Estado y Economia

Nuevos
cuestionamientos
política
sobre
presupuestaria
en México
Titular:
Laura Sour Vargas
Colaboradores:
Fausto Hernández Trillo y Juan Manuel Torres Rojo
Roberto Hernández Ruiz
John Roberto Scott Andretta
Jorge Alejandro Chávez Presa
Cesar Velázquez
Guillermo M. Cejudo
ISBN:000-00-0000-0
Primera edición: marzo 2007
Centro de Investigación y Docencia Económicas AC

Programa de Presupuesto y Gasto Público
Carretera México - Toluca 3655

Col. Lomas de Santa Fe, 01210, México, DF.
Tel. 57-27-98-23 • 57-27-98-24 • 57-27-98-25
Fax. 57-27-98-73
www.presupuestoygastopublico.org
Editora: LAURA SOUR

Coordinación ejecutiva: ELENA ENRIQUEZ
Coordinación técnica: MARICELA MARTÍNEZ
Banco de información: IRMA ORTEGA
Investigación: LUZ MARINA PEÑA
Diseño gráfico y editorial:
RICARDO GONZÁLEZ BUGARÍN / La Huaracha, creadores visuales
Hecho en México / Made in Mexico
Queda prohibida la reproducción parcial o total de esta obra

por cualquier medio, sin permiso escrito de los titulares de los derechos.
Índice
1. Presentación
2. ¿A quién le tengo que pedir cuentas?

Fausto Hernández Trillo y Juan Manuel Torres Rojo
3. ¿Cuáles son los alcances del juicio oral ante los problemas
del proceso penal en México?
Roberto Hernández Ruiz
4. ¿Sería factible eliminar la pobreza en la tercera edad en el

ámbito nacional por medio de una pensión básica universal?
John Roberto Scott Andretta
5. ¿Puede un banco de agua salvar el lago de Chapala?

Héctor Manuel Bravo Pérez
6. ¿Por qué no podemos evaluar adecuadamente el gasto

en educación en México?
Jorge Alejandro Chávez Presa
7. ¿Han contribuido las leyes de deuda a mejorar el desempeño

fiscal de los Estados en México?
Cesar Velázquez
8. ¿Cómo rinde cuentas el gobierno? La arquitectura institucional

de la rendición de cuentas en México?
Guillermo M. Cejudo
Menú
El dinero que gasta el gobierno le pertenece a cada uno de los ciudadanos del Presentación
país, pues las principales fuentes de ingreso del gobierno son los impuestos
pagados y los ingresos que se obtienen por la venta de nuestro petróleo. En
tal caso, si es nuestro dinero, ¿podríamos dejar que otros lo gasten sin enterarnos
en qué o cómo lo usan? Por lo tanto, no sólo resulta conveniente sino necesario
conocer ¿quién decide cuánto y en qué gasta el gobierno?
El proceso de quién decide cuánto y cómo se gasta es el siguiente: cada
año el gasto del gobierno se realiza en base al Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF). El Ejecutivo a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP) coordina la formulación del PEF con otras dependencias y
organismos. Después del consenso para estructurar el PEF, el presidente manda
a la Cámara de Diputados su proyecto de gasto para el siguiente año. La
Cámara de Diputados revisa, modifica y aprueba el proyecto. Entonces, los
principales actores responsables en la decisión sobre cómo y en qué gastar son
el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
De esta forma, el gobierno gasta tu dinero asignándolo a diversas
actividades y tareas por medio de los diferentes programas que implementa
en cada administración. Los programas afectan principalmente la riqueza de
tu familia, tu empleo y la inflación del país pues son una forma de distribuir
riqueza y tratan de generar equidad y brindar igualdad de oportunidades para
toda la población. Por eso, es importante conocer el PEF y saber qué está
pasando con tu dinero.
En este libro podrás encontrar algunas respuestas de cómo y en qué se
gasta tu dinero, así como el impacto de ese gasto para la sociedad mexicana.
Estás respuestas tienen diversos enfoques que van desde el interés en saber a
quién pedir cuentas del gasto hasta el impacto de una política específica para
el cuidado de la reserva de agua en un lago.
Como podrás observar conforme avances en la lectura del libro,
encontrarás que los temas presentados son muy diversos, tanto como las
necesidades de información de las personas. Cada vez son más los nuevos
temas que se insertan dentro del marco del gasto, esto por la creciente demanda
de información por parte de los usuarios. Todos los temas están presentados
en forma de una interrogante, pues son estas preguntas las que se nos hacemos
cada día los ciudadanos.
Entre las preguntas que se pretenden contestar están: ¿A quién le tengo que
pedir cuentas? ¿Cuáles son los alcances del juicio oral ante los problemas del proceso penal en
México? ¿Sería factible eliminar la pobreza en la tercera edad en el ámbito nacional por
medio de una pensión básica universal? ¿Puede un banco de agua salvar el lago de Chapala?
¿Por qué no podemos evaluar adecuadamente el gasto en educación en México? ¿Han contribuido
las leyes de deuda a mejorar el desempeño fiscal de los Estados en México? ¿Cómo rinde
cuentas el gobierno? La arquitectura institucional de la rendición de cuentas en México.
Estos cuestionamientos son un nuevo punto de reflexión para pensar sobre
la política presupuestaria en México. Además, nos brindan la oportunidad de
analizar los distintos impactos que conlleva cada decisión en materia de gasto.
Menú
¿A quién
le tengo que
pedir
cuentas?
Definición de Responsabilidades,
Rendición de Cuentas y
Eficiencia Presupuestaría
en México
Unos de los principales retos que enfrentan los gobiernos en las socieda- INTRODUCCIÓN
des modernas es mejorar la aplicación del gasto público. Algunas de las pre-
guntas que de ello se desprenden incluyen ¿De qué depende que el gasto
público se aplique eficientemente? ¿Qué induce a un funcionario público a
aplicar el gasto correctamente?
Algunos autores afirman que un determinante importante para la apli-
cación del gasto público es una estructura clara y definida de distribución
de responsabilidades entre los distintos órdenes de gobierno. De esta for-
ma, las preferencias de los ciudadanos se pueden alinear mejor, contribu-
yendo sustancialmente a una mejora en la calidad del ejercicio del gasto
público. Ello presupone que la contigüidad del elector con el gobernante
es el factor más importante en la medición del desempeño del segundo. Así,
el instrumento para castigar o premiar al gobierno es el voto; es decir, me-
diante la votación se da la auditoria social, la cual contribuye a que la cali-
dad del gasto público se incremente.
Este trabajo concluye que los electores no conocen a quién pedirle cuen-
tas por las distintas actividades públicas que el gobierno realiza. La conse-
cuencia más importante de ello es que no es seguro que la calidad del ejer-
cicio del gasto público se eleve con una reforma descentralizadora. La
lección de política es que en los procesos de reformas descentralizadoras
tanto la definición de las responsabilidades, como su promoción entre la
ciudadanía, constituyen los elementos más importantes en dichas reformas.
En una democracia donde existe un federalismo fiscal, la auditoria social Algunos conceptos
se da por medio del voto. Para ello es necesario que el elector conozca a
ciencia cierta quién es el último responsable de cada actividad pública.
Menú
Por ejemplo, si en una sociedad existen dos niveles de gobierno (fede-

¿A QUIÉN LE TENGO QUE PEDIR CUENTAS?
ral y local) y se producen tres bienes públicos (uno producido por el ejecu-
tivo federal, otro por el local y el tercero lo co-producen ambos órdenes),
cuando la ciudadanía conoce qué bien produce cada uno de los niveles de
gobierno, entonces es posible llegar a aplicar la sanción al orden de gobier-
no responsable mediante el voto electoral. En caso contrario, la calidad y
la eficiencia del gasto público lejos de aumentar, incluso puede disminuir,
ya que si el elector no sabe quién es el responsable de cada actividad, puede
castigar con su voto al Presidente de la República en lugar de un presiden-
te municipal.
Es decir, si no se sabe a quién pedirle cuentas, una de las principales
virtudes de una reforma al federalismo fiscal (la de que las preferencias se
alinean mejor en las comunidades, o que el gasto se adecua mejor a las nece-
sidades sociales de gasto) se ve mermada. Desafortunadamente, este ha sido
el caso de México. El proceso de descentralización ha obedecido más a
cuestiones políticas que a una planeación integral donde se definan respon-
sabilidades y se diseñen los instrumentos de financiamiento adecuados. Ello
ha traído como consecuencia que el ciudadano no llega a percibir quién es
el último responsable de la producción de los distintos bienes y servicios
públicos. Los resultados de esta indefinición de responsabilidades son:
1. Disminución de la transparencia
2. Debilitamiento de las Instituciones
3. Obstaculización de la Auditoria Social
4. Disminución de la eficiencia en el uso de recursos
Por ello resulta importante evaluar el nivel de conocimiento del electorado

en relación a las responsabilidades de gasto de cada orden de gobierno en
México. Para corroborar esto se llevó a cabo una encuesta en el ámbito
nacional. Los resultados establecen que la mayoría de los ciudadanos no
conoce quién es el responsable de cada actividad pública en cada uno de
los diferentes niveles de gobierno. El instrumento también tuvo por obje-
to conocer si los propios gobernantes, electos popularmente, tienen claro
cuáles son y cómo se dividen entre las distintas autoridades gubernamen-
tales dichas responsabilidades.
La encuesta La encuesta se aplicó en una muestra estratificada de acuerdo a las caracte-

rísticas de la población y su distribución en zonas urbanas, tomándose como
base las ciudades de la Encuesta Nacional de Empleo Urbano (ENEU). El
tamaño de la muestra fue de 3 330 encuestas aplicadas en las ciudades de
Acapulco, Oaxaca, Morelia, Irapuato, Hermosillo, Zacatecas, Durango,
Campeche y Mérida así como la ciudad de México como piloto. Las pre-
2
Menú
guntas del cuestionario buscaron determinar el nivel de conocimiento so-
FAUSTO HERNÁNDEZ TRILLO Y JUAN MANUEL TORRES ROJO

bre quiénes son los responsables de distintas actividades y funciones pú-
blicas. De igual forma, se obtuvo información sobre el nivel de gobierno
encargado de recaudar distintos impuestos, tales como el IVA, ISR, Predial y
Tenencia de Automóvil. A manera de ejemplo, se presenta la siguiente se-
rie de preguntas:
¿Qué autoridad de gobierno es la responsable de proveer

• la educación primaria en forma gratuita?
• la educación secundaria en forma gratuita?
• de vigilar la calidad de los profesores de educación primaria?
• de vigilar la calidad de los profesores de educación secundaria?
• elaborar los programas de estudio de la educación primaria?
• elaborar los programas de estudio de la educación secundaria?
• de mantener en buen estado las condiciones físicas de las
instalaciones educativas?
De acuerdo a los resultados de la encuesta, las responsabilidades de gasto Los resultados

no están bien definidas, o peor aún, no las conoce la población, lo cual
implica que no se sabe a quién pedirle cuentas.
Estos resultados pueden sugerir que, a raíz de los complejos procesos
de descentralización de 1995, las responsabilidades de gasto se indefinieron
aún más por lo que la población no conoce a quién se le deben pedir las
cuentas.
El sector que absorbe la mayor parte del gasto programable es el de la Educación

educación. Este servicio involucra un buen número de actividades que van
desde de la enseñanza hasta la construcción de escuelas. Desafortuna-
damente, los resultados muestran que la probabilidad de que una persona
sepa cuál autoridad de gobierno es la responsable de proporcionar la edu-
cación primaria en forma gratuita depende directamente de que la persona
conozca cuáles son las tres autoridades de gobierno en México y de que
tenga un mayor nivel de educación. Lo mismo resulta con respecto a la
elaboración de los programas de estudio.
También se encontró que a medida que aumenta el ingreso en las fa-
milias es más difícil que les interese pedir cuentas a las autoridades de go-
bierno responsables de vigilar la calidad de la educación. A este efecto lo
denominamos “pérdida de interés por efecto ingreso”.
Asimismo, es más probable que una persona crea que con su voto elec-
toral puede influir en un cambio en la calidad de educación gratuita si sabe
quiénes son las tres autoridades de gobierno en México y es menos proba-
ble que crea lo anterior si es un funcionario público.
3
Menú
Gráfica 1
¿Qué autoridad de gobierno

es responsable de proporcionar
la educaciónprimaria
en forma gratuita?
Salud Otro gran componente del gasto programable es en el sector salud. Con
respecto a éste, es mayor la probabilidad de que la persona sepa qué auto-
ridad de gobierno es la responsable de proporcionar los servicios de salud
gratuitos sin considerar el IMSS e ISSSTE si tiene mayor edad, mayor ingreso
y un mayor nivel de educación.
Es más probable que una persona crea que con su voto electoral puede
influir en un cambio en la calidad de los servicios de salud gratuitos si co-
noce los distintos niveles de gobierno y es menos probable que crea lo
anterior si es un funcionario público.
Si hoy fueran la elecciones de los tres órdenes de gobierno y la calidad
de los servicios de salud fueran deficientes, la probabilidad de que la perso-
na crea que con su voto puede castigar a la autoridad responsable aumenta
si su nivel de ingresos es alto, si es educado y conoce a los diferentes niveles
de gobierno. Dicha probabilidad disminuye si es un funcionario público.
Gráfica 2
¿Cree Usted
que su voto electoral
puede influir en
un cambio en la calidad de los
servicios de salud gratuitos?
4
Menú
La probabilidad de que la persona conozca cuáles son las tres autoridades

Obligaciones cívicas
de gobierno en México aumenta si dicha persona es hombre, tiene un mayor
nivel de ingreso, su nivel de educación es alto y, es funcionario público. Un
resultado importante es que el aumento en la probabilidad de conocer las
autoridades de gobierno con respecto al nivel educativo aumenta.
Es más probable que la persona haya votado en la elección próxima
pasada si tiene mayor edad. También la probabilidad aumenta si la persona
conoce los niveles de gobierno en México y su nivel de educación es alto.
Es menos probable que la persona haya votado si no conoce los niveles de
gobierno, aunque tenga mayor educación, si es un trabajador asalariado y,
si tiene más años de residencia en la localidad.
Se observa que es más probable que la persona sepa cuáles son las tres Programas de
autoridades de gobierno en México encargadas de operar los programas alivio a la pobreza
de alivio a la pobreza, si tiene mayor tiempo de residir en el mismo sitio.
Sin embargo, es menos probable que lo sepa si se es un trabajador asalaria-
do. Probablemente, ello se deba a que un trabajador asalariado es menos
dependiente de este tipo de programas.
Si el número de pobres en el país se incrementa, la probabilidad de que
la persona castigue con su voto a cualquier autoridad de gobierno aumen-
ta, sólo si la persona tiene mayor edad e ingreso. Lo mismo sucede si es un
trabajador a destajo. Sin embargo, dicha probabilidad disminuye si son in-
dividuos con muy altos ingresos.
Gráfica 3
Si la proporción
del número de pobres
del país aumenta,
¿a quién castigaría con su
voto en contra?
5
Menú
Seguridad pública El conocimiento de la autoridad encargada de brindar seguridad pública

está estrechamente ligado al conocimiento de los diferentes niveles de go-

bierno. Si se conocen los niveles de gobierno –y la persona tiene educa-
ción– entonces es más probable que sepa quién es la autoridad encargada
de brindar seguridad pública.
Respecto al crimen organizado, la población entrevistada muestra que
si se conocen los diferentes niveles de gobierno entonces, a mayor educa-
ción más se conoce cuál es la autoridad encargada de combatir el crimen
organizado.
Gráfica 4
¿Qué autoridad
del gobierno
se encarga de combatir
el crimen organizado?
Servicios públicos Los individuos con mayor edad, los de mayor ingreso y, los que conocen
los tres ordenes de gobierno y tienen educación, tienen mayor probabili-
dad de saber quién es la autoridad responsable de mantener en buen esta-
do las calles de su ciudad.
La probabilidad de que los individuos sepan quién es el responsable de
proporcionar el alumbrado público de su ciudad es mayor cuando tienen
un ingreso alto. Sin embargo, es menor para aquellos que tienen un mayor
número de años de residencia y al mismo tiempo mayor educación.
Impuestos Es más probable que la persona sepa qué nivel de gobierno cobra el im-
puesto que se paga sobre el salario –o sobre las ganancias de los negocios
del jefe de familia– si tiene un mayor ingreso, si conoce a los diferentes ni-
veles de gobierno y, además tiene un alto nivel de educación. Por otro lado,
es menos probable que la persona entrevistada sepa la respuesta si es un
funcionario público.
6
Menú
En cuanto al IVA, los individuos con ingreso alto y elevado nivel educa-

tivo, así como aquellos que tienen educación y saben cuáles son las tres au-
toridades de gobierno, tienen mayor probabilidad de saber qué nivel de
gobierno cobra el IVA que pagan cuando compran un bien o servicio.
La calidad de los bienes públicos se eleva cuando se da una descentraliza- Conclusiones

ción o, más bien, una federalización de la producción de los mismos, ya
que las preferencias del ciudadano se alinean mejor con la de las autorida-
des gobernantes. Uno de los vehículos que para ello existe es el voto elec-
toral, ya que en caso de que el gobernante incumpla, el elector lo puede
castigar con su voto.
Ello, sin embargo ocurre si y solo si el electorado conoce perfectamen-
te quién es el encargado de la producción de cada bien público. De lo con-
trario, la elevación de la calidad del gasto público es ambigua.
Los resultados examinados y analizados en este trabajo sugieren que la
ciudadanía no conoce las responsabilidades de cada uno de los distintos
niveles de gobierno. Esto se puede deber a que el proceso de descentrali-
zación iniciado en 1995 ha traído como consecuencia una indefinición
importante en las responsabilidades de gasto. Por ello, es importante que
cualquier modificación al sistema hacendario aborde esta problemática.
Desafortunadamente, también se encontró que a medida que aumenta
el ingreso, el ciudadano deja de utilizar muchos de los servicios de salud y
educación que el gobierno provee. Esto ocasiona que el interés de estos
ciudadanos por la calidad y el nivel de estos servicio públicos disminuya.
La principal recomendación de política pública de este trabajo es que no
se puede discutir fuentes de ingreso sin conocer exactamente quién es el úl-
timo responsable de cada actividad pública. De aquí, que el error constan-
te en los últimos 7 años es que sólo se ha hablado del lado del financiamien-
to y no del de responsabilidades en los diferentes niveles de gobierno.
7
Menú
Fausto Doctor en economía por la Universidad del Estado de Ohio. Tiene dos li-
Hernández Trillo cenciaturas, una en Administración por la Universidad Autónoma Metro-

politana y otra en economía por la UNAM. Es autor de tres libros y de nu-
merosos artículos académicos publicados tanto en revistas internacionales
como nacionales. Es ganador del Premio de Economía Latinoamericana
“Daniel Cosío Villegas” que otorga el Fondo de Cultura Económica, 1997.
Ha impartido cátedra en el CIDE, el Colegio de México, la Universidad de
las Américas en Puebla, la Universidad Panamericana, la Universidad del
Estado de Ohio, la Universidad de Texas-Austin así como en distintos paí-
ses de Centro y Sudamérica. Asimismo, ha sido consultor del Banco Mun-
dial, Banco Interamericano de Desarrollo, la CEPAL y otros organismos in-
ternacionales así como del gobierno mexicano y guatemalteco. Fue Director
General Adjunto de Presupuesto en la SHCP. Es investigador nacional, ni-
vel III, del Sistema Nacional de Investigadores. Recientemente ha sido lis-
tado en la prestigiada publicación WHO´S WHO IN SCIENCE. Actualmente, es
profesor del CIDE y director del Trimestre Económico que edita el Fondo de
Cultura Económica.
Juan Manuel Doctor en Economía por la Universidad Estatal de Oregon. Es autor de

Torres Rojo un libro y varios artículos académicos, los cuales han sido publicados tanto
en revistas internacionales como nacionales. Es nivel II en el Sistema Na-
cional de Investigadores. Sus líneas de investigación son: Biometría,
Econometría, Economía de la Producción y Economía de Recursos. Ha
impartido cátedra en el CIDE, Colegio de Postgraduados, ITESM, UDLAP,
Chapingo entre otros. Actualmente es Director de la División de Econo-
mía del CIDE desde agosto de 2003.
8
Menú
¿Cuáles
son los alcances
del juicio oral
ante los problemas
del proceso penal
en México?
Sin duda, varias de las percepciones públicas acerca de la justicia penal INTRODUCCIÓN:
mexicana son válidas: la atención al público en agencias de Ministerio Pú- Ineficiencia y arbitrariedad
blico es lenta, burocrática, e ineficiente. Ir a denunciar equivale a deposi- en el sistema penal en
tar la denuncia en una caja negra. La mayoría de los delincuentes son atra- México
pados en flagrancia. El sistema es perfecto para sancionar al miserable pero
torpe para localizar y sancionar al delincuente sofisticado. Finalmente, la
defensoría de oficio es una institución delgada y débil frente al poder de
la procuraduría.
En efecto, podemos resumir en dos los problemas generales que desde
hace tiempo hacen de México el territorio dócil para la peor combinación
de los males posibles en un sistema penal: violación sistemática de dere-
chos e impunidad casi total.
La violación rutinaria de derechos humanos en el proceso penal mexi-
cano se manifiesta en la carencia sistemática de abogados defensores pre-
parados y efectivos, en la permisión de abusos de poder por parte de agen-
tes de ministerio público, en la casi total ausencia de escrutinio de los jueces 1
Dos ejemplos sirvan de muestra:
sobre el trabajo de la policía y ministerios públicos, sumándose a esto el “pero si una confesión es
obtenida mediante golpes, y ésta se
perverso endoso por parte de la Suprema Corte, que con varias de sus encuentra corroborada con otros
decisiones ha terminado por borrar del derecho mexicano parte importante datos que la hacen verosímil, no por la
actitud de los elementos de la policía
de la herencia del debido proceso1. Por otro lado, en términos de la magni- se deberá poner en libertad a un
tud que alcanza la impunidad, este es un país donde el juicio penal es la responsable que confesó plenamente su
intervención…” (Semanario Judicial de la
única ruta posible hacia la punición estatal, y donde sin embargo, sólo uno Federación versión CD ROM: IUS 2002,
Tesis VI, 2º. J/346). O “la sola detención
de cada 100 delitos desembocan en juicio. La incapacidad de la policía y arbitraria no es suficiente para
procuradurías en el “combate a la delincuencia” significa que el sistema no estimar que la confesión rendida ante
Ministerio Público... fue bajo un estado
sabe cómo investigar y consignar ante los jueces penales cualquier activi- psicológico anormal producido
dad criminal compleja: abuso sexual, violación, secuestro, tráfico de meno- por la violencia…” (Semanario Judicial de
la Federación versión CD ROM: FIUS 2002,
res, crimen organizado, homicidio intencional, son sólo algunos de los ejem- Tesis VI, 2º. J/109). Otros muchos ejemplos
plos donde la sociedad civil recientemente ha puesto el dedo en la llaga. se encuentran disponibles en esta fuente.
Menú
Frente a este problema dual, la propuesta más conocida es la propuesta

¿CUÁLES SON LOS ALCANCES DEL JUICIO ORAL PARA RESOLVER LOS PROBLEMAS DEL PROCESO PENAL EN MÉXICO?
2
Antes y después del envío
de la iniciativa presidencial, otros
partidos políticos, e incluso la propia del Presidente Fox, enviada en marzo de 2004 al Congreso.2 La iniciativa
Presidencia, habían enviado
iniciativas con propósitos similares. presidencial propone crear juicios orales, eficientes y públicos, para susti-
Todas las propuestas merecen una
discusión y análisis técnico
tuir al anquilosado sistema del grueso expediente legal cosido, redactado
profundo, y quizás el método más por el secretario.
eficiente consista en discutir
primero las ideas políticas que deben Este ensayo sirve al propósito de imaginar un sistema de justicia alterna-
inspirar la reforma del sistema tivo al nuestro y, al mismo tiempo, evaluar los alcances reformistas de la pro-
penal antes que discutir el
detalle de su expresividad legislativa. puesta presidencial ante el Congreso. La primera sección contrasta la ope-
ración de nuestro sistema de justicia penal con aquél ya en práctica en
Temuco, Chile y que, sin duda, representa la reforma penal más exitosa de
la región latinoamericana. Esta comparación se sintetiza en una tabla. El
documento termina con la evaluación de la propuesta presidencial identi-
ficando los retos para lograr la reforma deseada.
El juzgado Para algunos observadores, el sistema de justicia penal mexicano es, a gran-
penal mexicano des rasgos, un procedimiento centrado en el papel, incapaz de defender o
acusar apropiadamente a los acusados, donde no hay jamás alguna interacción
directa entre el juez y los acusados. Parece haber solamente interacciones
mediatizadas por el papel entre los acusados y algunos funcionarios del juz-
gado. Las enormes pilas de papel cosido a fuerza de hilo, y taladro, que lla-
mamos expedientes, revelan que los casos son procedimientos aparente-
mente insustanciales, torpemente organizados y sedientos de la tecnología
judicial moderna.
Es difícil reconocer los juzgados penales locales mexicanos como tales
a primera vista. Ninguna de las imágenes que tenemos de una corte empa-
tan con lo que se ve en ellos y parecen más bien una oficina burocrática
cualquiera. Computadoras nuevas se ubican junto a viejas máquinas de
escribir utilizadas para producir copias al carbón de documentos. El soni-
do de las viejas impresoras de matriz de punto se mezcla con la radio que
escuchan algunos empleados. Aunque parece haber una enorme cantidad
de movimiento en el juzgado, que en realidad es una oficina, mucho de esto
no parece estar relacionado con el proceso de la justicia. No es raro ver
empleados comiendo en su escritorio, comprando a un vendedor ambu-
lante o boleándose los zapatos mientras los acusados permanecen obser-
vando, desde la lejana reja de prácticas, las espaldas de los empleados y del
propio juez que atienden su caso. Nada parece comunicar la dignidad y el
sentido de que algún proceso importante está ocurriendo.
El juzgado En la opinión de algunos expertos, los juicios orales realizados en la ciu-

penal de Temuco dad de Temuco, Chile son una cita puntual entre los jueces de sentencia,
la fiscalía, la defensa y sus respectivos testigos en un espacio adecuado
para sostener una audiencia pública. Y la observación permite confirmar
2
Menú
esto.3 Lo que ocurre en la audiencia de juicio oral es una rendición de
ROBERTO HERNÁNDEZ
3
Gracias al apoyo del CEJA
y de RENACE, el autor produjo
cuentas de las varias instituciones que intervienen en el proceso penal: un video titulado Justicia Expuesta
cada uno aporta testigos y pruebas que tienden a fortalecer, coherente- que compara el juicio chileno
con el juicio mexicano y que está a
mente, su versión de los hechos. Y el juez, o conjunto de jueces (que son disposición de los interesados.
tres) tienen una libertad de decisión acotada no solo por la controversia
abierta y publica, entre las partes, sino también apoyada por una infraes-
tructura arquitectónica adecuada, y por un proceso que está estructura-
do para que el día de la audiencia de juicio oral sea la primera vez que se
sientan a oír cualquier dato, testimonio o versión de los hechos.
El juicio mexicano escrito, contrario a las promesas que parecería ofrecer El juicio oral
la tecnología del expediente y que consistían en dar certezas acerca de datos, frente al juicio escrito
pruebas y versiones, en realidad multiplica las posibilidades de que perso- mexicano
nas inocentes se vean condenadas. La infraestructura física del juzgado
mexicano no le hace justicia al principio de publicidad de la audiencia, ya
que con dificultad puede escucharse por terceros, y el propio acusado, lo
que ocurre durante las mismas. Lo mismo puede decirse respecto del prin-
cipio de presunción de inocencia, totalmente distorsionado igual que el
rostro del acusado tras la llamada “reja de prácticas”, el lugar desde donde
se toma la declaración de los acusados. La posibilidad de que el juez sea
imparcial es una hazaña en una sistema que no solo aglomera las funciones
de la prisión preventiva y de la sentencia, sino que además expone al juez a
una averiguación previa que viene investida con fe pública –es decir, el juez
tiene que contaminarse con los datos del juicio antes de la audiencia prin-
cipal–. Más aún, la inclinación de la balanza es tal que la disparidad de re-
cursos disponibles para el Ministerio Público supera con mucho no solo a
los de la defensa, sino hasta los del propio juez.
Con el fin de resaltar con mayor facilidad algunos puntos determinan-
tes, la tabla siguiente pone el modelo del “juicio oral” o juicio acusatorio
de cara con el “juicio escrito” (o inquisitorio) actual:
Tema Juicio Oral Juicio Escrito
Transparencia y Seriedad: Los estenógrafos graban la audiencia auto- Los mecanógrafos pueden sin dificultad
Registros máticamente, y transcriben el juicio verbatim asentar en el expediente su propia versión
(tal cual se dijeron las cosas). La transcrip- de los hechos. En vez de usar verbatim, usan
ción verbatim de todo lo dicho está lista un narrativa indirecta. Las posibilidades de ex-
par de horas después del juicio. La infraes- torsión (cuando el mecanógrafo quiere
tructura de registro cuenta con impresoras asentar cosa distinta a lo dicho), en particu-
silenciosas (láser) y es ultra moderna. lar asentando cosas que perjudican al acu-
sado, son el pan nuestro de cada día. La in-
fraestructura de registro en el juzgado es
anticuada y ruidosa, emplean impresoras de
matriz de punto. El ruido impide escuchar
3
¿CUÁLES SON LOS ALCANCES DEL JUICIO ORAL PARA RESOLVER LOS PROBLEMAS DEL PROCESO PENAL EN MÉXICO? Menú

lo que se dice en la audiencia pública, y la
estructura de dos Secretarías impide la su-
pervisión del juez, por momentos.
Rendición de Cuentas: El juicio es una batalla por la imaginación El juicio es irrelevante pues la prueba minis-
Relevancia del Juicio del juez. Es decir, el juicio está diseñado para terial tiene validez porque la ley dice, o por-
exponer al juez, por vez primera, a versio- que está escrita, sellada oficialmente, y firma-
nes posibles de los hechos o cuestiones le- da, sin importar que sea incompleta o no
gales controvertidas. Y el juez decide en un razonable. El “auto de formal prisión”, do-
ámbito de libertad acotado por la publici- cumento que registra la decisión acerca de la
dad, la contienda entre las partes, la credi- prisión preventiva, es un templete casi idén-
bilidad de las versiones. tico de la sentencia, es decir nuestro sistema
no garantiza que tenemos jueces imparciales.
Imparcialidad El juez de sentencia tiende a ser imparcial El juez tiene algún contacto con la prueba
porque la primera vez que oye a las partes desde que toma decisiones para dictar el
es el día de la audiencia de juicio oral. Las “auto de formal prisión” (la decisión sobre la
conversaciones ex parte (sin la presencia de prisión preventiva) o girar orden de aprehen-
la otra parte) están terminantemente prohi- sión. Su imparcialidad esta comprometida
bidas. El juez de sentencia no es el mismo constantemente por el propio sistema y
juez que toma decisiones sobre la prisión puede oír a las partes por separado en su
preventiva (juez de garantía). Y conduce el oficina.
juicio públicamente frente a las partes.
División de funciones judicia- Hay un juez de garantías. Esto significa que El mismo juez de sentencia aglomera las
les y judicialización de etapas el juez que decide acerca de la detención funciones de instrucción y de sentenciar. El
previas previa al juicio, el plazo de investigación que juez es propenso a inclinarse hacia las peti-
se otorga a la fiscalía, y que controla el de- ciones del Ministerio Público ya desde que
bido proceso en la investigación policial, no emite un auto de formal prisión o la orden
es el mismo que decidirá el caso. de aprehensión, pues cree conocer el caso
del Ministerio Público, y además, porque le-
galmente la prueba que el Ministerio Públi-
co aporta tiene “fe pública”, es decir, cons-
tituye verdad legal.
Relación con la prueba Hay una relación directa con la prueba para Ninguna de las partes del juicio, (Ministerio
todas las partes. De hecho, las partes parti- Público, defensor o juez) tienen una relación
cipan directamente en la producción de la directa con la prueba, ni con su producción.
prueba en colaboración con peritos y poli- La averiguación previa es conducida por un
cías capaces, en el sentido de que las partes agente que es distinto de aquél que habrá de
se preparan para emprender la actividad usarla en el juicio. La defensa, por su parte,
probatoria que consideran más relevante no genera pruebas previas a la presentación
con días de anticipación. del caso en juicio, sino que inventa su estra-
tegia en el momento, la cual es frecuente-
mente intrascendente.
Eficiencia Las audiencias se realizan con eficiencia y La práctica consiste en que las audiencias se
faltar a ellas tiene un costo tremendo para el difieren cuando falta cualquiera de los cita-
ausente o alguna de las partes. dos. De hecho, se estima que 40% de las
audiencias se difieren, lo cual hace que pro-
cesos que pudieran durar uno o dos días se
extiendan durante varios meses.
4
Menú
ROBERTO HERNÁNDEZ
Eficiencia en el funciona- El sistema se concentra en que el juez ten- El sistema se concentra en generar un expe-
miento del sistema ga una relación significativa con la prueba, diente. Se asume que lo que está en el
y en que el juez pueda formarse una versión expediente,“no está en el mundo”. De hecho,
de los hechos. el juez delega incluso la función de redactar
la sentencia, tarea que está a cargo de un “se-
cretario proyectista”, quien igual que el juez,
tampoco tuvo ninguna relación directa con
la prueba.
Delegación de funciones No hay delegación. El juez ejerce sus atri- El juez delega sus funciones en actuarios,
buciones directamente. Las posibilidades de secretarios de acuerdos y otros funcionarios.
corrupción por intermediación de funcio- Cada que un funcionario tiene que decidir
narios, desaparecen. alguna cuestión (notificación, fotocopias)
aparecen posibilidades de corrupción.
Calidad de la Información Hay una estrategia legal para cada caso, y No se hacen consideraciones estratégicas:
ésta es dirigida o en todo caso, en cada La responsabilidad sobre un caso se fractura
momento del juicio, concentrada en una entre varias personas, sin que implique coor-
sola persona. Tanto fiscales como defenso- dinación. Cada que el expediente cambia de
res de oficio normalmente acompañan un oficina, cambia también de responsable. El
caso desde que lo reciben, a través de todas fiscal que conduce la averiguación previa es
las instancias por las que transite, desde la distinto del fiscal que litiga el caso frente al
investigación policial hasta la posible ape- juez. El defensor de la averiguación previa
lación (también significa que cuando lo en- (si hubo) es distinto del defensor ante juez.
tregan, se pasan la estafeta). También son distintos los funcionarios que
en su caso, litigan la apelación.
Calidad de la prueba No hay prueba que tenga alguna credibili- La prueba, en la ley o en la práctica, tiene una
dad preconstituida. Sólo la prueba que se validez predeterminada. En la medida en que
vierte dentro de la audiencia del juicio oral el Ministerio Público tiene lo que se llama
tiene validez, pero su validez no está deter- “fe pública” (facultad para crear verdades
minada por la ley sino por su capacidad para legales) puede validar su investigación an-
convencer al juez de que representa una tes de llegar al juicio, y por lo tanto, sin ne-
versión legítima y creíble de los hechos. cesidad de persuadir al juez. En consecuen-
cia, el juicio es virtualmente irrelevante.
Actitud La arquitectura y la cultura promueven una La atmósfera no es respetuosa. Los juzga-
atmósfera de respeto y la atención se cen- dos son transitados por vendedores. Los
tra sobre las pruebas. funcionarios se distraen escuchando la ra-
dio a lo largo del día. Los acusados pueden
esperar largo rato tras la “reja de prácticas”
antes de que alguien les preste atención. Los
jueces pueden bolearse los zapatos en su
oficina y emprender otras actividades en ge-
neral posiblemente concordantes con la
producción de textos, pero plenamente in-
compatibles con sostener la audiencia.
Indumentaria El acusado se presenta al juicio vestido El acusado se presenta al juicio vestido de
como civil, y bajo una relativa libertad físi- reo, antes de ser juzgado, es ya un prisione-
ca, vigilada por un guardia de seguridad. El ro, y está a la vista de las partes detrás de una
resto de las partes portan traje formal. reja de prácticas que está conectada con la
5
¿CUÁLES SON LOS ALCANCES DEL JUICIO ORAL PARA RESOLVER LOS PROBLEMAS DEL PROCESO PENAL EN MÉXICO? Menú
penitenciaría. En resumen, su trato como

acusado es como si ya hubiera sido conde-
nado y su apariencia vulnera la presunción
de inocencia. Salvo por el juez y algunos
pocos funcionarios, muchos oficiales portan
vestido informal.
Arquitectura El sistema asume que la presencia del juez La arquitectura del juzgado asume que la pre-
es imprescindible en la audiencia. sencia del juez no es necesaria. Cada juzga-
do tiene dos “secretarías”, es decir, dos espa-
cios separados dónde sostener audiencias.
Esto significa que el juez puede, y de hecho,
tiene que delegar sistemáticamente sus fun-
ciones (apoyarse en otros funcionarios que no
son jueces) para que dos audiencias ocurran
simultáneamente, con la consecuente dismi-
nución del control sobre la prueba.
Infraestructura La arquitectura del juzgado está al servicio La arquitectura del juzgado es más bien
de la audiencia del juicio oral. La infraestruc- como de una oficina de mecanógrafos, y está
tura es adecuada para que el juicio sea pú- orientada a la producción, cocimiento e
blico, ágil y grabado por un estenógrafo. La impresión de expedientes. Los procesos de
finalidad instrumental es tener la audiencia. decisión del juez respecto de condenar o
absolver son misteriosos. La finalidad instru-
mental es producir el expediente.
Función de los espacios Los funcionarios concurren al juzgado, pero Los funcionarios, agentes del Ministerio
no “residen” en él, el juzgado está diseña- Público, defensores y jueces, conducen sus
do para sostener la audiencia. procesos de trabajo en el juzgado, el juzga-
do es su oficina además de ser el espacio
donde se sostiene la “audiencia”.
Puntos de partida Si bien la reforma tiene objetivos políticos que están a la altura de cualquier
y puntos de llegada: verdadera democracia del mundo, tiene también un texto legal precario. Lo
complejidades de la que sigue es la identificación de algunos rubros que representan retos o
implementación del juicio deficiencias en la propuesta presidencial.
oral frente a la
propuesta presidencial
Falta de oralidad y publicidad El texto no explota la oralidad en las etapas previas al juicio: la interacción
de etapas previas al juicio rápida y eficiente con víctimas y testigos, y acusados. Y desde aquí estorba
los objetivos políticos por ser leal a fórmulas legales vacuas, que regulan la
actividad del fiscal y la actividad probatoria y que, en última instancia, ori-
llarán al fiscal, de nuevo, a valuar un trámite por encima de consideracio-
nes estratégicas y de la solución del conflicto humano ante él.
Abuso de la prisión En el texto de la reforma, la presunción de inocencia no está operaciona-

preventiva lizada de manera tal que las personas puedan atender a su proceso estando
6
Menú
en libertad (cuando esto no represente riesgos de fuga o peligro para la so-
ROBERTO HERNÁNDEZ
ciedad). Es decir, persistirá la tendencia a tener los reclusorios repletos de
población que no es aún juzgada, y que representa un costo social enorme
por cada juicio y para las personas. Por ejemplo, la propia reforma acoge la
tendencia de catalogar delitos como graves y no graves, que significa que la
legislatura decide por los jueces acerca de la prisión preventiva. Si esto ocurre
a nivel federal, las legislaturas estatales lo harán igual.
El texto legal de la reforma ni siquiera ha tocado las necesidades informáticas La oralidad pide audiencias,
y logísticas de un sistema que funcionaría a base de audiencias. Y la en vez de expedientes
normatividad sigue convocando al expediente y dictando reglas sobre su
integración. Por otro lado, el diseño del sistema de recursos es inadecuado,
porque depende del expediente, e invita la intervención de los jueces de
apelación más allá de lo deseable. Lo que necesitamos erradicar para tener
un proceso ágil, público y oral, no es sólo el expediente.
La propuesta no exige realmente la publicidad de la audiencia ni del resul- Publicidad optativa

tado del juicio al instante después de concluida. Así, se debilita el sistema
de rendición de cuentas que favorece el juicio oral.
Si bien se establece el ampliamente aceptado estándar de la duda razonable Ausencia de estándar

(que se debe probar la culpabilidad “más allá de toda duda razonable”) y es probatorio moderno
así desde los primeros artículos de la propuesta, en realidad seguiríamos
funcionando con un sistema de prueba tasada (que es su antónimo y que
consiste en que la prueba es anulable por falta de formalidades, indepen-
dientemente de su credibilidad). En realidad, la finalidad de que exista un
estándar probatorio moderno, como el de la duda razonable, es desregular
la prueba. Un sistema probatorio moderno en realidad sirve para
desburocratizar el proceso y elevar la capacidad de respuesta del sistema.
Promueve además el desarrollo técnico al interior de las instituciones. Así,
no tendría que periódicamente reformarse el derecho probatorio tan sólo
para adaptarlo a la natural evolución científica. Pero la reforma no hace
descansar la validez de la prueba en el estándar de la duda razonable, sino
en el cumplimiento de formulismos legales.
Su interacción con los jueces y la policía necesita claridad en cuanto a cuándo Falta de diseño de gestión del
se inicia una averiguación previa, por qué, y cómo se termina, cómo se decide Ministerio Público
qué casos deben llevarse a juicio. Lo que se lleva al costoso juicio, debe ser
la menor cantidad de casos. En general, la averiguación previa sigue siendo
la única respuesta posible ante la denuncia. Recordemos que el sentido de
modificar el Ministerio Público es que no todo tenga que ir a juicio, como
hoy, por lo tanto, hay que cuestionar la utilidad de la averiguación previa y
mirar la diversidad de respuestas penales que otros sistemas penales han
diseñado.
7
Menú
La policía mexicana, a nivel estatal y federal, se debate inútilmente acerca

¿CUÁLES SON LOS ALCANCES DEL JUICIO ORAL PARA RESOLVER LOS PROBLEMAS DEL PROCESO PENAL EN MÉXICO?
Debilidad investigativa
de la policía de si su rol es la prevención del delito o la investigación, Y si bien se refiere
a ellas, la propuesta no resuelve con claridad cómo se atenderán éstas ne-
cesidades.
CONCLUSIONES El “juicio oral”, y el conjunto de intervenciones que convoca, es tal vez la

mejor política pública para cambiar lo que nos disgusta de nuestra justicia
penal: la odiada lentitud con la que recibe denuncias e investiga delitos y la
incertidumbre e impunidad con la que premia la carencia casi total de de-
bido proceso. Quitarle lo tentativo a esta aserción implica tener mayor in-
formación pública, y por tanto, mayor transparencia. Debe mejorar la ren-
dición de cuentas de agencias de ministerio público, en la defensa y la
judicatura, estatal y nacional. Hoy son instituciones oscuras e impenetra-
bles para el mirar ciudadano.
El Congreso tiene frente a sí una reforma al juicio penal que es tal vez
pertinente en su diagnóstico del problema, pero incompleta en puntos clave
de la solución y técnicamente deficiente. Las fallas no son, como a algunos
les podrían parecer, detalles en el diseño legislativo ni imposiciones
culturalmente ajenas: El contexto actual es la cultura del expediente, la in-
fraestructura institucional inadecuada y la subcultura del juicio penal. La
reforma tiene que ser intolerante con esa cultura y con esa arquitectura. Y
sin embargo, cede en puntos fundamentales.
Los autores de la reforma no tuvieron claro que en todo proceso de re-
forma hay que generar un cambio cultural, y en cómo estructurarse para
producir ese cambio. Los cambios culturales nunca se logran sólo con le-
yes. Para el proceso penal, será una gran hazaña pasar de una cultura legal
que cree en los papeles, a una que se confía en la oralidad. De una cultura
legal de puertas cerradas, a una cultura legal de transparencia. De una cul-
tura legal que es formal en su idioma, y totalmente informal en su actuar,
a una cultura legal seria y comprometida con el servicio a la sociedad. Evi-
dentemente, la propuesta legislativa es muy valiosa como punto focal de
discusión. Sin embargo, la vacilación acerca de si la implementación de la
reforma enfrenta a la cultura del expediente, convoca el riesgo del fracaso
de sus objetivos políticos.
Es verdad que podría ser socialmente muy costosa una aprobación sin
una discusión extensa que genere consensos acerca del problema y acerca
de cómo poner en ejecución las soluciones. Sin embargo, la realidad es que
es ya también muy costoso quedarnos con las instituciones de justicia con
las que hoy contamos. No podemos dejar pasar la oportunidad de cam-
biarlas.
8
Menú
¿Sería factible
eliminar la pobreza
en la tercera edad en
"…a mí me parece terriblemente
injusto que a otros simple y senci- el ámbito nacional
llamente por estar como adultos por medio de una
mayores se les cubra con el dinero
precisamente de quienes trabajan,
pensión básica
con los impuestos…" universal?1
Vicente Fox Quezada,
12 de Marzo 2005
¿Sería justo y factible ofrecer una pensión básica universal por un monto
suficiente para eliminar la pobreza extrema en la tercera edad en el ámbito
nacional? ¿Podría lograrse el mismo objetivo por medio de programas de
ahorro voluntario y transferencias más modestas dirigidas exclusivamente
a la población de la tercera edad en condiciones de pobreza extrema? El
debate político reciente sobre el tema ha generado menos luz que calor.
Pero podemos reconocer un hecho incontrovertible más allá de cualquier
preferencia política. Los grandes sistemas de pensiones públicas
institucionalizados a mediados del siglo XX han fracasado en la función
más elemental de la seguridad social: proteger a toda la población, pero en
particular a la población de menores recursos, de la indigencia al final de
su vida productiva. A pesar de ello, esta prioridad no ha sido recuperada ni
en las reformas a la seguridad social, ni en las estrategias recientes para la
superación de la pobreza. La presente nota documenta el fracaso histórico
de la seguridad social en México como instrumento de aseguramiento
universal contra la indigencia en la tercera edad, y analiza la factibilidad y
equidad de las alternativas esbozadas en las preguntas iniciales, que segura-
mente estarán en el centro del debate en los próximos meses, o años.
A poco menos de un siglo de la formulación de lineamientos constitucio- El fracaso:

nales de vanguardia en materia de seguridad social (1917), a más de medio seguridad social y
siglo de la creación del Instituto Mexicano de Seguridad Social (1943), y a pobreza
diez años de legislarse una reforma profunda en el sistema de pensiones de
este Instituto (1995), cerca de la mitad de la población mexicana permane-
ce excluida de los beneficios de la seguridad social. De cada 10 personas
mayores de 65 años, apenas dos cuentan con alguna pensión.
1
Se agradecen los comentarios
de dos dictaminadores anónimos, que
La cobertura se concentra en los sectores de mayores ingresos: 90% de la contribuyeron, hasta donde las limitaciones
población en el decil (10%) más rico pertenecen a un hogar con un miem- del autor lo permitieron, a mejorar
la claridad del análisis que se presenta
bro derechohabiente de alguna de las instituciones de seguridad social (IMSS, a continuación.
Menú
ISSSTE, u otra pública), pero sólo 1.5% en el decil más pobre. Esto puede
¿SERÍA FACTIBLE ELIMINAR LA POBREZA EN LA TERCERA EDAD EN EL ÁMBITO NACIONAL POR MEDIO DE UNA PENSIÓN BÁSICA UNIVERSAL?
explicar porque, en contraste con los países industrializados, donde las pen-
siones públicas representan el rubro de mayor impacto redistributivo– prác-
ticamente eliminando la pobreza en la población de la tercera edad– en México
Tabla 1 estas transferencias contribuyen de hecho a agravar la desigualdad: la rela-
Distribución del ingreso privado
y del gasto público: 2002
ción en el ingreso medio total por persona entre el decil más rico y el más
(participación porcentual pobre es de 28:1 (el coeficiente de Gini = 0.49), pero si consideramos sólo el
por quintil) ingreso por pensiones esta relación es de 287:1 (Gini = 0.67) (ver Tabla 1).
Quintiles poblacionales ordenados por ingreso per cápita

Concepto
1 (20% más pobre) 2 3 4 5 (20% más rico)
Ingreso privado 4.0% 8.2% 12.5% 19.7% 55.6%
Ingreso por pensiones 1.0% 3.4% 8.4% 15.0% 72.2%
Derechohabientes del IMSS 2.7% 11.1% 21.0% 28.7% 36.5%
Derechohabientes del ISSSTE 0.6% 4.7% 10.3% 25.4% 59.0%
Educación Superior Pública 0.7% 7.0% 14.9% 33.0% 44.4%
Atención Hospitalaria Pública 3.1% 14.9% 31.5% 20.9% 29.6%
Gasto Social Total 18.7% 18.3% 19.6% 21.1% 22.2%
Pensión Básica Universal 20.0% 20.0% 20.0% 20.0% 20.0%
Pensión Básica Dirigida (Padrón Oportunidades) 65.5% 23.6% 7.8% 2.4% 0.7%
Fuente: La pobreza en la población de la tercera edad en México es excepcio-

Estimaciones del autor a partir de la
Encuesta de Ingreso y Gasto de los nalmente alta aun en el contexto de América Latina. La tasa de pobreza en
Hogares 2002 (INEGI). la población mayor de 65 años es 70% superior a la tasa de pobreza para el
total de la población, la diferencia más amplia entre 8 países de la región
considerados en un estudio reciente del Banco Mundial (Gráfica 1). En
contraste, en Brasil, donde se implementa una pensión básica con una
cobertura rural amplia, la tasa de pobreza en la tercera edad es 25% menor
a la tasa nacional.
Gráfica 1
Relación porcentual entre la
tasa de pobreza de la
población mayor de 65 años
y la tasa de pobreza
nacional
Fuente:
Elaboración propia a partir de datos
presentados en Tabla 9.1, Keeping the
Promise of Old Age Income Security in Latin
America: Pension Reform in Latin America is
Incomplete (Banco Mundial y Stanford U.
Press, 2004).
2
Menú
Si consideramos sólo el gasto público en pensiones financiado por medio
JOHN SCOTT
Los de afuera, los
de impuestos generales (es decir, excluyendo contribuciones a la seguridad de adentro y la captura
social aportadas por sus beneficiarios), los sistemas de pensiones opera- del Estado: ¿Quién se
dos por los distintos sistemas de seguridad social vigentes en México ab- beneficia de los
sorben actualmente subsidios públicos del orden de 1.5% del PIB, o 10% subsidios públicos a la
del gasto programable. Una décima parte de estos recursos corresponde a seguridad social?
la contribución gubernamental al sistema de pensiones del IMSS en el nue-
vo régimen, después de la reforma de 1995 (principalmente la "Cuota So-
cial"). El 90% restante se divide en partes similares entre las pensiones del
IMSS en curso de pago bajo el viejo régimen, cuyas obligaciones ha absor-
bido en su totalidad el gobierno federal, y los déficits de los sistemas de
pensiones de los trabajadores del sector público (ISSSTE y paraestatales), aún
por reformar. El primero de estos componentes representa un gasto
transitorio y acotado, aunque con montos anuales crecientes en el media-
no plazo. El segundo, por otra parte, presenta una dinámica de crecimien-
to explosivo, fiscalmente insostenible aun en el mediano plazo.
La incidencia de estos subsidios es altamente desigual, en términos ver-
ticales como horizontales, tanto por la concentración de la cobertura como
por las diferencias en beneficios entre los regímenes de aseguramiento exis-
tentes. La reforma del IMSS incluyó dos elementos redistributivos, que de
hecho aumentan la contribución gubernamental respecto al sistema ante-
rior: una contribución fija a las cuentas de los trabajadores (la "Cuota So-
cial"), y una pensión mínima garantizada equivalente a un salario mínimo,
pero condicionada a un historial contributivo que pasó de 10 a 25 años. Sin
una ampliación significativa en la cobertura de la seguridad social hacia la
población pobre, sin embargo, se ha logrado mayor progresividad sólo al
interior de la población asegurada. La reforma no logró alterar en forma
significativa los desincentivos a la informalidad en el mercado laboral, espe-
cialmente en el extremo inferior de la distribución. La participación del 20%
más pobre en el total de derechohabientes era prácticamente inexistente en
1992, y seguía siéndolo 10 años más tarde (2.7% en IMSS, 0.6% en ISSSTE).2
Por otro lado, es importante resaltar que el gasto ejercido actualmente a
favor de los trabajadores del sector público representa subsidios por
derechohabiente extraordinariamente generosos con relación a los subsidios 2
Ver tabla 1 y gráfica 2. Hay que notar una
ejercidos a favor de los trabajadores privados derechohabientes del IMSS– aún diferencia importante entre los salarios
incluyendo el costo de las obligaciones que ha absorbido el gobierno después base medios de los derechohabientes
reportados por el IMSS, que sugieren una
de la reforma del IMSS, y excluyendo, por supuesto, los costos que implicarían participación mayor de trabajadores de
las reformas correspondientes en el caso de los sistemas del sector público: bajos ingresos, y los ingresos que reporta
la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos
1.6 veces mayores en el caso del ISSSTE, y entre cuatro y ocho veces en el caso de los Hogares (ENIGH) para la población
derechohabiente del IMSS, que como vemos
de las paraestatales (Tabla 2). Para apreciar los contrastes en el espectro com- se concentra en los quintiles medios y
pleto de apoyos públicos por concepto de pensiones, la Tabla 2 incluye dos superiores. Esto refleja en parte el
concepto más amplio de ingresos que la
programas de apoyos a adultos mayores, que retomaremos adelante. ENIGH permite utilizar (incluyendo ingresos
Como en el caso del antiguo régimen del IMSS, estos gastos responden no salariales), y en parte un sub-reporte de
los ingresos salariales de los
en parte a fallas graves en el diseño y la administración de estos fondos en contribuyentes al IMSS.
3
Menú
el pasado. Sin embargo, es evidente que la magnitud de las brechas obser-

vadas con relación a los trabajadores del sector privado refleja también con-
diciones laborales privilegiadas negociadas en el contexto de una relación
orgánica entre los sindicatos públicos y el antiguo régimen corporativo. Mien-
tras los trabajadores del sector privado, derechohabientes del IMSS se reti-
ran a los 65 años con tasas de reposición esperadas, en el nuevo régimen,
del orden 50% en promedio, los trabajadores del sector público se pensionan,
en general, diez años antes y con tasas de reposición cercanas al 100%, y
aún superiores en las paraestatales. En el caso particular de los trabajadores
Tabla 2 que han sido contratados por el IMSS, como patrón, al servicio de sus dere-
Subsidio público medio mensual
chohabientes, estos se retiran en promedio a los 53 años (no hay edad mí-
por pensionado (2003)
(gasto público neto de contribu- nima) con una tasa de reposición media de 130%– generando una carga fi-
ciones de los beneficiarios) nanciera que pone en riesgo la viabilidad de los servicios de salud del instituto.
Pesos % IMSS
Atención a los Adultos Mayores en Zonas Rurales (Sedesol, 2005) 175 8.3%
Apoyos para Adultos Mayores en Oportunidades (Proyecto de Presupuesto, 2006) 250 11.9%
Programa de Apoyo a Adultos Mayores (Cd. de México, 2005) 668 31.7%
Pensionados IMSS (obligaciones bajo antiguo régimen) 2 105 100%
Pensionados ISSSTE 3 281 156%
Pensionados PEMEX 8 250 393%
Pensionados IMSS-Patrón (Rég. de Jubilaciones y Pensiones, 2004) 12 552 596%
Pensionados de Luz y Fuerza 17 556 834%
Fuentes:
Cálculo del autor a partir de información
En ausencia de reformas a los sistemas de pensiones del sector público
presentada en Banco Mundial, 2004, congruentes con la reforma del IMSS, indispensables para su viabilidad eco-
Mexico Public Expenditure Review
(tabla 2.13); páginas de internet de Sedesol nómica, como para la equidad horizontal de los subsidios a la seguridad
y Gobierno del DF; e IMSS, Informe al
Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión
social, las obligaciones crecientes por concepto de pensiones para los tra-
sobre la Situación Financiera y los Riesgos bajadores públicos no dejarán a los gobiernos electos en los próximos años
del IMSS (Junio 2005);
Proyecto de Presupuesto de Egresos margen de libertad alguno para financiar rubros de gasto prioritarios –in-
de la Federación 2006. cluyendo programas contra la indigencia en la población de la tercera edad.
El hecho de que no se hayan concretado estas reformas a la fecha, ni aún
presentado las iniciativas relevantes, sugiere que el poder de los servidores
públicos para mantener estos privilegios –la captura del Estado por parte
de sus trabajadores– ha sobrevivido intacto a la transición democrática.
¿Quién paga? Estos subsidios se financian, por supuesto, por medio de impuestos genera-
les y deuda pública (o impuestos a generaciones futuras), y en el caso de los
trabajadores del IMSS, contribuciones a la seguridad social de los derechoha-
bientes del Instituto. Dada la concentración de los derechohabientes en los
quintiles de mayores ingresos (Gráfica 2), y la progresividad del sistema fis-
cal en México, el grueso de la carga impositiva la absorben los asegurados
mismos en su calidad de contribuyentes al fisco. Sin embargo, el alcance del
4
Menú
JOHN SCOTT
fisco, en particular de los impuestos indirectos, es más amplio que la cober-
tura de la seguridad social. Esto implica que los subsidios en beneficio de los
asegurados se financian en parte por medio de los impuestos que contribu-
ye la población no asegurada. Es decir, los sistemas vigentes de seguridad
social no sólo dejan desprotegida a la población pobre no asegurada; impo-
nen además una transferencia neta de esta población hacia los asegurados.
El costo principal de los actuales subsidios a la seguridad social para la
población no asegurada, sin embargo, es el costo de oportunidad de estos re-
cursos. Sin una reforma a los sistemas de pensiones en beneficio de los
trabajadores públicos, ningún ahorro público ni reforma fiscal será capaz
de generar recursos suficientes para financiar un sistema de protección social
de cobertura amplia en beneficio de la población que más lo necesita.
Gráfica 2
Hogares con derechohabiente
por quintiles poblacionales
ordenados por ingreso per cápita
Fuente:
Cálculos del autor a partir
de ENIGH 1992, 2000, 2002.
La función básica de cualquier sistema de pensiones públicas –desde el Protección social:

modelo Bismarckiano original hasta las cuentas individualizadas de Amé- los fundamentos
rica Latina– es proteger el nivel de vida de las personas en edad avanzada
ante la caída o pérdida del ingreso laboral al final de su vida productiva.
Esto puede entenderse en términos de dos objetivos más específicos:
a) prevenir una caída drástica del ingreso respecto al nivel alcanzado previo
al retiro, y
b) prevenir la indigencia en la vejez respecto a un nivel de ingreso mínimo
absoluto (línea de pobreza).
Para evitar confusiones, utilizaremos aquí el término protección social para la
segunda función. La distinción es importante, pues como veremos existe
un conflicto entre los dos, especialmente en las condiciones distributivas
de América Latina, donde los sistemas de seguridad social han privilegiado
el primero sobre el segundo objetivo: tasas de reposición más altas impli-
can mayores cargas contributivas y por ello menor cobertura en la pobla-
ción de menores recursos. También hay que distinguir dos instrumentos
posibles para lograr estos objetivos, transferencias inter-temporales (aho-
rro para el retiro) y transferencias inter-personales (pensión no contributiva).
La reforma del IMSS, como otras reformas recientes de los sistemas de
seguridad social en América Latina, se enfocó principalmente en la gene-
5
Menú
ración de un mecanismo eficiente de ahorro para el retiro, dejando de lado,

en efecto (sino en diseño), la función de protección social. Este olvido sor-

prendente ha sido resaltado recientemente en la agenda de reformas de
"segunda generación" en el ámbito internacional. La ausencia, en el caso
de México, de reformas relevantes a esta función, y las declaraciones re-
cientes del Ejecutivo Federal, como las prioridades reveladas en las asigna-
ciones presupuestales, sugieren una confusión básica sobre la necesidad de
mecanismos de protección social complementarios (pero no reducibles) a
los esquemas de ahorro para el retiro.
Es evidente en general, pero especialmente en el contexto de México,
que el ahorro –forzoso o voluntario– no puede ser el instrumento único
para eliminar la indigencia en la tercera edad. Esto es así no sólo cuando
los gobiernos no tienen la capacidad institucional para lograr su
implementación generalizada. Una restricción más fundamental son las
oportunidades limitadas que enfrentan los hogares para realizar el ahorro
requerido, no sólo en el caso de quienes se encuentran discapacitados, o de
quienes se dedican a labores dentro del hogar, sino en el caso de los traba-
jadores que no cuentan con los activos productivos suficientes para adqui-
rir una canasta mínima de satisfactores.
Según la definición oficial adoptada por la presente administración fe-
deral, en 2004, 18 millones de personas se encontraban en condiciones de
pobreza alimentaria al no contar con un ingreso suficiente para satisfacer
sus necesidades alimentarias (aún sí dedicaran todo su ingreso a ello). La
información estadística disponible confirma, de hecho, que los hogares en
los primeros deciles en la distribución del ingreso tienden a desahorrar. En
este sentido, pretender extender la seguridad social a esta población con
esquemas de ahorro para el retiro resultaría irrelevante en la práctica.
Una persona podría encontrarse en condiciones de indigencia al llegar
a la vejez por múltiples razones, algunas más claramente independientes de
su voluntad que otras. Dados los bajos niveles de movilidad social obser-
vados en México, especialmente en el extremo inferior de la distribución
(asociados a "trampas" de pobreza y desigualdad), es mas que probable que
la gran mayoría de quienes se encuentren en esta situación no tuvieron ac-
ceso, desde el inicio de su vida, a activos y oportunidades productivas sufi-
cientes para generar el ingreso mínimo necesario para poder ahorrar sin
arriesgar la supervivencia de su hogar durante su vida productiva. Pero aún
en aquellos casos de indigencia por falta de responsabilidad y previsión, más
que de oportunidad –suponiendo que los pudiéramos distinguir conceptual-
mente con toda claridad e identificar empíricamente con toda certidumbre–
en todo el espectro ideológico y filosófico nadie ha propuesto nunca una
concepción de justicia distributiva que recomiende abandonarlos a sus pro-
pios medios cuando estos resultarían insuficientes para su supervivencia.
Finalmente, parecería razonable suponer que la función mínima de la
seguridad social debe ser garantizar la protección social (como se ha defi-
6
Menú
nido) a la población en su conjunto, de manera análoga como garantizar la
JOHN SCOTT
seguridad pública –la protección de la vida y la propiedad– para el conjun-
to de la población –y no para un enclave privilegiado– ha sido entendida
desde Hobbes como la función mínima del Estado. En este sentido, el
universo poblacional con derecho a este aseguramiento básico por parte
de la sociedad –los derechohabientes de la seguridad social– sería la pobla-
ción en su totalidad, independientemente de su condición laboral, historia
contributiva, o cualquier otra característica.
¿Cómo transitar del sistema vigente expuesto arriba (Secciones 1 y 2) –trun- Protección social:
cado, fraccionado y de beneficios desiguales– hacia un sistema capaz de los instrumentos
asegurar a la población en su conjunto, por igual, contra la indigencia en la
tercera edad? Consideramos cuatro estrategias posibles:
a) reformar los sistemas vigentes de seguridad social, ampliando su
cobertura e integrándolos en un sistema único,
b) crear programas para la superación de la pobreza dirigidos a la
población de la tercera edad (o incluir a esta población en los pro-
gramas existentes),
c) una pensión básica dirigida, y
d) una pensión básica universal.
Estas estrategias no son mutuamente excluyentes, y pueden asumirse como
reformas complementarias (excepto en los últimos dos casos). Considera-
remos la última propuesta en algún detalle, por ser al mismo tiempo la más
controversial, y la más sorprendente en sus bondades.
La ausencia histórica de reformas de los sistemas de seguridad social en a) Ampliación de

cualquiera de las últimas tres modalidades mencionadas puede interpretarse cobertura e integración
como una apuesta de medio siglo por el primer camino. Sin embargo, den- de los sistemas vigentes
tro de este no se ha optado por un diseño consistente con una cobertura
amplia. Cualquier sistema de ahorro obligatorio para el retiro implica un
conflicto entre la tasa de reposición y el nivel de cobertura deseados. Ma-
yores tasas suponen naturalmente contribuciones más altas, que a su vez
implican mayores desincentivos a la participación en el sistema, especial-
mente en la población de menores ingresos. Las tasas de reposición me-
dias que ofrecen los sistemas de seguridad social vigentes en México son
inconsistentes con una cobertura amplia, aún en el caso del IMSS reforma-
do. Sería posible, en principio, ampliar su cobertura por medio de una re-
ducción significativa en el costo de la seguridad social para los trabajado-
res y los patrones. Esto podría lograrse reduciendo las tasas de reposición
y/o trasladando parte del financiamiento a impuestos generales, en parti-
cular impuestos al consumo, cuya base de contribuyentes es más amplia y
no inciden directamente sobre el mercado laboral. La segunda opción po-
dría ser más factible políticamente, pero mientras la cobertura no sea com-
7
Menú
pleta implicaría un aumento en las transferencias de no asegurados a ase-

gurados. Por ello, sería en todo caso relevante adoptar ambas estrategias
complementariamente para reducir los costos del componente de ahorro
obligatorio. Adicionalmente, sería necesario fortalecer el componente de
ahorro voluntario para quienes deseen (y puedan) obtener tasas de reposi-
ción superiores, y agregar un componente no contributivo que garantice
una pensión mínima a los trabajadores con productividad (y oportunidad
de ahorro) insuficiente para participar en el esquema contributivo básico.
Como hemos visto, la reforma del IMSS de 1995 no incluyó una reducción
significativa de los costos del sistema contributivo, ni, por supuesto, un com-
ponente no contributivo de protección social indispensable para eliminar
la indigencia en la tercera edad en las condiciones distributivas de México.
La integración de los sistemas de pensiones vigentes en un sistema re-
formado único, con cuentas individualizadas y tasas de reposición (obliga-
torias) iguales o, preferentemente, menores a las que ofrece el sistema ac-
tual del IMSS, sería indispensable para asegurar la viabilidad económica de
los sistemas del sector público, la equidad horizontal de la seguridad social
contributiva, y la liberación de recursos públicos para el componente no
contributivo de protección social.
b) Programas para la La segunda y tercera opciones de reforma identificadas arriba podrían pa-
superación de la pobreza y recer equivalentes en la práctica –una transferencia dirigida a los adultos
c) pensión básica focalizada mayores identificados como pobres a partir de criterios específicos. Sin
embargo, existen diferencias importantes –conceptuales, de percepción, y
de sustentabilidad política– entre ofrecer esta transferencia como parte de
una estrategia de lucha contra la pobreza –contingente a las prioridades de la
administración en turno, estigmatizadas como una ayuda para indigentes,
y acotadas en su cobertura por el presupuesto asignado– y un derecho
garantizado por una ley de seguridad social. Como hemos visto, hay pocos
rubros presupuestales mejor "blindados" en la historia reciente de México
que los derechos adquiridos por concepto de seguridad social. En contras-
te, los adultos mayores en condiciones de pobreza no han resultado espe-
cialmente favorecidos en las prioridades sociales de las administraciones
en la historia reciente de México. Por el contrario, la atención y el gasto
contra la pobreza se ha centrado sobre otros grupos, en algunos casos por
buenas razones de equidad y eficiencia –madres, niños y jóvenes pobres en
áreas rurales– y en otros por causas más contingentes –consumidores ur-
banos, productores agrícolas comerciales, etcétera.
El único programa federal no contributivo de transferencias a los adul-
tos mayores pobres que se implementa actualmente en México –Atención a
los Adultos Mayores en Zonas Rurales– surgió en 2003 como una concesión a
las demandas campesinas que llevaron al Acuerdo Nacional para el Campo. Su
presupuesto total en el 2005 (592 millones de pesos) representa medio punto
porcentual del subsidio público total asignado a los sistemas pensiones, y el
8
Menú
apoyo por beneficiario representa apenas 8.3% del subsidio ejercido a fa-
JOHN SCOTT
vor de los derechohabientes del IMSS, y entre 1% y 2% de los subsidios que
absorben los pensionados de las paraestatales (Tabla 2).
Hace algunos meses el gobierno federal anunció una iniciativa más am-
biciosa que crearía un Instituto de Protección Social en el 2006, incluyendo, jun-
to con el Seguro Popular y un programa de vivienda para la población abierta,
un esquema de apoyos para adultos mayores de 70 años. Aunque el Pro-
yecto de Presupuesto para el 2006 no hace mención alguna de este Institu-
to, se asignan 2 200 millones de pesos para un nuevo componente de Opor-
tunidades para adultos mayores, que ofrecerá apoyos de 250 pesos al mes.
Una transferencia focalizada tradicional a partir de una "prueba de in-
greso" (means test), donde los beneficiarios dejan de ser elegibles en cuanto
cruzan la línea de pobreza, impondría sobre los pobres un impuesto mar-
ginal implícito del 100% en este punto, desincentivando el trabajo, el aho-
rro privado, y la participación en los sistemas contributivos de seguridad
social. En el caso de Oportunidades este problema se resuelve en parte
utilizando, en lugar del ingreso, un índice estadístico basado en un conjun-
to de variables socioeconómicas para seleccionar a los beneficiarios. Pero
cuando se trata de una pensión diseñada para prevenir la indigencia en la
tercera edad el ingreso sería naturalmente la variable más relevante para
identificar a la población objetivo, por lo que los errores de exclusión e
inclusión de Oportunidades podrían aumentar en este contexto. Hay que
tomar en cuenta también que actualmente el programa no llega a comuni-
dades muy pequeñas (sin escuelas o centros de salud), donde posiblemen-
te se encuentren los adultos mayores más vulnerables. Por otro lado, Opor-
tunidades es el instrumento de transferencias dirigidas más efectivo
disponible en México, por lo que resulta sin duda el mejor punto de parti-
da factible para arrancar un programa de pensiones dirigidas.
Las virtudes de la universalidad, en este contexto, son múltiples, y han sido d) Pensión básica universal
crecientemente reconocidas en el ámbito internacional.3 Primero, al garan-
tizar una cobertura prácticamente completa de la población pobre –en con-
traste con los errores de exclusión inevitables en cualquier mecanismo de
focalización administrativa, incluyendo Oportunidades– es la única estrate-
gia que maximiza el impacto sobre la pobreza extrema en la tercera edad y
garantizaría su eliminación si cuenta con un presupuesto suficiente. Segundo, en
contraste con una pensión focalizada, una pensión universal no afectaría los
incentivos laborales, de ahorro privado, o de incorporación a los sistemas
públicos contributivos de seguridad social, al no condicionarse al ingreso
de los beneficiarios. Finalmente, una pensión universal prácticamente eli-
minaría los costos administrativos, al no suponer costosos procesos de iden- 3
"Esta es probablemente la mejor manera
tificación y seguimiento ("recertificación") del padrón de beneficiarios. de proteger a los adultos mayores contra
Aunque las pensiones básicas universales o con criterios de selección la pobreza". Banco Mundial (2005),
p. 127. Ver también Banco Mundial (2004)
muy amplios son comunes en países industrializados (Holanda, Dinamar- y Willmore (2003).
9
Menú
ca, Noruega, Canada, Nueva Zelanda, Australia)4, la gran mayoría de los

países en desarrollo ha optado por pensiones focalizadas, con unos pocos

casos, más bien exóticos, de universalidad (Mauritos, Namibia, Samoa,
Bolivia). Hay dos razones principales, que evaluamos a continuación para
el caso de México. La más importante es el costo fiscal de la universalidad,
que puede resultar insostenible en muchos contextos (por ejemplo, la pen-
sión universal de Nueva Zelanda absorbe 9% de su PIB). Segundo, es co-
mún (aunque falaz, como veremos) la percepción de injusticia e ineficiencia
como instrumento redistributivo de una transferencia fija garantizada a
todos independientemente del ingreso y la riqueza de las personas.
Podría asumirse como auto-evidente que una pensión básica universal
sería fiscalmente insostenible, en especial en un país con una capacidad fis-
cal históricamente limitada como México. Que esto no es así posiblemen-
te resulte sorprendente, pero es fácil de verificar. Tomemos la pensión básica
de la Ciudad de México, de 668 pesos al mes actualmente, aproximadamente
equivalente, de hecho, al promedio de la línea de pobreza alimentaria rural
y urbana actualizada a precios del 2005. ¿Cuánto costaría ofrecer esta pensión a
todas las personas mayores de 70 años en el país –es decir, erradicar la pobreza alimentaria
en esta población– por el próximo medio siglo? Si aceptamos las proyecciones
poblacionales de CONAPO, hay 3.6 millones de personas mayores de 70 años
en 2005 por lo que el costo anual de ofrecer una pensión básica universal
en el ámbito nacional sería hoy del orden de 28 471 millones, o 0.35% del
PIB. Aunque se proyectan casi 20 millones de adultos mayores de 70 para el
2050, si el país lograra una tasa media de crecimiento del PIB/cápita de 3%,
el costo alcanzaría un máximo de 0.5% del PIB hacia mediados del siglo,
con una trayectoria decreciente a partir de entonces (Gráfica 3). Estas tra-
yectorias sustentables se explican porque la pensión se estipula como un
monto fijo en términos reales, por lo que, con crecimiento positivo, even-
tualmente el programa absorbería una proporción decreciente del PIB, a pesar
del crecimiento de la población beneficiaria. Esto sucede, en otras palabras,
porque la pensión esta diseñada como un instrumento para erradicar la
pobreza absoluta (alimentaria) en la tercera edad. Si la pensión básica se
definiera a partir de una línea de pobreza relativa (como es el caso de Nueva
Zelanda), definida por ejemplo como 10% del PIB per cápita (aproximada-
mente equivalente, actualmente, al valor de la pensión básica que hemos
considerado), el costo hacia el 2050 se elevaría a 1.5% del PIB.
Hay que tomar en cuenta que el costo de la pensión universal se finan-
ciaría parcialmente con los recursos que el gobierno se ahorraría de sus com-
promisos actuales hacia los sistemas de pensiones existentes –sustituyen-
do parcialmente, en particular, la Cuota Social y la pensión mínima
garantizada, por lo que los recursos fiscales anuales adicionales requeridos
en las próximas décadas podrían ser más cercanos al 0.2% del PIB. Para poner
estas cifras en perspectiva, podemos compararlas con los recursos anuales
4
James (2001). que otros países de la región asignan a programas de pensiones no contri-
10
Menú
butivas como porcentaje del PIB –focalizados en todos los casos, excepto
JOHN SCOTT
Bolivia: Brasil (1.3%), Bolivia (0.9%), Uruguay (0.62%), Chile (0.38%), y
Costa Rica (0.3%).
Gráfica 3
Costo fiscal de una pensión
mínima universal (668/mes en
2005) para la población de 70
años o más bajo escenarios
alternativos de crecimiento anual
del PIB: 2005-2050
Fuente:
Estimaciones del autor a partir de
proyecciones poblacionales de CONAPO
(2000-2050).
Consideremos finalmente la equidad y eficiencia como instrumento 5

Esta es una aproximación. Se ignoran los
siguientes elementos, que no afectan
redistributivo de una transferencia fija para todos. Como podemos apreciar cualitativamente el resultado comparativo:
de la Tabla 1, al asegurar por lo menos 20% de los recursos para el 20% a) costos administrativos (como
hemos mencionado, serían mínimos),
más pobre de la población, esta transferencia sería de hecho un poco más b) auto-selección progresiva (tratándose de
progresiva (pro-pobre) que la distribución actual del gasto social en Méxi- una transferencia mínima, especialmente
en relación a los ingresos de los deciles
co.5 La preocupación presidencial que se cita al inicio de esta nota mencio- más ricos, la disposición a realizar los
na, como el costo de oportunidad de una pensión no contributiva, gastos trámites para obtener la pensión sería
mayor a menor ingreso), y c) mortalidad
prioritarios en universidades y hospitales.6 Como puede apreciarse en la Tabla 1, regresiva (dada la correlación observada
la prioridad de estos rubros difícilmente se podría justificar en términos de en México entre ingreso y salud –resultado
a su vez en parte de la cobertura truncada
equidad: dada la distribución actual del acceso y uso de los servicios públi- de la seguridad social– resulta menor la
cos, si estos recursos se asignaran a hospitales públicos los pobres obten- población mayor de 70 años en los deciles
de menores ingresos).
drían apenas 3% de los beneficios, y menos aún que esto en el caso de uni-
6
"…Una cifra pues escalofriante que
versidades públicas.7 En realidad, como hemos enfatizado, en ausencia de si se pretendiera dar 600 pesos a
una reforma de los sistemas de pensiones de los trabajadores públicos, las los adultos mayores de todo el país en
este momento estaríamos hablando
administraciones del futuro se verían obligadas a asignar cualquier recurso de una cifra de 45 mil millones de pesos,
fiscal adicional que puedan lograr al financiamiento de estas pensiones. En imagínate con eso no podemos
construir escuelas, no podemos construir
este caso podemos comprobar en la misma Tabla 1 que los pobres se bene- universidades, no podemos poner
ficiarían en menos de un punto porcentual de este gasto público. hospitales…"
Vicente Fox Quezada
Finalmente, es importante notar que, dada la estructura progresiva del (12 de Marzo 2005).
sistema impositivo vigente en México, la transferencia obtenida por la po- 7
De hecho se sobreestiman los beneficios
blación en los tres deciles más ricos regresaría a las arcas públicas. Este seg- recibidos, al suponer que 100 pesos
mento poblacional contribuiría, de hecho, tres cuartas partes del costo fis- ejercidos por el gobierno en hospitales y
universidades tienen un valor monetario
cal total del programa equivalente para la población beneficiaria a
Hemos documentado el fracaso de la seguridad social en México en su 5. Conclusiones

función más elemental –proteger a toda la población, y particularmente a
la población más vulnerable, contra la indigencia en la tercera edad. Medio
siglo después de su fundación, y a pesar de una reforma profunda en el
11
Menú
principal sistema de pensiones, la cobertura de los sistemas vigentes es

una transferencia monetaria por el mismo

monto —es decir, se ignoran tanto los
problemas de calidad y eficiencia en la prácticamente inexistente en la población en condición de pobreza extre-
provisión de servicios públicos, como la
restricción en la canasta de consumo ma que más los necesita, la tasa de pobreza en los adultos mayores es 70%
disponible a los beneficiarios que impone
una transferencia "en especie".
mayor que la tasa de pobreza para toda la población, y los ingresos por pen-
siones no contribuyen a reducir la desigualdad, sino a aumentarla.
También comprobamos que dentro de los sistemas vigentes persisten
contrastes extremos entre los beneficios recibidos por concepto de pen-
siones, aún considerados netos de las contribuciones de los trabajadores. Asig-
namos (como sociedad) un subsidio anual del orden de 41 600 millones de
pesos en beneficio de 650 mil pensionados del sector público, concentra-
dos en los deciles de mayores ingresos, pero aportamos menos de 600
millones a un programa federal marginal de apoyo a adultos mayores no
asegurados, el único que se implementa actualmente en México. Pagamos
un subsidio mensual de 17 500 pesos en promedio por cada pensionado
de Luz y Fuerza (por vía de impuestos generales y tarifas eléctricas), pero
175 pesos mensuales a un anciano rural no asegurado en condiciones de
pobreza extrema, que tuvo la fortuna de haber sido seleccionado por el pro-
grama Atención a los Adultos Mayores en Zonas Rurales.
Hemos considerado algunas estrategias complementarias para recupe-
rar el objetivo de protección social en los términos planteados. Primero,
sería posible en principio transitar desde los sistemas vigentes de seguri-
dad social (contributivos y obligatorios) hacia un sistema integral y de co-
bertura amplia. Esto supondría por un lado una reforma de los sistemas de
los trabajadores públicos para integrarlos al sistema del IMSS, reduciendo
significativamente el costo global de la seguridad social en el largo plazo (y
liberando recursos para un componente no contributivo), y por el otro, una
reducción en los costos que deben absorber los trabajadores y los patro-
nes. La reducción de las contribuciones supondría a su vez dos medidas
complementarias: menores tasas de reposición (obligadas) y un mayor fi-
nanciamiento por medio de impuestos generales al consumo.
La factibilidad política de las reformas anteriores en la actual coyuntura
es, por supuesto, más bien utópica. Pero aún si algún día se realizaran, no
sería posible eliminar la indigencia en la tercera edad sin un componente
no contributivo que asegure a toda la población, independientemente de
su capacidad contributiva, una pensión mínima por un monto cercano a la
línea de pobreza alimentaria. Esta podría dirigirse exclusivamente a la po-
blación pobre, pero ello supondría inevitablemente errores de exclusión,
costos administrativos de focalización, y desincentivos laborales, de aho-
rro voluntario, y de participación en el sistema contributivo.
Finalmente, analizamos las virtudes y viabilidad, posiblemente sor-
prendentes, de una pensión universal. Esta estrategia podría eliminar la
pobreza en la tercera edad, sin los errores de exclusión, costos y desincen-
tivos del esquema anterior, y sería fiscalmente sostenible por el próximo
medio siglo, bajo una trayectoria razonable de crecimiento económico
12
Menú
¿Puede un
banco de agua
salvar el
lago de Chapala?
El agua es un recurso escaso en México. Anualmente llueve sobre la super- Introducción

ficie del país un total de 1,511 km3 de los cuales 1,084 se evaporan, 350
escurren hacia cuerpos de agua superficiales y 77 recargan los acuíferos. Se
importan 48.9 km3 de cuencas fuera del país y se exportan 0.43 km3. Si se
suma el agua que escurre (350 y 4.9) más las que recargan los acuíferos (77),
el total de la dotación de agua con la que contamos en México es de
476 km3, como puede observarse en la gráfica 1.
Gráfica 1
Componentes del ciclo
hidrológico
(valores medios anuales en km3)
Fuente:
Subdirección General Técnica. CNA
I = Importaciones de otros países 48.98

E= Exportaciones a otros países 0.43
Menú
La distribución del agua es irregular, tanto temporal como geográfica-

¿PUEDE UN BANCO DE AGUA SALVAR EL LAGO DE CHAPALA?
mente. La disponibilidad natural media de agua en el país es de 4,547 m3/

habitante/año. Sin embargo, las regiones del norte y centro del país donde
se concentra el 77% de la población, únicamente cuentan con el 32% del
recurso.
Gráfica 2
Precipitación media
mensual histórica.
Millones de metros cúbicos
(1941-2002)
Fuente:
Unidad del Servicio Meteorólogico
Nacional. SGT. CNA
El lago de Chapala es el más grande de los siete existentes en México.

Cuadro 1 La fuerte competencia por el uso del agua ha ocasionado grandes proble-
Principales lagos de México mas de calidad y cantidad de agua en el lago de Chapala.
No. Lago Área de Capacidad de Región Entidad Federativa

la cuenca propia almacenamiento administrativa
(km2) (hm3)
1 Chapala 1 116 8 126 VIII Jalisco y Michoacán
2 Cuitzeo 306 920* VIII Michoacán
3 Pátzcuaro 97 550* VIII Michoacán
4 Yuriria 80 188 VIII Guanajuato
5 Catemaco 75 454 X Veracruz
6 Tequesquitengo 8 160* IV Morelos
7 Nabor Carrillo 10 12* XIII México
Fuente: El uso del agua se concentra principalmente en actividades agrícolas,

Gerencia de Aguas Superficiales e
Ingeniería de Ríos. SGT. CNA industriales, consumo humano y generación de energía eléctrica. La deman-
da de agua ha aumentado proporcionalmente al crecimiento de la econo-
Notas:*
Los datos se refieren al volumen medio mía del país, sin embargo, la oferta, en el mejor de los casos ha permaneci-
almacenado, todavía no se tienen estudios
actualizados de su capacidad de
do fija. Con el fin de que los agentes económicos hagan un uso ordenado
almacenamiento. del recurso, la CNA concesiona a particulares, por un número limitado de
2
Menú
años, el uso o aprovechamiento de las aguas nacionales. No obstante, en
HÉCTOR MANUEL BRAVO PÉREZ

las cuencas en donde ya no es posible incrementar la oferta de concesio-
nes, los usuarios que demandan una concesión por primera vez, deben
adquirirla de otro usuario que ya posea una.
Gráfica 3
Volúmenes concesionados de
agua superficial y de agua subte-
rránea para el uso agropecuario
por región administrativa
(Cifras acumuladas a
diciembre de 2002)
Fuente:
Gerencia del Registro Público de Derechos
de Agua. SGAA. CNA.
En el caso de la cuenca Lerma-Chapala, prácticamente la totalidad de

las aguas superficiales se dedican al uso agrícola; al lago de Chapala sólo se
destina agua excepcionalmente, cuando hay excedentes. Además, la ocu-
rrencia de lluvias en la cuenca es variable y con ciclos muy pronunciados.
El aumento de la demanda de agua en la cuenca aunado a una baja precipi-
tación pluvial, han ocasionado peligrosas disminuciones en el nivel del lago.
Tanto, que el gobierno mexicano ha considerado necesario regular el mer-
cado de agua en la cuenca Lerma-Chapala para asegurar la existencia del
lago. Este trabajo analiza la posibilidad de que un banco de agua pueda salvar
el lago de Chapala.
Para responder adecuadamente esta pregunta, este trabajo se dividió en
cinco secciones: en la primera se describen las experiencias internaciona-
les en la aplicación de bancos de agua; en la segunda se describe el entorno
institucional actual en el que se gestiona el agua en México y que ha oca-
sionado casi la extinción del lago de Chapala; en la tercera parte se descri-
be la propuesta de intervención en el mercado de agua de la cuenca y se
presentan los distintos escenarios de solución que se plantean; en la sec-
ción final, se reportan los resultados obtenidos y las conclusiones.
3
¿PUEDE UN BANCO DE AGUA SALVAR EL LAGO DE CHAPALA? Menú
Gráfica 4
Localización de la Cuenca
Lerma - Chapala
Superficie Total: 48,215 km2
Estado %
México 11
Querétaro 8
Guanajuato 49
Michoacán 20
Jalisco 15
Fuente:
Instituto Mexicano
de Tecnología del Agua, 2001.
Experiencias La intervención en el mercado de agua a través de un banco de agua

internacionales para prevenir los efectos nocivos de la sequía se ha intentado con éxito
en California y con resultados pobres en Texas. En España se han sen-
tado las bases para el funcionamiento de un banco de agua, pero aún
no hay suficiente evidencia empírica para saber si ha sido un experi-
mento exitoso o no.
La experiencia de California fue fundamental en la elaboración de este
trabajo, por tanto, es importante conocerla con cierta profundidad.
California es un estado de contrastes geográficos y climáticos. Durante la
estación seca, en el norte de California ocurren entre cinco y siete tormen-
tas de invierno, una ligera escasez de tormentas causa un año seco y un par
de tormentas de más produce un año húmedo. Aproximadamente el 75% de
los escurrimientos naturales ocurren en la parte norte del estado, mientras
que el 75% de la demanda neta de agua se localiza en la parte semiárida
central y sur del estado.
En el último siglo, California ha experimentado dos periodos de se-
quía que duraron más de cuatro años, el último de 1987 a 1992. Después
del cuarto año de sequía de 1987-1992, el gobernador emitió una orden para
formar un equipo de acción contra la sequía. Este equipo, constituido por
funcionarios estatales y federales, elaboró un plan de acción en caso de que
4
Menú
continuara la sequía. Una de las acciones propuestas fue la formación de

un banco de agua de emergencia, manejado por el Departamento de Re-
cursos Hidráulicos (DRH).
El propósito del banco era ayudar a satisfacer la demanda de agua ur-
bana, agrícola y de intereses medioambientales. En 1991, el DRH puso en
marcha el primer banco, comprando agua de vendedores voluntarios y
transfiriéndola a aquellos con necesidades críticas mediante los instrumen-
tos de política contenidos en el Proyecto Estatal de Agua (PEA). El DRH
repitió el exitoso programa del banco de agua en los años de sequías de
1992 y 1994.
Los vendedores, granjeros y distritos de riego, proporcionan el agua
disponible para estos bancos al disminuir las cosechas. El superávit de
agua es almacenado en reservorios y se sustituye el agua superficial por agua
subterránea.
Existen bancos de agua en casi todos los estados del oeste de los Esta-
dos Unidos, pero mientras que su número se ha incrementado significati-
vamente en los últimos 10 años, su actividad, medida como el número de
transacciones y volúmenes intercambiados, no ha corrido con la misma
suerte. La mayoría de los 23 bancos de agua se establecieron después de
1990. Incluyen adquisiciones temporales o permanentes de agua superfi-
cial y subterránea, así como programas de almacenamiento de reservas de
agua. Sólo en tres estados (California, Arizona e Idaho), los programas
de bancos de agua se han distinguido por tener un alto nivel de actividad
en cuanto a volumen y número de transacciones.
En el caso del banco de agua de Texas la situación es muy diferente.
En 1993, inició sus operaciones con el propósito de reasignar la oferta
de agua, facilitando las transferencias de los derechos de agua entre com-
pradores y vendedores voluntarios dentro del estado de Texas. El ban-
co no almacena físicamente derechos de agua sino que funciona como
una oficina de contacto entre compradores y vendedores. Se permite
que las transferencias sean temporales o permanentes y el agua
intercambiada puede provenir de fuentes superficiales o subterráneas.
A pesar de su novedad, el banco de agua de Texas sólo efectuó una tran-
sacción en más de diez años de operación. El programa fracasó a pesar
de que existe suficiente información sobre su existencia y funcionamien-
to, ya que los actores implicados en su operación nunca estuvieron su-
ficientemente coordinados.
Una de las instancias más importantes para la gestión del agua son los Actores y entorno
Consejos de la Cuenca (CC), la CNA los define de la siguiente manera, (Ley institucional
de Aguas Nacionales 2004, LAN)
Los Consejos de Cuenca son instancias de coordinación y concerta-

ción entre la Comisión Nacional del Agua, las dependencias y enti-
5
Menú
dades de las instancias federal, estatal, municipal y los representan-

tes de los usuarios de la respectiva cuenca hidrológica. Su objeto es

formular y ejecutar programas y acciones para la mejor administra-
ción de las aguas, el desarrollo de la infraestructura hidráulica y de
los servicios respectivos y la preservación de los recursos de la cuenca
(Art. 13, Ley de Aguas Nacionales, LAN).
Para su funcionamiento, los Consejos de Cuenca pueden contar con
organizaciones auxiliares a nivel de subcuenca, microcuenca y/o acuí-
fero, denominadas respectivamente: Comisiones de Cuenca, Comi-
tés de Cuenca y Comités Técnicos de Aguas Subterráneas (COTAS).
El CC más antiguo es el instalado en la cuenca Lerma-Chapala. A pesar

de que presupuestal y jurídicamente no se les concede a los CC gran capa-
cidad de gestión, en esta cuenca el Consejo toma decisiones importantes
en la asignación de agua superficial. Al igual que en el resto del país, en esta
cuenca el principal usuario de las aguas nacionales es el sector agrícola; por
tanto, la discusión de cómo se asigna el agua entre los estados que forman
la cuenca define, en gran medida, cuánta agua se asigna a la agricultura en
cada ciclo en la cuenca.
Las concesiones se otorgan de acuerdo con las reglas que fija la CNA. El
otorgamiento de las concesiones se realiza en función de la disponibilidad
del recurso, y su administración depende de las regiones administrativas de
la CNA. Aún cuando las regiones administrativas coinciden en términos
generales con los límites geográficos de las cuencas, los CC no son las ins-
tancias administrativas encargadas de las concesiones.
Las nuevas concesiones sólo se podrán otorgar si los cuerpos de agua
en cuestión no se encuentran en veda. Cuando algún nuevo usuario desee
adquirir una concesión en zonas de veda, deberá adquirir la concesión de
usuarios previamente registrados en el Registro Público de Derechos
de Agua (REPDA). Cuando se trate de aguas bajo tratados internaciona-
les, se deberá contar con la opinión de la Comisión Internacional de
Límites y Aguas.
La política de precios de la CNA fue concebida para ser aplicada a todos
los usuarios con el objeto de alcanzar un mayor nivel de recaudación, sin
embargo, por consideraciones de equidad a los agricultores, se les exentó
del pago por uso de aguas nacionales, con lo que se generaron grandes
problemas de ineficiencia en la asignación del recurso.
La CNA ha generado problemas de asignación en la manera de adminis-
trar las concesiones y de fijar los derechos de propiedad del agua. Aunque
las modificaciones de la LAN, aceptadas por el Congreso y aplicadas a par-
tir del año 2004, otorgan mayor autoridad a los Consejos de Cuenca, los
problemas de asignación disminuirían si se permitiera a los consejos la fa-
cultad de “proponer los términos para gestionar y concertar los recursos
necesarios, incluyendo los de carácter financiero, para la consecución de los
programas y acciones en materia hídrica…”
6
Menú
Definir la cantidad de agua disponible para ser distribuida es un proble-

ma que no está contemplado en la forma de asignación actual de la legisla-
ción mexicana. A diferencia de otras legislaciones hidráulicas, como la de
Estados Unidos, que contempla la variación de la oferta, en la definición
de los derechos de propiedad del agua en México, no se distingue cómo
asignar el recurso en periodos de escasez; la asignación se hace vía nego-
ciación entre usuarios. La negociación se hace en el Consejo de Cuenca.
Ahí están representados los distintos estados que conforman la cuenca y,
como es de esperar, el representante de cada estado pugna por obtener la
mayor cantidad de agua para los usuarios de su entidad.
A pesar de que ha habido experiencias exitosas de autogestión de re-
cursos hídricos, no parece muy adecuado ensayar una solución de este tipo
en el lago de Chapala, debido a que no existe un representante de los inte-
reses del lago, por ello, se acordó en el Consejo de Cuenca, que el lago re-
ciba agua sólo cuando existan excedentes. Las condiciones geográficas y
demográficas del lago, no permiten que haya grandes excedentes: los agri-
cultores de Guanajuato se encuentran aguas arriba del lago, así, difícilmen-
te quedará agua excedente para el lago, sobre todo si se conserva, como
hasta la fecha, un precio nulo para el agua de uso agrícola.
Si se quiere salvar el lago de Chapala, es muy importante diseñar una
política de intervención que asegure un nivel mínimo de agua.
El riesgo de deterioro ambiental que implican los bajos niveles de agua Propuesta
observados en años recientes en el lago de Chapala, motivaron la interven- de regulación
ción del estado a fin de revertir este problema. Se han propuesto diversas
formas de intervención. En este trabajo se describe una propuesta parti-
cular para incidir en el mercado de agua: un banco de agua.
Esta propuesta se fundamenta en la experiencia del banco de agua de
California. En ese caso, los derechos de propiedad estaban bien definidos,
lo que garantizaba la posibilidad de intercambios de agua a precios positi-
vos entre compradores y vendedores: la ciudad de Los Ángeles y los agri-
cultores del valle Imperial. Claramente existían dos usos rivales: consumo
humano y riego agrícola. En el caso de la cuenca Lerma-Chapala la rivali-
dad en el uso del agua está entre los agricultores y lo que se destina al lago,
sin valor económico determinado en algún mercado.
En el caso de la ciudad de Los Ángeles, los derechos de agua eran com-
prados a los agricultores, con el propósito de asegurar el abastecimiento de
agua potable a la ciudad. En el caso que nos ocupa, se trata de comprar agua
o derechos temporales a los agricultores de la cuenca Lerma-Chapala, para
asegurar un mínimo de abastecimiento de agua para el lago de Chapala.
Si el agua de la cuenca se distribuyera mediante el mercado libre, el re-
sultado más probable sería la extinción del lago, ya que se asignarían mayo-
res recursos a la agricultura pues es la actividad económica con mayor uti-
lidad. Por otro lado, dado que no hay un mercado para intercambiar el bien
7
Menú
ambiental que produce el lago, no existen incentivos para asignar agua al

lago a través de mecanismos de mercado. La existencia de un banco de agua

se justifica a partir de que el mercado de agua desregulado no puede resol-
ver el problema de asignación al lago de Chapala. Por otra parte en la LAN
se ha creado la figura legal de banco de agua, cuyas funciones tendrían que
ser reguladas por sus respectivos reglamentos. Entendemos por tanto, un
banco de agua como una institución que interviene en un mercado de agua
ya existente, comprando y/o vendiendo agua, a fin de asegurar un nivel de
asignación mínimo de agua para el lago de Chapala.
Cada institución utilizada en la asignación de agua, requiere para su fun-
cionamiento distintos niveles de información que implica distintos costos.
En la experiencia de California, se logró disminuir notablemente los cos-
tos de administración, manteniendo un nivel mínimo de personal y, sobre todo,
con un diseño temporal del banco: solo funciona cuando las condiciones
de sequía así lo requieren.
La justificación del banco de agua para la cuenca Lerma-Chapala es que
constituya un instrumento de aseguramiento de agua para abastecer el lago
de Chapala, dejando de funcionar cuando las condiciones hidrológicas lo
justifiquen. La estructura burocrática debe ser mantenida al mínimo para
evitar grandes costos.
En México existen dos tipos de usuarios agrícolas: los agrupados en
distritos de riego y los agrupados en unidades de riego. De los primeros
existen estadísticas confiables de uso de agua, de los segundos no. Las pro-
puestas que se desarrollan en este trabajo, se basan en las estadísticas dis-
ponibles, por lo que los valores de volúmenes intercambiados seguramen-
te estarán subestimados.
Existen tres escenarios posibles para el financiamiento del banco. En
todos se esperaría que el estado proveyera recursos fiscales para financiar
el funcionamiento del banco, a fin de comprar el agua necesaria al inicio
del período de secas. Posteriormente, se propone que el banco genere sus
propios recursos, que deberían ser suficientes para cubrir tanto los costos
de operación como los gastos ocasionados por la compra de agua.
Una parte importante del presente análisis, es determinar el precio del
agua que se alcanzaría en el mercado. Para este fin, se calculó el volumen
de agua liberada por los agricultores y el precio al cual se les debe comprar
el agua para lograr este objetivo.
Funcionamiento La idea central que el banco funcione como un ente regulador que compra
del Banco de Agua agua en momentos de abundancia y la venda en épocas de escasez, con lo
cual financiaría los gastos ocasionados por su funcionamiento y asegura-
ría, al mismo tiempo un nivel mínimo de agua para el lago de Chapala. Man-
teniendo la premisa de buscar los costos de administración más bajos con
el mínimo personal empleado, se calculó un presupuesto de operación anual
de $5.3 millones, considerando que hay un solo gerente y un ayudante,
8
Menú
al estilo del banco de California. Este importe deberá ser cubierto por el

gobierno en los primeros cinco años.
Existen oferentes de derechos de agua, por ejemplo, agricultores que
sufren pérdidas económicas, principalmente aquellos que se dedican a la
producción de maíz y trigo. Por otra parte, existen demandantes de agua
que, independientemente del ciclo hidrológico, están dispuestos a adquirir
el recurso como los agricultores cuyo volumen demandado es superior al
volumen concesionado por la CNA y las ciudades cuyo crecimiento pobla-
cional exige volúmenes mayores a los concesionados.
Al finalizar el ciclo de abundancia y comenzar el de escasez, el banco
vendería el agua acumulada durante el período húmedo. Esto permitiría
imponerle al precio un margen de ganancia respecto de aquél al que origi-
nalmente se adquiriera el agua.
Los volúmenes de agua acumulados durante el periodo de compra, ser-
virán para asegurar la cantidad mínima para que el banco arranque en el
primer año del nuevo periodo de humedad, y el remanente se mande al lago.
Durante el periodo de sequía, el banco suspenderá sus funciones. Los fon-
dos para comprar agua destinada al lago de Chapala se originan de un so-
breprecio impuesto al valor del agua en el periodo húmedo.
Cabe resaltar que los bancos de agua existentes en el norte del país fun-
cionan como foros de intercambio libres y autónomos, en donde los agen-
tes se informan de los excesos de oferta y de demanda de agua que existen
en los distintos módulos que constituyen un distrito de riego; el precio de
intercambio del agua se fija entre los usuarios del distrito. No se incrementa
el precio del agua intercambiada, ni existen gravámenes ni subsidio alguno.
Escenario I
El volumen total de agua que se propone comprar para el banco es de 171.8 Reducción de los cultivos
millones de metros cúbicos al año, que es la cantidad que se puede ahorrar poco rentables
si dejan de sembrarse los cultivos poco rentables y se tecnifican los culti-
vos de frutales muy rentables, siempre y cuando se utilicen sistemas de rie-
go tecnificados, como los sistemas de aspersión para los granos y el siste-
ma de riego por goteo para los frutales (véase cuadro 2).
En este escenario, ningún agricultor sería expulsado de su actividad como
resultado de la adquisición por parte del banco de estos 171.8 Mm3, pero
se requeriría invertir en la tecnificación de los distritos de riego. El finan-
ciamiento para ello puede ser de origen privado, público o mixto.
Según los cálculos realizados, este volumen sería susceptible de ser ven-
dido por los agricultores al banco a un precio de $0.03 x m3, por lo que en
total se requerirían $5.2 millones. Si se agrega esta cantidad al presupuesto
anual de operación del banco que es de $5.3 millones, se necesitarían $10.4
millones por año. Esto se repetiría durante cinco años, duración promedio
del ciclo hidrológico de abundancia. Por lo tanto, se necesitarían $52.1
millones para financiar las actividades del banco de agua.
9
Menú
En el sexto año, el primer año de secas, cada metro cúbico se vendería en

$0.12 y se colocarían en el mercado de agua un total de 429.5 Mm3, a fin de

recuperar los costos de operación del banco y el costo de compra de los
derechos de agua adquiridos durante los primeros cinco años. De esta
manera, durante el período de sequía, el lago de Chapala tendría asegurado
un total de 429.5 Mm3 por distribuir en los años que dure dicho período.
Escenario II
Sustentabilidad del lago Éste es el escenario opuesto al presentado anteriormente. El agua que se
puede vender es el total del agua asignada al uso agrícola en los distritos de
riego, es decir 1,628 Mm3 (véase cuadro 2). El precio al que se comprarían
los derechos sería de $3.16 por m3. El precio del agua es diferente al del
escenario I porque se compra un volumen distinto.1 Por ello, se necesita-
rían $5,135 millones anuales que, sumados al presupuesto anual de opera-
ción del banco resultaría en un total de $5,141 millones de pesos.
Al igual que en el caso anterior, el banco compraría agua durante cinco
años. Por lo que se necesitarían $25,704 millones para financiar las activi-
dades durante los primeros cinco años.
En el sexto año, cada metro cúbico se vendería en $6.32 y se colocarían
en el mercado de agua un total 4,070 Mm3. De esta manera, durante el perío-
Cuadro 2 do de sequía, el lago de Chapala tendría asegurada dicha cantidad que se podría
Estimación de los Volúmenes de
agua susceptibles de venderse en
distribuir como convenga en los años que dure la sequía. En este escenario,
el Banco de Agua de la Región se aseguraría el límite mínimo de aportación al lago de Chapala para asegu-
Lerma-Chapala rar su sustentabilidad a costa de acabar con la agricultura de la cuenca.
Superficie regada (Ha) Volumen aprovechado (m3) Volumen ahorrado y susceptible a venderse (m3)
261,579 1,032,724,784 171,812,744
Fuente:
Instituto Mexicano de Tecnología del Agua.
Escenario III
Compra de volúmenes En este escenario se considera que los usuarios tienen concesiones que am-
sobreconcesionados paran volúmenes superiores o inferiores a los realmente utilizados y que el
banco puede adquirir los volúmenes que no estén concesionados o aquellos
que, estando concesionados, no se utilicen (demanden) en la producción.
En el cuadro 3, puede observarse que en algunos distritos, como el alto
1
Los costos de proporcionar agua al lago
aumentan más que proporcionalmente
con el volumen de agua transferida de los río Lerma, el volumen bruto total demandado es superior al volumen total
agricultores al lago. Esto se debe a que
el precio al que hay que pagar el agua, concesionado en 137.9 Mm3, mientras que, en el distrito de Zamora, el agua
implica igualar los beneficios medios
esperados de los agricultores. Cuando
que no se utiliza del total de volumen concesionado asciende a 44.1 Mm3.
se compran los primero metros cúbicos, se El volumen total susceptible de venta en toda la cuenca Lerma-Chapala
debe pagar poco porque se compran
a los agricultores más ineficientes, cuando es de 361.35 Mm3, el precio al que el banco debe comprar es de $0.15 por
se compran los últimos metros cúbicos
se compra caro porque se
m3, así que el costo total anual de compra de agua es de $54.2 millones que,
compra a los más eficientes. agregados al costo de operación del banco, da un total de $59.5 millones
10
Menú
anualmente. En este escenario, el precio del agua también varía respecto a

los escenarios I y II debido al cambio en los volúmenes.
El banco compraría 361.35 Mm3 durante el periodo de abundancia, por
lo que se necesitaría un total de $297.32 millones para financiar sus activi-
dades durante los primeros cinco años.
En el sexto año, cada metro cúbico se vendería en $0.33 y se colocaría Cuadro 3
en el mercado de agua un total de 903 Mm3. Así, durante el período de se- Volumen de agua para riego
quía, el lago de Chapala tendría asegurada dicha cantidad de agua, lo cual se concesionada y volumen
realmente empleado en los
podría distribuir como conviniera en los años que durará la sequía, con lo distritos de riego que conforman
cual se coadyuvaría la supervivencia del lago sin asegurar su sustentabilidad. la región Lerma-Chapala
Diferencia entre volumen

Superficie Regada (Ha) Volumen total concesionado (m3)
concesionado y empleado (m3)
287,339 1,915,769,000 361,345,900
Fuente:
Instituto Mexicano de Tecnología del Agua
Tomando como base el funcionamiento del banco de agua de California, Conclusiones

se propuso un mecanismo similar para evitar el continuo deterioro del lago
de Chapala, el lago más grande de México.
Para cada uno de los tres escenarios presentados para la compra de agua
se determinaron los costos que requerirían las operaciones del banco. Es
conveniente reiterar que la estimación de estas operaciones es muy con-
servadora, ya que sólo se refiere a la comercialización de los volúmenes de
agua en los distritos de riego. Faltaría incluir a las unidades de riego y otras
operaciones que realizarían otros usuarios potenciales importantes, como
la comercialización de agua residual.
A lo largo de la propuesta se mostró la factibilidad de la operación de
un banco de agua en la cuenca Lerma-Chapala. Este sería financiera-
mente autosuficiente y coadyuvaría al aseguramiento de un volumen mí-
nimo de agua para el lago de Chapala.
La implementación de un banco de agua no es una solución definitiva
para el problema del abastecimiento del lago y sólo debe considerarse como
una medida de apoyo para asegurar un mínimo de agua. Sin embargo, el
banco de agua puede funcionar en tres escenarios diferentes, con el fin de
evitar conflicto entre agricultores y autoridades. En el primer escenario,
puede comprarse el agua a los agricultores con cultivos poco rentables y
tecnificar los cultivos más rentables, y así asegurar 429.5 Mm3 de agua para
el lago. El segundo consiste en comprar el agua de todos los agricultores
de la región, dejando sin agua a toda la región para abastecer al lago con
1,628 Mm3. En el último escenario, el banco compraría los excedentes de
agua que no se utilicen en la producción agrícola, con ello proveería al
lago de 903 Mm3. El único escenario que puede asegurar la sustentabilidad
11
Menú
del lago es el segundo. Sin embargo, es inviable políticamente. El escenario

más factible para llevarse a la práctica es el primero porque no crearía con-

flictos entre los diversos actores involucrados. De otro modo, la salida más
efectiva y drástica sería la expropiación de recursos que puede hacer el
gobierno federal a través de la CNA, sin pago alguno por los recursos. Esto
afectaría a los agricultores y crearía desavenencias e inconformidades.
La experiencia de California se consideró adecuada para el caso Chapala
debido a su similitud en la gravedad de las sequías, las condiciones ambien-
tales que presentan ambas regiones, y por ser una práctica exitosa. El ban-
co de agua de Texas se incluyó como una llamada de atención sobre los
riegos en el funcionamiento que pueden presentarse ante la falta de coor-
dinación y comunicación entre los diversos actores involucrados
12
Menú
¿Por qué no
podemos evaluar
adecuadamente
el gasto en
educación en
México?
La descentralización de responsabilidades y de recursos en México ha pre- Introducción

tendido aumentar la eficiencia del gasto y mejorar la cobertura y calidad de
los bienes y servicios que los dos órdenes de gobierno ofrecen a la pobla-
ción. En el caso de la educación ¿se estarán logrando esos objetivos?
En México, los esfuerzos de descentralización de servicios públicos
iniciaron en 1992 con la educación básica. A partir de 1996 el Gobierno
Federal, en coordinación con todos los estados de la República, llevaron a
cabo nuevos procesos como el de salud. A finales de 1997 se introdujo en
el presupuesto federal la figura jurídica de "Aportaciones Federales para
Entidades Federativas y Municipios", y se crearon siete fondos para trans-
ferir los recursos asociados a la educación básica, a los servicios de salud
para la población abierta, a infraestructura social, a educación tecnológica
y de adultos, y a la seguridad pública.
En los esquemas de descentralización de los servicios de educación, las
administraciones estatales asumieron los recursos humanos, financieros,
materiales y patrimoniales. Sin embargo, en materia presupuestaria, las
entidades federativas no adoptaron una estructura programática similar a
la federal, ni desarrollaron una propia para propósitos de operación y para
la rendición de cuentas, lo cual ha impedido valuar adecuadamente la efi-
ciencia y efectividad del gasto público ejercido en estos servicios. Dicha
estructura programática hubiera implicado relacionar la operación de las
unidades administrativas con objetivos y metas en materia de educación,
asociados con el presupuesto asignado.
La carencia de estructuras programático-presupuestarias ha sido vali-
dada al revisar documentos oficiales de finanzas públicas en las páginas de
Internet de los gobiernos estatales, tales como cuentas públicas, leyes de
ingresos y presupuestos de egresos, en los cuales se constató que no se
reportan aperturas programáticas que aporten elementos para una evalua-
ción de la efectividad del presupuesto público en la educación. A su vez,
no se encontraron indicadores de desempeño que muestren el impacto de
los recursos transferidos sobre la población objetivo. Este trabajo tiene
como propósito mostrar la evaluación que sobre el tema se llevó a cabo.
Menú
Descentralización de la La descentralización en México comenzó en mayo de 1992 con la firma

¿POR QUÉ NO PODEMOS EVALUAR ADECUADAMENTE EL GASTO EN EDUCACIÓN EN MÉXICO?
educación básica del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica

(ANMEB), entre los gobiernos estatales y federal, así como con el Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), fundamentado en la Ley
General de Educación, el cual tuvo como propósito transferir a los esta-
dos la operación de los servicios de educación básica y normal.
El ANMEB surgió de la necesidad de actualizar un sistema educativo que
si bien había sido el medio para moderar el analfabetismo y la baja escola-
ridad prevaleciente en el país, había alcanzado un tamaño excesivo que obs-
taculizaba su adecuado funcionamiento. Particularmente a partir de la dé-
cada de los años cincuenta, el sistema escolarizado había crecido a un ritmo
extraordinario, en el afán de brindar atención educativa a una población que
se duplicaba cada 25 años. Este crecimiento se desarrolló bajo la lógica de
la centralización administrativa que había caracterizado la gestión educati-
va desde la creación de la Secretaría de Educación Pública (SEP) en 1921.
En los lustros previos a la firma del ANMEB, la descentralización había
avanzado. En enero de 1974 se crearon ocho Unidades de Servicios Des-
centralizados (Usedes) y 30 Subunidades de Servicios Descentralizados
(también conocidas como oficinas estatales). Las primeras eran entidades
administrativas cuyo ámbito de competencia abarcaba a cada una de las
regiones en las que se dividió al país. Las subunidades, a su vez, se locali-
zaron en capitales de estados y ciudades importantes y dependían directa-
mente de las Usedes. A estas unidades y subunidades les fueron asignadas,
principalmente, responsabilidades vinculadas con el desahogo de trámi-
tes administrativos de personal, de información y de enlace con las áreas
centrales.
En marzo de 1978 se establecieron delegaciones generales de la SEP en
cada uno de los estados de la Federación. La creación de las delegaciones
fue una respuesta a las dificultades administrativas que imponía la centrali-
zación. Con ella se inició una etapa de desconcentración territorial para
propiciar que la función educativa se realizara de forma más eficiente y
coordinada, mediante un mejor aprovechamiento de las capacidades del
personal y de los recursos presupuestarios.
No obstante lo anterior, a principios de los años noventa la dimensión
que el sistema de educación básica federal había alcanzado representaba un
serio problema. ¿Cómo operar adecuadamente más de 113 mil escuelas y
prestar la debida atención a 16.2 millones de alumnos y casi 646 mil maes-
tros de educación básica que dependían directamente de la SEP? La respuesta
fue el ANMEB.
En el ANMEB se establecieron como principales objetivos: una educa-
ción de calidad para asegurar niveles suficientes para toda la población; trans-
formar la estructura del Sistema Educativo Nacional; consolidar la planta
física, y fortalecer las fuentes de financiamiento de la acción educativa. Se
comprometieron también recursos presupuestarios crecientes, así como la
2
Menú
reorganización del sistema educativo, la reformulación de los contenidos y
JORGE A. CHÁVEZ PRESA

materiales educativos y la revaloración de la función magisterial.
El ANMEB estableció la transferencia de funciones (total o parcialmente)
y los recursos humanos, financieros, materiales y patrimoniales de los ser-
vicios de educación básica del Gobierno Federal a los gobiernos estatales
sin exentar al primero de la responsabilidad de los programas de estudio,
libros de texto, materias, duración del periodo escolar y las condiciones para
la promoción y contratación de maestros, así como las acciones que resul-
taran necesarias para reducir disparidades y dar atención prioritaria a aque-
llas regiones con importantes rezagos educativos. De esta manera, en 1992
se transfirió la administración y funcionamiento de todas las escuelas pú-
blicas de educación básica a las entidades federativas, con excepción de las
ubicadas en el Distrito Federal, por acuerdos establecidos con el SNTE.
El proceso de descentralización de los servicios educativos marcó la pau-
ta a seguir para los demás procesos de la llamada federalización. En ellos, las
administraciones estatales asumieron los procedimientos de elaboración de
nómina, homologación (igualación) de puestos federales y estatales, y rela-
ciones sindicales. Sin embargo, en el caso de los servicios de educación bási-
ca, aún queda pendiente de precisar la transferencia de bienes muebles e
inmuebles, debido a que sólo la minoría de ellos, y en específico de los des-
tinados a espacios educativos, cuentan con una situación documental regula-
rizada. No obstante lo anterior, el ANMEB y los convenios derivados del mis-
mo, han establecido que, en cuanto se concluya el registro y la validación de
los bienes, el Gobierno Federal transferirá la propiedad de todos los inmuebles.
En materia presupuestaria, la descentralización de la educación básica y
normal se financió en un principio a través de un Ramo específico, el 25, el
cual fue creado ex profeso para concentrar administrativamente los recur-
sos a transferir. Posteriormente, a partir de 1998, se conformó el Fondo de
Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), cuyo monto se
determina cada año en el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Fede-
ración, a partir de los siguientes elementos:
i) El registro común de escuelas y de plantilla de personal, utilizado

para los cálculos de los recursos presupuestarios transferidos a
las entidades federativas con motivo de la suscripción de los acuer-
dos respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por
conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad
social; y
ii) Por los recursos presupuestarios que con cargo al FAEB se hayan
transferido a las entidades federativas durante el ejercicio inme-
diato anterior, adicionándole lo siguiente:
• Las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese
mismo ejercicio se hubieran autorizado con cargo a las previ-
siones para el FAEB, y
3
Menú
• La actualización que se determine para el ejercicio que se pre-

supueste de los gastos de operación, distintos de los servicios

personales y de mantenimiento, correspondientes al registro
común de escuelas.
La excepción del financiamiento presupuestario de las entidades

federativas a través del FAEB lo constituyó el Distrito Federal, para el cual con-
tinuó empleándose el Ramo 25 del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Esquema El proceso de descentralización de la educación básica se realizó con un

presupuestario esquema de presupuesto tradicional. El presupuesto tradicional consiste en
relacionar insumos con las áreas responsables de su uso y administración.
Para elaborar un presupuesto de egresos se calcula lo necesario para ope-
rar con normalidad, lo que equivale a cubrir sueldos y salarios, papelería y
útiles, mobiliario y equipo, entre otros, basándose en lo utilizado el año ante-
rior y en un requerimiento adicional sustentado en una proyección de demanda
del servicio. Con esta técnica no se tiene la intención explícita de optimizar,
ni de premiar mejoras en los resultados, dada una restricción de recursos.
Este esquema presupuestario se ha venido aplicando en la determina-
ción anual del FAEB, existiendo en la administración de ese fondo, por par-
te de los estados, distintos sistemas, mismos que no permiten hacer una
evaluación objetiva de la eficiencia y eficacia de los fondos públicos que se
destinan a financiar los servicios de educación básica.
A diferencia del presupuesto tradicional, si se considera un presupuesto
por programas se otorga prioridad en la asignación de recursos a lo que el
gobierno quiere lograr, en vez de los insumos que va a adquirir. El presu-
puesto por programas consiste en relacionar metas con recursos disponibles
para aplicar técnicas de optimización. En un presupuesto por programas, se
fijan los objetivos y metas de los sectores, y se relacionan con la asignación
de los recursos para cumplirlos, considerando las restricciones financieras.
Dado que el propósito fundamental de la estrategia presupuestaria de
cualquier orden de gobierno tendría que consistir en aumentar la produc-
tividad de las erogaciones, sería viable que en la administración de los re-
cursos para la educación, los gobiernos estatales y federal consideraran la
posibilidad de realizar una reforma presupuestaria que mejore la manera
de asignar, controlar y evaluar la aplicación de los recursos públicos para
prestar el servicio educativo.
La reforma presupuestaria requeriría la incorporación de una estructu-
ra programática homogénea aplicable a los órdenes de gobierno federal y
estatal, que presupuestan y ejercen los recursos, como un instrumento para
organizar el quehacer gubernamental. La estructura programática debe
propiciar que los procesos internos de la administración pública asignen
los recursos de acuerdo con los resultados generados y observados por la
sociedad. El cambio de enfoque tendría como propósito convertir al pre-
4
Menú
supuesto descentralizado para educación en una herramienta transparente

y útil para los ejecutores, que permita una rendición de cuentas sobre la
actuación gubernamental y en consecuencia una justificación del presupues-
to a ejercer sustentada en los resultados.
Al considerar una estructura programática, la asignación del gasto ten-
dría una relación directa con el Plan Nacional de Desarrollo, los progra-
mas sectoriales del Gobierno Federal, los planes estatales de desarrollo y
los programas sectoriales de los gobiernos estatales, con categorías especí-
ficas dentro del presupuesto. Esto permite ligar la planeación de mediano
plazo con la de corto plazo, expresada en la forma de programas, proyec-
tos, actividades y metas en el presupuesto.
Los instrumentos de control del gasto requieren destacar más los resul-
tados que los trámites e incluir incentivos para que los ejecutores se esfuer-
cen por lograr resultados. Para esto último, es necesario incorporar
indicadores de desempeño. Estos indicadores son medidas que relacionan
insumos y recursos con productos y resultados. Equivalen a los índices que
miden la productividad, el desempeño financiero y la calidad de los bienes
y servicios producidos en las empresas. Los indicadores deben ser de gran
utilidad tanto para los representantes de la sociedad, para evaluar los resul-
tados logrados, como para los mismos ejecutores del gasto para determi-
nar qué tan bien realizan las tareas que les fueron asignadas. Asimismo,
deben ser útiles a los auditores públicos de manera que dispongan de in-
formación relativa al avance de los programas de gobierno y el cumplimiento
de los objetivos determinados de antemano.
En suma, los elementos programáticos, en especial los indicadores, re-
sultan fundamentales para la rendición de cuentas, pues pueden constituir
una base objetiva y aceptada por los órganos ejecutivos y legislativos esta-
tales y federal para justificar las propuestas de gasto y para comprometer
resultados, así como para verificar lo alcanzado.
En el periodo de 1992 a 1997, los recursos federales destinados a educa- Evolución reciente
ción presentaron un incremento promedio anual de 6.0 por ciento real y de los recursos
los correspondientes a los gobiernos estatales lo hicieron en 10.2 por cien- para educación
to real, aunque con montos relativamente menores (véase cuadro). A par-
tir de la creación, en 1998, del FAEB dentro del Ramo 33 del Presupuesto
de Egresos de la Federación, los recursos federales presentaron un ajuste
inicial importante, registrando con posterioridad una tendencia positiva, más
estable que años anteriores, pero con crecimientos bajos que propiciaron
un promedio anual, para el periodo 1998-2004 de sólo 0.2 por ciento real.
En este último lapso, también se moderó el aumento registrado en los re-
cursos estatales, a un promedio anual de 8.1 por ciento real. De esta mane-
ra, se observa que la descentralización de los recursos destinados a la edu-
cación básica redujeron su dinámica y, por las características del esquema
adoptado, generaron que la de los gobiernos estatales también lo hiciera.
5
Menú
El gasto público destinado a educación depende de los factores que

influyen sobre la determinación del monto global del presupuesto. Si bien

la proporción con respecto al gasto programable es relativamente estable,
Cuadro 1 la dinámica de los niveles responde a las condiciones macroeconómicas del
Descentralización
del gasto en educación país. Ello se demuestra con las disminuciones que se registraron en los años
(millones de pesos de 2004) 1995 y 1998.
Concepto 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total 302,377 362,139 404,214 352,949 365,555 393,599 302,984 314,141 342,853 361,809 379,825 402,110 n.d.
Subtotal 269,699 329,624 372,254 328,057 321,904 350,005 258,579 262,878 283,902 298,226 312,482 332,874 336,807
Ramo 25 71,500 98,556 114,734 100,417 101,905 120,392 15,853 15,821 16,730 17,012 17,159 18,500 16,934
Educación 198,200 231,068 257,520 227,640 219,999 229,613 117,861 116,634 126,234 131,027 140,808 150,649 157,608
federal
FAEB 124,865 130,423 140,938 150,186 154,515 163,725 162,265
Educación 32,678 32,515 31,960 24,892 43,650 43,595 44,405 51,264 58,951 63,582 67,344 69,237 n.d.
estatal
Tasas de crecimiento reales
Concepto 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total 19.8 11.6 -12.7 3.6 7.7 -23.0 3.7 9.1 5.5 5.0 5.9 n.d.
Subtotal federal 22.2 12.9 -11.9 -1.9 8.7 -26.1 1.7 8.0 5.0 4.8 6.5 1.2
Ramo 25 37.8 16.4 -12.5 1.5 18.1 -86.8 -0.2 5.7 1.7 0.9 7.8 -8.5
Educación federal 16.6 11.4 -11.6 -3.4 4.4 -48.7 -1.0 8.2 3.8 7.5 7.0 4.6
FAEB 100.0 4.5 8.1 6.6 2.9 6.0 -0.9
Educación estatal -0.5 -1.7 -22.1 75.4 -0.1 1.9 15.4 15.0 7.9 5.9 2.8 n.d.
n.d. No disponible En 1995, la economía mexicana padeció una severa crisis caracterizada
Fuente: por el descenso en la actividad productiva, altas tasas de inflación e interés,
Elaborado con información de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público.
devaluación de la moneda y reducciones de las entradas netas de capital del
exterior. Ante lo anterior, la política fiscal se orientó a incrementar el ahorro
público y a crear espacios para absorber parte de los costos de los progra-
mas instrumentados para el saneamiento bancario y el apoyo a los deudores.
En este contexto, se incorporaron medidas para fortalecer las fuentes
de ingresos tributarios indirectos (se aumentó el IVA en cinco puntos por-
centuales), se ajustaron los precios y tarifas del sector público y se redujo
selectivamente el gasto público. Ante el menor nivel de erogaciones públi-
cas en términos reales, se procuró asignar el gasto programable con mayor
eficiencia y racionalidad, privilegiando al desarrollo social. No obstante, aun
el gasto destinado a educación tuvo que contraerse.
En lo que respecta al año de 1998, el entorno internacional adverso que
enfrentó la economía mexicana afectó a las finanzas públicas, las cuales re-
sintieron el impacto fundamentalmente por el lado de los ingresos petrole-
ros. En ese año, el precio promedio de la mezcla mexicana de petróleo de
exportación resultó ser 34.5 por ciento menor que lo originalmente supuesto.
6
Menú
Como consecuencia de lo anterior, los ingresos públicos petroleros caye-

ron 1.3 puntos porcentuales del PIB con respecto a lo establecido en la Ley
de Ingresos, por lo que las autoridades hacendarias realizaron tres ajustes a
las finanzas públicas (en enero, marzo y julio) con el propósito de cumplir
con el déficit fiscal económico acordado, de 1.25 por ciento del PIB.
En la ejecución de los tres recortes referidos al gasto programable, las
autoridades hacendarias procuraron: a) minimizar el impacto sobre el gas-
to público social, protegiendo al máximo los objetivos y metas de los pro-
gramas de educación, salud y de combate a la pobreza; b) continuar con el
proceso de descentralización del gasto en los sectores de educación y sa-
lud; y, c) no afectar el monto de los recursos para estados y municipios. Sin
embargo, el ajuste que se dio en los egresos fue tan significativo que afectó
de manera importante el gasto federalizado para educación.
No obstante la moderación promedio en las tasas de crecimiento reales
que se observó en el gasto federalizado para educación a partir de 1998 y
hasta el año 2004, la magnitud de los recursos del FAEB ha constituido un
elemento de gran importancia dentro de las finanzas públicas nacionales.
En ese periodo (1998-2004), el FAEB absorbió el equivalente al 62.5 por cien-
to de los recursos recaudados a través del Impuesto al Valor Agregado (IVA),
representó el 64.0 por ciento de las aportaciones federales para entidades
federativas y municipios (Ramo 33) y significó el 19.2 por ciento del gasto
programable del Gobierno Federal (véase cuadro).
Concepto 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Cuadro 2
importancia relativa del FAEB
Con respecto al IVA 66.7 64.4 60.8 62.7 64.6 61.5 56.9 (porcentajes)
Con respecto al Ramo 33 69.7 64.1 63.5 62.4 62.4 63.1 62.7
1/ Excluye recursos del Ramo 25.
Con respecto al gasto'
programable del 20.1 20.3 19.5 20.3 18.5 18.2 17.3 Fuente:
Gobierno Federal 1/ Elaborado con información de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público.
El proceso de descentralización de la educación ha tenido como caracte- Análisis de la

rística que el Gobierno Federal conserve las responsabilidades normativas armonización
y de planeación de esa función. No obstante ello, se han descentralizado presupuestaria
cuantiosos recursos financieros, humanos y materiales, cuya administración,
por parte de los gobiernos estatales, se efectúa de manera heterogénea.
Considerando la relevancia que representa el lograr una mayor eficien-
cia en el proceso presupuestario y en el seguimiento, control y evaluación
del gasto público para medir sus resultados en beneficio de la población,
se realizó una revisión de la armonización presupuestaria que existe en-
tre el Gobierno Federal y los gobiernos estatales, para ejercer los recur-
sos del FAEB.
Para llevar a cabo lo anterior, se analizaron los documentos oficiales
que los gobiernos estatales publican en sus páginas de Internet, específi-
camente los relativos a las cuentas públicas, las leyes de ingresos y los pre-
supuestos de egresos.
7
Menú
A este respecto, cabe señalar que las cuentas públicas de los estados sólo
reportan niveles de desagregación de ingresos y egresos muy generales, sin

dar a conocer ningún tipo de apertura programática. A partir de ello, se
establece lo siguiente:
• No es posible determinar si las asignaciones presupuestarias se

aplican correctamente a los fines para los que estaban destinados;
• Las autoridades correspondientes no cuentan con instrumentos
para emprender un seguimiento, control y evaluación de los
egresos con base en resultados, y
• No existen mecanismos sistematizados para la comprobación de
metas y alcances de los planes y programas gubernamentales en
materia de educación.
La gran heterogeneidad que se observa en la información disponible

refleja la falta de eficiencia que existe en la administración de los recursos
del FAEB. En algunas entidades el monto de ese fondo se reporta en la par-
Cuadro 3 te de ingresos y en otras, en la de gasto. Únicamente estados como Chiapas,
Recursos federales Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Yucatán registran los datos correspon-
de educación en
las cuentas públicas dientes en ingresos y gastos, aunque se aprecian algunas inconsistencias
(Millones de pesos) (véase cuadro 3).
Entidad Federativa FAEB 2003 Entidad Federativa FAEB 2003

Ingreso Gasto Ingreso Gasto
Aguascalientes n.p. 1,955 Morelos n.p. n.p.
Baja California n.p. n.p. Nayarit n.p. n.p.
Baja California Sur n.d. n.d. Nuevo León n.d. n.d.
Campeche n.p. n.p. Oaxaca 8,527 8,786
Coahuila n.p. 4,436 Puebla n.p. n.p.
Colima n.p. n.p. Querétaro n.d. n.d.
Chiapas 8,243 8,283 Quintana Roo 2,073 2,075
Chihuahua n.p. n.p. San Luis Potosí n.d. n.d.
Distrito Federal1 Sinaloa 4,201 n.p.
Durango n.p. 3,435 Sonora n.d. n.d.
Guanajuato 6,049 n.p. Tabasco n.d. n.d.
Guerrero n.p. n.p. Tamaulipas n.p. n.p.
Hidalgo 4,976 4,976 Tlaxcala n.p. n.p.
Jalisco n.p. n.p. Veracruz n.d. n.d.
México n.p. n.p. Yucatán 2,887 2,877
Michoacán 5,487 n.p. Zacatecas 3,293 n.p.
Fuente:
Elaborado con información de cuentas n.p. No presenta
públicas disponibles en las páginas de n.d. No disponible
1
Internet de los gobiernos estatales. El Distrito Federal no recibe recursos vía FAEB
8
Menú
En lo referente a la apertura por objeto del gasto que se reporta en las

cuentas públicas, se clasificaron a los estados de acuerdo con lo siguiente:
los de mayor apertura; los de apertura media; los de poca apertura, y los
que no la presentan. Esto se hace únicamente en lo que respecta a los re-
cursos del FAEB. Es pertinente aclarar que todas las entidades federativas
Cuadro 4
presentan los recursos totales destinados a educación. Los criterios para Apertura presupuestaria
esta clasificación, en el tema del FAEB, se especifican en el cuadro. del FAEB
Grado de apertura
Estados Descripción
por objeto del gasto
Mayor apertura Chiapas Monto ejercido en programas específicos
Nuevo León Financiamiento de actividades del
Apertura media magisterio federalizado.
Oaxaca Montos por ciertos proyectos.
Aguascalientes, Coahuila, Durango,
Guanajuato, Hidalgo, Michoacán, Querétaro,
Poca apertura Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Monto ejercido global.
Sonora, Tabasco, Veracruz, Yucatán y
Zacatecas
Baja California, Baja California Sur,
No presentan apertura Morelos y Tlaxcala Sólo presentan el total del Ramo 33.
No se tiene información de Colima, Chihuahua, Guerrero, Jalisco,

No presentan Cuenta Pública en Internet.
la Cuenta Pública Nayarit, México, Puebla y Tamaulipas
Como puede observarse, sólo algunos estados presentan una cierta es- Fuente:
pecificación en las cuentas públicas del uso de los recursos del FAEB, pero Elaborado con información de cuentas
públicas disponibles en las páginas de
no hacen una diferenciación clara entre recursos federales y estatales. Internet de los gobiernos estatales.
El Distrito Federal no recibe
De manera adicional, se realizó una revisión de las leyes de ingresos y recursos por este fondo.
los presupuestos de egresos de las entidades federativas para el año 2004.
En lo que se refiere a las leyes de ingresos, con excepción de Coahuila,
Morelos y Nuevo León, el resto de los estados presentan al FAEB, dentro
del rubro de aportaciones federales.
Con respecto a los presupuestos de egresos, se constató que no existe
una clasificación homogénea para la distribución del gasto, y sólo Chiapas
presenta la diferenciación de recursos del FAEB y el gasto estatal en educa-
ción, mientras que los estados restantes no registran separación de recur-
sos federales y estatales.
Por su parte, el Gobierno Federal incluye al FAEB dentro del Presupues-
to de Egresos de la Federación para atender al Programa Nacional de Edu-
cación y distribuye los recursos por estado con una apertura de gasto en
servicios personales, otros gastos corrientes y gasto de capital, sin conside-
rar metas e indicadores de gestión. Su fiscalización se lleva a cabo con ese
nivel de agregación por medio de las contralorías estatales, las cuales fir-
man convenios para tales efectos con la Secretaría de la Función Pública
del Gobierno Federal.
9
Menú
Si bien el FAEB no se reporta en los documentos oficiales de finanzas pú-

Evaluación de ciertos
indicadores blicas de los estados con una apertura programática, existen indicadores que
permiten evaluar ciertos resultados nacionales y regionales que se han te-
nido sobre la población objetivo.
En materia de educación, en el año 2003 la tasa de analfabetismo era
cercana al 8.5%. La escolaridad promedio nacional era de 7.9 años, en tan-
to que la de los principales socios comerciales de México era de 15 años.
Hay además grandes diferencias regionales; en Baja California Sur mien-
tras que 97.2% de los alumnos inscritos en primaria la terminan, en Gue-
rrero lo hace sólo 79.3%.
Los estados menos desarrollados de México (Chiapas, Guerrero, Oaxaca
y Veracruz) contribuyen en gran medida al rezago del país en indicadores
de educación. En el año 2003, esos estados registraron niveles de matricu-
lación en educación primaria inferiores en 10.8% a los del promedio na-
cional. El promedio de deserción fue de 2.6%, en comparación con el 1.8%
del país. Más aún, en 2003, dichos estados registraron tasas de eficiencia
terminal inferiores, en 9.7%, a las promedio.
El bajo desempeño de los indicadores educativos en los estados menos
desarrollados del país parece estar más relacionado con la ineficiencia en el
uso de los recursos existentes que con la carencia de los mismos. Las transfe-
rencias para educación básica por estudiante no difieren en gran medida en-
tre los estados más desarrollados y los de menor nivel de desarrollo. En el
año 2003, mientras que los estados de menor nivel de desarrollo recibieron
un promedio de 8,191 pesos constantes de 2004 por estudiante, los tres esta-
dos más desarrollados (Coahuila, Baja California y Nuevo León) recibieron
en promedio 7,656 pesos constantes de 2004 por estudiante (véase gráfica
1). Además, los estados de menor nivel de desarrollo obtuvieron mayores trans-
ferencias por estudiante que el promedio nacional (6,736 pesos constantes
de 2004); sin embargo, continúan registrando indicadores desfavorables, lo
cual puede implicar un uso ineficiente de los recursos presupuestarios.
Gráfica 1
Transferencias federales en
educación básica vs.
tasa de deserción 2003
Fuente:
Elaborado con información de la Cuenta
de la Hacienda Pública Federal 2003, SHCP,
y el Sistema Educativo de los Estados
Unidos Mexicanos, principales cifras, ciclo
escolar 2003-2004, SEP.
10
Menú
Considerando el periodo 1999-2003, se observa un aumento en la ma-

trícula de educación básica a nivel nacional de 4.0%, mientras que los re-
cursos del FAEB crecen 25.5% en términos reales. Lo anterior ha implicado
un incremento en el gasto federal en educación por estudiante de 20.7%, lo
cual debió haber sido uno de los factores que contribuyó a disminuir la tasa
Cuadro 5
de deserción promedio en 19.3%. No obstante, a nivel estatal no se ha re-
Matrícula, transferencias
gistrado una clara tendencia hacia la convergencia de las tasas de deserción. federales y tasa de deserción en
Incluso, hay varios estados en los que dichas tasas han empeorado, tales educación básica
como en los casos de Colima, Michoacán, Tamaulipas y Tlaxcala, a pesar Fuentes:
de que son estados que reciben transferencias federales por estudiante su- 5° Informe de gobierno 2005, Presidencia
de la República, y Cuenta de la Hacienda
periores a las del promedio nacional (véase cuadro). Pública Federal 1999 y 2003, SHCP.
Matrícula FAEB Transferencias federales Tasa de

Entidad Federativa educación básica (millones de pesos en educación básica por deserción en
(miles de personas) de 2004) estudiante (pesos de 2004) educación básica
1999 2003 1999 2003 1999 2003 1999 2003
Nacional 23,368 24,304 130,423 163,725 5,581 6,736 2.1 1.8
Aguascalientes 238 254 1,713 2,051 7,198 8,061 1.5 1.0
Baja California 533 597 3,736 4,869 7,007 8,154 1.7 1.3
Baja California Sur 99 109 1,204 1,565 12,110 14,332 0.9 0.3
Campeche 175 174 1,681 2,027 9,605 11,616 2.8 1.7
Coahuila 524 565 3,813 4,803 7,283 8,502 0.6 0.6
Colima 125 129 1,112 1,502 8,874 11,634 2.3 3.0
Chiapas 1,094 1,234 7,130 8,614 6,521 6,978 3.9 3.5
Chihuahua 679 704 4,028 5,062 5,936 7,185 2.4 2.2
Distrito Federal 1,810 1,774 1.6 1.0
Durango 360 369 3,017 3,636 8,384 9,853 2.6 1.9
Guanajuato 1,213 1,244 5,177 6,277 4,268 5,047 2.5 3.2
Guerrero 864 896 6,527 8,486 7,551 9,474 3.5 2.8
Hidalgo 601 602 4,266 5,348 7,101 8,882 1.2 0.7
Jalisco 1,503 1,528 6,777 8,754 4,509 5,729 2.2 1.7
México 2,906 3,082 12,189 14,872 4,195 4,826 1.4 1.2
Michoacán 1,017 1,022 6,498 8,242 6,387 8,062 2.9 4.2
Morelos 351 367 2,482 3,161 7,064 8,619 1.4 1.1
Nayarit 226 223 2,045 2,691 9,067 12,078 1.9 1.0
Nuevo León 786 853 4,466 5,383 5,680 6,313 1.1 0.7
Oaxaca 959 1,003 6,541 8,809 6,821 8,786 2.6 2.3
Puebla 1,284 1,352 5,676 7,399 4,422 5,472 2.2 1.6
Querétaro 362 386 2,120 2,787 5,854 7,228 1.1 0.5
Quintana Roo 207 243 1,635 2,284 7,905 9,407 0.8 0.3
San Luis Potosí 616 621 4,196 5,290 6,810 8,523 2.1 1.3
Sinaloa 593 598 3,633 4,398 6,125 7,353 2.6 2.2
Sonora 499 522 3,441 4,158 6,898 7,963 1.6 1.4
Tabasco 513 530 3,097 3,774 6,039 7,121 2.3 1.2
Tamaulipas 588 633 4,700 6,233 7,995 9,848 1.1 1.5
Tlaxcala 236 258 1,733 2,148 7,354 8,330 0.4 0.7
Veracruz 1,648 1,666 10,553 12,541 6,404 7,526 2.8 1.9
Yucatán 407 418 2,476 3,017 6,086 7,215 2.5 1.9
Zacatecas 354 348 2,762 3,545 7,799 10,185 2.8 1.4
11
Menú
El círculo vicioso que se genera al aplicar con ineficiencia e ineficacia

los recursos presupuestarios en donde más se necesitan por parte de la po-

blación, deteriora el desarrollo regional del país y afecta el bienestar social.
Sobre todo considerando que, de acuerdo con estudios recientes sobre la
incidencia del gasto público, en los cuales se toma en cuenta la participa-
ción en deciles de los hogares y la población, se concluye que el gasto des-
tinado a educación preescolar y primaria es claramente progresivo en tér-
minos absolutos.
Conclusiones El proceso de descentralización de la educación básica se realizó con un es-

quema de presupuesto tradicional. Este esquema no permite hacer una eva-
luación objetiva de la eficiencia y eficacia de los fondos públicos que se des-
tinan a financiar dicho servicio en los 31 estados de la República Mexicana.
Ante ello, es altamente recomendable que los gobiernos estatales y fe-
deral consideren la posibilidad de realizar una reforma presupuestaria que
incorpore una estructura programática. El propósito de la reforma consis-
tiría en que las etapas del proceso presupuestario (planeación, programa-
ción, presupuesto, ejercicio, control, auditoria y evaluación), se transparen-
taran y se reorientaran hacia los resultados. Para lograrlo, sería necesario
incorporar indicadores de desempeño como medidas que relacionen
insumos y recursos con servicios y metas educativas. El cambio de enfoque
tendría como propósito convertir al presupuesto descentralizado para edu-
cación en una herramienta clara y útil para los ejecutores, que permita a la
sociedad tener una visión de la actuación gubernamental sujeta a la rendi-
ción de cuentas físicas y financieras.
Lo anterior, requeriría reportarse en los documentos oficiales que los
gobiernos estatales publican en sus páginas de Internet, específicamente en
las cuentas públicas, las leyes de ingresos y los presupuestos de egresos, en
los cuales se constató que en la actualidad sólo se reportan niveles de
desagregación de ingresos y egresos muy generales, sin dar a conocer aper-
turas programáticas ni indicadores de resultados.
Más aún, los indicadores que existen permiten evaluar ciertos resulta-
dos nacionales y regionales que se han tenido sobre la población objetivo,
algunos de los cuales son poco alentadores. La escolaridad promedio na-
cional en el año 2003 era de casi la mitad que la de los principales socios
comerciales de México y existían grandes diferencias regionales. El bajo
desempeño de los indicadores educativos en los estados menos desarrolla-
dos del país (Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz) propiciaba la disminu-
ción de los índices promedio del país y revelaba cierta ineficiencia en el uso
de los recursos existentes.
En suma, es de vital importancia aplicar estructuras programáticas por
parte de los estados para la administración presupuestaria del FAEB, con el
fin de alcanzar un mejor seguimiento, control y evaluación del gasto social
en educación básica
12
Menú
¿Han contribuido
las leyes de
deuda a mejorar
el desempeño
fiscal de
los estados en
México?
En las últimas décadas, la descentralización ha sido una política pública muy

utilizada tanto en países desarrollados, como en aquellos en vías de desarro-
llo. Uno de los argumentos principales a favor de la descentralización es
que, a través de ella, se puede lograr una mayor eficiencia en la dotación de
bienes y servicios públicos pues cada localidad tiene mayor conocimiento
de las necesidades de la población. Además, la descentralización acerca a
la población con sus gobernantes haciendo más legítimas las acciones del
gobierno. A pesar de que la descentralización puede producir efectos posi-
tivos en el accionar gubernamental, al fomentar la innovación y la compe-
tencia intragubernamental, pueden también presentarse casos en que las
capacidades locales se vean excedidas y la provisión de bienes y servicios
no sea satisfactoria.
En México han ocurrido diversos procesos de descentralización como
es el caso de la educación, del sector salud o del programa de creación de
infraestructura básica. Al mismo tiempo, los gobernadores y presidentes
municipales han logrado mayor autonomía frente al ejecutivo federal, me-
jorando así su rol como tomadores de decisiones de política pública.
Sin embargo, una de las características del proceso de descentralización
en varios países, México entre ellos, es que sólo ha sido implementada por
el lado del gasto y no tanto por el de los ingresos. El gasto efectivo ordina-
rio per cápita de los estados se incrementó en aproximadamente 107% en
términos reales durante el periodo 1993-2002. Es decir, la mayor parte de
los impuestos los sigue cobrando el gobierno central para luego regresar,
vía transferencias, gran parte de los recursos a los gobiernos subnacionales.
Esta situación ha creado grandes desequilibrios entre el ingreso y el gasto
Menú
de los gobiernos regionales y locales que puede llegar a ocasionar efectos

¿HAN CONTRIBUIDO LAS LEYES DE DEUDA A MEJORAR EL DESEMPEÑO FISCAL DE LOS ESTADOS EN MÉXICO?
negativos en su comportamiento fiscal. En particular, se ha sugerido que

la alta dependencia de transferencias federales provoca un bajo esfuerzo
fiscal e ineficiencia en el gasto de los gobiernos estatales y regionales.
Aunado a lo anterior, los estados no tienen ningún incentivo para co-
rregir sus finanzas públicas ya que el arreglo fiscal existente y la situación
política en muchos casos obligan a que el gobierno federal los rescate fi-
nancieramente. Es decir, se presenta un problema de restricciones
presupuestales blandas a nivel regional y local y, por tanto, un mal desem-
peño fiscal en estos niveles de gobierno, lo que puede poner en peligro la
estabilidad fiscal del país, como sucedió en Brasil a principios de 1999 o en
Argentina durante su reciente crisis económica.
El propósito de este documento es analizar empíricamente el impacto
que tienen las leyes de deuda pública a nivel estatal en México durante el
periodo 1993 a 2002. Esta es una contribución a las discusiones sobre
federalismo fiscal y descentralización, así como al debate sobre las institu-
ciones y el desempeño fiscal en general.
Los primeros resultados indican que el déficit fiscal estatal fue mayor
en aquellos estados y años en los que no existían leyes de deuda, en com-
paración con los observados en los estados y años posteriores a la promul-
gación de las leyes. Sin embargo, analizando el contexto institucional se ob-
serva que en los años posteriores a la crisis de 1995 los estados mantuvieron
posiciones fiscales conservadoras como resultado de su precaria situación
y de negociaciones con el gobierno federal. Así, una vez que se toma en
cuenta esta situación, no se encuentra un efecto significativo de las leyes de
deuda y de sus características sobre el déficit fiscal.
I. Instituciones fiscales Para controlar la deuda de los gobiernos subnacionales existen cuatro en-
y el desempeño foques básicos: el primero se fundamenta en la disciplina de mercado; el
fiscal de los gobiernos segundo en la cooperación de los distintos niveles de gobierno para el di-
subnacionales seño e implementación de controles de deuda; el tercero se refiere a un
control directo por parte del gobierno central; el último, propone la crea-
ción de reglas, tales como la imposición de un límite de deuda o la imposi-
bilidad de tener déficit fiscales. El último método tiene la ventaja de ser muy
transparente y evitar negociaciones políticas entre el gobierno central y los
locales. Sin embargo, en muchas ocasiones la falta de flexibilidad provoca
que los gobiernos locales desarrollen formas de eludir las reglas, convir-
tiéndolas en letra muerta.
En términos de federalismo fiscal existen cuatro enfoques básicos para
controlar la deuda de los gobiernos subnacionales, sin embargo su adop-
ción es diferenciada entre países desarrollados o en vías de desarrollo. Para
éstos, basarse únicamente en la disciplina de mercado es muy difícil por-
que los mercados financieros no están bien consolidados. Aun en países
2
Menú
con un sistema financiero más sofisticado, el mercado de los gobiernos
CÉSAR VELÁZQUEZ
regionales y locales presenta diversas limitaciones. Asimismo, en países que
han experimentado un proceso de descentralización como parte de la de-
mocratización (tal es el caso de algunos países en América Latina) es casi
políticamente imposible pensar que se lleve a cabo un control directo de la
deuda local por parte del gobierno central. De igual forma, en países con
instituciones democráticas y federales relativamente nuevas, buscar el con-
senso entre los distintos niveles de gobierno y los diferentes partidos polí-
ticos se puede volver una tarea difícil.
En este sentido, el enfoque basado en reglas o disposiciones formales
para controlar el endeudamiento de gobiernos subnacionales resulta una
vía interesante. Las restricciones legales para controlar el endeudamiento
tienen la ventaja de ser transparentes, claras y estrictas por lo que ayudan a
evitar las negociaciones políticas, sean entre el ejecutivo y el legislativo o
entre el gobierno central y los locales.
Sin embargo, no es claro hasta qué punto funcionarían las reglas para
controlar la deuda en escenarios donde los gobiernos regionales y locales
pueden desarrollar métodos contables para evitarlas y, debido al contexto
político o judicial, puede o no existir un castigo para aquellos gobiernos
que no sigan con los principios establecidos por la disposición formal. Al-
gunos trucos metodológicos con los que los gobiernos pueden eludir las
leyes son:
a) Reclasificar los gastos, registrándolos como capital para evitar cum-

plir con los requerimientos de un menor déficit.
b) Crear entidades cuyas operaciones no se registren en el presupues-
to, y por lo tanto no tengan que cumplir las reglas impuestas.
c) Tomar prestado dinero de empresas estatales y locales para realizar
obras que deberían de ser financiadas mediante el presupuesto del
estado.
d) El uso de instrumentos de deuda no regulados.
En este sentido, es importante realizar estudios que nos permitan ana-

lizar cuál es el efecto de las reglas formales en diversos contextos. El caso
norteamericano, sin duda el más estudiado, muestra resultados ambiguos,
como veremos a continuación. No obstante, queda claro que ciertos tipos
de restricciones sí afectan el desempeño fiscal.
En Estados Unidos, los estados con un límite formal de deuda o con
requerimientos de balance presupuestal muy estrictos son más propensos
a tener más bajos niveles de deuda per capita y bajas tasas de deuda-ingre-
so, que aquellos que no tienen estas restricciones. Hay quienes afirman que
el nivel de efectividad de las restricciones legales depende de la fuerza o
exigencia de cada restricción. Es decir, no todo tipo de restricciones tienen
un efecto en el comportamiento fiscal.
3
Menú
En un análisis, también para Estados Unidos, realizado a mediados de

los 90, sobre la forma en que los estados responden a fuertes cambios
deficitarios, se encontró que los estados con reglas antidéficit débiles se
ajustan más lentamente que los estados en donde existen reglas más estric-
tas. Por ejemplo, un déficit de $100 lleva a los estados con reglas débiles a
reducir su gasto en $17, mientras que los estados con reglas estrictas redu-
cen su gasto en $44. Por otro lado, no existe evidencia de que, después de
un cambio fiscal brusco, las reglas antidéficit produzcan cambios en los
impuestos.
Estudios recientes sobre el sistema de coordinación fiscal mexicano, ana-
lizan la crisis de deuda que sufrieron los estados a mediados de la década
pasada, y en particular las razones por las que el gobierno federal fue el
prestador de última instancia. Resaltan la falta de corresponsabilidad entre
los ingresos propios y el gasto de los estados y proponen algunos elemen-
tos para una reforma en materia de federalismo fiscal en México.
II. Leyes de deuda En México, las leyes de deuda pública estatales surgen principalmente a me-
pública en México diados de la década de 1990 a raíz de la crisis financiera que vivieron los es-
tados producto de un descenso económico generalizado. La deuda de los
estados no generó un problema macroeconómico, como sí sucedió en Bra-
sil. Sin embargo, representó un gran problema fiscal para todos los estados
debido a que no contaban con los fondos suficientes para hacerle frente a
sus deudas. Por esta razón, y debido a que los bancos estaban experimentan-
do problemas de liquidez y capitalización, el gobierno federal tuvo que res-
catar a la mayoría de los estados.
Para evitar esta clase de contingencias, se realizaron algunos cambios
en el diseño institucional que regulaba las relaciones entre el gobierno fe-
deral y los locales. Además, varios estados empezaron a promulgar leyes
para regular su deuda. Como se puede observar en el cuadro 1, la mayoría
de las leyes de deuda pública estatal surgieron en la segunda mitad de la
década de 1990, es decir, después de la crisis. No obstante, algunos estados
promulgaron sus leyes de deuda mucho antes, tal es el caso de Baja
California, Guerrero, Estado de México y Querétaro.
El cuadro 1 también presenta un índice que refleja el grado de severi-
dad de las leyes de deuda en cada estado. Este índice señala qué tantos in-
centivos genera la ley para no endeudarse, el cual consiste en el análisis de
7 variables consideradas importantes para la determinación de la adquisi-
ción de deuda por parte de los estados. A mayor índice, menores incenti-
vos para adquirir deuda. Este índice toma valores desde 0 hasta 70, siendo
el estado de Aguascalientes el de mayor índice de severidad, con un valor
de 65, mientras que el de menor índice de severidad es Tlaxcala, con un
valor de 15. El promedio de los estados es de 43.2 y la desviación estándar
es de 12.88.
4
Menú
CÉSAR VELÁZQUEZ
Cuadro 1
Deuda Pública Estatal
Deuda/
Leyes de Deuda Pública Transferencias Federales
Fecha de Promulgación Índice de Severidad %

Estado (1) (2) (3)
Aguascalientes 26/09/97 65 13.7
Baja California 10/02/88 25 33.1
Baja California Sur 31/01/97 45 48.5
Campeche 27/06/95 50 0.9
Coahuila de Zaragoza 06/12/96 40 11.8
Colima 22/04/01 40 21
Chiapas 23/12/99 45 10.8
Chihuahua 31/12/94 45 24.3
Durango 03/08/80 25 44.6
Guanajuato 30/08/96 50 7.9
Guerrero 28/12/88 30 32.9
Hidalgo 10/12/01 55 17.7
Jalisco 16/01/97 50 44.6
México 12/07/80 35 126.7
Michoacán de Ocampo 17/01/03 35 2.3
Morelos 01/02/95 25 15
Nayarit 07/08/96 60 4.5
Nuevo León 18/11/94 45 87.2
Oaxaca 31/08/96 35 6
Puebla 03/11/77 30 11.9
Querétaro de Arteaga 09/12/87 35 41
Quintana Roo 18/12/98 60 58.2
San Luis Potosí 17/03/99 60 35.2
Sinaloa 24/07/03 60 63.8
Sonora 06/07/95 40 76.5
Tabasco 27/04/94 35 5.5
Tamaulipas 30/12/95 60 6.5
Tlaxcala 04/02/92 15 0
Veracruz 11/06/97 45 21.4
Yucatán 09/03/95 40 17.1
Zacatecas 31/12/97 60 7.5
Media Nacional 28.97
Si bien en el caso mexicano actualmente la deuda de los estados no repre- Nota: Elaboración propia con datos para
cada estado. Ver texto para mayor
senta un problema para las finanzas públicas del país, sí representa una información sobre el índice de severidad.
proporción importante del ingreso de los estados (ver la columna 3 del Los datos de la columna (3) son para el
año 2002.
cuadro 1). Es decir, si la deuda de algunos estados sigue creciendo, puede
dejar de ser manejable, sobretodo ante una situación de tasas de interés más
altas. Asimismo, se ha encontrado evidencia que sugiere que los estados y
municipios han observado un bajo esfuerzo fiscal ante el aumento de las
transferencias federales.
5
Menú
Al realizar una comparación entre el desempeño fiscal de los gobiernos

III. Análisis
estatales antes y después de promulgar sus leyes de deuda. Como se obser-
va en el cuadro 2, los resultados de la comparación indican que el déficit
fiscal fue menor después de la introducción de las leyes de deuda pública.
Mientras el promedio de déficit fiscal antes de la promulgación de las leyes
fue de 0.03 pesos per cápita de 1994, después de promulgarse las leyes el
promedio registró un superávit de 0.007 pesos per cápita. Asimismo, el ma-
yor déficit observado antes de la introducción de las leyes de deuda fue supe-
rior que el máximo observado después de la introducción de las mismas.
Cuadro 2 Antes de Leyes Después de Leyes

Déficit Fiscal
Media 0.030 -0.007
Desv. Est. 0.193 0.096
Min -0.868 -0.491
Nota: Elaboración propia con datos del
INEGI. Datos expresados en pesos per Max 1.032 0.474
capita de 1994. El signo negativo significa
un superávit en el presupuesto.
Obs 124 186
Esta comparación no es suficiente para conocer el impacto de las leyes de

deuda, ya que no se toman en cuenta otros factores que también intervie-
nen en la determinación del balance fiscal. Por ello, se realizó un estudio
econométrico que, además de incluir la existencia o no de las leyes de deu-
da, incluyó otras variables que sin duda influyen en el comportamiento fis-
cal de los estados como son:
i) Las transferencias del gobierno federal a cada estado.

ii) El ingreso del estado medido por el PIB estatal.
iii) El stock de deuda de cada estado.
iv) El grado de desarrollo de cada estado medido por el índice de
marginación.
v) La tasa de desempleo
vi) Variables políticas como el partido en el poder, el grado de compe-
tencia política, si es año de elecciones, y si el Congreso está domi-
nado por el mismo partido al que pertenece el gobernador.
vii) Los préstamos adquiridos.
Si bien los primeros resultados de este estudio indicaron que la existen-

cia de leyes de deuda sí afecta de forma positiva el desempeño fiscal de los
estados no podemos considerar este comportamiento como una constan-
te. Prueba de ello es lo ocurrido en el contexto institucional y político que
se observó a mediados de la década pasada. Durante ese periodo el efecto
de las leyes de deuda sobre el comportamiento fiscal de los estados se vol-
vió difuso. Los resultados observados en el Cuadro 2 indican: un déficit
fiscal mayor antes de la introducción de las leyes de deuda que después de
6
Menú
la aplicación de las mismas. Pero esto se debió básicamente a que, ante la
CÉSAR VELÁZQUEZ
crisis económica de 1995 y el efecto que ésta tuvo en las finanzas públicas
estatales, muchos estados se comportaron fiscalmente conservadores por-
que buscaban ser rescatados por el gobierno federal, quien imponía ciertas
condiciones fiscales para efectuar el rescate. Por tanto, de acuerdo con esos
resultados, el grado de severidad de las leyes no afecta el comportamiento
fiscal de los estados de manera determinante.
El mismo estudio econométrico, aplicado antes, se repitió para diferen-
ciar aquellas leyes que establecen límites específicos de deuda de las que no
lo hacen. Los resultados siguieron la misma tendencia: el establecimiento
de límites de deuda no produce ningún efecto en el desempeño fiscal de
los estados.
Por otro lado, dada la creciente competencia política que se ha observa-
do en el país en el ámbito municipal y estatal, es interesante observar cuál
es su efecto en el gasto gubernamental. Los resultados generados por este
estudio señalan que los estados gobernados por el PAN muestran menor
déficit fiscal que aquellos gobernados por el PRI. Lo anterior resulta con-
sistente con la creencia popular de que el PAN es un partido más conserva-
dor fiscalmente. Por otra parte, no se encontró diferencia entre los estados
gobernados por el PRD y por el PRI. Finalmente, se encontró que a mayor
competencia política existe un mayor déficit fiscal.
Los resultados indican que las restricciones formales establecidas en las leyes Recomendaciones
de deuda de los estados no tienen un efecto determinante en su comporta-
miento fiscal. En este sentido, vale la pena discutir y esclarecer qué elementos
están insertos en este resultado. Podemos mencionar tres de ellos. En pri-
mer lugar, queda claro que no todos los tipos de restricciones legales tie-
nen un impacto en la reducción del déficit fiscal. En el caso de México, las
leyes de deuda no son lo suficientemente estrictas como para cambiar
las preferencias de gasto de los gobiernos estatales.
En segundo lugar, es importante pensar hasta qué grado se pueden
imponer y ser operativas estas leyes, es decir, cuáles son los castigos por no
cumplir con ellas, y qué tan factible es que se apliquen multas en el caso de
incumplimiento. Según reportes de la Oficina General de Contabilidad
de Estados Unidos, nunca ha existido juicio alguno por violaciones a este
tipo de reglas fiscales. Si esto sucede no sucede en Estados Unidos, enton-
ces en un país como México, donde el sistema judicial tiene menor fuerza,
es poco probable que se castigue a aquellos funcionarios que violen la ley.
En tercer lugar, otro problema al que nos enfrentamos es que en Méxi-
co los registros de contabilidad de los estados y municipios son muy nue-
vos y en la mayoría de los casos sólo existe información agregada, por lo
que resulta muy sencillo para los gobernadores eludir las leyes.
7
Menú
Con base en estos resultados, es necesario revisar las instituciones que

regulan las relaciones fiscales entre los distintos órdenes de gobierno con
el objetivo de crear una mayor disciplina de mercado y reducir los incenti-
vos del gobierno federal para rescatar a los estados, así como para fomentar
la transparencia a nivel estatal y municipal. En particular, podemos men-
cionar algunas recomendaciones de política pública:
• Es conveniente incrementar la capacidad recaudatoria de los estados

mexicanos (con relación a la del gobierno federal) y reducir las transfe-
rencias federales con el objetivo de disminuir el desequilibrio entre in-
gresos propios y gasto en los estados. Expertos en el tema señalan que
los problemas de deuda estatal son más comunes en los países con gran-
des transferencias federales a los estados.
• Es necesario desarrollar también un sistema de información estadística
homogéneo para todos los estados, al mismo tiempo que incentivar la
mayor publicación de información posible. Las leyes de transparencia
estatales son un buen comienzo, pero es necesario definir con mayor
precisión la información mínima que debe estar disponible y hacer que
esa información sea efectivamente de conocimiento común. Esto pro-
movería una mejor rendición de cuentas al facilitar el estudio y segui-
miento de las finanzas públicas estatales en México
8
Menú
¿Cómo rinde
cuentas el
gobierno?
La arquitectura
institucional
de la rendición de
cuentas en México
El propósito básico de un gobierno democrático es ejecutar políticas pú-

blicas que respondan a las necesidades sociales y respeten las libertades y
los derechos ciudadanos. Por ello, el rasgo esencial de la democracia es la
competencia entre varios partidos políticos, que ofrecen al elector distin-
tas alternativas de gobierno, con la promesa explícita de llevarlas a cabo.
Pero éste es apenas el inicio. Una vez que los ciudadanos escogen a un grupo
de políticos para que los gobiernen, el siguiente requisito del gobierno
democrático es que haya alguna forma de comprobar que los gobernantes
electos han, en efecto, llevado a cabo el conjunto de políticas ofrecido, y
que lo han hecho dentro de los límites legales y de acuerdo con los princi-
pios normativos a los que debe estar sujeto. Se necesita entonces que haya
instituciones que permitan al ciudadano saber qué hace el gobierno y, ade-
más, que sea posible identificar, corregir y sancionar las acciones guberna-
mentales que se desvían de la norma. En pocas palabras, se requiere que,
además de elecciones limpias, haya una rendición de cuentas efectiva.
La historia del cambio político que llevó de un sistema de partido do-
minante a una democracia competitiva ha sido ya narrada desde distintas
perspectivas. La evolución de la rendición de cuentas, sin embargo, siguió
un camino distinto. Como se demuestra en las siguientes páginas, en Méxi-
co la arquitectura institucional de la rendición de cuentas –es decir, el con-
junto de mecanismos concretos que permiten al ciudadano conocer y con-
trolar las acciones gubernamentales– se ha construido poco a poco, sin un
plan deliberado y en respuesta en gran medida a procesos desligados. No
obstante, se ha edificado un entramado institucional basado en mecanis-
mos que se complementan entre sí, y que crean sinergias que permiten una
Menú
rendición de cuentas razonablemente efectiva en el ámbito federal. Así, el

¿CÓMO RINDE CUENTAS EL GOBIERNO? LA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN MÉXICO
argumento de este texto es que, para que la rendición de cuentas funcione,

es indispensable que existan mecanismos sincronizados, con instituciones
que se complementen, y que garanticen que todos y cada uno de los ele-
mentos necesarios –el flujo libre de información, los incentivos e instru-
mentos para dar seguimiento a las actividades de los gobernantes, los me-
canismos legales para llamar a cuentas a funcionarios y políticos, y los medios
para sancionarlos cuando sea necesario– operen adecuadamente. Las
sinergias generadas por la puesta en marcha concurrente de distintos me-
canismos es lo que ha fortalecido la rendición de cuentas en México y que
ha llevado a niveles de apertura y control ciudadano –aunque todavía defi-
cientes– nunca antes vistos.
Sin embargo, y esa es la segunda parte del argumento, ese entramado
institucional necesita actualizarse, para responder a los cambios recientes
en el sistema político, pues la mayor parte de los mecanismos de rendición
de cuentas estaban enfocados a acotar y vigilar al Ejecutivo federal, pero,
por fortuna, éste no es ya el único actor relevante en la política mexicana,
por lo que los instrumentos de rendición de cuentas deben extenderse hacia
otras esferas, especialmente el legislativo, los partidos políticos y los gobier-
nos estatales. Estos tres actores, que han ganado considerable poder en la
política nacional, constituyen las piezas faltantes en el rompecabezas de la
rendición de cuentas en México.
Los mecanismos de La rendición de cuentas se basa en el deber de explicar las acciones propias
rendición de cuentas a alguien más. Hay tres elementos centrales de la rendición de cuentas: a) la
relación entre dos actores, uno de los cuales delega autoridad al otro; b) la
obligación de informar, explicar y justificar las acciones y decisiones toma-
das con el respaldo de dicha autoridad; y c) la posibilidad de hacer efectiva
esa obligación o, en su defecto, imponer sanciones por su incumplimiento.
¿Por qué es importante la rendición de cuentas? Para empezar, porque
sin ella es muy difícil tener un gobierno eficaz, pues éste requiere conocer
y evaluar el desempeño de los funcionarios. Por ello, es necesario que las
acciones gubernamentales sean públicas y que haya la posibilidad de
monitorearlas y sancionar las faltas. Pero sobre todo la rendición de cuen-
tas es importante porque es la única forma de dar contenido a la democra-
cia electoral, al asegurar, por una parte, que los intereses y las preferencias
de los ciudadanos se reflejen en las decisiones gubernamentales y, por otra,
que los gobernantes no abusen de su poder y que estén sujetos a los límites
impuestos por la ley y la ética. En pocas palabras, la rendición de cuentas
es un requisito básico de la gobernabilidad democrática.
La rendición de cuentas como objetivo sólo es alcanzable mediante ins-
trumentos institucionales concretos. Así, es necesario distinguir entre la ren-
dición de cuentas (el objetivo a alcanzar) y los mecanismos de rendición de
cuentas, es decir, los medios establecidos para determinar si las responsa-
2
Menú
bilidades delegadas han sido desempeñadas de manera satisfactoria. De esta
GUILLERMO M. CEJUDO
forma, si bien la rendición de cuentas en abstracto es algo difícil de medir
y cuantificar, al hablar de mecanismos de rendición de cuentas nos referi-
mos a instituciones e instrumentos concretos, que son los que, si operan
efectivamente, garantizan el control ciudadano sobre los gobernantes.
¿Cuáles son los mecanismos de rendición de cuentas? En un texto ya
clásico, Guillermo O’Donnell ha propuesto distinguir entre rendición de
cuentas vertical y horizontal.1 La rendición de cuentas vertical se refiere a los
mecanismos que permiten a los ciudadanos dar a conocer sus demandas
sociales y denunciar a los funcionarios por actos ilegales que pudieran
cometer. El mecanismo primordial de la rendición de cuentas vertical es la
realización de elecciones libres y justas, y está complementado por las li-
bertades de prensa y de asociación. El problema es que las elecciones sólo
ocurren esporádicamente y que su efectividad está constreñida por defi-
ciencias en el sistema de partidos, la falta de información sobre las plata-
formas políticas y, en general, el desapego entre los ciudadanos y sus re-
presentantes.
Estos problemas realzan la importancia de la rendición de cuentas hori-
zontal. Ésta se refiere a la existencia de agencias estatales que tienen la fa-
cultad legal y la capacidad de supervisar y sancionar las acciones (y omisio-
nes) de otros actores y agencias del Estado. La necesidad lógica de este tipo
de instituciones es evidente: los ciudadanos no pueden verificar por sí mis-
mos (e imponer las sanciones correspondientes) si el gobierno siguió los
procedimientos establecidos legalmente, si se ajustó a las disposiciones
presupuestales aprobadas por el legislativo, o si respetó los derechos hu-
manos y las garantías individuales de los ciudadanos involucrados. Para ello,
se requiere de instituciones dedicadas precisamente a eso: a ejercer, con
autonomía, el control de la legalidad y la supervisión del uso apropiado del
dinero público y de la fuerza del Estado. Este tipo de instituciones abarca
a los organismos de fiscalización, las instituciones defensoras de derechos
humanos, las fiscalías especiales, y las comisiones anticorrupción. Desde
luego, además de estos mecanismos ad hoc, cuando la división de poderes
es real el Congreso y el Poder Judicial son los principales mecanismos de
control horizontal.
Como complemento a la distinción hecha por O´Donnell, los argenti-
nos Smulovitz y Peruzzotti han sugerido considerar una dimensión más, la
rendición de cuentas exigida desde la sociedad.2 Este tipo de rendición de
cuentas depende de la activación de grupos ciudadanos, movimientos so-
ciales y medios de comunicación para exponer irregularidades en el gobier- 1
Guillermo O’Donnell, "Horizontal
no, para atraer la atención pública a temas específicos, o para exigir acción Accountability in New Democracies”,
por parte de alguna institución. Estos mecanismos adicionales de rendición Journal of Democracy, 9, núm. 3 (1998).
de cuentas son especialmente relevantes en entornos en los que los meca- 2

Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti,
nismos tradicionales –ya sean verticales u horizontales– son incompletos, "Societal Accountability in Latin America”,
Journal of Democracy, 11, núm. 4 (2000),
débiles o disfuncionales. pp. 147-158.
3
¿CÓMO RINDE CUENTAS EL GOBIERNO? LA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN MÉXICO Menú
Tabla 1
Mecanismos de rendición
Tipo Objetivo Mecanismos
de cuentas Vertical Representación de • Elecciones libres
demandas ciudadanas • Competencia entre partidos
Horizontal Supervisar y controlar las • Organismos autónomos

acciones de los agentes • División de poderes: vigilancia
estatales legislativa y control judicial
• Legislación orientada a mejorar
el desempeño gubernamental
Social Influir la agenda de gobierno • Organizaciones civiles

Ejercer vigilancia social • Medios de comunicación
Esta breve revisión de los mecanismos de rendición de cuentas dispo-

nibles en las democracias modernas nos da una idea de la complejidad de
la arquitectura institucional necesaria para fomentar el desempeño adecua-
do de las funciones públicas y para prevenir el abuso del poder. No obs-
tante, esta distinción conceptual entre las variantes vertical, horizontal y
social de la rendición de cuentas no se traduce en fronteras precisas en la
práctica. Por el contrario, cada uno de los mecanismos de rendición de
cuentas, en cualquiera de las variantes, opera siempre como parte de un
engranaje institucional complejo, y su efectividad, como se ha dicho ya,
depende de la correcta operación del conjunto. En otras palabras, una ins-
titución no opera en el vacío sino como parte de una matriz institucional que
la entrelaza con otras. En efecto, una institución funciona mejor en la me-
dida en que hay otras instituciones interconectadas que la refuerzan y con
las cuales crea sinergias que facilitan la operación del conjunto de las insti-
tuciones en determinada área, de manera que los incentivos y las restric-
ciones creadas por una institución influyen la manera en que otras institu-
ciones funcionan. Más aún, las sinergias generadas favorecen ciertos
patrones de comportamiento en los actores políticos y, al reforzarse recí-
procamente, dan estabilidad a la arquitectura institucional en su conjunto.
Las instituciones En materia de rendición de cuentas podríamos decir que hay complemen-
de la rendición tariedad institucional si los distintos mecanismos de rendición de cuentas
de cuentas en México (ya sean verticales, horizontales o sociales) se vinculan de manera tal que el
buen funcionamiento de cada uno de ellos depende –y a la vez refuerza– la
operación del resto. Al respecto, la historia reciente de la rendición de cuentas
en México demuestra que los logros alcanzados se han obtenido gracias a
la combinación, gradual pero continua, de nuevos y mejores mecanismos.
Los mecanismos Si bien las primeras señales de liberalización política fueron las reformas
horizontales de primera electorales iniciadas en los años setenta y los triunfos opositores en algu-
generación nos ayuntamientos a principios de los ochenta, los efectos de la competen-
4
Menú
cia electoral en la rendición de cuentas no fueron significativos sino hasta
GUILLERMO M. CEJUDO
que los partidos de oposición tuvieron presencia suficiente en el Congreso
para incidir en la labor de fiscalización y vigilancia del Ejecutivo. A pesar
de ello, algunos cambios importantes en los mecanismos horizontales de
rendición de cuentas empezaron a tener lugar desde principios de la déca-
da de los noventa. En 1990, un decreto presidencial creó la Comisión
Nacional de Derechos Humanos (CNDH), como un órgano desconcentra-
do de la Secretaría de Gobernación. Más adelante, en enero de 1992, una
reforma elevó dicho organismo a rango constitucional, con personalidad
jurídica y patrimonio propios.3 Esta decisión ocurrió como parte de los in-
tentos del gobierno por establecer compromisos creíbles, que limitaran su
discrecionalidad y volvieran predecible su comportamiento. Al “atarse las
manos” en materia de derechos humanos, el gobierno creaba un nuevo me-
canismo horizontal de rendición de cuentas que, aunque imperfecto, signi- 3
En 1999, una nueva reforma
ficaba la posibilidad de exponer abusos a las libertades básicas y señalar la constitucional fortaleció la autonomía de la
Comisión, al dotarla de plena autonomía
responsabilidad gubernamental en esta materia. presupuestal y de gestión.
De hecho, la creación de la CNDH forma parte de una serie de modifica-
ciones constitucionales que iban en el mismo sentido: la creación de orga-
nismos autónomos como el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Banco de
México (que recibieron su autonomía constitucional a mediados de los años
noventa) limitaba la discrecionalidad del gobierno en el área electoral y de
política monetaria, pero también dotaba al régimen de mayor legitimidad,
pues alejaba la sospecha de manipulación política en ambas esferas.
La reforma judicial de 1995 fue otro paso en la misma dirección. Esta
reforma fortaleció al Poder Judicial de la Federación y le dio la facultad de
actuar como árbitro en las disputas entre los poderes ejecutivo y legislativo
y entre distintos ámbitos de gobierno. Sobre todo, esta reforma reforzó la
independencia del poder judicial y lo erigió como verdadero contrapeso al
Ejecutivo. En consecuencia, se activó un mecanismo de rendición de cuentas
que, aunque formalmente en vigor, había permanecido en un estado de
latencia, del que despertó sólo cuando se rompieron las ataduras que lo
sujetaban a la voluntad presidencial.
Estos primeros avances en la dimensión horizontal de la rendición de
cuentas significaron, sin duda, un límite importante a las prácticas autori-
tarias en el sistema político mexicano, pues imponían restricciones –antes
inexistentes– a la capacidad del Poder Ejecutivo para actuar en un ambien-
te de total autonomía. Sin embargo, como se ha dicho ya, las instituciones
horizontales sólo pueden funcionar efectivamente como complemento de los
mecanismos verticales, nunca como substituto.
La rendición de cuentas no podía ser cabalmente democrática, mientras la La activación de los

democracia electoral no se estableciera de lleno en México. De poco servía mecanismos verticales
que la constitución obligara al gobierno federal a enviar sus cuentas para
que el legislativo las revisara, o que el presidente cumpliera con el rito de
5
Menú
informar cada año sobre “el estado que guarda la nación”, si los incentivos
políticos –cuando no las normas legales– no abrían la posibilidad de exigir

más información de la que el Ejecutivo estaba dispuesto a ofrecer, y des-
cartaban la posibilidad de cualquier sanción real. La efectividad de los me-
canismos horizontales de primera generación quedaba sujeta a la dinámica
política, que seguía determinada por la ausencia de un contrapeso efectivo
al predominio de la figura presidencial en el sistema político.
Como se ha señalado ya, la competencia política, y los incentivos que
ella genera mediante las campañas electorales y la pugna por el voto popu-
lar, son el ingrediente principal de cualquier sistema de rendición de cuen-
tas efectivo. En este sentido, no es una exageración decir que, entre los me-
canismos de rendición de cuentas en México, las elecciones limpias y
transparentes son, a la vez, la novedad más importante y el instrumento
disponible más eficaz. La autonomía otorgada al IFE por la reforma cons-
titucional de 1996 fue un paso sin precedentes para garantizar la equidad y
la imparcialidad en la organización electoral. Esto no quiere decir, sin em-
bargo, que las elecciones –mecanismo privilegiado de rendición de cuentas
vertical– volvieron obsoletas las instituciones de rendición de cuentas ho-
rizontal de primera generación. Por el contrario, como ya se ha sugeri-
do, este nuevo mecanismo completaba y mejoraba la arquitectura institu-
cional existente. De hecho, la consolidación de un sistema electoral que
garantizaba elecciones limpias transformó radicalmente el funcionamien-
to de los mecanismos de rendición de cuentas existentes. No sólo alertaba
a los gobernantes sobre la posibilidad de recibir votos de castigo en la si-
guiente elección, sino que también, al generar gobiernos divididos –en los
que el ejecutivo y el legislativo están controlados por distintos partidos– se
fortaleció la función fiscalizadora del Congreso.
En efecto, la competencia electoral generó los incentivos necesarios para
que el legislativo cumpliera su labor de vigilancia sobre la administración
pública por medio de múltiples mecanismos. No fue sino hasta 1997, cuando
por primera vez el Partido Revolucionario Institucional (PRI) perdió el con-
trol de la Cámara de Diputados, que esta institución comenzó a funcionar
como verdadero vigilante de las acciones del Ejecutivo. La historia de la
rendición de cuentas iniciaba así un nuevo capítulo, en el que ya no sólo se
trataba de instituciones autónomas con áreas predeterminadas de acción
(como la CNDH o el Banco de México), sino que el Congreso podía exigir
cuentas en cualquier área, sin la necesidad de crear una institución ex profeso.
La tradicional presentación de informes anuales y de cuentas públicas
es apenas uno de los instrumentos disponibles en el Congreso, pues éste
puede también llamar a “comparecer” a los secretarios de Estado, a fin de
cuestionarlos sobre las decisiones gubernamentales y exigir explicaciones
sobre los políticas implementadas por el gobierno federal. Adicionalmen-
te, el Congreso puede crear comisiones investigadoras que funcionan como
instrumentos efectivos para controlar al Ejecutivo. Todos estos mecanis-
6
Menú
mos fueron activados por el creciente pluralismo en el legislativo, produc-
GUILLERMO M. CEJUDO
to a su vez de la competencia electoral.
Así, como sugiere la idea de complementariedad institucional, el efecto
principal de las elecciones competidas en la arquitectura institucional de la
rendición de cuentas fue que activó y potenció los mecanismos horizonta-
les y sociales ya existentes. Más aún, la alternancia en el gobierno federal, a
partir de 2000, y la intensificación de la competencia política han aumenta-
do los incentivos para vigilar el comportamiento de los funcionarios pú-
blicos y, en general, el desempeño gubernamental. De igual forma, ambos
fenómenos incrementaron la importancia del trabajo de organizaciones
civiles y medios de comunicación, pues, para bien o para mal, la agenda
pública está cada vez más sujeta a los vaivenes de la opinión pública. Los
resultados son aún insatisfactorios pues, como se discute más adelante,
quedan importantes huecos por cubrir, pero el avance es innegable.
Los mecanismos horizontales y verticales se han complementado también Los mecanismos sociales
por la activación de instrumentos de vigilancia ciudadana. La liberalización
política gradual que experimentó México en las últimas décadas del siglo
XX abrió espacios para que los medios de comunicación ejercieran un pa-
pel activo en la vigilancia de las acciones gubernamentales. La censura y
los límites autoimpuestos han quedado atrás, y en su lugar existe –por lo
menos en el ámbito nacional– una prensa libre que cuestiona las decisio-
nes gubernamentales y que ha señalado los errores y problemas de funcio-
narios e instituciones públicas. A pesar de que aún existen rezagos tanto
en la apertura del gobierno como en la profesionalización de los medios,
en general las decisiones gubernamentales ya no están excluidas de la vigi-
lancia periodística, y los funcionarios saben que por cada decisión que to-
men no sólo deberán responder a su superior jerárquico, sino que, poten-
cialmente, los ojos de los medios de comunicación estarán sobre él.
Otro componente esencial de la vigilancia ciudadana ha sido la activa-
ción de organizaciones civiles que han pugnado, desde diversas trincheras,
por una gestión pública más democrática y abierta. Se pueden mencionar
numerosos ejemplos, desde la campaña “adopta un ciudadano” lanzada por
Alianza Cívica en la década de los noventa, hasta casos recientes como el
trabajo de Transparencia Mexicana en el tema de licitaciones publicas, el
del grupo de organizaciones que protestan contra la inseguridad en la ciu-
dad de México o contra el asesinato de mujeres en Ciudad Juárez, el de
organizaciones enfocadas a la transparencia presupuestal, y otros muchos
grupos de ciudadanos que se han dado a la tarea de vigilar al gobierno. Sin
embargo, el principal reto en este sentido no se encuentra en obstáculos
legales sino en la apatía y falta de organización en la sociedad civil.
La complementariedad entre los mecanismos sociales y horizontales de
rendición de cuentas se ha fortalecido con el tiempo. Distintas institucio-
nes aprovechan la disposición de organizaciones ciudadanas para vigilar al
7
Menú
gobierno,4 y muchas investigaciones desde el Congreso o desde los orga-

nismos autónomos como el IFE, la Auditoria Superior de la Federación o la

CNDH se han originado en notas periodísticas. De igual forma, ante apa-
rentes huecos en la arquitectura institucional de rendición de cuentas, los
medios de comunicación hacen lo necesario para ventilar asuntos ocultos
y para exigir explicaciones.5 La labor periodística ha complementado así la
función de otros mecanismos de rendición de cuentas.
Los mecanismos De esta forma, los mecanismos verticales, horizontales y sociales de rendi-
horizontales de segunda ción de cuentas generaron un círculo virtuoso, en el que se refuerzan a sí
generación mismos y crean una arquitectura institucional estable y duradera. El pro-
blema es que, dadas las características del sistema político mexicano, la
principal preocupación durante la década de los noventa fue el acotamien-
to del poder presidencial y, en general, de la discrecionalidad del gobierno.
Sin embargo, limitar a la autoridad no es suficiente para garantizar un buen
gobierno. El desencanto ciudadano con el funcionamiento de la democra-
cia se debe a que, si bien la autoridad está limitada y el riesgo de una regre-
sión autoritaria parece conjurado, no se han alcanzado los resultados espe-
rados. La efectividad del gobierno sigue siendo el gran pendiente de la
democracia. Algunas decisiones recientes –diseñadas para fomentar el buen
desempeño gubernamental– constituyen los mecanismos horizontales de
segunda generación, que se caracterizaron por dos rasgos: en primer lugar,
por ser una respuesta directa a la necesidad impuesta por la competencia
electoral de tener un sector público más transparente y eficaz; y, en segun-
do lugar, por desatar un nuevo ciclo de sinergias y complementariedades
con los otros mecanismos existentes.
En primer término, el impacto de la creciente competencia política ha
sido evidente, sobre todo, en los instrumentos administrativos para rendi-
ción de cuentas. Si bien muchos de los mecanismos existentes hacen que el
gobierno en su conjunto rinda cuentas, también son necesarios los instru-
mentos que permiten vigilar y monitorear el desempeño de agencias con-
cretas. Desde 1997, tanto el poder Ejecutivo como el Legislativo han dise-
4
Por ejemplo, hace poco, la Secretaría de la ñado mecanismos que fortalecen el control sobre la burocracia. A pesar de
Función Pública publicó una Guía
Ciudadana para el monitoreo, con la que
intentos fallidos por modernizar la administración pública y crear un ser-
espera que los ciudadanos participen más vicio civil, el gobierno de Ernesto Zedillo dio un paso importante en la
activamente en la lucha anticorrupción
(Reforma, 30 de junio de 2005). rendición de cuentas al promover una reforma al sistema presupuestario,
5
Por ejemplo, antes las lagunas en la
para crear un sistema orientado al desempeño. Si bien no se lograron to-
legislación electoral en materia de dos los resultados esperados, sí se avanzó en mejorar la capacidad de la
precampañas partidistas, un diario se ha
dado a la tarea de monitorear el gasto en Secretaría de Hacienda para monitorear el gasto de manera más efectiva y
propaganda en medios electrónicos por
parte de los precandidatos de distintos
hacer el proceso presupuestal más transparente.
partidos (El Universal, varias ediciones en Otro cambio significativo en este sentido fue la creación, en la enton-
junio de 2005). Esto no sólo ha llamado la
atención sobre el asunto, sino que ha ces Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, de un sistema
inducido a los propios precandidatos a dar
explicaciones –rendir cuentas, así sea
para monitorear la relación entre el gobierno y sus proveedores a través de
informalmente— sobre dichos gastos. Internet. Este sistema, llamado Compranet, fue puesto en marcha con obje-
8
Menú
to de incrementar los estándares de transparencia y evitar prácticas
GUILLERMO M. CEJUDO
corruptas. Desde 1997, se decidió que todas las dependencias y entidades
tuvieran en Compranet información sobre sus procedimientos de licitación
pública. A finales del sexenio de Zedillo, buena parte de las adquisiciones
del gobierno federal y de varios gobiernos estatales estaban automatizadas
en Compranet, lo cual no sólo incrementó la transparencia sino que también
disminuyó los costos de las adquisiciones gubernamentales e incrementó
el número de proveedores.
Sin duda, uno de los legados más importantes de la década de los no-
venta en términos de rendición de cuentas horizontal fue la creación de la
Auditoría Superior de la Federación (ASF). En respuesta a una iniciativa pre-
sidencial (aunque con un retraso de varios años), el Congreso aprobó en
julio de 1999 una reforma constitucional que creaba la ASF. Más adelante,
en diciembre de 2000 se aprobó la ley reglamentaria (Ley de Fiscalización
Superior de la Federación), con lo cual entraba en operación el mecanismo
de rendición de cuentas mejor equipado para controlar la legalidad y buen
uso del dinero público en el quehacer gubernamental. Además, se amplió
la visión tradicional de rendición de cuentas (concentrada en el control fi-
nanciero y legal) para incorporar las nociones de eficiencia y eficacia en el
ejercicio del gasto. El hecho de que el Congreso se apoye cada vez más en
este organismo profesional especializado no sólo para hacer las revisiones
anuales rutinarias de la Cuenta Pública, sino también para realizar auditorias
en áreas donde se sospecha algún uso indebido de recursos, ha significado
un cambio fundamental en la función fiscalizadora. Si bien los criterios
políticos y partidistas siguen teniendo un peso decisivo cuando se deter-
mina qué asuntos investigar –lo cual es de esperarse en cualquier democra-
cia representativa– lo importante es que esos criterios ya no juegan un papel
determinante en el proceso de investigación y en sus conclusiones. En otras
palabras, se ha logrado que los escándalos políticos se conviertan en expe-
dientes administrativos, que se investiguen de manera objetiva y profesio-
nal, y que se genere información imparcial y confiable. La tarea pendiente
es, desde luego, crear los instrumentos que permitan traducir los hallazgos
de la ASF en decisiones con impacto, ya sea para sancionar infractores o
para mejorar áreas ineficientes. Así, la autonomía de la ASF da mayor legi-
timad a la actividad de vigilancia del Congreso; su labor complementa los
mecanismos de control administrativo interno a cargo de la Secretaría de
la Función Pública, y los de control legal en manos del Poder Judicial; y la
información generada sirve para fomentar el debate público en medios de
comunicación.
Los resultados de las elecciones de 2000, que culminaron el largo pro-
ceso de apertura democrática sirvieron para complementar esta segunda
generación de mecanismos horizontales de rendición de cuentas. Además
de una vigorosa campaña anticorrupción desde los primeros días del go-
bierno de Vicente Fox –que, sin embargo, ha estado más enfocada a la
9
Menú
prevención que a la sanción (lo cual debilita la estrategia en su conjunto)–,

ha habido cambios importantes en varias leyes, así como la creación de

nuevas instituciones. En este ámbito, destaca la emisión de una nueva Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos en diciem-
bre de 2001, que modificó las obligaciones de los funcionarios públicos y
las sanciones por conductas irregulares. Esta nueva ley supera el carácter
exclusivamente punitivo y a posteriori de las anteriores leyes de responsabi-
lidades, pues integra disposiciones para prevenir conductas ilícitas de los
servidores públicos y establece normas para desarrollar y aplicar valores
éticos en la función pública.
Gráfico 1
La arquitectura institucional
de la rendición de cuentas en
México
Pero quizá los cambios más importantes, y que –a falta de reformas más
importantes en otras áreas– constituyen uno de los legados más notables
de este sexenio, son la aprobación de una Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental, y la creación de un ser-
vicio profesional de carrera. La ley de transparencia busca garantizar el
acceso de toda persona a la información pública, con la única restricción
de salvaguardar la información estratégica, confidencial y de datos perso-
10
Menú
nales en posesión de las dependencias y entidades de la administración
GUILLERMO M. CEJUDO
pública, así como en manos de los otros poderes de la Unión, y los órga-
nos constitucionales autónomos, con la vigilancia ejercida por el Instituto
Federal de Acceso a la Información. A su vez, en 2003, producto de una
iniciativa del legislativo pero con amplia participación de funcionarios fe-
derales, se aprobó la creación del Servicio Civil de Carrera. Como parte de
la ley de servicio profesional, el Congreso también transformó a la
Contraloría en una nueva Secretaría de la Función Pública, que además de
las actividades de desarrollo administrativo y control de la corrupción, está
a cargo de la implementación del servicio civil. Pese a algunas deficiencias
en el diseño, el sistema está ya en operación y los exámenes de ingreso son
la vía para ingresar al servicio público, lo cual, por una parte, garantiza que
el mérito tiene prioridad como criterio de acceso a la administración, pero,
además, en el mediano plazo disminuirá la importancia de redes clientelares
y lealtades personales en el servicio público.
Estos mecanismos de rendición de cuentas de segunda generación –más
enfocados en el control de la administración que en el acotamiento del poder
presidencial (objetivo de los mecanismos de primera generación)–, com-
pletan el entramado institucional de la rendición de cuentas en México.
No puede negarse el cambio dramático experimentado en los últimos 20 Las piezas faltantes y los
años en materia de rendición de cuentas. En 1984 se consideraba un gran ajustes necesarios
logro en la lucha por la “renovación moral” que los funcionarios estuvieran
obligados a declarar anualmente sus bienes e ingresos a la Contraloría. Esto
sólo matizaba la realidad de un sistema político que, en su conjunto, era
inmune a los mecanismos de rendición de cuentas. Los poderes legislativo
y judicial no eran contrapesos efectivos al Ejecutivo; la competencia electo-
ral apenas se iniciaba en la lucha por los ayuntamientos; la discrecionalidad
presidencial –emblematizada en la “partida secreta”– no estaba acotada por
ningún mecanismo horizontal, vertical o social de rendición de cuentas. En
la práctica, el control ciudadano sobre la gestión pública era nulo.
Los avances, graduales pero continuos, en la creación, activación y for-
talecimiento de diversos mecanismos de rendición de cuentas han creado
una compleja arquitectura institucional, conformada, como se ha argumen-
tado, por mecanismos especializados (el Congreso en el control político, el
Poder Judicial en el control legal, la ASF en el control presupuestario, la Se-
cretaría de la Función Pública en el control administrativo, etc.), que, no
obstante, se complementan y refuerzan entre sí.
Pero los cambios espectaculares que México ha experimentado en ma-
teria de rendición de cuentas no deben llevar a la conclusión de que la tarea
esta terminada. Por el contrario, a pesar de las sinergias creadas por la cre-
ciente complementariedad entre los distintos mecanismos de rendición de
cuentas, es posible todavía identificar espacios incompletos. Sin pretender
11
Menú
hacer un listado exhaustivo, en esta sección se identifican tres grandes áreas

grises, en las que es necesario reforzar los mecanismos existentes o crear

unos nuevos.
En primer lugar, destaca el caso del Congreso de la Unión. Desde lue-
go, que diputados y senadores sean electos mediante procesos transparen-
tes y equitativos significa que se ha cruzado ya el umbral mínimo del con-
trol ciudadano: las elecciones. Sin embargo, la norma que impide que los
representantes populares sean reelectos genera, como muchos teóricos han
analizado ya, incentivos perversos. Si bien su arribo al legislativo depende
del voto popular, una vez declarados ganadores no existe ningún dispositi-
vo que los obligue a explicar y justificar sus acciones y, potencialmente, ser
sancionados por sus electores; en pocas palabras, nada los obliga a rendir
cuentas ante quienes votaron por ellos. Por el contrario, su desempeño
responde a los intereses que, como políticos, tienen por seguir las reglas
informales que los vinculan con los líderes de sus bancadas partidistas, los
gobernadores de sus estados de origen y, sobre todo, las autoridades de su
partido político. Ante ellos sí rinden cuentas y, entonces, la lealtad y la dis-
ciplina partidista tienen prioridad sobre el desempeño y el cumplimiento
del mandato electoral recibido de los ciudadanos.
Esta laguna en la rendición de cuentas está vinculada con las otras dos:
los partidos políticos y los gobiernos estatales y locales. Las dirigencias de los
partidos políticos se han convertido, sin duda, en actores centrales del sis-
tema político mexicano. Aunque no tienen un papel formal más allá de ser
los vehículos para la postulación a cargos públicos, en la práctica son los
partidos políticos, y, en concreto, sus líderes nacionales, quienes hacen la
política en México. La férrea disciplina partidista que permea cada vota-
ción en las Cámaras de Diputados y Senadores es la mejor prueba de ello.
Los partidos políticos, debe reconocerse, están sujetos a un minucioso se-
guimiento en dos áreas: el financiamiento y el apego a sus estatutos. El
Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación cumplen con una importante, aunque todavía imperfecta, fun-
ción de vigilancia. Sin embargo, sus atribuciones se limitan a esas dos áreas:
el uso del dinero y el cumplimiento de sus normas internas y de la legisla-
ción electoral. El problema es que este arreglo deja espacios considerables
fuera de cualquier control, pues los partidos, si bien deben presentarse ante
el electorado el día de los comicios, no están sujetos a ningún control adi-
cional a pesar del poder que de facto tienen sobre las decisiones de diputa-
dos y senadores, y sobre la asignación de recursos a las oficinas estatales.
Esta situación ha llevado a no pocos escándalos en el manejo de los parti-
dos, a atropellos a los derechos de los militantes y, en general, a una pérdi-
da grave de legitimidad de los partidos, que, encuesta tras encuesta, apare-
cen al final en la lista de instituciones en las que los ciudadanos confían.
Por último, en los gobiernos estatales y locales operan los mismos in-
centivos perversos generados por la no-reelección. Pero, además, se pre-
12
Menú
senta el problema –aunque con intensidad muy distinta en cada estado o
GUILLERMO M. CEJUDO
municipio– de la falta de mecanismos de rendición de cuentas equivalen-
tes a los que ya existen en el ámbito federal. Si bien muchos de los meca-
nismos han sido ya creados formalmente, en la práctica los gobernadores
y presidentes municipales no están sujetos al escrutinio que, con cada vez
mayor sofisticación, se ejerce sobre el gobierno federal. Dado el gran in-
cremento que en tiempos recientes ha habido en las responsabilidades y
recursos en manos de los gobiernos subnacionales, es necesario llamar la
atención sobre la importancia de fortalecer los mecanismos de rendición
de cuentas en esos ámbitos.
No debe sorprender que los escándalos políticos más notorios en los
últimos años hayan tenido que ver con el financiamiento de los partidos, el
enriquecimiento ilícito de gobernadores y presidentes municipales, el abu-
so de poder de los gobiernos estatales, o delitos cometidos por legislado-
res federales o locales. Estos pilares débiles en la arquitectura institucional
de la rendición de cuentas son, sin duda, una amenaza seria a la efectividad
con que los ciudadanos controlan la gestión gubernamental. Los controles
más estrictos actualmente se dirigen hacia Ejecutivo federal que, como parte
del cambio democrático, ha perdido la hegemonía de que gozaba hasta hace
poco. Y han sido precisamente el Congreso, los partidos políticos y las
autoridades subnacionales los principales beneficiarios de ese proceso, pues
los poderes formales e informales que ha perdido la presidencia se han
trasladado a esos espacios donde la rendición de cuentas es aún débil. Esta
mudanza de los centros de poder debe acompañarse de cambios paralelos
en la arquitectura de rendición de cuentas, a fin de que los avances en este
tema se extiendan del gobierno federal a las otras instancias de poder. La
receta es simple: que cada persona o institución con poder formal o infor-
mal y que reciba recursos públicos esté sujeta a diversos mecanismos de
control, monitoreo y supervisión.
La principal ventaja de la rendición de cuentas no es que los ciudadanos Conclusión:

estén enterados de las acciones y decisiones del gobierno, sino que éste, al la rendición de cuentas en
saberse vigilado, se desempeñe conforme a lo que los electores esperan de sentido amplio
él. En ello reside la principal paradoja de la rendición de cuentas: la efecti-
vidad gubernamental y la rendición de cuentas no siempre van de la mano.
Un gobierno transparente puede ser sumamente ineficaz, mientras que un
gobierno que entrega resultados no siempre es tan abierto como sería de-
seable. El reto para los gobernantes es promover la rendición de cuentas al
mismo tiempo que se mejora la efectividad del gobierno.
Esto puede lograrse si la arquitectura institucional de la rendición de cuen-
tas funciona adecuadamente. Como se ha dicho ya, la operación de cada
mecanismo de rendición de cuentas no ocurre en el vacío, sino que cada uno
forma parte de una red compleja de instituciones, que deben ajustarse para
operar de manera complementaria. Lo importante, por tanto, es asegurar-
13
Menú
se que no queden piezas sin colocar en el entramado institucional, que abran

el espacio de nuevo a la discrecionalidad y la opacidad en la función pública.

Los avances que se logren en este sentido serán fundamentales en la
consolidación democrática del país. Pero, para ello, es importante entender
la rendición de cuentas en un sentido amplio, que no se limite a informes
y rutinas, sino que llegue hasta los valores y los comportamientos de fun-
cionarios y ciudadanos. A pesar del énfasis economista en los incentivos,
no puede olvidarse que la rendición de cuentas se basa, ante todo, en cul-
tura y valores organizacionales. Más allá del diseño de los incentivos “co-
rrectos”, debe pensarse también en normas de comportamiento apropia-
do que guíen a los funcionarios hacia un desempeño no sólo legal, sino
efectivo e íntegro. La rendición de cuentas no debe entenderse en un sen-
tido limitado, como explicación del destino del dinero y del respaldo legal
de las decisiones, sino amplio: justificación moral de las acciones, propósi-
tos finales de las políticas y razones detrás de cada decisión y cada acción.
Esa rendición de cuentas –la única realmente efectiva– sólo es posible
mediante el debate público, sin restricciones y con información a la mano.
La travesía de México en materia de rendición de cuentas ha sido com-
plicada, pero fructífera. Los funcionarios responden ahora a múltiples
mecanismos complementarios de rendición de cuentas, y saben que sus
acciones son vigiladas –al menos potencialmente– por muchas miradas, que
están al pendiente de desvíos, errores y carencias. Esto, sin duda, es un motor
clave del buen gobierno. Sin embargo, el análisis realizado sobre la com-
plementariedad de las instituciones de rendición de cuentas en México ha
permitido identificar que las transformaciones recientes en la distribución
del poder político han abierto espacios a los que los mecanismos existen-
tes no pueden cubrir. Se debe cuidar un edificio que se construyó poco a
poco, sin un plan original pero con buenos resultados, el cual, no obstante,
necesita refuerzos rutinarios y restauraciones periódicas, a fin de mante-
nerlo íntegro y, sobre todo, eficaz. Es necesario entonces insertar las pie-
zas faltantes y realizar los ajustes necesarios, a fin de preservar lo alcanza-
do y avanzar más en el perfeccionamiento de la arquitectura institucional
de la rendición de cuentas en México.
14

Estado y Economia

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Estado y Economia

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

Nuevos

Centro de Investigación y Docencia Económicas AC

Carretera México - Toluca 3655

Editora: LAURA SOUR

Hecho en México / Made in Mexico

Queda prohibida la reproducción parcial o total de esta obra

2. ¿A quién le tengo que pedir cuentas?

4. ¿Sería factible eliminar la pobreza en la tercera edad en el

5. ¿Puede un banco de agua salvar el lago de Chapala?

6. ¿Por qué no podemos evaluar adecuadamente el gasto

7. ¿Han contribuido las leyes de deuda a mejorar el desempeño

8. ¿Cómo rinde cuentas el gobierno? La arquitectura institucional

Por ejemplo, si en una sociedad existen dos niveles de gobierno (fede-

Por ello resulta importante evaluar el nivel de conocimiento del electorado

La encuesta La encuesta se aplicó en una muestra estratificada de acuerdo a las caracte-

guntas del cuestionario buscaron determinar el nivel de conocimiento so-

FAUSTO HERNÁNDEZ TRILLO Y JUAN MANUEL TORRES ROJO

¿Qué autoridad de gobierno es la responsable de proveer

De acuerdo a los resultados de la encuesta, las responsabilidades de gasto Los resultados

El sector que absorbe la mayor parte del gasto programable es el de la Educación

¿Qué autoridad de gobierno

La probabilidad de que la persona conozca cuáles son las tres autoridades

FAUSTO HERNÁNDEZ TRILLO Y JUAN MANUEL TORRES ROJO

Seguridad pública El conocimiento de la autoridad encargada de brindar seguridad pública

está estrechamente ligado al conocimiento de los diferentes niveles de go-

FAUSTO HERNÁNDEZ TRILLO Y JUAN MANUEL TORRES ROJO

La calidad de los bienes públicos se eleva cuando se da una descentraliza- Conclusiones

Hernández Trillo cenciaturas, una en Administración por la Universidad Autónoma Metro-

Juan Manuel Doctor en Economía por la Universidad Estatal de Oregon. Es autor de

Frente a este problema dual, la propuesta más conocida es la propuesta

El juzgado En la opinión de algunos expertos, los juicios orales realizados en la ciu-

esto.3 Lo que ocurre en la audiencia de juicio oral es una rendición de

Tema Juicio Oral Juicio Escrito

Tema Juicio Oral Juicio Escrito

Tema Juicio Oral Juicio Escrito

penitenciaría. En resumen, su trato como

Abuso de la prisión En el texto de la reforma, la presunción de inocencia no está operaciona-

en libertad (cuando esto no represente riesgos de fuga o peligro para la so-

La propuesta no exige realmente la publicidad de la audiencia ni del resul- Publicidad optativa

Si bien se establece el ampliamente aceptado estándar de la duda razonable Ausencia de estándar

La policía mexicana, a nivel estatal y federal, se debate inútilmente acerca

CONCLUSIONES El “juicio oral”, y el conjunto de intervenciones que convoca, es tal vez la

A poco menos de un siglo de la formulación de lineamientos constitucio- El fracaso:

Quintiles poblacionales ordenados por ingreso per cápita

Fuente: La pobreza en la población de la tercera edad en México es excepcio-

Si consideramos sólo el gasto público en pensiones financiado por medio

el pasado. Sin embargo, es evidente que la magnitud de las brechas obser-

La función básica de cualquier sistema de pensiones públicas –desde el Protección social:

ración de un mecanismo eficiente de ahorro para el retiro, dejando de lado,

en efecto (sino en diseño), la función de protección social. Este olvido sor-

nido) a la población en su conjunto, de manera análoga como garantizar la

La ausencia histórica de reformas de los sistemas de seguridad social en a) Ampliación de

pleta implicaría un aumento en las transferencias de no asegurados a ase-

ca, Noruega, Canada, Nueva Zelanda, Australia)4, la gran mayoría de los

países en desarrollo ha optado por pensiones focalizadas, con unos pocos

Consideremos finalmente la equidad y eficiencia como instrumento 5

Hemos documentado el fracaso de la seguridad social en México en su 5. Conclusiones

principal sistema de pensiones, la cobertura de los sistemas vigentes es

una transferencia monetaria por el mismo

El agua es un recurso escaso en México. Anualmente llueve sobre la super- Introducción

I = Importaciones de otros países 48.98

La distribución del agua es irregular, tanto temporal como geográfica-

mente. La disponibilidad natural media de agua en el país es de 4,547 m3/