memberikan jaminan kepastian hukum, akan tetapi tujuannya untuk
menentukan siapa individu yang mempunyai kewajiban untuk melakukan pembayaran pajak atas
tanah dan kepada pembayar pajaknya diberikan tanda bukti berupa pipil, girik, atau petuk.
Pendaftaran yang semacam ini dikenal dengan nama Fiscal Kadaster.

Ketentuan pendaftaran tanah di Indonesia diatur dalam UUPA (undang-undang Pokok


Agraria) pasal 19 yang menerangkan bahwa:

1. Untuk menjamin kepastian hukum oleh pemerintah dilakukan pendaftaran tanah di seluruh wilayah
Republik Indonesia menurut ketentuan-ketentuan yang diatur dengan Peraturan Pemerintah.

2. Pendaftaran Tanah tersebut dalam ayat (1) pasal ini meliputi :

a. pengukuran, penetapan, dan pembukuan tanah;


b. pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak tersebut;

c. pemberian surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat.

3. Pendaftaran Tanah diselenggarakan dengan mengingat keadaan negara dan masyarakat, keperluan
lalu lintas sosial ekonomi serta kemungkinan penyelenggaraannya, menurut pertimbangan Menteri
Agraria.

4. Dalam Peraturan Pemerintah diatur biaya-biaya yang bersangkutan dengan pendaftaran termaksud
ayat (1) di atas, dengan ketentuan rakyat yang tidak mampu dibebaskan dari pembayaran biaya-biaya
tersebut.

Pada Pasal 19 ayat 1 tersebut diperintahkan untuk dibuatkan aturan pelaksananya, oleh
pemerintah telah diterbitkan 2 (dua) Peraturan Pemerintah antara lain:

1. Peraturan Pemerintah No. 10 tahun 1961

Sebelum berlakunya PP No. 10 tahun 1961, dikenal kantor Kadaster sebagai Kantor Pendaftaran
untuk hak-hak atas tanah yang tunduk kepada Kitab Undang-Undang Hukum Perdata Barat.

Didalam pasal 19 ayat 1 UUPA telah ditegaskan lebih lanjut oleh Peraturan Pemerintah No. 10 tahun
1961 sebagai berikut :

1. Untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak suatu bidang
tanah, satuan rumah susun, dan hak-hak lain yang terdaftar agar dengan mudah dapat membuktikan
dirinya sebagai pemegang hak yang bersangkutan.

2. Untuk menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan termasuk Pemerintah agar
dengan mudah dapat memperoleh data yang diperlukan dalam mengadakan perbuatan hukum
mengenai bidang-bidang tanah dan satuan-satuan rumah susun yang sudah didaftar.

3. Untuk menyelenggarakan tertib administrasi pertanahan.

2. Peraturan Pemerintah No. 24 tahun 1997

Kemudian, Peraturan Pemerintah No. 10 Tahun 1961 diubah dengan Peraturan Pemerintah
No. 24 Tahun 1997 yang lebih memperkaya pasal 19 UUPA, yaitu :

1. Bahwa diterbitkan sertipikat hak atas tanah, maka kepada pemiliknya diberikan kepastian hukum dan
perlindungan hukum.

2. Di zaman informasi ini maka Kantor Pertanahan sebagai kantor di garis depan haruslah memelihara
dengan baik setiap informasi yang diperlukan untuk sesuatu bidang tanah, baik untuk pemerintah
sendiri sehingga dapat merencanakan pembangunan negara dan juga bagi masyarakat sendiri
informasi itu penting untuk dapat memutuskan sesuatu yang diperlukan terkait tanah. Informasi
tersebut bersifat terbuka untuk umum, artinya dapat diberian informasi apa saja yang diperlukan
atas sebidang tanah / bangunan yang ada.

3. Untuk itu perlulah tertib administrasi pertanahan dijadikan suatu hal yang wajar.

Untuk selanjutnya Peraturan Pemerintah ini mulai berlaku efektif tanggal 8 Oktober 1997.
Kedua peraturan ini adalah bentuk pelaksanaan dari pendaftaran tanah dalam rangka
rechtskadaster yang bertujuan memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada
pemegang hak atas tanah, dengan alat bukti yang dihasilkan pada proses akhir pendaftaran tersebut
berupa Buku Tanahdan Sertifikat Tanah yang terdiri dari salinan buku tanah dan surat ukur.

Sertifikat hak atas tanah tersebut merupakan alat pembuktian yang kuat sebagaimana
dinyatakan dalam pasal 19 ayat (1) huruf c, pasal 23 ayat (2), pasal 32 ayat (2), dan pasal 38 ayat (2)
UUPA. Sertifikat hanya merupakan tanda bukti yang kuat dan bukan merupakan tanda bukti yang
mutlak.

Pendaftaran tanah merupakan suatu hal yang sangat penting dalam UUPA, karena
pendaftaran tanah merupakan awal dari proses lahirnya sebuah bukti kepemilikan hak atas tanah.
Begitu pentingnya persoalan pendaftaran tanah tersebut sehingga UUPA memerintahkan kepada
pemerintah untuk melakukan pendaftaran tanah di seluruh wilayah Indonesia. Apa yang di maksud
dengan pendaftaran tanah, kemudian bagaimana sejarah pendaftaran tanah mulai dari periode
kacau balau hingga periode pendaftaran tanah. Bagaimana pula dengan pokok-pokok pendaftaran
tanah, apa pula asasnya, apa tujuannya, objeknya dan lain-lain akan dipaparkan dalam kajian ini.

Pendaftaran tanah (terdapat dalam Pasal 1 Ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997) adalah
rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah secara terus-menerus, berkesinambungan dan
teratur meliputi pengumpulan, pengelolaan, pembukuan dan penyajian serta pemeliharaan data fisik
dan data yuridis, dalam bentuk data peta dan daftar, mengenai bidang-bidang tanah dan satu-satuan
rumah susun, termasuk pemberian surat tanda bukti haknya bagi bidang-bidang tanah yang sudah
ada haknya dan hak milik atas satuan rumah susun serta hak-hak tertentu yang membebaninya.

Pendaftaran tanah berasal dari kata Cadastre (bahasa Belanda). Kadaster adalah suatu istilah
teknis suatu record (rekaman) yang menunjukkan kepada luas, nilai dan kepemilikan (atau lain-lain
atas hak) terhadap suatu bidang tanah.

Sebagaimana ditegaskan di atas, bahwa pendaftaran tanah merupakan persoalan yang


sangat penting dalam UUPA, karena pendaftaran tanah merupakan awal dari proses lahirnya sebuah
bukti kepemilikan hak atas tanah. Hal ini sesuai dengan ketentuan dalam Pasal 19 UUPA:[4]

1. Untuk menjamin kepastian hukum oleh pemerintah diadakan pendaftaran tanah di seluruh wilayah
Republik Indonesia menurut ketentuan-ketentuan yang di atur dengan Peraturan pemerintahan.

2. Pendaftaran tersebut dalam ayat 1 pasal ini meliputi:

a. Pengukuran, perpetaan, dan pembukuan tanah

b. Pendaftaran atas hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak tersebut

c. Pemberian surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat

3. Pendaftaran tanah diselenggarakan dengan mengikat keadaan Negara dan masyarakat, keperluan
lalu-lintas sosial ekonomis serta kemungkinan penyelenggaraannya, menurut pertimbangan Menteri
Agraria.

4. Dalam Peraturan pemerintah diatur biaya-biaya yang bersangkutan dengan pendaftaran termasuk
dalam ayat 1 di atas, dengan ketentuan bahwa rakyat yang tidak mampu dibebaskan dari
pembayaran biaya tersebut.

B. Popok-Pokok Penyelenggaraan Pendaftaran Tanah


1. Asas-Asas Pendaftaran Tanah

Pasal 2 PP No. 24 Tahun 1997 pendaftaran tanah berdasarkan asas sederhana, aman,
terjangkau, mutakhir dan terbuka.[5]

2. Tujuan Diselenggarakan Pendaftaran Tanah [6]

a. Untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas suatu
bidang tanah, satuan rumah susun, dan hak-hak lain yang terdaftar, agar dengan mudah dapat
membuktikan dirinya sebagai pemegang hak yang bersangkutan.

b. Untuk menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan, termasuk pemerintah, agar
dengan mudah memperoleh data yang diperlukan dalam mengadakan perbuatan hukum mengenai
bidang-bidang tanah dan satuan-satuan rumah susun yang sudah terdaftar.

c. Untuk terselenggaranya tertib administrasi pertanahan.

3. Objek Pendaftaran Tanah [7]

Objek pendaftaran tanah menurut pasal 9 meliputi:

a. Bidang-bidang tanah yang dipunyai dengan hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan dan hak
pakai

b. Tanah hak pengelolaan

c. Tanah wakaf

d. Hak milik atas satuan rumah susun

e. Hak tanggungan

f. Tanah negara

4. Sistem Pendaftaran yang Digunakan [8]

Sistem pendaftaran yang digunakan adalah sistem pendaftaran hak atau (Registration of
titles), sebagaimana yang digunakan dalam penyelenggaraan pendaftaran tanah menurut PP
10/1961. Bukan sistem pendaftaran akta. Hal tersebut tampak dengan adanya buku tanah sebagai
dokumen yang membuat data yuridis dan fisik yang dihimpun dan disajikan serta ditertibkannya
sertifikat sebagai surat tanda bukti hak yang di daftar.

5. Sistem Publikasi yang Digunakan [9]

Sistem publikasi yang digunakan tetap seperti pendaftaran tanah menurut PP 10/1961. Yaitu
sistem negatif yang mengandung unsur positif, karena akan menghasilkan surat-surat tanda bukti hak
yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat, seperti dinyatakan dalam pasal 19 ayat 2 huruf c,
pasal 23 ayat 2, pasal 32 ayat 2 dan pasal 38 ayat 2 UUPA. Bukan sistem publikasi negatif yang murni.
Sistem publikasi negatif murni tidak akan menggunakan sistem pendaftaran hak. Juga tidak akan ada
pernyataan seperti dalam pasal-pasal UUPA tersebut, bahwa sertifikat merupakan alat bukti yang
kuat.

6. Penyelenggaraan dan Pelaksana Pendaftaran Tanah

a. Penyelenggaraan pendaftaran tanah

Sesuai ketentuan pasal 19 UUPA pendaftaran tanah diselenggarakan oleh pemerintah dalam hal ini
badan pertahanan nasional. [10]

b. Pelaksana pendaftaran tanah

Pelaksana pendaftaran tanah dilakukan oleh kepala kantor pertanahan, kecuali mengenai kegiatan-
kegiatan tertentu yang ditugaskan kepada pejabat lain. Yaitu kegiatan-kegiatan yang pemanfaatannya
bersifat nasional atau melebihi wilayah kerja kepala kantor pertahanan.[11]

c. Pejabat pembuat akta tanah (PPAT)

Dalam pasal 1 angka 24 disebutkan PPAT sebagai penjabat umum yang diberi kewenangan untuk
membuat akta-akta tanah tertentu sebagai yang diatur dalam peraturan perundang-undangan yang
bersangkutan, yaitu akta pemindahan dan pembebanan hak atas tanah dan hak milik atas satuan
rumah susun dan akta pemberian kuasa untuk membebankan hak tanggungan. Pejabat umum
adalah orang yang diangkat oleh instansi yang berwenang, dengan tugas melayani masyarakat umum
di bidang atau kegiatan tertentu.[12]

d. Hakekat jabatan pejabat pembuat akta tanah, yaitu:[13]

1) PPAT adalah pejabat umum yang diberi tugas dan wewenang khusus memberikan pelayan kepada
masyarakat berupa pembuatan akta yang membuktikan, bahwa telah dilakukan dihadapannya
perbuatan hukum pemindahan hak atas tanah, hak milik atas satuan rumah susun atau pemberian
hak tanggungan atas tanah.

2) Akta yang dibuatnya adalah akta otentik, yang hanya dialah yang berhak membuatnya.

3) PPAT adalah pejabat tata usaha negara, karena tugasnya dibidang penyelenggaraan pendaftaran
tanah yang merupakan kegiatan bidang eksekutif atau tata usaha negara.

4) Akta PPAT bukan surat keputusan pejabat tata usaha negara, karena akta adalah relaas, yaitu suatu
laporan tertulis dari pembuat akta berupa pernyataan mengenai telah dilakukannya oleh pihak-pihak
tertentu suatu perbuatan hukum dihadapannya pada sewaktu-waktu yang disebut dalam akta yang
bersangkutan.

5) Yang merupakan keputusan PPAT sebagai pejabat tata usaha negara adalah keputusan menolak atau
mengabulkan permohonan pihak-pihak yang datang kepadanya untuk dibuatkan akta mengenai
perbuatan hukum yang mereka akan lakukan dihadapannya

e. Panitia ajudikasi
Dalam pasal ditetapkan, bahwa dalam melaksanakan pendaftaran secara sistematik kepala kantor
pertanahan dibantu oleh panitia ajudikasi, yang dibentuk oleh menteri negara agraria atau kepala
BPN atau pejabat yang ditunjuk.

Ajudikasi adalah kegiatan yang dilaksanakan dalam rangka proses pendaftaran tanah untuk pertama
kali, meliputi pengumpulan dan penetapan kebenaran data fisik dan data yuridis mengenai satu atau
beberapa objek pendaftaran tanah keperluan pendaftarannya (pasal 1angka 8)[14]

C.Urgensi Pendaftaran Tanah Berdasarkan Hukum Agraria

Pokok-pokok pikiran yang tercantum di dalam Pasal 33 menekankan bahwa bumi, air dan
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya adalah karunia Tuhan Yang Maha Esa kepada seluruh
rakyat Indonesia, merupakan pokok-pokok kemakmuran rakyat yang dikuasai oleh Negara dan
ditujukan untuk mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat Indonesia. Bertitik tolak dari pasal
tersebut di atas, maka jelaslah bahwa negara dianggap bukan sebagai pemilik tanah dalam suatu
wilayah negara, tetapi kewenangan negara untuk menguasai tanah tersebut semata-mata
kepentingan masyarakat banyak.

Upaya pemerintah untuk memberikan suatu bentuk jaminan akan adanya kepastian hukum
atas kepemilikan tanah bagi seseorang adalah dengan dilakukannya suatu pendaftaran hak atas
tanah yang tertuang dalam Pasal 19 Undang-undang Pokok Agraria. Oleh karena itu, untuk
pelaksanaan pendaftaran tanah sebagaimana maksud Pasal 19 ayat (1) Undang-undang Pokok
Agraria (UUPA), maka Pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961
tentang Pendaftaran Tanah (selanjutnya disebut dengan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun
1961).

Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 tersebut membuka sejarah baru dalam hukum
agraria. Sebab, untuk pertama kali Indonesia mempunyai suatu lembaga yang secara khusus
mengatur tentang pelaksanaan pendaftaran tanah (Parlindungan, 1990:1). Namun lebih kurang 36
tahun setelah berlakunya Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 ternyata upaya pemerintah
dalam memberikan jaminan kepastian hukum atas tanah belum optimal, sehingga pemerintah
merasa perlu untuk menyempurnakan dan menggantikan dengan suatu peraturan baru sehingga
eksistensi Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 sudah direvisi atau dilakukan pengkajian
ulang dari persoalan yang sangat mendasar.

Dalam peraturan pemerintah tersebut ditentukan bahwa pendaftaran tanah diselenggarakan untuk
memberikan jaminan kepastian hukum di bidang pertanahan dan bahwa sistem publikasinya adalah
negatif tetapi mengandung unsur positif. Pendaftaran tanah dalam

Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 ini menggunakan 2 sistem yaitu:

1. Sistem sistematik yang meliputi wilayah satu desa atau kelurahan yang dilakukan atas prakarsa
pemerintah.

2. Sistem sporadik yaitu pendaftaran mengenai bidang-bidang tanah atas permintaan pemegang hak
yang bersangkutan baik secara individual maupun massal.
Daya pembuktian sertifikat tidak bisa dilepaskan dari kewenangan Pejabat Tata usaha Negara,
yakni Kepala Badan Pertanahan Nasional/Kantor Pertanahan yang telah menempatkan tanda
tanganya pada sertifikat yang tentunya dapat dipercaya oleh orang yang namanya tercantum dalam
sertifikat tersebut.
Di dalam daya pembuktian terdapat daya pembuktian formal dan daya pembuktian materil.
Daya pembuktian materil, isi keterangan berlaku sebagai kebenaran buat siapapun dan orang yang
namanya tercantum dalam sertifikat untuk kemanfaatannya, untuk keperluan siapa keterangan itu
diberikan. Sedangkan daya pembuktian formil Kepala Kepala Badan Pertanahan Nasional/Kantor
Pertanahan menerangkan apa yang berada di atas tanda tangannya dan orang yang tercantum dalam
sertifikat benar-benar pemiliknya.

Kekuatan pembuktian sertifikat tidak lepas dari alas hak untuk penerbitan sertifikat tersebut.
Dalam Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah, salah satu alas hak yang
diperkenankan selain akta autentik adalah surat di bawah tangan. Diperkenankannya surat di bawah
tangan sebagai alas hak dalam penerbitan sertifikat saat ini banyak dilakukan untuk pendaftaran
tanah pertama kali (bagi tanah-tanah yang belum terdaftar).

Dalam kenyataan yang ada, tidak jarang alas hak berupa surat di bawah tangan ini
menimbulkan masalah di kemudian hari. Salah satunya adalah munculnya dua pihak yang mengaku
sebagai pemilik atas tanah yang telah didaftarkan tersebut. Bahkan tidak jarang terjadi dalam proyek
yang dilakukan oleh kantor pertanahan, 1 (satu) bidang tanah dikuasai oleh dua orang yang berbeda
dengan alas hak yang berbeda tetapi ditandatangani oleh Kepala Kelurahan/Kepala Desa yang sama
sehingga proses penerbitan menjadi terhambat. Dari uraian di atas terlihat bahwa surat di bawah
tangan sebagai alas hak dalam penerbitan sertifikat khususnya sertifikat hak milik tidak lepas dari
berbagai masalah .

Pendaftaran tanah pada hakikatnya bertujuan untuk memberikan kepastian hak kepada
pemilik tanah. Terbitnya sertifikat merupakan pemberi rasa aman kepada pemilik tanah akan haknya
pada tanah tersebut. Dalam rangka memberikan kepastian hukum kepada para pemegang hak atas
tanah maka sertifikat tanah berfungsi sebagai pembuktian yang kuat. Sertifikat tanah merupakan
tanda bukti yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat mengenai data fisik dan data yuridis
yang termuat di dalamnya sepanjang data tersebut sesuai dengan data yang terdapat di dalam surat
ukur dan buku tanah yang bersangkutan.

Salah satu masalah yang berkaitan erat dengan kepastian hukum dalam pendaftaran tanah
adalah masalah pembuktian. Dalam pendaftaran tanah dikenal 2 (dua) pendaftaran hak yaitu :

a. Hak atas tanah baru. Pembuktian hak atas tanah baru dilakukan dengan :
Penetapan pemberian hak dari pejabat yang berwenang memberikan hak yang bersangkutan
menurut ketentuan yang berlaku apabila pemberian hak berasal dari tanah negara atau tanah hak
pengelolaan;

1. Asli akta PPAT yang memuat pemberian hak oleh pemegang hak milik kepada penerima hak
yang bersangkutan untuk hak guna bangunan dan hak pakai atas tanah hak milik;
2. Hak pengelolaan dibuktikan dengan penetapan pemberian hak oleh pejabat yang
berwenang;
3. Tanah wakaf yang dibuktikan dengan akta ikrar wakaf;
4. Hak milik atas satuan rumah susun yang dibuktikan dengan akta pemisahan;
5. Pemberian Hak Tanggungan dibuktikan dengan akta pemberian Hak Tanggungan.

b. Pembuktian hak lama berdasarkan Pasal 24 PP No. 24 Tahun 1997 yaitu :


Untuk keperluan pendaftaran tanah, hak atas tanah yang berasal dari konversi hak-hak lama
dibuktikan dengan alat bukti menganai adanya hak tersebut berupa alat bukti tertulis, keterangan
sanksi dan atau pernyataan yang bersangkutan yang kadar kebenarannya dianggap cukup untuk
mendaftar hak, pemegang hak dan pihak lain yang membebaninya.

Dalam hal tidak atau tidak lagi tersedia secara lengkap alat pembuktian maka pembuktian
dapat dilakukan berdasarkan pentaanya penguasaan fisik tanah yang bersangkutan selama 20 tahun
atau lebih secara berturut-turut oleh pemohon pendaftaran dan pendahulu-pendahulunya.

Mengacu pada Pasal 60 PP No. 24 Tahun 1997 terdapat beberapa alat bukti tertulis yang dapat
digunakan bagi pendaftaran hak-hak lama dan merupakan dokumen yang lengkap untuk kepentingan
pendaftaran tanah adalah grosse akta hak eigendom, surat tanda bukti hak milik yang diterbitkan
berdasarkan peraturan swapraja yang bersangkutan, sertifikat hak milik yang diterbitkan berdasarkan
Peraturan Menteri No. 9 Tahun 1959, surat keputusan pemberian hak milik dari pejabat yang
berwenang baik sebelum atau sejak berlakunya UUPA, petuk Pajak Bumi sebelum berlakunya PP No,
10 Tahun 1961, akta pemindahan hak yang dibuat di bawah tangan yang dibubuhi kesaksian oleh
Kepala Adat/Kepala Desa/Kelurahan yang dibuat sebelum berlakunya PP No. 24 Tahun 1997 dengan
disertai alas hak yang dialihkan, akta pemindahan hak yang dibuat oleh PPAT, akta ikrar wakaf, risalah
lelah yang dibuat oleh Pejabat Lelang, surat penunjukan atau pembelian kaveling tanah yang diambil
pemerintah, surat keterangan riwayat tanah yang dibuat oleh Kantor Pelayanan Pajak Bumi dan
Bangunan dengan disertai alas hak yang dialihkan.

Berdasarkan beberapa alat bukti lama yang dapat digunakan untuk melakukan pendaftaran
tanah untuk pertama kali berdasarkan PP No. 24 Tahun 1997 penulis melihat ada 2 (dua) alat bukti
yang perlu mendapatkan perhatian, yaitu :

1. Alat Bukti Kesaksian

Pembuktian dengan saksi dalam hukum pertanahan dipergunakan sebagai bukti kepemilikan
sebidang tanah berupa bukti tertulis yang dimaksud di atas tidak lengkap atau tidak ada, maka
pembuktian hak dapat dilakukan dengan pernyataan yang bersangkutan dan keterangan yang
dipercaya dari sekurang-kurangnya 2 (dua) orang saksi dari lingkungan msyarakat setempat yang
tidak mempunyai hubungan keluarga dengan yang bersangkutan sampai derajat kedua baik dalam
kekerabatan ke atas maupun ke samping.

Tujuan pendaftaran tanah pada hakikatnya adalah untuk memberikan jaminan kepastian hukum yang
bermuara pada perlindungan hukum pemegang hak atas tanah. Dengan demikian, sertifikat tanah
merupakan alat bukti yang sangat penting bagi subjek hukum atas tanah sehingga sangat naif sekali
jika PP No. 24 Tahun 1997 mensyaratkan alat bukti saksi dalam melakukan proses penerbitan tanah
karena menurut penulis alat bukti saksi memiliki bobot yang sangat ringan dan rentan terhadap risiko
kekeliruan. Jika sebuah peristiwa telah terjadi dalam waktu yang lama maka tidak jarang terjadi
bahwa apa yang terjadi tidak dapat diingat secara keseluruhan.

Untuk memberi kesaksian terhadap peristiwa yang telah lama bukanlah hal yang mudah. Pada
umumnya pada waktu penangkapan kejadian, pihak saksi tidak mengarahkan tindakannya untuk
menjadi saksi di kemudian hari sehingga pengamatannya pada saat kejadian dapat saja tidak teliti.
Penangkapan sebuah peristiwa dan kemudian mengolahnya serta aklhirnya menuturkannya sebagai
kesaksian merupakan proses yang dapat mengaburkan kebenaran di kemudian hari.

2. Alat Bukti Di Bawah Tangan


Dalam teori hukum dikenal 2 (dua) jenis akta yaitu akta otentik dan akta di bawah tangan. Akta
otentik diatur dalam Pasal 165 HIR, Pasal 1868 BW dan Pasal 285 Rbg. Akta otentik berdasarkan
pasal-pasal dalam bebrapa peraturan ini memiliki kekuatan bukti yang sempurna bagi kedua belah
pihak, ahli warisnya dan orang-orangyang mendapat hak darinya.

Alat bukti di bawah tangan tidak diatur dalam HIR namun diatur dalam S 1867 No. 29 untuk Jawa dan
Madura dan Pasal 286 sampai Pasal 305 Rbg. Akta di bawah tangan diakui dalam KUHPerdata. Dalam
Pasal 1320 telah ditentukan syarat sahnya perjanjian. Dilihat dari 4 syarat sah yang dimaksud maka
dapat ditafsirkan bahwa suatu akta yang tidak dibuat oleh dan dihadapan PPAT adalah tetap sah
sepanjang para pihak telah sepakat dan memenuhi unsur-unsur dalam Pasal 1320 KUHPerdata.

Fungsi akta ada 2 yaitu fungsi formal yang menentukan lengkapnya (bukan untuk sahnya) dan fungsi
akta sebagai alat bukti di kemudian hari.

Kekuatan pembuktian antara akta otentik dengan akta di bawah tangan memiliki perbedaan. Dilihat
dari kekuatan pembuktian lahir di mana sebuah akta autentik ditandatangani oleh pejabat yang
berwenang maka beban pembuktian diserahkan kepada yang mempersoalkan keuatentikannya.
Sedangkan untuk akta di bawah tangan maka secara lahir akta tersebut sangat berkait dengan tanda
tangan. Jika tanda tangan diakui maka akta di bawah tangan memiliki kekuatan pembuktian yang
sempurna. Kekuatan yang dimiliki oleh tanda tangan bukan kekuatan pembuktian lahir yang kuat
karena terdapat kemungkinan untuk disangkal.

Kekuatan pembuktian formal pada akta otentik memiliki kepastian hukum karena pejabatlah yang
menerangkan kebenaran dari apa yang dilihat, didengar dan dilakukan pejabat, sedangkan untuk
akta di bawah tangan maka pengakuan dari pihak yang bertanda tangan menjadi kekuatan
pembuktian secara formal.
Sehubungan dengan keabsahan surat di bawah tangan maka peneliti meninjau dari dua hal :

1) Secara umum, di Indonesia terdapat beberapa yurisprudensi yang menegaskan bahwa transaksi
yang tidak dilakukan di depan pejabat yang berwenang merupakan transaksi yang tidak sah menurut
hukum sehingga para pihak tidak perlu mendapat perlindungan hukum. Yurisprudensi yang dimaksud
antara lain Keputusan Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 598 K/Sip/1971 tertanggal 18
Desember 1971, Keputusan Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 601.K/Sip/1972 tertanggal
14 Maret 1973, Keputusan Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 393 K/Sip/1973 tertanggal
11 Juli 1973.

2) Secara khusus dalam aturan-aturn tentang pendaftaran tanah


Dalam Pasal 95 Peraturan Menteri Negara Agraria No. 3 Tahun 1997 Tentang Ketentuan Pelaksanaan
Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah adalah :

a. Akta tanah yang dibuat oleh PPAT untuk dijadikan dasar pendaftaran perubahan data pendaftaran
tanah adalah :

1. Akta Jual Beli

2. Akta Tukar Menukar

3. Akta Hibah

4. Akta Pemasukan ke Dalam Perusahaan

5. Akta Pembagian Hak Bersama


6. Akta Pemberian Hak Tanggungan

7. Akta Pemberian Hak Guna Bangunan atas Tanah Hak Milik

8. Akta Pemberian Hak Pakai atas Tanah Hak Milik

Selain itu, akta-akta sebagaimana dimaksud pada ayat 1 PPAT juga membuat surat kuasa
membebankan hak tanggungan yang merupakan akta pemberian kuasa yang dipergunakan dalam
pembuatan akta pemberian hak tanggungan.

Ketentuan di atas berbeda dengan ketentuan dalam Pasal 24 Peraturan Pemerintah No. 24
Tahun 1997. Dari aturan dalam Peraturan Menteri Negara tersebut dapat dilihat adanya keharusan
untuk melakukan segala perbuatan hukum yang berkenaan dengan tanmah harus dibuat oleh dan di
hadapan pejabat pembuat akta tanah. Ketentuan ini bersifat mengikat dan mengandung konsekuensi
hukum bahwa suatu transaksi dengan objek berupa tanah apabila dilaksanakan di bawah tangan,
terancam batal, sebab bertentangan dengan peraturan yang mengharuskan setiap transaksi dibuat
oleh dan di hadapan Pejabat Pembuat Akta Tanah.

Dalam hukum, berlaku asas aturan yang lebih tinggi mengesampingkan yang lebih rendah.
Jika berdasarkan asas ini maka izin untuk menggunakan akta di bawah tangan untuk digunakan
sebagai alas hak dalam penerbitan sertifikat dapat dibenarkan. Namun, dissinkronisasi antara PP No.
24 Tahun 1997 dengan Keputusan Menteri Negara Agraria berimplikasi pada ketidakpastian bagi
masyarakat. Multiinterpretasi dapat terjadi dengan adanya perbedaan antara keduanya.

Dis-sinkronisasi antara kedua peraturan tersebut berimplikasi pula pada kinerja Badan
Pertanahan dalam upaya mewujudkan tertib pertanahan di Indonesia. Kesimpangsiuran dalam
melakukan interpretasi dapat menimbulkan keraguan pada kewibawaan Badan Pertanahan sebagai
instansi yang berwenang untuk melakukan pengaturan atas tanah yang ada. Hal ini merupakan satu
penyimpangan terhadap upaya mewujudkan tujuan hukum sekaligus merupakan pemicu kerusakan
sistem hukum yang ada

Terwujudnya kepatian hukum dalam pendaftaran tanah tidak lepas dari faktor kekurangan
dalam substansi aturan pertanahan, dissinkonisasi peraturan yang ada. Secara normatif, kepastian
hukum memerlukan tersedianya perangkat aturan perundang-undangan yang secara operasional
mampu mendukung pelaksanaannya. Secara empiris, keberadan peraturan-peraturan itu
dilaksanakan secara konsisten dan konsekuen oleh sumber daya manusia pendukungnya.

Tujuan hukum bukan hanya keadilan tetapi juga kepastian hukum dan kemanfaatan.
Pemenuhan keadilan dalam suatu peraturan perundang-undangan belum cukup karena masih
memerlukan syarat kepastian hukum. Kepastian hukum akan tercapai bila suatu peraturan
dirumuskan secara jelas sehingga tidak menimbulkan penafsiran yang berbeda-beda serta tidak
terjadi tumpang tindih antara peraturan yang ada, baik secara vertikal maupun horizontal.
Mewujudkan sistem hukum yang baik akan mejadi sebuah hal yang sulit jika substansi aturan yang
mendasarinya pun terdapat kesimpangsiuran akibat ketidaksinkronan aturan yang ada.

Salah satu pihak yang sangat berperan dalam pembuatan akta otentik adalah Pejabat
Pembuat Akta Tanah. Pejabat Pembuat Akta Tanah merupakan pejabat umum di mana dalam
pelaksanaan tugasnya berkewajiban untuk mendaftarkan segala akta yang dibuatnya pada kantor
pertanahan sejak penandatanganan. Pejabat Pembuat Akta Tanah sangat membantu Kepala Kantor
Pertanahan untuk mencapai tertib pertanahan.
Data fisik dan data yuridis yang dilaporkan secara bulanan oleh PPAT mendukung upaya
pemerintah untuk mneyediakan informasi kepada masyarakat. Hal inilah yang membedakan antara
akta yang dibuat oleh dan dihadapan PPAT dengan akta di bawah tangan. Kontrol terhadap
kebenaran alat bukti di bawah tangan sangat rentan dengan kekeliruan sedangkan untuk akta
autentik, pihak BPN dapat lebih menjamin kebenaran data fisik dan yuridis yang dinyatakan di
dalamnya.

Menurut pendapat penulis, berbicara tentang keabsahan surat di bawah tangan sangat
berkaitan dengan masalah kekuatan hukum dari surat di bawah tangan. Berdasarkan doktrin dan
yurisprudensi yang ada, surat di bawah tangan tidak memiliki kekuatan hukum. Namun demikian,
surat di bawah tangan tetap dapat dijadikan sebagai alat bukti, dan hal ini tentu saja terkait dengan
masalah tanda tangan dan kesaksian dalam surat tersebut.

Keberadaan surat di bawah tangan sebagai dasar dalam penerbitan Sertifikat Hak Milik tetap
diakui dalam peraturan-Pemerintah No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah, meskipun surat
di bawah tangan tidak memiliki kekuatan hukum.

Untuk dapat dijadikan sebagai alas hak dalam penerbitan Sertifikat Hak Milik dan dapat
memiliki kekuatan pembuktian maka surat di bawah tangan tersebut harus memenuhi prosedur dan
persyaratan yang ditentukan dalam Pasal 24 Ayat (2) PP No. 24 Tahun 1997 yang menetapkan bahwa
dalam hal tidak ada lagi tersedia secara lengkap alat-alat pembuktian yang berdasarkan pembuktian,
pembukuan hak dapat dilakukan kenyataan penguasaan fisik bidang tanah yang bersangkutan selama
20 tahun atau lebih secara berturut-turut oleh pemohon pendaftaran dari pendahulu-pendahulunya
dengan syarat:

1. Penguasaan tersebut dilakukan dengan itikad baik dan secara terbuka oleh yang
bersangkutan sebagai yang berhak atas tanah serta diperkuat oleh Kesaksian oleh orang yang dapat
dipercaya.
2. Penguasaan tersebut baik sebelum maupun selama pengumuman tidak dipermasalahkan
oleh masyarakat hukum adat atau desa/kelurahan yang bersangkutan atau pihak lainnya.
3. Keterangan dari sekurang-kurangnya 2 (dua) orang saksi yang kesaksiannya dapat dipercaya,
karena fungsinya sebagai orang tertua adat setempat dan atau penduduk yang sudah lama
bertempat tinggal di desa/kelurahan letak tanah yang bersangkutan dan tidak mempunyau
hubungan keluarga dengan yang bersangkutan sampai derajat kedua baik dalam kekerabatan vertikal
maupun horizontal.
4. Kesaksian dari Kepala Kelurajan/Kepala Desa.Surat pernyataan penguasaan secara fisik yang
dibuatkan oleh pemohon pendaftaran tanah antara lain berisi :
a. Bahwa fisik tanahnya secara nyata dikuasai dan digunakan sendiri oleh pihak yang mengaku atau
secara nyata tidak dikuasai tetapi digunakan pihak lain secara sewa atau bagi hasil atau dengan
bentuk hubungan perdata lainnya.

b. Bahwa tanahnya sedang/tidak dalam keadaan sengketa.

c. Bahwa apabila penandatanganan memalsukan isi surat pernyataan, bersedia dituntut di muka hakim
secara pidana maupun perdata karena memberikan keterangan palsu.

Jadi, jika seluruh syarat bagi sebuah surat di bawah tangan telah dipenuhi untuk dapat
dijadikan dasar dalam penerbitan sertifikat hak milik berdasarkan Peraturan Pemerintah no. 24 tahun
1997 adalah maka surat di bawah tangan tersebut dapat dijadikan sebagai dasar penerbitan sertifikat
dan memiliki kekuatan pembuktian.
Dalam kenyataan yang ditemukan oleh peneliti, meskipun persyaratan sebagaimana diatur
dalam Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 1997 telah dipenuhi, akan tetapi banyak persoalan yang
tetap timbul sehubungan dengan penggunaan surat di bawah tangan sebagai dasar penerbitan
Sertifikat Hak Milik. Beberapa persoalan yang pada Kantor Pertanahan adalah sebagai berikut :

1. Dalam proses pendaftaran tanah secara massal, pihak Kantor Lurah atau kantor Desa biasanya
membantu mengkoordinir pelaksanaan di lapangan termasuk dalam hal pembuatan surat-surat
tanah bagi masyarakat yang belum memiliki surat tanah. Oleh karena waktu yang singkat dengan
jumlah pemohon yang banyak maka pihak Kantor Kelurahan atau Kantor Desa hanya sekedar
menandatangani tanpa mempelajari kebenaran surat tanah yang diajukan, bahkan untuk seluruh
masyarakat, surat tanah mereka ditandatangi saksi yang sama yaitu 2 (dua) orang dari aparat desa
atau kelurahan. Kebenaran surat tanah ini menjadi sulit untuk dijamin karena proses yang cepat dan
tidak teliti.

2. Masih sehubungan dengan proses pembuatan surat tanah di Kantor Kelurahan atau Desa, pada saat
sebuah surat tanah menjadi perkara di Pengadilan, Kepala Kelurahan atau kepala Desa yang
menandatangani sering menggunakan dalih bahwa merka tidak mengetahui riwayat tanah tersebut
karena mereka adalah kepala Kelurahan atau Kepala Desa yang baru menjabat selama 3 (tiga) bulan.
Kondisi ini mengindikasikan bahwa jaminan kepastian hukum atas tanah dengan alas hak di bawah
tangan tersebut tidak ada, karena Pejabat yang menandatanganinya beserta para aparatnya yang
turut bersaksi dalam surat ternyata tidak mengetahui riwayat tanah yang mereka persaksikan.

3. Kondisi selanjutnya yang terjadi di kantor Keluruhan atau kantor Desa adalah tidak ada buku tanah
desa yang menjadi catatan atau pengadministrasian terhadap setiap peralihan tanah yang terjadi
shingga sangat wajar, jika kepala desa atau kepala kelurahan yang baru tidak mengetahui riwayat
tanah yang sebenarnya.

4. Kondisi fatal yang terjadi pula sehubungan dengan pembuatan surat tanah oleh pihak Kantor
Kelurahan atau Kantor desa adalah seringnya muncul 2 (dua) surat tanah yang berbeda untuk tanah
yang sama namun ditandatangani oleh Kepala Desa yang sama.

Dari uraian di atas dihubungkan dengan keberadaan surat di bawah tangan sebagai salah
satu pembuktian hak lama maka alas hak dalam penerbitan sertifikat pada pendafataran tanah
berupa surat di bawah tangan dapat menimbulkan ketidakpastian bagi pemegang hak. Munculnya
beragam interpretasi tentang keabsahan sebuah surat di bawah tangan yang menyebabkan lahirnya
Putusan Hakim yang berbeda-beda merupakan salah satu bukti bahwa peralihan dengan
menggunakan surat di bawah tangan yang dijadikan sebagai alas hak dalam pendaftaran tanah tidak
memberikan jaminan kepastian hukum bagi para pemilik tanah.

Kondisi-kondisi di atas tentu saja akan sangat menyulitkan masyarakat ketika suatu saat ada
pihak lain yang mengklaim tanah yang mereka miliki. Keadaan lain yang terjadi adalah beberapa
anggota masyarakat ternyata telah kehilangan tanah mereka tanpa mereka ketahui dan pada saat
mereka mengajukan upaya penyelesaian, ternyata mereka tidak memiliki daya apa-apa karena surat
tanah yang mereka miliki harus gugur karena pihak lain memiliki bukti berupa akta autentik.

Mencermati uraian-uraian di atas sehubungan dengan penggunaan surat di bawah tangan


sebagai dasar penerbitan sertfikat hak milik, penulis berpendapat bahwa surat di bawah tangan tidak
memiliki kekuatan hukum namun tetap dapat digunakan sebagai dasar penerbitan Sertifikat Hak
Milik sepanjang data yang diterangkan di dalamnya mengandung kebenaran dan diketahui oleh
minimal 2 (dua) orang saksi bersama Kepala Kelurahan atau Kepala Desa sebagai pihak yang
dianggap mengetahui riwayat tanah pada Kelurahan atau desa tempat mereka menjabat. Namun
demikian, surat di bawah tangan ini tidak bisa memberikan jaminan kepastian hukum kepada para
pemegang sertifikat karena dalam kenyataannya di Pengadilan, para hakim memiliki interpretasi yang
berbeda mengenai keabsahan surat di bawah tangan.

Untuk mengantisipasi munculnya masalah dalam penggunaan surat di bawa tangan sebagai
dasar penerbitan sertifikat, maka dalam proses pembuatan surat tanah di bawah tangan, seluruh
pihak yang terkait seharusnya mengutamakan ketelitian dan kecermatan serta kehati-hatian agar
tidak menyebabkan ketidakpastian bagi para pemilik sertifikat ataupuyn pemilik tanah yang
sebenarnya (jika ternyata sertifikat diterbitkan kepada pihak yang tidak berhak).

D. Konversi hak atas tanah yang berasal dari tanah bekas swapraja

Daerah swapraja adalah daerah raja-raja semasa pemerintahan kolonial Belanda. Terdapat
beberapa jenis hak swapraja atas tanah:

1. Hak hanggaduh, adalah hak untuk memakai tanah kepunyaan raja. Di Daerah Istimewa Yogyakarta,
semua tanah adalah kepunyaan raja. sedangkan rakyat hanya menggaduh saja. Hak hanggaduh dapat
dikonversi menjadi hak pakai.

2. Hak grant, adalah hak atas tanah atas pemberian hak raja kepada bangsa asing. Hak grant juga
disebut geran datuk, geran sultan atau geran raja. Hak grant terdiri dari tiga macam, yaitu:

a. Grant sultan, adalah hak milik untuk mengusahakan tanah yang diberikan oleh sultan kepada para
kaula swapraja. Hak ini dapat dikonversi menjadi hak milik, hak guna usaha atau hak guna bangunan,
sesuai dengan subyek hak dan peruntukannya.

b. Grant controleur, diberikan oleh sultan kepada bukan kaula swapraja. Hak ini dikonversi menjadi hak
pakai.

c. Grant deli maatschappy, diberikan oleh sultan kepada deli maatschappy yang berwenang untuk
memberikan bagian-bagian tanah kepada pihak lain. Terhadap konversi hak grant deli maatschappy,
tidak terdapat ketentuan yang mengaturnya. Namun menurut Boediharsono, hak ini dapat dikonversi
menjadi hak pakai karena sifatnya sama dengan hak grant controleur.

3. Hak konsesi dan sewa untuk perusahaan kebun besar. Hak konsesi untuk perusahaan kebun besar
adalah hak-hak untuk mengusahakan tanah swapraja yang diberikan oleh kepala swapraja.
Sedangkan hak sewa untuk perusahaan kebun besar adalah hak sewa atas tanah negara, termasuk
tanah bekas swapraja untuk dipergunakan sebagai perkebunan yang luasnya 25 Ha atau lebih. Hak-
hak ini dapat dikonversi menjadi hak guna usaha.

Bagaimana status tanah bekas swapraja, berdasarkan UU Nomor 27 Tahun 1959 Tentang Penetapan
Undang-Undang Darurat Nomr 3 Tahun 1953 pada bagian III yang bernomenklatur Tanah, bangunan,
gedung dan lain-lain sebagainya. Pasal 47 ayat (2) menyatakan:

(2) Tanah, bangunan, gedung dan barang-barang tidak bergerak lainnya milik Pemerintah, yang dibutuhkan
oleh Daerah untuk menyelenggarakan urusan rumah-tangga dan kewajibannya menurut ketentuan-
ketentuan dalam Undang-undang ini, oleh yang berwajib diserahkan kepada Daerah untuk
dipergunakan, diurus dan dipelihara dengan hak-pakai, kecuali tanah, bangunan, gedung dan lain-lain
sebagainya yang dikuasai oleh Kementerian Pertahanan.
Berdasarkan Pasal 47 diatas, maka tanah tidak dikuasai oleh Kementerian Pertanahan,
termasuklah tanah-tanah bekas swapraja di kalimantan (Barat), oleh karena itu penguasaan tanah di
daerah bekas swapraja dibawah kekuasaan siapa ?

UU No 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) diterbitkan.


Diktum IV UUPA menyatakan bahwa: Hak-hak dan wewenang-wewenang atas bumi dan air dari
swapraja atau bekas swapraja yang masih ada pada waktu mulai berlakunya Undang-undang ini
hapus dan beralih kepada Negara.

Subyek hukum yang dapat memiliki tanah menurut UUPA adalah individu dan badan hukum
yang diatur oleh PP No 38 tahun 1963 tentang Penunjukan Badan-Badan Hukum yang dapat
Mempunyai Hak Milik atas Tanah meliputi:

a) Badan hukum sosial,

b) Badan hukum keagamaan,

c) Koperasi pertanian, dan

d) Bank pemerintah.

Bagaimana dengan Kesultanan ? artinya, kasultanan sebagai badan hukum swapraja bukan
subyek hak atas tanah menurut UUPA. Lebih lanjut, aturan pelaksanaan Diktum IV UUPA antara lain
adalah:

1. PP No 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah Dan Pemberian Ganti Kerugian.

Dengan berlaku sepenuhnya UUPA beserta aturan-aturan pelaksanaannya di Propinsi di Daerah


Istimewa Kalimantan Barat (DIKB), pengurusan agraria yang semula berdasarkan wewenang otonomi
(medewebind) beralih menjadi wewenang dekonsentrasi.

PP 224 Tahun 1961 tidak diakui keberadaan atau kekuatan hukumnya sebagai aturan pelaksanaan
dari UUPA Diktum IV terkait hapusnya tanah swapraja, akibatnya terjadi dualisme hukum pertanahan
di wilayah DIKB.

Hal ini tidak terjadi di daerah bekas swapraja/swapraja yang masih ada selain DIKB, di mana UUPA
bisa berlaku sepenuhnya tanpa dualisme hukum. Penulis berpendapat ini persoalan political will
daripada persoalan legal problems of law enforcement. Terdapat dua ketentuan penting yang
berhubungan dengan tanah Swapraja/ bekas Swapraja yang diatur dalam PP No. 224 Tahun 1961,
yaitu:

a. Bahwa tanah-tanah yang akan dibagikan dalam rangka Land-reform adalah tanah-tanah Swapraja/
bekas Swapraja yang telah beralih kepada Negara (Pasal 1 c).

b. Bahwa tanah Swapraja/bekas Swapraja tersebut diberi peruntukan: sebagian untuk kepentingan
pemerintah, sebagian untuk mereka yang langsung dirugikan karena dihapuskannya hak Swapraja
atas tanah itu, dan sebagian untuk rakyat yang membutuhkan (Pasal 4) Artinya, keturunan penguasa
swapraja masih diberi kesempatan untuk memiliki hak milik secara pribadi dengan cara mengajukan
permohonan kepada negara.

Sejak kapan perorangan dapat mengajukan permohoan kepada negara tanah bekas swapraja?
Penulis berpendapat, Hak dan Kewenangan adalah dua hal yang sama sekali berbeda.
Negara mempunyai Hak Menguasai menurut Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 pada saat yang sama
negara mempunyai Kewenangan untuk mengatur hak-hak dari subyek hak yang diatur UUPA,
misalnya: memberikan dan melepaskan hak milik, hak guna dan hak pakai.

Ketidakmampuan membedakan Hak dan Kewenangan sama halnya dengan tidak dapat
membedakan Hak dan Kewajiban, hal ini menyebabkan ketidakpastian hukum menjadi inheren di
dalam DIKB terhadap tanah bekas swapraja. Namun menurut hukum suatu Hak Milik Swapraja yang
telah melekat pada seseorang sebelum berlakunya UUPA (Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960
tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria), setelah berlakunya Undang-Undang tersebut maka
Hak Milik Swapraja langsung dapatdikonversi menjadi Hak Milik menurut UUPA.

Pertanyaannya bagaimana mengkonversinya ?

Untuk menjawab pertanyaan tersebut perlu dipahami yang dimaksud


wilayah/daerah swapraja adalah wilayah yang memiliki hak pemerintahan sendiri. Istilah ini dipakai
sebagai peranan bagi istilah pada masa kolonial Belanda, zelfbestuur (jamak zelfbesturen).

Sistem administrasi daerah Indonesia pada masa Hindia-Belanda dikenal rumit dan mengakui
bentuk-bentuk pemerintahan daerah yang berbeda-beda. Daerah swapraja adalah salah satu bentuk
yang diakui oleh pemerintah kolonial dan mencakup berbagai bentuk administrasi,
seperti kesultanan, kerajaan, dan keadipatian.

Status swapraja berarti daerah tersebut dipimpin oleh pribumi berhak mengatur urusan
administrasi, hukum, dan budaya internalnya. Contoh Daerah swapraja Daerah Istimewa Kalimatan
Barat (DIKB) sebagai satuan kenegeraan yang berdiri sendiri, sejak tahun `1947.

Setelah proklamasi kemerdekaan Indonesia, daerah-daerah di Indonesia memperoleh status


daerah swapraja oleh pemerintahan antara Hindia-Belanda melalui berbagai Lembaran
Negara (Staatsblad). Pada masa Republik Indonesia Serikat, daerah-daerah swapraja menjadi bagian
dari "negara" /negara bagian atau satuan kenegaraan yang berdiri sendiri.

Reorganisasi pemerintahan daerah semenjak berlakunya UU Nomor 1 tahun 1957 tentang


Pokok-pokok Pemerintahan Daerah secara efektif menghapus status swapraja dan membentuk
"daerah yang berhak mengurus rumah tangganya sendiri", yang juga disebut Daerah
Swatantra dan Daerah Istimewa (Pasal 1), seperti swaparaja Kalimantan Barat.

Setelah proklamasi kemerdekaan Indonesia tahun 1945, pemerintahan swapraja dibanyak


daerah menjadi hapus. Wilayah-wilayah bekas daerah swapraja itu kemudian menjadi daerah yang
diperintah langsung oleh negara Republik Indonesia, dan kemudian menjadi wilayah administrasi
biasa, misalnya menjadi Karesidenan.

Tanah-tanah yang semula dikuasai oleh pemerintah swapraja dengan hak penguasaan yang
bersifat publik, menjadi tanah-tanah yang dikuasai oleh Negara, seperti tanah-tanah dalam daerah
pemerintahan langsung. Sedangkan tanah-tanah yang dikuasai dengan hak yang bersifat Perdata,
tetap dalam penguasaan bekas kepala swapraja, yang umumnya masih menggunakan sebutan lama
sebagai kepala swapraja, Sunan, Sultan atau Raja sebagai kepala keluarga kerajaan. Tanah-tanah yang
dikuasai secara pribadi tersebut, pada hakikatnya adalah merupakan tanah milik pribadi seperti
tanah-tanah hak milik di daerah lain. Pada waktu Sunan, Sultan atau Raja wafat, maka tanah tersebut
diwarisi oleh ahli warisnya.
Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, Swapraja berasal dari kata “Swa” yang
berarti; “sendiri” dan “Praja” yang berarti; “kota-negeri”, Swapraja, berarti daerah yang
berpemerintahan sendiri. Dengan demikian, daerah Swapraja berati daerah yang memiliki
Pemerintahan sendiri.

Sebutan swapraja tidak terdapat di dalam Undang-Undang Dasar 1945, dalam penjelasan
Pasal 18 disebut; Zelfbesturende Landschappen. Baru di dalam Konstitusi Republik Indonesia Serikat
1949 dan Undang-Undang Dasar Sementara 1950 di jumpai sebutan swapraja, masing-masing dalam
Bab II dan Bab IV.

Di dalam Bab II bagian III Konstitusi Republik Indonesia Serikat yang berjudul daerah
Swapraja, dinyatakan dalam pasal 64 dan 65, bahwa; daerah-daerah Swapraja yang sudah ada,
diakui. Mengatur kedudukan daerah-daerah swapraja masuk dalam tugas dan kekuasaan daerah-
daerah bagian yang bersangkutan, dengan pengertian bahwa mengatur daerah itu dilakukan dengan
kontrak, yang diadakan antara daerah-daerah bagian dengan daerah-daerah swapraja yang
bersangkutan.

Dalam Bab IV Undang-Undang Dasar Sementara 1950 yang berjudul; Pemerintah Daerah dan
Pemerintah Swapraja, dinyatakan dalam pasal 32, bahwa kedudukan daerah-daerah swapraja diatur
dengan Undang-Undang.

Ketika UUPA (UU No 5 Tahun 1960) terbit, maka dalam Diktum ke IV, masih menyebut adanya
daerah swapraja dan bekas swapraja, namun demikian, hingga kini Peraturan Pemerintah yang
secara khusus merupakan pelaksanaan dari Diktum ke IV UUPA huruf A tersebut, belum juga
ada. Yang ada adalah Peraturan Pemerintah No. 224 tahun 1961 yang memuat ketentuan
mengenai pembagian tanah swapraja dan bekas swapraja dalam rangka pelaksanaan Landreform.

Menurut Prof.Boedi Harsono, “swapraja adalah suatu wilayah pemerintahan yang merupakan
bagian dari daerah Hindia Belanda, yang kepala wilayahnya ( dengan sebutan; Sultan, Sunan, Raja
atau nama adat yang lain ), berdasarkan perjanjian dengan Pemerintah Hindia Belanda
menyelenggarakan pemerintahan sendiri ( dalam Indische Staatsregeling 1855 Pasal 21 disebut;
Zelfbestuur ) di wilayah yang bersangkutan, masing-masing berdasarkan perjanjian tersebut serta
adat-istiadat daerahnya masing-masing yang beraneka ragam.

Pada sisi lain, pelaksanaan ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 224 tahun 1961 telah
dilaksanakan tidak sesuai dengan ketentuan yang disyaratkan oleh ketentuan itu sendiri. Menurut
Peraturan Pemerintah tersebut, terhadap tanah swapraja dan bekas swapraja yang beralih kepada
negara, diberi peruntukan; sebagian untuk kepentingan Pemerintah, sebagian untuk kepentingan
mereka yang langsung dirugikan karena dihapuskannya hak swapraja atas tanah itu dan sebagian
untuk dibagikan kepada rakyat yang membutuhkan, menurut ketentuan-ketentuan dalam peraturan
ini.

Lebih lanjut ditentukan, bahwa; tanah yang diperuntukan bagi mereka yang langsung
dirugikan, letak dan luasnya ditetapkan oleh Menteri Agraria, setelah mendengar Menteri Dalam
Negeri dan Otonomi Daerah.

Jadi pelaksanaan ketentuan Diktum ke IV huruf A UUPA dan Pasal 4 Peraturan Pemerintah
Nomor 224 tahun 1961, mengenai tanah-tanah swapraja/bekas swapraja di wilayah Eks Kesultanan
Pontianak, khususnya terhadap tanah-tanah eks Kesultanan Pontianak, telah menimbulkan “konflik
pertanahan” yang berkepanjangan, kerena tidak adanya kejelasan mengenai status tanah tersebut.
Secara historis, politis maupun yuridis, DIKB tidak pernah menjadi daerah Swapraja atau bekas
Swapraja dibawah kekuasaan Belanda, karena sepanjang sejarah berdirinya kekuasaan Kesultanan
Pontianak yang mana Sultannya menjadi Kepala DIKB, merupakan suatu daerah yang merdeka dalam
arti yang sesungguhnya, karena tidak pernah disentuh oleh kekuasaan pemerintah Hindia Belanda
sejak 1947 dan sebagai satuan kenegaraan yang berdiri sendiri dalam Konstitusi RIS 1949 (pasal 1)

Kemudian berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 32 Tahun 1979 Tentang Pokok Pokok
Kebijaksanaan Dalam Rangka Pemberian Hak Baru atas tanah asal koversi Barat Presiden Republik
Indonesia dalam konsideran Menimbang huruf a. bahwa dalam rangka menyelesaikan masalah yang
ditimbulkan karena berakhirnya jangka waktu hak-hak atas tanah asal konversi Hak Barat pada
selambat-lambatnya tanggal 24 September 1980, sebagai yang dimaksud dalam Undang-undang
Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria, dipandang perlu untuk
digariskan pokok-pokok kebijaksanaan yang mengarah kepada usaha untuk menunjang kegiatan
pembangunan pada umumnya dan pembangunan di bidang ekonomi khususnya. Jadi secara
kebijakan tanah bekas swapraja dikatagorikan sebagai hak pakai asal konversi hak barat, hal ini
ditegaskan pada Pasal 1 (1) Tanah Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai asal konversi
hak Barat, jangka waktunya akan berakhir selambat-lambatnya pada tanggal 24 September 1980,
sebagaimana yang dimaksud dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1960, pada saat berakhirnya hak
yang bersangkutan menjadi tanah yang dikuasai langsung.

Berdasarkan itu bagaimana status hukumnya tanah bekas swapraja ? artinya status hukum
berakhir ketika tidak didaftarkan sesuai UU Nomor 5 Tahun 1960, kemudian Pemerintah
mengeluarkan Peraturan Pemerintah sesuai amanah Pasal 19, Pasal 26 dan Pasal 52 Undang-undang
pokok Agraria;, yaitu dengan terbitnya Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 yang berlaku
sejak 23 Maret 1961, Jadi secara logika hukum bahwa pendaftaran tanah berdasarkan prosedur PP
Nomor 10 Tahun 1961 berakhir pada tanggal 24 September 1980 sesuai pasal 1 Keputusan Presiden
Nomor 32 Tahun 1979 dengan kata lain status hukum tanah bekas swapraja terhapus kemudian
berubah statusnya sebagai tanah negara.

Bagaimana Prosedur Pendaftaran Tanah Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun


1961 ? Pasal 1 Pendaftaran diselenggarakan oleh Jawatan Pendaftaran Tanah menurut ketentuan-
ketentuan dalam Peraturan Pemerintah ini dan dimulai pada tanggal yang ditetapkan oleh menteri
Agraria masing-masing daerah.

Pasal 2 (1) Pendaftaran tanah diselenggarakan desa demi desa atau daerah daerah yang
setingkat dengan itu.(selanjutnya dalam Peraturan Pemerintah ini disebut dengan desa).

Pasal 1 ayat (1) “Daerah-daerah yang ditunjuk menurut pasal 2 ayat (2) semua bidang tanah
diukur desa demi desa. Ayat (2) Sebelum sebidang tanah diukur, terlebih dahulu
diadakan a.penyelidikan riwayat tanah itu; dan b.penetapan batas-batas.

Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 ada dua prosedur terhadap pendaftaran
hak, peralihan dan penghapusannya serta pencatatan beban-beban atas hak dalam daftar buku
tanah (BAB III), yaitu pada bagian I Pembukuan hak-hak atas tanah. a Di desa-desa yang pendaftaran
tanahnya telah diselenggarakan secara lengkap mulai pasal 12 sd 14, dan b. Di Desa-desa yang
pendaftaran tanahnya belum diselenggarakan secara lengkap. Mulai pasal 15 sd Pasal 18.

Terhadap prosedur b yang dimulai dari pasal 15 sampai dengan pasal 18 adalah dimaksudkan
belaku di desa-desa yang pendaftaran tanahnya belum diselenggarakan secara lengkap, maka hak-
hak atas tanah yang telah diuraikan dalam suatu surat hak atas tanah yang dibuat “Overschrijvings-
Ordonantie” (s 1834 Nomor 27), Peraturan Agraria Nomor 9 Tahun 1959 dan Peraturan-peraturan
pendaftaran yang berlaku di daerah Istimewa Yogyakarta,Keresidenan Surakarta dan Sumtera
Timur dan telah pula diuraikan dalam surat ukur (lama) yang menurut Kepala Kantor Pendaftaran
Tanah masih memenuhi syarat-syarat teknis dibukukan dalam buku tanah.

Berdasarkan pasal 18 PP No 10 Tahun 1961 adalah prosedur pendaftaran hak, peralihan dan
penghapusan serta pencatatan beban-beban atas hak dalam daftar buku tanah yang berlaku di
daerah Istimewa Yogyakarta, Keresidenan Surakarta dan Sumtera Timur atau kalimantan,
sehingga apabila ada pendaftaran hak baru sudah melalui prosedur administrasi pertanahan
melalui konversi tanah bekas swapraja yang sudah lewat dari tanggal 24 september 1980, maka
akibat hukumnya adalah cacat hukum secara prosedur kecuali bekas tanah adat yang tidak ada
daulawarsanya dan memang prosedur huruf b dimaksudkan untuk penegasan konversi bekas hak-
hak Indonesia atas tanah yang dikenal tanah hak adatsebagaimana diatur dalam Keputusan Menteri
Dalam Negeri No Sk 26/DDA/1970 Tentang Penegasan Konversi Pendaftaran Bekas Hak-Hak
Indonesia atas tanah. Dan Peraturan ini sudah dicabut dengan Permenag/KNPN No 3 Tahun 1997,
(pasal 196 huruf e) sebagai pelaksanaan Peraturan Pemerintan Nomor 24 Tahun 1997.

Bagaimana hak-hak atas tanah yang didaftar serta hal hal lain yang dihasilkan dalam kegiatan
pendaftaran tanah berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 apakah tetap sah?
Bahwa kegiatan hasil pendaftaran menurut Peraturan Pemerintah ini (Pasal 64 ayat (2) PP Nomor
24 Tahun 1997) jo Pasal 194 PNA/KBPN No 3 Tahun 1997 tetap sah, oleh karena itu termasuk
keputusan pejabat tata usaha negara yang bersifat deklaratoir.

Uraian berikut dibawah ini diawali dengan pertanyaan hukum apakah ada korelasinya antara
karakter hukum sertipikat hak dengan status hukum tanah dan akibat hukumnya. Dalam tinjauan
Hukum Administrasi Negara, Sertipikat merupakan dokumen tertulis yang dikeluarkan atau
diterbitkan oleh pemerinah ( badan atau Pejabat Tata Usaha Negara ) untuk dipergunakan sebagai
tanda bukti hak dan alat pembuktian yang dikeluarkan dalam rangka penyelenggaraan pendaftaran
tanah.

Bila mana sertipikat dikatakan sebagai suatu dokumen formal suatu surat tanda bukti hak
atas tanah, berarti bahwa seseorang atau suatu badan hukum yang memegang sertipikat tanah
menunjukan mereka itu mempunyai suatu hak atas tanah atas suatu bidang tanah tertentu[1]. Ketika
suatu sertifikat dikonsepkan sebagai suatu alat bukti hak kepemilikan atas tanah maka sertifikat
bukan merupakan alat bukti satu – satunya adanya keberadaan hak kepemilikan atas tanah.

Ketentuan hukum yang diatur dalam pasal 23 dan 24 PP No. 24 tahun 1997, menunjukan
konstruksi hukum yang mensyaratkan adanya alat bukti tertentu yang dapat dijadikan alas hak ( title)
yang dapat dipergunakan bagi seseorang atau badan hukum dapat menuntut kepada Negara adanya
keberadaan hak atas tanah yang dipegang atau dimiliki.

Secara hukum dengan berpegang pada alat bukti ini maka merupakan landasan yuridis guna
dapat dipergunakan untuk melegalisasi asetnya untuk dapat diterbitkan sertipikat tanda bukti
sekaligus alat bukti kepemilikan hak atas tanah.

Pertama, instrument yuridis atau alat bukti kepemilikan yang disebut sebagai “hak baru” atas tanah
harus dibuktikan dengan “Penetapan pemerintah” yang dikeluarkan oleh pejabat yang berwenang
apabila hak tersebut berasal dari tanah Negara atau tanah hak pengelolaan. Wujud konkret dari
penetapan pemerintah ini adalah Surat Keputusan Pemberian hak kepemilikan atas tanah (SK hak
milik, SK HGB, dst); dan atau
Kedua, akta otentik PPAT ( Pejabat Pembuat Akta Tanah ) menurut ketentuan hukum termasuk alat
bukti kepemilikan hak baru, dimana akte otentik tersebut memuat pemberian hak tersebut oleh
pemegang hak milik kepada penerima hak yang bersangkutan apabila mengenai hak guna bangunan
dan hak pakai atas tanah hak milik. ( pasal 23 PP No. 24 tahun 1997)

Ketiga, instrument yuridis tertulis lainnya yang disebut sebagai hak atas tanah yang “lama” ( pasal
24 PP No. 24 tahun 1997), yang diakui keberadaannya oleh hukum sebagai alat bukti tertulis
kepemilikan hak atas tanah. Selanjutnya instrument yuridis tentang keberadaan alat bukti
kepemilikan tersebut secara terinci diatur dalam Peraturan Menteri Negara Agraria ( PMNA)/ Kepala
Badan Pertanahan Nasional ( KBPN ) No. 3 tahun 1997.

Didalam pasal 24 PP No. 24 tahun 1997 dan pasal 60 dari PMNA/KBPN No. 3 tahun 1997, beserta
penjelasan pasalnya disebutkan alat bukti kepemilikan lama yakni: grosse/salinan akte eigendom,
surat tanda bukti hak milik yang diterbitkan berdasarkan peraturan swapraja, surat tanda bukti hak
milik yang dikeluarka berdasarkan peraturan Menteri Agraria No. 9 tahun 1959, surat keputusan
pemberian hak milik dari pejabat yang berwenang baik sebelum maupun sejak berlakunya UUPA,
yang tidak disertai kewajiban untuk mendaftarkan hak yang diberikan, tetapi telah memenuhi semua
kewajiban yang disebut didalamnya, petok D / girik, pipil, ketitir, dan verponding Indonesia sebelum
berlakunya PP No. 10 tahun 1961, akta pemindahan hak dibawah tangan yang dibubuhi tanda
kesaksian oleh kepala Adat/desa/kelurahan yang dibuat sebelum berlakunya peraturan pemerintah
ini dengan disertai alas hak yang dialihkan, akta pemindahan yang dibuat oleh PPAT yang tanahnya
belum dibukukan dengan disertai alas hak yang dialihkan, surat keterangan riwayat tanah yang
pernah dibuat oleh kepala kantor PBB dengan disertai alas hak yang dialihkan, lain-lain bentuk alat
pembuktian tertulis dengan nama apapun juga sebagaimana di maksud dalam pasal II, VI, dan VII
ketentuan konversi. Alat-alat bukti kepemilikan hak ini pada hakekatnya merupakan representasi dari
pengakuan dari Negara terhadap hak kepemilikan yang dipunyai oleh warga Negara Indonesia.

Sebagaimana diketahui bahwa dalam konsep hukum perdata Hak kepemilikan atas tanah
merupakan hubungan hukum kepemilikan secara hakiki diakui keberadaannya, dijunjung tinggi,
dihormati, dan tidak boleh diganggu gugat oleh siapapun. Hak kepemilikan merupakan sumber
kehidupan dan kehidupan bagi pemiliknya, oleh karenanya orang yang mempunyai hak yang sah
secara hukum harus mendapatkan perlindungan oleh negara.[15]

Hak milik ( property rights ) merupakan suatu hak yang mempunyai hubungan kepemilikan
yang tertinggi tingkatannya dibandingkan dengan hak-hak kepemilikan lainnya. Hubungan tanah
dengan pemiliknya menimbulkan hak dan kewajiban maupun wewenang atas tanah yang dihaki,
secara luas dikatakan oleh Lisa Whitehouse “ property is basic to the social walfare, people seek it,
nations war it, and no one can do without it”.[16]

Hak milik atas tanah melekat pada pemiliknya selama mereka tidak melepaskan haknya
( peralihan hak).[4] Demikian juga bila dicermati ajaran John Locke mengenai hak milik ini yang
mengatakan bahwa: Ownership of property is a natural right and that the purpose of Government is
to protect and preserve natural property right.[17]

Hak milik merupakan hak asasi manusia yang harus dihormati dan keharusan bagi negara
untuk melindungi, memelihara dan menjaga hak kepemilikan warga negaranya. Ajaran maupun teori
hak kepemilikan ini yang selanjutnya masuk dalam Konstitusi yang merupakan hak asasi manusia
yang mendapatkan perlindungan hukum, sebagaimana yang tercantum dalam pasal 28 H dan 28 G,
Amandemen Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 ( UUDNRI 1945). Implementasi
dari jaminan perlindungan hukum terhadap hak kepemilikan yang berkaitan dengan tanah ( agraria )
oleh Negara selanjutnya dijabarkan kedalam UUPA. [18]

Berkaitan dengan hal tersebut diatas,sebagai konsekuensi yuridisnya maka diatur bahwa terhadap
tanah hak yang berasal dari hak lama ( adat ) oleh hukum dilakukan perubahan hukum berdasarkan
prinsip pengakuan Negara terhadap hak kepemilikan atas tanah rakyat karena hukum dikonversi
sebagai hak-hak yang baru dan jenis-jenis hak atas tanah yang diciptakan oleh UUPA. Pengakuan
Negara tersebut memunculkan model sertipikat hak atas tanah yang berkarakter yuridis yang bersifat
“ Deklaratif” ( declaratoir). Disamping model pengakuan Negara terhadap hak atas tanah rakyat,
Negara mengakomodir adanya hak atas tanah yang muncul yang berasal dari status tanah-tanah
diluar tanah hak yang dikuasai rakyat ( tanah Negara ). Hak atas tanah ini terbit berdasarkan pada
tindakan pemerintah yang berupa “penetapan” atau “ keputusan” hak memunculkan model sertifikat
yang berkarakter yuridis yang bersifat “Konstitutif”( Konstitutief). [19]

Dalam ajaran hukum bahwa yang disebut sebagai suatu ketetapan atau keputusan yang bersifat
deklaratif yakni suatu ketetapan atau keputusan yang menetapkan mengikatnya suatu hubungan
hukum yang sebetulnya memang telah ada sebelumnya. Utrecht menyebutkan bahwa suatu
ketetapan / keputusan deklaratif merupakan ketetapan yang hanya menyatakan yang bersangkutan
dapat diberikan haknya karena termasuk golongan ketetapan yang menyatakan hukum
( rechtsvastellende beschikking), sedang yang disebut sebagai ketetapan Konstitutif adalah ketetapan
membuat hukum baru ( rechtscheppend).[20]

Menurut P. de Haan cs, “ Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat” halaman 30, yang dikutip
oleh Philipus M. Hadjon terdapat pengelompokan Beschikking, khusus yang disebut sebagai
keputusan deklaratur maupun konstitutif (Rechtsvastellend en rechtsscheppend ) diuraikan bahwa
Pada keputusan Tata Usaha Negara deklaratif hubungan hukum pada dasarnya sudah ada. Contoh:
akte kelahiran, hak milik atas tanah eks hukum adat.

Relevansi praktis dari pembedaan ini berkaitan dengan alat bukti. Keputusan tata usaha Negara
deklaratif bukanlah alat bukti mutlak. Adanya hubungan hukum masih mungkin dapat dibuktikan
dengan alat bukti lain.

Pada keputusan Tata Usaha Negara konstitutif, adanya keputusan tata usaha Negara merupakan
syarat mutlak lahirnya hubungan hukum. Contoh: sertifikat HGB, SK pengangkatan sebagai pegawai
negeri dan lain-lain; berbeda dengan keputusan tata usaha Negara deklaratif, dalam keputusan tata
usaha Negara konstitutif merupakan alat bukti mutlak. Dengan kata lain, tidak ada hubungan hukum
tanpa adanya keputusan tata usaha Negara yang sifatnya konstitutif. [21]

Ajaran hukum tersebut selaras dengan konsep hukum tanah yang pada prinsipnya yang diatur dalam
UUPA bahwa hak kepemilikan atas tanah tercipta atau lahir dapat berasal dari:
1. Berdasarkan pada konsep pengakuan adanya keberadaan hak kepemilikan yang telah ada sebelum
UUPA yang dalam hal ini masuk dalam kelompok tanah hak barat yang disebut sebagai tanah yang
pernah “ terdaftar” dan kelompok yang belum pernah terdaftar yakni seperti tanah hak masyarakat
(adat) yang diakui tanah milik adat dan;

2. Hak kepemilikan atas tanah yang lahir atau diperoleh berdasarkan ketentuan hukum ( undang-
undang) yang berupa Penetapan Pemerintah.[22]

Kedua kelompok ini mempunyai konsekuensi hukum yang berbeda terhadap pengaturan hukum
ketata usahaan pendaftaran dan alat bukti hak atas tanah, serta akibat hukum yang ditimbulkan bila
terjadi sengketa hak kepemilikan atas tanahnya.

Pertama, Hak kepemilikan atas tanah yang lahir karena Penetapan Pemerintah ( istilah lain dari
keputusan pemberian hak ) sesuai dengan ajaran ilmu hukum dan sebagaimana diatur dalam
ketentuan UUPA maupun peraturan pelaksanaannya dilahirkan berdasarkan pada suatu tindakan
atau perbuatan hukum dari Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara berupa keputusan pemberian hak
milik.

Dalam konteks ini hubungan hukum antara subyek dan obyek secara yuridis belum ada. Hubungan
yang terjadi antara subyek dan obyek hanya sekedar hubungan penguasaan secara fisik
( possession ).

Secara hukum baru ada setelah adanya Keputusan Penetapan Hak Kepemilikan atas tanah dan
selanjutnya berdasarkan keputusan atau ketetapan hak inilah yang menjadi dasar alas hak
pendaftaran hak dan terbitnya sertifikat hak kepemilikan atas tanah yang berkarakter yuridis yang
bersifat Konstitutif.

Ciri khas dari model ketetapan atau keputusan pemberian atas tanah dan yang melahirkan sertifikat
yang bersifat konstitutif berasal dari obyek tanah yang berstatus tanah yang dikuasai langsung oleh
negara atau “tanah Negara”.[23]

Pengaturan lebih lanjut terhadap keputusan pemberian hak atas tanah yang berstatus tanah negara
ini dapat terbaca dalam beberapa peraturan perundangan antara lain: Keppres No. 32 tahun 1979
tentang Kebijaksanaan Dalam Rangka Pemberian Hak Baru Atas Tanah Asal Konversi Hak Barat,
Peraturan Menteri Dalam Negeri ( PMDN) No. 5 tahun 1973, Tentang Ketentuan-ketentuan Mengenai
Tata Cara Pemberian Hak Atas Tanah, yo. PMDN No. 6 tahun 1972 tentang Pelimpahan Pemberian
Hak Atas Tanah.

Peraturan ini dicabut oleh PMNA /KBPN No. 9 tahun 1999 tentang Tata Cara Pemberian Dan
Pembatalan Hak Atas Tanah Negara Dan Hak Pengelolaan, yo. PMNA/ KBPN No. 3 tahun 1999,
tentang Pelimpahan Kewenangan Pemberian Dan Pembatalan Keputusan Pemberian Hak Atas Tanah
Negara.

Keseluruhan bentuk atau macam sebutan tanah-tanah negara merupakan obyek dari keputusan Tata
Usaha Negara yang bersifat Konstitutif, dimana untuk mendapatkan hak atas tanah tersebut
diperlukan suatu permohonan kepada negara dan apabila persyaratan dianggap telah memenuhi dan
permohonan dikabulkan maka Badan atau Pejabat Tata usaha negara yang berwenang untuk itu
melakukan tindakan hukum berupa menerbitkan Keputusan Pemberian Hak Atas Tanah kepada
pemohon.

Dengan adanya Keputusan tersebut muncul hubungan hukum antara obyek ( tanah negara ) dengan
subyek yaitu seseorang atau badan hukum yang mengajukan permohonan hak atas tanah negara
tersebut dan sejak saat dikeluarkan keputusan tersebut maka terbit Hak kepemilikan Atas Tanah yang
bersangkutan.

Dengan catatan bahwa yang bersangkutan memenuhi segala persayaratan yang ditentukan didalam
keputusan tersebut. Apabila tidak memenuhi persyaratan yang ditentukan maka hak tersebut
menjadi “ batal “ dengan sendirinya dan tanahnya kembali dikuasai oleh negara atau menjadi tanah
negara kembali. Dengan perkataan lain bahwa Karakter khas yang muncul dari tanah – tanah yang
berstatus tanah negara yang oleh negara yang diberikan sesuatu hak atas tanah adalah:

(1) sebelum terbit sertifikat hak atas tanah yang dipergunakan sebagai tanda bukti kepemilikan tanah,
akan didahului dengan adanya tindakan hukum dari pemerintah yang dalam hal ini kewenangannya
dilimpahkan kepada Badan atau Pejabat Tata usaha Negara yang diwujudkan dalam Keputusan
berbentuk “ Surat Keputusan” ( SK) pemberian hak atas tanah kepada seseorang atau badan hukum
yang mengajukan permohonan haknya;

(2) didalam ketetapan yang berupa suatu keputusan pemberian hak tersebut selalu ada persyaratan-
persyaratan baik berupa persyaratan umum maupun khusus maupun kewajiban-kewajiban yang
harus dipenuhi oleh yang bersangkutan, dengan akibat hukum “ batal” dengan sendirinya apabila
persyaratan dan atau kewajiban tidak dipenuhi oleh mereka yang mengajukan permohonan hak atas
tanah yang bersangkutan.

Kedua, hak kepemilikan atas tanah yang telah ada baik hak barat maupun hak adat ( terdaftar
maupun yang belum terdaftar) diakui keberadaannya yang oleh UUPA diubah kedalam bentuk baru
( konversi ) jenis-jenis hak ciptaan UUPA.

Pengakuan negara dan perubahan kepada hak baru dengan persyaratan yang ditentukan oleh
undang-undang. Pada prinsipnya pengakuan negara terhadap keberadaan hak kepemilikan atas
tanah yang ada dituangkan kedalam bentuk penegasan, dan Sesuai dengan ajaran hukum penegasan
semacam ini disebut sebagai suatu keputusan yang dalam wujud konkretnya berupa keputusan
penegasan (deklaratif).

Dalam model keputusan deklaratif ini syarat adanya keputusan Tata Usaha Negara bukan merupakan
syarat mutlak adanya hubungan hukum antara subyek dan obyeknya pada dasarnya telah ada.
Hubungan hukum antara subyek dan obyeknya dapat dibuktikan dengan alat bukti keperdataan
tertulis yang lain ( PP No. 24 tahun 1997 yo. PMNA/ KBPN No. 3 Tahun 1997).

Ketentuan hukum sebagaimana diatur dalam ketentuan konversi UUPA, PMA No. 2 tahun 1960
tentang Pelaksana beberapa ketentuan Undang Undang Pokok Agraria Yo. PMA No. 5 tahun 1960 dan
PMPA No. 2 tahun 1962 tentang Penegasan Konversi Dan Pendaftaran Hak-Hak Indonesia,
merupakan bentuk adanya pengakuan oleh negara terhadap hak-hak rakyat baik hak kepemilikan
yang diatur menurut hukum perdata barat ( BW) maupun hak-hak tanah adat.

Namun demikian ada karakter hukum yang khas dari ketentuan penegasan konversi hak kepemilikan
atas tanah dalam UUPA. Hukum mengatur adanya prinsip-prinsip “Nasionalitas” yang wajib
hukumnya harus dipenuhi bagi pemegang hak atas tanah agar dapat memperoleh pengakuan dan
penegasan hak atas tanahnya. Maksudnya adalah pengakuan penegasan terhadap hubungan hukum
hak kepemilikan atas tanah antara pemegang hak dengan obyeknya diakui oleh negara syaratnya
adalah Warga negara Indonesia.

Konsekuensi hukum bilamana syarat tersebut tidak dipenuhi maka hubungan hukum hak kepemilikan
atas tanah diubah (diturunkan) kepada hak jenis lain dan dalam jangka waktu tertentu dicabut oleh
negara, sehingga berdasarkan ketentuan hukum ( UUPA) status hukum obyek tanahnya menjadi
tanah yang dikuasai langsung oleh negara ( tanah negara).

Untuk hak atas tanah yang berasal dari bekas hak barat ( pasal I ayat (1) Ketentuan Konversi UUPA):
Hak Eigendom atas tanah yang ada pada mulai berlakunya UUPA dikonversi menjadi hak milik,
kecuali jika yang mempunyainya tidak memenuhi syarat sebagai yang tersebut dalam pasal 21 ayat
(1) UUPA, yakni harus Warganegara Indonesia sejak 24 september 1960.

Berdasarkan ketentuan pembuktian kewarganegaraan diberikan waktu 6 (enam ) bulan (pasal 2 PMA
No. 2 tahun 1960). Pemegang hak eigendom yang dapat membuktikan kewarga negaraannya maka
oleh KKPT ( Kepala Kantor Pendaftaran Tanah ) saat ini Kepala Kantor Pertanahan, eigendomnya
dikonversi menjadi hak milik dan tanda bukti kepemilikan hak tersebut dicatat baik pada asli akta
maupun didalam salinan aktanya, demikian disebutkan dalam pasal 3 PMA No. 2 tahun 1960.[24]

Pencatatan konversi oleh KKPT ini dilaksanakan dengan membubuhi keterangan dengan kata-kata “
Berdasarkan pasal dan ayat ketentuan konversi Undang-Undang Pokok Agraria dikonversi menjadi:
Hak ( isi: milik, guna bangunan, Guna usaha atau pakai) dengan jangka waktu” ( pasal 18 PMA No. 2
tahun 1960). Akibat hukumnya apabila pemegang hak tidak melaporkan status hukum
kewarganegaraannya dalam waktu 6 bulan atau tidak dapat membuktikan kepemilikannya maka
menurut hukum hak eigendomnya berubah menjadi hak guna bangunan dengan jangka waktu 20
tahun.[25]

Dan setelah 20 tahun jika tidak diperbaharui haknya hapus menjadi tanah negara berdasarkan
Keppres No. 32 tahun 1979 yo. PMDN No. 3 tahun 1979. Untuk pengakuan negara terhadap tanah-
tanah Adat diatur dalam pasal II dan pasal VII Ketentuan konversi UUPA. Dalam pasal II Ketentuan
Konversi berisi hak – hak atas tanah-tanah adat yang memberikan wewenang yang mirip dengan hak
milik pasal 21 UUPA dikonversi menjadi hak milik, bilamana memenuhi persyaratan yang dimaksud
dalam pasal 20 ayat 1 UUPA yaitu: hak Agrarisch eigendom, milik, yasan, andarbeni, hak atas druwe,
hak atas druwe desa, pesini, grant sultan, landrijenbezitrecht, altijddurende erfpacht, hak usaha atas
bekas tanah partikelir, demikian juga tanah pekulen, sanggan, gogolan yang sifatnya tetap dan hak-
hak lain dengan nama apapun juga yang akan ditegaskan lebih lanjut oleh menteri agraria, sejak
mulai berlakunya UUPA dikonversi menjadi hak milik, kecuali jika yang mempunyainya tidak
memenuhi syarat sebagai yang tersebut dalam pasal 21 UUPA. Mengingat adanya perbedaan
karakter tersebut maka sebagai konsekuensi hukumnya akan berbeda pula pada saat terjadi
pembatalan bukti kepemilikan hak atas tanahnya yang menjadi alas atau dasar penerbitan sertipikat
hak atas tanah tersebut.

Didalam ilmu hukum bahwa suatu “keputusan” dikatakan sah menurut hukum ( rechsmatig )
apabila keputusan tersebut memenuhi persyaratan tertentu yang ditentukan oleh hukum. Dengan
dipenuhinya persyaratan yang ditentukan oleh hukum maka keputusan tersebut mempunyai
kekuatan hukum ( rechtskrach ) untuk dilaksanakan. sebaliknya apabila suatu keputusan tersebut
tidak memenuhi persyaratan maka menurut hukum ketetapan atau keputusan tersebut menjadi
“ tidak sah” yang berakibat hukum menjadi “ batal” ( nietig ).

Menurut Van der Pot, ada 4 syarat yang harus di penuhi agar ketetapam administrasi sebagai
ketetapan sah dan apabila salah satunya tidak dipenuhi dapat menimbulkan akibat bahwa ketetapan
administrasi tersebut menjadi ketetapan tidak sah: 1. bevoedgheid ( kewenangan ) organ administrasi
yang membuat keputusan; 2. geen juridische gebreken in de wilsvorming ( tidak ada kekurangan
yuridis dalam pembentukan kehendak ); 3. vorm dan procedure yakni keputusan dituangkan dalam
bentuk yang telah diketapkan dan dibuat menurut tata cara yang telah ditetapkan; Isi dan tujuan
keputusan sesuai dengan isi dan tujuan peraturan dasar.[26]

Philipus M. Hadjon mengutarakan wewenang, prosedur dan substansi, ketiga aspek hukum
merupakan landasan hukum untuk dapat dikatakan suatu ketetapan atau keputusan tersebut sah.

Pertama, aspek wewenang dalam hal ini artinya bahwa pejabat yang mengeluarkan ketetapan
tersebut memang mempunyai kewenangan sesuai dengan ketentuan yang berlaku untuk itu;

kedua, aspek prosedur, berarti bahwa ketetapan atau keputusan tersebut dikeluarkan sesuai dengan
tatacara yang disyaratkan dan bertumpu kepada asas keterbukaan pemerintah;

ketiga, aspek substansi, artinya menyangkut obyek ketetapan atau keputusan tidak ada “ Error in
re”. [27]selanjutnya dijelaskan bahwa istilah keabsahan adalah terjemahan dari istilah Belanda
“ rechtmatigheid” ( van bestuur). Rechtmatigheid = legalitas = legality.

Ruang lingkup keabsahan meliputi : 1. wewenang; 2. prosedur; 3. Substansi. Butir 1 dan 2


( wewenang dan substansi ) merupakan landasan bagi legalitas formal. Atas dasar legalitas formal
lahirlah asas presumptio iustae causa. Atas dasar asas itulah ketentuan pasal 67 ayat (1) UU. No. 5
Th. 1986 menyatakan: Gugatan tidak menunda atau menghalangi dilaksanakannya Keputusan Badan
atau Tata Usaha negara serta tindakan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang digugat.[28]

Sebaliknya Berdasarkan hukum suatu keputusan yang tidak memenuhi elemen atau syarat dapat
dikatakan bahwa keputusan mengandung kekurangan juridis dalam pembuatannya, sehingga
keputusan tersebut merupakan suatu keputusan menjadi tidak sah. E. Utrecht, mengatakan:suatu
ketetapan yang mengandung kekurangan tidak selalu merupakan ketetapan atau keputusan yang
tidak sah. Ada ketetapan yang mengandung kekurangan tetap merupakan ketetapan sah.
Menurutnya pada umumnya tergantung pada hal apakah syarat yang tidak dipenuhi itu merupakan
bestaansvoorwaarde atau tidak untuk adanya ketetapan itu. ( bestaansvoorwaarde= syarat yang
harus dipenuhi agar sesuatu ada; kalau syarat tidak dipenuhi maka sesuatu itu (dianggap) tidak ada.
[29]

Stelinga, mengatakan bahwa suatu ketetapan yang mengandung kekurangan masih dapat diterima
sah oleh karena sah tidaknya sesuatu ketetapan yang mengandung kekurangan tergantung pada
beratnya kekurangan itu.[30]

Menurut Soehino, bahwa yang disebut sebagai ketetapan yang tidak sah bila mengandung
kekurangan syarat yang seharusnya dipenuhi dalam pembuatan ketetapan administrasi
tersebut. [31]Dengan adanya kekurangan syarat yang seharusnya dipenuhi dapat berakibat hukum
batalnya ketetapan tersebut. Disamping batal atau dapat dibatalkan ketetapan tersebut
dimungkinkan bahwa ketetapan tersebut dicabut oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang
menerbitkan. Masih berkaitan dengan ketetapan yang mempunyai kekurangan yuridis, van der Wel,
berpendapat agak berbeda sebagaimana yang dikutip oleh Bachsan Mustafa dalam bukunya:

Suatu ketetapan yang menetapkan sesuatu yang sungguh-sungguh tidak mungkin dapat dilaksanakan
dapat dianggap batal sama sekali. Mengenai ketetapan-ketetapan yang lainnya kita harus melihat
apakah kekurangan yang bersangkutan adalah kekurangan “ esensial” atau kekurangan yang “ bukan
esensial”, kekurangan yang bukan yang esensial tidak dapat mempengaruhi berlakunya ketetapan.
Mengenai kekurangan esensial harus dilihat beratnya kekurangan.

Apabila kekurangan itu dirasakan begitu berat sehingga ketetapan yang bersangkutan sebetulnya
tidak berupa ketetapan, maka ketetapan yang bersangkutan itu dapat dianggap batal sama sekali.

Apabila kekurangan itu tidak begitu berat, maka ketetapan yang bersangkutan dapat dianggap batal
terhadap subyek hukum yang mempunyai alat untuk menggugat berlakunya ketetapan itu ( misalnya
dalam bandingan).[32]

E.Utrecht berkomentar bahwa dia dapat menerima pembagian kekurangan ketetapan kedalam
kekurangan yang esensial ( inti) dan yang bukan yang esensial. Namun kandungan kekurangan
tersebut harus dilihat secara kasuistis yang penting bahwa keputusan Administrasi negara adalah
pemanfaatan / kegunaannya ( doelmatigheid) lebih penting dari pada sesuai tidaknya dengan hukum
positif ( rechtsmatigheid). [33]

Untuk mengetahui suatu keputusan itu mempunyai kekurangan yang masuk dalam ranah kekurangan
yang esensial atau yang bukan esensial, sehingga ketetapan tersebut menjadi sah atau tidak sah.

Apabila mengikuti teorinya van der Pot, maka ada 4 syarat yakni: dibuat oleh Badan atau pejabat
yang berwenang, tidak boleh adanya kekurangan yuridis, berhubungan dengan bentuk ( vorm) dan
prosedur, serta isi dan tujuan harus sesuai dengan isi dan tujuan peraturan dasarnya. Atau
sebagaimana disampaikan oleh Philipus M. Hadjon ada 3 aspek yang penting
yakni: Wewenang, Prosedur dan substansi untuk dapat dikatakan sahnya ketetapan atau keputusan.

Didalam Hukum Administrasi bahwa ketetapan tidak sah akan berakibat batal ketetapan tersebut,
dapat dibedakan 3 ( tiga ) jenis pembatalan suatu ketetapan tidak sah yaitu:

pertama, ketetapan yang batal karena hukum ( nietigheid van rechtswege);

kedua, ketetapan yang batal ( nietig, juga: batal absolut, absoluut nietig);

ketiga, ketetapan yang dapat dibatalkan ( vernietigbaar).[34]

Keputusan yang “ batal demi hukum” adalah suatu ketetapan yang isinya menetapkan adanya akibat
suatu perbuatan itu untuk sebagian atau seluruhnya bagi hukum dianggap tidak ada, tanpa
diperlukan keputusan pengadilan atau Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berwenang
menyatakan batalnya ketetapan tersebut, jadi ketetapan itu batal sejak dikeluarkan.

Bagi hukum dianggap tidak ada ( dihapus ) tanpa diperlukan suatu keputusan hakim atau keputusan
suatu badan pemerintah lain yang berkompeten untuk menyatakan batalnya sebagian atau
seluruhnya. [35] Namun Utrecht sendiri menjelaskan dalam catatat kaki bukunya, bahwa hal ini
jarang sekali terjadi namun ada atau dengan kata-kata “ satu dua hal”. [36] yang maksudnya bahwa
sebetulnya Utrecht mempunyai pendapat secara umum bahwa batal karena hukum suatu ketetapan
tidak secara otomatis artinya diperlukan suatu tindakan pembatalan dari Pengadilan maupun Badan
atau Pejabat Tata Usaha Negara.

Selanjutnya suatu ketetapan yang “Batal” ( nietig) merupakan suatu tindakan atau perbuatan hukum
yang dilakukan yang berakibat suatu perbuatan dianggap tidak pernah ada [37] yang disebut juga
sebagai “ Absoluut nietig”.[38]

Selanjutnya pengertian “ dapat dibatalkan” ( vernietigbaar) merupakan suatu tindakan atau


perbuatan hukum Badan atau Tata Usaha Negara yang dalam pengertian dapat dibatalkan karena
diketahui perbuatan itu mengandung kekurangan. Perbuatan yang dilakukan dan akibatnya dianggap
ada sampai waktu pembatalan oleh hakim atau oleh suatu badan pemerintah lain yang berkompeten
( pembatalan diadakan karena pembuatan tersebut mengandung sesuatu kekurangan ).

Bagi hukum, perbuatan tersebut ada sampai waktu pembatalannya, menjadi sah ( terkecuali dalam
hal undang-undang menyebut beberapa bagian akibat itu tidak sah). Setelah pembatalan maka
perbuatan itu tidak ada dan – bila mungkin – diusahakan supaya akibat yang telah terjadi itu
semuanya atau sebagiannya hapus.[39]

Dengan kata lain bahwa yang dimaksud dengan keputusan yang dapat dibatalkan ( vernietigbaar)
yaitu Suatu keputusan baru dapat dinyatakan batal setelah pembatalan oleh hakim atau instansi yang
berwenang membatalkan, dan pembatalan tidak berlaku surut. Jadi bagi hukum perbuatan dan
akibat-akibat hukum yang ditimbulkan dianggap sah sampai dikeluarkan keputusan pembatalan ( ex-
nunc) kecuali undang-undang menentukan lain.

Selanjutnya yang menjadi pertanyaan hukum adalah sebab atau alasan pembatalan atau
batalnya suatu ketetapan atau keputusan yang diterbitkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha
Negara. Sebagaimana diketahui bahwa dalam ajaran hukum bahwa suatu keputusan ( beschikking )
dikatakan sah apabila memenuhi beberapa syarat, seperti yang diajukan van der Pot ada 4 syarat
fundamental:

1. Bevoedgheid ( kewenangan) organ Administrasi negara yang membuat keputusan;

2. Geen juridische gebreken in de wilsvorming ( tidak ada kekurangan yuridis dalam pembentukan
kehendak );

3. Vorm dan procedure yakni keputusan dituangkan dalam bentuk yang telah ditetapkan dan dibuat
menurut tatacara yang telah ditetapkan;

4. Isi dan tujuan keputusan sesuai dengan isi dan tujuan peraturan dasar.[40]

Philipus M. Hadjon mengutarakan bahwa wewenang, prosedur dan substansi, ketiga aspek
hukum tersebut merupakan landasan hukum untuk dapat dikatakan suatu ketetapan atau keputusan
tersebut sah menurut hukum.

Pertama, aspek wewenang dalam hal ini artinya bahwa pejabat yang mengeluarkan ketetapan
tersebut memang mempunyai kewenangan sesuai dengan ketentuan yang berlaku untuk itu;

kedua, aspek prosedur, berarti bahwa ketetapan atau keputusan tersebut dikeluarkan sesuai dengan
tatacara yang disyaratkan dan bertumpu kepada asas keterbukaan pemerintah;

ketiga, aspek substansi, artinya menyangkut obyek ketetapan atau keputusan tidak ada “ Error in re”.
[41]

Hal ini selaras dengan hukum Acara yang di atur didalam UU No. 5 Tahun 1986 Tentang
Peradilan Tata Usaha Negara, yang selanjutnya diubah ( sebagian ) oleh UU No. 9 tahun 2004 Tentang
Perubahan Atas Undang – Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Sebagaimana diatur dalam pasal 53 ayat (1) UU No. 5 tahun 1986, menetapkan bahwa Seseorang
atau Badan hukum perdata yang kepentingannya dirugikan oleh suatu keputusan tata usaha Negara
dapat mengajukan gugatan tertulis kepada Pengadilan Tata Usaha Negara.

Adapun dasar alasan gugatan sebagaimana ditetapkan dalam ayat (2) nya, isinya menyatakan
bahwa alasan gugatan yang digunakan adalah Keputusan Tata Usaha Negara bertentangan dengan
peraturan perundang-undangan yang berlaku, antara lain adanya kesalahan bersifat kewenangan,
prosedur dan substansi ( penjelasan pasal), penyalahgunaan wewenang ( de tournament de pouvoir)
dan larangan berbuat sewenang-wenang.

Adapun rumusan lengkapnya pasal 53 UU No. 5 Tahun 1986 sebagai berikut:

(3) seseorang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu
keputusan Tata Usaha Negara dapat mengajukan gugatan tertulis pada pengadilan yang berwenang
yang berisi tuntutan agar Keputusan Tata Usaha Negara yang disengketakan itu dinyatakan batal atau
tidak sah, dengan atau tanpa disertai tuntutan ganti rugi dan atau rehabilitasi;
(4) alasan – alasan yang dapat digunakan dalam gugatan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1)
adalah:

a. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan peraturan perundang-
undangan yang berlaku;

b. Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara pada waktu mengeluarkan keputusan sebagaimana dimaksud
dalam ayat (1) telah digunakan wewenangnya untuk tujuan lain dari maksud yang diberikannya
wewenang tersebut;

c. Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara pada waktu mengeluarkan keputusan atau tidak keputusan
sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) setelah mempertimbangkan semua kepentingan yang
tersangkut dengan keputusan itu seharusnya tidak sampai pada pengambilan atau tidak keputusan
tersebut.

Dengan demikian bahwa dalam hukum acara pasal 53 ayat (2) UU. No. 5 Tahun 1986,
merupakan dasar dari alasan untuk menggugat ( Beroepsgronden) seseorang atau badan hukum
perdata dan sekaligus pengujian oleh hakim pengadilan terhadap keputusan Tata usaha Negara
( KTUN) sebagai berikut:

Pertama, bahwa Keputusan Tata Usaha Negara tersebut bertentangan dengan peraturan perundang-
undangan yang berlaku. Selanjutnya bilama dicermati dalam penjelasan otentik dari pasal ini
memberikan penjelasan tentang pengertian “ bertentangan dengan peraturan perundang-undangan
yang berlaku” yaitu:

1. Keputusan Tata Usaha Negara itu bertentangan dengan ketentuan-ketentuan dalam peraturan
perundang-undangan yang bersifat procedural atau formal;

2. Bertentangan dengan ketentuan-ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang bersifat


material atau substansi;

3. Bahwa keputusan Tata usaha Negara dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha yang tidak
berwenang dan apabila tidak berwenang dikaitkan dengan kompetensi Jabatan maka dimungkinkan
ada tiga macam bentuk tidak berwenang ( onbevoegdheid) yaitu: onbevoegdheid ratione
materiae ( menyangkut kompetensi absolute), onbevoegdheid ratione loci ( kompetensi relative)
dan onbevoegdheid ratione temporis ( tidak berwenang dari segi waktu).

Kedua, Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara pada waktu mengeluarkan keputusan sebagaimana
dimaksud dalam ayat (1) telah menggunakan wewenangnya untuk tujuan lain dari maksud
diberikannya wewenang tersebut yang dikenal dengan sebutan “ penyalahgunaan wewenang” ( de
tournament de pouvoir).

Menurut Philipus M. Hadjon, alasan yang dikemukakan dalam penjelasan otentik ini dalam
prakteknya sulit di buktikan karenanya jarang digunakan. Oleh karena itu dalam gugatan sering
menggunakan dasar seperti tersebut dalam butir 3.[42]

Ketiga, dalam penjelasan pasal ini menyatakan bahwa dasar pembatalan sering disebutkan “
larangan berbuat sewenang-wenang” ( willekeur) merupakan konsep yang sulit diukur. Philipus M.
Hadjon mengatakan bahwa:

Larangan berbuat sewenang-wenang justru membuat rumusan yang operasional – terukur


menjadi sulit / tidak terukur. Kalau kita bandingkan dengan ketentuan Wet AROB di Belanda,
nampaknya disatu pihak ada kesamaan untuk huruf a,b,c, sedangkan huruf d tidak terdapat dalam
pasal 53 ayat 2.[43]

Pasal 53 UU No. 5 Tahun 1986 ini diubah oleh UU No. 9 Tahun 2004, terutama dalam ayat (2)
b dan c, yang berkaitan dengan penyalahgunaan wewenang dan tindakan larangan berbuat
sewenang – wenang, bagaimana diatur dalam pasal 53 UU No. 9 Tahun 2004, berbunyi:

(1) Orang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu keputusan
Tata Usaha Negara dapat mengajukan gugatan tertulis pada pengadilan yang berwenang yang berisi
tuntutan agar Keputusan Tata Usaha Negara yang disengketakan itu dinyatakan batal atau tidak sah,
dengan atau disertai tuntutan ganti rugi dan atau rehabilitasi;

(2) Alasan-alasan yang dapat digunakan dalam gugatan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1)
adalah:

1. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan peraturan perundang-undangan
yang berlaku;

2. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan
yang baik.

Sesuai dengan ajaran hukum dan sebagaimana yang ditentukan dalam pasal 53 ayat (2) UU
No. 5 tahun 1986 yo. UU No. 9 tahun 2004, maka bilamana suatu keputusan Tata Usaha Negara
bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku yang bersifat wewenang,
prosedur dan substansi, keputusan Tata Usaha Negara tersebut yang ditemukan oleh Peradilan dalam
pertimbangan hukumnya, menjadi dasar untuk putusan pengadilan menyatakan tidak sah atau batal
keputusan Tata Usaha Negara tersebut.

Selaras dengan konsep hukum/ ajaran hukum dan ketentuan pertanahan Keputusan Tata Usaha
Negara merupakan sumber hukum dan alat bukti dari lahirnya sertifikat hak atas tanah yang
berkarakter yang bersifat Konstitutif, dengan demikian maka bilamana terjadi persengketaan
berkaitan dengan kepemilikan hak atas tanah, maka masuk dalam kompetensi absolut dari
pengadilan tata usaha negara yang mana alat bukti keputusan Tata Usaha Negara tersebut terbitnya
yang berkaitan dengan adanya cacat dalam aspek wewenang, prosedur dan substansi yang menjadi
titik tolak dalam beracara dan tuntutan pembatalannya.

Berbeda dengan sertifikat hak atas tanah yang berkarakter yuridis yang bersifat deklaratif,
sesuai dengan sumber dasar hak kepemilikan atas tanah yang exsistensinya diakui oleh negara
sehingga dalam proses persengketaan hukumnya berada diwilayah Peradilan umum, dimana bukti
perolehan kepemilikan keperdataan dan obyek gugatannya yang ditimbulkan berkaitan dengan
keabsahan dari aspek kesepakatan, kecakapan, obyek dan kausa tertentu yang menjadi dasar
gugatan dan proses pembuktian di peradilan umum tersebut.

Berdasarkan latar belakang permasalahan tersebut maka yang akan menjadi isu sentral yang
hendak dikaji dalam kajian ini adalah pembatalan sertifikat oleh Peradilan dan akibat hukum
terhadap sertifikat hak atas tanah, yang dilatar belakangi adanya ketidak pastian hukum dan
kepastian hak disebabkan karena masih banyaknya sengketa tanah dimana sertifikat hak atas tanah
oleh pengadilan diputus dinyatakan tidak sah dan harus dibatalkan.

Salah satu kelemahan dari disebabkan hukum tanah nasional yang dibangun berdasarkan
pada konsepsi pengakuan hak Negara terhadap hak yang ada dan sistem pendaftaran tanah yang
mengenal adanya alat bukti kepemilikan hak atas tanah yang lain selain sertifikat hak atas tanah.
Konsep pengakuan negara dan sistem pendaftaran tanah berakibat pada karakteristik khas
dari sertifikat yang mana konstruksi hukum dari sertifikat hak atas tanah yang terbit dikenal adanya
sertifikat dengan karakter yuridis yang bersifat Konstitutif maupun terdapat sertifikat yang bersifat
deklaratif.

Konstruksi hukum dari karakteristik sertifikat hak atas tanah tersebut membawa konsekuensi
hukum terhadap bentuk sengketanya, badan Peradilan yang menangani perkaranya dan akibat
hukum yang berbeda pula satu dengan yang lain bilamana terjadi eksekusi pelaksanaan hukum
terhadap putusan pengadilan baik terhadap hak kepemilikan atas tanahnya maupun terhadap status
hukum obyek tanahnya.

[1] Supriadi, Hukum Agraria, (tp: ttp, tthp), h. 152-153

[2] Ibid, h. 153-154

[3] Ibid, h. 155-156

[4] Ibid, h. 156-157

[5] Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia, (Jakarta: Djambatan, 2008), h. 471

[6] Ibid, h. 471-472

[7] Ibid, h. 476

[8] Ibid, h. 477

[9] Ibid, h 477

[10] Ibid, h 482

[11] Ibid h 482

[12] Ibid h 482

[13] Ibid, h. 485

[14] Ibid, h. 486

[15] Lihat L.B. Curzon, LandLaw, Seventh edition, Pearson Education Ltd, Great Britain, 1999, h. 8-9.
dikatakan Property is the highest right a man have to any thing; a right over a determinate thing,
either a tract of land or chattel; an exclusive right to control an economic good; an aggregate of
rights guaranteed and protected by the government; everything which is the subject of ownership; a
social institution whereby people regulate the acquisitionand use of the resources of our environment
according to a system of roles; a concept that refers to the rights, obligations, priveileges and
restrictions that govern the relations of men with respect to things of value.

[16] Lihat, Jesse Dukemenier, Property, Gilbert Law Summaries, 1991-1992, h. i

[17] John Locke “ second treatise on Government”, 1689, dikutip oleh Rock Deborah, Property Law & Human
Rights, First Published, Blackstone Press Limited Aldine Place, London, 2001, h. 3.

[18] Pengaturan hak kepemilikan atas tanah termasuk kedalam Hukum administrasi adalah merupakan
seperangkat hukum yang diciptakan oleh lembaga administrasi dalam bentuk undang-undang, peraturan,
perintah dan keputusan-keputusan ( body of law created by administrative agencies in the form of rules,
regulations, orders, and decisions to carry out regulatory powers and duties of such agencies). Henry Campbell
Black, Black’s Law Dictionary, Sixth Edition, St. Paull, Minn, West Publishing Co, 1993, h. 29.

[19] Istilah “beschikking”“ ada yang menterjemahkan sebagai “keputusan” atau “ketetapan”demikian juga
dengan sebutan “ Tata Usaha Negara” ada yang mempergunakan “ Administrasi Negara”. Sebagaimana yang
diatur dalam UU No. 5 tahun 1986 ; menurut Kuncoro Purbopranoto, istilah “ Beschikking” ( Belanda ) atau
“ Acte administrative” ( Perancis), atau “ verwaltungsakt” ( Jerman). diintrudusir oleh van der Pot dan van
Vollenhoven. Kuncoro Purbopratoto, Beberapa Catatan tentang hukum peradilan Administrasi negara dan
hukum pemerintah, Alumni, Bandung, 1978, h. 45; Namun istilah Beschikking menurut Utrecht dan Sjachran
Basah, lebih tepat diterjemahkan sebagai “ Ketetapan”. sebagaimana yang dikatakan: Berbagai pengertian
ketetapan yang dilontarkan oleh para ahli dan setelah membandingkan serta mengkajinya, maka penulis
berpendirian bahwa ketetapan adalah keputusan tertulis administrasi Negara, yang mempunyai akibat hukum
dalam menyelenggarakan pemerintahan ( dalam arti kata sempit).Sjachran Basah, Existensi dan Tolok Ukur
Badan Peradilan Administrasi di Indonesia, Alumni, Bandung, 1997, h. 13.

[20] E Utrecht, Op.cit, h. 184-185.

[21] lihat Philipus M. Hadjon, et.al, h. 143-146

[22] Istilah “Penetapan Pemerintah “yang dipakai dalam pasal 23 PP No. 24 tahun 1997. penetapan
Pemerintah adalah keputusan Tata Usaha Negara, dalam istilah lain adalah keputusan pemberian hak
( surat keputusan ) yang dikeluarkan oleh Badan Tata Usaha Negara dalam hal ini BPN ( Badan
Pertanahan Nasional)

[23] Penyebutan tanah Negara sebagai tanah yang dikuasai oleh Negara sebelum berlakunya UUPA sudah
diintrudusir Di dalam PP No. 8 tahun 1953, tentang Penguasaan Tanah-tanah Negara, didalam pasal 1 huruf a,
disebutkan bahwa “ tanah Negara, ialah tanah yang dikuasai penuh oleh negara” pengertian ini sebetulnya
secara filosofi mengacu pada konsep “ domein verklaring”. Dalam penjelasan umum UUPA tanah negara adalah
tanah yang dikuasai langsung oleh negara. Didalam konsep historis, tanah negara berarti sebagai tanah miliknya
Negara atau Raja. Dalam konsep ini semua tanah yang ada merupakan hak milik ( domein ) dari Raja jadi tidak
ada yang namanya hak milik rakyat, dimana rakyat diposisikan sebagai penyewa atau penggarap. Dalam konsep
pemerintahan Hindia Belanda asas Domein verklaring yang dinyatakan di dalam pasal 1 “ Agrarisch besluit”
dikenal adanya dua macam status tanah yaitu: pertama, tanah milik ( domein) Negara, yang sepenuhnya
dikuasai oleh negara ( Vrijlandsdomein) dan tanah negara yang diatasnya ada penguasaan rakyat misalnya
tanah-tanah adat ( on vrijlandsdomein).dan; kedua, tanah hak milik ( eigendom ), dimana diatas tanah tersebut
sudah ada atau dilekati dengan sesuatu hak. Setelah lahir UUPA dikenal adanya beberapa jenis klasifikasi yang
disebut tanah negara antara lain:

1. tanah negara bebas yaitu merupakan tanah yang mana diatastanah tersebut belum ada hak atas tanah yang
melekat yang pada masa pemerintahan Hindia Belanda disebut “ Vrij lands Domein”, (tanah-tanah “ Timbul” “
Aanslibbing” ) termasuk seperti tanah yang berasal dari endapan Lumpur di tepi pantai atau sungai.
2. tanah negara bekas hak barat atau yang lazim dalam praktek pertanahan disebut “ tanah ex barat”. Yang masuk
dalam kategori ini adalah tanah bekas hak yang dihapuskan oleh peraturan perundangan seperti “ Tanah –
tanah Partikulir” dengan UU No. 1 tahun 1958, tanah Erfpacht pertanian kecil oleh ketentuan konversi UUPA.
Tanah bekas hak barat yang terkena ketentuan Keppres No. 32 tahun 1979, Termasuk didalam kategori ini
adalah tanah-tanah hak yang bersifat sementara ( berjangka waktu) telah berakhir jangka waktunya dan tidak
diperpanjang atau diperbaharui kembali.

3. Tanah negara bekas tanah hak. yang dilepaskan oleh pemegang haknya kepada negara secara sukarela karena
maksud tertentu. Seperti tanah hak yang dibebaskan oleh negara untuk tujuan kepentingan umum.

[24] Pasal 3 PMA No. 2 tahun 1960: Hak-hak eigendom yang pemiliknya terbukti berkewarganegaraan
Indonesia tunggal dicatat oleh K.K.P.T., baik pada asli maupun pada grosse aktanya sebagai telah dikonversi
menjadi hak milik.

[25] pasal 4 PMA No. 2 tahun 1960 sebagai berikut: Hak eigendom yang setelah jangka waktu 6 bulan
tersebut pada pasal 2 lampau pemiliknya tidak dating pada K.K.P.T. atau yang pemiliknya tidak dapat
membuktikan, bahwa ia kewarganegaraan Indonesia tunggal, oleh K.K.P.T. dicatat pada asli aktanya
sebagai dikonversi menjadi hak-guna-bangunan, dengan jangka waktu 20 tahun.

[26] Sebagaimana dikutip Philipus M. Hadjon, Pengertian-pengertian Dasar tentang Tindak Pemerintahan,
Copy - Percetakan & stensil Djumali, Surabaya, 1985, h. 8-9;

[27] Lihat Philipus M Hadjon dan Tatiek Sri Djatmiati, Argumentasi Hukum, Gajah Mada University Press,
Jogjakarta, 2005, h. 83

[28] Philipus M. Hadjon, dalam makalah: Tolok Ukur Keabsahan Tindak Pemerintahan dan Keputusan Tata
Usaha Negara, makalah yang disampaikan pada penyelenggaraan – House legal Training Hukum Administrasi
dan PTUN, tanggal 19-29 Juli 2004, h. 1; lihat pula sebagaimana dikutip oleh Soehino, Asas-asas Hukum Tata
Usaha Negara, Liberty, Bandung, h. 102-119.

[29] E. Utrecht, Op. cit, h. 108

[30] E. Utrecht, loc. Cit

[31] Soehino, Op. cit, h. 100.

[32] Bachsan Mustafa, Op. cit, h. 92

[33] Bachsan Mustafa, Ibid, 92.

[34] E. Utrecht, Op. cit, h. 109.

[35] E. Utrecht, Ibid, h. 111

[36] Ibid, h. 11

[37] Dalam bukunya, Utrecht memberikan contoh A. mengadakan perjanjian dengan B. perjanjian itu diadakan
pada tanggal 1 Pebruari 1954. pada tanggal 1 april 1954 oleh hakim diadakan pembatalan ( vernietiging)
perjanjian itu, karena mengandung beberapa kekurangan “essentieel” ( perjanjian itu tidak memuat beberapa
essentialia) ( pasal 1320 KUH Perdata). Perjanjian itu bagi hukum dianggap tidak pernah ada, jadi, akibat
perjanjian itu dengan sendirinya bagi hukum dianggap tidak pernah ada. Segala sesuatu yang karena perjanjian
itu diadakan antara 1 Pebruari 1954 dan tanggal 1 April 1954 harus dihapuskan, atau dengan kata lain: status
hukum kedua belah pihak pada tangal 1 april harus dikembalikan pada status hukum mereka sebelum tanggal 1
pebruari 1954, seakan-akan perjanjian itu tidak pernah diadakan. Jadi, seluruh akibat perjanjian itu
dihapuskan. Oleh sebab itu “ batal” dapat juga disebut “ batal mutlak” ( absoluut nietig). Utrecht, loc. Cit.

[38] Lihat Utrecht, loc.cit

[39] E. Utrecht, Ibid, h. 111. catatan: Ex tunc, secara harfiah berarti sejak waktu ( dulu) itu, dalam konteks ini
ex tunc berarti perbuatan dan akibatnya dianggap tidak pernah ada; sedang Ex nunc, secara harfiah berarti
sejak saat sekarang. Dalam konteks ini, ex nunc berarti perbuatan dan akibat dianggap ada sampai saat
pembatalannya.

[40] Lihat dalam Philipus M. Hadjon, Ibid, h. 8.

[41] Lihat Philipus M Hadjon dan Tatiek Sri Djatmiati, Op. cit, , h. 83

[42] Lihat Philipus M Hadjon dan Tatiek Sri Djatmiati, Op. cit, , h. 83

[43] Philipus M. Hadjon, et.al, Op. cit, h. 327