“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú”

“Año de la Consolidación del Mar de Grau”

Nota metodológica de la Evaluación cualitativa del

Programa Nacional de Asistencia Solidaria – Pensión
651

Dirección General de Seguimiento y Evaluación (DGSE)

Viceministerio de Políticas y Evaluación Social (VMPES)
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS)

Versión final

Lima, marzo de 2013

1 Esta nota metodológica ha sido preparada por Lorena L. Monsalve Morales, Especialista en Evaluación de la Dirección
General de Seguimiento y Evaluación (DGSE) del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). La presente nota
se elaboró bajo la supervisión de David Vera Tudela, Luis Baiocchi, Úrsula Martínez, y Aníbal Velásquez de la DGSE. El
equipo agradece a los funcionarios del Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensión 65 (Norma Vidal, José Villalobos,
Jesús Contreras, y Mariella Bautista), así como al equipo de la DEPS por sus aportes y comentarios.
ÍNDICE

I. FUNDAMENTACIÓN............................................................................................................... 3
II. OBJETIVOS ............................................................................................................................. 3
III. DESCRIPCION DEL PROGRAMA ......................................................................................... 5
IV. ESTRATEGIA DE LA EVALUACIÓN ...................................................................................... 8
1. Marco conceptual ............................................................................................................. 8
2. Aproximación metodológica ........................................................................................... 10
V. ALCANCE DE LA EVALUACIÓN ............................................................................................. 13
VI. TEMAS DE INVESTIGACIÓN ............................................................................................. 17
VII. CRONOGRAMA, PRINCIPALES ACTIVIDADES Y RESPONSABLES ...................................... 19
VIII. RECURSOS ....................................................................................................................... 19
IX. BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................. 20

2
 NOTA METODOLÓGICA DE LA EVALUACIÓN CUALITATIVA DEL PROGRAMA
NACIONAL DE ASISTENCIA SOLIDARIA- PENSIÓN 65

I. FUNDAMENTACIÓN

El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), creado en octubre de 2011, tiene por
finalidad mejorar la calidad de vida de la población, promoviendo el ejercicio de derechos,
el acceso a oportunidades y el desarrollo de capacidades, en coordinación con las diversas
entidades del sector público, sector privado y sociedad civil 2 . Para cumplir con este
objetivo, el MIDIS cumple un doble rol: rector y gestor. Desde su rol rector, el MIDIS formula,
dirige y planifica las políticas de desarrollo e inclusión social, así como el seguimiento y
evaluación respecto del desempeño y logros alcanzados por las políticas, planes y
programas en materia de desarrollo e inclusión social, en los niveles nacional, regional y
local. Desde su rol gestor, el MIDIS es responsable por la gestión de cinco programas
sociales, entre los que se encuentra el Programa Nacional de Asistencia Solidaria “PENSIÓN
65”.

El Programa Nacional de Asistencia Solidaria “Pensión 65”, creado el 19 de octubre de 2011

mediante Decreto Supremo N° 081-2011-PCM, tiene por misión brindar protección social a
los adultos mayores de 65 años a más, que viven en situación de vulnerabilidad;
entregándoles una subvención económica que les permita mejorar su calidad de vida. A
partir del 01 de enero de 2012, Pensión 65, se encuentra adscrito al Ministerio de
Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS)3, y se constituye en Unidad Ejecutora del MIDIS el 09
de mayo de 2012, según Resolución Ministerial N° 065-2012-MIDIS

A octubre del 2013, el programa había atendido a 1 812 distritos, realizando transferencias
monetarias a 293 573 adultos mayores que viven en condición de pobreza extrema. Dado el
rápido crecimiento del programa y la nueva forma de hacer políticas públicas en el Perú,
basada en el uso de la evidencia para la toma de decisiones en materia de desarrollo e
inclusión social, el MIDIS ha considerado como prioridad que el Programa Pensión 65
obtenga información relevante sobre la forma en que la subvención económica y el fomento
de acceso a servicios complementarios orientados al adulto mayor -producto de la
articulación intersectorial e intergubernamental- generan y/o se relacionan con procesos
de cambio social y con las condiciones de vida de los adultos mayores en extrema pobreza.

La DGSE es el órgano de línea encargado de evaluar y ejecutar el seguimiento a las políticas

y programas en materia de desarrollo e inclusión social del MIDIS. En coordinación con los
programas sociales, órganos y unidades orgánicas del MIDIS prepara el Plan Anual de
Evaluaciones, que para el año 2013 incluye el desarrollo de una evaluación específica del
Programa Nacional de Asistencia Solidaria “Pensión 65”4.
Esta evaluación permitirá diseñar recomendaciones basadas en evidencia a fin de optimizar
la efectividad del Programa y contribuir a la construcción de una red de protección social
articulada de este grupo poblacional particularmente vulnerable y en condición de extrema
pobreza. Además irá acompañada de una evaluación de impacto de modo que los resultados
puedan ser contextualizados en línea con los objetivos del Programa.

II. OBJETIVOS

2 Ley N° 29792, Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio Ley N° 29792, Ley de Creación,
Organización y Funciones del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS).
3 Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley N°29792.
4 Resolución Ministerial N° 044-2013-MIDIS, del 27 de febrero de 2013, que aprueba el “Plan de Evaluaciones

2013” del MIDIS.

3
El objetivo principal de la evaluación es identificar y describir los procesos de cambio social,
y cambio en las condiciones de vida de adultos mayores entre 65 y 80 años de edad usuarios
del Programa Nacional de Asistencia Solidaria “Pensión 65” relacionados y/o generados por
la subvención económica entregada, así como también por la promoción del acceso a
servicios públicos orientados al adulto mayor a través de la articulación intersectorial e
intergubernamental impulsada por el Programa.

En este sentido los objetivos específicos del estudio son:

1. Identificar y describir los motivos que impulsaron a los usuarios a afiliarse a

Pensión 65, cómo se realizaron los procesos de afiliación y el grado de
conocimiento que tienen sobre sus derechos, obligaciones, y la posibilidad de
acceso a servicios de salud u otros servicios complementarios generados por su
condición de usuarios del programa Pensión 65.

2. Conocer las experiencias, valoraciones y percepciones de los usuarios del

programa y su entorno más cercano sobre los efectos del programa y la
subvención económica brindada, así como en la mejora de la condición de vida
de los adultos mayores en lo referido a: i) salud física y emocional; ii) nutrición;
iii) seguridad económica; iv) estabilidad de ingresos; v) recomposición del gasto
personal y/o familiar; vi) redes de apoyo social; y vii) reconocimiento social.

3. Conocer las experiencias, valoraciones y percepciones de los usuarios del

programa, sus familiares y/o cuidadores, y personal del sector salud frente al
acceso y uso de los servicios de salud orientados al adulto mayor (disponibilidad
de la oferta, utilización de los servicios, satisfacción con el servicio prestado), y
el impacto que este servicio tiene sobre el bienestar de los usuarios del
programa.

4. Conocer las necesidades actuales, aspiraciones y anhelos a futuro de los

usuarios del programa respecto a sí mismos y su familia.

4
 III. DESCRIPCION DEL PROGRAMA

El Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensión 65, es un programa de pensiones no

contributiva creado el 19 de octubre de 2011 mediante Decreto Supremo N° 081-2011-PCM
y constituido sobre la base del Programa Piloto de Asistencia Solidaria “Gratitud”5. Pensión
65 tiene como misión brindar protección social a los adultos mayores de sesenta y cinco
años a más que viven en situación de vulnerabilidad, entregándoles una subvención
económica que les permita incrementar su bienestar; así como mejorar los mecanismos de
acceso de los adultos mayores a servicios públicos mediante la articulación intersectorial e
intergubernamental ( Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensión 65, 2012, pág. 4)
Los criterios de elegibilidad para ser usuario del programa son:
i. Edad: 65 años o más
ii. Condición socioeconómica: Pobre Extrema (de acuerdo a los criterios del Sistema de
Focalización de Hogares - SISFOH)
iii. No percibir pensión o subvención alguna que provenga del ámbito público o privado,
incluyendo el seguro social (EsSalud).
iv. No ser beneficiario de algún programa social, con excepción de:
a. Seguro Integral de Salud
b. El Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización (PRONAMA)
c. Los Programas de Reparaciones a que hace referencia la Ley N° 28592 (que crea
el Plan Integral de Reparaciones)6.
d. Programas de asistencia alimentaria que como población objetivo atiendan a
adultos mayores a partir de 65 años de edad o más7.
e. Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres – JUNTOS8.

Es así que, de acuerdo a su esquema de ejecución (ver Figura 1), el programa Pensión 65
tiene dos componentes:

1. Entrega de Subvenciones Económicas: este componente tiene por finalidad la

entrega de las transferencias monetarias a los usuarios del programa (S/. 125
mensuales, de manera bimensual). Este componente comprende las siguientes
actividades/procesos9:
a. Afiliación y verificación de requisitos: Es el proceso en el cual se acopia y recibe
la información sustento de potenciales usuarios (listados validados por bases
administrativas, declaraciones juradas y copias de DNI) y se incorporan al padrón
de usuarios de “Pensión 65”10. El producto de este proceso es el listado de nuevos

5 El Programa Piloto de Asistencia Solidaria “Gratitud”, creado y encargado al Ministerio de la Mujer y

Poblaciones Vulnerables en agosto de 2010 (Decreto de Urgencia N° 059-2010), tuvo como objetivo transferir
de manera directa subvenciones económicas a los adultos mayores de setenta y cinco (75) años de edad, en
condición de extrema pobreza que residían en cinco ámbitos priorizados (Apurímac, Ayacucho, Huancavelica,
Lima Metropolitana y Callao). Posteriormente se amplió su intervención a los departamentos que conforman el
ámbito de intervención del Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres – JUNTOS. Al mes de octubre
de 2011, el programa piloto “Gratitud” atendió a 20 782 personas en 13 departamentos del país.
6Modificación del artículo 3 del DS 081-2011-PCM introducida por DS 006-2012-MIDIS, publicado el 6 de mayo

2012.
7 Mediante DS 009-2012 del 6 de julio 2012, se exceptúa a los adultos mayores a partir de 65 años que, como

parte de su población objetivo, reciban atención de programas de asistencia alimentaria de los supuestos de
incompatibilidad a que se refiere el DS 081-2011-PCM para que sean considerados personas elegibles del
programa.
8Modificación del artículo 3 del DS 081-2011-PCM introducida por DS 015-2012-MIDIS, del 14 de diciembre

2012.
9 Estas actividades están comprendidas en los procesos operativos, según Manual de Operaciones del Programa.
10 SISFOH envía al programa el listado de las personas en condición de pobreza extrema, de acuerdo a

información provista por las Unidades Locales de Focalización ubicadas en los municipios, y luego el Programa
solicita a los gobiernos locales el acopio de Declaraciones Juradas y Copias de DNI, los cuales son digitalizados,

5
 usuarios, aprobados con una Resolución Directoral, el cual es enviado (junto con
la especificación de lugar y fecha de cobro) a las agencias del Banco de la Nación y
a los gobiernos locales para su difusión.
b. Programación y transferencia monetaria: comprende la apertura de cuentas en
el Banco de la Nación para los nuevos usuarios, definición del cronograma de pagos
y el abono a las cuentas. En zonas lejanas (sin acceso a una agencia del Banco de la
Nación), el pago se realiza según un cronograma coordinado entre Pensión 65 y el
Banco de la Nación, por medio del servicio de “Transportadora de caudales”, el cual
consiste en el transporte del dinero por compañías de valores privadas
(contratadas por el programa a través del Banco de la Nación) a un centro poblado
principal donde se hace el pago en efectivo a los usuarios que residen en zonas
aledañas11.

2. Fomento de la Protección Social: comprende acciones de articulación intersectorial

e intergubernamental orientadas a facilitar el acceso de los usuarios de Pensión 65 a
los servicios públicos que presta el estado; de manera complementaria, con el apoyo
de redes locales, se desarrollan acciones orientadas a la mejora del bienestar de la
población adulta mayor. Este componente se encuentra en proceso de
implementación: sin embargo se pueden definir las siguientes actividades/procesos
con los que cuenta:

a. Estrechar acciones de articulación: interinstitucional entre Pensión 65 y

actores de los distintos sectores y niveles de gobierno.
b. Desarrollar acciones coordinadas de intervención: A manera de ejemplo, se
cita el caso de las campañas de salud realizadas en el marco del convenio MINSA,
SIS y MIDIS para brindar servicios de atenciones de salud integral a usuarios del
programa Pensión 65.
c. Desarrollar acciones de fortalecimiento de capacidades de los funcionarios
que en representación de sus municipalidades, son responsables de facilitar la
implementación de los servicios complementarios a favor de los usuarios de
Pensión 65 de sus localidades.

Desde su fundación, el número de usuarios de Pensión 65 ha crecido de forma substancial.

En enero de 2012 el programa contaba con cerca de 127 mil usuarios, incluyendo a los
usuarios heredados de Gratitud; y hacia fines del mismo año, el programa ya había atendido
a 1 555 distritos y realizado transferencias monetarias a 247 673 adultos mayores que viven
en condición de pobreza extrema. A junio del 2013, el programa cuenta con un total de 274
963 usuarios (ver Ilustración 1. Usuarios atendidos y recursos ejecutados por periodo de
pago (Abril 2012- Junio 2013)Ilustración 1). El monto de los recursos presupuestados y
ejecutados también ha crecido (desde el año 2012, tal como puede apreciarse en la
Ilustración 2).

para su validación con RENIEC (supervivencia y consistencia de información), y demás instituciones (SBS, ONP,
EsSalud y programas sociales) para verificar el cumplimiento de los criterios categóricos de elegibilidad al
programa.
11 Esta modalidad de pago es implementado por el Programa JUNTOS desde hace años y ha permitido que el

cobro de las transferencias resulte menos costoso para beneficiarias que viven lejos de algún Banco de la Nación
(Díaz et al, 2009).

6
Ilustración 1. Usuarios atendidos y recursos ejecutados por periodo de pago (Abril 2012- Junio 2013)

Fuente: Elaborado por (Dirección de Seguimiento de Políticas Sociales, 2013) con información de
Pensión 65 y Consulta Amigable SIAF

Ilustración 2. Recursos totales presupuestados y ejecutados por trimestre a Junio de 2013

Fuente: Elaborado por (Dirección de Seguimiento de Políticas Sociales, 2013) con información de
Pensión 65 y Consulta Amigable SIAF

7
 IV. ESTRATEGIA DE LA EVALUACIÓN

1. Marco conceptual

Según un reciente estudio realizado por el Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA)
y HelpAge International cada segundo dos personas cumplen 60 años; y de cada tres
personas de 60 o más años de edad, dos residen en países en desarrollo. En el lapso 2010-
2015, la esperanza de vida es de 78 años en países desarrollados y 68 años en regiones en
desarrollo. Por otro lado, las proyecciones mundiales indican que en el 2050 una de cada
cinco personas tendrá 60 o más años de edad, habrá por primera vez más personas de edad
que niños menores de 15 años (Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y
HelpAge International, 2012) .

En América Latina y el Caribe (ALC) particularmente se prevé que el porcentaje de la

población adulta mayor a 60 años será entonces del 25%12 (Fondo de Población de las
Naciones Unidas (UNFPA) y HelpAge International, 2012). Este proceso de envejecimiento,
derivado principalmente de tendencias demográficas históricas, entre ellas el descenso de
la mortalidad en la década de 1950; y de la fecundidad en la década de los años 60’s y
comienzos de los 70’s (Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE), 2009),
podría estar caracterizado en la región al menos por tres hechos de importancia según
Guzmán (2002). En primer lugar el envejecimiento de la población en la región se trata de
un hecho generalizado; en segundo lugar el proceso de envejecimiento es aún más rápido
de lo que fue históricamente en los países desarrollados13; y en tercer lugar, el contexto
social, económico y cultural en el cual se está llevando a cabo, un escenario caracterizado
por una alta incidencia de la pobreza, una persistente y aguda inequidad social, una baja
cobertura de la seguridad social, y una probable tendencia del deterioro de las estructuras
familiares de apoyo al adulto mayor (Guzmán, 2002, págs. 10-11).

En este escenario, los países de la región han venido implementando acciones para cerrar
brechas de pobreza y exclusión social que afectan a esta población vulnerable, una gran
cantidad de adultos mayores de 60 años en situación de pobreza y pobreza extrema, y que
además no cuentan con una pensión contributiva en su vejez. No obstante, la posibilidad de
los adultos mayores para acceder a ingresos en la vejez a causa de una menor capacidad
física y/o mental, producto del proceso natural y progresivo de envejecimiento, no sólo
afecta a los adultos mayores, sino también al entorno familiar y a la comunidad en la cual se
encuentran inmersos.

Los programas no contributivos de pensiones, a este respecto, se han conformado en una

alternativa importante para el alivio de la pobreza (OIT, 2002). Evidencia de estudios
cuantitativos demuestran el impacto positivo de la subvención financiera en los hogares con
adultos mayores beneficiarios de este tipo de programas (Barrientos, 2005) (Duflo, 2000)
(Edmonds, 2006) (Case & Menendez, 2007). El dinero recibido por las familias beneficiarias
es utilizado para generar mayores ingresos y un mayor consumo, reduciendo de esta

12 En comparación se prevé que un 10% de la población de África tendrá 60 o más años, 24% en Asia, 24% en
Oceanía, 27% en América del Norte y 34% en Europa (Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y
HelpAge International, 2012, pág. 4).
13 Según Fuente especificada no válida., en los Estados Unidos, el porcentaje de personas con 65 o más años

se incrementó de 5.4% en 1930 a 12.8% en el año 2000; en Holanda, la proporción fue de 6.0% en 1900 a 13.8%
en el 2000; mientras que en Finlandia el crecimiento fue de 5.3% a 12.9% en el mismo período. En Brasil, el
porcentaje de la población a inicios del 2000 (5.1%) llegará a 14.5% en 2040, un aumento que es 2.1 veces más
rápido que en los Estados Unidos y 3.1 veces más rápido que en Holanda. En América Latina y el Caribe en su
conjunto, se espera un cambio similar en la proporción de adultos mayores (de 5.4% en 2000 a 14.0% en el
2040).

8
manera la pobreza (Martinez, 2006), la inequidad social, y contribuyendo al mismo tiempo
al crecimiento económico (Clark, 2009).

Por otro lado, es importante también el desarrollo de estudios subjetivos respecto al

impacto positivo de los programas de pensiones no contributivas en la mejora de las
condiciones de la calidad de vida de los adultos mayores. Por cuanto, según el Grupo de
Expertos de la World Health Organization Quality of Life (WHOQOL), la calidad de vida
estaría definida como la percepción personal de un individuo sobre su posición en la vida,
en un contexto cultural y un sistema de valores definidos por el lugar donde vive, y en
relación con sus objetivos, expectativas, normas, valores y preocupaciones (WHOQOL,
1995). Este concepto amplio afectaría en una manera compleja la salud física, el estado
psicológico, el nivel de independencia, las relaciones sociales, las creencias personales y la
relación de los individuos con las características esenciales del medio ambiente en el que
habitan (WHOQOL, 1997)14.
En Bolivia los diversos estudios objetivos y subjetivos sobre el impacto positivo del Bonosol,
ahora Renta Dignidad, han demostrado que la transferencia monetaria de dinero a los
adultos mayores ha favorecido el consumo de bienes relacionados con alimentación, salud,
educación, e inversiones productivas, entre otros (Espinoza, 2012) (Schulze, 2006)
(Martinez, 2006). El aumento de la capacidad de gasto tiene además un efecto importante
en la autoestima de los beneficiarios. Los adultos mayores adquieren importancia en la
comunidad, una mayor independencia, reconocimiento de parte de las generaciones más
jóvenes, y una vida más útil y feliz (Molina, 2009). Las personas mayores lejos de ser sujetos
pasivos, se vuelven agentes de inversión, aunque sea de montos pequeños en la economía
familiar, hecho que también beneficia a las generaciones más jóvenes (Clark, 2009).

En el caso de México, el estudio cualitativo complementario de la evaluación de impacto de

70 y más obtuvo hallazgos semejantes en el estudio de 4 zonas rurales de los estados de
Veracruz e Hidalgo. La subvención económica brindada a los adultos mayores optimizaba
su estado anímico. Los entrevistados manifestaron utilizar parte del dinero en gastos de
salud y sentirse contentos de poder comprar alimentos de manera constante. Declararon
sentirse felices por tener un ingreso periódico y estable que les permitía aportar en los
gastos del hogar; y sentirse empoderados respecto a las decisiones que atañen a sus vidas.
La subvención económica les ofrecía tranquilidad y una reducción de la dependencia
económica respecto a sus familiares. Un hallazgo central de la investigación fue que si bien
en general los adultos mayores declararon tomar decisiones sobre el dinero recibido, el
dinero era usado para el mejor beneficio de la unidad doméstica, y no sólo para los
beneficiarios directos (Instituto Nacional de Salud Pública; SEDESOL, 2009) (Universidad
Autónoma de Chiapas, 2012).

En este sentido, un estudio realizado a adultos mayores en situación de dependencia y con

pensión asistencial, elaborado en Chile, demostró que las redes de apoyo formal
(institucionales), y las informales conformadas principalmente por la familia, corresponden
en esta etapa de la vida un importante soporte. Los adultos mayores que no cuentan con
redes de apoyo se encuentran en una situación más vulnerable que aquellos que si las
tienen. La escasa relación de los adultos mayores con las redes sociales e institucionales
de su entorno, remarca su situación de aislamiento social (CCI Ingeniería Económica, 2007).
Las redes de apoyo social, o redes interpersonales, cobran también importancia en la
preservación de la calidad de vida del adulto mayor, por cuanto permiten “mantener o

14Si bien es cierto no existe en la academia un consenso respecto de lo que se considera calidad de vida Fuente
especificada no válida. señala que en general el concepto de calidad de vida tendría al menos cuatro atributos
importantes, implicaría: “a) A feeling of satisfaction with one’s life in general; b) The mental capacity to evaluate
one’s own life as satisfactory or otherwise; c) An acceptable state of physical mental, social and emotional health
as determined by the individual, and; d) An objective assessment by another that the person’s living conditions
are adequate and not life-threatening.”

9
mejorar su bienestar material, físico y emocional y así evitar el deterioro real o imaginado
que podría generar cuando enfrenta dificultades, crisis o conflictos” (Guzmán, Huenchuan,
& Montes de Oca, 2002, pág. 24).

Las pensiones no contributivas, en mayor medida si son universales, además reducirían los
sesgos de género, los niveles de educación, la participación laboral y el grupo étnico que
suele afectar a la mayor parte de los programas contributivos de pensiones (Clark, 2009,
pág. 27). Pues, las reformas de los sistemas contributivos de pensiones se han basado “en
un modelo de afiliado que corresponde al prototipo del trabajador (varón) dependiente, del
sector formal, con empleo estable y remuneraciones altas y continuadas” (Marco, 2004a,
pág. 52). El resto de las personas dedicadas al trabajo informal, temporal, reproductivo y
socialmente útil no tendrían posibilidades de acceder al sistema previsional ni tampoco
mantenerse en él. La gran proporción de mujeres que se dedicaría exclusivamente al
cuidado, crianza, y trabajo doméstico quedaría excluida del sistema previsional, salvo en el
caso de que haya estado casada o haya convivido con un varón por un largo tiempo, y esta
última figura inclusive con algunas restricciones, como el no contraer nuevamente nupcias
o la existencia de hijos (Marco, 2004b, pág. 242).

El envejecimiento progresivo de la población establece actualmente importantes desafíos,

que los Estados y la comunidad en general no pueden obviar. La mejora de las condiciones
de la calidad de vida de los adultos mayores requiere una mirada multidimensional que
ponga en cuestión la situación económica, social, política y cultural de los adultos mayores
en el presente y hacia el futuro.

En el Perú la literatura respecto a los efectos de las pensiones no contributivas para adultos
mayores aún no es abundante. El Programa Piloto de Asistencia Solidaria “Gratitud”,
antecesor del Programa Nacional de Asistencia Solidaria “Pensión 65”, operó desde agosto
de 2010 hasta octubre de 2011. Pensión 65, que empezó a operar desde octubre del 2011
tiene poco más de dos años de funcionamiento, aún no se han realizado evaluaciones
exhaustivas, ni estudios sobre el mismo. La población objetivo de Pensión 65, está
compuesta según la estrategia Incluir para Crecer del MIDIS, por una población con bajo
nivel educativo, una alta incidencia de pobreza, y no contar con una pensión contributiva.
Según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del 2010 menciona, que el 57% de
personas de 65 años a mas poseerían un nivel educativo menor o igual a primaria
incompleta; el 28% se encontraría en situación de pobreza, situación que se acrecentaría en
el ámbito rural; el 30% no contaría con un seguro de salud; y el 72% no contaría con una
pensión contributiva (Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), 2013, pág. 49).

A este respecto la DGSE en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas se

encuentran actualmente preparando una evaluación de impacto, a efectos de proponer la
implementación de Pensión 65 como política pública, de acuerdo a los resultados de esta
evaluación. Adicionalmente el MIDIS ha creído conveniente el realizar una evaluación
subjetiva que identifique y describa los procesos de cambio social, y cambio en las
condiciones de vida de adultos mayores entre 65 y 80 años de edad usuarios del Programa
Nacional de Asistencia Solidaria “Pensión 65”, relacionados y/o generados por la
subvención económica entregada; y la promoción del acceso a servicios públicos orientados
al adulto mayor, a través de la articulación intersectorial e intergubernamental, impulsada
por el Programa.

2. Aproximación metodológica

El estudio corresponde a una evaluación cualitativa de tipo estudio de caso, en base a las
historias, experiencias y percepciones de los usuarios de Pensión 65. El estudio parte bajo

10
la premisa de que los usuarios del programa comparten de forma diferenciada una cultura,
una experiencia y una perspectiva en un contexto holístico sensible. Dado lo anterior, el
tipo de muestreo usado para el recojo de la información es teórico e intencional. Los
criterios de selección de los usuarios a ser incluidos dentro de la muestra en el marco de la
evaluación son:

- Usuarios entre 65 y 80 años de edad.

- Permanencia mínima de 8 meses en el Programa.
- 40 entrevistas por cada región (Costa, Sierra, Selva y adicionalmente Lima), de las
cuales 20 corresponderán al ámbito urbano y 20 al ámbito rural.
- 50% de usuarios varones / 50% de usuarias mujeres.

La información de los usuarios del programa y su entorno más cercano será recogida en las
tres regiones naturales del país (Costa, Sierra, Selva) y, adicionalmente, se recogerá una
muestra especial en el departamento de Lima. Información a detalle sobre el criterio de
selección de los distritos elegidos puede ser encontrada en el numeral V. Alcance de la
evaluación.

El estudio pondrá especial atención en los procesos de cambio social y cambios en las
condiciones de vida de los adultos mayores relacionados y/o generados por la subvención
económica; así como en la promoción del acceso a servicios públicos orientados al adulto
mayor por el programa Pensión 65, considerando como aspectos prioritarios: i) la nutrición
del usuario; ii) su salud física y emocional; iii) su acceso y uso de servicios de salud; iv) sus
redes de apoyo social; v) su seguridad económica; vi) su reconocimiento social; y vii) el uso
de la subvención económica. El estudio deberá responder prioritariamente las siguientes
preguntas:
- ¿Contribuye la subvención económica entregada por el programa a mejorar las
condiciones de vida de los adultos mayores?
- ¿Contribuyen las acciones de articulación intersectorial realizadas por el programa,
así como otras actividades complementarias en la mejora de las condiciones de vida
del adulto mayor? ¿En qué aspectos?

Asimismo, se ha previsto recopilar información respecto a los procesos de afiliación y

eficiencia del pago de la subvención económica.

Los hallazgos y conclusiones de la evaluación deben estar debidamente sustentados en

información cualitativa documentada. El estudio se basará en fuentes de información
primaria y secundaria, haciéndose uso de técnicas de triangulación para garantizar la
validez de los resultados obtenidos.

La metodología para el presente estudio es de carácter principalmente cualitativo y

contemplará las siguientes fases:

 Trabajo de gabinete:

Implica la revisión de información documental nacional e internacional relacionada con

el tema de la consultoría e información institucional referida al programa Pensión 65.
Durante esta etapa, la empresa consultora deberá trabajar las preguntas principales de
la evaluación, identificar fuentes primarias y secundarias y proponer las técnicas
adecuadas para la recopilación de información. Dicha información deberá ser presentada
en una matriz de evaluación donde se definen: objetivos; categorías y variables;
preguntas relevantes relacionadas; fuente de información; y propuesta de técnica de
recolección para cada caso.

11
En esta etapa se deberá elaborar una primera versión del libro de códigos para el
procesamiento de la información; así como la construcción y validación de los
instrumentos de recojo de datos (encuestas semi estructuradas, guías de
entrevistas, observación participante y otros considerados en el plan de trabajo).
Adicionalmente, se deberá definir la metodología para el procesamiento, la
sistematización y el análisis de la información obtenida.

Se deberá identificar de las localidades a ser comprendidas en la evaluación en función

al padrón de usuarios del Programa; y elaborar un listado inicial de actores sociales a ser
encuestados o entrevistados, con datos de contacto y ubicación geográfica. En esta fase
también se debe precisar el plan de trabajo de campo, incluyendo el piloto y los
instrumentos así como los protocolos respectivos.

 Trabajo de campo:

Tendrá lugar en las distintas regiones donde se tiene previsto realizar el recojo de
información, utilizando los instrumentos diseñados y validados durante la fase de
gabinete.

Durante el trabajo de campo se deberá identificar a los informantes clave y coordinar

reuniones con los actores implicados en la evaluación, incluyendo: usuarios de Pensión
65, cuidadores y/o familiares de usuarios del programa, gestores y promotores locales
del programa Pensión 65, operadores de salud, funcionarios municipales, personal de las
agencias del Banco de la Nación y transportadoras de valores encargadas de realizar los
pagos de la subvención económica del programa, entre otros.

Como parte del trabajo de campo se deberá realizar, además, un registro etnográfico de
los días de pago de la subvención económica otorgada por el Programa. Se deberán
realizar dos registros por cada región natural, y dos registros para la región de Lima, uno
en el ámbito rural y otro en el ámbito urbano según corresponda.

 Redacción de informes:

Los datos serán organizados según categorías y variables de la matriz de evaluación

realizando la codificación de la data (según libro de códigos) a través de un software de
análisis de información cualitativa (de preferencia Atlas Ti). El análisis y comparación
de los datos se realizará por casos concretos según las regiones y las localidades a ser
incluidas en el estudio. Cada estudio de caso será presentado en un informe aparte por
región, a fin de permitir entender el desarrollo del programa en cada una de las
localidades.

Los informes deberán distinguir claramente acciones de descripción, interpretación y

juicio de parte del equipo consultor. La empresa consultora verificará que las
interpretaciones brindadas deriven de los datos cualitativos (entrevistas,
observaciones, revisión documental, registro de audios y archivos, entre otros). Los
informes harán uso de citas a fin de presentar las percepciones y opiniones de los
encuestados en sus propios términos y formas de expresarse.

Un último informe presentará el análisis fruto de la comparación y contraste entre los

casos analizados. Acompañará a este último informe un resumen ejecutivo de los
principales hallazgos encontrados en el estudio abordando cada objetivo de la
evaluación. Así como recomendaciones específicas que permitan mejorar la eficiencia y
efectividad del Programa.

12
 V. ALCANCE DE LA EVALUACIÓN15

La evaluación se llevará a cabo en ocho distritos: dos en la región de costa, dos en la región
de sierra y dos en la región de selva; además de dos distritos ubicados en el departamento
de Lima en función al Padrón de Usuarios del Programa del mes de junio de 2013.

Los criterios de selección de los distritos a ser incluidos en la muestra son:

a) Distritos con un número mayor o igual a 48 usuarios de población urbano/rural,

para las regiones de sierra y selva, como puede apreciarse la
b) Tabla 2 .
c) Distritos con un alto porcentaje de Población en Proceso de Desarrollo e Inclusión
Social (PEPI)16, población con características predominantemente rurales17.
d) Distritos en los cuales el programa haya iniciado pilotos sobre saberes productivos,
como es el caso de los distritos de Los Morochucos (Ayacucho), y Lamas (San
Martín).
e) Distritos que permitan donde sea posible la observación de campañas y atención
médica a los usuarios.
f) Distritos que permitan observar de forma diferenciada el pago de la subvención
económica recibida por los usuarios a través de agencias bancarias y/o
transportadoras.18
g) Distritos que permitan obtener matices de información respecto a cada una de las
regiones que están siendo consideradas en el estudio.
a. En el caso de la región natural de sierra: un distrito ubicado en la sierra sur
(Los Morochucos, Ayacucho), y otro en la sierra central (San Pedro de
Chaulán, Huánuco).
b. En el caso de la región natural de selva: un distrito ubicado en el sur (Santa
Ana, Cusco); y otro ubicado en el norte (Lamas, San Martín).
c. En el caso de la costa: un distrito ubicado en el norte (Sullana, Piura); y un
distrito ubicado en el centro (Casma, Ancash).
h) Considerando las características de los distritos de la costa, cuyo número es menor
respecto a las regiones de sierra y selva, y donde existe una menor cantidad de
usuarios ubicados en las zonas rurales, se flexibiliza el criterio de número de
usuarios para el caso de los distritos ubicados en la región costa (
i) Tabla 2) y el departamento de Lima como puede apreciarse en la Tabla 3.

La validación de los instrumentos, entre ellos: guías de entrevistas semi estructuradas y en

profundidad, y guías de observación etnográfica, entre otros, se realizará a solicitud del
Programa en el distrito de San Vicente de Cañete (Cañete).

15 La elección de los distritos se ha realizado en base a la información brindada por Pensión 65. Información que
fue entregada considerando ya los criterios de selección de los usuarios a ser considerados en el estudio en
cuanto a edad, permanencia en el programa, lugar de residencia, entre otros, del padrón de junio de 2013. El
total de usuarios de esta base de datos sumaban un total de 171 311 usuarios.
16 La PEPI es definida por el MIDIS como aquella población que presenta al menos tres de cuatro circunstancias

asociadas históricamente al proceso de exclusión en nuestro país: 1) hogar rural, ubicado en centros poblados
de 400 viviendas (2000 personas) o menos; 2) hogar con jefa o cónyuge mujer con nivel educativo igual a
primaria incompleta o menos; 3) hogar con jefe o cónyuge con lengua originaria; 4) hogar ubicado en el primer
quintil de la distribución nacional del gasto per cápita (Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), 2013,
págs. 10-11)
17 Según la Estrategia Incluir para Crecer del MIDIS, la población PEPI es predominantemente rural. Sólo el 6.5%

de los hogares que conforman la población PEPI viven en zonas urbanas (Ministerio de Desarrollo e Inclusión
Social (MIDIS), 2013, pág. 11).
18 De los distritos seleccionados que cumplieran los criterios anteriores, sólo ha sido posible encontrar el pago

de la subvención económica en modalidad de transportadora en el distrito de Los Morochucos (Ayacucho); en

todos los demás distritos el pago se realiza por agencias del Banco de la Nación

13
En aquellos lugares donde no existe una clasificación de tipo de asentamiento urbano /
rural, la identificación de los usuarios deberá realizar en coordinación con los promotores
locales y el personal del Programa Pensión 65.

14
 Tabla 1. Distrito seleccionado para la validación de instrumentos
Sexo Tipo de asentamiento Modalidad de pago Campañas de salud19 % Población
Total
en proceso
Departamento Provincia Distrito de (en (en
F M Rural Urbano Agencia Transp. P U UP de inclusión
Usuarios blanco) blanco) MIDIS
San
Lima Cañete Vicente 86 48 38 - - 86 86 - - - 86 - 3.3
de Cañete
Fuente: Elaboración propia. Base de datos del Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensión 65, Padrón de Usuarios a junio de 2013.

Tabla 2. Distritos seleccionados en las regiones de costa, sierra y selva

Sexo Tipo de asentamiento Modalidad de pago Campañas de salud %
Población
Total
(en (en en proceso
Región Departamento Provincia Distrito de
F M Rural Urbano blanco) Agencia Transp. P U UP blanc de
Usuarios
20 o) inclusión
MIDIS
Buena Vista
Ancash Casma 112 49 63 74 35 3 112 - 112 - - - 48.6
Costa Alta
Piura Sullana Querocotillo 299 136 163 52 204 43 299 - - - 299 - 34
Los
Ayacucho Cangallo 316 186 130 - 41 275 - 316 - 308 8 - 75.9
Morochucos
Sierra
San Pedro
Huánuco Huánuco 156 73 83 70 48 38 156 - - - - 156 92.4
de Chaulán
La
Cusco Santa Ana 211 121 90 63 51 97 211 - - - - 211 14.4
Selva Convención
San Martin Lamas Lamas 93 46 47 - - 93 93 - - - 93 - 17.4
Fuente: Elaboración propia. Base de datos del Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensión 65, Padrón de Usuarios a junio de 2013.

Tabla 3. Distritos seleccionados en el departamento de Lima

Departamento Provincia Distrito Total Sexo Tipo de asentamiento Modalidad de pago Campañas de salud

19 En cuanto a la información de las campañas de salud Pensión 65 tiene definidas al menos dos modalidades. La primera se refiere a los usuarios que reciben atención de
salud en los puntos de pago, dentro de su distrito de residencia, gracias a campañas coordinadas por el Programa, los centros de salud y los municipios locales. La segunda
modalidad corresponde a usuarios que se benefician de campañas de salud organizadas en distritos diferentes a su distrito de residencia. En el caso de las categorías “PU”
y “en blanco” corresponden a información que está siendo aún revisada por el programa, respecto a la atención de salud recibida por los usuarios. Información brindada
por José Villalobos y Mariella Bautista del programa Pensión 65, agosto de 2013.
20 La categoría “en blanco” para el tipo de asentamiento corresponde a usuarios identificados por el programa que aún no cuentan con una clasificación urbano /rural del

Sistema Focalización de Hogares (SISFOH). Información brindada por José Villalobos y Mariella Bautista del programa Pensión 65, agosto de 2013.

15
 de % Población
Usuarios (en (en en proceso de
F M Rural Urbano Agencia Transp. P U UP
blanco) blanco) inclusión
MIDIS
Barranca Supe 185 88 97 2 183 - 185 - - - - 185 10
Lima
Lima Carabayllo 110 63 47 2 1 107 110 - - - - 110 2.1
Fuente: Elaboración propia. Base de datos del Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensión 65, Padrón de Usuarios a junio de 2013.

16
VI. TEMAS DE INVESTIGACIÓN

Considerando que el objetivo de la evaluación es contar con evidencia sobre los procesos de cambio social y cambio en las condiciones de
vida de adultos mayores usuarios del Programa Pensión 65 entre 65 y 80 años de edad relacionados y/o generados por la subvención
económica; y la promoción del acceso a servicios públicos orientados al adulto mayor, promovidos por Pensión 65, se desarrollaran los
siguiente temas de investigación.

Tabla 4. Matriz de temas de investigación

Técnica de
Temas de investigación Fuente de información Levantamiento de
información
Adultos Mayores
Entrevistas a
Motivos que impulsaron a los usuarios  Percepción sobre el registro y afiliación a Pensión 65 Personal del Programa
profundidad
a afiliarse a Pensión 65 Cuidadores(as)
 Conocimiento de los adultos mayores sobre derechos y
obligaciones como usuarios de Pensión 65 Adultos Mayores

Conocimiento de los usuarios sobre el  Conocimiento de los adultos mayores sobre la posibilidad de Personal del Programa
Entrevistas a
programa acceso y uso a servicios de salud (Gestores Locales)
profundidad
 Conocimiento de los adultos mayores sobre otros servicios Personal del Municipio
complementarios impulsados por Pensión 65, como el Piloto de Local
Saberes Productivos
 Percepciones sobre efectos del programa en la salud física y
Adultos Mayores
mental
Personal del Programa
 Percepciones sobre efectos del programa en la nutrición de los
(Gestores Locales)
Efectos del programa y la subvención usuarios
económica en la mejora de las Entrevistas a
Cuidadores(as)
condiciones de vida de los adultos  Percepciones sobre efectos del programa en la seguridad profundidad
mayores económica de los usuarios y la recomposición de los gastos del
Personal de los servicios
hogar Observación
de salud
participante
 Percepciones sobre efectos del programa en las redes de apoyo
Personal del Municipio
social
Local
 Percepciones sobre efectos del programa en el reconocimiento Otros actores
social de los adultos mayores en otras instancias locales

17
 Técnica de
Temas de investigación Fuente de información Levantamiento de
información
 Disponibilidad de la oferta de servicios de salud para el adulto Adultos Mayores
mayor
Experiencias, valores y percepciones
Personal del Programa
respecto a los servicios de salud
orientados al adulto mayor, producto  Uso de los servicios de salud de parte de los usuarios (Gestores Locales)
Entrevistas a
de la articulación del Programa profundidad
Pensión 65 con el sector salud  Percepciones sobre la satisfacción o insatisfacción de los Cuidadores(as)
servicios de salud Observación
Personal de los servicios
participante
 Impacto del servicio de salud en el bienestar de los adultos de salud
mayores
Personal del Municipio
Local
 Necesidades actuales de los usuarios del programa respecto a su
Necesidades actuales, aspiraciones y persona y familia Entrevistas a
Adultos Mayores
anhelos a futuro de los usuarios profundidad
respecto a su persona y familia  Aspiraciones y anhelos a futuro de los adultos mayores respecto
a su persona y familia

18
VII. CRONOGRAMA, PRINCIPALES ACTIVIDADES Y RESPONSABLES

Tabla 5. Cronograma, principales actividades y responsables

Año
Etapa Actividades Responsable 2012 2013 2014
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2
Definición de
Programa-DGSE
objetivos
Definición de
Diseño de la población objetivo y
Programa-DGSE
evaluación alcance de la
evaluación
Elaboración de nota
DGSE
metodológica
Elaboración de
Términos de
referencia para la Programa-DGSE
ejecución de la
evaluación
Adjudicación y
contratación de DGSE
empresa consultora
Implementación Pensión 65-
de la intervención Trabajo de gabinete Empresa
consultora-DGSE
Pensión 65-
Trabajo de campo DGSE- Empresa
consultora
Análisis y
sistematización de la DGSE- Empresa
información recogida consultora
en campo
Redacción de DGSE- Empresa
Informe final
informe final consultora
El desarrollo de las actividades en el tiempo programado corresponde un escenario ideal.

VIII. RECURSOS

El monto base presupuestado para el desarrollo de la evaluación cualitativa del Programa

Nacional de Asistencia Solidaria -Pensión 65 es de S/. 300 000.00 nuevos soles. Incluye todo
concepto de honorarios profesionales por los servicios contratados, así como toda retribución,
incluidos los impuestos de ley, todos los costos por concepto de pasajes, seguros y viáticos, así
como otros costos que resulten necesarios para el desarrollo de la consultoría.

La instancia encargada de supervisar y coordinar el desarrollo de la evaluación es la DEPS, de

la DGSE, del Viceministerio de Políticas y Evaluación Social. La DGSE corresponde además la
instancia interlocutora y bisagra de coordinación entre el Programa Pensión 65 y la entidad
operadora que realizará la evaluación. Los y las funciones de cada uno de estos actores pueden
ser encontrados en la Tabla 6.
Tabla 6. Roles y funciones de los equipos vinculados con la evaluación
INSTITUCIÓN ORGANO DE ROL FUNCIONES
LINEA

19
 Ministerio de Programa Unidad  Brindar información pertinente y precisa para el
Desarrollo e Nacional de Ejecutora del desarrollo de la evaluación.
Inclusión Social Asistencia Programa  Coordinar e informar al personal de las unidades
Solidaria Pensión 65 territoriales sobre la ejecución de la evaluación,
Pensión 65 a fin de que el personal de Pensión 65 brinde la
información requerida para el desarrollo de la
evaluación.
 Brindar aportes técnicos durante el diseño y
desarrollo de la evaluación.
Ministerio de Dirección de Líder del  Elaborar la nota metodológica de la evaluación
Desarrollo e Evaluación de equipo cualitativa; y los términos de referencia para el
Inclusión Social Políticas técnico de desarrollo del servicio a ser contratado.
Sociales evaluación  Coordinar con el programa y otras direcciones
(DEPS), del MIDIS la provisión de toda información
Dirección necesaria para llevar a cabo la evaluación.
General de  Financiar las actividades para el desarrollo de la
Seguimiento y evaluación cualitativa.
Evaluación  Coordinar en conjunto con la oficina de Logística
(DGSE) del MIDIS la contratación de los consultores
necesarios para realizar de manera adecuada las
actividades previstas en el marco de la
evaluación.
 Brindar aportes técnicos para el diseño y
desarrollo de la evaluación.
 Asegurar la ejecución de las actividades
planeadas de manera oportuna.
 Acompañar y supervisar el desarrollo de la
evaluación.
 Revisar los productos a ser entregados y brindar
opinión técnica de los mismos
 Aprobar los informes de los consultores
contratados.
 Velar por el cumplimiento de los lineamientos de
evaluación contemplados en la RM N°192-
2012-MIDIS.
Empresa Equipo de Operador de  Implementar todas las acciones necesarias para
Consultora trabajo la evaluación el desarrollo de la evaluación cualitativa
cualitativa (investigación de gabinete, elaboración de
instrumentos de recojo de información,
validación de los mismos, recojo de información
en campo, análisis y sistematización de la data,
etc.)

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