Anda di halaman 1dari 106

i

ii
iii
iv
v
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

BAB I
KONTRAK BELAJAR

Tujuan Instruksional Khusus :

Setelah menyelesaikan Bab ini, mahasiswa dapat :


1. Menentukan target nilai yang akan dicapai pada mata kuliah Manajemen Keuangan
Publik.
2. Menuliskan rencana belajar untuk mencapai target nilai.

1.1. Pengantar
Dalam organisasi sektor publik, keuangan publik merupakan salah satu unit
penting dari kebijakan publik. Yakni bagaimana pendapatan dapat diperoleh dan
dibelanjakan, serta permasalahan siapa memperoleh apa. Hal ini sangat terkait dengan
beberapa standar/prinsip penting dalam mengelola/memanage keuangan publik seperti:
efsiensi, ekonomis,efektif, transparan, profesional, akuntabilitas, keadilan, dan lain
sebagainya. Pembahasan tentang keuangan publik, tidak hanya menyangkut hal teknis
administratif, namun juga politik dan perencanaan anggarannya (penganggaran).

Kelas Manajemen Keuangan Publik ini menggunakan pembelajaran andragogi


dengan pendekatan “student center”. Dikelas ini peserta didik dituntut untuk terlibat
secara aktif dalam setiap sesi materi dan kemudian disetiap akhir sesi menyimpulkan
secara aktif hasil pembahasan setiap materi. Untuk mewujudkan sebuah kelas “student
Center”, maka dua hal penting yang harus dilakukan oleh peserta didik kelas ini
sebelum mulai membuka lembaran modul ini lebih lanjut adalah :
1. Menentukan tujuan/menetapkan target
2. Membuat rencana untuk mencapai target yang telah ditetapkan.

1.2. Rencana Belajar


Oleh karena itu :

Tentukan target anda pada mata kuliah ini dengan menjawab pertanyaan “Berapa nilai
yang anda harapkan?” .......................................................................................................
..........................................................................................................................................

Apa rencana belajar/aksi untuk mencapai nilai tersebut?


..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................

1
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

1.3. Pelacakan Motivasi


Setelah selesai kuliah/menjadi sarjana, anda mau jadi apa? atau mau bekerja dimana?...
..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................

Mengapa? Jelaskan jawaban anda! .................................................................................


..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................

2
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

BAB II
TINJAUAN UMUM MATA PELAJARAN

2.1. Latar Belakang

Tata kelola penyelenggaraan pemerintahan yang baik dalam suatu negara


merupakan suatu kebutuhan yang tak terelakkan. Pemerintah wajib menerapkan
kaidah-kaidah yang baik dalam menjalankan operasional pemerintahan, termasuk
di dalamnya kaidah-kaidah di bidang pengelolaan keuangan negara yang
diwujudkan dalam bentuk penerapan prinsip good governance. Dalam rangka
mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik itulah, pemerintah Republik
Indonesia telah melakukan reformasi di bidang pengelolaan keuangan negara.

Reformasi pengelolaan keuangan ini antara lain dilatarbelakangi peraturan


perundang-undangan di bidang keuangan yang masih berlandaskan pada
ketentuan perundang-undangan peninggalan pemerintah kolonial. Pertimbangan lain
yang tidak kalah penting dalam melakukan reformasi adalah perubahan sistem
pemerintahan. Era otonomi daerah yang dimulai 1 Januari 2001 berdampak pada
perubahan hubungan keuangan antara pusat dan daerah. Jika sebelumnya pengelolaan
keuangan negara didominasi oleh peran pusat, sistem otonomi daerah dengan
prinsip money follows function mengharuskan peran daerah yang lebih besar.
Sebagian besar urusan fungsi pemerintahan yang menyangkut pelayanan dasar
diserahkan penanganannya kepada pemerintah daerah. Sebagai akibatnya,
anggaran yang digunakan untuk belanja atas pelayanan-pelayanan dasar wajib
diserahkan pengelolaannya kepada pemerintah daerah. Dengan demikian, makin
besar belanja negara yang dikelola oleh pemerintah daerah sehingga diperlukan
suatu metode pengawasan yang memadai. Salah satu bentuknya adalah
keterlibatan masyarakat/stakeholder.

Keterlibatan masyarakat ini juga seiring dengan makin besarnya porsi pajak
dalam mendanai operasional pemerintahan. Sumber daya alam yang selama ini
besar porsinya dalam penerimaan negara makin lama makin berkurang oleh
karena jumlah sumber yang terbatas. Pada satu pihak, biaya penyelenggaraan
pemerintahan semakin besar. Satu-satunya sumber adalah pajak dari masyarakat.
Agar masyarakat tidak merasa dirugikan, maka diperlukan suatu
pertanggungjawaban penggunaan pajak dari masyarakat oleh pemerintah dengan
transparan.

Berkenaan dengan perubahan paradigma sistem pemerintahan dan tuntutan


masyarakat, maka perlu dilakukan reformasi di bidang keuangan sebagai
perangkat pendukung terlaksananya penerapan good governance dan otonomi
daerah. Reformasi pengelolaan keuangan dilakukan dengan cara:

• Penataan peraturan perundang-undangan sebagai landasan hukum;


• Penataan kelembagaan;
• Penataan sistem pengelolaan keuangan negara; dan
• Pengembangan sumber daya manusia di bidang keuangan.

3
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Dengan demikian reformasi manajemen keuangan ini tidak hanya


melibatkan Pemerintah Pusat dalam pelaksanaannya, tetapi sekaligus berlaku
bagi Pemerintah Daerah.

2.2. Tujuan Pembelajaran

Tujuan Pembelajaran Umum:


Setelah mempelajari materi ini, mahasiswa mampu memahami pengelolaan
keuangan negara, termasuk keuangan daerah secara umum dan mampu
memahami akuntansi pemerintahan.

Tujuan Pembelajaran Khusus:


Setelah mempelajari modul ini diharapkan mahasiswa:
a. Memahami garis besar lingkup pengelolaan keuangan negara/daerah;
b. Memahami siklus keuangan negara/daerah;
c. Memahami jenis-jenis laporan keuangan negara/daerah; dan
d. Memahami proses pertanggungjawaban keuangan negara/daerah.

2.3. Deskripsi Ringkas

Materi Modul Pandangan Umum Pengelolaan Keuangan Negara/Daerah dan


Laporan Pertanggungjawaban Keungan ini disusun dalam rangka memberikan
pemahaman umum mengenai keuangan negara/daerah. Materi dimulai dengan
perkembangan reformasi dan aspek utama manajemen keuangan daerah, dasar hukum
pengelolaan keuangan negara/daerah, Pengertian dan ruang lingkup Keuangan
negara/daerah yang meliputi azas-azas umum pengelolaan keuangan negara, dan
kekuasaan pengelolaan keuangan negara/daerah. Selanjutnya diuraikan siklus
keuangan daerah, yang meliputi perencanaan/penganggaran, perbendaharaan
(pelaksanaan anggaran), Akuntansi, Pemeriksaan, dan Pertanggungjawaban.

2.4. Metode Pembelajaran

Metode pembelajaran dalam perkuliahan ini dilakukan dengan cara


pemaparan konsep-konsep pokok undang-undang di bidang keuangan negara
(UU 17/2003, UU 1/2004, UU 15/2004) sebagaimana diatur pula untuk
keuangan daerah dalam UU 32/2004 dan UU 33/2004. Keberhasilan
pembelajaran ini juga sangat tergantung pada partisipasi aktif dari para
mahasiswa di dalam aktivitas diskusi dan tanya jawab.

4
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

BAB III
REFORMASI MANAJEMEN KEUANGAN DAERAH

3.1. Perkembangan Reformasi Manajemen Keuangan Daerah

Jika dilihat dari aspek historis, perjalanan reformasi manajemen keuangan daerah
di Indonesia dapat dibagi dalam tiga fase, yaitu: 1) era pra-otonomi daerah dan
desentralisasi fiskal (1974-1999), 2) era transisi otonomi (2000-2003), dan 3) era
pascatransisi (2004-sekarang). Era pra otonomi daerah merupakan pelaksanaan
otonomi ala Order Baru berdasarkan UU No. 5 Tahun 1974 yang bersifat sentralistis,
top down planning dan budgeting, penggunaan anggaran tradisional, rezim anggaran
berimbang (balanced budget), sistem pembukuan tunggal (singlet entry) dan akuntansi
basis kas (cash basis).

Era otonomi semu ini berlangsung selama 25 tahun sampai dengan pelaksanaan
otonomi luas dan nyata berdasarkan UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 25 Tahun
1999 yang bersifat desentralisasi, bottom up (paticipative) planning&budgeting,
penggunaan berbasis kinerja, sistem pembukuan berpasangan (doble entry
bookkeeping), dan akuntansi basis kas modifikasi (modified cash basis).

Reformasi manajemen keuangan daerah mulai dilaksanakan setelah


diberlakukannya UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 25 Tahun 1999. Sebagai upaya
konkret, pemerintah mengeluarkan PP No. 105 Tahun 2000 tentang Pengelolaan dan
Pertanggungjawaban Keuangan Daerah dan PP No. 108 Tahun 2000 tentang
Pertanggungjawaban Kepala Daerah dalam Pengelolaan Keuangan Daerah. Secara
bertahap pemerintah mengganti model tata buku sebagaimana dalam Manual
Administrasi Keuangan Daerah menjadi sistem akuntansi, pemerintah mengeluarkan
Kepmendagri No. 29 Tahun 2002. Kepmendagri tersebut menandai era transisi
otonomi menuju sistem yang lebih ideal.

Era transisi otonomi dalah masa antara tahun 2000 hingga 2003 yang merupakan
masa awal implementasi otonomi daerah. Masa otonomi ini ditandai dengan masih
belum mantapnya perangkat hukum, kelembagaan, infrastruktur, dan sumber daya
manusia (SDM) daerah dalam mewujudkan tujuan otonomi daerah.

Era pascatransisi adalah masa setelah diberlakukannya paket peraturan


perundangan yang merupakan suatu peraturan menyeluruh dan komprehensif
(omnibus regulations) mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pelaporan, pengauditan,
dan evaluasi kinerja atas pengelolaan keuangan daerah. Paket peraturan perundangan
yang merupakan omnibus regulations itu antara lain:

1. UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang menggantikan Indische


Comptabiliteitswet (ICW) warisan Pemerintah Hindia Belanda
2. UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
3. UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab
Keuangan Negara
4. UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional
5. UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah (revisi UU No. 22 Tahun
1999)
5
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

6. UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat


dan Daerah (revisi UU No. 25 Tahun 1999)
7. PP No. 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah
8. PP No. 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah
9. PP No. 8 Tahun 2006 tentang Laporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah
10. PP No. 3 Tahun 2007 tentang Laporan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah
(LPPD) Kepada Pemerintah, Laporan Keterangan Pertanggungjawaban (LKPJ)
Kepada DPRD, dan Informasi KPPD Kepada Masyarakat
11. Permendagri No. 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah
12. Permendagri No. 59 Tahun 2007 tentang Perubahan Atas Permendagri No. 13
Tahun 2006.

Tabel 3.1 Perkembangan Peraturan Perundangan Terkait


Manajemen Keuangan Daerah

Pra-otonomi Daerah dan Transisi Otonomi Pascatransisi Otonomi


Desentralisasi Fiskal (Reformasi Tahap I) (Reformasi Tahap II)

UU No. 5 Tahun 1974 UU No. 22 Tahun 1999 UU No. 17 Tahun 2003


UU No. 25 Tahun 1999 UU No. 1 Tahun 2004
UU No. 15 Tahun 2004
PP No. 5 Tahun 1975 UU No. 25 Tahun 2004
PP No. 6 Tahun 1975 PP No. 105 Tahun 2000 UU No. 32 Tahun 2004
PP No. 108 Tahun 2000 UU No. 33 Tahun 2004

Manual Administrasi
Keuangan Daerah Kepmendagri No. 29 UU No. 24 Tahun 2005
(MAKUDA 1981) Tahun 2002 UU No. 58 Tahun 2005

Peraturan Daerah: Permendagri No. 13


Pokok-pokok Pengelolaan Tahun 2006 (Direvisi
Keuangan Daerah Menjadi Permendagri
No. 59 Tahun 2007)

Peraturan KDH

3.2. Asfek Utama Reformasi Manajemen Keuangan Daerah

Asfek utama reformasi manajemen keuangan daerah meliputi:


 Perubahan sistem anggaran dari sistem anggaran tradisional menjadi sistem
anggaran berbasis prestasi kerja;
 Perubahan kelembagaan pengelolaan keuangan daerah dari sistem sentralisasi
pada bagian keuangan sekretariat daerah menjadi sistem desentralisasi ke masing-
masing satuan kerja;
 Perubahan sistem akuntansi dari sistem tata buku tunggal (single entry
bookkeeping) menjadi sistem tata buku berpasangan (double entry bookkeeping);
 Perubahan basis akuntansi dari basis kas (cash basis) menjadi basis akrual
(accrual basis).

6
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Perubahan Sistem Anggaran

Perubahan proses penganggaran terkait dengan perubahan proses penyusunan


anggaran yang sebelumnya bersifat sentralistis dan top down diubah menjadi sistem
anggaran partisipatif (bottom up/participative budget). Sebelumnya program
pembangunan lebih banyak ditentukan oleh pemerintah pusat melalui Bappenas, maka
dengan otonomi luas dan nyata pemerintah daerah diberi kewenangan penuh untuk
menentukan program pembangunan sesuai dengan kebutuhan daerah.

Perubahan sistem anggaran tidak saja menyangkut proses penganggaran, tetapi


juga perubahan struktur anggaran. Struktur anggaran diubah dari struktur anggaran
tradisional dengan pendekatan anggaran berimbang menjadi struktur anggaran baru
dengan pendekatan penganggaran berbasis kinerja (performance based
budgeting).
Tabel 3.2 Struktur Anggaran Tradisional

PENDAPATAN JUMLAH BELANJA JUMLAH


A. PENERIMAAN DAERAH A. BELANJA RUTIN
I. PENDAPATAN ASLI DAERAH a. Belanja Pegawai XXX
a. Pajak Darah XXX b. Belanja Barang XXX
b. Retribusi Darah XXX c. Belanja Pemeliharaan XXX
c. Bagian Laba Perusahaan Darah XXX d. Belanja Perjalanan Dinas XXX
d. Lain-lain PAD XXX e. Belanja Lain-lain XXX
II. BAGI HASIL f. Belanja Angsuran Utang/Bunga XXX
a. PBB XXX g. Belanja Pensiun XXX
b. PBB-KB XXX h. Belanja Ganjaran, Subsidi, dan Sumbangan XXX
c. BPHTB XXX i. Pengeluaran yang tidak termasuk bagian
lain. XXX
d. Bukan Pajak XXX j. Pengeluaran yang tidak terduga XXX
III. SUMBANGAN DAN BANTUAN
a. Subdisi XXX B. BELANJA PEMBANGUNAN
b. Ganjaran XXX a. Industri XXX
c. Bantuan Desa XXX b. Pertanian dan kehutanan XXX
d. Sumbangan Dati I XXX c. Sumber Daya Air dan Irigasi XXX
e. Dana Pembangunan Dati II XXX d. Tenaga Kerja XXX
f. Bantuan APBD TK I XXX e. Perdagangan, Pengembangan Usaha
Daerah, Keuangan Daerah dan Koperasi XXX
g. Bantuan Luar Negeri XXX f. Transportasi XXX
g. Pertambangan dan Energi XXX
B. PENERIMAAN PEMBANGUNAN h. Pariwisata dan Telekomunikasi XXX
a. Pinjaman PEMDA XXX i. Bangda XXX
b. Pinjaman BUMD XXX j. Lingkungan Hidup dan Tata Ruang XXX
k. Pendidikan dan Kebudayaan XXX
C. KAS DAN PERHITUNGAN XXX l. Kependudukan XXX
m. Kesehatan/Kesra XXX
n. Permukiman XXX
o. Agama XXX
p. IPTEK XXX
q. Aparatur Pemerintah XXX
r. Politik XXX
s. Kamtib. Umum XXX
t. Program Daerah XXX
u. Bantuan Pembangunan Daerah Bawahan XXX
Total Penerimaan XXX Total Pengeluaran XXX

7
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Tabel 3.3 Struktur Anggaran Kinerja berdasarkan Kepmendagri No. 29 Tahun 2002
dan Permendagri No. 59 Tahun 2007

KEPMENDAGRI NO. 29 TAHUN 2002 PERMENDAGRI NO. 59 TAHUN 2007


PENDAPATAN PENDAPATAN
Pendapatan Asli Daerah XXX Pendapatan Asli Daerah XXX
Dana Perimbangan XXX Dana Perimbangan XXX
Lain-lain Pendapatan yang Sah XXX Lain-lain Pendapatan yang Sah XXX
Total Pendapatan XXX Total Pendapatan XXX

BELANJA BELANJA
BELANJA APARATUR BELANJA TIDAK LANGSUNG
A. Belanja Administrasi Umum: Belanja Pegawai XXX
- Belanja Pegawai XXX Belanja Bunga XXX
- Belanja Barang dan Jasa XXX Belanja Subsidi XXX
- Belanja Perjalanan Dinas XXX Belanja Hibah XXX
- Belanja Pemeliharaan XXX Belanja Bantuan Sosial XXX
B. Belanja Operasi dan Pemeliharaan: Belanja Bagi Hasil XXX
- Belanja Pegawai XXX Belanja Bantuan Keuangan XXX
- Belanja Barang dan Jasa XXX Belanja Tidak Terduga XXX
- Belanja Perjalanan Dinas XXX Total Belanja Tidak Langsung XXX
- Belanja Pemeliharaan XXX
C. Belanja Modal XXX BELANJA LANGSUNG
Belanja Pegawai XXX
BELANJA PUBLIK Belanja Barang dan Jasa XXX
A. Belanja Administrasi Umum: Belanja Modal XXX
- Belanja Pegawai XXX Total Belanja Langsung XXX
- Belanja Barang dan Jasa XXX
- Belanja Perjalanan Dinas XXX TOTAL BELANJA XXX
- Belanja Pemeliharaan XXX
B. Belanja Operasi dan Pemeliharaan: SURPLUS/(DEFISIT) XXX
- Belanja Pegawai XXX
- Belanja Barang dan Jasa XXX PEMBIAYAAN
- Belanja Perjalanan Dinas XXX Penerimaan Pembiayaan
- Belanja Pemeliharaan XXX Penggunaan SILPA Tahun Lalu XXX
C. Belanja Modal XXX Pencairan Dana Cadangan XXX
D. Belanja Bantuan Keuangan XXX Penjualan Kekayaan Daerah yang Dipisahkan XXX
E. Belanja Tak Terduga XXX Pinjaman Daerah XXX
Penerimaan Kembali Pinjaman (Piutang) XXX
TOTAL BELANJA XXX Total Penerimaan Pembiayaan XXX

SURPLUS/(DEFISIT) XXX Pengeluaran Pembiayaan


Pembentukan Dana Cadangan XXX
PEMBIAYAAN Penyertaan Modal Pemerintah Daerah XXX
Penerimaan Pembiayaan Pembayaran Pokok Pinjaman XXX
SILPA Tahun Lalu XXX Pemberian Pinjaman XXX
Transfer dari Dana Cadangan XXX Total Pengeluaran Pembiayaan XXX
Penerimaan Pinjaman XXX
Penjualan Aset Tetap XXX PEMBIAYAAN NETTO XXX
Total Penerimaan Pembiayaan XXX
SILPA Tahun Berkenaan XXX
Pengeluaran Pembiayaan
SILPA Tahun Berkenaan XXX
Transfer Ke Dana Cadangan XXX
Pembayaran Pokok Pinjaman XXX
Penyertaan Modal XXX
Total Pengeluaran Pembiayaan XXX

TOTAL PEMBIAYAAN XXX

8
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Perubahan Kelembagaan Pengelolaan Keuangan Daerah

Beberapa perubahan kelembagaan pengelolaan keuangan daerah:


a. Perubahan pengelolaan keuangan di daerah dari sistem sentralisasi pada bagian
keuangan sekretariat daerah menjadi sistem desentralisasi ke masing-masing satuan
kerja.
b. Pejabat yang terkait dengan pengelolaan keuangan daerah meliputi:
1. Kepala Daerah selaku pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan daerah
2. Sekretariat Daerah selaku kuasa pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan
daerah sekaligus merupakan koordinator pengelolaan keuangan daerah.
3. Kepala Badan Pengelolaan Keuangan Daerah (Biro/Bagian Keuangan) selaku
pejabat pengelola keuangan daerah (PPKD) sekaligus merupakan bendahara
umum daerah (BUD)
4. Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah selaku pengguna anggaran/pengguna
barang
5. Kuasa Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Barang
6. Pejabat Penatausahaan Keuangan Satuan Kerja Perangkat Daerah (PPK-SKPD)
7. Bendahara Penerimaan/Pengeluaran SKPD
8. Bendahara Penerimaan/Pengeluaran Pembantu
9. Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan (PPTK)
b. Digabungkannya fungsi pemungutan pendapatan daerah yang dilakukan oleh Dinas
Pendapatan Daerah dengan fungsi pengendalian belanja yang dilakukan oleh
Biro/Bagian Keuangan dalam satu lembaga, yaitu Badan Pengelola Keuangan
Daerah (BPKD). Hal ini di maksudkan agar perencanaan dan pengendalian
keuangan daerah menjadi lebih mudah dilakukan, komprehensif, dan tidak
terfragmentasi.

Perubahan Sistem Akuntansi Keuangan Daerah

Perubahan sistem akuntansi keuangan daerah dari sistem Single entry kepada
sistem doble entry.

Single entry : Sistem pencatatan single entry sering disebut juga dengan sistem tata
buku tunggal atau tata buku. Dalam sistem ini, pencatatan transaksi
ekonomi dilakukan dengan mencatatnya satu kali. Transaksi yang
berakibat bertambahnya kas akan dicatat pada sisi penerimaan dan
transaksi yang berakibat berkurangnya kas akan dicatat pada sisi
pengeluaran.

Double entry : Sistem pencatatan double entry sering disebut juga dengan sistem tata
buku berpasangan. Menurut sistem ini, pada dasarnya suatu
transaksi ekonomi akan dicatat dua kali. Pencatatan dengan sistem
ini disebut dengan istilah menjurnal. Dalam pencatatan tersebut, sisi
Debit berada di sebelah kiri sedangkan sisi Kredit berada di sebelah
kanan. Setiap pencatatan harus menjaga keseimbangan persamaan
dengan akuntansi. Persamaan dasar ekuntansi merupakan alat bantu
untuk memahami sistem pencatatan ini.

9
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Perubahan dari Basis Kas Menuju Akrual (Cash Towards Accrual)

Basis pencatatan akuntansi yang bisa dipilih oleh pemerintah daerah, antara lain :
1. Akuntansi basis kas (cash basis): Basis akuntansi yang mengakui pengaruh
transaksi dan peristiwa lainnya pada saat kas atau setara kas diterima atau
dibayar yang digunakan untuk pengakuan pendapatan, belanja dan pembiayaan.

2. Akuntansi basis kas modifikasian (modifiedcash basis) : Basis Kas Modifikasi


mengakui pembayaran dalam periode pelaporan atas jumlah yang
dikeluarkan/dibelanjakan selama periode pelaporan ditambah periode dimana arus
kas terjadi dalam jangka waktu tertentu setelah tanggal pelaporan (misalnya, 60
hari) yang berhubungan dengan kejadian atau transaksi yang terjadi selama
periode pelaporan. Basis kas modifikasi gagal untuk mengidentifikasi atau
merekam secara akrual dari setiap kewajiban jangka panjang, seperti kewajiban
pensiun. Selain itu, dalam basis kas atau basis kas modifikasi pembayaran hutang
akuntansi atau investasi dalam aset keuangan termasuk dalam belanja ketika
melaporkan hasil usaha, sedangkan di basis akrual dimodifikasi atau dasar akrual
penuh hal tersebut tidak akan diakui sebagai belanja atau beban
3. Akuntansi basis akrual modifikasian (modifiedaccrual basis) : Dengan basis
akuntansi akrual modifikasi, belanja dibandingkan beban yang umumnya dianggap
sebagai elemen. Belanja adalah beban yang terjadi selama periode terkait dengan
perolehan barang dan jasa, terlepas dari pembayaran telah maupun tidak dibuat,
dan termasuk jumlah ditransfer atau oleh karena penerimaan manfaat oleh yang
berhak sesuai dengan kebijakan pemerintah. Tidak seperti basis kas dan basis kas
modifikasi, pengakuan belanja tidak bergantung pada waktu arus kas terkait.
Namun, tidak ada penangguhan beban yang akan dikonsumsi di masa mendatang;
aset fisik yang akan memberikan layanan selama beberapa periode yang akan
datang “dihapuskan” pada periode yang diakuisisi. Oleh karena itu, belanja
cenderung mencerminkan beban sumber daya yang diperoleh dan / atau dialihkan
selama periode daripada beban sumber daya yang dikonsumsi dalam penyediaan
barang dan jasa selama periode tersebut.
4. Akuntansi basis akrual (accrual basis) : Basis akuntansi yang mengakui pengaruh
transaksi dan peristiwa lainnya pada saat transaksi dan peristiwa itu terjadi tanpa
memperhatikan saat kas atau setara kas diterima atau dibayar.

Kepmendagri No. 29 Tahun 2002 mengatur pemerintah daerah untuk


menggunakan basis kas modifikasian, yaitu kombinasi dasar kas dengan dasar akrual.
Berdasarkan basis kas tersebut, transaksi penerimaan kas atau pengeluaran kas
dibukukan pada saat uang diterima atau dibayarkan (basis kas). Kemudian pada akhir
periode dilakukan penyesuaian untuk menghasilkan neraca yaitu pengeluaran kas
belum terealisir. Dengan demikian, pencatatan anggaran menggunakan basis kas,
sedangkan untuk menghasilkan laporan neraca di akhir periode akuntansi
digunakan basis akrual.

10
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Tabel 3.4 Arah Perubahan Basis Akuntansi

Modified Cash Modified Accrual


Basis Basis
Cash Accrual
Basis Basis

Kepmendagri UU No. 17/2003


29/2002 PP No. 24 Tahun 2005

IPSAS

IKHTISAR

1. Tujuan pelaksanaan otonomi daerah adalah mewujudkan sistem tata kelola


pemerintahan yang baik (good governance) yang ditandai dengan meningkatnya
kemandirian daerah, adanya transparansi dan akuntabilitas publik, pemerintah
daerah yang semakin responsif terhadap masyarakat, meningkatnya partisipasi
publik dalam pembangunan daerah, meningkatnya efisiensi dan efektivitas
pengelolaan keuangan dan pelayanan publik, serta meningkatnya demokratisasi di
daerah.
2. Secara historis, reformasi manajemen keuangan daerah di Indonesia dapat dibagi
dalam tiga fase, yaitu: 1) era pra-otonomi daerah dan desentralisasi fiskal (1974-
1999), 2) era transisi otonomi (2000-2003), dan 3) era pascatransisi (2004-2008).
3. Asfek utama reformasi manajemen keuangan daerah meliputi perubahan sistem
anggaran, perubahan kelembagaan pengelolaan keuangan daerah, perubahan
sistem akuntansi, dan perubahan basis akuntansi.

PERTANYAAN

1. Jelaskan perbedaan anggaran tradisional dengan anggaran berbasis kinerja.


2. Bandingkan kelebihan dan kelemahan sistem manajemen keuangan daerah
sebelum dan sesudah otonomi daerah.
3. Berikan pendapat anda tentang dampak dilakukan perubahan perundangan yang
terkait dengan pengelolaan keuangan daerah terhadap pemerintah daerah.
4. Diskusikan mengapa double entry accounting dan accural basis menjadi salah
satu agenda utama reformasi keuangan daerah.
5. Berikan evaluasi anda tentang reformasi kelembagaan pengelolaan keuangan
daerah yang dilakukan pemerintah daerah. Apa saja yang menjadi kendala dan
permasalahan dimaksud.

11
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

BAB IV
MANAJEMEN PENDAPATAN DAERAH

4.1. Siklus Manajemen Pendapatan Daerah

Tahapan siklus manajemen pendapatan daerah adalah identifikasi sumber,


administrasi, koleksi, pencatatan atau akuntansi, dan alokasi pendapatan.

Identifikasi Sumber Pendapatan

Identifikasi pendapatan pemerintah daerah meliputi:


 Pendapatan objek pajak, subjek pajak, dan wajib pajak;
 Pendapatan objek retribusi, subjek retribusi, dan wajib retribusi;
 Pendapatan sumber penerimaan bukan pajak;
 Pendapatan lain-lain pendapatan yang sah;
 Pendapatan potensi pendapatan untuk masing-masing jenis pendapatan.

Tabel 4.1 Siklus Manajemen Pendapatan Daerah

Identifikasi Administrasi Koleksi Akuntansi Alokasi


Pendapatan Pendapatan Pendapatan Pendapatan Pendapatan

 Identifikasi sumber  Penentuan dan  Dihitung &  Pengumpulan  Penentuan jumlah


pendapatan penetapan wajib dipungut oleh pendapatan dalam alokasi
 Menhitung basis pajak dan retribusi petugas (official rekening kas pendapatan untuk
pendapatan  Penetapan nomr assessment umum daerah pengeluaran
(revenue basis) pokok wajib pajak system)  Pencatatan dalam belanja daerah,
 Pendapatan objek, daerah dan nomor  Dihitung dan sistem akuntansi meliputi belanja
subjek, dan wajib pokok wajib dibayarkan sendiri pemerintah daerah operasi dan
pajak/retribusi retribusi oleh wajib  Pelaporan belanja modal
 Penghitungan  Penerbitan surat pajak/retribusi (self pendapatan dalam  Penentuan jumlah
potensi masing- ketetapan pajak assessment laporan keuangan alokasi
masing sumber daerah dan surat system) pemerintah daerah pendapatan untuk
pendapatan ketetapan retribusi  Dipungut oleh pembiayaan
pihak ketiga yang daerah
ditunjuk pemda

Administrasi Pendapatan

Administrasi pendapatan meliputi:


 Penetapan wajib pajak dan retribusi;
 Penentuan jumlah pajak dan retribusi;
 Penetapan nomor pokok wajib pajak daerah dan nomor pokok wajib retribusi;
 Penerbitan surat ketetapan pajak daerah dan surat ketetapan retribusi.

12
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Koleksi Pendapatan

Tahap koleksi pendapatan meliputi penarikan, pemungutan, penagihan dan


pengumpulan pendapatan baik yang berasal dari wajib pajak daerah dan retribusi
daerah, dana perimbangan dari pemerintah pusat, maupun sumber lainnya. Khusus
untuk pemungutan pajak daerah dan retribusi daerah dapat digunakan beberapa
sistem, antara lain:
1. Self assessment system: sistem pemungutan pajak daerah yang dihitung,
dilaporkan, dan dibayarkan sendiri oleh wajib pajak daerah.
2. Official assessment system: sistem pemungutan pajak yang nilai pajaknya
ditetapkan oleh pemerintah dalam hal ini ditetapkan oleh
gubernur/bupati/walikota melalui penerbitan surat ketetapan pajak daerah dan
surat ketetapan retribusi yang menunjukkan jumlah pajak atau retribusi daerah
terutang.
3. Joint collection system: sistem pemungutan pajak daerah yang dipungut oleh
pemungut pajak yang ditunjuk oleh pemerintah daerah.

Pencatatan (Akuntansi) Pendapatan

Setelah dilakukan pengumpulan pendapatan, tahap berikutnya adalah pencatatan


pendapatan ke dalam sistem akuntansi. Pada prinsipnya setiap penerimaan pendapatan
harus segera disetor ke rekening kas umum daerah pada hari itu juga atau paling
lambat sehari setelah diterimanya pendapatan tersebut. Untuk menampung seluruh
sumber pendapatan perlu dibuat satu rekening tunggal (Treasury singlet account),
dalam hal ini rekening kas umum daerah. Selanjutnya penerimaan pendapatan
tersebut dibukukan dalam buku akuntansi, berupa jurnal penerimaan kas, buku
pembantu, buku besar kas, dan buku besar penerimaan per rincian objek pendapatan.
Kemudian buku catatan akuntansi tersebut akan diringkas dan dilaporkan dalam
laporan keuangan pemerintah daerah, yaitu laporan realisasi anggaran, neraca, dan
laporan arus kas.

Alokasi Pendapatan

Tahap terakhir siklus manajemen pendapatan adalah alokasi pendapatan, yaitu


pengambilan keputusan untuk menggunakan dana yang ada untuk membiayai
pengeluaran daerah yang dilakukan. Pengeluaran daerah meliputi pengeluaran
belanja, yaitu belanja operasi dan belanja modal, maupun untuk pembiayaan
pengeluaran yang meliputi pembentukan dana cadangan, penyertaan modal daerah,
pembayaran utang, dan pemberian pinjaman daerah.

13
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

4.2. Mengenali Sumber-sumber Pendapatan Daerah

Jika dibandingkan dengan sektor bisnis, sumber pendapatan pemerintah daerah


relatif terprediksi dan lebih stabil sebab pendapat tersebut diatur oleh undang-
undang clan peraturan daerah yang bersifat mengikat dan dapat dipaksakan. Lain
halnya dengan sektor bisnis yang sangat dipengaruhi oleh pasar yang penuh
ketidakpastian clan turbulensi, sehingga pendapatan bersifat fluktuatif. Dalam sistem
pasar sempurnadalam arti tidak terjadi monopoli, monopsoni, ataupun oligopoly
perusahaan tidak dapat memaksa pelanggan untuk membeli produk barang atau
jasa yang merupakan sumber pendapatan utama perusahaan.
Sementara itu, pemerintah daerah dengan payung hukum peraturan perundangan
berhak memungut pajak daerah dan retribusi daerah. Bahkan pemerintah dapat
memaksa wajib pajak untuk membayar pajak clan memberikan sanksi apabila
tidak patuh pajak. Oleh karenanya pendapatan di pemerintah daerah relatif stabil.
Meskipun clemikian, pemerintah daerah perlu melakukan manajemen pendapatan
secara baik agar diperoleh pendapatan secara optimal.
Agar pemerintah daerah dapat melakukan manajemen pendapatan secara
optimal, hat pertama yang perlu dilakukan adalah mengenali sumber-sumber
pendapatan daerah. Sumber pendapatan daerah pada dasarnya dapat clibeclakan
menjadi dua: pertama, sumber pendapatan yang saat ini ada dan sudah ditetapkan
dengan peraturan perundangan, kedua, sumber pendapatan di masa datang yang
masih potensial atau tersembunyi clan baru akan diperoleh apabila sudah
dilakukan upayaupaya tertentu. Selain mengenali sumber pendapatan, hat penting
lainnya yang perlu dilakukan oleh pemerintah daerah adalah menciptakan sumber-
sumber pendapatan baru. Sumber pendapatan baruini bisa diperoleh misalnya
melalui inovasi program ekonomi daerah, program kemitraan pemerintah daerah
dengan pihak swasta, dan sebagainya.

Sumber Pendapatan Daerah menurut Ketentuan Perundangan

Meskipun pemerintah daerah telah diberi otonomi secara luas dan


desentralisasi fiskal, namun pelaksanaan otonomi tersebut harus tetap berada
dalam koridor hukum Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Dalam hal
sumber penerimaan yang menjadi hak pemerintah daerah, UndangUndang No. 32
Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah; dan Undang-Undang No. 33 Tahun 2004
tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat clan Daerah telah
menetapkan sumber-sumber penerimaan daerah, sebagai berikut:
I. PENDAPATAN ASLI DAERAH (PAD)
a. Pajak Daerah
b. Retribusi Daerah
c. Bagian Laba Pengelolaan Aset Daerah yang Dipisahkan
d. Lain-Lain PAD yang Sah
II. TRANSFER PEMERINTAH PUSAT
a. Bagi Hasil Pajak
b. Bagi Hasil Sumber Daya Alam
c. Dana Alokasi Umum

14
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

d. Dana Alokasi Khusus


e. Dana Otonomi Khusus
f. Dana Penyesuaian

III. TRANSFER PEMERINTAH PROVINSI


a. Bagi Hasil Pajak
b. Bagi Hasil Sumber Daya Alam
c. Bagi Hasil Lainnya

IV. LAIN-LAIN PENDAPATAN DAERAH YANG SAH

4.3. Prinsip Dasar Manajemen Penerimaan Darah

Manajemen penerimaan daerah sangat erat kaitannya dengan kemampuan pemerintah


daerah dalam mengelola potensi fiskal daerah. Potensi fiskal daerah adalah
kemampuan daerah dalam menghimpun sumber-sumber pendapatan yang sah.
Berhasil tidaknya pemerintah daerah dalam memperoleh pendapatan daerah sangat
dipengaruhi oleh sistem manajemen pendapatan yang digunakan. Pada dasarnya
terdapat beberapa prinsip dasar yang perlu diperhatikan pemerintah daerah dalam
membangun sistem manajemen penerimaan daerah, yaitu:
1. Perluasan basis penerimaan;
2. Pengendalian atas kebocoran pendapatan;
3. Peningkatan efisiensi administrasi pendapatan;
4. Transparansi dan akuntabilitas.

Perluasan Basis Penerimaan

Peningkatan pendapatan dapat dilakukan pada tataran kebijakan maupun perbaikan


administrasinya. Upaya melakukan perluasan basis penerimaan merupakan salah satu
bentuk peningkatan pendapatan melalui kebijakan. Yang dimaksud perluasan basis
penerimaan adalah memperluas sumber penerimaan. Untuk memperluas basis
penerimaan, pemerintah daerah dapat melakukannya dengan cara berikut:
1. Mengidentifikasi pembayar pajak/retribusi dan menjaring wajib pajak/retribusi
baru;
2. Mengevaluasi tarif pajak/retribusi;
3. Meningkatkan basis data objek pajak/retribusi;
4. Melakukan penilaian kembali (appraisal) atas objek pajak/retribusi.

Pengendalian atas Kebocoran Pendapatan

Untuk mengoptimalkan perolehan pendapatan, pemerintah daerah harus


melakukan pengawasan dan pengendalian yang memadai. Sumber-sumber kebocoran
harus diidentifikasi dan segera diatasi. Kebocoran pendapatan bisa disebabkan karena
penghindaraan pajak (tax avoidance), penggelapan pajak (tax evasion), pungutan
liar, atau korupsi petugas. Untuk mengurangi kebocoran pendapatan beberapa langkah

15
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

yang dapat dilakukan antara lain:


1. melakukan audit, baik rutin maupun insidental;
2. memperbaiki sistem akuntansi penerimaan daerah;
3. memberikan penghargaan yang memadai bagi masyarakat yang taat pajak
dan hukuman (sanksi) yang berat bagi yang tidak mematuhinya;
4. meningkatkan disiplin dan moralitas pegawai yang terlibat dalam pemungutan
pendapatan.

Peningkatan Efisiensi Administrasi Pajak

Efisiensi administrasi pajak sangat berpengaruh terhadap peningkatan kinerja


penerimaan daerah. Masyarakat yang sebenamya sudah memiliki kesadaran membayar
pajak bisa jadi enggan membayar pajak karena alasan rumitnya mengurus pajak.
Demikian pula investor yang ingin berinvestasi di daerah seringkali enggan masuk
ke daerah karena hambatan birokrasi termasuk administrasi pajak yang berbelit-belit
dan berbagai pungutan di daerah. Terdapat beberapa cara yang dapat dilakukan
pemerintah daerah untuk meningkatkan efisiensi administrasi pajak, yaitu sebagai
berikut:
1. Memperbaiki prosedur administrasi pajak sehingga lebih mudah dan sederhana.
2. Mengurangi biaya pernungutan penclapatan.
3. Menjalin kerjasama dengan berbagai pihak, seperti bank, kantor pos, koperasi, dan
pihak ketiga lainnya untuk memberikan kemudahan dan kenyamanan dalam
membayar pajak.

Transparansi dan Akuntabilitas

Aspek penting lainnya dalam sistem manajemen penerimaan daerah adalah


transparansi dan akuntabilitas. Dengan adanya transparansi dan akuntabilitas maka
pengawasan dan pengendalian manajemen pendapatan daerah akan semakin baik.
Selain itu, kebocoran pendapatan juga dapat lebih ditekan. Untuk melaksanakan
prinsip transparansi dan akuntabilitas ini memang membutuhkan beberapa persyaratan.
1. Adanya dukungan Teknologi Informasi (TI) untuk membangun Sistem Informasi
Manajemen Pendapatan Daerah.
2. Adanya staf yang memiliki kompetensi dan keahlian yang memadai.
3. Tidak adanya korupsi sistemik di lingkungan entitas pengelola pendapatan daerah.

4.4. Manejemen Pendapatan Asli Daerah


Salah satu tujuan pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal adalah
untuk meningkatkan kemandirian daerah dan mengurangi ketergantungan fiskal
terhadap pemerintah pusat. Peningkatan kemandirian daerah sangat erat kaitannya
dengan kemampuan daerah dalam mengelola Pendapatan Asli Daerah (PAD).
Semakin tinggi kemampuan daerah dalam menghasilkan PAD, maka semakin besar
pula diskresi daerah untuk menggunakan PAD tersebut sesuai dengan aspirasi,
kebutuhan, dan prioritas pembangunan daerah.

16
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Tabel 4.2 Perkembangan Peraturan Perundangan tentang Pajak Daerah

UU No. 11 Drt Th 1957 UU No. 18/1997 UU No. 34/2000 UU No. 28/2009

Terdapat hampir 40 jenis pajakdaerah, Terdapat 9 jenis pajak  Terdapat 11 jenis pajak Pajak daerah
4 Pajak Daerah Tk I clan lebih dari 30 daerah. terdid atas 3Pajak daerah, terdiri atas 4pajak bersifatClose
Pajak Daerah Tk 11. Daerah Tingkat I(Provinsi) provinsi dan 7 pajak (limited)
dan 6 PajakDaerah Tingkat kab/kota
Pajak Provinsi meliputi: II (Kab/ Kotamadya) Retribusi bersifat terbuka
1. Pajak Kendaraan Pajak Provinsi meliputi: seperti semula
2. Pajak Transfer Kendaraan Pajak Daerah Tk. I 1. Pajak Kendaraan  Terdapat 16 jenis pajak
3. Pajak Rumah 'Tangga meliputi: Bermotor danKendaraan daerah, terdiri atas
4. Pajak Provinsi Lainnya 1. Pajak Kendaraan di Atas Air (PKB & 5pajak provinsi dan 11
Bermotor; KAA); pajak kab/kota
Pajak Daerah Tk. II meliputi: 2. Bea Balik 2. Bea Batik Nama Pajak Provinsi meliputi:
1. Pajak Hotel/Restoran NamaKendaraan Kendaraan 1. Pajak Kendaraan
2. Pajak Periklanan Bermotor; Bermotordan Kendaraan Bermotor dan
3. Pajak Hiburan 3. Pajak Bahan diAtas Air (BBNKB & 2. Bea Balik Nama
4. Pajak Penerangan Jalan BakarKendaraan KAA); Kendaraan Bermotor
5. Pajak Orang Asing Bermotor. 3. Pajak Bahan 3. Pajak Bahan Bakar
6. Pajak Tambahan Atas Rumah BakarKendaraan Kendaraan Bermotor
Tangga Bermotor (PBBKB); 4. Pajak Air Permukaan
7. Pajak Memancing di Perairan Pajak Daerah Tk II 4. Pajak Pengambilan dan 5. Pajak Rokok
Kawasan meliputi: Pemanfaatan AirBawah
8. Pajak Jalan 1. Pajak Hotel clan Tanah dan AirPermukaan Pajak Kab/Kota meliputi:
9. Pajak Penjagalan Restoran; (P3ABT & AP). L Pajak Hotel
10. Pajak Anjing 2. Pajak Hiburan; 2. Pajak Restoran
11. Pajak Penjualan Kembang Api 3. Pajak Reklame; Pajak Kab/Kota 3. Pajak Hiburan
12. Pajak Penjualan Alkohol 4. Pajak Penerangan meliputi: 4. Pajak Reklame
13. Pajak Kendaraan Nonmotor Jalan; 1. Pajak Hotel; 5. Pajak Penerangan
14. Pajak Monumen Kuburan Mewah 5. Pajak Pengambilan 2. Pajak Restoran; Jalan
15. Pajak Tempat Tinggal Sementara dan PengolahanBahan 3. Pajak Hiburan; 6. Pajak Mineral Bukan
16. Pajak Mesin Ketangkasan Galian Golongan C; 4. Pajak Reklame; Logam dan Batuan
17. Pajak Radio 6. Pajak PemanfaatanAir 5. Pajak Penerangan 7. Pajak Parkir
18. Pajak Penyediaan Air Minum Bawah Tanah dan Air Jalan; 8. Pajak Air Tanah
19. Pajak Pendaftaran Bisnis Permukaan. 6. Pajak 9. Pajak Sarang Burung
20. Izin Tinggal Sementara PengambilanBahan Wales
21. Pajak Kepemilikan Lahan di  Daerah masih Galian Golongan Q 10. Pajak Bumi
Dekat Jalan Raya dimungkinkanmenamba 7. Pajak Parkir. danBangunan
22. Pajak Rumah Kecil(Lodging h pajak dan retribusi Perdesaan dan
House) baru  Daerah masih Perkotaan
23. Pajak Tempat Penyimpanan di dimungkinkanmenamba 11. Bea Perolehan
Tempat Umum h pajak dan retribusi HakAtas Tanah dan
24. Pajak Usaha baru Bangunan
25. Pajak Kapal
26. Pajak Pelabuhan  Daerah tidak
27. Pajak Pembuatan Garam bolehmenambah
28. Pajak Pengangkutan Garam dari pajakbaru tetapi
Daerah masihdimungkinkan
29. Pajak Peternakan Babi menambah retribusi
30. Pajak Pemindahan Sarang Burung baru
31. Pajak Perninclahan Telur Penyu
32. Pajak Tempat Penyimpanan
Tembakau
33. Pajak Tempat Pelelangan
Ikan

17
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Manajemen Pajak Daerah

Peraturan perundangan mengenai pajak daerah mengalami beberapa kali perubahan.


Peraturanperundangan di bidang pajak daerah antara lain UU No. 11 Drt Tahun 1957
tentang Peraturan UmumPajak Daerah, UU No. 18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah
dan Retribusi Daerah, UU No. 34 Tahun2000 tentang Perubahan atas UU No. 18
Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah.Kemudian pada tahun 2009
pemerintah pusat mengeluarkan UU No. 28 Tahun 2009 tentang Pajakdan Retribusi
Daerah menggantikan UU No. 34 Tahun 2000.

Prinsip Pajak Daerah

Manajemen pajak daerah juga terkait dengan pemenuhanprinsip-prinsip umum


perpajakan daerahyang baik. Prinsip pajak daerah tersebut adalah:

1. Prinsip Elastisitas. Pajak daerah harus memberikan pendapatan yang cukup


danelastis, artinya mudah naik turun mengikuti naik/turunnya tingkatpendapatan
masyarakat.Implikasi prinsip elastisitas pajak ini terhadap manajemen pajak
daerahadalah perlunya pemerintah daerah meningkatkan pendapatan masyarakat
terlebihdahulu sebelummenaikkan pajak agar nantinya masyarakat tidak keberatan
membayar pajak.
2. Prinsip Keadilan. Pajak daerah harus memberikan keadilan, baik adil secara
vertikal dalamarti sesuai dengan tingkatan social kelompok masyarakat maupun
adil secara horizontal dalamarti berlaku sama bagi setiap anggota kelompok
masyarakat. Implikasi prinsip keadilan terhadapmanajemen pajak daerah adalah
perlunya pemerintah daerah menerapkan tarif pajak yangprogresif untuk jenis
pajak tertentu dan menerapkan perlakuan hukum yang sama bagi seluruhwajib
pajak sehingga tidak ada yang kebal pajak.
3. Prinsip Kemudahan Administrasi. Administrasi pajak daerah harus fleksibel,
sederhana, mudahdihitung, dan memberikan pelayanan yang memuaskan bagi
wajib pajak. Implikasi prinsip initerhadap manajemen pajak daerah adalah
perlunya pemerintah daerah melakukan perbaikandalam sistem administrasi
pajak daerah sehingga menjamin adanya kesederhanaan, kemudahan,dan
fleksibilitas bagi masyarakat dalam membayar pajak.
4. Prinsip Keberterimaan Politic. Pajak daerah harus dapat diterima secara politis
oleh masyarakat,sehingga masyarakat radar untuk membayar pajak. Implikasi
prinsip ini terhadap manajemenpajak daerah adalah perlunya pemerintah
bekerjasama dengan DPRD dan melibatkan kelompokkelompok masyarakat
dalam menetapkan kebijakan pajak daerah dan sosialisasi pajak daerah.Bahkan,
jika dimungkinkan, melibatkan masyarakat dalam pemungutan pajak tertentu.
5. Prinsip Nondistorsi Terhadap Perekonomian. Pajak daerah tidak boleh
menimbulkan dampaknegatif terhadap perekonomian. Pada dasarnya setiap
pajak atau pungutan akan menimbulkan suatu beban baik bagi konsumen maupun
produsen. Namun diusahakan jangan sampai suatu pajak atau pungutan
menimbulkan beban tambahan yang beriebihan sehingga merugikan
masyarakatdan perekonomian daerah.
Terkait dengan prinsip-prinsip pajak tersebut, maka manajemen perpajakan daerah
harus mampumenciptakan sistem pemungutan yang ekonomis, efisien, dan
18
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

efektif.Pernerintah daerah harus memastikanbahwa penerimaan pajak lebih besar dari


biaya pemungutannya.Selain itu, pemerintah daerah perlu menjaga stabilitas
penerimaan pajak tersebut.Fluktuasi penerimaan pajak hendaknya dijaga tidak terlalu
besar sebab jika sangat fluktuatif juga kurang baik untuk perencanaan keuangan
daerah.

4.5. Manajemen Dana Perimbangan

Sebagian besar pemerintah daerah di Indonesia masih memiliki tingkat ketergantungan


keuangan yang tinggi terhadap pemerintah pusat. Penerimaan dana perimbangan dari
pemerintah pusat masih mendominasi penerimaan daerah. Dana perimbangan ini
diklasifikasikan menjadi tiga bagian utama, yaitu: 1) Dana Bagi Hasil, 2) Dana
Alokasi Umum, dan 3) Dana Alokasi Khusus. Untuk beberapa pemerintah daerah
masih akan mendapatkan Dana Penyesuaian dan Dana Otonomi Khusus. Dari
beberapa jenis dana perimbangan tersebut sebenarnya dapat dipilah antara jenis dana
perimbangan yang bisa dikendalikan daerah dengan yang tidak dapat dikendalikan.
Dana Bagi Hasil merupakan jenis dana perimbangan yang dapat dikendalikan oleh
pemerintah daerah dalam arti dapat mempengaruhi jumlah penerimaannya, sedangkan
untuk Dana Alokasi Umum dihitung dengan formula tertentu yang relatif kecil
dapat dipengaruhi besarannya oleh pemerintah daerah. Sementara itu, untuk Dana
Alokasi Khusus pemerintah daerah hingga tingkat tertentu masih mungkin dapat
mempengaruhi jumlah penerimaannya meskipun kebijakan sepenuhnya tergantung
pusat.

Dana Bagi Hasil

Pemerintah daerah masih dapat mengoptimalkan penerimaan dana perimbangan


melalui dana bagi hasil. Dana bagi hasil pada dasarnya terdiri atas dua jenis, yaitu
bagi hasil pajak (tax sharing) dan bagi hasil sumber daya alam (natural resources
sharing).
Dana bagi hasil pajak meliputi:
 Bagi hasil dari Pajak Bumi dan Bangunan (PBB),
 Bagi hasil dari Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), dan
 Bagi hasil dari Pajak Penghasilan pasal 25 dan 29 serta PPh wajib pajak orang
pribadi pasal 21.
Dana bagi hasil sumber daya alam meliputi:
 Bagi hasil dari Iuran Hak Pengusahaan Hutan
 Bagi hasil dari Provisi Sumber Daya Hutan
 Bagi hasil dari Dana Reboisasi
 Bagi hasil dari Iuran Tetap (Land-Rent)
 Bagi hasil dari Iuran Eksplorasi dan Iuran Eksploitasi (Royalti)
 Bagi basil dari Pungutan Pengusahaan Perikanan
 Bagi hasil dari Pungutan Hasil Perikanan
 Bagi hasil dari Pertambangan Minyak Bumi
 Bagi hasil dari Pertambangan Gas Bumi
 Bagi hasil dari Pertambangan Panas Bumi
 Bagi basil dari Pertambangan Umum

19
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

IKHTISAR

1. Siklus manajemen pendapatan daerah terdiri atas lima tahap, yaitu identifikasi
sumber-sumber pendapatan daerah, administrasi pendapatan daerah, koleksi atau
pemungutan pendapatan daerah, pencatatan akuntansi pendapatan daerah, dan
alokasi pendapatan daerah.
2. Prinsip dasar dalam membangun sistem manajemen penerimaan daerah yang baik
antara lainmelalui perluasan basis penerimaan, pengendalian atas kebocoran
pendapatan, peningkatan efisiensi administrasi pendapatan, dan peningkatan
transparansi dan akuntabilitas manajemen pendapatan daerah.
3. Untuk memperluas basis penerimaan., pemerintah daerah perlu melakukan
identifikasi pembayar pajak/retribusi dan menjaring wajib pajak/retribusi baru,
mengevaluasi tarif pajak/retribusi, meningkatkan basis data objek
pajak/retribusi, dan melakukan penilaian kembali (appraisal) atas objek
pajak/retribusi.
4. Untuk mengurangi kebocoran pendapatan, pemerintah daerah perlu melakukan
audit pendapatan, memperbaiki sistem akuntansi penerimaan daerah, membangun
sistem penghargaan (reward) dan hukuman (punishment) yang memadai, dan
meningkatkan disiplin dan moralitas pegawai yang terlibat dalam pemungutan
pendapatan.
5. Untuk optimalisasi penerimaan daerah, selain melakukan optimalisasi PAD,
pemerintah daerah perlu mengoptimalkan penerimaan dari dana perimbangan,
khususnya dana bagi basil. Pemerintah daerah dapat ikut berperan aktif dalam
pemungutan pajak pusat yang dibagihasilkan dengan daerah, yaitu PPh, PBB,
dan BPHTB. Untuk meningkatkan penerimaan bagi basil PPh Wajib Pribadi,
pemerintah daerah perlu secara aktif ikut menjaring wajib pajak baru dan
mendorong wajib pajak lama untuk tact membayar pajak.
6. Untuk meningkatkan penerimaan dari PBB dan BPHTB pemerintah dapat
melakukan penilaian kembali (appraisal) terhadap objek pajak PBB untuk
menentukan Nilai Jual Objek Pajak (NJOP) yang mendekati harga pasar,
melibatkan pemimpin lokal di tingkat desa/kelurahan dalam pendataan dan
pendistribusian Surat ketetapan pajak PBB, dan memperbaiki administrasi pajak.

PERTANYAAN

1. Berikan evaluasi Anda tentang efisiensi dan efektivitas mekanisme pemungutan


PAD yang dilakukan pemerintah daerah di tempat Anda. Berikan pula saran
perbaikan jika memang masih terdapat kelemahan.
2. Beberapa pajak pusat seperti PPh Wajib Pribadi, PBB, dan BPHTB dibagihasilkan
dengan daerah. Tetapi untuk PPh Badan dan Pajak Pertambahan Nilai (PPN) tidak
dibagihasilkan dengan daerah. Mengapa demikian? Bisakah PPN dibagihasilkan
dengan daerah?
3. Bagaimanakah cara yang perlu ditempuh pemerintah daerah untuk menciptakan
kemudahan administrasi pembayaran pajak bagi masyarakat? Berikan pendapat
anda.

20
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

BAB V
ESTIMASI PENDAPATAN

Anggaran merupakan instrumen penting dalam organisasi sektor publik. Setiap


tahun, pemerintah pusat menyusun Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
(RAPBN) sedangkan pemerintah daerah harus menyusun RAPED. Merencanakan
anggaran pendapatan merupakan hal penting yang pertama kali harus dilakukan oleh
pemerintah sebelum menentukan anggaran belanja, sebab terdapat ketentuan
perundangan bahwa setiap pengeluaran yang dianggarkan harus didukung dengan
adanya kepastian akan tersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup.
Perencanaan anggaran pendapatan sangat penting untuk menentukan tingkat
kemampuan keuangan pemerintah dalam menyediakan pelayanan publik,
melaksanakan kebijakan alokasi dan distribusi anggaran, menentukan kebijakan
surplus/defisit anggaran, serta menentukan arch kebijakan pembiayaan anggaran.
Ketepatan dalam perencanaan anggaran pendapatan sangat diperlukan karena
anggaran pendapatan tersebut memiliki banyak implikasi, antara lain berimplikasi
pada kebijakan anggaran belanja, pembiayaan, dan evaluasi kinerja. Untuk
menetapkan rencana anggaran pendapatan terlebih dahulu perlu dilakukan prakiraan
atau estimasi pendapatan. Estimasi pendapatan yang akurat dan dapat diandalkan
nantinya dapat dijadikan dasar bagi manajemen (eksekutif) dalam mengajukan usulan
anggaran pendapatan. Untuk itu, diperlukan pemahaman dan penguasaan berbagai
teknik prakiraan pendapatan (revenue forecasting) oleh pihak-pihak yang terkait
dengan proses perencanaan anggaran, antara lain pejabat di lingkungan Badan
Pengelola Keuangan Daerah (BPKD), Tim Anggaran Pemerintah Daerah,
Bappeda, instansi penghasil, serta Panitia Anggaran DPRD. Bab ini membahas
berbagai teknik prakiraan pendapatan yang dapat digunakan oleh manajer publik
dalam mengestimasi pendapatan secara lebih sistematis dengan metodologi yang
mudah dilakukan sehingga diharapkan dapat diaplikasikan serta diperoleh hasil
estimasi yang cukup akurat.

5.1. Perkiraan dan Penganggaran

Penganggaran (budgeting) pada prinsipnya berbeda dengan prakiraan


(forecasting). Penganggaran merupakan rencana manajemen yang mengandung
implikasi perlunya komitmen dan tanggung jawab untuk mencapai angka yang
ditetapkan dalam anggaran, sedangkan prakiraan tidak lebih hanyalah prediksi atau
estimasi tentang apa yang akan terjadi dan tidak berimplikasi pada perlunya komitmen
dan tanggung jawab untuk merealisasikan prediksi tersebut. Jika anggaran perlu
mendapat persetujuan pimpinan dan ratifikasi dewan, maka prakiraan tidak perlu
persetujuan dewan. Prakiraan bisa berubah setiap saat begitu terdapat informasi barn
yang diterima, tetapi anggaran tidak bisa diubah setiap saat, perubahan anggaran
hanya bisa dilakukan jika terdapat perubahan asumsi anggaran atau karena terdapat
kejadian yang luar biasa. Perubahan anggaran pun dibatasi dalam setahun hanya
dapat dilakukan satu kali perubahan anggaran.
Meskipun terdapat beberapa perbedaan prinsip, namun prakiraan juga memiliki
keterkaitan dengan penganggaran. Jika dilihat dari sudut pandang manajemen, prakiraan
merupakan alat perencanaan (planning tool), sedangkan anggaran merupakan alat

21
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

perencanaan sekaligus alat pengendalian (planning & control tool). Selain sebagai alat
perencanaan keuangan, anggaran juga berfungsi sebagai alat pengendalian keuangan
dan evaluasi kinerja. Keterkaitan prakiraan dengan penganggaran adalah hasil
prakiraan dapat digunakan manajemen sebagai dasar perencanaan anggaran. Dengan
kata lain, hasil prakiraan dapat digunakan oleh manajemen untuk membuat proyeksi
anggaran. Proyeksi anggaran memang tidak harus sama dengan hasil prakiraan, bisa
sama, lebih tinggi, atau lebih rendah tergantung dari kebijakan manajemen. Memang
penganggaran seringkali lebih konservatif dibandingkan ramalan, artinya target
anggaran pendapatan sering diusulkan lebih rendah dari angka hasil prediksi. Hal ini
karena anggaran mengandung konsekuensi pencapaian sedangkan prakiraan tidak,
sehingga eksekutif memilih lebih hati-hati menganggarkan pendapatan. Namun jika
pemerintah optimis dan berkomitmen untuk bekerja keras bisa saja target anggaran
ditetapkan lebih tinggi dari prediksi. Oleh karena itu, sebelum manajemen menetapkan
suatu target anggaran terlebih dahulu perlu dilakukan prakiraan baik pendapatan
maupun belanja agar target yang ditetapkan dalam anggaran realistis dan rasional.
Prakiraan pendapatan ini juga penting untuk mengukur kemampuan pemerintah daerah
dalam memungut pendapatan sehingga juga berpengaruh pada pemilihan strategi dan
program mobilisasi pendapatan.

5.2. Teknik Prakiraan Pendapatan

Teknik Kualitatif
Teknik prakiraan yang bersifat kualitatif antara lain adalah teknik Delphi dan
teknik judgment. Teknik Delphi dilakukan dengan cara mengumpulkan para ahli
(experts), kemudian mereka secara kelompok maupun individual dimintai pendapat
atau pandangan mereka tentang prediksi masa depan yang akan mempengaruhi arus
pendapatan. Masing-masing ahli menyampaikan prediksi mereka dan memberikan
penjelasan rasionalnya, kemudian proses selanjutnya berbagai pandangan tersebut
dirangkum dan kembali diajukan pertanyaan berikutnya kepada para ahli sehingga
akhirnya menghasilkan suatu prediksi pendapatan yang disepakati. Oleh karena itu,
berbagai seminar tentang "Economic Outlook" dan kajian ilmiah oleh lembaga
penelitian yang kompeten tentang prediksi ekonomi penting untuk diperhatikan
pemerintah sebagai masukan dalam prakiraan pendapatan.
Metode kualitatif selain teknik Delphi adalah dengan pendekatan judgment, yaitu
prakiraan berdasarkan pengalaman masa lalu dan pertimbangan berbagai faktor yang
mempengaruhi pendapatan di masa mendatang. Meskipun pendekatan judgment ini
bersifat kualitatif, tetapi dalam pertimbangan tersebut juga banyak digunakan data
kuantitatif terutama data masa lalu, hanya saja dalam metode judgment analisisnya
tidak dilakukan secara sistematis dan metodologi ilmiah yang rumit sebagaimana teknik
kuantitatif. Namun tidak berarti metode kuantitatif selalu lebih baik daripada metode
judgment atau metode kualitatif yang lain. Oleh karena itu, untuk memperoleh
hasil prediksi yang lebih memuaskan sebaiknya digunakan teknik kualitatif dan
kuantitatif secara bersama-sama.

Teknik Kuantitatif
Sama halnya dengan metode kualitatif, teknik kuantitatif dalam prakiraan juga
banyak macamnya, mulai dari simple smoothing technique hingga pemodelan regresi
yang canggih. Namun perlu juga dipahami bahwa kecanggihan model matematis

22
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

tidaklah menjamin keakuratan ramalan. Oleh karena itu, dalam pemilihan teknik
kuantitatif untuk prakiraan pendapatan perlu dipertimbangkan biaya dan manfaatnya,
kemudahan aplikasinya, Berta efektivitas hasil ramalan.
Dalam penggunaan teknik kuantitatif, sebelum dilakukan teknik prakiraan terlebih
dahulu harus ditentukan:
1. Subjek prakiraan, yaitu apa yang akan diprediksi atau diestimasi. Subjek
prakiraan bisa berupa pendapatan secara keseluruhan maupun per kelompok, jenis,
objek, dan rincian objek pendapatan. Misalnya Pendapatan Ash Daerah (PAD)
dapat dirinci menurut jenisnya, yaitu Pajak Daerah, Retribusi, Bagian Laba
BUMD, dan Lain-lain PAD yang Sah. Pajak Daerah dapat dirinci per objek
pendapatan, misalnya Pajak Kendaraan Bermotor, Pajak Bea Balik Nama Kendaraan
Bermotor, Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor, dan Pajak Pemanfaatan Air
Bawah Tanah untuk Penlerintah Provinsi, sedangkan untuk Pemerintah
Kabupaten/Kota objek pajak daerah antara lain Pajak Hotel, Pajak Restoran, Pajak
Hiburan, Pajak Penerangan Jalan, Pajak Parkir, dan Pajak Bahan Galian C. Pajak
Hotel dapat dirinci menjadi rincian objek pendapatan pajak hotel yang terdiri dari
Pajak Hotel Bintang Lima, Pajak Hotel Bintang Empat, Pajak Hotel Bintang Tiga,
Pajak Hotel Bintang Dua, Pajak Hotel Bintang Satu, Pajak Hotel Melati Tiga, dan
sebagainya. Masing-masing kelompok, jenis, objek, dan rincian objek pendapatan
dapat dijadikan sebagai Subjek prakiraan tergantung pada kebutuhan manajemen
pada level mana akan dilakukan prakiraan.
2. Rentang perkiraan, yaitu periode waktu yang akan diramal. Rentang prakiraan ini
harus ditetapkan apakah untuk prediksi satu tahun ke depan, dua tahun, tiga tahun,
dan seterusnya.

3. Data yang digunakan, yaitu data runtun waktu (time series) sebagai dasar
untuk prediksi, apakah perlu digunakan data sepuluh tahun, lima tahun, atau tiga
tahun yang lalu sebagai basis prakiraan. Kualitas data sangat berpengaruh terhadap
keakurasian hasil prakiraan. Semakin lengkap, data yang digunakan maka akan
semakin baik hasil prakiraannya. Namun sayangnya, beberapa data seringkali tidak
lengkap, atau telah terjadi perbedaan misalnya dalam hal tarif pajak pada periode
tertentu sehingga harus disesuaikan.
Teknik kuantitatif prakiraan yang cukup mudah digunakan, murah biayanya, serta
dalam banyak kasus cukup tinggi keakuratannya yakni antara lain:
 Simple Moving Average
 Exponential Smoothing
 Transformation Moving Average
 Regresi

5.3. Menilai Akurasi Prediksi

Untuk menilai keakuratan berbagai teknik prakiraan dapat dilakukan dengan


menghitung persentase kesalahan peramalan, yaitu Absolute Percentage Error (APE)
dan Mean Absolute Percentage Error (MAPE). APE dan MAPE mengukur perbedaan
antara nilai prakiraan dengan hasil yang Sesungguhnya terjadi. Perbedaan yang terjadi
diambil nilai absolutnya sehingga angkanya selalu positif.Semakin kecil nilai APE
berarti semakin baik keakurasian teknik prakiraan yang digunakan. Secara matematis,

23
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

APE dapat dituliskan sebagai berikut:

Prediksi – Hasil Sesungguhnya


APE =
Sesungguhnya

Karena nilai APE yang diabsolutkan, maka APE tidak dapat menunjukkan apakah
terjadi prakiraan lebih (over estimate) ataukah prakiraan kurang (under estimate).Oleh
karma itu, untuk memperkuat penilaian keakuratan teknik prediksi selain menghitung
APE juga perlu dihitung MAPE.MAPE merupakan rata-rata APE dari beberapa
periode.Semakin kecil MAPE maka semakin akurat teknik prakiraan yang digunakan.
Pada umumnya teknik kuantitatif memiliki tingkat akurasi prediksi yang lebih baik
dibandingkan pendekatan judgmental.Di antara berbagai teknik kuantitatif yang ada,
teknik exponential smoothing merupakan teknik prakiraan paling baik untuk
memprediksi pendapatan yang memiliki pola musiman.Namun model regresi
ekonometrika merupakan teknik prakiraan paling baik di antara teknik kuantitatif
lainnya, sedangkan yang paling rendah tingkat akurasinya adalah analisis trend.
Perlu diperhatikan juga bahwa tingkat akurasi prakiraan memiliki hubungan
terbalik dengan banyaknya periode ramalan.Semakin lama periode yang diramalkan,
semakin besar penyimpangan peramalannya.Hal ini terutama dipengaruhi oleh faktor
lingkungan ekonomi di masa datang yang tidak pasti dan tidak semua faktor ekonomi
diperhitungkan dalam persamaan matematis prakiraan.

5.4. Permasalahan Prakiraan Pendapatan di Sektor Publik

Permasalahan yang terkait dengan urgensi prakiraan pendapatan di lingkungan


organisasi sektor publik dipengaruhi oleh beberapa faktor, antara lain: faktor teknis,
ekonomi, administratif, dan peran legislatif. Faktor teknis terkait dengan penggunaan
teknik prakiraan yang paling tepat yang dapat dikuasai oleh pegawai pemerintah dan
ketersediaan data yang memadai. Termasuk dalam faktor teknis ini adalah kualitas
sumber daya manusia yang melakukan tugas membuat prakiraan pendapatan.
Pengalaman serta pelatihan prakiraan pendapatan untuk staf di bidang anggaran sangat
penting untuk memperbaiki kualitas prakiraan. Faktor ekonomi terkait dengan
turbulensi dan ketidakpastian ekonomi yang mempengaruhi prakiraan pendapatan.
Faktor administratif terkait dengan perubahan peraturan perundangan terkait yang
mempengaruhi pendapatan, misalnya peraturan perundangan tentang pajak dan
retribusi daerah, peraturan tentang alokasi dana perimbangan dari pemerintah pusat, dan
perubahan undang-undang pajak. Faktor peran legislatif terkait dengan penggunaan
hak budget oleh dewan serta pelaksanaan fungsi legislasi terkait dengan anggaran.
Prakiraan pendapatan menjadi terasa penting jika legislatif menaruh perhatian yang
besar terhadap prediksi pendapatan tersebut.

IKHTISAR

1. Penyusunan rencana anggaran pendapatan perlu didukung dengan dilakukannya


prakiraan atau estimasi pendapatan agar anggaran pendapatan yang ditetapkan
tidak terlalu under estimate atau over estimate.
2. Terdapat beberapa teknik prakiraan pendapatan yang dapat digunakan, antara lain
24
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

teknik Delphi, judgment, simple moving average, exponential smoothing,


transformation moving average, dan regresi. Pada dasarnya setiap teknik
prakiraan pendapatan tersebut memiliki kelebihan dan kelemahan masing-
masing.Oleh karena itu, untuk memperoleh hasil prediksi yang memuaskan perlu
dilakukan kombinasi dari berbagai teknik yang ada.
3. Untuk menilai keakuratan berbagai teknik prakiraan dapat dilakukan dengan
menghitung persentase kesalahan peramalan, yaitu Absolute Percentage Error
(APE) dan Mean Absolute Percentage Error (MAPE). APE dan MAPE mengukur
perbedaan antara nilai prakiraan dengan hasil yang sesungguhnya
terjadi.Semakin kecil nilai APE dan MAPE berarti semakin baik keakurasian
teknik prakiraan yang digunakan.

PERTANYAAN

1. Jelaskan faktor-faktor apa saja yang dapat mempengaruhi penyimpangan terhadap


prediksi pendapatan sehingga perlu dipertimbangkan oleh pemerintah daerah
dalam menetapkan asumsi anggaran.
2. Berikan analisis Anda tentang perbedaan dan keterkaitan antara prakiraan
pendapatan dengan penghitungan potensi pendapatan.

25
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

BAB VI
ANALISIS POTENSI PENDAPATAN

Untuk membuat perencanaan anggaran yang komprehensif dan lebih realistis, selain
dilakukan prakiraan pendapatan perlu dilakukan analisis penghitungan potensi
pendapatan. Analisis potensi pendapatan ini berbeda dengan prakiraan pendapatan
sebab analisis potensi pendapatan adalah untuk mengetahui peluang besarnya
perolehan pendapatan optimal yang dapat direalisasikan, sedangkan prakiraan
pendapatan merupakan prediksi perolehan pendapatan di masa datang yang didasarkan
pada data historis realisasi pendapatan. Potensi pendapatan tidak harus direalisasikan
seluruhnya dalam satu tahun anggaran tetapi bisa bertahap hingga beberapa tahun
anggaran. Misalnya berdasarkan hasil penelitian potensi pendapatan pajak restoran
adalah RpI miliar. Realisasi anggaran tahun lalu barn mencapai 60% dari potensi
(Rp600 juta). Target pendapatan pajak restoran tahun ini mungkin cukup berat kalau
dipaksa harus mencapai 100% dari potensi, sehingga bisa saja tahun ini diupayakan
pencapaian pendapatannya 85% (Rp850 juta) dan tahun depan sudah berhasil
mencapai 100%. Pada tahun ketiga bisa dilakukan lagi analisis potensi pendapatan
karena selama tiga tahun anggaran bisa jadi sudah terjadi perubahan-perubahan yang
signifikan sehingga perlu dilakukan pemutakhiran (updating) data potensi pendapatan
terbaru. Perlunya pentahapan dalam pencapaian seluruh potensi pendapatan tersebut
karena pertimbangan social dan ekonomi masyarakat pembayar pajak, kesiapan cistern
dan aparatur pajak, serta pertimbangan perlunya kesinambungan fiskal (fiscal
sustainability). Untuk merealisasikan seluruh potensi tersebut perlu dilakukan upaya
menumbuhkan kesadaran dan kepatuhan pajak di mana hal ini membutuhkan waktu.
Kesadaran dan kepatuhan pajak oleh wajib pajak tidak bisa diwujudkan hanya dalam
satu tahun anggaran, sehingga tidak realistis mewujudkan pencapaian seluruh potensi
pendapatan hanya dalam satu tahun anggaran. Selain itu, pencapaian seluruh potensi
pendapatan juga membutuhkan biaya pengumpulan pendapatan yang lebih besar dan
hal ini tentunya perlu pertimbangan kemampuan keuangan yang ada saat ini.

6.1. Mengenali Potensi Pendapatan

Potensi adalah sesuatu yang sebenamya sudah ada, hanya belum didapat
atau diperoleh di tangan.Untuk mendapatkan atau memperolehnya diperlukan
upaya-upaya tertentu, misalnya untuk potensi sumber daya alam tambang perlu upaya
eksplorasi dan eksploitasi, untuk potensi pajak perlu dilakukan upaya pajak (tax
effort).Karena potensi tersebut sifatnya masih tersembunyi, maka perlu diteliti
besarnya potensi pendapatan yang ada. Analisis potensi pendapatan bersifat Was sebab
banyak faktor yang harus diidentifikasi terkait dengan pendapatan. Identifikasi faktor-
faktor yang mempengaruhi pendapatan merupakan bagian dari upaya mengenali
potensi pendapatan.Bagi manajer publik, kemampuan mengenali potensi pendapatan
dan memanfaatkannya secara optimal merupakan hal penting yang menunjukkan
kapasitas entrepreneurship mereka dalam mengelola organisasi sektor
publik.Osborne dan Gaebler (1992) menyatakan pentingnya menumbuhkan
pemerintahan wirausaha (entrepreneurial government) serta pemerintahan yang
mampu menciptakan pendapatan tidak sekadar membelanjakan anggaran (earning
rather than spending).Menumbuhkan birokrasi wirausaha ini merupakan tantangan
bagi manajer publik, terutama kepala daerah dan pejabat terkait di lingkungan
26
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

pemerintahan daerah.
Potensi pendapatan satu daerah dengan daerah yang lain berbeda-beda disebabkan
oleh faktor demografi, ekonomi, sosiologi, budaya, geomorfologi, dan lingkungan
yang berbeda-beda. Namun terkadang suatu potensi tidak dapat diolah akibatkan
keterbatasan sumber daya manusia, permodalan, dan peraturan perundangan yang
membatasi. Jika dilihat dari kepemilikan potensi dan kemampuan mengelola potensi
yang ada, suatu daerah dapat dikategorikan menjadi empat, yaitu:
1. Memiliki potensi dan kemampuan mengelola yang tinggi
2. Memiliki potensi yang tinggi tetapi kemampuan mengelolanya rendah
3. Memiliki potensi yang rendah tetapi memiliki kemampuan mengelola tinggi
4. Memiliki potensi yang rendah dan kemampuan mengelola rendah

Tabel 6.1 Peta Potensi Daerah

POTENSI

KUADRAN II KUADRANI
Potensi Tinggi, Potensi Tinggi,
Tinggi
Kemampuan Mengelola Rendah Kemampuan Mengelola Tinggi
(Intensifikasi) (Promosi & Ekspansi)

KUADRANIV KUADRAN III


Potensi Rendah, Potensi Rendah,
Rendah
Kemampuan Mengelola Rendah Kemampuan Mengelola Tinggi
(Edukasi & Pengembangan) (Ekstensifikasi/Ekspansi)

Rendah Tinggi
KEMAMPUAN MENGELOLA

Kuadran I merupakan kondisi yang ideal, yakni pemerintah memiliki potensi


pendapatan yang tinggi Berta kemampuan mengelola potensi tersebut juga
tinggi.Pada kondisi ini yang perlu dilakukan adalah menjaga sumber pendapatan untuk
kesinambungan fiskal antar generasi.Dengan kemampuan mengelola yang tinggi tidak
berarti potensi yang ada harus dieksploitasi seluruhnya saat ini sehingga
mengakibatkan generasi berikutnya tidak lagi menikmati potensi pendapatan
tersebut.Hal ini khususnya terkait dengan potensi ekonomi dari sumber daya alam
yang tidak terbarui, seperti barang tambang.
Kuadran II adalah kondisi pemerintah yang memiliki potensi pendapatan yang
tinggi tetapi tidak mempunyai kemampuan untuk mengelola potensi tersebut secara
memadai.Kondisi seperti ini pada umumnya dialami oleh pemerintahan di negara-
negara berkembang, termasuk Indonesia. Kondisi pada kuadran II ini merupakan
kondisi yang cukup rawan karena akan menjadi ajang kepentingan banyak pihak,
termasuk pihak asing untuk berebut memanfaatkan (eksploitasi) potensi besar yang
tidak terkelola dengan baik. Oleh karenanya, pada kondisi kuadran II ini
diperlukan semangat nasionalisme ekonomi, yakni semangat untuk melindungi clan
memanfaatkan potensi ekonomi untuk kepentingan bangsa dan kesejahteraan
masyarakat.Sebab jika tidak terdapat nasionalisme ekonomi dapat terjadi eksploitasi
oleh kepentingan asing atau kepentingan pihak-pihak tertentu Baja, sehingga
kesinambungan fiskal untuk generasi di masa datang dapat terganggu. Strategi

27
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

pengelolaan potensi pendapatan yang dapat dilakukan oleh pemerintah pada kondisi
kuadran II antara lain: 1) intensifikasi pendapatan, 2) kemitraan dengan pihak swasta
untuk mengelola potensi yang ada, 3) joint venture dengan investor, dan 4)
peningkatan kapasitas sumber daya manusia dalam mengelola potensi yang ada.
Kuadran III adalah kondisi pemerintahan yang memiliki potensi yang rendah tetapi
pada dasamya mempunyai kapasitas untuk mengelola yang tinggi.Pada kondisi ini
strategi yang dapat dilakukan adalah melakukan ekstensifikasi atau ekspansi.Misalnya,
suatu pemerintahan tidak memiliki potensi hutan, tetapi dengan daya dukung sumber
daya manusia dan sarana prasarana yang dimiliki mampu mengolah hasil hutan
menjadi produk yang berkualitas tinggi, misalnya furniture kualitas ekspor. Meskipun
pemerintah setempat tidak memiliki hutan, pemerintah tersebut dapat melakukan
ekspansi dengan memanfaatkan potensi hasil hutan dari daerah lain untuk diolah
menjadi produk yang memiliki nilai ekonomi lebih tinggi.
Kuadran IV adalah kondisi paling buruk yang perlu dihindari, yaitu potensi yang
dimiliki rendah dan kemampuan mengelola pendapatan juga rendah.Pada kondisi
kuadran IV ini perlu dilakukan strategi peningkatan kualitas sumber daya manusia
melalui program pendidikan dan pelatihan (edukasi)sehingga memiliki kapasitas
mengelola potensi pendapatan secara lebih baik.Manajer publik yang mengelola
pemerintahan yang masuk dalam kategori kuadran IV ini perlu mengarahkan
strategi clan program sehingga mencapai kondisi kuadran III.Pengembangan kualitas
sumber daya manusia merupakan langkah terpenting untuk memperbaiki kondisi
tersebut.

Pemetaan Potensi Pendapatan


Potensi pendapatan masing-masing daerah berbeda-beda disebabkan perbedaan faktor
demografi, ekonomi, sosial, budaya, geomorfologi, ekologi, dan
sebagainya.Faktor eksternal seperti perkembangan perekonomian regional clan global
juga dapat mempengaruhi pertumbuhan potensi ekonomi nasional clan daerah.Sumber-
sumber utama pendapatan suatu daerah secara umum dapat dilihat pada data
Pendapatan Domestik Regional Bruto (PDRB) yang dapat dirinci ke masing-masing
Sektor. PDRB sektoral untuk menentukan nilai PDRB suatu daerah yaitu:
1. Sektor Pertanian, meliputi:
a. Tanaman Bahan Makanan
b. Tanaman Perkebunan
c. Peternakan clan hasil-hasilnya
d. Kehutanan
e. Perikanan
2. Sektor Pertambangan dan Penggalian, meliputi:
a. Minyak dan Gas Bumi
b. Pertambangan tanpa Migas
c. Penggalian
3. Sektor Industri Pengolahan, meliputi:
a. Industri Migas:
i. Pengilangan Minyak Bumi
ii. Gas Alam Cair
b. Industri Tanpa Migas:

28
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

i. Makanan, Minuman, dan Tembakau


ii. Tekstil, barang kulit dan alas kaki
iii. Barang kayu dan hasil hutan lainnya
iv. Kertas dan barang cetakan
v. Pupuk, kimia dan barang dari karet
vi. Semen dan barang galian bukan logam
vii. Logam dasar besi dan baja
viii. Alat angkutan mesin dan peralatannya
ix. Barang lainnya
4. Sektor Listrik, Gas, dan Air Bersih
a. Listrik
b. Gas
c. Air Bersih
5. Sektor Konstruksi (Bangunan)
6. Sektor Perdagangan, Hotel, dan Restoran
a. Perdagangan Besar dan Eceran
b. Hotel
c. Restoran
7. Sektor Pengangkutan dan Komunikasi
a. Pengangkutan:
i. Angkutan rel.
ii. Angkutan Jalan Raya
iii. Angkutan Laut
iv. Angkutan Sungai, Danau danPenyeberangan
v. Angkutan Udara
vi. Jasa Penunjang Angkutan
b. Komunikasi:
i. Posdan Telekomunikasi
ii. Jasa Penunjang Komunikasi
8. Sektor Keuangan, Persewaan, dan Jasa Perusahaan
a. Bank
b. Lembaga Keuangan tanpa Bank
c. Jasa Penunjang Keuangan
d. Sewa Bangunan
e. Jasa Perusahaan
9. Jasa-jasa
a. Pemerintahan Umum:
i. Administrasi Pemerintahan & Pertahanan
ii. Jasa Pemerintah lainnya
b. Swasta:
i. Sosial Kemasyarakatan
ii. Hiburan & Rekreasi
iii. Perorangan dan rumah tangga

29
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Tabel 6.2 Sektor PDRB

30
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Analisis Tipologi Klassen


Untuk memetakan potensi daerah secara sektoral yang didasarkan pada data
PDRB, kita dapat menggunakan analisis Tipologi Klassen.Analisis Tipologi Klassen
merupakan teknik pengelompokan suatu sektor dengan melihat pertumbuhan dan
kontribusi sektor tertentu terhadap total PDRB suatu daerah. Dengan menggunakan
analisis tipologi Klassen, suatu sektor dapat dikelompokkan ke dalam empat kategori,
yaitu:
1. sektor unggulan (prima),
2. sektor potensial,
3. sektor berkembang, dan
4. sektor terbelakang.
Sektor prima adalah sektor yang paling dominan kontribusinya terhadap
perekonomian daerah.Suatu sektor dikategorikan ke dalam sektor prima apabila sektor
tersebut pertumbuhannya tinggi dan kontribusinya terhadap PDRB besar, sedangkan
sektor potensial adalah sektor yang juga memberikan kontribusi tinggi bagi
perekonomian daerah tetapi pertumbuhan sektor tersebut lambat dan cenderung
menurun.Sektor berkembang adalah sektor yang sedang mengalami peningkatan, yang
diindikasikandengan pertumbuhan tinggi tetapi kontribusinya masih rendah.Sektor
terbelakang adalah sektor yang menjadi kelemahan daerah yang diindikasikan dengan
pertumbuhan lambat dan kontribusi terhadap PDRB rendah.
Implikasi pemetaan potensi ekonomi tersebut terhadap kebijakan manajemen
keuangan publik adalah sektor unggulan pernerintah perlu menjaga stabilitas
pertumbuhan sektor unggulan, sebab sektor ini menjadi kekuatan dan daya saing
daerah (core competence).Sektor unggulan ini jika tidak dikelola dengan baik bisa
bergeser menjadi sektor potensial, yakni pertumbuhannya akan menurun meskipun
jumlahnya masih cukup besar. Untuk sektor berkembang pemerintah perlu melakukan
upaya optimalisasi melalui intensifikasi.Sektor berkembang ini merupakan prospek
bagi daerah karena masih memungkinkan untuk ditingkatkan lagi kontribusi sektor
tersebut sehingga menjadi sektor unggulan.Tetapi jika sektor berkembang ini tidak
dikelola dengan baik, maka bisa jadi sektor berkembang akan turun menjadi sektor
terbelakang. Sementara itu, untuk sektor potensial perlu pembinaan dan pembenahan
sebab sektor potensial ini memberikan kontribusi yang besar bagi perekonomian
daerah tetapi pertumbuhannya sudah mulai menurun.

6.2. Penghitungan Potensi Pendapatan

Analisis Tipologi Klassen bermanfaat untuk mengidentifikasi peta potensi ekonomi


secara makro tetapi tidak menunjukkan jumlah riil potensi yang ada.Untuk mengetahui
besarnya potensi riil pendapatan yang dimiliki oleh suatu pemerintah daerah,
diperlukan identifikasi dan penghitungan potensi dengan basis mikro. Penghitungan
potensi pendapatan pada dasarnya dapat dilakukan melalui dua pendekatan, yaitu: 1)
basis makro, dan 2) basis mikro. Penghitungan pendapatan basis makro, misalnya
dilakukan melalui teknik estimasi dengan model regresi ekonometrik yang
menggunakan variabel makro ekonomi sebagai proksi, sedangkan penghitungan basis
mikro dilakukan dengan cara melakukan survei dan observasi terhadap objek dan
subjek pajak kemudian dilakukan penghitungan (assessment) potensi pendapatan yang
ada. Sebelum membahas lebih lajut mengenai cara menghitung potensi pendapatan

31
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

dengan basis mikro, terlebih dahulu perlu diketahui klasifikasi pendapatan


pemerintah daerah yang ada. Hal ini penting sebab penghitungan potensi bisa meliputi
objek dan rincian objek pendapatan, sehingga perlu dikenali apasaja yang menjadi
objek dan rincian objek pendapatan daerah.

Klasifikasi Pendapatan Pemerintah Daerah


Klasifikasi pendapatan pemerintah daerah dibedakan menjadi dua bagian, yaitu
pendapatan pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota.Pendapatan
pemerintah daerah dapat diklasifikasikan berdasarkan kelompok, jenis, objek, dan
rincian objek pendapatan. Kelompok pendapatan meliputi: 1) Pendapatan Asli
Daerah (PAD), 2) Dana Perimbangan, dan 3) Lain-lain Pendapatan yang Sah. Masing-
masing kelompok pendapatan dirinci lagi menurut jenis pendapatan, misalnya untuk
pemerintah kab/kota jenis pendapatan dari kelompok PAD meliputi Pajak Daerah,
Retribusi Daerah, Bagian Laba Perusahaan Daerah, dan Lain-lain PAD yang Sah.
Jenis pendapatan dirinci menurut objek pendapatan, dan objek pendapatan dirinci lagi
menjadi rincian objek pendapatan. Jenis, objek, dan rincian objek pendapatan daerah
tersebut dapat dilihat pada daftar klasifikasi pendapatan berikut ini:

IKHTISAR

1. Analisis potensi pendapatan penting untuk membuat perencanaan anggaran yang


komprehensif dan lebih realistis. Analisis potensi pendapatan bertujuan untuk
mengetahui peluang besarnya perolehan pendapatan optimal yang masih dapat
direalisasikan. Potensi pendapatan sifatnya masih tersembunyi, sehingga perlu
diteliti besarnya potensi pendapatan yang ada.
2. Pernerintah daerah perlu mengenali potensi pendapatan daerahnya. Besarnya
potensi pendapatan satu daerah dengan daerah yang lain berbeda-beda yang
dipengaruhi oleh faktor demografi, ekonomi, sosiologi, budaya, geomorfologi, dan
lingkungan.
3. Pemerintah daerah perlu memetakan keunggulan daerah, yaitu mengidentifikasi
sektor-sektor yang menjadi keunggulan daya saing daerah, sektor yang masih
potensial untuk dikembangkan, dan sektor terbelakang yang menjadi kelemahan
atau kekurangan daerah. Untuk mengetahui peta keunggulan daerah, pemerintah
dapat melakukan analisis Tipologi Klassen dengan menggunakan data PDRB.
4. Penghitungan potensi pendapatan pada dasarnya dapat dilakukan melalui dua
pendekatan, yaitu basis makro dan basis mikro. Penghitungan pendapatan basis
makro dapat dilakukan melalui teknik estimasi dengan model regresi
ekonometrik yang menggunakan variabel makro ekonomi sebagai proksi,
sedangkan penghitungan basis mikro dilakukan dengan cara melakukan survei
dan observasi terhadap objek dan subjek pajak kemudian dilakukan penghitungan
potensi pendapatannya.

PERTANYAAN

1. Berdasarkan data PDRB pemerintah daerah Anda, buatlah analisis Tipologi


Klassen. Kemudian identifikasikan sektor-sektor manakah yang masuk dalam

32
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

kategori unggul (prima), potensial, berkembang, dan terbelakang.


2. Berikan pendapat Anda bagaimana upaya yang harus dilakukan pemerintah daerah
untuk meningkatkan potensi pendapatan daerah.
3. Jelaskan arti pentingnya studi potensi pendapatan daerah bagi pihak eksekutif,
legislatif (DPRD), dan masyarakat khususnya wajib pajak.
4. Berikan analisis Anda tentang pengaruh studi potensi pendapatan dengan tingkat
senjangan anggaran (budgetary slack) dalam perencanaan APED.

33
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

BAB VII
MANAJEMEN BELANJA DAERAH

7.1. Kebijakan Belanja Daerah dan Manajemen Belanja Daerah

Dalam kaitannya dengan belanja daerah, terdapat dua aspek yang secara konseptual
berbeda tetapi memiliki keterkaitan yang erat, yaitu kebijakan belanja (expenditure
policy) dan manajemen belanja (expenditure management). Kebijakan belanja
terkait dengan penentuan "apa yang akan dilakukan" yang berimplikasi pada
kebutuhan pengeluaran atau belanja, sedangkan manajemen belanja terkait dengan
"bagaimana melaksanakan anggaran untuk membiayai aktivitas secara ekonomis,
efisien, dan efektif." Kebijakan belanja daerah ditentukan pada tahap perencanaan
anggaran, sedangkan manajemen belanja daerah dilakukan pada tahap implementasi
anggaran. Kebijakan anggaran belanja cenderung lebih bersifat politik, sedangkan
manajemen belanja lebih bersifat teknis. Data yang diperlukan untuk membuat
kebijakan belanja berbeda dengan data yang digunakan untuk manajemen belanja.
Meskipun dalam beberapa hal berbeda, namun kebijakan belanja sangat
mempengaruhi manajemen belanja. Pada dasarnya manajemen belanja akan
menyesuaikan kebijakan belanja yang diambil pemerintah daerah.

Kebijakan Belanja Daerah


Kebijakan belanja daerah biasanya dituangkan dalam dokumen perencanaan
daerah, yaitu pada Kebijakan Umum APED, Prioritas dan Plafon Anggaran, Rencana
Kerja Pemerintah Daerah (RKPD), dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah
Daerah (RPJMD). Dalam dokumen perencanaan daerah tersebut kebijakan belanja
daerah merupakan salah satu aspek yang selalu ditekankan. Berikut adalah garis besar
isi dokumen perencanaan daerah yang secara eksplisit di dalamnya memuat kebijakan
anggaran belanja daerah

A. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD), berisi:


1. Strategi Pembangunan Daerah;
2. Kebijakan Umum;
3. Arah Kebijakan Keuangan Daerah;
4. Program SKPD, lintas SKPD, kewilayahan, lintas kewilayahan yang memuat
kegiatan dalam Kerangka Regulasi & Kerangka Anggaran.
B. Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) berisi:
1. Prioritas Pembangunan Daerah;
2. Rancangan Kerangka Ekonomi Makro Daerah;
3. Arah Kebijakan Keuangan Daerah;
4. Program SKPD, lintas SKPD, kewilayahan, dan lintas kewilayahan yang
memuat kegiatan dalam Kerangka Regulasi & Kerangka Anggaran.
C. Kebijakan Umum APBD (KUA) berisi:
1. Target Pencapaian Kinerja yang terukur dari program-program yang akan
dilaksanakan olehPemda untuk setiap urusan pemerintahan daerah;

34
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

2. Proyeksi pendapatan daerah, alokasi belanja daerah, sumber dan penggunaan


pembiayaan dengan asumsi yang mendasarinya;
3. Asumsi yang mendasari kebijakan anggaran dengan mempertimbangkan
perkembangan ekonomi makro dan perubahan pokok-pokok
kebijakan fiskal yang ditetapkan pemerintah;
4. Kerangka ekonomi makro dan implikasinya terhadap sumber pendanaan,
meliputi:
 Penjelasan tentang asumsi anggaran, kondisi yang telah terjadi dan
diperkirakan akan terjadi yang menjadi dasar penyusunan KUA. Contoh
asumsi dan kondisi makro: laju inflasi, pertumbuhan ekonomi regional,
tingkat pengangguran regional, dan asumsi lainnya yang relevan
dengan kondisi daerah setempat;
 Dalam rangka implementasi asumsi clan kondisi yang menjadi dasar
pencapaian sasaran, KUA harus mampu menjelaskan kebijakan
penganggaran sesuai kebijakan pemerintah. Kondisi yang berbeda akan
menghasilkan target/sasaran yang berbeda;
 Juga diuraikan tentang perkiraan penerimaan untuk mendanai seluruh
pengeluaran pada tahun yang akan datang, baik dari Pendapatan Ash
Daerah, Dana Alokasi Umum, Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Khusus,
maupun dari pinjaman dan hibah.

Prioritas dan Plafon Anggaran (PPA) berisi:


1. Ringkasan Kebijakan Umum APBD;
2. Proyeksi Pendapatan, Belanja dan Pembiayaan Daerah. Proyeksi anggaran ini
memuat penjelasan tentang asumsi makro ekonomi yang disepakati dan implikasi
kemampuan fiskal daerah, kebijakan yang ditempuh dalam upaya peningkatan
pendapatan daerah, faktor-faktor yang mempengaruhi tidak terjadinya atau
terjadinya peningkatan belanja daerah dan kebijakan pemerintah daerah di bidang
pembiayaan daerah;
3. Prioritas Program dan Plafon Anggaran-,
4. Plafon Anggaran Menurut Organisasi.
Arah kebijakan anggaran banyak dipengaruhi kebijakan ekonomi yang diambil
pemerintah daerah. Pada prinsipnya kunci kebijakan ekonomi secara klasik bertujuan
pada pencapaian tiga hal, yaitu:
 pertumbuhan ekonomi;
 pemerataan ekonomi;
 stabilitas ekonomi;
Ketiga hal tersebut dalam kenyataannya sulit terjadi dalam waktu
bersamaan. Oleh karena itu diperlukan prioritas kebijakan ekonomi yang tentunya
setiap pilihan kebijakan ekonomi tersebut akan berpengaruh secara langsung terhadap
kebijakan anggaran.

Manajemen Belanja Daerah


Manajemen belanja daerah tidak lebih merupakan instrumen, teknik, atau metode.
Oleh karena itu, manajemen belanja akan menyesuaikan arch kebijakan anggaran,
khususnya kebijakan ekonomi yang ditempuh pemerintah daerah. Sebagai alat

35
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

untuk mengimplementasikan kebijakan ekonomi, maka manajemen belanja daerah


juga harus berorientasi untuk mewujudkan tiga tujuan kebijakan ekonomi, yaitu
pertumbuhan, pemerataan, dan stabilitas ekonomi.Untuk menjaga stabilitas ekonomi,
manajemen belanja daerah harus difokuskan pada pelaksanaan disiplin anggaran,
sedangkan untuk mencapai pertumbuhan ekonomi dan pemerataan maka manajemen
belanja harus fokus pada efisiensidan efektivitas alokasi anggaran pada berbagai
program pembangunan.Manajemen belanja daerah memiliki tiga tujuan pokok, yaitu:
1. menjamin dilakukannya disiplin fiskal melalui pengendalian belanja
2. alokasi anggaran sesuai dengan kebijakan dan prioritas anggaran (alokasi
strategis)
3. menjamin efisiensi dan efektivitas alokasi anggaran

Ketiga tujuan tersebut memiliki keterkaitan yang erat satu dengan lainnya. Disiplin
fiskal membutuhkan pengendalian anggaran pada semua level organisasi pemerintahan,
alokasi anggaran terkait dengan program-program strategis yang menjadi prioritas
daerah, efisiensi dan efektivitas alokasi anggaran terkait dengan teknik penghematan
anggaran dan pengalokasian yang tepat sasaran.

7.2. Prinsip Manajemen Belanja Daerah

Terdapat beberapa prinsip manajemen belanja daerah yang perlu diperhatikan, yaitu:
1. perencanaan belanja;
2. pengendalian belanja;
3. akuntabilitas belanja;
4. auditabilitas belanja.

1. Perencanaan Belanja Daerah


Perencanaan belanja yang baik ditandai dengan:
a. adanya koherensi antara perencanaan belanja dalam APBD dengan dokumen
perencanaan daerah;
b. adanya standar satuan harga (SSH) yang merupakan standar biaya per unit
input; C. adanya Analisis Standar Belanja (ASB) untuk menentukan
kewajaran belanja suatu program atau kegiatan;
d. adanya Harga Perkiraan Sendiri (Owner Estimate) untuk menentukan kewajaran
belanja modal yang pengadaannya ditenderkan;
e. rendahnya tingkat senjangan anggaran belanja (budgetary slack).
Pengeluaran daerah yang direncanakan harus memiliki keterkaitan logic dengan
dokumen perencanaan yang dituangkan dalam Rencana Kerja Satuan Kerja
Perangkat Daerah (Renja SKPD), Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD),
Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD), dan Rencana
Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD). Pengeluaran anggaran harus
mencerminkan pencapaian visi, misi, tujuan, dan strategi pembangunan
daerah.Konsistensi dan koherensi antara anggaran dengan dokumen perencanaan daerah
penting untuk menciptakan harmonisasi antara kebijakan belanja dengan
operasionalisasi belanja.

36
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Bagusnya perencanaan belanja daerah juga ditandai dengan rendahnya senjangan


anggaran belanja. Senjangan belanja anggaran adalah adanya selisih antara anggaran
belanja yang diajukan dengan kebutuhan belanja yang sesungguhnya diperlukan. Pada
umumnya satuan kerja akan mengajukan anggaran belanja lebih besar dari kebutuhan
riilnya. Bahkan jika tidak dibatasi oleh plafon anggaran, satuan kerja akan mengajukan
anggaran setinggi-tingginya. Sebagai contoh, untuk melaksanakan suatu kegiatan
dengan target kinerja tertentu, satuan kerja menganggarkan sebesar Rp 10 juta.
Padahal sesungguhnya satuan kerja tersebut mampu melaksanakan kegiatan tersebut
cukup dengan anggaran Rp 8 juta. Dengan demikian terjadi budgetaryslack positif
sebesar Rp 2 juta. Budgetary slack memang tidak dapat dihilangkan sama sekali,
namun dapat dikurangi. Untuk mengurangi fenomena budgetary slack tersebut dapat
dilakukan dengan cara meningkatkan partisipasi dalam perencanaan anggaran,
meningkatkan peran DPRD dalam pengawasan perencanaan anggaran,
meningkatkan koordinasi anggaran oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah, menguji
rencana kerja dan anggaran (RKA-SKPD) yang diajukan dengan satuan standar harga,
analisis standar belanja, dan pengujian kewajaran komponen belanja.

2. Pengendalian Belanja Daerah


Sistem anggaran harus menjamin dilakukannya pengendalian belanja secara memadai.
Untuk itu, pada setiap tahap dalam siklus pengeluaran harus dikendalikan dan dimonitor
dengan baik. Setiap pengeluaran harus dapat dilacak prosesnya mulai dari adanya
kelengkapan dokumen anggaran, otorisasi dari pejabat berwenang, dan adanya bukti
transaksi yang valid. Anggaran belanja seharusnya dilaksanakan tepat waktu.

3. Akuntabilitas Belanja Daerah


Belanja daerah harus memenuhi prinsip akuntabilitas publik, yaitu setiap belanja harus
dapat dipertanggungjawabkan dan dilaporkan kepada publik baik langsung
maupun melalui DPRD. Akuntabilitas publik atas belanja daerah setidaknya
meliputi:
 akuntabilitas hukum;
 akuntabilitas finansial;
 akuntabilitas program;
 akuntabilitas manajerial.

4. Auditabilitas Belanja Daerah


Auditabilitas belanja daerah mengandung arti bahwa setiap pengeluaran belanja yang
mengakibatkanbeban APBD harus dapat diverifikasi atau diaudit. Verifikasi atau
audit belanja daerah tersebut mencakup:
 kelengkapan dokumen anggaran, seperti DPA-SKPD, SPD, SPP, SPM, SPJ
dan dokumen pendukung lainnya yang diperlukan;
 adanya dokumen transaksi (source document) yang valid;
 dilakukannya pencatatan yang memadai;
 dapat diuji silang antara catatan dengan keberadaan.

Aspek audit belanja daerah antara lain untuk memeriksa:


1) Ada/tidak ada mark-up dalam pengadaan barang/jasa
2) Ada/tidak ada bukti belanja yang tidak sah (fiktif)
3) Ada/tidak ada penitipan anggaran ke satuan kerja lain
37
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

4) Ada/tidak ada kesalahan pembebanan belanja ke rekening yang tidak sesuai


5) Ada/tidak ada ketidakwajaran dalam Belanja Modal, Belanja Pegawai, Belanja
Barang dan Jasa
6) Ada/tidak ada ketidakwajaran dalam proses pengadaan barang/jasa

IKHTISAR

1. Manajemen belanja daerah harus menjadi fokus pemerintah daerah agar


optimalisasi manajemen keuangan daerah dapat tercapai. Hal ini penting karena
belanja daerah memiliki karakteristik mudah membelanjakannya, sulit
menghematnya, dan mudah menyelewengkannya.
2. Terdapat dua aspek penting terkait dengan belanja daerah, yaitu kebijakan belanja
(expenditure policy) dan manajemen belanja (expenditure management).
Kebijakan belanja dan manajemen belanja merupakan dua hal yang paling terkait
sehingga perlu harmonisasi dan sinkronisasi.
3. Kebijakan belanja daerah perlu secara eksplisit dituangkan dalam dokumen
perencanaan daerah, yaitu pada Kebijakan Umum APBD, Prioritas dan Plafon
Anggaran, Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD), dan Rencana
Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD).
4. Manajemen belanja daerah memiliki tiga tujuan pokok yang hendak dicapai, yaitu
menjamin dilakukannya disiplin fiskal melalui pengendalian belanja,
dilakukannya alokasi anggaran sesuai dengan kebijakan dan prioritas anggaran,
dan menjamin efisiensi dan efektivitas alokasi anggaran.
5. Manajemen belanja daerah harus mencakup empat aspek, yaitu adanya
perencanaan belanja yang baik, dilakukannya pengendalian belanja secara
memadai, adanya akuntabilitas belanja, dan dilakukannya audit atas belanja
daerah.

PERTANYAAN

1. Jelaskan prinsip manajemen biaya strategic (strategic cost management) yang


dilakukan di sektor bisnis, kemudian jelaskan pula bagaimanakah aplikasi prinsip
strategic cost management di pemerintahan daerah.
2. Jelaskan teknik-teknik pengendalian anggaran khususnya pada aspek belanja agar
tidak terjadi pemborosan dan kebocoran anggaran.
3. Begawan ekonomi Prof. Sumitro Djojohadikusumo pernah mengatakan bahwa
tingkat kebocoran anggaran di Indonesia mencapai 30%. Prof. Dr. Anwar
Nasution sebagai Ketua BPK RI juga menyatakan hal senada. Jelaskan bentuk-
bentuk kebocoran anggaran, modus operandi, dan teknik pemborosan anggaran
yang disinyalir banyak terjadi di pemerintahan.
4. Jelaskan bagaimanakah cara-cara yang dapat dilakukan untuk mengurangi
terjadi budgetary slack dalam perencanaan APED.

38
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

BAB VIII
KLASIFIKASI BELANJA

8.1. Pengertian Biaya, Belanja, dan Pengeluaran

Pengertian Biaya
Istilah biaya lebih banyak dijumpai di sektor bisnis (komersial) dibandingkan di
sektor publik, sebab biaya merupakan salah saw informasi penting yang akan
dilaporkan dalam laporan laba rugi (income statement). Sektor bisnis, karena
karakteristiknya yang bertujuan mencari laba (profit oriented), sangat berkepentingan
dengan informasi biaya karena jumlah biaya tersebut akan menentukan besarnya
laba/rugi yang diperoleh. Laba/rugi perusahaan dapat diketahui dengan cara
menghitung seluruh pendapatan yang diperoleh dalam satu periode akuntansi kemudian
dikurangi dengan biaya-biaya yang telah dikeluarkan selama periode yang sama. Biaya
dalam hal ini dipahami sebagai pengeluaran yang dilakukan dalam rangka memperoleh
pendapatan. Di dalam akuntansi, biaya didefinisikan sebagai

“pengorbanan sumber daya ekonomi yang dilakukan untuk memperoleh manfaat di


masa sekarang dan yang akan datang.”

Di dalam akuntansi, istilah biaya itu sendiri masih menimbulkan kerancuan di


beberapa ilmuwan, misalnya apakah biaya yang dimaksud adalah expense atau cost.
Dua istilah tersebut sebenarnya memiliki makna yang sangat berbeda tetapi
diterjemahkan sama dalam bahasa Indonesia, yaitu "Biaya."Expense merupakan
biaya yang sudah terjadi dan oleh karenanya dilaporkan dalam laporan aktivitas yang
dalam organisasi binis berupa Laporan Laba Rugi (Income Statement).Sementara itu,
cost adalah biaya yang masih tersimpan yang belum menjadi biaya (inventoriable
expense), oleh karenanya dilaporkan dalam neraca. Jadi biaya (expense) pada dasarnya
merupakan cost yang sudah habis masa simpannya (expired cost). Istilah "biaya"
juga seringkali rancu dengan istilah "beban" yang digunakan di beberapa literatur.
Namun, dalam pembahasan ini penulis tidak akan membawa pembaca ke dalam
perdebatan akademik tersebut. Dalam pembahasan buku ini penulis cenderung
menggunakan istilah biaya atau belanja untuk menunjukkan terjadinya pengeluaran.
Meskipun konsep biaya cenderung lebih banyak digunakan pada sektor
bisnis, tetapi tidak berarti organisasi sektor publik tidak perlu memahami konsep
biaya. Manajer keuangan publik perlu memahami konsep biaya karena beberapa
alasan:
1. Beberapa organisasi sektor publik tertentu menghasilkan barang atau jasa
pelayanan publik yang bisa dijual, misalnya pelayanan pengumpulan dan
pengolahan sampah, penyediaan jalan tol, penyediaan air minum, dan
sebagainya. Produksi pelayanan publik tersebut membutuhkan nilai impas
(break even) yang berarti pendapatan yang diperoleh dari penjualan produk
pelayanan minimal sama dengan biaya produksi pelayanan agar penyediaan
pelayanan publik dapat berlanjut dan berkesinambungan. Dalam hal ini penjualan
produk pelayanan publik minimal dapat untuk menutup biaya (cost recovery).
Untuk itu kemampuan menghitung biaya produksi pelayanansecara tepat sangat

39
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

penting dalam rangka pembuatan kebijakan tentang penentuan harga pelayanan


yang akan dibebankan kepada pengguna layanan.
2. Biaya dapat digunakan untuk mengukur tingkat efisiensi. Dengan informasi biaya
akan dapat diketahui apakah sumber daya publik telah di gunakan secara efisien,
tidak terjadi pemborosan dan penyalahgunaan.
3. Penggunaan sistem penganggaran berbasis kinerja (performance based budgeting)
membutuhkan serangkaian indikator kinerja dan target kinerja. Indikator kinerja
tersebut meliputi indikator input (masukan), output (keluaran), dan outcome
(hasil). Salah satu indikator input yang perlu diukur adalah biaya atau anggaran.
Untuk itu target biaya atau anggaran masing-masing kegiatan, program, dan
organisasi sangat penting untuk nantinya digunakan sebagai tolok ukur kinerja
kegiatan, program, dan organisasi.
4. Informasi biaya sangat penting dalam pembuatan keputusan tender, outsourcing,
atau privatisasi. Saat ini pemerintah hampir tidak dapat lepas dari proses tender,
kontrak, dan outsourcing dalam penyediaan pelayanan publik, terutama terkait
dengan peraturan perundangan tentang penyediaan barang dan jasa di instansi
pemerintahan. Tujuan outsourcing tersebut sebenarnya adalah untuk meningkatkan
efisiensi, produktivitas, dan kualitas pelayanan.
Pengertian Belanja
Istilah "belanja" pada umumnya hanya digunakan di sektor publik, tidak di sektor
bisnis.Belanja di sektor publik terkait dengan penganggaran, yaitu menunjukkan
jumlah uang yang telah dikeluarkan selama satu tahun anggaran.Belanja pada
organisasi sektor publik ini menjadi ciri khas tersendiri yang menunjukkan keunikan
sektor publik dibandingkan sektor bisnis karena belanja di sektor publik secara konsep
berbeda dengan biaya yang lebih umum digunakan di sektor bisnis. Belanja yang dalam
bahasa Inggrisnya "expenditure" memiliki makna yang lebih lu gs karena mencakup
biaya (expense) dan sekaligus cost. Belanja dapat berbentuk belanja operasi
(operation expenditure) yang pada hakikatnya merupakan biaya (expense) maupun
belanja modal (capital expenditure) yang merupakan belanja investasi yang masih
berupa cost sehingga nantinya diakui dalam neraca. Belanja modal dalam konteks
akuntansi bisnis bukan merupakan aktivitas yang mempengaruhi laporan laba-rugi,
tetapi mempengaruhi neraca. Dengan demikian jelas bahwa pada organisasi sektor
publik, khususnya pemerintahan, setiap biaya merupakan belanja, tetapi tidak semua
belanja merupakan biaya, karena bisa jadi merupakan belanja modal yang masih
berupa cost dan belum menjadi expense.

Pengertian Pengeluaran
Sebagaimana telah disinggung di awal bahwa tidak setiap pengeluaran kas dari
rekening kas umum daerah merupakan belanja, tetapi boleh jadi merupakan
pengeluaran pembiayaan. Pengeluaran merupakan komponen pos pembiayaan dalam
struktur APED yang dimaksudkan untuk memanfaatkan surplus anggaran yang terjadi.
Pengeluaran pembiayaan dapat berupa: 1) pembentukan dana cadangan, 2) penyertaan
modal misalnya penambahan modal pada BUMD, 3) pembelian surat berharga seperti
Surat Utang Negara. (SUN) atau obligasi pemerintah daerah, 4) pelunasan utang, dan
5) pemberian pinjaman.
Pengeluaran pembiayaan ini meskipun menggunakan uang kas daerah tidak dapat
dikategorikan belanja, sebab tujuan dan mekanisme pengeluaran kasnya dari rekening

40
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

kas umum daerah berbeda. Pengeluaran pembiayaan merupakan suatu bentuk


pengeluaran uang dari rekening kas umum daerah

Tabel 7.1Klasifikasi Belanja

BELANJA
(EXPENDITURE)

BELANJA BELANJA
OPERASI MODAL

BIAYA (EXPENSE) INVESTASI (COST)

 Manfaat belanja < 1 th  Manfaat belanja < 1 th


 Bukan Objek Pemeliharaan  Objek Pemeliharaan
 Tidak dilaporkan di neraca  Dilaporkan di neraca

Contoh Belanja Operasi: Contoh Belanja Modal:


 Belanja Gaji, Tunjangan, Honorarium  Belanja Pengadaan Tanah
dan Upah Pegawai  Belanja Pengadaan Gedung
 Belanja Bahan Pakai Habis  Belanja Pengadaan Jalan dan Jembatan
 Belanja Perjalanan Dinas  Belanja Pengadaan Kendaraan
 Belanja Sewa  Belanja Pengadaan Mesin
 Belanja Subsidi  Belanja Pengadaan Peralatan Kantor
 Belanja Hibah dan Bantuan Sosial  Belanja Pengadaan Meubelair
 Belanja Bunga  Belanja Pengadaan Buku
 Belanja Bantuan Keuangan  Belanja Pengadaan Komputer
 Belanja Pakaian Kerja/Dinas
 Belanja Pendidikan & Pelatihan

yang pada suatu saat akan diterima kembali, sedangkan belanja adalah
pengeluaran uang dari rekening kas umum negara/daerah yang tidak akan diterima
kembali. Jika dilihat dari mekanisme pencairan dananya dari rekening kas umum
daerah, maka terdapat perbedaan yang jelas antara belanja dengan pembiayaan. Untuk
mengajukan belanja harus dilakukan melalui mekanisme pengajuan SPP
LS/UP/GU/TU kepada Pengguna Anggaran/Pengguna Barang (PA/PB) yang
kemudian dilanjutkan dengan pengeluaran SPM LS/UP/GU/TU oleh PA/PB dan
selanjutkan diajukan ke Bendahara Umum Daerah (BUD) untuk dikeluarkan Surat
Perintah Pencairan Dana (SP2D) yang berfungsi sebagai cek. Pengeluaran belanja
hanya melibatkan eksekutif, setelah APED disahkan dewan maka berarti eksekutif
diberi kewenangan untuk melaksanakan belanja sesuai dengan jumlah yang
dianggarkan. Pengeluaran pembiayaan tidak dilakukan melalui mekanisme
sebagaimana pengeluaran belanja. Pengeluaran pembiayaan harus melalui persetujuan
dewan. Oleh karena itu diperlukan dokumen berupa Bukti Memorial, misalnya hasil
kesepakatan (MoU) antara eksekutif dengan legislatif. Pengeluaran pembiayaan ini pun
juga hanya bisa dilakukan oleh BUD, sedangkan SKPD tidak memiliki kewenangan
melakukan pengeluaran pembiayaan.

41
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

8.2. Konsep Biaya/Belanja

Objek Biaya
Objek biaya (cost object) adalah segala sesuatu yang menjadi tujuan pembebanan
biaya.Objek biaya bisa berupa produk barang atau jasa, program, kegiatan, fungsi, unit
kerja, atau organisasi secara keseluruhan.Untuk membuat suatu produk berupa barang
atau pelayanan publik diperlukan biaya.Untuk menjalankan suatu program, kegiatan,
fungsi, dan organisasi juga diperlukan biaya, sebab tanpa dibiayai maka hal-hal
tersebut tidak akan terlaksana dengan baik. Untuk apa biaya dikeluarkan menjadi dasar
penentuan objek biaya. Pemahaman mengenai objek biaya penting untuk menentukan
biaya tertentu akan dilekatkan atau dibebankan ke mana, siapa yang akan menanggung
biaya tersebut. Kesalahan dalam mengenali objek biaya bisa berakibat kesalahan
dalam menentukan jumlah total biaya yang harus dibebankan atau
dipertanggungjawabkan oleh suatu produk, program, kegiatan, fungsi, unit kerja,
atau. organisasi. Bisa jadi suatu produk, program, kegiatan, fungsi, unit kerja, atau
organisasi harus menanggung biaya yang sebenarnya bukan tanggung
jawabnya.Pemahaman tentang objek biaya ini mengantarkan kita pada pemahaman
tentang konsep different cost for different purposes, yaitu setiap biaya yang dikeluarkan
harus memiliki tujuan, dan tujuan inilah yang kemudian menjadi dasar penentuan
objek biaya.

Perunutan Biaya
Hubungan antara biaya dengan objek biaya perlu dianalisis secara cermat untuk
memperoleh keakuratan dalam pembebanan biaya.Jika dilihat kaitannya dengan objek
biaya, maka biaya diklasifikasikan menjadi dua, yaitu biaya yang memiliki keterkaitan
langsung dengan objek biaya atau disebut biaya langsung (direct cost), dan biaya yang
tidak memiliki kaftan langsung dengan objek biaya atau disebut biaya tidak langsung
(indirect cost).Biaya langsung memiliki hubungan yang jelas dengan objek biaya,
sehingga dapat dihitung secara lebih akurat.Biaya langsung ini dapat dirunut ke objek
biaya dengan mudah berdasarkan hubungan sebab-akibat.Perunutan biaya (cost tracing)
adalah upaya untuk mengetahui asal muasal biaya dan mengapa biaya tersebut
terjadi.Perunutan biaya dapat dilakukan melalui dua pendekatan, yaitu melalui
pelacakan langsung (direct tracing) dan pelacakan pemacu biaya (driver
tracing).Pelacakan langsung adalah proses identifikasi dan pembebanan biaya yang
memiliki hubungan dengan objek biaya secara eksklusif.
Perunutan biaya melalui pemacu biaya dilakukan dengan cara'mencari variabel
yang menjadi pemacu biaya (driver costs).Pemacu biaya menunjukkan variabel yang
menyebabkan suatu biaya bertambah atau berkurang. Pemacu biaya bisa berupa
jumlah jam kerja, jumlah pegawai, jumlah kegiatan, dan sebagainya.

Alokasi Biaya
Pembebanan biaya kepada objek biaya dilakukan melalui dua tahap, yaitu: 1)
pembebanan biaya langsung ke objek biaya (cost tracing), 2) mengalokasikan biaya-
biaya tidak langsung ke objekbiaya (cost allocation). Alokasi biaya adalah upaya
untuk membagi biaya (cost sharing) di antara berbagai produk, program, kegiatan,
fungsi, dan organisasi karma telah mengkonsumsi biaya secara bersama-sama.
Alokasi biaya ini pada umumnya dilakukan untuk mengalokasikan biaya tidak
langsung (overhead), seperti biaya listrik, air, pemeliharaan, dan biaya penolong
42
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

lainnya. Tujuan alokasi biaya adalah untuk menilai kinerja masing-masing unit kerja
serta untuk tujuan keadilan pembebanan biaya. Untuk melakukan alokasi biaya
diperlukan dasar alokasinya. Dasar alokasi biaya yang paling sederhana adalah dengan
menggunakan nilai rata-rata, yaitu membagi biaya yang terjadi dengan jumlah lini
produk, program, kegiatan, fungsi, atau unit organisasi yang ada. Metode kedua adalah
dengan mendasarkan pada proporsi beban kerja dan tingkat konsumsi biaya. Metode
yang kontemporer adalah dengan pendekatan activity based costing (ABC). Saat
ini, sistem ABC juga sudah mulai banyak diadopsi di sektor publik meskipun terdapat
beberapa modifikasi yang harus disesuaikan dengan karakteristik organisasi sektor
publik.

Akumulasi Biaya
Akumulasi biaya adalah penjumlahan seluruh biaya sehingga menghasilkan informasi
tentang total biaya yang dikonsumsi oleh suatu produk, program, kegiatan, fungsi,
atau organisasi. Akumulasi biaya tersebut meliputi biaya langsung maupun tidak
langsung ke objek biaya.

8.3. Klasifikasi Biaya/Belanja

Biaya merupakan ukuran finansial atas sumber daya yang dikonsumsi atau
digunakan untuk membuat suam produk, memberikan pelayanan publik,
melaksanakan program dan kegiatan.Biaya dapat diklasifikasikan menjadi beberapa
jenis tergantung pada sudut pandang yang digunakan. Pengklasifikasian biaya dapat
dilakukan berdasarkan karakteristik berikut:
1. berdasarkan waktu terjadinya biaya
2. berdasarkan reaksinya terhadap perubahan tingkat aktivitas
3. berdasarkan hubungannya dengan aktivitas
4. berdasarkan pengaruhnya terhadap pembuatan keputusan
5. berdasarkan pengaruhnya terhadap pengendalian manajemen
6. berdasarkan masa manfaat biaya

1. Klasifikasi Biaya Berdasarkan Waktu Terjadinya


Jika dilihat dari waktu terjadinya biaya, maka biaya dapat diklasifikasikan menjadi
tiga, yaitu:
a. Biaya Historis (Historical Cost), yaitu biaya yang sudah terjadi di masa lampau
yang sudah dibukukan dalam sistem akuntansi. Biaya historis ini tidak
berubah dan akan selalu tetap jumlahnya sepanjang waktu selama tidak
dilakukan revaluasi, misalnya biaya pembelian tanah pada tahun lalu sebesar 200
juta merupakan biaya historis yang akan diakui sebagai nilai tanah yang akan
dilaporkan pada tahun-tahun berikutnya.
b. Biaya sekarang (Current Cost), wring juga diistilahkan dengan biaya pengganti
(replacement cost), yaitu biaya yang terjadi saat sekarang yang diukur berdasarkan
nilai pasar sekarang. Atau jika nilai pasarnya tidak diketahui, maka diukur
berdasarkan biaya penggantinya, biaya produksi sendiri, nilai jual, nilai bersih
yang dapat direalisasi, atau Net Present Value (NPV) dari arus kas di masa
mendatang.
c. Biaya Dianggarkan (Budgeted Cost), yaitu biaya yang direncanakan terjadi di
masa mendatang. Biaya dianggarkan ini merupakan biaya yang dinyatakan dalam
43
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

anggaran (APBN/APBD) yang menunjukkan batas maksimal biaya yang


semestinya terjadi di masa yang akan datang untuk pos anggaran bersangkutan.

Untuk tujuan perencanaan dan pengendalian biaya, manajer publik harus menaruh
perhatian khusus pada biaya sekarang dan biaya dianggarkan, sebab jenis biaya inilah
yang dapat dikendalikan olehmanajemen.Namun tidak berarti biaya historis diabaikan
atau ditinggalkan, sebab biaya historis ini penting untuk pelaporan kinerja masa lalu
yang juga penting untuk melakukan evaluasi kinerja.

2. Klasifikasi Biaya Berdasarkan Reaksinya Terhadap Perubahan Tingkat Aktivitas


Jika dilihat dari reaksi biaya terhadap perubahan tingkat aktivitas, maka biaya
dapat diklasifikasikan sebagai berikut.
 Biaya Tetap (Fixed Cost), yaitu biaya yang jumlahnya tetap tidak terpengaruh
oleh tingkat aktivitas.
 Biaya Variabel (Variable Cost), yaitu biaya yang jumlah totalnya dipengaruhi
oleh tingkat aktivitas, semakin besar volume aktivitas maka semakin besar
biayanya.
 Biaya Campuran (Mixed Cost), yaitu biaya memiliki karakteristik biaya tetap, dan
biaya variabel. Untuk aktivitas hingga level tertentu jumlah biaya tetap, tetapi
lebih dari level tertentu bersifat variabel. Biaya campuran disebut juga biaya
bertahap (step cost).

Biaya Tetap
Analisis terhadap biaya tetap penting dilakukan untuk mengetahui kebutuhan
dana minimal yang harus disediakan organisasi. Sebab biaya tetap ini harus
dikeluarkan meskipun tidak ada kegiatan yang dilakukan. Manajer publik harus
mengupayakan untuk menekan biaya tetap yang menjadi beban organisasi hingga
level tertentu yang mungkin dilakukan, sebab jika biaya tetapnya sudah tinggi
sedangkan sumber dana yang ada terbatas, maka alokasi anggaran untuk program dan
kegiatan menjadi berkurang karena sebagian besar dananya tersedot untuk menutup
biaya tetap. Biaya tetap ini misalnya adalah biaya gaji dan tunjangan Pegawai Negeri
Sipil, biaya pemeliharaan, biaya abonemen telepon, air, dan listrik.
Besar kecilnya jumlah biaya tetap tidak dipengaruhi oleh perubahan kegiatan yang
dilakukan. Artinya baik terdapat banyak maupun sedikit kegiatan, jumlah biaya
tetapnya sama. Biaya tetap mempunyai sifat:
 jumlah totalnya tidak berubah walaupun kegiatan berubah,
 biaya per unit makin kecil apabila volume kegiatan makin besar.
Pada dasarnya biaya tetap tidak berubah jumlahnya dalam jangka waktu tertentu,
namun dalam jangka panjang biaya ini akan berubah. Biaya tetap akan tetap
jumlahnya pada tingkat kapasitas tertentu, apabila tingkat kapasitas kegiatan yang
ditetapkan tidak mencukupi lagi maka biaya tetap akan berubah jumlahnya. Sebagai
contoh, biaya tetap sebuah gedung pertemuan milik pemerintah adalah sebesar Rp10
juta per tahun.Besarnya biaya tetap tersebut untuk asumsi gedung digunakan sebanyak
100 kali pertemuan dalam setahun, jika lebih dari itu maka biaya tetapnya meningkat
menjadi Rp12 juta.Kapasitas maksimal penggunaan gedung untuk pertemuan adalah
sebanyak 180 pertemuan dalam satu tahun. Biaya tetap total dan biaya tetap per unit
dapat ditunjukkan pada gambar berikut:

44
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Gambar7.2Grafik Biaya Tetap Total

Rp

12.000.000

10.000.000

0
100 180 Volume kegiatan

Berdasarkan gambar di atas dapat dijelaskan bahwa biaya tetap sampai dengan
kegiatan 100 kali pertemuan maka jumlah biaya tetap totalnya adalah sama yaitu
Rp10.000.000. Biaya ini akan naik apabila kapasitas melebihi 100 kegiatan. Kegiatan
antara 0 sampai dengan 100 disebut kisaran (range) volume kegiatan. Pada kisaran
tersebut jumlah biaya tetap totalnya akan tetap sama. Besar kecilnya kisaran ini
didasarkan pada kapasitas gedung, peralatan, waktu dan sebagainya.
Biaya tetap yang jumlah totalnya tidak berubah pada jenjang tertentu
mempunyai grafik biaya per unit sebagai berikut:

Gambar7.3Grafik Biaya Tetap Per Unit

Rp

250.000

200.000

100.000

40 50 100 Volume

Pada saat volumenya mencapai 40 kegiatan, biaya tetap per unit Rp250.000
(Rp10.000.000 : 40). Pada saat 50 kegiatan, biaya tetap per unit Rp200.000, clan
pada saat 100 kegiatan maka biaya tetap per unitnya Rp100.000. Jadi semakin besar
volume kegiatan semakin kecil biaya tetap per unit.

45
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Biaya Variabel
Biaya variabel adalah biaya yang per-unitnya tetap, tidak dipengaruhi oleh perubahan
kegiatan operasi tetapi jumlah totalnya bervariasi atau berubah-ubah secara
proporsional dengan volume kegiatan; apabila kegiatan bertambah maka biaya
totalnya ikut bertambah dalam persentase yang sama dengan penambahan kegiatan,
sebaliknya apabila kegiatan berkurang maka jumlah biaya akan berkurang sebesar
persentase turunnya kegiatan.
Secara umum, biaya variabel memiliki sifat:
1. jumlah total berubah proporsional dengan perubahan kegiatan,
2. per unit tidak dipengaruhi oleh kegiatan.
Contoh biaya variabel: biaya bahan/material; biaya honorarium dan upah tenaga
kerja/pegawai langsung; dan biaya barang dan jasa. Biaya variabel jumlah totalnya
bertambah sebanding dengan perubahan kegiatan namun biaya variabel per unitnya
tidak berubah walaupun volume kegiatannya berubah.

Biaya Semi Variabel


Dalam beberapa kasus, terdapat perilaku biaya yang pada keadaan tertentu memenuhi
sifat sebagai biaya tetap, tetapi pada keadaan yang lain berperilaku seperti biaya
variabel. Biaya jenis ini tidak murni variabel dan tidak murni tetap, sehingga sering
disebut biaya semi variabel.

Biaya Total
Berdasarkan klasifikasi biaya berdasarkan perilakunya, maka biaya total suatu
aktivitas, program, fungsi, atau organisasi dapat dirumuskan sebagai berikut:

BIAYA TOTAL = BIAYA TETAP + BIAYA VARIABEL

3. Klasifikasi Biaya Berdasarkan Hubungannya dengan Aktivitas


Jika dilihat dari hubungan biaya dengan suatu aktivitas, maka biaya dapat
diklasifikasikan menjadi dua, yaitu:
1. Biaya Langsung (Direct Cost), yaitu biaya yang langsung terkait dengan
kegiatan. Artinya suatu kegiatan tidak akan terlaksana tanpa biaya tersebut. Biaya
langsung meliputi:
 Biaya Tenaga Kerja Langsung, yaim tenaga kerja (personil) yang terlibat
langsung dengan pelaksanaan kegiatan. Belanja tenaga kerja langsung ini
perilaku biayanya bersifat variabel, yakni jumlahnya berfluktuasi mengikuti
volume kegiatan. Termasuk dalam biaya tenaga kerja langsung adalah: 1)
honorarium dan upah, 2) lembur, dan 3) biaya personil lainnya, misalnya
asuransi kesehatan dan asuransi jiwa. Manajer Keuangan Publik bertanggung
jawab untuk menentukan tarif honorarium dan upah yang wajar, tarif lembur,
Berta biaya yang terkait dengan tenaga kerja langsung lainnya yang nanti
dituangkan dalam standar tarif tenaga kerja langsung.
 Biaya Barang dan Jasa, yaitu biaya-biaya yang dikeluarkan untuk pembelian
barang atau jasa yang digunakan untuk pelaksanaan kegiatan. Biaya barang dan
jasa ini, meliputi: 1) biaya alas tulis kantor, 2) biaya bahan/material, 3) biaya

46
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

sewa gedung, kendaraan, dan peralatan, 4) biaya perjalanan, 5) biaya cetak dan
penggandaan, 6) biaya kontrak hukum (notaris).
 Belanja Modal, yaitu biaya yang dikeluarkan untuk pembelian barang-barang
modal yang digunakan dalam pelaksaan kegiatan, antara lain pembelian
tanah, gedung, mesin dan kendaraan, peralatan, instalasi dan jaringan,
furniture, software, dan sebagainya.
2. Biaya Tidak Langsung (Indirect Cost), yaitu biaya yang tidak terkait secara
langsung dengan suatu kegiatan yang dilaksanakan. Kaitan biaya ini dengan
kegiatan bersifat tidak langsung, artinya suatu kegiatan masih dapat berjalan
meskipun biaya tidak langsung tersebut tidak dikeluarkan. Namun secara
keseluruhan biaya tidak langsung ini juga memiliki andil untuk ikut memperlancar dan
menyukseskan kegiatan, hanya Baja seandainya biaya tidak langsung tersebut tidak
dikeluarkan, tidak akan menggagalkan pelaksanaan kegiatan. Termasuk dalam biaya
tidak langsung antara lain:
 Biaya Tenaga Kerja Tidak Langsung
 Biaya Pendidikan, Pelatihan, dan Pindah Tugas Pegawai
 Biaya Riset dan Pengembangan
 Biaya Administrasi dan Umum
 Biaya Penyusutan

Pengklasifikasian biaya langsung dan tidak langsung ini digunakan dalam sistem
penganggaran pemerintah baik pusat maupun daerah, yaitu sejak penerapan PP No.
105 Tahun 2000 tentang Pertanggungjawaban Pengelolaan Keuangan Daerah dan
Kepmendagri No. 29 Tahun 2002 yang kemudian direvisi menjadi PP No. 58
Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah dan Permendagri No. 59
Tahun 2007 sebagai revisi Permendagri No. 13 Tahun 2006 tentang Pedoman
Pengelolaan Keuangan Daerah.

4. Klasifikasi Biaya Berdasarkan Pengaruhnya Terhadap Pengambilan


Keputusan Jika dilihat dari pengaruhnya terhadap pengambilan keputusan, biaya
dapat diklasifikasikan menjadi 3, yaitu:
1. Biaya Tertanam (Sunk Cost), yaitu biaya-biaya yang sudah dikeluarkan
sehingga apapun keputusan yang dibuat saat ini tidak dapat mempengaruhi biaya
yang sudah dikeluarkan karena biaya tersebut sudah terjadi dan tidak mungkin
dikembalikan lagi. Termasuk dalam kategori biaya tertanam adalah biaya-biaya
historis (historical costs).
2. Biaya Relevan (Relevan Cost), yaitu biaya-biaya yang masih akan dikeluarkan
sehingga jadi tidaknya biaya tersebut dikeluarkan sangat tergantung pada
keputusan yang dibuat. Seluruh biaya yang masih dianggarkan (budgeted cost)
dapat dikategorikan sebagai biaya relevan.
3. Biaya Oportunitas (Opportunity Cost), merupakan suatu bentuk pendapatan yang
dikorbankan sehingga seolah-olah muncul biaya atas kesempatan yang
dikorbankan itu. Meskipun biaya ini tidak riil tetapi sangat penting untuk
pertimbangan pembuatan keputusan karena menyangkut alokasi biaya yang paling
efisien dan efektif.

47
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

5. Klasifikasi Biaya Berdasarkan Pengaruhnya Terhadap Pengendalian


Manajemen
Biaya juga dapat diklasifikasikan berdasarkan kemampuan manajemen untuk
mengendalikan biaya.Jika dilihat dari pengaruhnya terhadap kemampuan manajemen
dalam pengendalian, biaya dapat diklasifikasikan menjadi dua, yaitu:
1. Biaya Terkendali (controllable cost), yaitu biaya yang dapat dikendalikan
oleh manajemen melalui kebijakan yang ditetapkan.Biaya terkendali ini juga
sering disebut biaya kebijakan (discretionary costlexpense) karena besar-kecilnya
biaya sangat dipengaruhi oleh kebijakan manajemen. Biaya terkendali ini antara
lain:
a. biaya perjalanan dings;
b. biaya promosi dan pemasaran;
c. biaya tamu;
d. biaya makan dan minuet;
e. biaya komunikasi.
Untuk mengendalikan jenis biaya terkendali, yang harus dilakukan oleh manajer
publik adalah menerapkan anggaran ketat (hard budget atau tight budget), yaitu
melakukan efisiensi dan penghematan secara ketat.
2. Biaya Tidak Terkendali (uncontrollable cost), yaitu biaya yang tidak di
bawah kendali manajemen.Biaya tidak terkendali ini juga sering disebut biaya
teknik (engineered costlexpense) karena sifatnya yang relatif pasti atau tertentu.
Termasuk biaya teknik adalah:
a. biaya-biaya yang masuk dalam kategori biaya tetap;
b. biaya produksi;
c. biaya tenaga kerja langsung.
Untuk menghemat biaya tidak terkendali ini, yang harus dilakukan oleh manajer
publik adalah membuat Standar biaya (standard cost) yang baik. Oleh karena itu,
pembuatan Analisis Standar Belanja (ASB), Standar Satuan Harga (SSH), dan
penetapan Harga Perhitungan Sendiri (HPS) atau Owner Estimate sangat penting
dalam rangka menghemat biaya tidak terkendali ini.

6. Klasifikasi Biaya Berdasarkan Masa Manfaat


Jika dilihat dari masa manfaatnya, biaya dapat diklasifikasikan menjadi dua, yaitu:
1. Biaya Operasi (Operation Cost), yaitu biaya yang masa manfaat
pengeluaran biaya tersebut kurang dari satu tahun anggaran. Biaya operasi
merupakan pengeluaran anggaran untuk kegiatan sehari-hari atau yang
bersifat rutin. Biaya operasi antara lain meliputi:
a. biaya Pegawai;
b. biaya Administrasi dan Umum;
c. biaya Pemasaran;
d. biaya Bunga;
e. biaya Subsidi;
f. biaya Hibah dan Bantuan Sosial;
g. biaya Bantuan Keuangan (transfer).
2. Biaya Modal (Capital/Investment Cost), yaitu biaya yang masa
manfaatnya lebih dari satu tahun.

48
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Pengklasifikasian belanja ke dalam Belanja Operasi dan Belanja Modal


diterapkan dalam PP No. 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi
Pemerintahan.Dalam PP No. 24 Tahun 2005 tersebutdijelaskan bahwa belanja
diklasifikasikan menurut klasifikasi ekonomi, organisasi, dan fungsi.Klasifikasi
ekonomi yaitu pengelompokan belanja berdasarkan jenis belanja untuk melaksanakan
suatu aktivitas yang dikelompokkan menjadi Belanja Operasi, Belanja Modal, dan
Belanja Lain-lain/Tak Terduga.Belanja Operasi meliputi Belanja Pegawai, Belanja
Barang, Bunga, Subsidi, Hibah, dan Bantuan Sosial. Belanja Modal meliputi Belanja
Aset Tetap dan Belanja Aset Lainnya, sedangkan Belanja Tidak Terduga antara lain
belanja untuk penanggulangan bencana alam, bencana sosial, clan pengetuaran tidak
terduga lainnya.

IKHTISAR

1. Terdapat tiga istilah yang semuanya menunjukkan pengeluaran anggaran, yaim


biaya, belanja, dan pengeluaran. Manajer keuangan publik perlu memiliki
pemahaman yang mendalam tentang konsep biaya agar dapat membuat keputusan
anggaran secara tepat.
2. Untuk bisa memahami lebih dalam tentang konsep biaya, maka perlu dipahami
tentang objek biaya (cost object), perunutan biaya (cost tracing), alokasi biaya
(cost allocation), dan akumulasi biaya (cost accumulation).
3. Biaya dapat diklasifikasikan menjadi beberapa jenis, yaitu berdasarkan waktu
terjadinya biaya, berdasarkan reaksinya terhadap perubahan tingkat aktivitas,
berdasarkan hubungannya dengan aktivitas, berdasarkan pengaruhnya terhadap
pembuatan keputusan, berdasarkan pengaruhnya terhadap pengendalian
manajemen, dan berdasarkan masa manfaat biaya.
4. Klasifikasi biaya berdasarkan waktu terjadinya biaya dapat dibagi menjadi tiga,
yaim biaya historis (historical cost), biaya sekarang (current cost), dan biaya
dianggarkan (budgeted cost).
5. Klasifikasi biaya berdasarkan reaksinya terhadap perubahan tingkat aktivitas dapat
dibagi menjadi tiga, yaitu biaya tetap (fixed cost), biaya variabel (variable cost),
dan biaya campuran (mixed cost).
6. Klasifikasi biaya berdasarkan hubungannya dengan aktivitas terdiri atas dua, yaitu
biaya langsung (direct cost) dan biaya tidak langsung (indirect cost).
7. Klasifikasi biaya berdasarkan pengaruhnya terhadap pengambilan keputusan
terdiri atas biaya tertanam (sunk cost), biaya relevan (relevant cost), dan biaya
oportunitas (opportunity cost).
8. Klasifikasi biaya berdasarkan pengaruhnya terhadap pengendalian manajemen
dapat dibedakan menjadi dua, yaitu biaya terkendali (controllable cost) dan biaya
tidak terkendali (uncontrollable cost).
9. Klasifikasi biaya berdasarkan masa manfaat dapat dibedakan menjadi dua, yaitu
biaya operasi (operation cost) dan biaya modal (capital/investment cost).

49
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

PERTANYAAN

1. Jelaskan perbedaan biaya, belanja, dan pengeluaran dalam manajemen keuangan


daerah.
2. Jelaskan manfaat pemahaman konsep biaya bagi manajer keuangan publik.
3. Jelaskan maksud konsep "different cost for different purpose" dan implikasinya
terhadap manajemen biaya sektor publik.
4. Lakukan analisis struktur biaya di suatu pemerintah daerah khususnya yang terkait
dengan biaya untuk memproduksi pelayanan publik tertentu. Kemudian berikan
evaluasi Anda tentang teknik penghitungan biaya yang dilakukan pemda dan
berikan saran Anda untuk perbaikan.
5. Lakukan analisis struktur biaya di suatu perusahaan milik pemerintah (misal:
PDAM, PLN, dsb.), kemudian berikan evaluasi Anda tentang struktur biaya
perusahaan apakah sudah menunjukkan adanya efisiensi biaya.
6. Jelaskan konsep Activity Based Costing (ABC) dan bagaimanakah kemungkinan
aplikasinya di sektor publik.

50
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

BAB IX
STANDAR BELANJA

Salah satu fungsi APBD adalah sebagai alat perencanaan bagi eksekutif untuk
mengendalikan belanja. Pengendalian belanja ini salah satu instrumennya adalah
melalui penetapan standar biaya yang dalam hal ini mencakup dua hal yaitu biaya
standar per unit input dan biaya standar per kegiatan. Dalam sistem anggaran
kinerja yang diterapkan pada era otonomi sekarang ini, biaya standar per unit input
disebut Standar Satuan Harga (SSH) dan biaya standar per kegiatan disebut Analisis
Standar Belanja (ASB). Penetapan biaya standar atau standar belanja ini sangat
penting kaitannya untuk pengendalian APBD dari aspek pengeluaran. Biaya standar
atau standar belanja harus disusun sedemikian rupa sehingga bisa digunakan sebagai
tolok ukur apakah pengeluaran anggaran sudah sesuai dengan yang distandarkan
sebelumnya atau tidak. Apabila realisasi belanja berbeda dengan anggaran belanja
maka harus diteliti lebih lanjut apa penyebab terjadinya perbedaan tersebut.

9.1. Biaya Standar (Standard Cost)

Biaya standar adalah pengukuran dari elemen-elemen biaya yang seharusnya


terjadi untuk melakukan suatu kegiatan atau membuat satu unit produk.Standar
mempunyai arti patokan, acuan, pedoman, benchmark, atau tolok ukur.Dengan
demikian biaya standar dapat diartikan sebagai patokan atau acuan biaya yang
ditentukan di tahap perencanaan untuk mengukur pelaksanaan (implementasi) biaya
sesungguhnya.Biaya standar harus disusun secara cermat dengan memperhitungkan
semua faktor yang mempengaruhi penyusunan biaya standar, baik faktor internal
maupun eksternal.Penyusunan biaya standar tidak harus sangat ketat namun juga
jangan terlalu longgar.Penyusunan biaya standar yang terlalu ketat dapat mengurangi
fleksibilitas anggaran pada saat implementasi apabila terjadi perubahan signifikan
terkait dengan perubahan lingkungan makro dan asumsi anggaran.Selain itu, biaya
standar yang terlalu ketat berpotensi menurunkan motivasi pegawai untuk mencapai
target anggaran.Namun sebaliknya, biaya standar yang terlalu longgar juga kurang
sesuai dengan tujuanefisiensi anggaran dan mendorong terjadinya moral hazard
pegawai untukmemboroskan anggaran.

Manfaat Biaya Standar


Manfaat dari penetapan biaya standar adalah sebagai berikut:
1. sebagai alat perencanaan anggaran
2. sebagai alat pengawasan pelaksanaan anggaran
3. sebagai alat pengukuran kinerja

1. Biaya Standar sebagai Alat Perencanaan Anggaran


Biaya standar memiliki peran penting dalam perencanaan anggaran, yaitu
sebagai pedoman bagi setiap Satuan kerja untuk mengisi Rencana Kerja dan
Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKASKPD), terutama RKA-SKPD
2.1 dan RKA-SKPD 2.2.1. RKA-SKPD 2.1 adalah Rincian Anggaran Belanja
Tidak Langsung Satuan Kerja Perangkat Daerah, sedangkan RKA-SKPD 2.2.1
adalah Rincian Anggaran Belanja Langsung Menurut Program dan Per Kegiatan
51
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Satuan Kerja Perangkat Daerah.


Biaya standar selain sebagai pedoman bagi SKPD juga digunakan oleh Tim
Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) untuk mengevaluasi RKA-SKPD yang
diajukan oleh masing-masing SKPD.Tim Anggaran Pemerintah Daerah
berkepentingan untuk memastikan bahwa penyusunan RKA-SKPD sudah
menggunakan biaya standar yang dituangkan dalam Surat Keputusan Kepala
Daerah tentang Standar Satuan Harga sehingga anggaran yang disusun ekonomis
dan efisien.

2. Biaya Standar sebagai Alat Pengawasan Pelaksanaan Anggaran


Biaya standar juga dapat digunakan sebagai alat pengawasan pelaksanaan
anggaran, yaitu untuk memastikan memastikan bahwa pelaksanaan anggaran telah
sesuai dengan rencana yang ditetapkan. Auditor berkepentingan untuk memeriksa
apakah entitas yang diaudit telah melaksanakan anggaran sesuai dengan biaya
standar yang telah ditetapkan, apakah terjadi penyimpangan atau mark upbiaya.

3. Biaya Standar sebagai Alat Pengukuran Kinerja


Biaya standar dapat digunakan sebagai alas untuk pengukuran kinerja,
yaitu dengan caramembandingkan biaya standar yang dianggarkan dengan
realisasinya atau lebih populer disebut analisis varians. Secara umum, dalam
arti tidak terdapat kejadian yang luar biasa, jika realisasi biaya ternyata lebih
rendah dibandingkan biaya yang dianggarkan maka kinerjanya dinilai baik karena
berarti mampu melakukan efisiensi.Sebaliknya jika realisasi biaya lebih tinggi dari
biaya yang dianggarkan maka kinerjanya dinilai kurang baik karena dimungkinkan
terjadi pemborosan anggaran.Setidak-tidaknya setiap SKPD harus berupaya agar
realisasi biaya tidak melampaui biaya standar yang ditetapkan dalam anggaran.

Jenis Biaya Standar


Beberapa jenis biaya standar yang dapat digunakan dalam menyusun APED
adalah sebagai berikut:
a. Standar Satuan Harga (SSH), yaitu biaya standar per unit input. Standar Satuan
Harga digunakan sebagai biaya standar dalam penyusunan dan pelaksanaan
anggaran. SSH dapat digunakan untuk penetapan biaya standar pada:
 belanja sewa peralatan, kendaraan, dan gedung
 belanja bahan pakai habis
 belanja gaji, honorarium, upah, uang lembur, dan tunjangan
 belanja bahan/material
 belanja cetak dan penggandaan
 belanja a makan dan minuet
 belanja perjalanan dinar
 belanja pakaian seragam kerja
 belanja beasiswa pendidikan PNS
Untuk penentuan Standar Satuan Harga dapat digunakan beberapa metode, antara
lain survei harga pasar, studi banding, wawancara, browsing via Internet, dan
sebagainya. Untuk mengantisipasi kemungkinan terjadinya perubahan harga nanti
pada saat implementasi anggaran perlu juga ditambahkan faktor penyesuaian dari
harga paling ekonomis yang diperoleh.
b. Analisis Standar Belanja (ASB), yaitu biaya standar untuk setiap jenis kegiatan,
52
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

misalnya biaya standar penyelenggaraan kegiatan workshop, sosialisasi,


bimbingan teknis, penyusunan laporan keuangan, penyediaan atau pengadaan
barang dan jasa, dan sebagainya. ASB digunakan sebagai landasan penyusunan
dan pelaksanaan anggaran suatu kegiatan.Tujuan ASB tersebut adalah untuk
menentukan kewajaran belanja suatu kegiatan. ASB dihitung dengan cara
mengalikan standar volume per rincian objek belanja suatu kegiatan dengan
Standar Satuan Harga yang ditetapkan. Untuk menyusun ASB suatu kegiatan,
beberapa hal harus diidentifikasi yaitu: 1) apa raja kebutuhan belanja kegiatan, 2)
tahapan pelaksanaan kegiatan, dan 3) target kinerja kegiatan. Hal paling utama
dalam penyusunan ASB ini adalah ketepatan dalam melakukan estimasi volume
kegiatan yang wajar. Standar volume ini sangat terkait dengan target kinerja
yang ditetapkan. Jika target kinerja suatu kegiatan dinaikkan maka standar
volume juga akan naik. Demikian juga sebaliknya, jika target kinerja diturunkan
maka standar volume juga akan turun. Oleh karena itu, biasanya dibuat suatu
kisaran standar volume minimal dan maksimal.Standar volume tersebut kemudian
dikalikan dengan Standar Satuan Harga.Hasil totalnya merupakan ASB kegiatan
bersangkutan. Adapun metode penyusunan ASB hingga saat buku ini ditulis
belum ada pedoman baku dari pemerintah pusat. Daerah dipersilakan menyusun
ASB apapun pendekatannya yang penting dapat digunakan untuk mengevaluasi
kewajaran belanja suatu kegiatan.

c. Biaya/Tarif Standar Nasional, yaitu biaya standar yang sudah ditetapkan oleh
pemerintah pusat melalui peraturan perundangan yang harus diikuti daerah,
misalnya standar gaji dan tunjangan PNS, belanja perjalanan din gs luar daerah
atau luar negeri, standar harga satuan bangunan gedung negara, standar harga
satuan bangunan jalan clan jembatan, dan sebagainya.
d. Harga Perkiraan Sendiri (HPS) atau Owners Estimate (OE), yaitu perkiraan
biaya atau harga yang wajar dan dapat dipertanggungjawabkan atas kegiatan
pengadaan barang/jasa pada instansi pemerintahan. HPS memberikan beberapa
manfaat bagi pemerintah daerah, yaitu
 sebagai dasar untuk menilai kewajaran harga penawaran yang disampaikan
pihak penyedia;
 sebagai dasar bagi penetapan nilai nominal jaminan penawaran;
 sebagai patokan dalam hal seluruh penawaran di atas pagu anggaran;
 sebagai alat untuk menghindari korupsi dalam pengadaan barang dan jasa;
 sebagai bahan perhitungan penyesuaian harga;
 sebagai acuan dalam negosiasi harga pada proses penunjukan langsung atas
pengadaan jasa konsultansi.
Cara membuat HPS dapat dilakukan dengan langkah-langkah berikut
1. Menentukan secara jelas jenis pekerjaan yang akan dibuat OE/HPS.
2. Menetapkan asumsi-asumsi.
3. Mengumpulkan data dan informasi terkait dengan:
a. DPA-SKPD (Dokumen Pelaksanaan Anggaran SKPD)
b. Analisis harga satuan (Rencana Anggaran Biaya/RAB) bersangkutan
sewaktu pengajuan anggaran
c. Harga satuan dasar upah setempat
d. Harga satuan dasar bahan dan sewa alat setempat
e. Informasi biaya satuan yang dipublikasikan secara resmi oleh pemerintah
53
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

daerah, asosiasi terkait, pabrikan, dan dari instansi berwenang serta sumber
data yang dapat dipertanggungjawabkan
f. Daftar biaya/tarif barang/jasa yang ditetapkan Pemerintah
g. Survei kondisi lapangan
h. Harga satuan paket kontrak sejenis sebelumnya yang sedang
berjalan dengan mempertimbangkan faktor perubahan biaya
i. Perkiraan perhitungan biaya oleh konsultan/Engineers Estimate (EE)
j. Harga Satuan kontrak terdekat
k. Daftar biaya standar yang dikeluarkan oleh instansi yang berwenang seperti:
 Harga Satuan Umum dan Harga Satuan Jasa Konsultansi yang
dikeluarkan Departemen Keuangan;
g g
 Harga Satuan Pokok Ke iatan di tingkat pusat yan diterbitkan
Departemen terkait;
 Harga Satuan Pokok Kegiatan di tingkat provinsi/kabupaten/kota yang
diterbitkan pemda propinsi/kabupaten/kota;
 Harga Satuan Bangunan Gedung Negara oleh Pemerintah
Kabupaten/Kota.

9.2. Biaya Standar dan Anggaran

Biaya standar dan anggaran merupakan dua hal yang saling terkait. Biaya standar
digunakan untuk menentukan biaya per unit, sedangkan anggaran digunakan untuk
menentukan seluruh belanja yang akan terjadi selama satu periode tertentu. Dengan
demikian biaya standar merupakan salah satu rincian dari anggaran. Oleh karena
itu, idealnya biaya standar baik berupa SSH, ASB, atau biaya standar dari pusat
harus ditetapkan terlebih dahulu sebagai pedoman untuk penyusunan anggaran.Tanpa
adanya biaya standar tersebut penyusunan anggaran kurang mencerminkan prinsip
value for money (ekonomis, efisien, dan efektif), dan bisa terjebak pada praktik mark
up anggaran.

Selisih (Varians)
Perbedaan antara biaya standar dengan biaya sesungguhnya disebut selisih
(varians).Terdapat dua jenis selisih anggaran, yaitu selisih menguntungkan (favorable
variance) dan selisih merugikan (unfavorable variance).Selisih menguntun gkan
terjadi apabila biaya sesungguhnya lebih rendah daripada biaya standar, sedangkan
selisih merugikan apabila biaya sesungguhnya lebih besar daripada biaya standar.
Terjadinya selisih antarabiaya standar dengan biaya sesungguhnya harus dievaluasi
kaitannya dengan faktor apa saja yang menjadi penyebab terjadinya selisih tersebut dan
apakah selisih tersebut signifikan ataukah dapat ditoleransi. Terjadinya selisih belanja
bisa disebabkan karena adanya selisih harga ataupun selisih volume (kuantitas).
Ada beberapa selisih yang terjadi pada unsur belanja dan sebab-sebab terjadinya.
a. Selisih pada belanja tidak langsung, meliputi:
 selisih belanja pegawai
 selisih belanja bunga
 selisih belanja subsidi
 selisih belanja bantuan social
 selisih belanja bantuan keuangan

54
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

 selisih belanja tidak terduga


b. Selisih pada belanja langsung, meliputi:
 selisih belanja pegawai
 selisih belanja barang
 selisih belanja modal

Penyesuaian Biaya Standar


Idealnya penyusunan biaya standar sudah didasarkan pada perhitungan dan
estimasi-estimasi yang tepat, realistis, dan rasional dengan memperhitungkan
semua faktor yang mempengaruhi seperti kenaikan harga-harga barang, tarif upah
dan biaya-biaya lain di masa yang akan datang. Dalam menyusun perkiraan biaya
perlu terlebih dahulu dilakukan pengkajian atas biaya masa lalu sebagai pertimbangan,
serta memperhitungkan dan memperkirakan hal-hal yang akan atau mungkin terjadi
di masa depan. Namun demikian, walaupun sudah diupayakan secara maksimal, tetapi
apabila dalam implementasi anggaran ternyata biaya standar yang ditetapkan kurang
tepat, maka biaya standar perlu diperbaiki atau disesuaikan. Tetapi perlu diperhatikan
bahwa sebisa mungkin jangan terlalu wring mengadakan penyesuaian pada biaya
standar. Penyesuaian dapat dilakukan ketika akan dilakukan penyusunan anggaran
perubahan. Sekali lagi.sebelum diadakan penyesuaian sebaiknya diadakan
penyelidikan apakah standarnya yang kurang tepat ataukah pelaksanaannya yang
kurang baik. Jika masalahnya bukan pada standarnya, tetapi pada pelaksanaannya maka
tidak perlu dilakukan perubahan biaya standar.

IKHTISAR

1. Standar biaya merupakan instrumen penting untuk perencanaan dan pengendalian


belanja serta evaluasi kinerja. Pemerintah daerah perlu membuat standar biaya
yang mencakup dua hal yaitu biaya standar per unit input dan biaya standar per
kegiatan.
2. Terdapat beberapa jenis biaya standar yang terdapat di pemerintah daerah, antara
lain Standar Satuan Harga (SSH), Analisis Standar Belanja (ASB), Biaya/Tarif
Standar Nasional, dan Harga Perkiraan Sendiri (HPS) atau Owners Estimate
(OE).
3. Pada tahap pengukuran kinerja dan evaluasi kinerja anggaran, pemerintah perlu
membandingkan antara biaya standar dengan biaya sesungguhnya untuk
mengetahui ada tidaknya selisih (varians) anggaran. Terdapat dua jenis selisih
anggaran, yaitu selisih menguntungkan (favorable variance) dan selisih merugikan
(unfavorable variance). Analisis varians tersebut penting untuk menentukan
tindakan manajemen pemerintah daerah yang harus dilakukan.
4. Biaya standar perlu diperbaiki atau disesuaikan dengan perubahan-perubahan
yang terjadi. Namun sebisa mungkin pemerintah daerah tidak terlalu wring
mengadakan penyesuaian pada biaya standar. Penyesuaian dapat dilakukan
ketika akan dilakukan penyusunan anggaran perubahan. Sebelum diadakan
penyesuaian sebaiknya diadakan penyelidikan apakah standarnya yang kurang
tepat ataukah pelaksanaannya yang kurang baik.

55
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

PERTANYAAN

1. Jelaskan manfaat dan tujuan pembuatan standar biaya.


2. Jelaskan teknik-teknik atau metode dalam penyusunan Standar Satuan Harga
(SSH) yang dapat dilakukan pemerintah daerah agar diperoleh biaya standar
yang benar-benar ekonomis dan rasional.
3. Buatlah Analisis Standar Belanja (ASB) suatu kegiatan di pemerintah daerah.
4. Jelaskan tujuan dan manfaat analisis varians anggaran.
5. Buatlah perhitungan HPS untuk suatu kegiatan pengadaan barang/jasa yang akan
ditenderkan.

56
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

BAB X
MANAJEMEN KAS DAN ANGGARAN KAS

Salah satu faktor kunci keberhasilan pengelolaan keuangan daerah adalah


kemampuan Pejabat Pengelola Keuangan Daerah selaku Bendahara Umum
Daerah (BUD) dalam mengelola kas daerah. BUD selaku fund manager dan
investment manager perlu memiliki mekanisme manajemen kas yang balk sehingga
dapat mengoptimalkan kas daerah yang ada. Manajemen kas terkait dengan keputusan:
1) bagaimana memanfaatkan kas yang masih menganggur atau belum akan dipakai
hingga waktu tertentu, 2) instrumen investasi apa yang dapat dipilih, 3) bagaimana
menentukan portofolio investasi yang optimal, 4) jika memang diperlukan kapan
harus mengadakan utang, berapa jumlah dan jangka waktunya, dan 5) kapan harus
melakukan pengeluaran dan berapa besarnya. Pokok perhatian manajemen kas
adalah bagaimana memperoleh penerimaan dana kas daerah secepat mungkin,
mengeluarkan dana untuk membayarkan pengeluaran daerah seefisien mungkin, dan
memanfaatkan seefektif mungkin dana kas daerah yang belum akan digunakan.
Untuk membantu manajer keuangan publik dalam mengoptimalkan manajemen
kas daerah, diperlukan instrumen pendukung berapa anggaran kas (cash budget) yang
bertujuan untuk perencanaan dan pengendalian kas daerah.Bab ini secara spesifik
membahas prinsip-prinsip manajemen kas daerah dan teknik penyusunan anggaran kas
dalam rangka mengoptimalkan pengelolaan kas daerah.

10.1. Tujuan Manajemen Kas

Terdapat tiga tujuan utama dalam manajemen kas, yaitu:


1. keamanan kas,
2. menjaga likuiditas keuangan,
3. memperoleh keuntungan investasi.
Manajemen kas bertujuan untuk menjaga keamanan kas dalam arti melindungi
kas dari kehilangan yang diakibatkan oleh keputusan manajemen yang buruk atau
karena tindak korupsi dalam praktik pengumpulan, pengeluaran, dan pemanfaatan
kas.Tujuan kedua adalah menjaga likuiditas keuangan, yaitu menjaga jumlah kas yang
memadai dan mencukupi untuk memenuhi kewajiban finansial, seperti membayarkan
kembali utang jangka pendek yang jatuh tempo, membayar kewajiban kepada pihak
ketiga, membiayai kegiatan yang sudah dianggarkan, dan membayar belanja
rutin.Manajemen kas juga bertujuan untuk memperoleh keuntungan dari pemanfaatan
kas dalam investasi jangka pendek.
Seringkah antara tujuan menjaga likuiditas dan memperoleh keuntungan investasi
bersifat kontradiktif.Likuiditas yang tinggi membutuhkan ketersediaan kas yang lebih
besar.Namun kondisi keuangan yang mengalami likuiditas tinggi bisa berarti
mengorbankan kesempatan memperoleh keuntungan investasi, sebab kas yang
terlalu banyak tersebut sebenarnya dapat digunakan untuk investasi sehingga
menghasilkan keuntungan.Sebaliknya, menginvestasikan kas yang terlalu besar dalam
instrumen investasi jangka pendek juga berarti menurunkan likuiditas.Tantangan
terbesar yang dihadapi oleh manajer keuangan sektor publik adalah bagaimana
menentukan jumlah kas yang paling optimal, yaitu menentukan jumlah kas di tangan

57
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

yang mencukupi untuk mendanai kegiatan operasional dan menginvestasikan kas yang
masih menganggur.

10.2. Siklus Manajemen Kas Daerah

Siklus manajemen kas daerah merupakan tahap-tahap, proses, atau kegiatan yang
terkait dengan perolehan, penggunaan, dan pemanfaatan kas daerah. Siklus manajemen
kas meliputi:
1. pengumpulan pendapatan,
2. pengeluaran belanja,
3. penerimaan pembiayaan,
4. pengeluaran pembiayaan.

Pengumpulan Pendapatan
Salah satu tugas pemerintah daerah adalah melakukan pengumpulan pendapatan.
Pemerintah mengumpulkan pendapatan daerah dari berbagai sumber, yaitu dari
Pendapatan Asli Daerah, danaperimbangan, dan lain-lain pendapatan yang sah. Pada
prinsipnya pendapatan harus diperoleh sesegera mungkin dan setelah diperoleh segera
disetor ke rekening kas umum daerah.Dalam hal perolehan pendapatan, pemerintah
daerah harus berprinsip bahwa lebih baik diterima sekarang daripada diterima
kemudian hari. Prinsip menerima uang sekarang lebih baik daripada menerima besok
adalah sesuai dengan konsep nilai waktu uang (time value of money), yang berarti
nilai uang akan menurun karena faktor waktu, misalnya inflasi. Berdasarkan konsep
nilai waktu uang maka uang Rpl.000.000 hari ini lebih tinggi nilainya daripada
Rpl.000.000 esok hari.
Pada saat ini, pengelolaan keuangan daerah menggunakan konsep UYHD (Uang
Yang Harus Dipertanggungjawabkan), sebelumnya menggunakan konsep UUDP
(Uang Untuk Dipertanggungjawabkan). Saat menggunakan UUDP, unit kerja dapat
mengajukan dana terlebih dahulu untuk melaksanakan suatu kegiatan atau program,
yang dikenal dengan uang panjar. Kemudian setelah kegiatan tersebut selesai baru
dibuat laporan pertanggungjawaban atas penggunaan dana tersebut. Sebaliknya
dengan sistem UYHD, suatu kegiatan harus dilaksanakan terlebih dahulu dan unit
kerja harus membuat laporan pertanggungjawaban atas pelaksanaan kegiatan baru
kemudian dapat meminta pencairan anggaran.Sederhananya dengan sistem UUDP
berarti menerima uangnya terlebih dahulu baru bekerja, sedangkan dengan UYHD
bekerja dulu baru mendapatkan uangnya.
Dengan penggunaan konsep UYHD tersebut konsekuensinya adalah pemerintah
daerah harus memiliki kas yang mencukupi di awal periode anggaran agar proses
pelaksanaan pemerintahan dan program kerja tidak terganggu. Ketersediaan kas di
awal periode anggaran tersebut dimaksudkan sebagai modal awal (working
capital) bagi pemerintah daerah, misalnya untuk memberikan danatalangan,
membiayai persediaan, piutang, dan sebagainya. Idealnya pemerintah daerah di awal
anggaran memiliki kas setidaknya sebesar 25% dari total penerimaan yang
dianggarkan untuk membiayai kegiatan di triwulan pertama. Untuk itu prinsip
"terima cepat" atas pendapatan daerah juga sejalan dengan implementasi sistem
UYHD.
Untuk kepentingan manajemen kas, pemerintah daerah harus menciptakan
sistem koleksi pendapatan daerah yang mudah dan sederhana bagi masyarakat
58
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

sehingga memungkinkan pendapatan dapat segera diterima sehingga ketersediaan dana


aman dan mencukupi. Sistem koleksi pendapatan daerah harus didesain agar mampu
mempercepat perolehan dana, memberikan keamanan kas dari kehilangan, pencurian,
dan penurunan nilai, Berta biaya koleksi dan penyimpanan kas yang efisien.

Sistem Koleksi Pendapatan


Sistem koleksi pendapatan bervariasi antara pemerintah daerah satu dengan yang
lain. Beberapa pemerintah daerah memilih kebijakan sentralisasi dalam sistem
pemungutan pendapatan yaitu dengan cara membuat satu unit kerja khusus
(misalnya Dinas Pendapatan Daerah) yang bertugas untuk memungut pendapatan.
Ada juga pemerintah daerah yang mengambil kebijakan menyatuatapkan pengelolaan
penerimaan dan pengeluaran dengan cara melebur Dinas Pendapatan Daerah
dengan Bagian Keuangan (Badan Pengelola Keuangan Daerah). Setelah otonomi
daerah dan desentralisasi fiskal banyak pemerintah daerah yang menyatukan Dinas
Pendapatan Daerah dengan Bagian Keuangan/ BPKD sehingga tugas pemungutan
pendapatan daerah, khususnya pajak daerah, ditangani oleh Kantor Pelayanan Pajak
Daerah. Sementara itu untuk pemungutan retribusi daerah didesentralisasikan ke unit
kerja terkait.Dengan digabungkannya fungsi pengumpulan pendapatan dengan fungsi
alokasi anggaran, Bagian Keuangan/BPKD dapat mengendalikan pendapatan dan
pengeluaran daerah sekaligus.Hal ini tentunya lebih menguntungkan daerah karena
perencanaan dan pengendalian keuangan daerah dapat dilakukan secara lebih baik,
lebih mudah koordinasinya, serta lebih efisien.
Sebagai upaya memperbaiki sistem koleksi pendapatan yang mudah, murah, cepat,
dan aman beberapa pemerintah daerah melakukan kerjasama dengan lembaga-lembaga
keuangan di daerah untuk tempat pembayaran pajak. Sistem ini cukup efektif dan
mampu mempercepat proses pengumpulan pendapatan. Selain itu pemerintah daerah
juga diuntungkan yaitu membantu mengurangi beban kerja pegawai pemda,
pengendalian internal kas daerah menjadi lebih baik karena uang langsung masuk ke
rekening kas daerah tidak harus melewati petugas pemungut atau bendahara
penerimaan.Cara pembayaran pajak juga semakin dipermudah, misalnya dapat
dilakukan dengan kartu kredit, melalui ATM, melalui internet banking, atau SMS
banking.

Sistem Rekening Tunggal (Treasury Single Account)


Untuk menampung pendapatan yang diterima, pemerintah daerah perlu membatasi
jumlah rekening khusus penerimaan dan mewajibkan untuk menyetor seluruh
penerimaan yang diperoleh ke rekening kas umum daerah yang merupakan rekening
induk.Setiap penerimaan pendapatan baik yang diterima melalui bendahara
penerimaan, bendahara penerimaan pernbantu maupun lembaga keuangan yang
menjadi mitra pemerintah daerah harus disetor ke rekening kas umum daerah pada
hari itu juga.Kalaupun bendahara penerimaan memiliki rekening khusus penerimaan,
maka rekening ini harus bersifat Zero Balance Account (ZBA).Zero Balance Account
merupakan rekening bank yang berfungsi untuk penampungan sementara atas
pendapatan yang diterima. Rekening ini bersaldo nol karena setiap hari pendapatan
yang diterima pada hari itu seluruhnya akan ditransfer ke rekening kas umum daerah.
Rekening kas umum daerah merupakan pintu gerbang transaksi kas di pemda
baik penerimaan kas maupun pengeluaran kas.Prinsip rekening tunggal (treasury
single account) seperti halnya rekening kas umum daerah mensyaratkan setiap
pendapatan harus masuk melalui satu pintu dan ditampung dalam satu rekening
59
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

tunggal, barn kemudian bisa dikeluarkan melalui beberapa pintu. Memang dalam
beberapa kasus pemerintah dapat membuka beberapa rekening karena alasan tertentu,
misalnya untuk menampung dana cadangan, tanggap darurat bencana alam, dan
sebagainya. Tujuan pengkonsentrasian dana dan penggunaan rekening tunggal ini
adalah untuk memudahkan perencanaan dan pengendalian keuangan daerah,
mengurangi kebocoran pendapatan, serta untuk meningkatkan transparansi dan
akuntabilitas. Di camping itu, sistem ini juga dapat membantu manajer keuangan
publik untuk melakukan manajemen kas.

Kerjasama Bank
Perlu diingat bahwa bank merupakan bagian integral dari aktivitas manajemen kas
pemerintah daerah.Oleh karena itu, komunikasi dan kerjasama yang baik dengan pihak
bank penting dilakukan dalam rangka optimalisasi manajemen kas.Setiap hari
bendahara umum daerah perlu memantau keadaan keuangan daerah, baik penerimaan,
pengeluaran, maupun saldo yang ada di bank. Dengan dukungan teknologi informasi,
pemerintah daerah dapat membangun sistem informasi kas bank yang terhubung
dengan sistem informasi yang dimiliki oleh bank tempat pemda menyimpan uang
sehingga setiap saat dapat dipantau keadaan kas di bank. Dalam memilih bank tempat
menyimpan kas daerah, pemerintah daerah harus mempertimbangkan:
 jenis pelayanan yang diberikan kepada pemerintah daerah
 produk yang dimiliki
 biaya yang kompetitif
 keuntungan yang ditawarkan
 kesehatan bank
 kepemilikan saham pemda pada bank tersebut

Waspada Terhadap Cek


Pemerintah daerah perlu waspada terhadap penerimaan dalam bentuk cek sebab bisa
jadi cek yang diterima merupakan cek kosong yang tidak cukup dananya, atau bisa
jadi cek tersebut hilang atau dicuri orang. Oleh karena An cek yang diterima
sebaiknya tidak disimpan terlalu lama namun segera dicairkan untuk memastikan
diperolehnya dana.

Pengeluaran Belanja
Untuk keperluan manajemen kas, bendahara umum daerah perlu menyusun skedul
pengeluaran yang akan dilakukan dalam satu periode anggaran. Pengeluaran belanja
tersebut meliputi belanja operasi, belanja modal, dan belanja transfer.Pengeluaran
belanja juga dapat diklasifikasikan berdasarkan belanja tidak langsung dan belanja
langsung sebagaimana ketentuan Permendagri No. 59 Tahun 2007.Kepentingan
manajemen kas terhadap pengeluaran belanja adalah untuk menjamin bahwa
kewajiban pemerintah uniuk membayar pengeluaran belanja dapat dipenuhi
secara tepat waktu, efisien, dan efektif. Selain itu, manajer keuangan publik juga
berkepentingan untuk mengetahui kebutuhan pengeluaran dana jangka pendek dan
menengah yang akan dikaitkan dengan likuiditas keuangan pemerintah daerah.
Beberapa hal yang perlu diperhatikan dalam menyusun skedul pengeluaran belanja
ini adalah mengetahui:
1. kapan belanja dilakukan
2. berapa jumlah yang harus dikeluarkan
3. lama proses pencairan anggaran

60
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Kapan Belanja Dilakukan


Untuk keperluan manajemen kas, manajer keuangan publik harus berkoordinasi
dengan bendahara pengeluaran dan pejabat penatausahaan keuangan di tingkat satuan
kerja perangkat daerah untuk menentukan kapan suatu pengeluaran akan dilakukan
dan berapa besarnya. Pada dasarnya setiap unit kerja diwajibkan untuk menyusun
anggaran kas yang di dalamnya berisi skedul pengeluaran yang akan dilakukan.
Penyusunan anggaran kas tersebut dasarnya adalah Dokumen Pelaksanaan Anggaran
Satuan Kerja Perangkat Daerah (DPA-SKPD) yang sudah disahkan yang di dalamnya
berisi rencana penarikan dana per triwulan. Karena DPA-SKPD barn berisi rencana
penarikan dana per triwulan, maka SKPD perlu membuat anggaran kas SKPD yang
lebih detil yang menginformasikan rencana pengeluaran setiap bulannya. Dari
informasi anggaran kas SKPD tersebut selanjutnya BUD dapat menyusun anggaran
kas pemda sehingga dapat dibuat skedul waktu kapan pendapatan akanditerima, kapan
belanja harus dilakukan, kapan melakukan investasi, kapan mengadakan pinjaman,
dan sebagainya.
Pembuatan skedul pengeluaran belanja ini juga penting bagi BUD selaku
manajer keuangan publik untuk mengurangi frekuensi pengeluaran cek dari
rekening kas umum daerah.Beberapa pemerintah daerah melakukan kebijakan
mengeluarkan cek sekali dalam seminggu atau bahkan sebulan sekali. Pengeluaran
cek dengan sistem batch ini dapat membantu BUD dalam mengatur arus kas pemda
secara lebih efektif, menghemat biaya transaksi bank, mengurangi jumlah persediaan
cek, dan mengurangi biaya meterai.

Proses Pencairan Anggaran


Pada prinsipnya manajemen kas bertujuan untuk meningkatkan efisiensi dan
efektivitas dalam pengeluaran belanja. Efisiensi dalam hal ini termasuk efisiensi
proses yang berarti kecepatan proses pencairan, sedangkan efektif dalam hal ini
adalah ketepatan waktu pengeluaran belanja. Proses pencairan anggaran biasanya
sudah diatur secara baku oleh peraturan perundangan, misalnya untuk saat ini adalah
Permendagri No. 59 Tabun 2007. Berdasarkan ketentuan dalam Permendagri 59/2007
proses pencairan anggaran dilakukan dengan cara mengajukan Surat Permintaan
Pembayaran (SPP). SPP terdiri atas empat jenis yaitu SPP Langsung (LS), SPP
Uang Persediaan (UP), SPP Ganti Uang (GU), dan SPP Tambahan Uang (TU).
Dasar pengajuan SPP adalah Surat Penyediaan Dana (SPD) dan Dokumen
Pelaksanaan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (DPA-SKPD).SPP LS diajukan
oleh Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan (PPTK) di masing-masing SKPD kepada
Bendahara Pengeluaran di SKPD, kemudian apabila sudah lengkap dan tidak ada yang
perlu diperbaiki dibuatkan Surat Perintah Membayar (SPM).SPM juga terdiri atas
empat jenis yaitu SPM LS, SPM UP, SPM GU, dan SPM TU.
SPP dan SPM kemudian akan diverifikasi oleh Pejabat Penatausahaan Keuangan
Satuan Kerja Perangkat Daerah (PPK-SKPD) dan apabila sudah len gkap dan tidak
ada kesalahan maka akan dimintakan otorisasi ke Kepala Satuan Kerja Perangkat
Daerah selaku Pengguna Anggaran. Setelah mendapatkan otorisasi dari kepala SKPD,
kemudian SPP, SPM beserta dokumen pendukung dibawa ke BUD untuk
dimintakan dananya.Khusus untuk pengajuan GU, harus dilampiri dengan SPJ
penggunaan uang persediaan bulan sebelumnya. BUD selanjutnya akan meneliti
kelengkapan dan validitas dokumen dan apabila tidak ada permasalahan maka akan
dikeluarkan Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D). SP2D tersebut berfungsi sebagai

61
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

cek yang dapat dilakukan pencairannya di bank. Berdasarkan prosedur tersebut, maka
lama proses pencairan dana dari sejak pengajuan SPP hingga diterbitkannya SP2D
apabila lancar semuanya dapat dilakukan dalam tiga hari, sedangkan apabila perlu
revisi maka bisa mencapai satu. minggu. Selama anggaran SKPD belum diajukan
pencairannya, pemerintah daerah dapat memanfaatkannya untuk kepentingan
manajemen kas.

Gambar9.1Mekanisme Pengeluaran Kas di Tingkat SKPD

10.3. Anggaran Kas

Anggaran kas bertujuan untuk mengharmonisasikan pemasukan pendapatan daerah


di satu pihak dan kebutuhan-kebutuhan dana untuk belanja dan pembiayaan di pihak
lain.
Anggaran kas pada dasarnya meliputi dua bagian, yaitu: anggaran pendapatan dan
penerimaan pembiayaan serta anggaran belanja clan pengeluaran pembiayaan. Anggaran
pendapatan dan penerimaan pembiayaan memuat perkiraan realisasi pendapatan yang
diharapkan diterima untuk setiap bulan dan triwulan selama 1 (satu) tahun anggaran,
sedangkan anggaran belanja clan pengeluaran pembiayaan memuat perkiraan
kebutuhan, dana untuk belanja clan pengeluaran pembiayaan untuk setiap bulan dan
triwulan selama 1 (satu) tahun anggaran.

Ruang Lingkup Anggaran Kas di Pemerintah Daerah


Penyusunan anggaran kas di pemerintah daerah pada dasarnya meliputi dua
tingkatan, yaitu:
(1) Anggaran kas satuan kerja perangkat daerah
Kepala SKPD berdasarkan rancangan DPA-SKPD berkewajiban menyusun
rancangan anggaran kas SKPD.Rancangan Anggaran Kas SKPD tersebut
kemudian disampaikan kepada PPKD selaku BUD bersamaan dengan rancangan
DPA-SKPD.Pembahasan rancangan Anggaran Kas SKPD dilaksanakan
bersamaan dengan pembahasan DPA-SKPD.
Penyusunan Anggaran Kas SKPD dimulai dari penyusunan skedul belanja
untuk pelaksanaan setiap kegiatan. Berdasarkan DPA-SKPD yang telah disahkan
PPKD, selanjutnya unit kerja menyusun jadwal pelaksanaan kegiatan dan
kebutuhan dananya, sehingga jelas tergambar kebutuhan dana baik yang akan
dibayar dengan SPM Langsung maupun melalui SPM UP.

62
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

(2) Anggaran kas pemerintah daerah.


Berdasarkan anggaran kas dari masing-masing Satuan Kerja Perangkat Daerah,
PPKD selaku BUD selanjutnya menyusun Anggaran Kas Pemerintah Daerah yang
selanjutnya disahkan oleh Kepala Daerah. Pada level Pemerintah Daerah, yaitu
pada Bendahara Umum Daerah, kebutuhan untuk membuat Anggaran Kas
Pemerintah Daerah merupakan suatu keharusan. Anggaran Kas Pemerintah
Daerah penting untuk mengatur ketersediaan dana yang cukup untuk mendanai
pengeluaran-pengeluaran sesuai dengan rencana penarikan dana yang tercantum
dalam DPA-SKPD yang telah disahkan. Anggaran kas memuat perkiraan arus
kas masuk yang bersumber dari penerimaan clan perkiraan arus kas keluar yang
digunakan mendanai pelaksanaan kegiatan dalam setiap periode.

Pentingnyadaerah
Pemerintah
Bendaharawan Anggaran
perluKas
pengeluaramelakukan harmonisasi antara pengeluaran dengan penerimaan.
Daerah perlu mengatur agar keuangan pemerintah daerah tidak mengalami
overlikuid, illikuid, atau defisit yang membebani sehingga mengganggu pelaksanaan
program clan anggaran. Penyusunan anggaran kas sangat penting bagi pemerintah
daerah karena beberapa alasan, yaitu:
 Mengharmonisasikan keadaan kas daerah dengan DPA-SKPD, SPD, SPP dan
SPM yang akandiajukan.
 Mengatur likuiditas keuangan Pemda untuk mendanai pengeluaran-pengeluaran
sesuai dengan rencana penarikan dana yang tercantum dalam DPA-SKPD.
 Membantu perencanaan dan pengendalian kas daerah.
 Menjamin adanya kelancaran pelaksanaan anggaran, khususnya dalam
pelaksanaan anggaran belanja dan pembiayaan daerah karena pemasukan
pendapatan daerah dalam pelaksanaan anggaran tidak terjadi pada saat awal tahun
anggaran yang bersangkutan dan pendapatan tersebut tidak sama besarnya tiap
bulan/triwulan sehingga perlu sarana pengatur, yaitu anggaran kas.

Elemen Anggaran Kas


Terdapat empat elemen utama anggaran kas yang perlu diperoleh informasinya, yaitu:
1) Saldo awal kas
Informasi saldo awal kas tahun anggaran bersangkutan berasal dari saldo
kas tahun anggaran sebelumnya yang dipe gang oleh Bendahara Umum Daerah
sebagaimana dilaporkan dalam Laporan Arus Kas.Saldo awal kas ini tidak
identik dengan SiLPA tahun anggaran sebelumnya, sebab SiLPA tahun anggaran
sebelumnya merupakan komponen penerimaan pembiayaan untuk tahun anggaran
bersangkutan.Untuk penyusunan anggaran kas SKPD, saldo awal kas
merupakan saldo kas yang masih dipegang oleh bendahara pengeluaran.

2) Perkiraan penerimaan kas


Anggaran kas pendapatan memuat perkiraan arus kas masuk dari realisasi
pendapatan dan penerimaan pembiayaan yang diharapkan diperoleh untuk
setiap bulan dan triwulan selama satu tahun anggaran.

3) Perkiraan pengeluaran kas


Anggaran kas pengeluaran memuat perkiraan kebutuhan dana untuk belanja dan
pengeluaran pembiayaan untuk setiap bulan dan triwulan selama satu tahun
anggaran.

63
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

4) Perkiraan saldo akhir kas setiap bulan dan triwulan


Saldo akhir kas merupakan perkiraan jumlah saldo kas yang ada untuk setiap
bulan dan triwulan selama satu tahun anggaran. Saldo akhir kas dihitung
dengan cara menambahkan saldo awal kas dengan jumlah penerimaan kemudian
dikurangi dengan perkiraan pengeluaran yang akan dilakukan. Saldo akhir kas
bulan bersangkutan merupakan saldo awal kas bulan berikutnya.

Cara Membuat Anggaran Kas


Terdapat empat langkah dasar dalam membuat anggaran kas, yaitu:
1. Mengenali pola belanja atau pengeluaran (pattern of expenditure).
Pengenalan pola belanja/ pengeluaran tersebut tidak cukup hanya
mengetahui jumlah kas yang harus dikeluarkan, tetapi juga memperhitungkan
kapan kas tersebut akan dibelanjakan atau dikeluarkan. Untuk memperkirakan
jumlah belanja setiap bulannya, pemerintah daerah bisa menggunakan data
historis dan pengalaman-pengalaman yang terjadi selama periode-periode
sebelumnya. Dalam hal ini perlu dikenali pola belanja atau pengeluaran untuk
masing-masing jenis belanja, misalnya: Belanja Pegawai, Belanja Bunga, Belanja
Subsidi, Belanja Bantuan Keuangan, Belanja Bantuan Sosial, Belanja Tidak
Terduga, Belanja Barang dan Jasa, clan Belanja Modal. Dari masingmasing
jenis belanja/pengeluaran tersebut dapat dikategorikan menjadi dua pola umum,
yaitu: 1) pengeluaran yang sifatnya relatif tetap (rutin) setiap bulannya, misalnya
Belanja Pegawai yang berupa Gaji dan Tunjangan, dan 2) pengeluaran yang
sifatnya fluktuatif (tidak tetap), misalnya Belanja Pegawai yang berupa Upah dan
Honorarium, Belanja Barang dan Jasa, Belanja Modal, dan Belanja Tidak
Terduga.
2. Mengenali pola pendapatan/penerimaan (pattern of income) yang diharapkan
diperoleh pemerintah daerah. Sama halnya dengan belanja atau pengeluaran, dalam
mengenali pola pendapatan/ penerimaan tidak hanya mempertimbangkan jumlah
kas yang akan diterima, tetapi juga harus memperkirakan kapan kas tersebut
diterima. Dalam hal ini perlu dikenali pola penerimaan masing-masing jenis
penerimaan yang meliputi: 1) Penerimaan PAD, 2) Penerimaan Dana
Perimbangan, yang terdiri atas Bagi Hasil Pajak dan Bagi Hasil Bukan
Pajak/Sumber Daya Alam, penerimaan Dana Alokasi Umum dan Dana Alokasi
Khusus, dan 3) Lain-lain pendapatan daerah yang sah.
3. Setelah pola belanja/pengeluaran dan pola pendapatan/penerimaan diketahui
selanjutnya adalah membuat skedul yang mengindikasikan perkiraan total
penerimaan Berta pengeluran per bulan selarna satu tahun anggaran.
4. Membuat perkiraan anggaran kas setelah skedul penerimaan dan
pengeluaran tersebut disusun.

64
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Cara memanfaatkan anggaran kas adalah sebagai berikut.


1. Membuat ringkasan anggaran kas menjadi tiga bagian, yaitu: jumlah
penerimaan, pengeluaran, dan saldo kas setiap bulannya sebagai berikut:

Bulan Total Penerimaan Total Pengeluaran Saldo Kas

Saldo Awal Kas 5.000.000.000,00


Januari 44.075.618.314,00 26.835.846.381,50 22.239.771.932,50
Februari 40.045.838.493,00 27.335.846.381,50 34.949.764.043,99
Maret 45.047.078.521,00 27.535.846.381,50 52.460.996.183,49
April 40.134.148.521,00 40.405.846.381,50 52.189.298.322,99
Mei 50.773.636.600,00 42.464.846.381,50 60.498.088.541,48
Juni 51.150.931.706,50 52.225.846.381,50 59.423.173.866,48
Juli 41.163.740.859,00 41.702.722.514,50 58.884.192.210,98
Agustus 57.073.327.473,00 73.265.846.381,50 42.691.673.302,47
September 40.168.344.521,00 39.231.235.289,50 43.628.782.533,97
Oktober 42.319.708.821,00 50.455.346.381,50 35.493.144.973,47
Nopember 40.098.048.521,00 66.162.846.381,50 9.428.347.112,96
Desember 50.869.499.520,50 55.297.846.381,50 5.000.000.251,96

Berdasarkan perkiraan anggaran kas tersebut, dapat ditentukan kapan clan


berapa jumlah dana kas menganggur yang belum akan digunakan dalam
beberapa bulan ke depan. Selain itu, BUD juga dapat memperhitungkan jumlah
kas yang mencukupi untuk menjaga likuiditas keuangan yang dikaitkan dengan
jumlah kebutuhan pengeluaran yang harus dilakukan untuk beberapa bulan ke
depan. Pemerintah daerah mengalami likuiditas yang tinggi apabila saldo kas
lebih besar dari kebutuhan pengeluarannya.Sebaliknya pemerintah daerah
mengalami penurunan likuiditas apabila saldo kasnya lebih rendah dari
kebutuhan belanjanya.Berdasarkan perkiraan pada anggaran kas di atas terlihat
bahwa pada bulan Februari, Maret, April, Mei, Juni, dan Agustus keuangan
pemda mengalami likuiditas yang tinggi.Pada bulan-bulan tersebut merupakan
masa yang tepat untuk melakukan investasi jangka pendek.Sementara itu untuk
bulan September, Oktober, Nopember, dan Desember kebutuhan kas untuk
pengeluaran semakin besar sedangkan penerimaan tidak mencukupi untuk
menutup pengeluaran, maka periode tersebut merupakan masa divestasi yaitu
mencairkan kembali investasi sementara ke dalam bentuk kas.

2. Membuat penyesuaian anggaran kas dengan realisasinya apabila terdapat


perbedaan antara anggaran dengan realisasi. Anggaran kas merupakan perkiraan,
sehingga apabila dalam pelaksanaan anggaran berbeda dengan yang dianggarkan
maka harus segera dilakukan penyesuaian. Bagi BUD, anggaran kas tersebut
sangat penting untuk perencanaan dan pengendalian kas daerah.

IKHTISAR

1. Pemerintah daerah perlu memiliki mekanisme manajemen kas yang baik


sehingga kas daerah dapat dioptimalkan. Manajemen kas terkait dengan tindakan
memanfaatkan kas yang masih menganggur, pemilihan instrumen investasi
jangka pendek, menentukan portofolio investasi yang optimal, penentuan waktu
yang tepat untuk mengadakan utang, dan penentuan kapan harus melakukan
pengeluaran.

65
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

2. Tujuan utama manajemen kas adalah untuk keamanan kas (safety), menjaga
likuiditas keuangan (liquidity), dan memperoleh keuntungan investasi (yield).
3. Untuk optimalisasi manajemen kas, pemerintah daerah perlu memiliki
instrumen pendukung berupa anggaran kas. Anggaran kas dimaksudkan untuk
membantu kelancaran pelaksanaan anggaran, khususnya dalam pelaksanaan
anggaran belanja dan pengeluaran pembiayaan daerah, serta anggaran pendapatan
dan penerimaan pembiayaan daerah.
4. Terdapat empat langkah dasar dalam membuat anggaran kas, yaitu mengenali pola
belanja atau pengeluaran (pattern of expenditure), mengenali pola
pendapatan/penerimaan (pattern of income), membuat skedul yang
mengindikasikan perkiraan total penerimaan serta pengeluaran per bulan selama
satu tahun anggaran, dan membuat perkiraan anggaran kas.

PERTANYAAN

1. Jelaskan strategi apa yang perlu dilakukan daerah untuk mengoptimalkan


manajemen kas daerah.
2. Berikan pendapat Anda bagaimanakah cara menertibkan rekening liar dan dana
nonbudgeter di pemerintahan.
3. Carilah contoh anggaran kas pemerintah daerah, kemudian berikan evaluasi
dan saran Anda tentang anggaran kas tersebut.
4. Jelaskan kelebihan dan kelemahan sistem UYHD yang diterapkan pemerintah
daerah. Apa implikasi sistem UYHD tersebut terhadap manajemen kas daerah?

66
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

BAB XI
MANAJEMEN ASET DAERAH

11.1. Jenis-jenis Aset Daerah

Aset daerah adalah semua kekayaan daerah yang dimiliki maupun yang dikuasai
pemerintah daerah, yang dibeli atau diperoleh atas beban APED atau berasal dari
perolehan lainnya yang sah, misalnya sumbangan, hadiah, donasi, wakaf, hibah,
swadaya, kewajiban pihak ketiga, dan sebagainya. Secara umum aset daerah dapat
dikategorikan menjadi dua bentuk, yaitu aset keuangan dan aset nonkeuangan. Aset
keuangan meliputi kas dan setara kas, piutang, serta surat berharga baik berupa
investasi jangka pendek maupun jangka panjang. Aset nonkeuangan meliputi aset
tetap, aset lainnya, dan persediaan.
Sementara itu jika dilihat dari penggunaannya, aset daerah dapat dikategorikan
menjadi tiga, yaitu: 1) aset daerah yang digunakan untuk operasi pemerintah daerah
(local government used assets), 2) aset daerah yang digunakan masyarakat dalam
rangka pelayanan publik (social used assets), dan 3) aset daerah yang tidak
digunakan untuk pemerintah maupun publik (surplus property). Aset daerah jenis
ketiga tersebut pada dasarnya merupakan aset yang menganggur dan perlu
dioptimalkan pemanfaatannya.
Jika dilihat dari sifat mobilitas barangnya, aset daerah dapat dikategorikan
menjadi dua, yaitu:
1. Benda tidak bergerak (real property), meliputi:
a. tanah;
b. bangunan gedung;
c. bangunan air;
d. jalan dan jembatan;
e. instalasi;
f. jaringan;
g. monumen/bangunan bersejarah (heritage),
2. Benda bergerak (personal property), antara lain:
a. mesin;
b. kendaraan;
c. peralatan, meliputi: alat berat, alat angkutan, alat bengkel, alat pertanian, alat
kantor dan rumah tangga, alat studio, alat kedokteran, alat laboratorium, dan
alat keamanan;
d. buku/perpustakaan;
e. barang bercorak kesenian & kebudayaan;
f. hewan/ternak dan tanaman;
g. persediaan (barang habis pakai, suku cadang, bahan baku, bahan penolong,
dsb.); serta
h. surat-surat berharga.

Aset daerah tersebut dalam laporan keuangan pemerintah daerah akan


ditampilkan di neraca, yaitu pada sisi aset atau aktiva. Aset daerah
sebagaimana yang ditampilkan dalam neraca pemerintah daerah bersifat carry-

67
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

over, artinya akan dilaporkan terns di neraca selama aset tersebut masih ada.
Kewajiban penyusunan neraca pemerintah daerah tidak hanya sebatas pada
level pemerintah daerah, tetapi satuan kerja juga harus menyusun neraca
satuan kerja perangkat daerah. Dengan demikian manajemen aset daerah juga
berkaitan dengan akuntansi keuangan daerah.
Informasi aset sebagaimana disajikan dalam neraca sangat penti ng untuk
mengetahui ukuran organisasi, pertumbuhan aset, clan komposisi aset.
Berdasarkan informasi aset dapat dihitun gl crtingkat likuiditas, solvabilitas,
rentabilitas, clan rasio-rasio keuangan. Selain itu, informasi tentang aset juga
sangat bermanfaat untuk membuat pemetaan aset daerah (assets mapping) dalam
rangka optimalisasipemanfaatan aset.

11.2. Kelembagaan Pengelolaan Aset Daerah

Efektivitas dan efisiensi manajemen aset daerah juga dipengaruhi oleh struktur
kelembagaan pengelolaan aset di pemerintah daerah. Pengelolaan aset daerah
membutuhkan perencanaan, pengendalian, pengawasan, dan koordinasi yang baik
antarbagian terkait, misalnya antara bagian perlengkapan, satuan kerja, dan bagian
keuangan/BPKD. Secara skematik kelembagaan pengelolaan aset daerah dapat
digambarkan sebagai berikut:

Gambar10.1Kelembagaan Pengelolaan Aset Daerah

Berdasarkan gambar di atas, pejabat yang terkait dengan pengelolaan aset daerah
antara adalah:
a. Kepala Daerah selaku Pemegang Kekuasaan Pengelolaan Barang Milik Daerah;
b. Sekretaris Daerah selaku Pengelola Barang Milik Daerah;
c. Kepala SKPD selaku Pengguna Barang;
d. Kepala SKPKD selaku Bendahara Umum Daerah;
e. Kuasa BUD;
f. Kuasa Pengguna Barang;
g. Bendahara Barang;
h. Biro/Bagian Perlengkapan Sekda.
68
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Tugas dan Wewenang Pejabat Pengelolaan Aset Daerah


Tugas dan wewenang pejabat daerah yang terkait dengan pengelolaan aset daerah
sebagaimana diaturdalam UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara; PP
No. 6 Tahun 2006 tentang PengelolaanBarang Milik Negara/Daerah; dan peraturan
perundangan terkait.

11.3. Siklus Manajemen Aset Daerah

Siklus manajemen aset daerah secara umum meliputi tahap-tahap berikut:


1. Perencanaan
2. Pengadaan
3. Penggunaan/Pemanfaatan
4. Pengamanan, Pemeliharaan, dan Rehabilitasi
5. Penghapusan/Pemindahtanganan.

Gambar10.2Siklus Manajemen Aset Daerah

11.4. Sistem dan Prosedur Akuntansi Aset

Sistem akuntansi aset merupakan salah satu dari empat unsur utama sistem
akuntansi pemerintah daerah.Tiga unsur sistem akuntansi pemerintah daerah lainnya
adalah sistem akuntansi penerimaan kas, sistem akuntansi pengeluaran kas, dan sistem
akuntansi selain kas. Sistem akuntansi aset pemerintah daerah berisi tentang ketentuan
mengenai:
a. prosedur pengadaan barang,
b. prosedur penyimpanan clan penyaluran,
c. prosedur pemanfaatan,
d. prosedur pemeliharaan,
e. prosedur tuntutan perbendaharaan dan tuntutan ganti rugi,
f. prosedur perubahan status hukum.

69
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Prosedur Pengadaan Barang


Ketentuan mengenai prosedur pengadaan barang (aset) milik daerah adalah sebagai
berikut.
 Pelaksanaan pengadaan barang dan jasa dilaksanakan oleh Tim dan dikoordinasi
oleh Fungsi Perlengkapan yang bertujuan untuk tertib administrasi dan
optimalisasi penclayagunaan Berta tertib inventarisasi.
 Pengadaan barang dapat melalui pengadaan/pemborong pekerjaan, swakelola,
hibah/sumbangan, sewa beli, pinjaman, dan guna-usaha.
 Prosedur pengadaan barang dimulai dari perencanaan kebutuhan barang oleh
masing-masing SKPD dan diakhiri dengan dilaksanakannya pengadaan barang
yang dibutuhkan oleh panitia pengadaan barang.
 Pengadaan Barang Milik Daerah harus mengikuti peraturan perundangan tentang
pengadaan barang dan jasa.

Fungsi/Pihak yang Terkait


Fungsi/pihak yang terkait dalam prosedur pengadaan barang adalah
1. Satuan Kerja Perangkat DaerahlUnit Kerja, sebagai pengguna/kuasa pengguna
barang bertugas dan bertanggungjawab atas perencanaan pengadaan,
pemeliharaan, perbaikan, penggunaan, penyimpanan, inventarisasi, mutasi,
pengamanan dan pengawasan dalam lingkungan wewenangnya.
2. Pengelola Barang Milik Daerah, sebagai pelaksana pembinaan clan pengelolaan
barang bertugas clan bertanggungjawab atas terlaksananya standarisasi barang,
perencanaan, pengadaan, penyimpanan, penyaluran, pemeliharaan/perbaikan,
penghapusan, penjualan, pemanfaatan, inventarisasi dan pengendalian/pengawasan
barang milik daerah.

Dokumen yang Dibutuhkan


Dokumen yang dibutuhkan dalam prosedur pengadaan barang meliputi:
a. Rencana Kebutuhan Barang Milik Daerah (RKBMD);
b. Daftar Barang Milik Daerah (DBMD);
c. Daftar Barang Pengguna (DBP);
d. Daftar Barang Kuasa Pengguna (DBKP);
e. Daftar Kebutuhan Barang Daerah (DKBD);
f. Daftar Kebutuhan Pemeliharaan Barang (DKPB);
g. Daftar Hasil Pemeliharaan Barang.

Laporan yang Perlu Dibuat


Laporan yang diperlukan dalarn prosedur pengadaan barang antara lain:
a. laporan Barang Pengguna Semesteran (LBPS);
b. laporan Barang Pengguna Tahunan (LBPT);
c. laporan Barang Kuasa Pengguna Semesteran (LBKPS);
d. laporan Barang Kuasa Pengguna Tahunan (I-BKPT);
e. laporan Barang Milik Daerah (LBMD);
f. laporan Pengelola Barang Semesteran;
g. laporan Pengelola Barang Tahunan.

70
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Prosedur Penyimpanan dan Penyaluran


Ketentuan mengenai prosedur penyimpanan dan penyaluran barang milik daerah
adalah sebagai berikut.
 Penyimpanan adalah kegiatan untuk melakukan pengurusan, penyelenggaraan,
clan pengaturan barang persediaan dalam gudang/ruang penyimpanan, sedangkan
penyaluran adalah kegiatan melakukan pengiriman barang dari gudang induk/unit
ke unit satuan kerja pemakai barang.
 Prosedur penyimpanan dan penyaluran barang dimulai dari penerimaan barang dari
suplier/pihak ketiga dan diakhiri dengan disalurkannya barang yang dibutuhkan
oleh unit/satuan kerja yang memerlukan.

Fungsi/Pihak yang Terkait


Fungsi/pihak yang terkait dalam prosedur penyimpanan dan penyaluran adalah
1.Pemegang Barang Daerah pada Gudang Induk/Unit, bertugas untuk menerima,
menyimpan dan mengeluarkan barang-barang milik daerah untuk masa satu tahun
anggaran.
C,
2. Panitia Pemeriksa Barang DaerahlUnit (PPBDIU), bertugas melaksanakan
pemeriksaan atas kuantitas, kualitas dan spesifikasi lainnya atas barang yang
diterima.
3. Fungsi Perlengkapan, sebagai pelaksanaan pembina pengelola barang bertugas
dan bertanggungjawab atas terlaksananya standarisasi barang, perencanaan,
pengadaan, penyimpanan, penyaluran, pemeliharaan atau perbaikan, penghapusan,
penjualan, pemanfaatan, inventarisasi dan pengendalian/pengawasan barang.
4. Fungsi Keuangan, bertugas untuk melaksanakan pembayaran kepada fihak
penyedia barang/jasa sesuai dengan prosedur pengeluaran kas yang berlaku.
5. Fungsi Akuntansi, bertugas mencatat barang ke dalam buku catatan akuntansi
yang ada.

Dokumen yang Digunakan


Dokumen yang dibutuhkan dalam prosedur penyimpanan dan penyaluran meliputi:
1. Surat Perjanjian (SP) dan Surat Perintah Kerja (SPK);
2. Berita Acara Pemeriksaan Barang;
3. Berita Acara Penerimaan Barang (BAPS);
4. Tanda Penerimaan Sementara Barang (TPSB);
5. Surat Permintaan Pembayaran.
Catatan yang Digunakan
Buku catatan akuntansi yang dibutuhkan dalam prosedur penyimpanan dan penyaluran
berupa buku besar pembantu aset, meliputi:
1. Buku Barang Inventaris;
2. Buku Barang Pakai Habis;
3. Buku Hasil Pengadaan Barang;
4. Buku Penerimaan Barang;
5. Buku Pengeluaran Barang;

71
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

6. Kartu Barang;
7. Kartu Persediaan Barang.

Pr o s e du r P em an f aa t an
Ketentuan mengenai prosedur pemanfaatan barang milik daerah adalah sebagai
berikut.
 Pemanfaatan barang adalah aktivitas yang meliputi sewa barang dan
penggunausahaan (misal kerjasama operasi, BOT, BTO, dsb.) dengan pihak
ketiga.
 Prosedur pemanfaatan barang dimulai dari pengusulan tentang barang yang akan
disewa atau digunausahakan dari unit kerja ke Kepala Daerah dan diakhiri dengan
dilaksanakannya prosedur penerimaan kas daerah.

Fungsi/Pihak yang Terkait


Fungsi/pihak yang terkait dalam prosedur pemanfaatan barang adalah:
1. Unit/Satuan Kerja, sebagai pengelola barang.
2. Fungsi Perlengkapan, sebagai pelaksana pembina pengelola barang bertugas dan
bertanggungjawab atas terlaksananya pemanfaatan barang.
3. Panitia Penelitian dan Penilaian Usulan Kerjasama, bertugas untuk meneliti
dan menilai kelayakan usulan/proposal kerjasama dari pihak ketiga.
4. Fungsi Keuangan,bertugas menerima uang hasil sewa dan kerjasama.

Dokumen yang Digunakan


Dokumen yang digunakan dalam prosedur pemanfaatan barang berupa:
1. Daftar Pemanfaatan Barang
2. Surat Perjanjian Sewa
3. Berita Acara Penelitian dan Penilaian Usulan Kerjasama
4. Surat Perjanjian Kerjasama

Prosedur Pemeliharaan
Ketentuan mengenai prosedur pemeliharaan barang milik daerah adalah sebagai
berikut.
 Pemeliharaan barang adalah upaya mencegah kerusakan yang diyakini lebih baik
daripada memperbaikinya.
 Prosedur pemeliharaan barang ini meliputi kegiatan agar semua barang (khususnya
semua barang inventaris yang tercatat dalam buku inventaris yang sedang
dalam pemakaian) selalu dalam keadaan baik dan siap untuk digunakan.
 Prosedur ini dimulai dari perencanaan pemeliharaan barang oleh masing-masing
unit dan diakhiri dengan dilaksanakannya pemeliharaan barang.

Fungsi/Pihak yang Terkait


Fungsi/pihak yang terkait dalam prosedur pemeliharaan barang adalah:
1. Unit/Satuan Kerja, sebagai pemakai barang bertugas dan bertanggungjawab atas
perencanaan dan pelaksanaan pemeliharaan, perbaikan, penggunaan dan
pengawasan barang inventaris dalam lingkungan wewenangnya.
72
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

2. Fungsi Perlengkapan, sebagai pelaksana pembina pengelola barang bertugas dan


bertanggungjawab atas terlaksananya pemeliharaan atau perbaikan dan
pengendalian/pengawasan barang.
3. Panitia Pemeriksa Barang Daerah/Unit (PPBDIU), bertugas memeriksa kondisi
barang danmenilai kelayakan kebutuhan pemeliharaan.

Dokumen yang Dibutuhkan


Dokumen yang dibutuhkan dalam prosedur pemeliharaan barang milik daerah
meliputi:
1. Rencana Kebutuhan Pemeliharaan Barang Unit (RKPBU);
2. Rencana Tahunan Pemeliharaan Barang Unit (RTPBU);
3. Kartu Pemeliharaan Barang;
4. Surat Perjanjian Kerja/Surat Perintah Kerja (SPK).

Prosedur Tuntutan Perbendaharaan dan Tuntutan Ganti Rugi


Ketentuan mengenai prosedur tuntutan perbendaharaan dan tuntutan ganti rugi adalah:
 Dalam rangka pengamanan dan penyelamatan barang daerah perlu dilengkapi
dengan ketentuanketentuan yang mengatur tentang sanksi-sanksi terhadap para
pemegang barang daerah.
 Ketentuan tersebut dapat berupa:
1. tuntutan perbendaharaan (TP) terhadap pemegang barang jika di dalam
pengurusannya terdapat kekurangan perbendaharaan, dan
2. tuntutan ganti rugi (TGR) terhadap para pegawai negeri/pegawai perusahaan
daerah dalam kedudukannya bukan sebagai bendaharawan/pemegang barang
yang karena perbuatannya melanggar hukum dan atau melalaikan
kewajibannya sebagaimana mestinya sehingga merugikan daerah.

Fungsi/Pihak yang Terkait


Fungsi/pihak yang terkait dalam prosedur tuntutan perbendaharaan dan tuntutan ganti
rugi adalah:
1. Majelis Pertimbangan TPTGR. Majelis ini dibentuk oleh Kepala Daerah yang
bertugas memberikan pendapat dan pertimbangan kepada Kepala Daerah setiap
kali ada persoalan yang menyangkut TPTGR.
2. Biro/Bagian Keuangan/BPKD, sebagai sekretaris Majelis Pertimbangan TPTGR.
3. Pemegang Barang Daerah, yang bertugas mengelola dan bertanggungjawab atas
kekurangan perbendaharaan barang yang terjadi dalam pengurusannya.

Dokumen yang Digunakan


Dokumen yang digunakan dalam prosedur tuntutan perbendaharaan dan tuntutan ganti
rugi berupa:
1. Surat Keterangan Tanggungjawab Mutlak;
2. Laporan Perkembangan Penyelesaian Kasus Kerugian Daerah.

73
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Prosedur Perubahan Status Hukum


Ketentuan mengenai prosedur perubahan status hukum barang milik daerah adalah
sebagai berikut.
 Perubahan status hukum adalah setiap tindakan hukum dari pemerintah daerah
yang mengakibatkan terjadinya perubahan status pemilikan atas barang daerah.
 Termasuk dalam tindakan ini adalah penghapusan barang clan pelepasan hak
atas tanah dan atau bangunan. Tukar guling/ruislag adalah salah satu cara
pelepasan hak atas tanah dan atau bangunan milik pemerintah daerah.

Fungsi/Pihak Terkait
Fungsi/pihak yang terkait dalam prosedur perubahan status hukum adalah:
1. Unit/Satuan Kerja Perangkat Daerah, sebagai pemakai barang bertugas clan
bertanggungjawab atas penggunaan clan pengawasan barang inventaris dalam
lingkungan wewenangnya.
2. Biro/Bagian Perlengkapan/BPKD, sebagai pelaksana pembina pengelola barang
bertugas dan bertanggungjawab atas terlaksananya penghapusan barang daerah.
3. Panitia Penghapusan Barang Daerah (PPhBD).
4. Fungsi Akuntansi.

Dokumen yang Digunakan


Dokumen yang digunakan dalam prosedur perubahan status hukum antara lain:
1. Berita Acara Penghapusan Barang;
2. Laporan Penghapusan Barang;
3. Buku Barang Inventaris;
4. Kartu Barang.

11.5. Prinsip-prinsip Manajemen Aset Daerah

Prinsip pokok yang harus diperhatikan dalam manajemen aset daerah adalah
pemerintah daerah harus melakukan manajemen aset tersebut sejak tahap perencanaan
(penentuan anggaran modal), pada saat pembelian, pemanfaatan, rehabilitasi, sampai
pada tahap penghapusan aset.Semua tahap tersebut harus terclokumentasi dengan
baik.
Prinsip-prinsip manajemen aset yang harus dipenuhi pemerintah daerah meliputi:
1. Pengadaan aset tetap harus dianggarkan.
2. Pada saat pembelian harus dilengkapi dokumen transaksi.
3. Pada saat digunakan harus dilakukan pencatatan/administrasi secara baik.
4. Pada saat penghentian harus dicatat dan diotorisasi.

Pembinaan Terhadap Aset Daerah


Pembinaan terhadap aset milik daerah meliputi seluruh kegiatan yang dimulai
dari inventarisasi aset milik daerah, pengamanan aset daerah, pemanfaatan aset
daerah, penghapusan, dan revaluasi nilai aset daerah.Saat ini yang bertugas
mengkoordinasikan inventarisasi aset daerah di Pemda adalah Biro

74
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Keuangan/Bagian Keuangan/BPKD/BPKKD. BPKD harus melakukan


inventarisasi aset-aset milik pemda yang tersebar dalam semua unit kerja
pemerintah yang masuk kategori aset yang digunakan pemerintah daerah (local
government used assets). Selain itu juga harus melakukan inventarisasi kekayaan
pemda yang digunakan untuk sosial (social use assets), misalnya jalan, jembatan,
saluran irigasi, bendungan, rumah sakit milik pemda, dsb. BPKD juga harus
melakukan inventarisasi kekayaan milik pemda yang masuk kategori surplus properti,
yaitu kekayaan yang tidak sedang digunakan untuk pemerintah maupun sosial, seperti
aset sewa beli (leasing property) untuk menghasilkan pendapatan daerah, misalnya
area parlor yang bisa disewa-belikan (leasing) atau rukomilik pemda yang
dijual/disewakan, dan juga termasuk aset yang akan diprivatisasi dalam rangka
menghasilkan pendapatan.
Pemanfaatan aset milik pemda dilakukan dengan cara digunakan untuk kepentingan
kepemerintahan atau pelayanan publik serta dimanfaatkan oleh pihak lain dalam bentuk
peminjaman, penyewaan, bangun-guna-serah (built operate and transfer/BOT),
kerjasama operasional atau kontrak manajemen. Pemanfaatan aset milik daerah
dimaksudkan untuk mengoptimalkan aset yang belum termanfaatkan supaya lebih
berdaya guna dan berhasil guna sehingga dapat mengurangi biaya pemeliharaan dan
membantu meningkatkan penerimaan bagi pemerintah daerah.

11.6. Permasalahan dalam Pengelolaan Aset Daerah

Aset yang dimiliki pemerintah daerah sangat bervariasi baik jenis maupun
jumlahnya.Akumulasi aset daerah yang bernilai ekonomis besar dan secara fisik
terdiri atas berbagai jenis dan tersebar lokasinya menimbulkan kompleksitas dan
berpotensi memunculkan permasalahan baik dalam pengelolaan, pemanfaatan,
maupun pencatatannya. Kompleksitas dan permasalahan manajemen aset pemda
tersebut bisa disebabkan karena:
a. belum dilakukan inventarisasi seluruh aset daerah;
b. belum dilakukan penilaian (appraisal) atas seluruh aset daerah;
c. terdapat beragam jenis hak penguasaan atas aset daerah yang dipegang (secara
tidak langsung) oleh berbagai pihak;
d. ketidakjelasan status kepemilikan atas beberapa jenis aset, seperti tanah, jalan,
jembatan, dan sebagainya;
e. aset daerah tersebut terkait dengan kepentingan yang berasal dari berbagai institusi
pemerintah dan non-pemerintah; dan
f. lemahnya koordinasi dan pengawasan atas pengelolaan aset daerah.

IKHTISAR

1. Salah satu aspek penting untuk optimalisasi manajemen keuangan daerah adalah
adanya sistem manajemen aset daerah yang efisien, efektif, transparan dan
akuntabel. Manajer publik di pemerintah daerah perlu mengetahui prinsip-
prinsip manajemen aset daerah agar aset-aset yang ada dapat dikelola secara
optimal.
2. Berdasarkan bentuknya, aset daerah dapat dikelompokkan menjadi dua, yaitu aset
keuangan dan aset nonkeuangan. Sementara itu jika dilihat dari penggunaannya,
aset daerah dapat dikategorikan menjadi tiga, yaitu: 1) aset daerah
75
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

yangdigunakan untuk operasi pemerintah daerah (local government used


assets), 2) aset daerah yang digunakan masyarakat dalam rangka pelayanan
publik (social used assets), dan 3) aset daerah yang tidak digunakan untuk
pemerintah maupun publik (surplus property). Jika dilihat dari sifat mobilitasnya,
aset daerah dapat dikategorikan menjadi dua, yaitu aset tidak bergerak (real
property) dan aset bergerak (personal property).
3. Siklus manajemen aset daerah terdiri atas beberapa tahap, yaitu
perencanaan, pengadaan, penggunaan atau pemanfaatan, pengamanan,
pemeliharaan, dan rehabilitasi, Berta penghapusan atau pemindahtanganan. Setiap
tahap membutuhkan kebijakan, pencatatan, pemantauan, dan pengawasan secara
memadai.
4. Prinsip-prinsip manajemen aset antara lain setiap pengadaan aset tetap harus
dianggarkan, pada saat pembelian harus dilengkapi dokumen transaksi, pada saat
digunakan harus dilakukan pencatatan/administrasi secara baik, pada saat
penghentian harus dicatat dan diotorisasi.

PERTANYAAN

1. Jelaskan strategi yang perlu dilakukan pemerintah daerah untuk memanfaatkan


aset-aset daerah yang menganggur agar dapat dioptimalkan pemanfaatannya.
2. Buatlah contoh pemetaan aset (assets mapping) dan jelaskan manfaat
peta aset daerah tersebut.
3. Jelaskan prinsip pengadaan aset daerah. Kaitkan penjelasan tersebut dengan
peraturan perundangan tentang pengadaan barang dan jasa di instansi
pemerintahan.
4. Salah satu permasalahan dalam manajemen aset daerah adalah lemahnya integrasi
data. Terdapat data inventaris aset yang berbeda-beda antara yang dicatat di
satuan kerja dengan data yang terdapat di biro/bagian perlengkapan, dan di
bagian keuangan/BPKD. Menurut pendapat Anda, bagaimanakah mengatasi
permasalahan ini?
5. Identifikasikan risiko yang mungkin muncul dalam setiap tahap siklus
manajemen aset daerah dan jelaskan pula bagaimana pengendaliannya.

76
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

BAB XII
MANAJEMEN UTANG DAN INVESTASI DAERAH

12.1. Manejemen Utang Daerah

Manajemen utang daerah merupakan suatu proses penyusunan dan


pengimplementasian strategi pengelolaan utang pemerintah daerah yang terkait
dengan upaya memperoleh dana pinjaman pada tingkat risiko terkendali dan biaya
terendah serta menggunakan pinjaman tersebut secara efisien dan efektif. Utang
daerah merupakan salah saw komponen pembiayaan APED dan harus dilaporkan
dalam Neraca Pemerintah Daerah. Utang daerah yang ticlak terkelola dengan baik bisa
menimbulkan masalah serius bagi perekonomian daerah.Namur jika pemerintah
daerah dapat mengelola utang dengan baik, maka utang tersebut dapat digunakan
sebagai stimulus pembangunan yang berclampak positif terhadap perekonomian.

Jenis Utang Daerah


Ada tiga jenis utang daerah yang masing-masing mempunyai tujuan dan kegunaan
berbeda, yaitu:
1. Utang Jangka Pendek, adalah pinjaman untuk menutupi defisit dalam aliran kas,
dan harus dikembalikan secara penuh dalam waktu setahun. Dalam laporan
keuangan neraca, utang jangka pendek masuk dalam kategori Kewajiban Jangka
Pendek, karena masa jatuh tempo utang ini kurang dari satu tahun.
2. Utang Jangka Menengah, yaitu pinjaman yang dapat digunakan untuk
membiayai proyek penghasil non-pendapatan, clan harus dikembalikan secara
penuh selama periode yang ticlak melebihi masa jabatan kepala daerah. Dalarn,
laporan keuangan neraca, utang jangka menengah masuk dalam kategori
Kewajiban Jangka Panjang, karena masa jatuh tempo utang ini lebih dari satu
tahun.
3. Utang Jangka Panjang, yaitu pinjaman yang dapat digunakan untuk membiayai
proyek penghasil pendapatan, clan harus dengan persetujuan DPRD. Dalam laporan
keuangan neraca, utang jangka panjang masuk dalam kategori Kewajiban Jangka
Panjang, karena masa jatuh tempo utang ini lebih dari satu tahun.

Manfaat Utang
Dalam konteks manajemen keuangan, utang sampai pada level tertentu memberikan
manfaat bagi organisasi. Manfaat utang antara lain:
 memperbaiki struktur neraca;
 memperbaiki struktur fiskal yaitu untuk pembiayaan anggaran defisit;
 menjaga kesinambungan fiskal;
 membiayai investasi yang membutuhkan dana besar untuk akselerasi
pembangunan;
 membangun prasarana publik yang dapat menghasilkan penerimaan untuk
pembayaran kembali utang;
 meningkatkan pertumbuhan ekonomi;
 mengoptimalkan manajemen kas daerah.

77
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Risiko Utang
Utang di samping memberikan beberapa manfaat juga mengandung risiko. Risiko
utang antara lain:
 Utang yang terlalu besar (over-leveraged) dapat melemahkan struktur fiskal.
 Kegagalan membayar utang (default).
 Kredit maces (nonperforming loanINPL).
 Penggelembungan utang karena perubahan kurs mata uang.
Terdapat beberapa jenis risiko utang yang perlu mendapat perhatian pemerintah
daerah, yaitu
a. Risiko Pasar (Market Risk)
Risiko pasar adalah risiko yang timbulnya terkait dengan perubahan pasar, seperti
perubahan tingkat suku bunga, nilai tukar mata uang, dan harga-harga
komoditas yang berdampak pada biaya utang pemerintah.
b. Risiko Perpanjangan Utang (Rollover Risk)
Risiko Rollover adalah risiko utang terkait dengan diperpanjangnya utang dengan
biaya bunga yang tinggi atau tidak dapat diperpanjang sama sekali.
c. Risiko Likuiditas (Liquidity Risk)
Risiko likuiditas adalah risiko yang terkait dengan keadaan aset likuid yang
tidak mencukupi untuk memenuhi kewajiban atau kesulitan organisasi untuk
memperoleh tambahan kas melalui utang jangka pendek.
d. Risiko Kredit (Credit Risk)
Risiko kredit adalah risiko tidak terbayarnya utang.
e. Risiko Perjanjian (Settlement Risk)
Risiko perjanjian adalah kerugian potensial yang mungkin ditanggung pemerintah
sebagai mitra jika gagal memenuhi ketentuan dalam perjanjian dengan pihak lain.
f. Risiko Operasional (Operational Risk)
Risiko operasional adalah risiko yang diakibatkan oleh kegagalan operasi,
meliputi kesalahan transaksi, kelemahan sumber daya manusia, kegagalan sistem
pengendalian internal, dan bencana alam yang mempengaruhi aktivitas
operasional organisasi.
g. Risiko Pendanaan (Funding Risk)
Risiko pendanaan adalah risiko yang berkaitan dengan kesulitan akses pasar untuk
memperoleh pembiayaan utang ketika pemerintah memerlukan dana untuk
pembiayaan anggaran.

Analisis Risiko
Analisis risiko dilakukan untuk menghindari kerugian yang mungkin dialami
pemerintah daerah terkait dengan pengadaan atau penggunaan utang. Analisis risiko
antaralain meliputi tindakan berikut:
1. Menganalisis kondisi ekonomi makro nasional, regional, dan internasional
dan prediksi ke depan.
2. Menganalisis nilai tukar (exchange rate) dan prediksi ke depan.
3. Memprediksi dan mengantisipasi adanya kejutan eksternal (external shock) yang
berpengaruh terhadap manajemen utang.

78
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

4. Membuat skema tindakan perlindungan nilai utang (hedging).


5. Memprediksi dan mengantisipasi timbulnya utang bersyarat (contingent
liabilities).
6. Melakukan uji kekuatan (stress test) terhadap portofolio utang yang saat ini
dimiliki pemerintah daerah dengan mendasarkan pada kejutan ekonomi dan
keuangan (economic & financial shocks) yang mempengaruhi daerah.

Aktivitas Manajemen Utang


Manajemen utang setidak-tidaknya meliputi tindakan-tindakan berikut:
1. Menjaga kesinambungan pertumbuhan utang pada level yang aman.
2. Mengevaluasi struktur utang.
3. Melakukan portofolio utang (debt portfolio).
4. Menegosiasikan dan memilih skema pinjaman yang memberikan keuntungan
optimal dan risikoterkecil bagi pemerintah daerah, antara, lain meliputi:
 jumlah pokok pinjaman
 jumlah angsuran
 jangka waktu pengembalian
 tingkat bunga pinjaman
 cara penghitungan bunga
 skedul pengembalian
 denda bunga
 periode bebas angsuran (grace period)
 mata uang yang digunakan
 kemungkinan dilakukan rescheduling utang
 pembayaran sebelum jatuh tempo
 metode penarikan pinjaman
 biaya-biaya lain
5. Menghitung biaya utang (borrowing cost) dan dampaknya terhadap stabilitas
fiskal pemerintah daerah.
6. Menghitung pengaruh utang terhadap makro ekonomi daerah.
7. Memantau penggunaan utang.
8. Mengevaluasi penggunaan utang.
9. Melakukan penjadwalan kembali utang (debt rescheduling).

Prinsip Manajemen Wang Daerah


Prinsip manajemen utang daerah antara lain:
1. Prinsip Efisiensi dan Efektivitas Maya
Prinsip efisiensi dan efektivitas biaya menekankan bahwa dalam melakukan
pinjaman daerah diupayakan pemerintah daerah memperoleh pinjaman dengan
biaya pinjaman yang rendah dan risiko yang dapat diterima.

2. Prinsip Kehati-hatian
Prinsip kehati-hatian (prudence) menganjurkan agar proses pengambilan
keputusan pengadaan pinjaman dilakukan dengan mengutamakan prinsip kehati-
hatian, dengan menghindari keputusan yang bersifat spekulatif.
79
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

3. Diversifikasi
Dalam proses mendapatkan utang perlu dipertimbangkan berbagai alternatif
sumber dana, mata uang, tingkat bunga, dan jangka waktu yang berbeda-beda,
dalam rangka memperoleh biaya utang yang rendah. Diversifikasi juga
digunakan untuk memperluas basis investor dan kreditor sehingga pemerintah
daerah tidak bergantung pada satu golongan investor atau kreditor yang dapat
melemahkan posisi tawar pemerintah daerah.

4. Transparansi dan Akuntabilitas


Prinsip transparansi dan akuntabilitas menekankan bahwa utang harus digunakan
secara optimal dan efisien, transparan dan dapat dipertanggungjawabkan kepada
publik.Prinsip transparansi dan akuntabilitas juga menekankan perlunya kejelasan
peran dan tanggungjawab bagian keuanganpemerintah daerah dalam pengelolaan
utang. Masyarakat perlu diberi informasi mengenai posisi utang pemerintah saat
ini dan proyeksi kebijakan utang daerah ke depan. Aktivitas manajemen utang
pemerintah daerah harus diaudit oleh auditor eksternal untuk menjamin
dilakukannyapengelolaan utang secara akuntabel.

5. Bebas ikatan
Penerimaan hibah luar negeri tidak boleh didasari oleh ikatan politik maupun
ikatan lainnya yang dapat merugikan negara.

6. Menjamin kesinambungan fiskal


Pengadaan utang harus dikaitkan dengan kemampuan membayar kembali, bersifat
sementara dan hanya dapat diterima sepanjang tidak ada ikatan politik, serta
dengan persyaratan yang tidak memberatkan Negara/pemerintah.

7. Mekanisme APBD
Pengadaan utang dikelola dalam mekanisme APBD yang dalam
pelaksanaannya dituangkan dalam bentuk program dan proyek.

8. Menunjang pertumbuhan ekonomi


Kegiatan yang dibiayai dari pinjaman dan hibah luar negeri harus memberikan
dampak positif terhadap pertumbuhan ekonomi dan pemerataan kesejahteraan
masyarakat.

Sumber Utang Daerah


Pemerintah daerah dapat memperoleh utang melalui beberapa sumber, antara lain:
a. Utang Jangka Panjang
1. Dalam negeri: melalui penerbitan obligasi daerah dalam mata uang Rupiah.
2. Luar negeri: melalui perjanjian penerusan utang (two step loan atau
subsidiary loan agreement/SLA)
b. Utang Jangka Pendek
1. Pemerintah pusat.
2. Pemerintah daerah lain.
3. Lembaga keuangan dalam negeri.
80
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Persyaratan Utang Daerah


Meskipun pemerintah daerah memiliki keleluasaan untuk mengadakan pinjaman,
tetapi terdapat beberapa persyaratan yang harus dipenuhi, yaitu:
a. Batasan maksimum jumlah utang daerah
1. Utang Jangka Panjang
 Jumlah kumulatif pokok utang daerah yang wajib dibayar tidak melebihi
75% darijumlah penerimaan umum APBD tahun sebelumnya.
 Berdasarkan proyeksi penerimaan dan pengeluaran daerah tahunan
selama jangka pinjaman, Debt Service Coverage RatiolDSCR paling
sedikit 2,5.
 Laporan keuangan dua tahun anggaran sebelumnya telah diaudit oleh
Badan Pemeriksa Keuangan.
 Tidak memiliki tunggakan utang kepada pemerintah pusat dan atau
pemberi utang luar negeri.
2. Utang Jangka Pendek
 Jumlah maksimum Utang Jangka Pendek adalah 1/6 dari jumlah belanja
APBD tahun anggaran berjalan.
 Mempertimbangkan kecukupan penerimaan daerah untuk membayar
kembali utang tepat waktu.
 Pelunasan Utang Jangka Pendek wajib diselesaikan dalam tahun anggaran
berjalan.
3. Defisit APBD dan jumlah kumulatif defisit
 Defisit APBD dibatasi maksimal 3% dari Produk Domestik Regional Bruto
(PDRB) Daerah yang bersangkutan.
4. Utang daerah dan jumlah kumulatif utang
 Jumlah utang daerah dibatasi maksimal 60% dari Produk Domestik
Regional Bruto (PDRB) daerah yang bersangkutan.
 Jumlah kumulatif utang pemerintah pusat dan pemerintah daerah tersebut
adalah total utang pemerintah pusat setelah dikurangi utang yang
diberikan kepada Pemerintah daerah ditambah total utang seluruh
pemerintah daerah setelah dikurangi utang yang diberikan kepada
pemerintah pusat clan atau pemerintah daerah lain.

b. Batas maksimum jangka waktu utang daerah


1. Batas maksimum jangka waktu Utang Jangka Panjang disesuaikan dengan
umur ekonomis aset yang dibiayai dari utang tersebut.
2. Batas maksimum masa tenggang disesuaikan dengan masa konstruksi proyek.
3. Jangka waktu Utang Jangka Panjang adalah termasuk masa tenggang.
4. Utang Jangka Panjang dari Dalam Negeri, jangka waktu utang dan masa
tenggang ditetapkan daerah dengan persetujuan DPRD.
5. Utang Jangka Panjang dari Luar Negeri, jangka waktu utang dan masa
tenggang disesuaikan dengan persyaratan Utang Luar Negeri yang
bersangkutan.
c. Larangan penjaminan
1. Daerah dilarang melakukan perjanjian yang bersifat penjaminan terhadap
utang pihak lain yang mengakibatkan beban atas keuangan daerah.
2. Barang Milik Daerah yang digunakan untuk melayani kepentingan umum dan
81
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

atau yang dilindungi berdasarkan peraturan perundang-undangan yang


berlaku tidak boleh dijadikan jaminan dalam memperoleh utang.
3. Aset daerah selain yang digunakan untuk melayani kepentingan umum dapat
dijaminkan sepanjang utang yang bersangkutan nilai pokoknya tidak
melebihi 60% nilai pasar wajar aset tersebut dan harus diungkapkan dalam
Catatan Atas Laporan Keuangan.
4. Daerah tidak dapat melakukan kerjasama dengan pihak lain yang
menimbulkan pinjaman yang di kemudian hari menjadi beban APBD.

Prosedur Utang Daerah


Prosedur umum:
a. Setiap utang daerah wajib mendapatkan persetujuan DPRD, kecuali pinjaman
jangka pendek dalam rangka manajemen kas.
b. Berdasarkan persetujuan DPRD, daerah mengajukan utang kepada talon
pemberi utang.
c. Setiap utang daerah dituangkan dalam Surat Perjanjian Utang antara daerah
dan pemberi utang yang ditandatangani oleh Kepala Daerah atas nama daerah dan
pemberi utang.
d. Setiap perjanjian yang dilakukan oleh daerah diumumkan dalam Lembaran
Daerah.

Prosedur utang yang bersumber dari pemerintah pusat:


1. Daerah mengajukan usulan utang kepada Menteri Keuangan disertai surat
persetujuan DPRD, studi kelayakan, dan dokumen-dokumen lain untuk dilakukan
evaluasi.
2. Perjanjian ditandatangani oleh Menteri Keuangan dan Kepala Daerah.

Prosedur utang yang bersumber dari luar negeri:


1. Daerah mengajukan usulan Utang Luar Negeri kepada pemerintah pusat disertai
surat persetujuanUtangDPRD, studi kelayakan, dan dokumen-dokumen lain yang
diperlukan.
2. Menteri Keuangan selanjutnya akan melakukan perjanjian penerusan utang
(subsidiary loan agreement) dengan kreditur luar negeri.
3. Penerusan utang daerah yang bersumber dari luar negeri dilakukan melalui
perjanjian penerusan utang antara Menteri Keuangan dan Kepala Daerah.
4. Penerusan utang dilakukan melalui lembaga keuangan independen yang
mayoritas sahamnya dimiliki oleh Menteri Keuangan (saham tidak dapat
dipindahtangankan).
5. Perjanjian penerusan pinjaman dapat dinyatakan dalam mata uang Rupiah
atau mata uang acing.
6. Utang daerah dapat disalurkan ke BUMD sebagai penyertaan modal.

12.2. Obligasi Daerah

Untuk pembiayaan keuangan daerah, pemerintah daerah dapat menerbitkan


obligasi daerah dalam mata uang Rupiah.Penerbitan obligasi daerah dapat
dilakukan untuk membiayai investasi sektor publik yang menghasilkan penerimaan
82
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

bagi daerah dan memberikan keuntungan kepada masyarakat.Obligasi daerah yang


diterbitkan dapat berupa obligasi dengan sistem bunga (konvensional) maupun obligasi
berbasis syariah (sukuk).Penerbitan obligasi daerah tersebut di camping harus
memenuhi persyaratan pinjaman daerah sebagaimana diatur dalam peraturan
perundangan juga harus mendapatkan persetujuan dari pemerintah pusat dan ditetapkan
dengan peraturan daerah.Karena obligasi daerah tersebut mekanisme penjualannya
dilakukan melalui pasar modal, maka sebagai persyaratan tambahan, obligasi daerah
harus juga mematuhi undang-undang yang berlaku di pasar modal.

Pengelolaan Obligasi Daerah


Pengelolaan obligasi daerah diselenggarakan oleh Gubernur/Bupati/Walikota yang
dapat dikuasakan kepada Ketua PPKD sebagai Bendahara Umum Daerah.
Pengelolaan obligasi daerah sekurang-kurangnya meliputi:
 Penetapan strategi dan kebijakan pengelolaan obligasi daerah termasuk kebijakan
pengendalian risiko.
 Perencanaan clan penetapan struktur portofolio Pinjaman Daerah.
 Penerbitan obligasi daerah.
 Penjualan obligasi daerah melalui lelang dan atau tanpa lelang.
 Pembelian kembali obligasi daerah sebelum jatuh tempo.
 Pelunasan.
 Aktivitas lain dalam rangka pengembangan pasar perdana dan pasar sekunder
obligasi daerah.

12.3. Manajemen Investasi Daerah

Untuk menjamin kesinambungan pembangunan daerah dan keuangan daerah,


pemerintah daerah perlu melakukan investasi. Investasi daerah merupakan
pengeluaran daerah yang dilakukan dalam rangka memperoleh keuntungan di masa
yang akan datang. Terdapat tiga tujuan utama dilakukannya investasi daerah, yaitu:
1. untuk memperoleh keuntungan investasi (yield);
2. untuk keamanan aset daerah (safety);
3. untuk optimalisasi manajemen kas dan menjaga likuiditas keuangan (liquidity).
Adapun kebijakan investasi daerah, setidaknya harus memperhatikan empat hal, yaitu:
1. instrumen investasi apa yang akan dibeli;
2. seberapa banyak dana yang akan diinvestasikan;
3. seberapa lama dana tersebut dapat diinvestasikan;
4. seberapa besar manfaat dan risiko investasi.
Pada dasarnya investasi daerah bersifat luas meliputi:
1. Investasi Aset Keuangan (Financial Assets), antara lain:
 deposito;
 saham;
 obligasi;
 sukuk (Obligasi Syariah);
 reksadana;
 surat Berharga lainnya;
 penyertaan modal.
83
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

2. Investasi Aset Nonkeuangan, meliputi:


a. Aset Berwujud (Tangible Assets) dalam bentuk Aset Tetap, antara lain:
√ tanah dan bangunan;
√ jalan, irigasi, dan jembatan;
√ infrastruktur dan jaringan;
√ mesin dan peralatan;

b. Investasi Aset Tidak Berwujud (Intangible Assets), antara lain:


√ Sumber Daya Manusia (Intellectual Assets);
√ Data Base dan Sistem Informasi.

12.4. Investasi Aset Keuangan

Investasi aset keuangan dapat dibedakan menjadi dua jenis, yaitu:


1. Berdasarkan jangka waktunya, terdiri atas:
 investasi jangka pendek (kurang dari 1 tahun)
 investasi jangka panjang (lebih dari 1 tahun)

2. Berdasarkan sifat kepemilikannya, terdiri atas:


 investasi permanen;
 investasi tidak permanen.

Investasi Jangka Pendek adalah investasi pada berbagai instrumen keuangan


yang memiliki masa jatuh tempo atau kepemilikan kurang dari satu
tahun.Investasi jangka pendek bermanfaat bagi pemerintah daerah untuk
mengoptimalkan manajemen kas daerah.Investasi jangka pendek dilakukan untuk
memanfaatkan kas daerah yang masih menganggur atau belum digunakan sampai
jangka waktu tertentu, menjaga keamanan kas daerah, serta untuk memperoleh
keuntungan investasi.

Instrumen investasi jangka pendek yang bisa dipilih antara lain:


 deposito 1 bulan;
 deposito 3 bulan;
 deposito 6 bulan;
 surat Perbendaharaan Negara (SPN);
 saharn untuk dijual kembali dalam jangka waktu kurang dari I tahun.
Investasi jangka panjang adalah investasi yang memiliki mass jatuh tempo atau
kepemilikan lebih dari satu tahun.Investasi jangka panjang merupakan instrumen
pembiayaan anggaran yang dalam jangka pendek digunakan untuk mengalokasikan
surplus anggaran dan jangka panjangnya untuk meningkatkan pendapatan daerah serta
menjaga kesinambungan tiskal daerah.
Instrumen investasi jangka panjang yang bisa dipilih antara lain:
 Deposito 12 bulan;
 Surat Utang Negara;
 Obligasi Pemerintah Daerah lain;
 Saham/penyertaan modal jangka panjang;
 Dana bergulir (roll-over fund).

84
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

12.5. Risiko Investasi

Seperti halnya dengan utang, investasi daerah di samping memberikan keuntungan


jugs mengandung risiko yang harus dikelola dengan baik. Risiko investasi tersebut
antara lain
1. Risiko kredit (credit risk)
Risiko kredit adalah risiko yang terkait dengan kegagalan peminjam dana pemerintah
untuk mengembalikan dana yang dipinjam tersebut pada saat jatuh tempo.
Risiko kredit dapat diminimalisasi dengan cara melakukan analisis kredit secara
cermat, membatasi jumlah investasi terhadap kredit yang berisiko tinggi, mensyaratkan
adanya penjaminan atas investasi tertentu.
2. Risiko likuiditas (liquidity risk)
Risiko likuiditas terkait dengan kemudahan untuk menjual instrumen investasi
sebelum jatuh tempo tanpa menderita kerugian.Semakin sulit suatu instrumen
investasi untuk dijual, maka semakin tinggi risiko likuiditasnya. Risiko likuiditas
dapat dikurangi dengan cara memilih instrumen investasi yang aktif
diperdagangkan di pasar sekunder serta membuat perkiraan arus kas dan skedul jatuh
tempo investasi sehingga antara kebutuhan kas dengan pencairan investasi bisa
disesuaikan.
3. Risiko pasar dan suku bunga (market & interest rate risk)
Risiko pasar adalah risiko yang terkait dengan penurunan nilai investasi yang disebabkan
terjadinya perubahan pasar keuangan.Harga pasar keuangan sangat terkait dengan
perubahan tingkat suku bunga. Kenaikan suku bunga dapat berisiko menurunkan harga
surat berharga. Investasi dengan tingkat pendapatan tetap (fixed income securities)
tidak akan banyak terpengaruh oleh perubahan harga pasar, sedangkan untuk investasi
dengan tingkat pendapatan mengambang (floating income securities) sangat
dipengaruhi oleh perubahan harga pasar.
4. Risiko reinvestasi (reinvestment risk)
Risiko reinvestasi terjadi jika pendapatan dari investasi tidak dapat diinvestasikan
kembali dengan tingkat keuntungan yang sama dengan dana pokok yang
diinvestasikan. Hal ini pada umumnya terjadi pada surat berharga yang dapat dilunasi
sebelum jatuh tempo (callable securities). Penerbit surat berharga biasanya
melunasi/menarik kembali surat berharganya pada saat terjadi penurunan tingkat suku
bunga di pasar keuangan. Hal ini kemudian memicu munculnya risiko reinvestasi
bagi investor.

12.6. Prinsip Manajemen Investasi Daerah

Prinsip-prinsip manajemen investasi daerah antara lain:


1. legalitas;
2. keamanan;
3. Likuiditas;
4. keuntungan;
5. kesesuaian.

85
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Legalitas
Investasi daerah harus memenuhi aspek legalitas, misalnya undang-undang,
peraturan pemerintah, clan peraturan daerah tentang pokok-pokok pengelolaan
keuangan daerah.Untuk investasi jangkapanjang harus menclapat persetujuan DPRD,
sedangkan untuk investasi jangka pendek dalam rangka manajemen kas tidak harus
melalui persetujuan DPRD tetapi harus mengacu pada peraturan di tingkat daerah
terkait, misalnya peraturan kepala daerah tentang kebijakan manajemen investasi
daerah.

Keamanan
Keputusan investasi daerah harus mempertimbangkan aspek keamanan
investasi.Keuangan daerah harus dilindungi dari kerugian investasi.Oleh karena itu,
setiap keputusan investasi daerah harus didukung dengan analisis yang memadai
tentang manfaat dan risiko investasi.Karakteristik investasi adalah semakin tinggi
tingkat keuntungan investasi (rate of return), maka semakin tinggi risiko investasi
tersebut (high risk high return).Untuk tujuan keamanan, investasi dengan tingkat
risiko tinggi pada dasarnya kurang sesuai bagi daerah.Pemerintah daerah sebaiknya
memilih instrumen investasi yang lebih aman bagi keuangan daerah.

Likuiditas
Likuiditas investasi adalah seberapa mudah investasi tersebut dapat dicairkan
kembali menjadi kas tanpa mengalami kerugian berarti. Semakin likuid suatu
investasi, maka semakin mudah pemerintah daerah memperoleh dana untuk
memenuhi kebutuhan kas yang mendadak atau tidak terduga. Pemerintah daerah
yang tidak memiliki proyeksi arus kas yang baik perlu menghindari instrumen
investasi yang tidak likuid.

Keuntungan
Tujuan utama investasi adalah untuk memperoleh keuntungan.Investasi yang
dilakukan daerah harus memberikan keuntungan yang optimal.Manajer keuangan
daerah harus berupaya untukmembuat portofolio investasi yang memberikan
keuntungan terbesar bagi daerah dengan tingkat risiko tertentu.

Kesesuaian
Karena organisasi pemerintah daerah bukan seperti perusahaan bisnis, bukan juga
lembaga keuangan, maka tidak semua jenis instrumen investasi cocok untuk
daerah.Sebagai contoh, pemerintah daerah tidak dibenarkan ikut bermain valas
meskipun hal itu dapat memberikan keuntungan. Pemerintah daerah tidak pas jika
melakukan investasi pada zero coupon bond dan surat berharga yanc, jatuh temponya
lebih dari lima tahun. Pemerintah daerah perlu memilih instrumen investasi yang sesuai
untuk operasionalisasi manajemen keuangan daerah dan tidak melanggar peraturan
perundangan terkait.

IKHTISAR

1. Manajemen utang daerah merupakan suatu proses penyusunan dan


pengimplementasian strategi pengelolaan utang pemerintah daerah yang terkait
dengan upaya bagaimana memperoleh dana pinjaman pada tingkat risiko
terkendali dan biaya terendah Berta menggunakan pinjaman tersebut secara efisien
dan efektif.

86
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

2. Utang memberikan manfaat tetapi juga mengandung risiko. Oleh karena itu
diperlukan manajemen utang dan manajemen risiko yang baik. Manfaat utang
antara lain dapat digunakan untuk memperbaiki struktur anggaran dan neraca
pemda, menjaga kesinambungan fiskal, membiayai investasi untuk akselerasi
pembangunan, meningkatkan pertumbuhan ekonomi, dan mengoptimalkan
manajemen kas daerah. Risiko yang dapat ditimbulkan oleh utang antara lain
utang yang terlalu besar dapat melemahkan struktur fiskal, risiko gagal bayar
(default), kredit bermasalah (nonperforming loan), risiko pasar, risiko
pembiayaan, dan risiko likuiditas.
3. Prinsip manajemen utang daerah antara lain efisiensi dan efektivitas biaya, prinsip
kehati-hatian, diversifikasi, transparansi dan akuntabilitas, bebas ikatan, menjamin
kesinambungan fiskal, memenuhi mekanisme APED, dan menunjang
pertumbuhan ekonomi.
4. Untuk menjamin kesinambungan pembangunan daerah dan keuangan daerah,
pemerintah daerah perlu melakukan investasi. Tujuan utama dilakukannya
investasi daerah tersebut adalah untuk memperoleh keuntungan investasi (yield),
untuk keamanan aset daerah (safety), dan untuk optimalisasi manajemen kas dan
menjaga likuiditas keuangan (liquidity).
5. Kebijakan investasi daerah setidaknya harus memperhatikan empat aspek,
yaitu instrumen investasi apa yang akan dibeli, seberapa banyak dana yang akan
diinvestasikan, seberapa lama dana tersebut dapat diinvestasikan, dan seberapa
besar manfaat dan risiko investasi.

PERTANYAAN

1. Jelaskan mekanisme penerbitan obligasi daerah, syarat-syarat, dan pihak-pihak


yang terlibat.
2. Jelaskan strategi yang dapat dilakukan pemerintah daerah untuk aktivitas linclung
nilai (hedging) atas utang-utangnya.
3. Jelaskan strategi investasi yang perlu dilakukan pemerintah daerah dalam rangka
meningkatkan Pendapatan Asli Daerah, pertumbuhan ekonomi, clan kesejahteraan
masyarakat.
4. Berikan contoh program inovasi investasi pemerintah daerah yang memenuhi
prinsip keamanan, likuiditas, keuntungan, dan kesesuaian bagi pemerintah daerah.
5. Di era otonomi daerah ini banyak pemerintah daerah yang berlomba -lomba
untuk menarik investor, baik asing maupun domestik, untuk berinvestasi di
daerah. Berikan evaluasi Anda atas kebijakan tersebut. Apa manfaat clan kerugian
yang diperoleh pemerintah daerah dan masyarakat lokal atas kebijakan ini.

87
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

BAB XIII
MANAJEMEN KEMITRAAN PEMERINTAH DARAH

13.1. Kemitraan Pemerintah Daerah Menghemat APBD

Kemitraan pemerintah daerah (local government partnership) merupakan


program strategis yang penting dilakukan daerah sebab tidak mungkin seluruh
permasalahan pembangunan masyarakat dapat diselesaikan oleh pemerintah daerah
sendiri.Berbagai permasalahan daerah berupa kemiskinan, pengangguran, pendidikan,
kesehatan, sosial dan kemasyarakatan, sarana prasarana dan sebagainya tidaklah
mampu diatasi melalui APBD saja.Oleh karena itu, perlu dikembangkan kemitraan
antara pemerintah daerah dengan berbagai pihak, baik sektor swasta dan sektor ketiga
melalui skema kemitraan pemerintah daerah. Dilihat dari perspektif manajemen
keuangan daerah, kemitraan pemerintah daerah ini juga memiliki makna strategis
sebagai upaya menghemat APBD di satu sisi tetapi di sisi laindaerah mampu
melakukan akselerasi pembangunan.
Sebenarnya, pemerintah daerah tidak harus berorientasi untuk meningkatkan
volume anggaran setinggi-tingginya, karena yang terpenting bagi pemerintah daerah
bukanlah memperbesar volume APBD setinggi-tingginya, tetapi tercapainya
kesejahteraan masyarakat.Untuk mencapai tujuan tersebut tidak harus seluruhnya
ditanggung pemerintah daerah melalui APBD.Bahkan yang lebih penting adalah
bagaimana pemerintah daerah dapat mendorong partisipasi masyarakat yang lebih
besar dalam pembangunan daerah, mendorong berkembangnya sektor swasta serta
menciptakan iklim yang kondusif bagi investor untuk berinvestasi di daerah.
Pemerintah daerah harus mampu mendorong dan menggerakkan sektor swasta dan
masyarakat daerah untuk melakukan pembangunan di daerah. Hal itu di camping akan
mendorong meningkatnya partisipasi masyarakat dalam pembangunan juga akan
menumbuhkembangkan sektor swasta. Dampak selanjutnya adalah meningkatnya
kemandirian perekonomian daerah, perbaikan infrastruktur pelayanan publik,
meningkatkan kesejahteraan masyarakat, dan terbentuknya masyarakat yang berdikari
(self help community'). Pembangunan infrastruktur publik tidak harus dilakukan oleh
pemerintah sendiri melalui APBD, tetapi dapat melibatkan pihak swasta dan
swadaya masyarakat melalui program kemitraan.Jika pihak swasta dan masyarakat
dilibatkan dalam kerjasama pembangunan daerah, maka pemerintah daerah dapat
menghemat APBD dan mengalokasikannya pada sektor lain yang lebih penting.

13.2. Pola Kemitraan Pemerintah Daerah

Jika mengacu pada teori barang publik, maka pada dasarnya pelayanan publik
merupakan tanggungjawab pemerintah dalam menyediakannya, sedangkan untuk
barang privat murni sektor swastalah yang lebih tepat menyediakan. Namun dalam
kenyataannya terdapat beberapa barang campuran, yaitu barang semi publik (quasi
public goods) dan semi privat (quasi private goods). Pelayanan publik
meliputipenyediaan barang publik murni, semi publik, dan semi privat.Untuk kategori
barang campuran ini, baik sektor publik maupun swasta dapat sama-sama
menyediakan.Oleh karma itu untuk meni.ngkatkan efisiensi dan efektivitas pelayanan

88
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

publik, pemerintah daerah dapat melakukan program kemitraan dengan sektor swasta
atau bisa juga bekerjasama dengan sektor ketiga yaitu dengan organisasi
nonprofit dan LSM.
Kemitraan Pemerintah-Swasta (Public Private Partnership) merupakan suatu model
kemitraan yang didasarkan pada rerangka penyedia terbaik (Best Sourcing).Dengan
rerangka Best Sourcing tersebut pemerintah daerah dapat mendorong sektor swasta
untuk terlibat dalam memberikan pelayanan publik tertentu yang hat itu akan lebih
meningkatkan efisiensi dan efektivitas pelayanan (value for nzonev) dan memberikan
win-win solution baik bagi pemerintah maupun pihak swasta. Bentuk kerjasama
pemerintah dengan swasta bisa berupa kontrak kerja, tender penyediaan barang atau
jasa, atau bisa juga berupa Lasiness Process Outsourcing.Model kemitraan yang dapat
diadopsi antara lain:
1. kontrak pelayanan (service contract);
2. kontrak pengelolaan (management contract);
3. kontrak sewa (lease contract);
4. bangun-kelola-alih milik (Build, Operate and Transfer);
5. bangun-kelola-miliki-alih milik (Build, Operate, Own, and Transfer);
6. koneksi(concession).

Variasi bentuk kemitraan pemerintah-swasta (KPS) dapat dilihat dalam 3 (tiga)


hal, yaitu:
1. tingkat alokasi risiko antara pemerintah dan swasta,
2. tingkat kebutuhan tenaga ahli pada masing-masing pihak, dan
3. implikasi potensial terhadap tingkat pembayaran.

Selain itu, berbagai pilihan model kemitraan juga dipengaruhi oleh:


1. aturan hukum dan ketentuan perundangan,
2. struktur pasar penyedia (supplier) barang dan jasa,
3. persyaratan kualitas dan efisiensi, dan
4. faktor politik.

13.3. Kemitraan Pemerintah dan New PublicManagement

Salah satu doktrin New Public Management (NPM) menyatakan organisasi sektor
publik perlu mengadopsi mekanisme pasar untuk menciptakan persaingan di
lingkungan internalnya. Tujuan menciptakan persaingan di sektor publik tersebut
adalah untuk menghemat biaya (efisiensi) dan meningkatkan kualitas. Salah satu
bentuk pengadopsian mekanisme pasar itu adalah dilakukan mekanisme kontrak,
tender kompetitif serta privatisasi. Untuk organisasi pemerintah, kontrak bisa
dilakukan dengan pihak swasta, LSM, atau relawan (volunteer). Beberapa tugas
pelayanan publik tertentu yang menjadi tanggung jawab pemerintah sebenarnya
bisa dikontrakkan ke pihak swasta atau pihak ketiga untuk menanganinya, seperti
pemungutan sampah, penarikan pajak, perawatan dan pemeliharaan aset pemerintah,
dan sebagainya. Pertimbangan yang perlu dilakukan adalah apabila dengan
dikontrakkan pemerintah bisa menghemat pengeluaran dan memperoleh hasil yang

89
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

lebih berkualitas, maka pengontrakan kerja adalah lebih baik. Selain itu, manfaat
lainnya adalah mendorong sektor swasta dan sektor ketiga untuk berkembang.

13.4. Bentuk-bentuk Kemitraan

Terdapat beberapa bentuk kemitraan yang dapat dilakukan oleh pemerintah


daerah.Masing-masing bentuk mengandung kelebihan dan kelemahan yang harus
dipertimbangkan oleh pemerintah daerah.01eh karena itu, sebelum memutuskan
untuk memilih skema kemitraan tertentu pemerintah daerah perlu melakukan
penilaian dan perencanaan secara mendalam, memperhitungkan keuntungan dan
risiko yang akan timbul, serta menyesuaikan dengan kemampuan keuangan daerah.
Bentuk kemitraan tersebut antara lain:
1. Operasi – Pemeliharaan (Operation – Maintenance)
2. Desain-Bangun (Design-Build)
3. Operasi Turnkey (Turnkey Operation)
4. Wrap Around Addition
5. Sewa-Beli (Leasing)
6. Privatisasi Temporer
7. Sewa-Bangun-Operasi (lease-develop-operate) atau Beli-Bangun-Operasi
(buy-developoperate)
8. Bangun-Transfer-Operasi (Build-Operate-Transfer)
9. Bangun-Miliki-Operasi-Transfer (Build-Own-Operate-Transfer)
10. Bangun-Miliki-Operasi (Build-Own-Operate)

Operasi - Pemeliharaan (Operation - Maintenance)


Kemitraan bentuk operasi-pemeliharaan merupakan kontrak pemerintah daerah dan
swasta untuk mengoperasikan dan memelihara fasilitas pelayanan publik.Kemitraan
bentuk ini dapat dilakukan pada fasilitas layanan publik umum seperti air, pengolahan
limbah, pemeliharaan jalan, arena parlor, dan beberapa fasilitas rekreasi umum.
Kelebihannya:
 Berpotensi meningkatkan efisiensi dan kualitas layanan.
 Penghematan biaya.
 Strukturisasi kontrak yang fleksibel.
 Kepernilikan proyek oleh Pemda.

Kekurangannya:
 Perjanjian Kolektif tidak mengizinkan pembatalan kontrak.
 Adanya biaya masuk kembali dalam pasar jika terjadi pailit terhadap, partner
swasta. Dengan kata lain pemerintah harus meneruskan operasi clan mungkin
harus memberikan subsidi.
 Kurangnya kontrol kepemilikan clan kemampuan untuk merespons perubahan
permintaan publik.

90
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Desain-Bangun (Design-Build)
Kemitraan bentuk desain-bangun merupakan kontrak pemerintah daerah dan swasta
untuk melakukan desain dan membangun fasilitas sesuai dengan standar kinerja yang
dibutuhkan pemda, ketika suatu fasilitas layanan telah jadi, fasilitas tersebut menjadi
milik pemerintah daerah.Pemerintah daerah selanjutnya juga bertanggung jawab
mengoperasikan fasilitas tersebut.Kemitraan jenis ini dapat diaplikasikan pada seluruh
penyediaan infrastruktur publik seperti penyediaan jalan, air, pengolahan limbah,
kolam renang clan beberapa infrastruktur publik lainnya.

Kelebihannya:
 Memanfaatkan pengalaman partner swasta.
 Peluang inovasi dan penghematan biaya.
 Fleksibilitas dalam penyediaan.
 Peluang efisiensi konstruksi.
 Pengurangan jadwal konstruksi.
 Risiko lebih banyak ditanggung oleh partner swasta.
 Akuntabilitas menjadi lebih balk.
 Maim konstruksi yang rendah.
Kelemahannya:
 Berkurangnya kontrol pemerintah daerah.
 Kompleksitas prosedur pelaksanaan.
 Maya modal yang rendah akan menyebabkan tingginya biaya operasi dan
pemeliharaan.

Operasi Turnkey (Turnkey Operation)


Kemitraan bentuk turnkey operation merupakan kerjasama antara pemerintah daerah
dengan swasta yang dalam hal ini pemerintah daerah mendanai proyek, sementara
partner swasta melakukan desain, konstruksi, dan operasi fasilitas publik untuk
jangka waktu tertentu.Kinerja ditentukan oleh publik clan pemda menjaga
kepemilikan fasilitas publik.Bentuk kemitraan ini digunakan ketika publik
membutuhkan kepemilikan terhadap fasilitas dan mengambil manfaat dari kemampuan
partner swasta dalam melakukan konstruksi clan operasi. Fasilitas yang dapat
menggunakan sistem ini antara lain air bersih, kolam renang, padang golf, clan
pembangunan gedung.
Kelebihannya:
 Menempatkan risiko konstruksi pada partner swasta.
 Proposal yang.diajukan dapat dijadikan alas kontrol seperti tujuan operasionalnya.
 Kewajiban melakukan transfer akan meningkatkan kualitas konstruksi.
 Manfaat publik akibat efisiensi konstruksi yang dilakukan oleh partner swasta.
 Manfaat publik akibat efisiensi operasi yang dilakukan oleh partner swasta.
 Konstruksi dapat terjadi melalui teknik pembangunan cepat.

Kelemahannya:
 Mengurangi kontrol pemda terhadap operasi fasilitas publik.
 Kompleksitas prosedur.
 Peningkatan biaya bila pihak swasta tidak dapat bekerjasama dengan balk.
 Pendanaan bergantung kepada jenis infrastruktur.

91
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Wrap Around Addition


Kemitraan bentuk wrap around addition merupakan kerjasama antara pemerintah
daerah dengan swasta yang dalam hal ini partner swasta menclanai clan membangun
tambahan fasilitas publik yang tersedia. Partner swasta juga mengoperasikannya
sampai tenggang waktu tertentu sampai dengan modal partner swasta kembali
ditambah keuntungan yang diinginkannya.Kemitraan jenis ini dapat diaplikasikan
pada hampir seluruh infrastruktur dan fasilitas publik termasuk jalan, air bersih,
pengolahan limbah dan lain sebagainya.
Kelebihannya:
 Pemerintah daerah tidak perlu menyediakan modal untuk peningkatan kualitas.
 Risiko finansial ditanggung partner swasta.
 Manfaat bagi pemda karena pengalaman konstruksi yang dilakukan oleh partner
swasta.
 Peluang untuk melakukan pembangunan dengan cara yang cepat.
 Fleksibilitas dalam pengadaan.
 Peluang dalam peningkatan efisiensi konstruksi.
 Pengurangan jadwal dalam implementasi proyek.
Kelemahannya:
 Peningkatan (lip-grade) fasilitas tidak termasuk dalam kontrak dengan partner
swasta akan dapat menimbulkan kesulitan di kemudian hari.
 Tambahan pengeluaran termasuk dalam perubahan kontrak saat ini dengan partner
swasta.
 Kehilangan pengawasan terhadap proyek.
 Kontrak yang kompleks.

Sewa-Beli (Leasing)
Sewa-beli merupakan jenis kemitraan yang dalam hal ini pemerintah daerah
melakukan kontrak kepada partner swasta untuk melakukan desain, pembiayaan, dan
membangun fasilitas untuk layanan publik.Partner swasta kemudian menyewakan
kepada pemda sampai dengan kepemilikan fasilitas menjadi milik pemerintah. Hal ini
dilakuan ketika pemda ingin menyediakan fasilitas layanan akan tetapi tidak bersedia
memberikan pendanaan. Sewa-beli dapat cligunakan untuk pembangunan modal
seperti gedung, armada kendaraan, air bersih dan penyediaan fasilitas komputer.
Kelebihannya:
 Peningkatan efisiensi konstruksi.
 Peluang untuk inovasi.
 Pembayaran sewa lebih rendah dibandingkan pembayaran utang.
 Risiko ditanggung oleh partner swasta.
 Peningkatan kualitas pelayanan publik dengan biaya yang rendah.
 Potensi untuk melakukan pembayaran sewa berdasarkan kinerja swasta.

Kekurangannya:
 Berkurangnya pengawasan terhadap layanan dan infrastruktur.

Privatisasi Temporer
Privatisasi temporer merupakan transfer kepemilikan fasilitas publik kepada partner
swasta yang melakukan peningkatan dan ekspansi terhadap fasilitas yang tersedia.

92
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Fasilitas kemudian dimiliki dan dioperasikan oleh partner swasta sampai modal
partner swasta kembali ditambah keuntungan yang wajar. Model kemitraan ini dapat
diaplikasikan pada infrastruktur dan fasilitas publik lainnya seperti jalan, pengolahan
limbah, fasilitas parkir gedung pemerintah dan sebagainya.

Kelebihannya:
 Jika kontrak denganpartner swasta terstruktur dengan baik maka pemda
dapat melakukan pengawasan terhadap standar kinerja tanpa harus
mengeluarkan biaya kepemilikan dan operasi.
 Transfer aset oleh pemda dapat mengurangi biaya operasi oleh pemerintah daerah.
 Partner swasta dapat menyediakan peningkatan efisiensi konstruksi terhadap
pemda.
 Kemudahan akses terhadap modal partner swasta dalam konstruksi dan operasi.
 Risiko operasional ditanggung oleh partner swasta.
Kekurangannya:
 Berkurangnya kontrol pemerintah terhadap fasilitas publik.
 Kontrak harus dibuat dengan seksama untuk menghindari kejadian yang tidak
diinginkan di masa datang.
 Sektor swasta dapat menentukan besarnya tarif konsumen.
 Kesulitan mengganti partner swasta jika terjadi kebangkrutan.
 Hilangnya potensi pemda untuk memperluas kembali layanan.
 Pengalihan pegawai pemda.
 Isu ketenagakerjaan.

Sewa/Beli-Bangun-Operasi (Lease/Buy-Develop-Operate)
Sewa/beli-bangun-operasi adalah jenis kemitraan yang dalam hal ini partner swasta
menyewa dan/atau membeli fasilitas dari pemda, melakukan ekspansi, modernisasi
kemudian mengoperasikan fasilitas berdasarkan kontrak.Partner swasta berharap
melakukan investasi pada ekspansi dan peningkatan fasilitas sampai mendapatkan
pengembalian investasi dan realisasi keuntungan yang wajar.Model kemitraan ini juga
dapat diaplikasikan pada hampir seluruh infrastruktur clan fasilitas publik termasuk
jalan, pengolahan limbah, air bersih, bandar udara, fasilitas rekreasi, gedung
pemerintah dan sebagainya.
Kelebihannya:
 Jika partner swasta membeli fasilitas atau infrastruktur maka terdapat tambahan
dana kepada pemerintah.
 Pemerintah daerah tidak memerlukan modal untuk meningkatkannya.
 Pembiayaan risiko dapat dialihkan pada pihak swasta.
 Peluang untuk peningkatan pendapatan pada pemerintah dan partner swastanya.
 Pemerintah daerah diuntungkan oleh pengalaman partner swastanya dalam
membangun.
 Peluang untuk melakukan pembangunan dengan cepat.
 Fleksibilitas dalam penyediaannya.
 Peluang untuk peningkatan efisiensi dalam konstruksi.
 Efisiensi waktu dalam implementasi proyek.

93
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Kelemahannya:
 Berkurangnya kontrol dari pemerintah terhadap, infrastruktur dan fasilitas publik.
 Kesulitan dalam penilaian aset.
 Ise tentang penjualan dan penyewaan proyek yang mendapatkan subsidi
pemerintah.
 Jika fasilitas publik dijual kepada partner swasta risiko kesalahan pemanfaatan
dapat terjadi.
 Peningkatan kualitas layanan yang tidak termasuk dalam kontrak memungkinkan
terjadinya kesulitan di masa akan datang.

Bangun -Operasi- Transfer (Build-Operate-Transfer)


BOT merupakan model kemitraan pemerintah dengan swasta yang mana
pemerintah daerah melakukan kontrak dengan partner swasta untuk membiayai dan
membangun sebuah fasilitas atau infrastruktur. Ketika selesai partner swasta
melakukan transfer kepemilikan fasilitas kepada pemda. Pemda kemudian
menyewakan kembali fasilitas kepada partner swasta sampai dengan pihak swasta
memperoleh pengembalian investasi dan keuntungan yang wajar. Kemitraan bentuk
BOT ini dapat diaplikasikan pada sebagian besar infrastruktur seperti: jalan, air bersih,
pengolahan limbah air bersih, fasilitas parkin, gedung pemda, bandar udara, kolam
renang, dan sebagainya. BOT merupakan alaiuntuk menarik sektor swasta dan
investasi axing dalam, penyediaan infrastruktur publik. Kemitraan jenis BOT ini telah
lama diadopsi oleh negara-negara maju, misalnya pada proyek Anglo-French
Channel Tunnel.Belakangan, negara-negara berkembang juga mulai banyak
mengadopsi model ini, misalnya proyek jembatan dan bandara di Hong Kong, proyek
energi dan jalur kereta api di Cina, pembangunan jalan raga dan bandara di Malaysia,
pembangunan telekomunikasi di Thailand, proyek energi di Filipina, proyek energi
thermal di Pakistan, dan sebagainya.

Kelebihan BOT:
 Pemerintah daerah mendapat manfaat dari keahlian partner swastanya.
 Pemerintah daerah mendapatkan manfaat penghematan operasi dari partner
swasta.
 Pemerintah daerah dapat mempertahankan kepemilikan aset.
 Kepemilikan pemerintah dan kontrak di luar operasi tidak dapat dikenai pajak.
 Pemerintah daerah mempertahankan otoritas terhadap kualitas layanan dan
pembayarannya.
 Pemerintah daerah memiliki kemampuan kontrol terhadap kinerja operasional,
standar pelayanan, dan perawatannya.
 Pemerintah daerah memiliki kemampuan untuk mengakhiri kontrak jika standar
kinerja tidak terpenuhi, walaupun fasilitas dapat terns digunakan.
 Penghematan terhadap desain, konstruksi, dan arsitekturnya.

Kelemahannya:
 Kemungkinan pemindahan entitas sektor swasta atau penyelesaian kontrak ketika
terjadi kebangkrutan partner swasta.
 Jika kontraktor bangkrut, maka pemerintah yang hares melanjutkan operasi proyek
dan memberikan subsidi.
 Lebih rawan terjadi korupsi.

94
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Bangun-Miliki-Operasi-Transfer (Build-Oven-Operate-Transfer)
BOOT merupakan bentuk kemitraan yang dalam hal ini pihak swasta mendapatkan
waralaba eksklusif untuk pembiayaan, pembangunan, operasi, perawatan, pengaturan
dan pengumpulan bayaran dalam periode yang tetap sebagai kompensasi investasinya.
Dan pada akhir masa waralaba, fasilitas tersebut dapat kembali menjadi milik
pemerintah.Kemitraan jenis ini juga dapat diaplikasikan pada hampir seluruh
infrastruktur dan fasilitas publik.

Kelebihannya:
 Memaksimalkan penggunaan sumber pendanaan.
 Konstruksi fasilitas yang paling efisien clan efektif.
 Masyarakat dapat menikmati fasilitas tanpa mengeluarkan biaya tetap yang mahal
dan tidak menanggung utang jangka panjang.
 Kondisi awal pembangunan diserahkan pada pihak swasta.
 Akses terhadap keahlian manajerial pihak swasta, peralatan, inovasi clan tenaga
kerja dapat mendatangkan penghematan.
 Pembagian risiko dengan pihak swasta.

Kelemahannya:
 Fasilitas dapat ditransfer kembali kepada publik ketika fasilitas sedang digunakan
namun biaya operasi meningkat.
 Publik kehilangan kontrol terhadap modal konstruksi clan modal awal operasi.
 Kontrak hares diperhatikan dengan seksama untuk menghindari kejadian yang
tidak diinginkan di masa depan.
 Partner swasta dapat menentukan ongkos yang dibayarkan konsumen.
 Kesulitan dalam penggantian partner swasta ketika terjadi risiko kebangkrutan.

Bangun-Miliki-Operasi (Build-Owned-Operate)
Bangun-miliki-operasi (BOO) merupakan jenis kemitraan berupa transfer kepemilikan
dan tanggung jawab fasilitas publik yang dalam hal ini pemda melakukan kontrak
dengan partner swasta untuk membangun, dan memiliki kemudian mengoperasikan
fasilitas barn, partner swasta juga membiayai pelaksanaan proyek. Kemitraan jenis ini
juga dapat diaplikasikan pada hampir seluruh infrastruktur clan fasilitas publik.
Kelebihannya:
 Tidak ada keterlibatan pemerintah dalam penyediaan dana dan operasi fasilitas.
 Pemerintah daerah dapat mengatur jasa layanan yang disediakan sektor swasta.
 Sektor swasta mengoperasikan layanan dalam bentuk yang paling efisien dalam
jangka panjang atau jangka pendek.
 Tidak membutuhkan pendanaan pemerintah.
 Tersedia aliran pendapatan yang berasal dari PPh dan Pajak Bumi dan Bangunan
(PBB) dari fasilitas yang disediakan publik.
 Kebijakan penanganan jangka panjang dalam melakukan operasi merupakan
insentif bagi pembangunan (kontraktor).

Kelemahannya:
 Sektor swasta tidak membangun fasilitas tersebut sebagai barang publik.
 Pemerintah daerah tidak memiliki mekanisme untuk mengatur harga yang
95
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

berlaku.
 Penyediaan fasilitas dibatasi oleh peraturan daerah yang berlaku.
 Tidak ada kompetisi dalam penyediaan fasilitas publik ini.

13.5. Biaya Transaksi dalam Kontrak

Kemitraan pemerintah melalui mekanisme kontrak (tender) mengandung biaya


transaksi yang harus ditanggung oleh pemerintah.Besar kecilnya biaya transaksi
dipengaruhi oleh beberapa faktor, yaitu sifat transaksi yang meliputi tingkat kesulitan
atau kompleksitas pekerjaan dan persyaratan teknis, Berta banyaknya potensi penyedia
barang dan jasa di pasar (provider/suppliers).Jika transaksi semakin kompleks dan
penyedia potensial di pasar sedikit, maka biaya transaksi akan besar. Sebaliknya se-
makin sederhana atau mudah suatu pekerjaan, maka semakin banyak penyedia
potensialnya sehingga biaya transaksi menjadi kecil.Kontrak jangka panjang lebih
ekonomis dibandingkan jangka pendek.Jumlah penyedia yang kecil juga
memungkinkan terjadi kolusi atau bisa juga mereka membentuk pasar oligopoli
sehingga memiliki posisi tawar yang lebih kuat untuk menentukan harga tawar.Dalam
keadaan seperti itu informasi harga pasar menjadi sulit diperoleh dan informasi
mengenai biaya juga sulit.Hal itu kemudian memicu dilakukannya kontrak jangka
panjang yang sebenarnya dapat menciptakan ketergantungan bagi pemerintah daerah
terhadap penyedia tersebut.
Pada kasus yang paling ekstrem di mana transaksi yang dikontrakkan sangat
kompleks dan hanya ada satu penyedia tunggal, maka model pengontrakan
sebenarnya menjadi tidak efektif.

Beberapa Anggapan yang Keliru


Kemitraan pemerintah baik dengan swasta maupun sektor ketiga seringkali
dianggap dan dikhawatirkan akan melemahkan peran negara atau pemerintah (weak
state) yang pada akhirnya merugikan masyarakat. Anggapan seperti itu tidak
sepenuhnya benar karena dalam kenyataannya justru dengan dilakukannya kemitraan
tersebut maka pelayanan publik akan semakin efisien dan efektif yang hal itu akan
menguntungkan masyarakat. Beberapa anggapan yang keliru tentang program
kemitraan pemerintah sebagai berikut:
1. Kemitraan pemerintah khususnya dengan pihak swasta dianggap sebagai bentuk
privatisasi. Anggapan seperti ini tidak tepat karena hanya ada satu bentuk
kemitraan pemerintah dengan swasta yang berupa bangun-miliki-operasi (Build-
Own-Operate/BOO) yang mendekati bentuk privatisasi. Dalam skema itu pun
pemerintah masih dapat menentukan kondisi dan regulasi yang harus dipenuhi
pihak swasta sebagai mitranya.
2. Dengan dimitrakan kepada pihak swasta dan sektor ketiga, pemerintah daerah
akan kehilangan kontrol terhadap penyediaan pelayanan. Anggapan ini ju ga tidak
tepat sebab justru sebaliknya pemerintah masih dapat tetap melakukan kontrol
dengan eara membuat regulasi tentang penyediaan jasa yang harus dipenuhi oleh
para mitra penyedia layanan publik. Pemerintah daerah dapat menentukan
spesifikasi teknis, kerangka acuan kerja, dan standar pelayanan minimal yang
harus dipenuhi dalam pelayanan publik.

96
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

3. Kemitraan hanya cocok dilakukan untuk proyek infrastruktur atau pengadaan


barang modal. Dalam kenyataannya kemitraan pemerintah tidak hanya untuk
pengadaan barang saja tetapi juga jasa, misalnya penelitian, pelayanan data dan
informasi, pendataan dan pengumpulan pajak, pengumpulan sampan,
pemeliharaan aset, dan sebagainya.
4. Alasan di balik kemitraan pemerintah sebenarnya pemerintah hanya ingin
menghindari utang saja. Anggapan ini kurang tepat meskipun memang dengan
model kemitraan tertentu memungkinkan laporan keuangan pemerintah daerah
akan nampak lebih baik tetapi sebenarnya bukan itu yang menjadi tujuan.
Kemitraan bukan merupakan bagian dari alas untuk melakukan creative accounting
atau window dressing yang tepat bagi pemerintah daerah.
5. Kualitas pelayanan akan turun jika dimitrakan kepada swasta atau pihak
ketiga umuk penyediaannya. Hal ini justru bertolak belakang dengan tujuan
dilakukannya kernitraan. Dengan kemitraan diharapkan kualitas pelayanan
menjadi lebih baik, lebih efisien, dan efektif.
6. Pegawai pemerintah akan banyak menganggur, kehilangan pekerjaan, dan berkurang
pendapatannya jika dilakukan kemitraan. Hal ini justru yang harus dihindari, sebab
dengan dimitrakan maka pegawai pemerintah dapat berkonsentrasi untuk
melakukan pekerjaan lain yang lebih strategic dan bernilai tambah.
7. Biaya pelayanan akan meningkat karena masyarakat harus membayar keuntungan
yang dinikmatimitra swasta. Memang dalam hal ini pihak swasta harus
memperoleh laba, tetapi pemerintah daerah sebaiknya memutuskan untuk
bekerjasama hanya jika biaya yang diminta lebih rendah dibandingkan dengan
biaya yang harus dikeluarkan pemerintah apabila menyediakan sendiri.

Potensi Keuntungan dan Kerugian Kemitraan Pemerintah Daerah


Perlu disadari bahwa kemitraan pemerintah bukan merupakan solusi untuk
penyediaan seluruh jenis pelayanan publik. Ada beberapa jenis pelayanan publik
yang akan lebih menguntungkan jika dikerjasamakan melalui model kemitraan
sedangkan sebagian yang lain lebih baik tetap dilakukan oleh pemerintah daerah
sendiri. Untuk itu, sebelum memutuskan pelayanan mana yang akan dikerjasamakan
melalui model kemitraan maka perlu dilakukan penilaian mendalam terkait kebutuhan
pelayanan, cakupan pelayanan, aktivitas pelayanan, kebutuhan investasi, dan aspek
pembiayaan atau anggarannya.
Potensi keuntungan yang akan didapatkan pemerintah dalam kemitraan antara lain:
1. Penghematan Biaya (Cost Savings).
2. Mengurangi risiko (Risk Sharing).
3. Memperbaiki tingkat pelayanan dan kualitas pelayanan.
4. Meningkatkan efisiensi anggaran.
5. Meningkatkan pendapatan.
6. Mendorong pertumbuhan sektor swasta.
7. Meningkatkan pertumbuhan ekonomi daerah.
Di samping memberikan keuntungan yang potensial, kemitraan pemerintah daerah
juga berpotensi untuk menimbulkan kerugian, yaitu:
1. Kehilangan kontrol (loss of control) oleh pemerintah daerah yang sebelumnya
sepenuhnya di bawah kendali pemerintah. Setelah dikerjasamakan, maka sebagian

97
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

atau seluruh kendalinya harus dialihkan kepada mitra kerja.


2. Meningkatkan biaya yang disebabkan karena estimasi harga atau biaya yang tidak
akurat.
3. Meningkatkan risiko politik.
4. Kualitas pelayanan yang turun jika ternyata mitra yang dipercaya tidak kompeten,
wan prestasi, atau bangkrut.
5. Memungkinkan terjadi kesalahan dalam proses pemilihan pemenang tender.

Pemerintah daerah akan memperoleh keuntungan dengan melakukan kemitraan


dengan sektor swasta apabila beberapa kondisi terpenuhi. Jika kondisi itu tidak
terpenuhi, maka kemitraan berpotensi kurang memberikan manfaat bagi pemerintah
daerah. Kondisi tersebut antara lain:
1. Pelayanan atau program tersebut tidak dapat disediakan dengan pembiayaan atau
keahlian yang dimiliki pemerintah daerah sendiri.
2. Pihak swasta akan dapat memberikan hasil (kualitas pelayanan) yang lebih baik
daripada jika disediakan sendiri oleh pemerintah.
3. Dengan dikerjasamakan, pekerjaan dapat diselesaikan lebih cepat dibandingkan
dikerjakan sendiri oleh pemerintah daerah.
4. Terdapat dukungan atau keberterimaan dari penerima layanan publik. (masyarakat)
atas keterlibatan pihak swasta atau sektor ketiga dalam penyediaan layanan
tersebut.
5. Terdapat pasar penyedia layanan (providerlsupplier) sehingga memungkinkan
terjadinya kompetisi yang sehat.
6. Tidak ada hambatan hukum dan politik atas skema kemitraan.
7. Output dari pelayanan dapat diukur dan ditentukan harganya secara akurat.
8. Biaya pelayanan dapat dipulihkan (cost recovery) melalui penerapan tarif pada
pengguna layanan (user feesIcharge for services).
9. Peluang untuk meningkatkan perekonomian daerah melalui program kemitraan.

IKHTISAR

1. Program kemitraan pemerintah daerah dengan pihak swasta dan sektor ketiga
Berta dengan pemerintah daerah lain merupakan langkah strategic yang perlu
dilakukan daerah dalam rangka mensinergikan pembangunan. Permasalahan
masyarakat di daerah tidaklah mungkin diselesaikan sendiri oleh pemerintah
daerah apalagi kalau hanya mengandalkan APED saja.
2. Pemerintah daerah dapat menggunakan berbagai alternatif model kemitraan yang
ada untuk mengoptimalkan pelayanan publik dan meningkatkan kesejahteraan
masyarakat.
3. Model kemitraan yang dapat diadopsi pemerintah daerah antara lain kontrak
pelayanan (service contract), kontrak pengelolaan (management contract),
kontrak sewn (lease contract), bangunkelola-alih milik (build, operate and
transfer), bangun-kelola-miliki-alih milik (build, operate, own, and transfer) dan
konsesi (concession).
4. Kemitraan tidak berarti selalu memberikan keuntungan bagi pemerintah daerah.
Setiap bentuk kemitraan mengandung potensi keuntungan dan kerugian. Oleh
karena itu, perencanaan yang baik, manajemen risiko, dan penilaian mendalam

98
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

tentang skema kemitraan mutlak harus dilakukan agar pemerintah daerah tidak
dirugikan yang pada akhirnya masyarakat juga yang dirugikan.

PERTANYAAN

1. Jelaskan arti pentingnya kemitraan pemerintah daerah dalam manajemen


keuangan daerah.
2. Berikan analisis Anda tentang program privatisasi perusahaan publik. Mengapa
kebijakan ini menimbulkan pro dan kontra. Apa manfaat dan kerugian program
privatisasi.
3. Program kemitraan tidak selalu menguntungkan pemerintah daerah. Berikan
pendapat Anda bagaimanakah langkah yang perlu dilakukan pemerintah daerah
agar tidak menderita kerugian akibat kebijakan program kemitraan pemda.
4. Sant ini sedang terjadi trend untuk melakukan outsourcing baik di perusahaan
bisnis maupun di sektor publik. Berikan analisis Anda mengenai kebijakan
outsourcing tersebut. Apa manfaat dan kerugiannya.
5. Berikan analisis dan evaluasi Anda tentang suatu program kemitraan pemda,
bagaimanakah dampaknya terhadap kinerja pegawai pemda dan masyarakat.

99
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

DAFTAR PUSTAKA

Badan Pusat Statistik (2005) Statistik Keuangan Pemerintah KabapatenlKota 2001-


2003, Jakarta.
Badan Pusat Statistik (2007) Statistik Keuangan Pemerintah KabupatenlKota 2004-
2005, Jakarta.
Badan Pusat Statistik (2008) Statistik Keuangan Pemerintah KablipatenIKota 2005-
2006, Jakarta.
Bennett, John and Iossa, Elisabetta (2005) Delegation of Contracting in the Private
Provision of Public
Services, Working Paper Series No. 05/125, Centre for Market and Public
Organisation, University of
Bristol, UK.
Coe, C. K. (1989) Public Financial Management, Englewood Cliffs, NJ.: Prentice
Hall.
Cox, Wendell (1996) Competitive Contracting for More Effective and Efficient
Government, Congressional Testimony before the Subcommittee on Civil
Service–Committee on Government Reform and Oversight-United States House
of Representatives.
Departemen Keuangan Republik Indonesia (2005) Evaluasi Pelaksanaan UU Nomor
34 Tahun 2000 Tentang
Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, Laporan Penelitian, Jakarta: Pusat Pengkajian
Ekonomi dan Keuangan
Badan Pengkajian Ekonomi, Keuangan, dan Kerjasama International Departemen
Keuangan R.I.
Devas, Nick (1989) Financing Local Government in Indonesia, Ohio: Ohio University
Center for International
Studies.
Flynn, Norman (1997) Public Sector Management, 3" Ed., London: Prentice Hall –
Harvester Wheatsheaf. Halim, Abdul (2001) Manajemen Keuangan Daerah,
UPP STIM YKPN, Yogyakarta.
Hughes, O. E. (1998) Public Management and Administration, 2nd Ed., London:
MacMillan Press Ltd. International Monetary Fund and the World Bank (2003)
Guidelines for Public Debt Management. Jones, Bernard M. (1995) Local
Government Financial Management, Hertfordshire: ICSA Publishing. Jones, R.
and Pendlebury, M. (2000) Public Sector Accounting. 5"' Ed., London: Pitman.
Laksono, Agus P. (2007) Sukuk: Alternatif Instrumen Investasi dan Pembiayaan,
Bahan Paparan Disampaikan dalam Talk-Show "Sukuk for the Better Future of
Shari'a Economic System" yang diselenggarakan oleh Forum Studi Islam
Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia.
Mahmudi (2006) "Reformasi Keuangan Negara dan Daerah di Era Otonomi,"
dalam Standar Akuntansi Pemerintahan: Telaah Kritis PP No. 24 Tahun 2005,
100
[ MODUL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK ]

Yogyakarta: BPFE.
Mahmudi (2007) Analisis Laporan Keuangan Pemerintah Daerah: Panduan Bagi
Eksekutif, DPRD, dan Masyarakat
dalam Pengambilan Keputusan Ekonomi, Sosial, dan Politik, Yogyakarta: UPP STIM
YKPN. Mahmudi (2007) Manajemen Kinerja Sektor Publik, Edisi Revisi,
Yogyakarta: UPP STIM YKPN. Mardiasmo (2002) Akuntansi Sektor Publik,
Yogyakarta: ANDI.
Mardiasmo (2002) Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah, Yogyakarta: ANDI.
Mardiasmo (2003) "Prospek Utang Daerah Sebagai Alternatif Pembiayaan
Pembangunan Daerah" makalah
disampaikan dalam Seminar Regional Prospek Obligasi Daerah Sebagai Alternatif
Pembiayaan Daerah di
Indonesia, Kerjasama Pusat Pengembangan Ekonomi (PPE) UMY dengan DPRD Kota
Yogyakarta. Ministry of Finance, Singapore (2004) Public Private Partnership
Handbook, Version 1.
Ministry of Municipal Affairs, British Columbia (1999) Public Private
Partnership: A Guide for Local Government.
OECD (1997) "Best Practice Guidelines For Contracting Out Government Services,"
PUMA Policy Brief No. 2. Pendlebury, Maurice W. (Editor) (1990) Management
Accounting in the Public Sector, London: Heinemann Professional Publishing.
Pusat Studi Ekonomi dan Kebijakan Publik UGM (2008) Strategi dan Teknik
Peningkatan Pendapatan Ash Daerah, Modul Workshop, Yogyakarta, Tidak
Diterbitkan.
Pusat Studi Ekonomi dan Kebijakan Publik UGM (2006) Penyusunan Analisis
Standar Belanja (ASB) Propinsi Nusa Tenggara Timur, Laporan Penelitian,
Tidak Diterbitkan.
Shah, Anwar (Editor) (2005) Public Expenditure Analysis, Washington DC.: the
World Bank.
Shah, Anwar (Editor) (2007) Local Public Financial Management, Washington DC.:
the World Bank. Simanjuntak, Robert A. dan Mahi, B. Rakasa (2002) Mobilisasi
Penerimaan Pajak Daerah Pada Era Desentralisasi
di Indonesia, Fakultas Ekonomi, Universitas Indonesia.
Simanjuntak, Robert A. dan Mahi, B. Rakasa (2003) "Local Revenue Mobilization and
Local Borrowing" Paper presented at the International Symposium on
Indonesia's Decentralization Policy: Problems and Policies Directions, Tokyo,
Japan.
Syed Ali, Salman (2007) Ijarah Sukuk: Current Structure and Future Prospects,
Makalah International Seminar & Workshop on Islamic Financial Engineering,
Program Pascasarjana Fakultas Ekonomi U11 Yogyakarta. 9-10 Januari 2007.
Wang, XiaoHu (2006) Financial Management in the Public Sector: Tools,
Applications, and Cases. New York: M.E. Sharpe, Inc.

101