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Sociedad y Estado – Universidad Andrés Bello – Hugo Tórtora Aravena – 2011

II UNIDAD
TEORIA DEL ESTADO (SEGUNDA PARTE)

SUMARIO: VIII. El Estado de Derecho; IX. Formas de Estado (generalidades); X.


Estados Unitarios; XI. Estados Compuestos; XII. Formas Estatales especiales

VIII. El Estado de Derecho


(Antecedentes del Estado de Derecho – Concepto de Estado de Derecho – Nuestra
Posición sobre la materia – Elementos del Estado de Derecho)

 Antecedentes del Estado de Derecho

Ya vimos en páginas anteriores, cómo el Estado y el Derecho tienen diversas


zonas en común, y que una de ellas es precisamente ésta: el Estado de Derecho.
Como primera aproximación, podríamos señalar que el Estado no solo crea y
sanciona el Derecho (sanción en el sentido de aplicación), sino que también se somete a
él. En efecto, el Derecho no aparece sólo como un fenómeno externo, ajeno y distante
sino que se constituye en un sistema normativo que regula y fija la forma, el modo y el
contenido de las acciones de los órganos del Estado.
Desde ese punto de vista, la idea de Estado de Derecho se relaciona directamente
con esta última circunstancia.
Ya los autores griegos apreciaban la necesidad que el gobierno actuara según el
Derecho o según las leyes. Así, Aristóteles afirmaba en La Política, “más vale que mande
la ley y no un ciudadano, sea quien fuere”. Por su parte, Platón era de la posición que en
la polis “el Derecho gobierne a los que gobiernen”. El valor que poseían las leyes para
uno y otro autor era la circunstancia de ser obras provenientes de la razón. Lo mismo
llevó a Heródoto a jactarse que los griegos fueran un pueblo gobernados “por las leyes y
no por los hombres”.
En la Edad Media, los autores sumaron al carácter racional (de la razón) que
contenía este elemento regulador como eran las leyes, otras características
fundamentales, como eran la justicia y el bien común. Santo Tomás de Aquino, por
ejemplo, todas las leyes humanas debían ser armónicas con la ley natural, ya que esta
última que Dios sella en la razón humana, ello lleva a que la justicia que siempre ha de
ser racional, también deba ajustarse a esta ley natural. Por ese motivo, una ley que es
injusta, y por lo tanto, alejada de la razón y de la ley natural, deja de ser una ley, sino una
corrupción de ley.
El liberalismo nacido a partir de las ideas de Locke y Montesquieu, así como los
primeros documentos protectores de derechos nacidos en Gran Bretaña, agregaron como
requisito para un recto gobierno, el respeto por las libertades humanas y la separación
de los poderes.
Sin embargo, no es sino hasta el Siglo XIX, cuando se comienza a usar
formalmente en las Escuelas de Derecho alemanas, la noción de lo que nosotros
conocemos actualmente por Estado de Derecho. Es Robert von Mohl el primero que
utiliza el vocablo Rechstaat, y luego es recogido por Frederich Stahl. En ambos, la idea
de Estado de Derecho tenía que ver con la sujeción al Derecho formal, o sea, a las leyes
formalmente dictadas de acuerdo a los procedimientos preestablecidos, pero no dotaban
a este concepto de una sustancia material, o de un contenido específico que significara el
apego a ciertos valores o principios de especial trascendencia.

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La exigencia de que todos quedaran sometidos quedaran sometidos a un mismo


ordenamiento, objetivo e imparcial daba seguridad entonces, de que ya no
dependeríamos de la voluntad discrecional y a veces arbitraria, del monarca o gobernante
de turno. La ley aparece como una orden que emana de la razón y no de los caprichos del
monarca absoluto, lo cual es mucho más justo para toda la población.
Luego, Gerber, y también Jellinek, advirtieron que el Estado de Derecho Formal
era insuficiente y plantearon la necesidad de exigir al Estado de Derecho el respeto por
los “derechos públicos subjetivos” (derechos fundamentales), derechos que generan la
autolimitación del propio Estado (Jellinek).

 Conceptos de Estado de Derecho

En general, se han señalado diferentes conceptos de Estado de Derecho, por


ejemplo:
- Jorge M. Quinzio: “El ‘Estado de Derecho’ podemos expresar que es la
subordinación del Estado al Derecho”1
- Jaime Guzmán: “Estamos frente a un Estado de Derecho cuando existe un
ordenamiento jurídico estructurado sobre normas objetivas y generales”2
- Para la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, “el concepto de
Estado de Derecho se caracteriza por se un ordenamiento jurídico objetivo
e impersonal que obliga por igual a gobernantes y gobernados, traduciendo
así el concepto chileno de la juridicidad, de clara estirpe portaliana”
- Para Humberto Nogueira, no toda Constitución por el hecho de ser tal
consagra un Estado de Derecho, sino que requiere que cumpla con ciertas
exigencias materiales como son: una ley que exprese la voluntad del
pueblo, un poder estatal distribuido en diferentes órganos, la elección de
las autoridades estatales, el control de la jurisdicción, y la responsabilidad
de los gobernantes.3

En rigor, tratar de definir Estado de Derecho tiene al menos dos complicaciones:

a) Primera Complicación en la Definición de Estado de Derecho

La expresión “Estado de Derecho” es una expresión compuesta, formada por dos


términos:
- Estado, cuya definición ya vimos que es absolutamente polémica, y puede ser
abordada desde una posición jurídica, deontológico, utilitaria, etc.
- Derecho, que también es un término cuya conceptualización es absolutamente
debatida en la doctrina.
Son, pues dos vocablos que, de por sí, son polémicos en su definición, ya que ésta
suele depender de posturas filosóficas o iusfilosóficas y políticas.
Si definir Estado y Derecho es complejo, cuánto más lo será definir “Estado de
Derecho”

1
QUINZIO FIGUEIREDO, JORGE M, (2006): “Tratado de Derecho Constitucional”, 2° Edición, Tomo I,
Editorial Lexis-Nexis, Santiago de Chile, pág. 30
2
ROJAS SANCHEZ, GONZALO; ACHURRA GONZÁLEZ, MARCELA y DUSSAILLANT BALBONTIN,
PATRICIO : op. cit., pág. 103
3
NOGUEIRA ALCALÁ, HUMBERTO (1989): “Manual del Ciudadano Elector”, Ediciones “Participa”, p. 26-27

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b) Segunda Complicación

Como ya advertimos anteriormente, existen dos formas de entender el Estado de


Derecho.
La primera es que alude a un Estado de Derecho Formal, y que entiende que el
Estado de Derecho se basta con el cumplimiento del ordenamiento jurídico,
independientemente de cuál sea su contenido. Aquí el Estado de Derecho asume más
bien el carácter de Imperio del Derecho.
La segunda entiende que el Estado de Derecho ha de ser un Estado de Derecho
Material o Sustancial, y por lo mismos, esperan no sólo el mero sometimiento formal al
ordenamiento jurídico, sino que además exige otro tipo de requisitos, como podría ser el
respeto por los derechos humanos, la elección de los gobernantes, la separación de los
poderes, etc. Por lo tanto, un Estado que se someta al Derecho no será Estado de
Derecho si no respeta además estos otros valores.
Por lo demás, estas mismas disquisiciones tienen mucho que ver con adoptar
una posición con los elementos constitutivos del Estado, toda vez que si entendemos
que el Estado tiene, por esencia, un fin (bien común), entonces el Estado de Derecho
también tendrá una carga valórica y de contenido. Sin embargo, si entendemos al
Estado de una forma más neutra, carente de un fin determinado preestablecido,
entonces lo más probable es que nuestra concepción de Estado de Derecho también
sea meramente formal, asociada a una idea del imperio del derecho antes referido.

 Nuestra posición acerca del Estado de Derecho

Nos parece que el Estado de Derecho no debe confundirse ni con el Estado Ideal
ni con Democracia. Muchos de quienes postulan la existencia de un Estado Material o
Sustancial, en el fondo lo que defienden son principios que no tienen que ver
directamente con el Imperio del Derecho.
Creemos por ejemplo, que la elección de los gobernantes o el respeto por los
derechos humanos son pretensiones válidas y una exigencia ética de toda comunidad
organizada, pero de allí a entender que deban ser elementos integrantes del Estado de
Derecho es no comprender completamente las reales dimensiones de este último.
Nos parece en cambio que el Estado de Derecho se vincula fuertemente con la
idea de una sociedad donde todos somos iguales frente a la ley, la cual por lo tanto obliga
tanto a quienes detentan el poder como al resto de la población, lo cual implica
necesariamente que sea quien sea el que infrinja el ordenamiento jurídico, deba asumir
las responsabilidades que correspondan.
En ese contexto, por lo tanto, el Estado de Derecho estará integrado por tres
principios fundamentales, como serían: (1) principio de legalidad o juridicidad; (2)
supremacía constitucional y fuerza vinculante de la Constitución; (3) responsabilidad.
Pensar en un Estado de Derecho esencialmente formal, no significa
necesariamente que estemos frente a un escenario donde los principios y los valores
sean indiferentes. Por el contrario, sostener las bondades del Estado de Derecho Formal
implica defender valores tales como a) el principio de igualdad, donde no se hagan
diferencias entre los distintos actores de la sociedad; b) el respeto por los valores
democráticos por cuanto al decir que todos debemos quedar sometidos a la ley, estamos
diciendo que todos quedamos sometidos a la voluntad del pueblo (expresada en la ley); c)
evitar o reducir el margen de arbitrariedades, ya que las leyes son obras emanadas de la

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razón y no del capricho circunstancial del gobernante de turno, y c) asumir que todos
seamos iguales es avanzar también hacia la Justicia, que es otro valor importante dentro
de la vida social.
Teniendo en cuenta toda esta información, podríamos definir al Estado de Derecho
como “aquel Estado que se caracteriza por contar con un ordenamiento jurídico
objetivo, que obliga por igual a gobernantes y gobernados, de modo tal que quien lo
infrinja deberá asumir las responsabilidades que para tal efecto, establezca el
propio ordenamiento jurídico”.

 Elementos del Estado de Derecho

1.- El Imperio de la Ley

Este elemento nace a partir de la idea primigenia de Estado Derecho, vale decir,
de un Estado gobernado por la ley o el Derecho.
Este principio, también conocido como Principio de Legalidad significa que es la
ley la que regula toda la actividad estatal, y que los órganos deben someterse a ella.
La actividad de los órganos estatales se encuentra jurídica y éticamente forzada a
obedecer un ordenamiento general y abstracto, lo cual elimina el riesgo de caer en
arbitrariedades.
Desde ese punto de vista, efectivamente, la ley resulta ser obligatoria para
gobernantes y gobernados, en virtud del principio de igualdad ante la ley. Por lo mismo,
tanto quienes ejercen el poder como la población deben acatarla plenamente.
Además, la ley resulta obligatoria a los grupos intermedios, a aquellos que se
forman en estructuras que se ubican entre el aparataje estatal y la simple individualidad.
La razón de ser de entender que es necesaria la sujeción de las autoridades a la
legalidad radica básicamente en la idea de que la ley se caracteriza por ser una norma
que representa una expresión auténtica de la voz del pueblo, o sea, de la voluntad
soberana. Así se entiende por ejemplo, la definición de ley que nos entrega el Código Civil
chileno, cuando dispone que es “la expresión de la voluntad soberana que manifestada
en la forma prescrita en la Constitución, manda prohíbe o permite”. En términos similares
se ha pronunciado también la Corte Interamericana de Derechos Humanos cuando ha
dispuesto que por ley ha de entenderse “toda norma jurídica de carácter general, ceñida
al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y
democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por las
constituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes”4.
La idea de ser una manifestación de la soberanía popular (o nacional), bajo la
lógica rousseauniana implicará, a su vez, que se trata de una normativa proveniente de la
razón, lo cual, colaborará a que no existan discriminaciones o arbitrariedades.
Estas últimas características llevan a concluir que solo habrá Estado de Derecho
no sólo cuando los órganos se sometan a la ley, sino además cuando ésta provenga de
un órgano legislativo democráticamente elegido (ya que solo así entenderemos que hay
una manifestación de la voluntad del pueblo) y además cuando sea racional y justa.

4
Corte Interamericana de Derechos Humanos: Opinión Consultiva del 9 de Mayo de 1986, solicitada por la
República Oriental del Uruguay, OC-6/86 “La expresión ‘leyes’ en el artículo 30 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos”, párrafo 18

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En nuestro país, el principio de Legalidad o de Imperio de la Ley se manifiesta en


lo dispuesto en los ya transcritos artículos 6 y 7 de la Constitución Política, los cuales
disponen que los órganos deben someter su acción a la Constitución y a las normas
dictadas conforme a ella; también cuando establece que ellos actúan válidamente,
dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley; y cuando prohíbe a
cualquier autoridad (magistratura), grupo o persona, más poderes o derechos que los
que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
También es una norma importante en este punto, la del art. 19 N°2 de la
Constitución, la cual consagra el derecho de igualdad ante la ley: “Art. 19: La Constitución
asegura a todas las personas 2°. La igualdad ante la ley. En Chile no hay persona ni
grupos privilegiados. En Chile no hay esclavos y el que pise su territorio queda libre.
Hombres y mujeres son iguales ante la ley. Ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer
diferencias arbitrarias”.
Finalmente, se hace necesario aclarar que buena parte de la doctrina moderna
ha ido avanzando en la idea que más que hablar de un principio de legalidad o imperio
de la ley, debiéramos hablar de principio de juridicidad o imperio del Derecho, en el
entendido que el Derecho no sólo es ley (y que por eso la mera “legalidad” es
insuficiente), sino que también son principios y valores que deben respetarse, y también
son otras normas que, sin ser leyes, también constituyen Derecho, como es la
Constitución Política, los Tratados Internacionales, los Reglamentos, etc.
En rigor, entonces, será la Juridicidad y no la Legalidad la que será integrante del
Estado de Derecho, ya que en rigor no solo a la ley, sino que a todo el ordenamiento
jurídico es a lo que estamos sometidos todos y obligados a cumplir.

2.- Supremacía y fuerza vinculante de la Constitución

Con el avance del Estado de Derecho basado en el Imperio de la Ley, surgieron


severos inconvenientes por causa de que muchas veces eran las propias leyes las que
vulneraban principios y valores importantes de la sociedad. Entonces, si bien el pueblo
había escapado de las arbitrariedades e injusticias de los reyes, ahora se caía en las
injusticias de los parlamentos, los cuales dictaban leyes que podían atentar en contra de
los derechos básicos y los principios fundamentales de un país.
Por ello, se entendió que las leyes debían quedar sometidas a la Constitución, que
es la norma donde se contemplan tales valores tan importantes. De esta manera, no
basta que los órganos se sometan a las normas de rango o jerarquía legal, vale decir, no
basta que se sometan exclusivamente a las leyes.
Antes que eso, y por sobre todo, deberán someterse a la Constitución Política,
norma fundamental de cualquier Estado, sobre el cual se asientan los valores supremos
de la organización política, así como las normas relativas al respeto por los derechos
fundamentales.
En tal sentido, la Constitución Política se vincula con la actividad estatal sobre la
base de dos principios básicos, como son el de la Supremacía Constitucional y el de
Fuerza Vinculante de la Constitución.

(a) La Supremacía Constitucional es un principio que implica que la Constitución


Política es la Norma Fundamental del Estado. Por ello, ninguna otra norma jurídica
que se dicte al interior del territorio podrá ser contraria a aquélla. De esta forma, no
solo se garantiza la estabilidad política de los pueblos (en atención a que sus
instituciones no pueden ser modificadas por normas de baja jerarquía), sino que

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además, se garantizan los derechos fundamentales de las personas, ya que ellos


al estar incorporados a la Carta Fundamental, no pueden ser alterados ni
vulnerados por los órganos.
Una norma que se dicte con infracción a la Constitución es inconstitucional,
por lo cual es necesario que todo Estado establezca mecanismos de control de
constitucionalidad de las leyes, ya sea que ello quede radicado en tribunales
ordinarios (como en el caso norteamericano) o en algún Tribunal Constitucional
(como en el caso chileno).

(b) La Fuerza Vinculante de la Constitución. La Constitución Política no es un


texto de simples principios. Sus normas son vinculantes, o sea, obligatorias. Vale
decir, es imperioso que cada órgano del Estado, y por supuesto, todos los grupos
intermedios, se sometan a los preceptos contenidos en la Carta Fundamental.
Para que podamos decir que estamos frente a un Estado de Derecho, sus
órganos no solo deberán ajustarse a la ley (principio de legalidad), sino que
también –y por sobre todo- a la Constitución.

Uno y otro principio se encuentran claramente consagrados en el art. 6° ya


anotado, especialmente en los pasajes: “Los órganos del Estado deben someter su
acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella”, y “Los preceptos de
esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a
toda persona, institución o grupo”.

3.- Principio de Responsabilidad

Finalmente, el tercer principio integrante del Estado de Derecho será el principio


de responsabilidad.
Ello por cuanto evidentemente es insuficiente sostener que todos debemos
respetar a la Constitución, las leyes y demás normas jurídicas, si no se establecen
consecuencias precisas para el evento que se infrinja el ordenamiento jurídico.
Desde esta perspectiva, el principio de responsabilidad se vincula con la
circunstancia de que todo aquél que vulnere el ordenamiento jurídico deberá asumir las
responsabilidades jurídicas que correspondan. Cuando hablamos de consecuencias
jurídicas, estamos señalando que será el propio ordenamiento jurídico el que deberá
señalar con precisión cuáles serán las consecuencias y sanciones que procedan.
Y ello, por cuanto no existe una única sanción frente al incumplimiento de un deber
jurídico. Las responsabilidades cambiarán por lo tanto, según la naturaleza de la falta, y
según la gravedad de las mismas.
Por lo mismo, tendremos que revisar primero qué tipo de norma se infringió para
determinar luego qué responsabilidad es la que procede. Por esto es que se habla de
distintos tipos de responsabilidades: civiles, penales, constitucionales, políticas,
administrativas, etc.
Para que exista un verdadero sistema de responsabilidades, es imprescindible
que existan controles efectivos dentro del Estado, ya sea que esos controles se den al
interior de cada órgano (controles intraorgánicos) o que se den entre órganos (controles
interorgánicos).
También será importante que se dé una clara separación de los poderes (o división
de las funciones), donde los órganos que realizan el control o que se encargan de

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establecer las responsabilidades de los infractores, puedan actuar con absoluta


tranquilidad e independencia.

RESPONSABILIDAD CIVIL PENAL CONSTITUCIONAL POLITICA ADMINISTRATIVA

CAUSAL POR LA Haber causado Haber Haber incurrido en Haber faltado Haber faltado a
QUE PROCEDE daño o cometido un un ilícito a la confianza los deberes
perjuicio a otro delito constitucional (art. del Superior legales de un
sancionado 52 N° 2 CPR) (o del pueblo funcionario
por la ley mismo) público

CONSECUENCIA Por regla Pena Mediante Remoción del Mediante un


JURIDICA O general, pagar establecida en acusación cargo Sumario
SANCION una la ley constitucional que Administrativo,
Indemnización (privación de se tramita en el aplicar sanciones
libertad, Congreso legales
multa, muerte, Nacional, se (amonestación,
etc.) puede destituir al destitución,
infractor. anotación de
demérito, etc)

El principio de responsabilidad está recogido en los incisos finales tanto del


artículo 6° como del artículo 7° de la Constitución, los cuales señalan respectivamente
que: “La infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que
determine la ley” y “Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las
responsabilidades y sanciones que la ley señale.”

ESTADO DE DERECHO EN LA CONSTITUCION POLITICA DE CHILE

Art. 6º CPR:
“Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las
normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la República.
Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de
dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.
La infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que
determine la ley.”

Art. 7º CPR:
“Los órganos del Estado actúan válidamente, previa investidura regular de sus
integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.
Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse,
ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los
que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las
responsabilidades y sanciones que la ley señale.”

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IX. Las Formas de Estado


(Generalidades)

Los Estados pueden ser clasificados según diferentes criterios.


A nosotros, nos interesa su clasificación según la forma de organización de los
mismos, criterio que permite determinar cuáles son las “formas jurídicas de los
Estados”. Las formas jurídicas de los Estados, por lo tanto, tratan de organizar todos
los elementos del poder, especialmente aquellos que hemos llamado “indiscutidos”,
como son la población, el territorio y el poder político.
Por este motivo, no es procedente confundir las formas jurídicas de los Estados,
con las formas jurídicas de los gobiernos, que analizaremos en la III Unidad de este curso,
ya que estas últimas, sólo aluden a uno de los elementos del Estado, como es el Poder
Político.
Así, los Estados, según su forma jurídica se pueden clasificar en:

1. Estados Unitarios: Son aquellos en que el poder conserva una


unidad en cuanto a su estructura, poseyendo un solo centro de impulsión política.

2. Estados Compuestos: desde una primera perspectiva, se puede


decir que son aquellos integrados por varios Estados, pero con un Gobierno
común, representado por un órgano central dotado de determinadas facultades.
También se pueden identificar como aquellos Estados que está integrado por
diversas unidades territoriales, que cuentan con partiularidades políticas que las
identifican.
Los Estados compuestos pueden ser a su vez:
a) Uniones de Estados: las cuales podrán ser personales o reales.
b) Federaciones: las cuales pueden ser Estados Federales o Confederaciones.

Para efectos meramente pedagógicos, revisaremos cada estructura en tres


bloques: los Estados unitarios, las Uniones de Estados y las Federaciones.

A su vez, esta clasificación se puede expresar gráficamente de la siguiente forma:

Unitarios

Uniones
Personales
Uniones de
Estados
ESTADOS Uniones
Reales

Compuestos Confederacione
s
Federaciones
de Estados
Estados
Federales

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X. Los Estados Unitarios


(Concepto de Estados Unitarios – Organización de los Estados Unitarios)

 Concepto de Estados Unitarios

Como lo señalamos, los Estados unitarios son aquellos en que el poder conserva una
unidad en cuanto a su estructura, poseyendo un solo centro de impulsión (o decisión)
política.
El Estado unitario se caracteriza por el hecho de tener una sola unidad en la
estructura del poder, que se extiende a todo el territorio y a toda la población, y se
identifica porque su ordenamiento jurídico es uno solo, el cual emana de un poder
político central y que, como regla general, se extiende a todo el territorio y a toda la
población.
El Estado Unitario cuenta orgánicamente con un solo gobernante, una sola Corte
Suprema, un solo órgano legislativo, y normativamente, con una sola Constitución
Política, una sola estructura legal, un solo ordenamiento.
Marcel Prelot sostiene que el Estado Unitario se distingue por el hecho que el
poder conserva una unidad tanto en su estructura como sobre el elemento humano y
espacial sobre el cual recae, vale decir, el territorio y la población.
Hariou lo llama también “estado simple”, por cuanto no es divisible en territorios
que merezcan la denominación de Estados –sin perjuicio que el territorio se divida solo
para efectos administrativos-, y por lo mismo debe diferenciarse de los llamados “estados
compuestos”.

 La Organización de los Estados Unitarios

Los Estados Unitarios que se caracterizan, como dijimos, por que existe un solo
centro de impulsión o decisión política, tiene la complejidad de que es muy difícil, por no
decir imposible que un único gobernante conozca todas las necesidades de todo el país,
de todas las personas y sobre todas las materias.
Por lo mismo, los Estados Unitarios deben organizar su Administración para que
ésta pueda ser efectiva y eficaz, pueda abordar todas las necesidades de la población, en
diferentes áreas y en todo su territorio.
Estas formulas conforme a las cuales los Estados Unitarios pueden organizar su
Administración son: la Centralización, Descentralización o Desconcentración.

1.- La centralización

Tiene un cuerpo único de servicios dependientes y de agentes ejecutivos,


subordinados en forma imperativa a las autoridades centrales, las que monopolizan el
poder de mando y el ejercicio de las funciones públicas. La organización administrativa se
configura bajo una estructura perfectamente piramidal, donde las órdenes se dan
verticalmente desde la cúspide hacia las bases, las que se encuentran bajo dependencia
jerárquica de sus superiores, sin que exista delegación de atribuciones.5
5
QUINZIO FIGUEIREDO, JORGE MARIO y BERNALES ROJAS, GERARDO (2005): “Derecho Político”, pág.
108

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Lo que realizan por lo tanto, los órganos del Estado, lo hacen solo en virtud de
órdenes emanadas por la autoridad máxima de la organización, y no porque se le hayan
atribuido previamente competencias.
Tal grado de centralización no existe en el mundo contemporáneo y por lo mismo,
se ha ido atenuando este fenómeno mediante la desconcentración y la descentralización.
En estos últimos casos, existe atribución directa de competencias, no porque hayan sido
delegadas desde el superior, sino porque expresamente el ordenamiento jurídico así lo ha
dispuesto.

2.- La desconcentración

El modelo de desconcentración consiste en la existencia de órganos del Estado


que no sólo se limitan a ejecutar decisiones de superiores, sino que disponen de
competencia en determinadas materias, en forma directa e inmediata. Sin embargo, esta
atribución de competencias no desliga al órgano al cual se le atribuyen de su deber de
obediencia y a su relación de subordinación de su superior, del cual sigue dependiendo.
El órgano inferior (o sea, el órgano desconcentrado) se relaciona con la autoridad
política mediante un vínculo de jerarquía o dependencia.
No obstante el traspaso de facultades a estos órganos, de todos modos éstos no
cuentan con personalidad jurídica propia, ni patrimonio propio, sino que actúan con la
personalidad jurídica y el patrimonio del Estado (Fisco).
Por lo tanto, el órgano desconcentrado es un órgano que cuenta con competencias
propias, pero sin personalidad jurídica ni patrimonios propios.
Las características comunes de los órganos desconcentrados son las siguientes:
a) Actúan bajo la personalidad jurídica del Estado;
b) No tienen patrimonio propio, sino que se nutren del patrimonio del Estado o Fiscal;
c) Se relacionan con la autoridad política mediante un vínculo de jerarquía,
dependencia o subordinación;
d) No tienen poder de decisión política.

La desconcentración administrativa, a su vez, podrá ser funcional o territorial:

- La desconcentración funcional, opera en relación con las materias que se entregan


al órgano, pero sus competencias las desarrolla en todo el territorio, como el Servicio
de Impuestos Internos, o la Tesorería General de la República.
- La desconcentración territorial, opera en relación con los espacios físicos donde
ejercerá sus competencias el órgano desconcentrado, como ocurre con las
Intendencias, las Gobernaciones, o los Seremis.

3.- La descentralización

El modelo de descentralización consiste en la existencia de órganos del Estado


que además de habérsele asignado competencia determinadas, se les reconoce un grado
de independencia mucho mayor que en el caso de la desconcentración. Por lo mismo, no
están sometidos a la obediencia de la autoridad política, en un grado diferente de lo que le
correspondería a cualquier institución que tenga su asiento en el territorio.
El órgano inferior (o sea, el órgano descentralizado) se relaciona con la autoridad
política mediante un vínculo de mera tutela o supervigilancia, y no por jerarquía o
subordinación.

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Estos órganos actúan, a diferencia del caso anterior, con personalidad jurídica y
patrimonio propios.
Las características comunes de los órganos desconcentrados son las siguientes:
a) Actúan bajo la personalidad jurídica propia;
b) Cuentan con patrimonio propio, y lo administran libremente conforme a la ley;
c) Se relacionan con la autoridad política mediante un vínculo de tutela o
supervigilancia;
d) Adoptan sus propias decisiones políticas y son responsables por ellas.

La descentralización administrativa, también podrá ser funcional o territorial:

- La descentralización funcional, opera en relación con las materias que se entregan al


órgano, pero sus competencias las desarrolla en todo el territorio, como las Empresas
Públicas de presencia nacional (ENAMI, Correos de Chile, Polla Chilena de
Beneficencia, TVN), o las Superintendencias (de Salud, de Seguridad Social, de
Bancos).
- La descentralización territorial, opera en relación con los espacios físicos donde
ejercerá sus competencias el órgano descentralizado, como ocurre con los
Gobiernos Regionales.
- También pueden existir órganos territorial y funcionalmente descentralizados, como
los Servicios de Salud (Viña del Mar-Quillota; Valparaíso-San Antonio; Aconcagua).

Además de la descentralización y la desconcentración, surgen otras realidades que


merecen ser mencionadas, como son la regionalización y la existencia de territorios
especiales.
(a) La Regionalización. Se trata de un proceso que, sin llegar a la creación de
un Estado Federal, consiste en una división del territorio de un Estado,
entregando a cada zona o región, autonomía de gestión y solución de sus
problemas.
(b) Los Territorios Especiales. Son zonas específicas del territorio que
cuentan con un estatuto especial de regulación. No sólo se les permite la
propia gestión económica, sino que además, se les otorga facultad a cada
uno de ellos para que se organicen y se den la configuración administrativa
y política que mejor se vinculen con sus propias realidades. Chile,
mediante Reforma Constitucional introducida por la Ley 20.193 de 2007,
crea los territorios especiales de Isla de Pascua y Juan Fernández (art. 126
bis).

XI. Los Estados Compuestos


(Las Uniones de Estados – Los Estados Federales – Las Confederaciones)

 Las uniones de Estados

Se vinculan habitualmente con sistemas monárquicos de gobierno, y se


caracterizan porque un mismo soberano o una misma dinastía ocupa los tronos
correspondientes a los diferentes países afectados por la unión. Estas uniones pueden
ser a su vez, uniones personales y uniones reales.

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1.- Uniones Personales.


Los diferentes Estados sólo se encuentran unidos por un rey común, pero en lo demás,
siguen siendo dos Estados diferentes. La doctrina cita el caso de la unión personal
existente entre los reinos de Hannover y de Inglaterra entre 1714 y 1837

2.- Uniones Reales.


Muchas veces derivan de uniones personales, y se caracterizan por el hecho de
que no sólo cuentan con el mismo gobernante, sino además sus relaciones
internacionales, defensa nacional, y algunos o todos sus órganos administrativos son uno
solo. Así ocurrió por ejemplo, con el Imperio Austro-húngaro (1867-1918), Noruega y
Suecia (1814-1905) y Dinamarca e Islandia (1918-1940).

 Los Estados Federales

Dentro de los Estados compuestos, sin duda alguna, la especie más importante es
la de los Estados Federales.
El Estado Federal es aquel en el cual el ejercicio de la soberanía interna está
repartido entre un poder central, cuya tuición se extiende a todo el territorio y a todos los
habitantes, y un poder local, cuya esfera de acción está restringida a una determinada
porción geográfica del territorio.
Burdeau lo define como “una asociación de Estados sometidos en parte a un
poder único y que, en parte conservan su independencia, conciliación que se resuelve por
el juego de dos principios: el de la participación y de la autonomía”.
Así nacen los llamados “dos niveles federales”, cuales son:
- El nivel estatal o federal, que está representado por el Estado central, y que se
forma por la unión de diferentes Unidades Territoriales (llamadas también estados
miembros, o provincias, lands, etc.) que se federan.
- El nivel estadual o federado, que está representado por cada Unidad Territorial
(estado miembro, provincias, lands, etc.) que unido a los otros, han dado forma al
Estado central.

Así como dijimos que los Estados Unitarios tenían características orgánicas y
normativas, lo mismo ocurre con los Estados Federales. Las características orgánicas
consistirán en que cuentan con un gobernante central, y un gobernador por cada estado
miembro; un parlamento o congreso central o nacional, y un parlamento estadual por cada
estado miembro; una corte suprema central y una corte suprema por cada estado
miembro, etc. Las características normativas serán la existencia de una Constitución
central, y otra constitución por cada estado miembro; un ordenamiento jurídico central, y
ordenamientos jurídicos locales por cada estado miembro.
Por lo tanto, jurídicamente, en un Estado Federal existen dos clases de
Constituciones: primero una Constitución que ha sido elaborada en común por los
Estados miembros, que regula al Estado central y que contiene las garantías de los
Estados miembros (y por ello, debe ser modificada por la mayoría de los Estados
miembros); y además, diferentes Constituciones que regulan a cada Estado que
conforman al Estado central.
A su vez, por regla general, una vez que ha sido acordada por los Estados
miembros, la Constitución central, ellos pierden representación internacional, y son
representados por el Estado central (salvo que dicha Constitución señale expresamente lo
contrario).

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Son estados federales, por ejemplo: Argentina, Brasil, Venezuela, México, Estados
Unidos, Canadá, Alemania, Austria, Suiza, Australia, India, etc.

1.- Principios inspiradores del sistema federal

El sistema federal se sustenta sobre la base de dos grandes principios, a saber:

(a) El principio de autonomía. Cada Estado federado goza de autonomía y puede


gobernarse a sí mismo. Esta autonomía –que no se ve afectada por la vida en
comunidad con los otros Estados- se traduce en la dictación de las diversas
Constituciones estaduales, cuyo contenido es libremente establecido por los
Estados miembros, siempre que no vulneren los principios básicos o generales
contenidos en la Constitución estatal.
En virtud de este principio, no sólo hay autonomía administrativa
(autarquía), sino que además existe competencia legislativa, ya que cada estado
estadual puede generarse sus propias leyes, y sus propios tribunales que tienen
por objeto resolver los conflictos que se produzcan por la aplicación de dichas
normas locales.
Por lo demás, cada Estado parte elegirá a sus independientemente a las
autoridades ejecutivas y legislativas estaduales que realizarán sus funciones
dentro de la independencia garantizada en la Constitución federal.

(b) El principio de participación. Cada Estado parte no solo goza de autonomía o


independencia que le permite autogobernarse en todo aquello que no sea
contrario con la Constitución estatal, sino que además tiene el derecho de
participar en igualdad de condiciones, en las grandes decisiones del Estado
central.
Por ese motivo, el parlamento federal o estatal se encuentra siempre
formado por dos cámaras, una de ellas siempre constituye un órgano de
representación de los Estados de la federación (ej: el Senado en EEUU, en
Argentina o en Brasil; o bien, el Soviet en la antigua URSS, o el Consejo de Estado
en Suiza).
La primera cámara, o sea, la de representación de los Estados miembros,
normalmente asegura la representación de un mismo número de parlamentarios
por cada uno de los estados estaduales (así por ejemplo, cada Estado federado
aporta dos escaños en EEUU, Suiza, México y Argentina).
La otra cámara en tanto, no implica igualdad de representantes, ya que el
número de parlamentarios se fija tomando como base la cuantía poblacional. O
sea, un Estado con alta población aportará más representantes que uno de menos
habitantes.

2.- La distribución de las atribuciones legislativas entre los niveles estatal y estadual

Reconocido que existen dos niveles legislativos: el estatal y el estadual, ¿qué


materias son las que deben ser reguladas por el Estado central y cuáles por los Estados
miembros?
Dicho tema es resuelto por las Constituciones Federales, o sea, por la Constitución
central, y existen dos mecanismos para darle solución:
- O la Constitución estatal establece las materias que sólo podrán ser reguladas por

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las leyes estatales, por lo que todas las demás podrán ser objetos de regulación
por parte de las leyes estaduales, como en Suiza, Estados Unidos, o Alemania,
- O bien, la Constitución estatal establece las materias que podrán ser reguladas
por las leyes de los Estados estaduales, mientras que solo el resto de las materias
podrán ser reguladas por las normas estatales, así ocurre por ejemplo con
Canadá.

Por su parte, las materias que normalmente son reguladas por normas estatales son
las relacionadas con las relaciones internacionales, la defensa nacional, las aduanas, o
el dinero; mientras que las normas estaduales acostumbran regular las materias
vinculadas a los aspectos educacionales, culturales, de salud, ambientales y gobierno
local.
Las eventuales pugnas de legislaciones, o conflictos de atribuciones entre lo estatal y
lo estadual son resueltos por órganos especialmente habilitados para ello, como podría
ser un Tribunal Constitucional (como en Suiza, Alemania o Austria) o bien los propios
Tribunales Ordinarios como la Corte Suprema (como ocurre en Argentina o EEUU).

3.- Motivos para generar un Estado Federal

Diversas son las razones por las que un Estado puede organizarse
federativamente, destacando razones:

b) De origen doctrinario: es la creencia de que la forma federal favorece y garantiza


mejor la libertad y la democracia, generándose un poder central más limitado.
c) De origen histórico: se dice que muchas veces se adopta este sistema por
“necesidad”, o sea, por la circunstancia de haberse generado un Estado por la
unión de estados más pequeños que se han unido, y que de esta forma, quedan
garantizados en su autonomía.
d) De origen geográfico: a veces, una gran extensión del territorio pueden motivar
la fijación de un sistema federal.

 Las Confederaciones de Estados

Las Confederaciones son vinculaciones entre Estados creadas por un pacto


internacional, y que dan origen a determinados órganos los cuales, tendrán competencia
sobre los Estados miembros, pero preferentemente a niveles estatales pero no respecto
de las personas que integran a cada Estado.
El órgano principal de una confederación es el Congreso o Dieta, compuesto por
representantes designados por cada Estado, y sus competencias se relacionan con el
desarrollo de los fines confederales, los cuales se encuentran claramente establecidos
en el pacto. Las decisiones se adoptan normalmente por la unanimidad de los miembros,
y la modificación de las competencias de la Dieta solo podrán realizarse a través de otro
tratado internacional.
Son órganos simples, o poco evolucionados y sus decisiones no afectan a los
individuos, ya que éstos solo se encuentran regulados por las normas generadas en el
ámbito estatal.
Ejemplos históricos de Confederaciones históricas podemos encontrar en:

- la Confederación de los Estados Unidos de Norteamérica, de 1781 a 1787 (antes

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de la formación del Estado Federal actual);


- la Confederación del Rhin, formada por los restos del Sacro Imperio Romano
Germánico, entre 1806 y 1813;
- la Confederación Helvética, de 1815 a 1848;
- la Confederación Perú Boliviana, cuyo objetivo era reconstituir el antiguo
virreinato del Perú, y que tuvo una muy corta duración, ya que fue organizada por
el Presidente boliviano don Andrés de Santa Cruz en 1836, pero finalizada en
1838 ante la derrota sufrida frente al ejército chileno.

XII. Formas Estatales Especiales

Es posible encontrar, finalmente que existen formas especiales de Estados que


también merecen una mención, así por ejemplo:

- Los protectorados: Son Estados que pierden su soberanía externa, ya que pasan a
ser protegidos o representados por otro Estado. No pierden absolutamente su
independencia, pero ésta solo pueden ejercerla en el plano interno. Así, Etiopía fue
protectorado de Italia (1889), Corea lo fue de Japón (1905), y Egipto del Reino
Unido (1914).

- Los Estados Exiguos: Se trata de aquellos que por su pequeño tamaño, y por su
baja población, no cuentan con el poder suficiente para ejercer la soberanía en
toda su plenitud. Es el caso de Liechtenstein, San Marino y Mónaco. Respecto de
este último, la política exterior, constitucionalmente le pertenece al gobierno
francés.

- Los Estados Neutralizados: El Estado se neutraliza cuando acuerda mediante


tratado internacional, que restringirá su soberanía en orden a no declarar la guerra
(salvo en legítima defensa), ni a participar de alianzas de protección mutua. La
neutralidad se diferencia de la neutralización, en que la primera es una declaración
unilateral del Estado, y en principio, podría ser dejada sin efecto por el propio
Estado; en cambio en la segunda, se acuerda en virtud de un tratado, el cual sólo
podrá ser dejado sin efecto según las normas del derecho internacional. Son
Estados neutralizados: Suiza, el Vaticano, y Laos.

- El Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Puerto Rico es un Estado que goza de
independencia interior, en el sentido que su pueblo designa a su autoridad
máxima, como es el Gobernador, y a los miembros del Congreso Local. Sin
embargo, la conexión política y jurídica con los Estados Unidos de América se
mantiene fuertemente: sus habitantes poseen doble nacionalidad, las autoridades
políticas juran respetar ambas Constituciones (la norteamericana y la
portorriqueña), las sentencias dictadas por la Corte Suprema de Puerto Rico
podrán ser apeladas ante la Corte Suprema norteamericana, la defensa nacional y
las relaciones exteriores serán ejercidas por Estados Unidos, etc.

- La Commonwealth. Es un conjunto de Estados que se encuentran relacionados o


enlazados entre sí, en torno a la figura de la Corona Británica. Sus miembros son
Estados mayoritariamente independientes, y donde la reina de Inglaterra no tiene

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más que una significación simbólica, ya que políticamente no tiene rol alguno. Así
ocurre por ejemplo con Estados que mantienen sus tradiciones anglosajonas, tales
como Canadá, Australia, Nueva Zelanda, y hasta cierto punto, Sudáfrica. Pero
también con Estados que fueron protectorados británicamente en cierta época
histórica, como India o Pakistán.

- La Santa Sede y el Vaticano: ambas instituciones son dirigidas por la misma


autoridad, como es el Papa. Por una parte, la Santa Sede es un Sujeto del
Derecho Internacional, y existente per se, y por lo tanto es la que puede celebrar
tratados internacionales, designar nuncios ante otros Estados y recibir
embajadores. Por la otra, existe otro sujeto, como es el Estado Vaticano, creado
en virtud de un acuerdo internacional entre la Santa Sede e Italia, su competencia
es esencialmente interna y no se extiende a lo internacional, cuya finalidad es
servir de sustento físico a la Santa Sede, ya que la provee de territorio, y cuya
autoridad máxima también es el Papa.

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