O plano de metas – 1957/60

O plano de metas foi a mais sólida decisão consciente em prol da industrialização na história
econômica do Brasil. Veio como continuidade do processo de substituição de importações,
dando prioridade à industrialização.

- Não dedicou-se à transformação do setor agropecuário, já que esse não foi um entrave à
industrialização. Através da incorporação de novas terras, a oferta de alimentos e insumos
industriais de origem primária se expandiu a uma taxa maior que a do crescimento
demográfico.

-Não se preocupou com o problema da má distribuição de renda. Só em 1959 que ganhou

força a dinamização das antigas regiões agro-exportadoras, que haviam sidos deixadas à
margem pela industrialização concentrada na região Centro-Sul. Essa força veio com a
constituição da SUDENE.

O plano de metas postulava investimentos diretos do governo no setor de energia e

transporte e em algumas atividades industriais básicas (notadamente siderurgia e refino de
petróleo, a quais não tinham interesses suficientes da iniciativa privada). Também deu
estímulos à expansão do setor secundário, produtor de equipamentos e insumos com funções
de produção de alta intensidade de capital.

Estes objetivos citados necessitavam uma grande transformação na estrutura da economia, e

pra isso eram necessárias considerações sobre equilíbrio de preços, situação da balança de
pagamentos e comportamento “sadio” do setor monetário, fiscal e cambial.

O plano além de ser ele mesmo uma concentração de investimentos na industrialização

vertical, implicava numa defesa do nível de atividade da economia.

A pressão que seria submetido o esquema estava na inversão na tendência do setor externo
(no qual já estava em fase de estancamento) e a inexistência de poupanças voluntárias nos
montante requeridos e canais financeiros para transferir para o setor em expansão. Como o
sistema intermediário-financeiro era basicamente para servir a economia mercantil e o setor
público era desprovido de instrumentos eficazes para captação de recursos, o financiamento
do plano iria implicar numa intensificação dos desequilíbrios já presentes no panorama
econômico.

Os fatores de adoção do Plano de Metas

O conflito entre os setores industriais e os objetivos da política de estabilização forjaram como
resposta o Plano de Metas, esquema de política de desenvolvimento industrial, que através do
avanço da integração vertical da economia, defenderia o nível de atividade econômica e
elevaria a taxa de crescimento.

Principais fatores de apoio ao Plano:

Em 1956, a economia Brasileira tinha um quadro de desequilíbrios impressionante:
estancamento do setor externo, o novo ciclo expansivo da produção interna de café e a
presença de grandes desequilíbrios fiscais. Porém, os desequilíbrios não foram bastantes para
intimidar a criação de um programa que elevaria os gastos públicos e gerariam um avanço na
industrialização. Porém essa formulação iria causar a ampliação de equipamentos e insumos
industriais, acentuando as pressões sobre a capacidade para importar, além da ausência de
um reajuste no sistema financeiro e da não contemplação de uma política de estabilização.
Esses fatores viriam causar uma acentuação do nível dos desequilíbrios. Porém, durante a
execução do Plano, houveram fatores que impediram que os desequilíbrios tomassem
medidas a ponto de comprometer o programa.

O Brasil seguiu pela política de desenvolvimento ao invés de estabilidade (Política do FMI).

Mas por que?

Fatores subjetivos:
-Conscientização do problema econômico Brasileiro em termos de desenvolvimento industrial,
o que impossibilitava a política contracionista (de estabilidade). Essa conscientização era
apoiada principalmente pela bandeira do nacionalismo.

Fatores objetivos:
-Inexistia conflito entre os propósitos da política e os interesses dos setores mais dinâmicos
da classe empresarial. O financiamento expansionista, não afetaria os interesses desse setor,
pelo contrário, abriria possibilidades financeiras atraentes às empresas privadas nacionais e
estrangeiras.

-O processo de desenvolvimento anterior e as características principais da economia faziam

possível a eleição destes objetivos. A economia Brasileira tinha um raio de manobra que foi
possível escapar do dilema – estabilidade ou desenvolvimento – e fez coexistir esses dois.

Metas específicas:
Em relação ao primeiro conjuntos de metas (energia-transporte), considera-se que o Plano de
Metas era apenas uma ampliação e consolidação dos programas iniciados na primeira metade
dos anos 50. Havia chegado a uma industrialização desordenada, o desequilíbrio entre o
parque industrial privado e o sistema de transporte e de geração de energia foi realizado de
maneira defasada na expansão industrial. Quando esses desequilíbrios se tornaram críticos, foi
iniciada uma redistribuição de recursos a favor do setor público, iniciada com a criação do
BNDE, o Fundo de Reaparelhamento Econômico, em 1952, e do regime de sobretaxas
cambiais estabelecido pela instrução 70 em 1953. Porém, dada a reduzida transferência inicial
de poupanças e os longos períodos de maturação desta classe de investimentos, em 1956
persistia a necessidade de ampliar as inversões no sistema de transporte e de produção
energética.

Na questão à montagem das indústrias intermediárias básicas, existiam fortes razões para um
apoio empresarial. Os estímulos à substituição de importação, com seu caráter não seletivo,
reservou o mercado para aquilo que as autoridades cambiais consideravam pouco essencial,
gerando um setor inflado nas faixas menos relevantes e com uma dependência muito alta de
matérias primas e insumos importados. Além disso, a indústria intermediária não conseguiu
acompanhar o crescimento do setor produtor de bens de consumo.

Face a tais problemas, o setor industrial não tinha que se opor à uma correção, pelo contrário,
as inversões eram obrigadas pela dinâmica da economia. O Plano de Metas coroava um
processo pelo qual o setor privado vinha dando poderes ao governo para que fizesse frente às
tarefas de complementação industrial.
Dessa forma é fácil entender as razões pela qual a primeira parte do Plano de Metas – que
postulava inversões complementares à estrutura industrial preexistente – encontrava apoio do
setor industrial. Além disso, o esquema não prejudicava diretamente nenhum setor da
economia, e ainda tinham empresas que eram diretamente beneficiadas pela expansão dos
gastos públicos – grandes firmas empreiteiras, fornecedoras do governo, etc.

O segundo conjuntos de metas, diz respeito à instalação de uma setor produtor de

equipamentos. A substituição de importações de bens de capital alterou no período do Plano a
dinâmica da economia. Porém não era “necessária” para a correção do desequilíbrio do setor
externo, uma vez que atuou no período do Plano como fator de pressão sobre a procura de
importações. Logo, a adoção das metas foi induzida pela evolução anterior. A procura contida
por esses bens configurava uma estrutura de interesse pela produção interna desses bens.

O primeiro objetivo era necessário para o sistema econômico, e o segundo encontrava apoio
no próprio processo anterior. Já a meta especial de construção da nova capital (Brasília) foi
formulada num plano de decisão autônoma do governo.

Por que o governo, apresentando plano que envolvia tão vigoroso esforço de investimento e
postulava tão profundas medidas na distribuição setorial e institucional das poupanças, não
elaborou, em simultâneo, um plano de financiamento, preferindo procurar sua solução ao
longo da execução do programa?

Um plano de financiamento poderia induzir resistências por parte do setor privado, que já
havia demonstrado não estar disposta a aceitar cortes em seus programas de expansão.

O êxito do plano atuou como fator de minimização dos desequilíbrios, dissolvendo as disputas
que poderiam impedir a solução de continuidade do Plano. O esquema de financiamento
inflacionário, adotado implicitamente pelo Plano facilitava o setor empresarial, uma vez que
em um vazio de instituições financeiras, permitia acesso aos recursos requeridos para o
financiamento de suas expansões.

Apesar da elevação observada no salário real, o processo inflacionário permitiu que a empresa
privada captasse poupanças forçadas, via altas taxas de lucro e fácil acesso ao crédito
bancário.

O plano de Metas – objetivos e resultados

Estimativas mostram que em termos de participação do PIB, a pressão das inversões
imediatamente relacionadas com o Plano, variam no intervalo de 7,6% em 57 a 4,1% em 1961.
A participação do setor público no investimento fixo da economia cresceu de 27,5% em 50/56
(Excluindo 51/52), para 37,1% em 57/60, dados estes que não mostram todo o papel exercido
pelo Estado, pois suas empresas estão computadas nas estimativas de contas nacionais nas
áreas privadas.

Pode-se classificar as distintas metas perseguidas em quatro grandes grupos:

1 – Inversões diretas no sistema de transporte e geração de energia.

2 – Ampliavam ou instalavam setores produtores intermediários, nos quais se sobressai a meta

siderúrgica.

3 – Instalação das indústrias produtoras de bens de capital.

4 – Meta da construção da nova sede administrativa do país.

Características da política econômica do período

É possível desdobrar a política econômica do Plano de Metas em quatro peças básicas:

1 – Tratamento extremamente favorável a entradas de capital estrangeiro. Dessa forma foi

possível obter os recursos externos necessários ao Plano.

2 – Ampliação da participação direta do setor público na formação interna de capital. Além de

feita a partir dos recursos fiscais tradicionais, se fez principalmente pelo financiamento
inflacionário, para a cobertura de importantes déficits orçamentários, sob a responsabilidade
do Banco do Brasil.

3 – Estímulo às inversões privadas prioritárias. Conjunto de favores e estímulos, a partir de

acesso efetivo aos créditos externos e na concessão de empréstimos de longo prazo em moeda
nacional com prolongados períodos de carência e amortização a taxas negativas de juro. Esses
estímulos permitiam inversões prioritárias, pois reduziam seus custos monetários. A partir
desses favores deu-se um amplo subsídio ao investimento prioritário, que teve impactos
positivos na orientação das aplicações privadas de conformidade com os objetivos do Plano.

4 – Tratamento do problema da estabilidade. Ao permitir uma alta taxa de inflação, colocava o

Plano à disposição das empresas privadas um mecanismo de captação de poupanças forçadas
da comunidade, útil a seus planos de expansão.

1 – A política de capital estrangeiro

Para entender a necessidade do capital estrangeiro, é o panorama das relações externas na
segunda metade dos anos 50. As exportações entraram em declínio em 55 e não apresentavam
indícios de recuperação, os compromisso assumidos anteriormente necessitavam de um esforço
adicional de pagamentos externos, e a evolução da economia tornava mais rígida a pauta de
importações. Dessa forma, era necessário um forte endividamento externo, cerca de US$ 350
milhões de bens de capital importados, que eram indispensáveis para a economia sustentar seu
nível de investimento. Dessa forma, a política de capital estrangeiro assumia a única via de
continuidade do processo de substituição de importações.

Como as receitas de exportações estavam comprometidas com certas importações e com

amortizações de compromisso assumidos no passado e outros gastos cambiais rotineiros, o
investimento estava vinculado à entrada de poupanças do exterior, ou seja inversões diretas,
inversões diretas.

Em 53, o governo adotou uma política extremamente liberal em relação À incorporação das
poupanças externas, todas as transações desse setor passaram a se realizar por um mercado
financeiro onde se determinava livre formação da taxa de câmbio. A CACEX (Carteira de
Comércio Exterior) concedia um conjunto de favores a entidades públicas e empresas privadas,
que eram atraentes para o desenvolvimento da economia nacional, por meio de concessão de
câmbio de custo para a remessa de rendimentos e amortizações das inversões diretas do
exterior. O Plano de Metas utilizou destes instrumento criado pela administração anterior para
estimular a industrialização nas faixas de maior interesse. O governo podia conceder
individualmente favores adicionais ampliados às poupanças externas; assegurava taxas cambiais
favorecidas para as remessas de rendimentos das inversões diretas e amortizações e juros aos
financiamentos; garantia prioridade de remessa de câmbio para tais pagamentos.

É fácil compreender a importância da política tendo em mente que os equipamento importados

eram essenciais ao tipo de industrialização que a economia atravessava, e que na ausência
das receitas de exportações disponíveis, era necessário o financiamento externo para as
importações.

No período de 55/62, os financiamentos externos tiveram uma participação de 81,72% na

entrada autônoma de capitais.

Além dos estímulos da política de capital estrangeiro, era do governo a outra fonte de favores.
O BNDE dava acesso a créditos do exterior aos empresários e também se responsabilizava com
a liquidação do débito externo.

Ao esgotar as linhas tradicionais de crédito externo, nos anos finais da década de 50, foi criada
o swap, para solucionar temporariamente o impasse externo que podia causar danos ao Plano.
O swap funcionava com o Banco do Brasil assumindo dívidas em dólar, entregando cruzeiros aos
emprestadores, onde era assegurado a estes o direito, de em certa data, refazer a operação,
restituindo pela mesma taxa cambial, os dólares depositados. Essa prática possibilitou a coleta
de divisas adicionais, e mesmo sendo uma das práticas mais custosas de obtenção de poupanças
do exterior, serviram para minimizar um estrangulamento ameaçador.

2 – Ampliação da participação direta do setor público