TEMA 5
Promoción Interna al Cuerpo Auxiliar Tema 05 2 2
de la Administración de Castilla y León
TABLA DE CONTENIDO
1. EL CONCEPTO DE DOCUMENTO
Los documentos están indisolublemente ligados a la historia del hombre y según las épocas son
apreciados y valorados por alguna de sus características. La palabra documento deriva de la raíz
latina “docere”, que significa enseñar o mostrar algo. Con carácter amplio es todo testimonio de la
actividad del hombre fijado en un soporte perdurable que contiene información, es decir: toda
información registrada en un soporte mediante un medio de fijación.
La Ley 6/1991, de 19 de abril, de Archivos y del Patrimonio Documental de Castilla y León en su
artículo 2 define documento como “… toda expresión en lenguaje natural o convencional, incluidas
las de carácter gráficos, sonoro o audiovisual, recogida en cualquier tipo de soporte material,
incluido el informático, que constituya testimonio de los hechos que afectan a los individuos o a los
grupos sociales”.
Primer ámbito: el documento de archivo.
Pero no todos los documentos son documentos de archivo, es necesario restringir esta definición
teniendo en cuenta el ámbito institucional en el que nos movemos.
Documento de archivo, según el Diccionario de Terminología Archivística es “El testimonio material
de un hecho o acto realizado en el ejercicio de sus funciones por personas físicas o jurídicas,
públicas o privadas de acuerdo con unas características de tipo material y formal“.
Las características del documento de archivo son:
- Su origen o génesis derivado de un proceso natural: los documentos de archivo surgen en el marco
del proceso natural de una actividad. Son producidos por una persona o institución en el curso de
su gestión para el cumplimiento de unos fines. Reflejan las relaciones y actividades de la sociedad y
de los hombres. No son producto de la imaginación o creación literaria. Esto diferencia las fuentes
documentales de los archivos de otras fuentes narrativas.
- Su carácter seriado. Los documentos de archivo rara vez aparecen sueltos. Generalmente se
integran en agrupaciones documentales mayores fruto de la actividad para las que han sido
creados. Como veremos, los documentos forman parte de los expedientes administrativos y estos
dan origen a las series documentales:
- Expedientes de contratación
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*Solicitud: documento que contiene una o varias peticiones de un ciudadano dirigidas a promover
la acción del órgano administrativo al que se dirige.
*Denuncia: documento por el que cualquier ciudadano, en cumplimiento o no de una obligación
legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho
que pudiera obligar a la iniciación de un procedimiento administrativo.
Alegación: documento por el que el interesado en un procedimiento administrativo aporta a los
órganos responsables de éste datos o valoraciones de carácter fáctico o jurídico para su
consideración.
*Recurso: documento por el que el ciudadano impugna un administrativo que afecta a sus derechos
o intereses, demandando su anulación por incurrir en alguna de las causas de invalidez previstas en
el ordenamiento jurídico. Puede ser: recurso ordinario, recurso de revisión o recurso contencioso-
administrativo.
*Carta: - Carta. En ocasiones existen comunicaciones de personas particulares recibidas por las
Administraciones Públicas sin vínculo preciso a trámite administrativo alguno. Es habitual que los
Presidentes, Consejeros, Alcaldes, Concejales, etc. reciban documentos de este tipo junto con
invitaciones, “saludas” y otros escritos que podríamos agrupar en esta categoría de carta o misiva
particular.
- En caso de contener documentación cuyo formato exija que sea archivada aparte (planos, cintas
de video, carteles…) habrá que indicar mediante una diligencia en el expediente la existencia de ese
documento haciendo referencia al lugar donde se ubica (armario, planero, archivador…).
- No sacar documentos originales de los expedientes y si se tiene que hacer, dejar siempre un
testigo en color con indicación del documento, fecha y firma de quien se ha hecho responsable de
su custodia.
- Los expedientes “en trámite” deben ser archivados con aquel procedimiento que sea más
adecuado tanto al desarrollo temporal de su tramitación como al volumen que pueda ir adquiriendo
la carpeta. Un expediente que sabemos que va a seguir activo durante muchos años no es
conveniente que pase a una caja de archivo definitivo, sobre todo si se prevén voluminosas
incorporaciones de documentos.
- Los expediente cuya tramitación haya finalizado deben ser archivados independientemente del
plazo establecido (o acordado) para su remisión al Archivo Central/Territorial, como veremos en el
bloque 7. Este trabajo ha de hacerse de manera habitual y ordenada. Una vez finalizada la
tramitación también es el momento de realizar una primera limpieza: eliminar elementos auxiliares
(borradores, notas, fotocopias de apoyo) y materiales ajenos (carpetillas de plástico, posti-it,
gomas). Lo mejor es que pasen a cajas de archivo definitivo indicando en el lomo, al menos, los
datos sobre el Organismo, el nombre de la serie y los expedientes que contienen.
- Hay que evitar que aparezca información sobre datos personales.
La correspondencia.
Aquella documentación que no dé lugar a la formación de un expediente o no tenga relación con un
asunto en trámite se puede considerar dentro de esta categoría de Correspondencia,
documentación “de relación” o “documentación no reglada”.
Recomendaciones: Hay que evitar el uso indiscriminado de esta categoría para archivar aquello que,
simplemente, no ha sido incluido en su respectivo asunto. Todo aquello que se emite o recibe en el
contexto de un trámite abierto, debe será archivado en la carpeta correspondiente, de igual forma
si un intercambio de comunicaciones da lugar a un trámite pasará a formar parte de un Expediente.
Forma de archivar la correspondencia. Los escritos no deben tratarse de manera aislada ni ser
incluidos en agrupaciones artificiales como “Entrada” y “Salida” (aunque lleven sello de registro),
sino que cada comunicación debe ser archivada con su respuesta. La organización posterior puede
realizarse con el criterio que se considere más adecuado: emisores/destinatarios; materias o
asuntos, etc. Estas agrupaciones llevarán internamente un orden cronológico.
Hay que evitar el uso indiscriminado de la categoría “varios” para archivar aquello que,
simplemente, no ha sido incluido en su respectivo asunto. Todo aquello que se emite o recibe en el
contexto de un trámite abierto, debe será archivado en la carpeta correspondiente, de igual forma
si un intercambio de comunicaciones da lugar a un trámite pasará a formar parte de un Expediente.
Los registros.
Son instrumentos de control administrativo, en ellos se procede a reseñar acciones, movimientos
de personas; entrada y salida de documentos; identificaciones materiales; llamadas telefónicas… El
ejemplo más significativo en el ámbito Administrativo es el Registro de correspondencia (entrada y
salida) tradicionalmente llevado en libros y, en la actualidad, mediante procedimientos
informáticos.
Los registros administrativos tienen carácter probatorio. El registro único de la Junta de Castilla y
León o el Catastro son registros administrativos.
Registro de la Propiedad, Mercantil y Civil tienen carácter de registro público jurídico.
Documentos en nuevos soportes.
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No hay que olvidar que la implantación de los procedimientos informáticos implica una mayor
presencia de documentos electrónicos en las oficinas.
Hasta ahora teníamos ciertos documentos en disquetes, CD-ROM, DVD, etc. que podían acompañar
a los originales en papel. También listados de ordenador sin validación cuya conservación sólo era
necesaria en tanto tenían utilidad para la oficina. La implantación de la firma electrónica permite la
validación de documentos en soporte informático. Se realizan solicitudes “on-line”. Es evidente que
la transformación de los soportes obligará a modificar los procedimientos de transferencia de la
custodia, así como el control de los documentos en aquellos Depósitos Electrónicos en que se
encuentren archivados.
La Junta de Castilla y León ha creado su propio repositorio digital único de documentos
electrónicos, llamado Depósito de Originales Electrónicos (DOE), en el que se custodian los
documentos con firma electrónica.
La nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas establece la existencia de un “Archivo único de documentos
electrónicos”, aunque este apartado no entrará plenamente en vigor hasta 2018.
“Artículo 17. Archivo de documentos.
1. Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos
electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la
normativa reguladora aplicable.
2. Los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la
autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del
tiempo transcurrido desde su emisión. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los
datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones. La
eliminación de dichos documentos deberá ser autorizada de acuerdo a lo dispuesto en la normativa
aplicable.
3. Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de
seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la
integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos
almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, así
como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos”.
Estos documentos no forman parte del patrimonio documental y se pueden destruir sin
ningún procedimiento específico, como sucede con los documentos administrativos.
- Una primera fase o primera edad del documento. Se inicia con la creación del documento y su uso
intensivo para la resolución de los asuntos propios de la institución productora. Es un documento
activo, que tiene un valor primario, que es el que va unido a la finalidad inmediata para la que fue
creado. Permanece en el Archivo de Gestión y es muy utilizado por la oficina productora.
Corresponde con la documentación activa.
- Una segunda fase o segunda edad del documento. Hay un uso menos intenso por parte de la
Administración. El documento pierde valor primario y adquiere progresivamente uno secundario,
que es aquel que obedece a otras motivaciones que no son la finalidad inicial del documento.
Permanece en el archivo central/territorial (intermedio).
- Una tercera fase o tercera edad. Es un documento inactivo. Ya no tiene valor para las oficinas,
pero puede llegar a alcanzar un valor secundario, como fuente de investigación histórica. Se plantea
su destrucción o conservación en un Archivo Histórico.
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Los valores del documento dependen de la finalidad por la cual ha sido creado y de la utilidad que
se pueda generar posteriormente. Con el paso del tiempo el documento puede ir adquiriendo un
nuevo valor (llamado “secundario” o “permanente”) y servir como fuente para la investigación
histórica y para la cultura.
La citada Ley de Archivos y del Patrimonio Documental de Castilla y León señala, en su artículo 3,
que archivos es “… el conjunto orgánico de documentos, o la reunión de varios de ellos, reunidos
por cualquier entidad pública o privada, persona física o jurídica y conservados como garantía de
derechos, como fuente de información para gestión administrativa y la investigación o con
cualquier otro fin”. También “… aquella institución cuya función primordial es la de reunir,
organizar, conservar, comunicar y difundir por medio de técnicas apropiadas dichos conjuntos de
documentos…”.
Encontramos tres acepciones del término archivo:
- Lugar donde se guardan los documentos: arca, caja, edificio.
- Una Institución Cultural.
- El contenido documental.
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El artículo 37 del Reglamento del Sistema de Archivos de Castilla y León (aprobado por Decreto
115/1996, de 2 de mayo) define los archivos de gestión en estos términos:
“… 1. Las entidades pertenecientes a la Administración Institucional, así como los servicios
administrativos o unidades de nivel similar pertenecientes a la Administración General de la
Comunidad, deberán mantener los archivos de gestión que sean necesarios para el tratamiento de
su documentación, de acuerdo con el volumen y características de ésta.
2. Los archivos de gestión conservarán y organizarán la documentación activa desde su creación o
recepción hasta su eliminación o transferencia. La conservación y custodia de los documentos será
responsabilidad del jefe de la unidad, sin perjuicio de las funciones que correspondan a la Consejería
de Educación y Cultura…”
El archivo de oficina o de gestión se define como el conjunto de documentos de una unidad
administrativa compuesto tanto por los documentos emitidos como por los recibidos, de acuerdo al
desarrollo de sus actividades y funciones, que debe encontrarse reunido de forma organizada para
garantizar la consulta y gestión tanto de la institución a la que sirve como del administrado.
Estos documentos están en fase de tramitación o su uso por parte de la unidad administrativa es
muy frecuente. Conservarán y organizarán la documentación desde su creación o recepción hasta
su eliminación o transferencia al Archivo Central / Intermedio.
- Impedir la dispersión o eliminación de los documentos.
- Formación correcta de los expedientes, evitando el fraccionarlos según pasos en el trámite o
la agrupación de distintos tipos documentales por referirse a un asunto común, y de las
subsiguientes series documentales.
- Asegurar la correcta instalación física de los documentos.
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Es recomendable que cada expediente esté descrito en un instrumento (base de datos), con
indicación del nº de la caja y el nº de orden del expediente dentro de ella. Ello supondrá las
siguientes ventajas:
Obsérvese que uno de los elementos más importantes a la hora de realizar una adecuada
descripción de los documentos en el Archivo de Oficina es extraer y señalar de la manera más
certera posible cuál es el contenido de un expediente.
Debemos realizar y mantener actualizados los instrumentos de descripción necesarios para la
recuperación de la información del Archivo de Gestión. Podemos utilizar programas informáticos
como hojas de cálculo, bases de datos.
Es importante no confundir el procedimiento (trámite administrativo) con el contenido de los
documentos o expedientes.
Tipos de archivo
Existen muchas clasificaciones tipológicas de los archivos en función de diferentes parámetros.
Analizaremos algunas de las más utilizadas teniendo presente que la clasificación más correcta
desde el punto de vista archivístico es la que hace referencia al ciclo vital de los documentos.
Cuadro: Tipos de archivos según diversos parámetros
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- Propiedad de los fondos: públicos y privados. Los públicos: militares, judiciales, municipales, etc.
Regulados por el derecho público. Los privados: nobiliarios, eclesiásticos, de empresa, etc.
Regulados por el derecho privado.
- Ámbito geográfico: municipales, provinciales, regionales, estatales… Los archivos de corporaciones
locales: son archivos muy completos ya que pueden conservar desde los documentos fundacionales
hasta el archivo administrativo actual. En ello se funde completamente el carácter administrativo e
histórico. Los archivos históricos provinciales surgen en 1931 para recoger los protocolos notariales
de la provincia que tuvieran una antigüedad superior a los 100 años. A este primitivo fondo notarial
se irán sumando la documentación depositada en las Delegaciones de Hacienda, no sólo la de
carácter económico sino también la que quedó allí depositada fruto de las desamortizaciones del
siglo XIX y no se trasladó a Madrid, documentación judicial de las antiguas audiencias provinciales y
desde el decreto de 8 de mayo de 1969 de creación del archivo general de la administración se les
otorga el mismo carácter de archivos intermedios en el ámbito provincial. Desde este momento
empezarán a recibir la documentación de la administración periférica del estado. Y, en Castilla y
León, recogen también la documentación de la administración periférica de la junta.
- Soporte: cartográficos, digitales, fotográficos, etc. Constituye la clasificación menos científica ya
que, como hemos visto, el soporte documental no confiere un carácter distintivo a los documentos
desde el punto de vista de la archivística. En muchos casos, más que archivos en sí, se integran en
fondos de archivo.
o Archivos fotográficos. Destacan las colecciones fotográficas del centro
documental de la memoria histórica, del archivo general de la administración
y de algunos archivos histórico provinciales como el de Soria.
o Archivos audiovisuales. Como ejemplos se pueden reseñar los archivos del
congreso y del senado y de radio televisión española.
o Archivos electrónicos. En plena formación y definición. La ley está obligando a
la creación de “archivos electrónicos únicos” (sólo contienen documentos de
este tipo).
Ya hemos hablado de la importancia que tiene la organización en los archivos para que puedan
servir para los fines que fueron creados. Consta de dos tareas fundamentales: la clasificación y la
ordenación.
Para que un archivo no se convierta en un mero almacén de documentos, tiene que estar
organizado. Hay dos pilares en los que se asienta la buena organización de un Archivo de oficina u
corresponden a dos tareas necesarias e inseparables:
6.2.1. La clasificación.
Ya hemos indicado que los documentos de archivo se agrupan de forma natural, por el hecho de
producirse de manera repetida, de ahí que tengamos que detenernos en el concepto de Serie
Documental. Varios expedientes del mismo tipo, generados por un órgano o unidad como resultado
de la misma actividad y tramitados a lo largo de un tiempo, originan una serie documental.
Si no se establece un procedimiento a través de una norma es fácil que se diluya la idea de
expediente y, por tanto, de Serie documental.
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Uno de los principales problemas a la hora de identificar la serie viene dado por la no creación de
expedientes, el engrosamiento de falsas series o el recurso indiscriminado a su denominación como
“Correspondencia”.
Otra mala práctica es agrupar documentos simplemente por su tipología o asunto sin tener en
cuenta su pertenencia a una serie derivada de cierta actividad administrativa.
- Por ejemplo, en el Servicio de Atención Integral de Consumo:
*No se formará una serie de Actas de inspección, sino una de Expedientes de inspección, que
contendrán, además de las Actas, las otras actuaciones relativas a esa actividad inspectora de la
Administración.
Hay que evitar utilizar coletillas del tipo “varios” para describir conjuntos de documentos cuyo
contenido sea heterogéneo.
Esta acumulación se produce porque no se archiva con regularidad o por malas prácticas de archivo.
Par clasificar hay que analizar cuál es el órgano o unidad productor de los documentos.
- ¿Cuáles son sus funciones y las actividades implícitas en su ejercicio?
- ¿Qué actividades desarrolla el órgano productor para cumplir las funciones respecto de las
competencias que tiene atribuidas?
- ¿A qué tipo documental pertenece?
-¿Qué normas regulan los procedimientos?
Hay tres tipos de clasificación empleada en archivos:
- Orgánica. La estructura intelectual de organización del Fondo documental (o parte del mismo)
responde a la que posee el organismo productor de los documentos.
Es la más sencilla de establecer aunque tiene como inconveniente el estar sometida a
constantes cambios en virtud de los avatares político-administrativos.
- Funcional, las series se integran en actividades, éstas en funciones todas en grandes áreas
competenciales. Es más complejo de realizar, aunque las funciones tienen más permanencia.
También hay que destacar su flexibilidad a la hora de presentar la información a personas que
no conocen exactamente las estructuras administrativas.
- Orgánico-funcional, también se pueden combinar ambos criterios. En las agrupaciones
superiores criterios orgánicos y en las inferiores las distintas funciones y actividades. Permite
recoger la evolución de las oficinas administrativas.
- Por materias, no es la más adecuada para los documentos de archivo, pero hay ciertos tipos
de colecciones documentales y dosieres generados artificialmente que pueden clasificarse por
materias o asuntos, por ejemplo los Dosieres temáticos o Dosieres de prensa.
6.2.2. La ordenación.
Los expedientes se deben ir ordenando entre sí de una forma que vendrá determinada por el propio
carácter de la documentación. “la ordenación es el proceso por el cual se unen y relacionan los
elementos constitutivos de cada serie documental (documentos simples y expedientes) de acuerdo
a un criterio preestablecido”.
Debemos tener en cuenta que los criterios de ordenación de los documentos dentro de sus
agrupaciones están muy relacionados con su instalación. Si queremos encontrar un antecedente es
necesario que los documentos estén adecuadamente colocados en su ubicación.
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Sistemas de ordenación:
- Orden cronológico. En general el criterio de ordenación es el cronológico (fecha de producción
y/o tramitación de los documentos), de hecho suele superponerse o coexistir con los demás.
- Orden alfabético. Se ordenarán de forma alfabética por nombres de personas (ej.: expedientes
personales, expedientes académicos de alumnos, por lugares, por nombres de entidades u
organismos (Expedientes de beneficiarios de subvenciones) por asuntos o materias (ej.:
expedientes informativos, informes).
Los criterios de ordenación no han sido siempre iguales a lo largo del tiempo. Si vemos un
índice onomástico en un legajo del siglo XVI comprobaremos que el término que se empleaba
para la ordenación era el nombre de pila. La normalización ha partido del mundo bibliotecario.
Principios generales:
- Se sigue el orden del alfabeto español.
- En la ordenación alfabética, las consonantes dobles “ch”, “ll” y “rr” se consideran
como dos letras aisladas;
- La ordenación alfabética se realiza palabra por palabra y letra por
letra.
7.1. CONCEPTO
El acceso es el derecho que tienen los ciudadanos a la consulta de los documentos producidos por
la administración de acuerdo a la normativa vigente. El grado de accesibilidad estará condicionado
en primer lugar por la legislación y en un segundo término por el grado de organización en el que se
encuentre la documentación objeto de consulta.
Como ya hemos visto los documentos administrativos son el soporte en el que se materializan los
actos de la Administración Pública, la forma externa de dichos actos y pueden estar custodiados por
las instituciones administrativas productoras o haberse ya depositados en los archivos. En este
concepto de documentos administrativos debemos incluir el de Información pública según lo
establece la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y
Buen Gobierno, al incluir en el concepto de información tanto al contenido como a los documentos.
Ley 6/1991, de 19 de abril, de Archivos y del Patrimonio Documental de Castilla y León. Amplía
estos plazos para la documentación producida por sus instituciones y restringe el acceso hasta los
50 años desde el fallecimiento de la persona, si se conoce el dato, o se alarga hasta los 100 desde la
fecha de los documentos si se desconoce la fecha de fallecimiento.
- La libre consulta queda restringida a la documentación ya depositada en Archivos
Centrales.
- No determina el plazo en el que un documento pasa a ser histórico y por tanto, de libre
consulta.
1
Derogada a partir de la entrada en vigor de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas, el 3 de octubre de 2016.
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Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos2.
Garantiza el acceso de los ciudadanos a la documentación electrónica, de acuerdo a la normativa
vigente, no introduce ninguna novedad respecto a la amplitud o restricción del derecho.
2
-Derogada a partir de la entrada en vigor de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común
de las Administraciones Públicas, el 3 de octubre de 2016.
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- La seguridad nacional.
- La defensa.
- Las relaciones exteriores.
- La seguridad pública.
- La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales administrativos o disciplinarios.
- La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva
- Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
- Los intereses económicos y comerciales
- La política económica y monetaria.
- El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
- La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión
- La protección del medio ambiente.
- Se necesitará el consentimiento expreso y por escrito del afectado cuando los documentos
contengan datos de carácter personal que revelen la ideología, la afiliación sindical, la
religión (Datos especialmente protegidos del apartado 2 del art. 7 de la Ley Orgánica
15/1999, de 13 de diciembre de Protección de Datos de Carácter Personal).
- Se necesitará el consentimiento expreso del afectado o autorización por ley si la
información contiene datos referentes al origen racial, la salud y a la vida sexual (Datos
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Se crean las Unidades de Información para integrar la gestión de las solicitudes de los ciudadanos.
Recibirán y darán tramitación a las solicitudes de acceso y harán un seguimiento de su correcta
tramitación.
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- Resolución:
- Deberá notificarse en el plazo máximo de un mes, ampliable a otro más
atendiendo al volumen o la complejidad.
- La resolución contendrá alguno de los siguientes preceptos:
Inadmitir a trámite la solicitud.
Estimar la solicitud en su totalidad.
Estimación parcial.
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- Formalización:
- La información solicitada se servirá simultáneamente a la notificación de la
resolución.
- El acceso se realizará preferentemente por vía electrónica, salvo cuando no sea
posible o el solicitante haya indicado otro medio.
- El acceso será gratuito. La expedición de copias o la trasposición a un formato
diferente al original podrá devengar las cuantías económicas previstas en la Ley.
- Si la información solicitada ha sido objeto de publicación se informará al
solicitante de dónde se encuentra y cómo puede acceder a ella.
Cuando la consulta de los documentos se realiza directamente en los archivos las formas de acceso
viene marcada por las leyes específicas en materia de archivos y patrimonio documental:
.
www.eclap.jcyl.es