Curso: Reabilitação Urbana com foco em Áreas Centrais

Modelos de Gestão

Fazer a gestão de uma determinada ação consiste em planejar e organizar todos os

recursos, liderar as pessoas e controlar os resultados de cada atividade relacionada ao
objetivo da ação. Toda gestão baseia-se em três conceitos básicos de grande importância
para o atendimento dos resultados esperados:

• Eficiência – indica o quão bem se utiliza os recursos para produzir os produtos e

serviços. Isto é, é o grau em que um sistema utiliza os recursos para atingir os
objetivos programados. A eficiência dá ênfase nos meios, resolve problemas e
cumpre tarefas;
• Eficácia – é a capacidade de se atender os objetivos determinados, ou o grau em que
um sistema realiza aquilo que dele se espera. As medidas de eficácia são expressas
pelo alcance das metas; cumprimento de cronogramas; e o atendimento aos
requisitos de projeto. Sua ênfase se dá nos resultados, no atingimento dos objetivos
e na obtenção de resultados; e
• Efetividade – efeito ou impacto transformador causado pelos serviços prestados ou
pelos bens disponibilizados sobre uma realidade que se pretende modificar.

Esses conceitos básicos permeiam todos os modelos de gestão existentes. Os modelos

de gestão são “concepções filosóficas e idéias administrativas que operacionalizam as
práticas gerenciais nas organizações”.

A gestão de um plano ou projeto pode ser feita através dos Núcleos Gestores ou através
de estruturas formais com personalidade jurídica própria. Com relação a esse tema, a
literatura é pródiga em exemplos.

A seguir listaremos alguns arranjos institucionais que podem ser adaptados pelos
municípios de acordo com a estratégia de implementação das ações de reabilitação e dos
objetivos pretendidos:

1. Sociedade de Propósito Específico - estrutura negocial que reúne interesses e

recursos de duas ou mais pessoas para a consecução de empreendimento, de objeto
específico e determinado, mediante a constituição de uma nova sociedade com
personalidade jurídica distinta da de seus integrantes. Sua atribuição é implantar e gerir
negócio relativo às PPPs (Art. 9º, Lei 11.079/ 04) e servir de meio na recuperação
judicial de empresas em crise.

2. Fundos Imobiliários - Investimentos lastreados em imóveis, com rendimento

proveniente de aluguéis. Sua atribuição é gerenciar imóveis comerciais, residenciais,
rurais ou urbanos, construídos (reformados) ou em construção, para posterior alienação,
locação ou arrendamento.
3. Fundos Públicos - Contas especiais, específicas, contabilmente expressas, para onde
são canalizadas receitas específicas que, por lei, se vinculam à realização de
determinados objetivos. Sua atribuição é possibilitar a saída da restrição imposta pela lei
que rege os orçamentos públicos e de obter vinculação de receita.

4. Organização Social – É uma organização pública não-estatal destinada a absorver

atividades publicizáveis orientadas diretamente para o atendimento do interesse público.
Sua atribuição é melhorar a prestação de serviços não-exclusivos do Estado,
descentralizando atividades como preservação do meio ambiente, cultura e saúde.

5. Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - Entidade sem fins

lucrativos, voltadas ao desenvolvimento de atividades públicas, principalmente de bem
estar social, cuja administração é privada. Podem ser: ONG’s, fundações, ligas,
institutos, etc. Sua atribuição é promover a assistência social; cultura; patrimônio;
educação; saúde; segurança alimentar; meio ambiente; desenvolvimento econômico;
combate à pobreza; defesa de direitos; assessoria jurídica gratuita e etc.

6. Consórcio - Parcerias formadas por dois ou mais entes da federação, para a

realização de objetivos de interesse comum, em qualquer área. Os consórcios podem ser
firmados entre todas as esferas de governo, mas a União só participará de Consórcios
em que também façam parte os estados em cujos territórios estejam situados os
Municípios consorciados. Sua atribuição é viabilizar a gestão pública nos espaços
metropolitanos, alianças em regiões de interesse comum, articulação interfederativa, etc.

7. Fundação Pública - Pessoas jurídicas integrantes da administração pública indireta,

incumbidas da execução de fins públicos e instituídas pela União, pelos Estados, pelo
Distrito Federal ou pelos municípios. Sua atribuição é Prestação de serviço público
social e desenvolvimento de atividades de interesse público (pesquisa, meio ambiente,
ensino, assistência social, saúde etc).

8. Parcerias Público-Privadas (PPPs) - Instituídas pela Lei n° 11.079/2004, as

parcerias público-privadas permitem que o Estado atue em situações em que não dispõe
de recursos para investimento direto ou em que não é possível o financiamento
exclusivamente pelos usuários das utilidades públicas oferecidas. A parceria público-
privada (PPP) é concebida como um acordo firmado entre a administração pública e
entes privados, que estabelece vínculo jurídico entre eles, visando à implantação ou
gestão, no todo ou em parte, de serviços, empreendimentos e atividades de interesse
público.
 QUADRO COMPARATIVO – ARRANJOS INSTITUCIONAIS

ARRANJOS INSTITUCIONAIS
PARÂMETROS
DE ANÁLISE FUNDOS FUNDOS FUNDAÇÃO
SPE OS OSCIP CONSÓRCIO
IMOBILIÁRIOS PÚBLICOS PÚBLICA
Parcerias formadas por
Sociedade de Propósito dois ou mais entes da
Organização da
Específico: estrutura Contas especiais, federação, para a
Organização Sociedade Civil de
negocial que reúne específicas, realização de objetivos de Pessoas jurídicas
Social - Interesse Público:
interesses e recursos de contabilmente interesse comum, em integrantes da
organização entidade sem fins
duas ou mais pessoas Investimentos expressas, para qualquer área. Os administração pública
pública não-estatal lucrativos, voltadas ao
para a consecução de lastreados em onde são consórcios podem ser indireta, incumbidas
destinada a desenvolvimento de
empreendimento de imóveis, com canalizadas firmados entre todas as da execução de fins
Definição absorver atividades atividades públicas,
objeto específico e rendimento receitas esferas de governo, mas a públicos e instituídas
publicizáveis principalmente de bem
determinado, mediante a proveniente de específicas que, União só participará de pela União, pelos
orientadas estar social, cuja
constituição de uma nova aluguéis. por lei, se vinculam Consórcios em que Estados, pelo Distrito
diretamente para o administração é privada.
sociedade com à realização de também façam parte os Federal ou pelos
atendimento do Podem ser: ONG’s,
personalidade jurídica determinados estados em cujos municípios.
interesse público. fundações, ligas,
distinta da de seus objetivos. territórios estejam situados
institutos, etc.
integrantes. os Municípios
consorciados.
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PARÂMETROS
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SPE OS OSCIP CONSÓRCIO
IMOBILIÁRIOS PÚBLICOS PÚBLICA
Promoção de:
assistência social;
Prestação de
Gerenciar imóveis Abrem a cultura; patrimônio;
Melhorar a prestação serviço público
comerciais, possibilidade de educação; saúde;
Implantar e gerir negócio de serviços não- social e
residenciais, rurais ou sair da restrição segurança Viabilizar a gestão pública nos
relativo às PPPs (Art. 9º, exclusivos do Estado, desenvolvimento
urbanos, construídos imposta pela lei alimentar; meio espaços metropolitanos,
Lei 11.079/ 04) e servir de descentralizando de atividades de
Atribuições (reformados) ou em que rege os ambiente; alianças em regiões de
meio na recuperação atividades como interesse público
construção, para orçamentos desenvolvimento interesse comum, articulação
judicial de empresas em preservação do meio (pesquisa, meio
posterior alienação, públicos e de obter econômico; interfederativa, etc.
crise. ambiente, cultura e ambiente, ensino,
locação ou vinculação de combate à pobreza;
saúde, assistência social,
arrendamento. receita. defesa de direitos;
saúde etc.).
assessoria jurídica
gratuita e etc.
Sem personalidade
jurídica – deve revestir-
se sob um dos modelos
societários previstos em
Entidades
lei. A Lei n. 11.079/04
Sem personalidade Sem personalidade Entidades públicas, podendo públicas, podendo
Personalidade prescreve a possibilidade Direito privado sem fins Direito privado sem
jurídica. jurídica. ser de direito privado ou ser de direito
Jurídica de adoção da forma de lucrativos. fins lucrativos.
público. privado ou
companhia aberta (S/A
público.
aberta), com a admissão
de negociação em
mercado de seus valores
mobiliários.
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D. público:
Lei específica que O Poder Executivo criadas por lei
Através de
estabeleça suas qualifica a entidade específica e
Entidade societária: regulamento Constituído por contrato, cuja
condições para a como OS, desde que Qualificação pelo regulamentadas
conforme o código Civil. elaborado pela celebração depende de previa
instituição, as se encontrem em Ministério da por decreto.
Constituição Contratação de PPP: instituição ratificação de um protocolo de
normas de gestão conformidade com a Justiça (no caso do D. privado:
licitação na modalidade administradora, nos intenções via lei específica de
financeira e legislação vigente. (OS governo federal) criação autorizada
de concorrência. termos da lei todos os entes envolvidos.
patrimonial e federal é criada por por lei e
8.668/93.
finalidades. decreto) instituição por
formas privadas
Dotações
Receitas
consignadas em
especificadas e
lei orçamentária,
vinculadas, por lei,
O patrimônio auxílios e
à realização de Recursos próprios, de
constituído pelos Tarifas pela prestação de subvenções
Recursos da parte determinados doações privadas ou
bens e direitos serviços; pelo uso ou outorga concedidas por
privada e repasse de objetivos ou dos orçamentos Orçamento próprio
adquiridos pela de uso de bens públicos entidades de
recursos públicos serviços. Podem públicos (entidade ou recursos
Dotação instituição administrados pelos direito público ou
previstos no contrato de ser: tributos e habilitada a receber públicos destinados
orçamentária administradora, em consórcios; por rateio entre os privado, rendas
PPP, mediante taxas coletados no recursos financeiros e no âmbito dos
caráter fiduciário e consorciados (contrato de produzidas por
contraprestação de Município, venda a administrar bens e termos de parceria.
recursos resultantes rateio); ou convênios com seus bens e
cumprimento do objeto. de potencial equipamentos do
da alienação de estados e a União. serviços e
construtivo, de Estado).
imóveis do fundo. contribuições de
imóveis públicos,
entidades
transferências
nacionais ou
voluntárias e etc.
internacionais.
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Órgão da Instituído pela lei
administração Conselho de criadora ou
Livre, prevendo, Livre, mas com a Assembléia geral, composta
pública responsável Administração (com autorizativa da
Órgão de entretanto a existência Instituições financeiras necessidade de por representantes de todos
pela execução dos representantes do Fundação.
Direção de um conselho de autorizadas pela CVM. conselho fiscal ou os entes da Federação
objetivos poder público e da Geralmente é
administração. órgão equivalente. consorciados.
perseguidos pelo comunidade). composto por um
Fundo. Conselho Diretor.
Definido na lei
criadora ou
autorizativa da
Fundação.
Geralmente
possui um
Geralmente, o presidente eleito
O representante legal do
diretor ou entre os membros
consórcio deverá ser Chefe do
coordenador do do Conselho
Escolha de Conselho indica os Poder Executivo de ente da
Livre Livre Fundo é indicado Livre Diretor. O
dirigentes diretores. Federação consorciado, eleito
pelo chefe do Presidente da
em termos dispostos no
poder executivo de República deve
protocolo de intenções.
seu ente criador. designar por
decreto o
representante da
União nos atos de
instituição da
Fundação
(federal).
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Conselho Gestor,
Tribunal de
Deverá seguir os Comissão de Valores cuja composição e Recursos públicos
Recursos públicos Sujeito à fiscalização do Contas e Poder
padrões de governança Mobiliários (autoriza, competências são financeiros
financeiros transferidos Tribunal de Contas Legislativo, como
corporativa, a saber, disciplina e fiscaliza a definidas, na lei transferidos estão
Controle estão sujeitos ao competente para apreciar as expressamente
deve possuir conselho constituição, o que cria o Fundo sujeitos ao controle
Externo controle da corte contas do Chefe do Poder previstos na
de administração, funcionamento e a ou em lei da corte
competente. (Art. 70 da Executivo representante legal Constituição
auditoria independente e administração dos específica para competente. (Art.
CF) do consórcio. (artigos 49, X, 71,
conselho fiscal. Fundos) instituição do 70 da CF)
165, §5º e 169).
Conselho.
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Vinculação direta
com órgão da
administração O Poder Público
A Administração Pública
pública. O chefe do outorgante não
compõe a SPE, sem, no
poder executivo do O Poder Público participa da Direito Privado:
entanto, ser titular da
ente criador é, outorgante da direção/administraç Fundações
maioria do capital
nesse caso, qualificação participa ão. Não substituem Direito Privado: relação estatais (relação
votante (senão será uma
diretamente da sua direção/ o Poder público na semelhante às empresas semelhante às
sociedade de economia
responsável (salvo administração através prestação dos estatais (sociedades de empresas
mista). Somente em O poder público
Relação com o delegação de de representação no serviços. É economia mista e empresas estatais)
caso de inadimplemento assume o papel de
poder público poderes formal) conselho e do permitida a públicas). Direito Público:
de contratos de cotista do fundo.
por gerir o Fundo, gerenciamento do participação de Direito Público: integram a autarquias
financiamento, a maioria
autorizar despesas contrato de gestão. servidores públicos administração indireta de fundacionais
do capital votante da
e avaliar e decidir, Substituem o Poder na composição de todos os entes consorciados. (integram a
SPE poderá ser
junto com o público na prestação conselho de administração
adquirida por instituição
Conselho, sobre a dos serviços. OSCIP, vedada a indireta)
financeira controlada
realização das percepção de
pelo Estado.
ações previstas de remuneração.
realização com os
recursos do fundo.
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Não é obrigatório,
mas as fundações
públicas podem
Contrato de gestão, celebrar contrato
por meio do qual serão de gestão com o
Contrato de Programa, onde
Regulamento acordadas metas de Termo de Parceria, órgão da
constarão as obrigações que
Instrumento(s) Contratos de parceria específico publicado desempenho que que define metas, administração
Lei específica os entes federativos
de ajuste público-privada. pela instituição assegurem a qualidade objetivos e direta vinculado.
instituírem entre si ou para
administradora. e a efetividade dos desempenho. Nesse caso, a Lei
com consórcio público.
serviços prestados ao 9.649/98 autoriza
público. o Poder Executivo
a qualificá-la
como agência
executiva.
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Comprovação,
perante órgão
A OS apresentará ao
estatal parceiro
órgão público
(órgão do Poder
supervisor e signatário
Público da área de
do contrato, ao término
A lei que instituir atuação
As demonstrações de cada exercício ou a
fundo especial correspondente à
De modo geral, as financeiras dos qualquer momento,
poderá determinar atividade
posições e relatórios Fundos de relatório pertinente à
normas peculiares fomentada) da Na forma dos
sobre o desempenho dos Investimento execução do contrato
de controle, correta aplicação Na forma dos entes da entes da
contratos de parcerias Imobiliário serão de gestão, contendo
Prestação de prestação e dos recursos administração pública, administração
público-privadas serão publicadas pelas comparativo das metas
Contas tomada de contas, públicos recebidos segundo a natureza jurídica do pública, segundo
incluídos na prestação administradoras, na x resultados e
sem excluir a e do cumprimento consórcio. a natureza jurídica
de contas anual da forma que vier a ser prestação de contas
competência do objeto do TP. do consórcio.
Administração Pública regulamentada pela correspondente ao
específica do Irregularidades
contratante da PPP. Comissão de Valores exercício financeiro.
Tribunal de Contas serão apuradas
Mobiliários. Irregularidades serão
responsável. pelos Tribunais de
apuradas pelos
Contas, MPs e
Tribunais de Contas,
Procuradorias
MPs e Procuradorias
públicas. (Art. 11 e
públicas.
12 – Decreto
3.100/99)
Regulamento
Regulamento próprio
próprio em 30 dias
em 90 dias após a Lei nº. 8.666/93
Regime de após a assinatura Lei nº. 8.666/93 (Lei de
Código Civil não se aplica não se aplica assinatura do contrato (Lei de
compras do TP. Licitações),
de gestão (Art. 17 – Lei Licitações),
(Art. 14 - Lei 9.790)
9.637)
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CLT, com possibilidade Direito Público:
Regime de CLT, sem cessão de de cessão de CLT, sem cessão CLT, com possibilidade de Lei nº. 8.112/xx
não se aplica não se aplica
trabalho servidores. servidores públicos. de servidores. cessão de servidores públicos. Direito privado:
(Art. 14 – Lei 9.637) CLT
Leis federais:
Lei 9.790 de
Leis federais:
Leis federais: Leis federais: Leis federais: 23/03/99, Leis federais: Leis federais:
Lei nº. 11.079/04 o
Lei n 8.668, de 25 de Lei nº. 4.320/64 CF 88: art. 199, §1º; regulamentada pelo Lei dos Consórcios, (Lei nº. Art.37, XIX da
Marco legal Lei nº. 6.404/76.
o junho de 1993. Art. 165/ CF 88 art. 204; art. 216; §1º e Decreto Nº. 3.100, 11.107/05) CF/88 e EC
Lei n 10.406/02
art. 227 e Lei 9.637/98 de 30/06/99 e Art. 241 da CF 88 e EC 19/98. 19/98.
(Código Civil)
Portaria 361/99 do
MJustiça.
A alienação é Possível, na
possível, mas a só forma dos demais
pode acontecer a entes da
Possível, caso seja Possível, tanto o partir de programas administração
instituído um fundo município, quanto do Governo Possível, na forma dos demais pública indireta.
tendo como cotistas a os estados, quanto Possível, sem processo Federal, de acordo entes da administração Nesse caso, é
Possível, através da
União, o Estado e o a União podem licitatório, desde que com a Lei pública indireta. Nesse caso, é possível haver
outorga de direitos em
Alienação ou Município. Cabe destinar ao fundo prevista no contrato de 11.481/07(para fins possível haver ainda a ainda a
face da Administração
cessão de ressaltar que os (ou a sua gestão. Pode ser não de habitação e transferência de competência transferência de
Pública e da outorga de
imóveis imóveis ficam administração) onerosa, visto o regularização do poder municipal para competência do
direitos sobre bens
mantidos sob a bens móveis e reconhecimento do fundiária). A cessão arrecadação e gestão dos poder municipal
públicos.
propriedade fiduciária imóveis interesse público. sem transferência recursos componentes do para arrecadação
da instituição relacionados com de propriedade é Fundo dos CEPACS. e gestão dos
administradora, sua finalidade. mais adequada recursos
para o caso de componentes do
múltiplos fins. Fundo dos
CEPACS.
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IMOBILIÁRIOS PÚBLICOS PÚBLICA
 O investimento
lastreado em imóveis
permite o recebimento  Permite a junção
de recursos  Flexibilidade de
dos rendimentos de
provenientes de contratação, compras
aluguel e alienação,
diferentes fontes: da e execução do seu
sem arcar diretamente
iniciativa privada (por orçamento.
com os custos
meio de doações,  Controle social
 Possibilita a inerentes.
pagamento de fácil e direto
expansão dos  É vedado à
multas etc.) e de (participação
investimentos públicos instituição  Maior agilidade,  Dotação
outras instâncias de garantida da
sem que o orçamento e administradora pois não está  Controle público Orçamentária
governo (por meio de sociedade civil).
o volume da dívida do realizar operações do sujeita às  Pode celebrar contrato própria e corpo
fundo quando
transferências e  Autonomia
governo sejam exigências com a adm. Pública direta ou técnico
convênios). administrativa maior
Vantagens imediatamente afetados, caracterizada processuais do indireta dos entes independente,
situação de conflito  Possibilita a a do Estado.
já que os recursos setor público e consorciados com dispensa de viabilidade de
iniciais necessários à de interesse entre o gestão participativa,  Possibilidade de viabilidade de licitação obtenção de
com representantes dispensa de licitação
consecução do serviço fundo e a instituição captação de  Poder expropriatório. recursos externos,
administradora, ou de diferentes para contratos entre
público provêm dos recursos. inclusive doações.
entre o fundo e o interesses, podendo a Administração e a
cofres do parceiro
empreendedor. compor uma solução OS para atividades
privado.
para determinadas contempladas no
 Gestão privada.
demandas populares contrato de gestão
 Controle público
em relação ao (ex: obras de reforma
via regulamento do
controle externo e a de imóveis com
fundo.
definição de recursos públicos)
 Apropriação prioridades de ação.
pública dos ganhos
com os projetos.
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PARÂMETROS
DE ANÁLISE FUNDOS FUNDAÇÃO
SPE FUNDOS PÚBLICOS OS OSCIP CONSÓRCIO
IMOBILIÁRIOS PÚBLICA
 No caso da
 Necessidade de instituição de operação  A maioria dos
 As metas,
eleição criteriosa das urbana, parcela do recursos é de
 É necessário verificar programas e
prioridades de fundo público pode ser origem pública.
a legalidade da projetos a
investimento, visando
participação do poder
indiretamente  Necessidade
desenvolver
não criar situações de transferida para setor de lei específica,
público como cotista, ou deverão ser
endividamento público privado, através dos com o agravante
da constituição de um definidos, em sua
futuro, ganhos proporcionados da necessidade
fundo imobiliário público. totalidade (inclusive
 É possível a criação por investimentos  Flexibilidade restrita, uma de criação de um
 O titular das quotas os recursos a
de uma “SPE pública”, estatais numa região vez que deverá observar as patrimônio
do Fundo de Investimento serem utilizados),
que seria, de fato, cada vez mais normas de direito público. próprio, que com
Imobiliário (poder público) antes da assinatura
“Empresa Pública de valorizada.  A União somente poderá a Lei de
não poderá exercer do TP.
Propósito Específico”,  Possibilidade de participar se o Estado do RJ Responsabilidade
qualquer direito real  A OSCIP estará
para tanto é necessária carência na captação de também participar do Fiscal, poderá
sobre os imóveis e sob o controle de
Desvantagens autorização legal. recursos de fontes consórcio (art. 1º, § 2º, da Lei postergar a sua
empreendimentos seu estatuto e de
 A participação de diversas pelo órgão nº. 11.107/05). criação.
integrantes do patrimônio sua diretoria, não
entes ou entidades
do fundo.
gestor, de modo que o  Necessidade de edição de  Para
havendo vínculo
públicas em SPE privada Fundo pode ficar leis para ratificação do fundações de
 Dificuldade de formal com a
também depende das dependente de recursos protocolo de intenções, no direito privado
escolha do gestor do administração
respectivas autorizações orçamentários públicos, caso do consórcio público de vale o Art. 62, p.
fundo pública.
legais. restringindo sua direito público. único do Código
 Necessidade de um  Necessidade de
 Penso que não é capacidade de atuação. Civil: “A fundação
regulamento que amarre justificar a escolha
possível a alienação não  Gestão pública. É somente poderá
muito bem a gestão do de determinada
onerosa, pois a SPE necessário investigar as constituir-se para
fundo, para manter o OSCIP,
deverá ser constituída a possibilidades legais de fins religiosos,
controle dos projetos preferencialmente
partir de sociedade com transferir a competência morais, culturais
com os entes públicos. pela realização de
fins lucrativos ou pessoa de gestão do fundo para ou de
concurso público.
física. agentes privados assistência”.
através de PPPs.