PRÉ-PROJETO DE DOUTORADO
1. TEMA
Políticas públicas de apoio à agricultura, com destaque para as políticas de subsídio ao setor,
diante do contexto da realidade das macrorregiões brasileiras e das experiências dos Estados Unidos
e União Europeia. MELHORAR A DESCRIÇÃO DO TEMA, DO PONTO DE VISTA
CIENTÍFICO
De forma geral, as políticas agrícolas mantém uma importante relação de influência com o
desempenho produtivo, comercial e social da realidade agrícola nacional. Para o caso da agricultura,
experiências de adoção de políticas intervencionistas ao redor do mundo mostram que há um tipo
que historicamente se destaca: as de subsídios à produção agrícola.
Esse tipo de política é utilizado de forma contínua, sobretudo em países desenvolvidos, pois
garante produção e renda aos produtores rurais. Não obstante, no Brasil, a partir dos anos 1990,
CUIDADO COM RECORTE DESSE TIPO, SEM CITAR UMA FONTE as políticas públicas e,
em particular as direcionadas ao meio rural brasileiro, passaram a incorporar em seu escopo,
algumas mudanças FICOU VAGO, QUAIS SÃO AS MUDANÇAS? em termos de concepção,
estruturação e formas de implementação. Grisa e Schneider (2014) contextualizam que, ao menos
três medidas de política macroeconômica adotadas na década, afetaram o pequeno contribuíram
para as mudanças para o pequeno produtor e o abastecimento interno nacional: (i) liberalização
comercial e a constante mudança no modelo de intervenção do Estado na agricultura, com redução
de recursos aplicados em políticas agrícolas, o fim da política de formação de reservas de
estabilização e a retirada deofim das tarifas de importação para gêneros alimentícios; (ii) a adoção
do Plano Real, em 1994, que provcovcou a queda da renda agrícola (em cerca de 25% no primeiro
período, a partir de 1995); (iii) a valorização da taxa de câmbio , associada ao grande volume de
recursos disponiveis disponíveis no sistema financeiro internacional, e elevação das taxas de juros
internadomésticas, que incentivou a importação de produtos agrícolas (Delgado, 2010).
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Ramos (2009) afirma que, em como consequência dessas reformas políticas e econômicas da
década de 1990 no Brasil, se viu mudanças na forma do Estado tratar o setor agrícola.
houve uma nova??? reformulação das políticas agrícolas. QUAL FO A REFORMULAÇÃO
ANTERIOR?? Nas ações do MAPA, programas de sustentação de preço e de garantia de renda
ganharam maior espaço, transformando-se nos principais instrumentos de apoio à agricultura. O
QUE DIFERE DAS DÉCADAS DE 60, 70 E 80?? Como observa o próprio MAPA (2007), tais
modificações foram importantes, no sentido de viabilizar o ajustamento do setor a um ambiente
macroeconômico adverso, caracterizado por elevadas taxas de juros, acentuada defasagem cambial
e abertura comercial, o que expôs o agronegócio brasileiro a uma acirrada concorrência com os
produtos importados. Por outro lado, contribuiu para a modernização do setor e elevação de seus
níveis de produtividade e competitividade.
As políticas de subsídios à produção agrícola passaram a ser adotadas por distintos órgãos
ministeriais no país: o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e o Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA). EXPLICAR AS ESPECIFICIDADES
BRASILEIRAS ANTES DE DISCORRER SOBRE OS EUA.
As ações do MDA no Brasil, por sua vez, vêm reservando espaços cada vez mais
significativos para a participação social, com a construção de novos modelos de governança, em
que a ação conjunta dos produtores facilita a articulação em torno de projetos comuns de
desenvolvimento rural.
Bonnal (2013) ressalta que o Estado brasileiro passou a reconhecer a dupla característica da
agricultura nacional, composta por um lado, pela familiar e, por outro, pela patronal ou empresarial.
Por mais que no Brasil se tenham distintos ministérios e, em consequência, distintas políticas que
abrangem o caráter “duplo da agricultura” 1, elas se dão em conformidades diferenciadas, gerando
assim, efeitos e contrapartidas diferenciados para a população rural e para a produção nacional. De
acordo com relatório do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA, 2011), no Brasil
algumas leis abrem espaço para mais investimentos, especialmente para a agricultura familiar, pois
tais investimentos são classificados como mecanismos de desenvolvimento para o setor.
1 Este pré-projeto tem por premissa o estudo das políticas públicas para a agricultura e, no caso do Brasil, essa
distinção se fará necessária em vários momentos - entre agricultura familiar e não-familiar -, em decorrência da
forma como o Estado trata tais realidades no país.
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2 Como exemplos estão o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), entre outros.
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diversificação dos temas tratados na Farm Bill e, portanto, dos grupos de interesse envolvidos em
suas negociações. Embora o primeiro ato negociado tratasse o setor agrícola exclusivamente do
ponto de vista da produção e, portanto, da quantidade e dos preços (sobretudo, em algumas
commodities), com o passar do tempo foram incorporadas novas preocupações, processo que reflete
a pluralidade de temas que perpassam as discussões sobre a agricultura, suas “funções” e seus
impactos na sociedade moderna 3 . Assim, as Farm Bill PLURAL? mais recentes foram abrindo
espaço para novos temas e preocupações como valorização de aspectos nutricionais, garantia de
meios para a conservação ambiental, fomento à horticultura, promoção do desenvolvimento rural,
incentivo à bioenergia, geração de empregos entre outros. (Johnson e Monke, 2013, p. 4).
Na União Europeia (UE), em 1962, teve início a Política Agrícola Comum (PAC)4, que
divide-se em três vertentes: apoio ao mercado, apoio ao rendimento e desenvolvimento rural. A
PAC constitui uma parceria entre agricultura e sociedade europeias, e suas vertentes buscam
melhorar a produtividade agrícola, para que os consumidores disponham de um abastecimento
estável de alimentos a preços acessíveis, além de garantir um nível de vida razoável aos agricultores
da UE. Ao longo dos anos, a PAC foi se adaptando às novas circunstâncias econômicas e às
exigências dos cidadãos. A última PAC, remodelada em 2013, atende às expectativas da sociedade
e originará mudanças de fundo, como apoios diretos com base mais justa e mais ecológica. A
posição dos agricultores face aos outros intervenientes na cadeia do setor alimentar se reforça e a
política passa a ser mais eficiente e transparente. A reforma é a resposta firme EVITAR da UE aos
desafios da segurança alimentar, das alterações climáticas, do crescimento e do emprego nas zonas
rurais. (COMISSÃO EUROPEIA, 2014).
Cardoso e Teixeira (2013) afirmam que ações de apoio ao setor agrícola por meio de
subsídios são promovidas pela maioria dos países desenvolvidos, sobretudo os Estados Unidos e
União Europeia, que insistem em manter esse tipo de subvenção para seus produtores. Nesses países,
há claramente um histórico de apoio direto por parte do Estado ao setor agrícola, garantindo níveis
de produção e de renda para os atores envolvidos nesse contexto produtivo.
Ressalta-se também que o país é um dos poucos do mundo que diferencia o pequeno, do
médio e grande produtor por termos estabelecidos em lei. Contudo, o Brasil, em comparação a
países como os Estados Unidos e aos da União Europeia, é um dos que menos destina subsídio para
3 Até hoje foram aprovadas 16 Farm Bills desde a década de 1930. As FarmBills se tornaram mais diversificadas a
partir de 1973, com a inclusão do tema nutricional.
4 Em inglês, Common Agricultural Policy (CAP).
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o setor, em termos de volume, o que distingue a estrutura agrícola brasileira das demais.
5 A teoria econômica indica que as distorções de mercado se devem a influências externas no processo produtivo. O
subsídio à produção, por exemplo, pode fazer com que o país provoque distorções não só no mercado doméstico,
mas também no mercado mundial. O subsídio impacta a produção (oferta), o preço, a demanda, por exemplo.
(COSTA, 2009)
6 Em inglês, Producer Support Estimate, e designa um cálculo feito pela OCDE. Esses percentuais se relacionam ao
valor bruto da produção (VBP), em que a OMC estabelece um limite de 5% sobre o valor total.
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7 O termo “forma agregada” é utilizado de forma recorrente neste pré-projeto e refere-se à análise em nível nacional,
ou seja, para todo país, ou grupo de países, como o caso da União Europeia.
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3. OBJETIVOS
- Discutir a trajetória de políticas públicas para a agricultura no Brasil, nos Estados Unidos e na
União Europeia;
- Mensurar a capacidade das políticas de subsídios em gerar crescimento e bem-estar em diferentes
macrorregiões brasileiras;
- Avaliar se os benefícios econômico-sociais superam o custo de oportunidade da política no Brasil,
nos Estados Unidos e na União Europeia. COMO IRÁ CUMPRIR COM ESSE OBJETIVO?
A proposta de se ter uma compreensão mais robusta quanto aos processos de formulação e
gestão das políticas públicas com vistas ao desenvolvimento rural, exige um esforço teórico e
analítico que possa abarcar toda a complexidade da diversidade da agricultura, dos atores
envolvidos e dos agentes institucionais que colaboram para a efetivação de políticas e ações
setoriais. As mudanças percebidas na forma de pensar e planejar ações direcionadas à população
rural no Brasil, sob o ponto de vista das políticas agrícolas, atrelou-se a alterações nas ações de
apoio a esse público em outros países também, e a tentativa de compreender essa lógica, que situa o
setor primário e seus agentes como importantes atores na efetivação da política macroeconômica
dos países, é um dos principais motivadores para esse pré-projeto de pesquisa.
Para Pereira (2014), a síntese do conflito político e a consolidação conceitual do termo
“agricultura familiar” engendraram a possibilidade de desenvolvimento de políticas públicas
específicas para o referido segmento rural no Brasil. Assim, as ações adotadas pelo MDA passaram
apoiar a agricultura familiar, integrar a participação social, reorganizar a lógica produtiva dos
pequenos agricultores, e incluí-los em mercados específicos (como os institucionais, citando-se o
Programa de Aquisição e Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar
(PNAE), por exemplo). Ao MAPA, as ações se direcionaram ao trato de questões que afetam a
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A literatura apresenta várias contribuições para fomentar as discussões acerca das definições
do que seja uma política pública, sendo que para muitos autores esta se volta para as ações
governamentais. Na literatura de campo, de acordo com Lima (2012), não é possível apontar um
único ou um melhor conceito para o termo política pública, pois não há um consenso sobre a
abrangência deste.
A história recente do processo de desenvolvimento de muitos países, contou com a
consolidação e com a permanência, no longo prazo, de forte ação do Estado. Essa ação, em toda sua
diversidade e complexidade, trouxe influências e consequências em diversos elementos
conformadores da economia, da sociedade e do mercado. Um dos mecanismos de intervenção do
Estado nas atividades econômicas se dá por meio das políticas públicas, que podem ser
dimensionadas a partir de distintas frentes, abarcando aspectos de âmbito social, econômico,
ambiental, territorial e também político-institucional.
Castro e Oliveira (2014) colaboram para o entendimento sobre políticas públicas, afirmando
que elas são o conjunto de políticas, programas e ações do Estado, diretamente ou por meio de
delegação, que tem por objetivo enfrentar desafios e aproveitar oportunidades de interesse coletivo.
Essas políticas, programas e ações se concretizam na oferta de bens e serviços que atendam as
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demandas resultantes das disputas políticas acerca do que é ou deveria ser de interesse público.
O conceito de política pública pressupõe, portanto, o reconhecimento de que há uma área ou
domínio da vida que não é privada ou somente individual. Independentemente da escala, as políticas
públicas remetem a problemas que são públicos, em oposição aos problemas privados. Souza (2002)
argumenta que a essência da política pública é o embate em torno de ideias e interesses. Já Dye
(1992), procurando entender o que os governos fazem, por que o fazem e que diferença isso faz,
apresenta a noção de política pública, a relacionando com tudo aquilo que os governos escolhem ou
não fazer, de maneira que a inação governamental pode causar um impacto na sociedade tão
expressivo quanto à própria ação.
Nas sociedades contemporâneas, cabe ao Estado prover políticas públicas que atendam aos
anseios da sociedade. Para que as funções estatais sejam exercidas com legitimidade, é preciso
haver planejamento e permanente interação entre governos e sociedade, de forma que sejam
pactuados objetivos e metas que orientem a formulação e a implementação das políticas públicas
(SOUSA, 2014).
estabilidade de preços. Para Gorgon (2000), a política econômica tem a função de controlar um
conjunto de agregados econômicos denominados “variáveis-alvo”, que possuem enorme impacto
sobre a sociedade, dentre os quais se citam: Produto Interno Bruto (PIB), nível de desemprego, taxa
de inflação, produtividade etc.
Bacha (2004, p. 33) salienta que existem os instrumentos de política econômica genéricos e
os específicos para certos setores. Os genéricos compreendem a economia como um todo e, assim,
impactam o desempenho de todos os setores. Certas combinações de instrumentos podem gerar
políticas específicas para um setor de atividade econômica, como a agricultura. No limiar da
discussão sobre políticas intervencionistas adotadas por parte do Estado, estão também as setoriais e
de desenvolvimento. Essas são ações conduzidas pelo Estado, por influência de políticas
econômicas de maior abrangência, para integrar agentes sociais em determinadas atividades ou
setores produtivos, abarcando categorias sociais e também grupos excluídos dos processos
produtivos.
Observa-se que, por mais que se vejam mudanças ocorrendo no meio rural, a forma de
entender e enquadrar o desenvolvimento e os espaços rurais têm efeitos importantes na elaboração
de políticas públicas, voltadas ao seu desenvolvimento. As mudanças nas políticas aplicadas ao
desenvolvimento rural, acompanham as mudanças na forma de entender o próprio desenvolvimento
daqueles espaços. Assim, a elaboração e a implementação das políticas dependem fortemente da
forma como os espaços rurais são entendidos e enquadrados (OLIVEIRA, 2002).
Os instrumentos de política setorial podem ser aplicados para estimular ou regular atividades
do setor agrícola. Dentre esses instrumentos estão as políticas agrícolas, que podem incluir apoio
via crédito rural, preços mínimos, pesquisa e extensão, políticas canalizadas para determinados
produtos, insumos e regulação de recursos, apoio ao pequeno produtor familiar, ampliação de
opções de mercado (mercados institucionais, por exemplo), dentre outros.
A política agrícola, de acordo com Delgado (2001, p.23), visa afetar tanto o comportamento
conjuntural (de curto prazo) dos agricultores e dos mercados agropecuários, como os fatores
estruturais (tecnologia, uso da terra, infraestrutura econômica e social, carga fiscal, etc) que
determinam o seu comportamento de longo prazo. Nessa visão, a política agrícola engloba tanto
políticas de mercado (preços, comercialização, crédito), como as políticas estruturais (fiscal, de
pesquisa tecnológica e de extensão rural, de infraestrutura, e de recursos naturais e meio ambiente.
Arbage (2006, p. 201) apresenta a política agrícola como sendo o ramo da política
econômica aplicado ao setor primário, formado por um conjunto de medidas que visam a ampliação
da produção de alimentos. O autor complementa conceituando-a como um conjunto de instrumentos
de que o governo lança mão para regular o comportamento dos agentes privados para atingir
determinados objetivos para o setor primário. Existem também as políticas agrárias, que compõem
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é igual ao valor do subsídio. Para Marques e Aguiar (1993), o subsídio é uma forma de aumentar a
renda do setor agrícola, e pode se dar por meio de preços, com o estabelecimento de preços
mínimos acima dos preços de mercado, ou via insumos, através da política de crédito rural, por
exemplo.
dos bens, serviços e amenidades. Os axiomas das preferências e os pressupostos sobre as curvas de
indiferença asseguram que os consumidores façam escolhas racionais, ou seja, que a escolha ótima
realizada é a mais desejada dentro das possibilidades de consumo (MAC-KNIGHT, 2008).
sociais de forma concomitante, uma vez que as políticas, por mais que sejam setoriais, afetam a
economia de forma agregada. Os modelos de equilíbrio geral tomam explicitamente a estrutura de
interdependência entre os setores, e apresentam como vantagem a possibilidade de projeção de
cenários e avaliação de impactos de mudanças em preços relativos, além de determinar o equilíbrio
entre demanda e oferta mediante preços flexíveis, e permitir que se avalie crescimento, bem-estar
social e outras nuances de cunho econômico-social. (DOMINGUES, 2002; HADDAD, 2004).
O modelo escolhido é o Global Trade Analysis Project (GTAP) que é multirregional e
multissetorial e permite que sejam visualizados efeitos de política de subsídio para o crescimento
das macrorregiões brasileiras 11 e sobre o bem-estar das famílias. O GTAP é um modelo de
equilíbrio geral que consiste-se de um sistema de equações simultâneas, que expressam as decisões
dos agentes econômicos, simplificando o comportamento real, onde há uma sucessão de decisões.
Essa sucessão pode ser entendida, de forma simplificada, iniciando-se com os preços domésticos, de
exportação e mundiais. Segundo Gurgel et al. (2010), os modelos de equilibro geral são estáticos,
multirregionais e multissetoriais, permitindo que a produção e distribuição de bens e serviços sejam
representadas em nível mundial, agregado e regional ou desagregado.
A estrutura da demanda final das regiões é composta por despesas públicas e privadas, tais
como bens e serviços, em que os consumidores buscar a maximização do seu bem-estar, de acordo
com a restrição orçamentária. Os níveis de investimento e produção do setor público são fixos. Os
setores produtivos das economias combinam insumos intermediários e fatores primários de
produção (capital, trabalho qualificado, trabalho não qualificado, terra e recursos naturais), com
vistas em minimizar custos, dados a tecnologia existente. A base de dados mais recente do GTAP é
a 9.0 e está atualizada para o ano de 2011, com dados de 140 países e 57 produtos, e inclui fluxos
comerciais, custos de transporte, tarifas de importação e impostos (ou subsídios) às exportações e a
produção. O QUE APRESENTAS DE DIFERENCIAL PARA O TEU ESTUDO, DO PONTO DE
VISTA METODOLÓGICO? ESSE ESTUDO AINDA NÃO FOI REALIZADO, JÁ QUE SE ESSE
MODELO É CONHECIDO E UTILIZADO?
Assim, o GTAP é um modelo que possibilita a mensuração de efeitos sobre um vasto
número de variáveis econômicas e sociais. Ao simular a prática de políticas agrícolas, é possível,
por meio do modelo, averiguar de forma agregada e também regionalizada, como tais práticas
afetam o desempenho produtivo da agricultura brasileira, estadounidense e europeia (agregados ou
desagregados).
Para poder mensurar diferenças para variáveis de cunho econômico e social, de forma a
11 O Modelo GTAP (Projeto de Análise do Comércio Internacional, em tradução livre) é muito utilizado para estudos
que comparam diferentes países, principalmente a partir de questões comerciais. De tal forma, algumas adaptações
no modelo serão necessárias para que sejam captadas de forma fidedigna as diferenças macrorregionais no Brasil,
que são: sul, centro-oeste, norte, nordeste e sudeste.
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capturar mudanças em termos de crescimento e bem-estar social, requer-se que sejam feitas
adaptações no modelo GTAP para a realidade brasileira. Propõe-se estruturar o modelo com base na
divisão das famílias brasileiras em domicílios, captando o universo da agricultura familiar e dos
trabalhadores na agropecuária, a partir da divisão das famílias brasileiras em domicílios
(considerando a divisão entre famílias rurais e urbanas e entre agricultura familiar e patronal), ao
mesmo tempo em que trata as ações políticas do MDA e do MAPA, considerando as etapas
mencionadas em Cardoso et al. (2014), Cardoso (2013), Gurgel (2007) e Azzoni et al. (2005).
Além do mais, este estudo pretende discutir a realidade do contexto rural no Brasil, dos
Estados Unidos e também da União Europeia. Para tal, dados atualizados do Censo Agropecuário
201612, a ser divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), United States
Department of Agriculture (USDA) e European Commission (EC) serão utilizados e atrelados à
discussão sobre realidade rural e políticas setoriais. O uso desses dados possibilitará que a discussão
sobre agricultura, setores produtivos, realidade rural e efeitos de políticas públicas seja atual,
moderna e com expoente temporal evolutivo.
A partir da constatação dos efeitos resultantes da adoção de determinadas políticas agrícolas,
mensura-se a contrapartida das variáveis que afetam o crescimento econômico e bem-estar social. A
ideia geral é que se possa averiguar como a agricultura (no caso do Brasil, incluindo as diferenças
entre familiar e não-familiar) podem ser afetadas de acordo com diferentes adoções de políticas
comerciais por parte do Estado.
Espera-se que os resultados obtidos possam, além de contribuir para o debate acerca da
intervenção governamental por meio dos subsídios, visa compreender sua relação com o
crescimento econômico e o bem-estar. Por fim, demonstrar aos formuladores de políticas públicas
os resultados dos investimentos feitos em subsídio, verificando se a distribuição de recursos é
complacente com as características regionais distintas.
TALVEZ, SE FOR POSSÍVEL, DETALHAR UM POUCO MAIS A METODOLOGIA.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
12 Caso o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) não divulgue os dados do Censo Agropecuário 2016
no tempo esperado para consolidação deste estudo, serão utilizados outros dados que permitam uma
contextualização atualizada da realidade rural brasileira como, por exemplo, os dados da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios (PNAD).