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78 CARLOS A.

DE MAnos

En concordancia con la convicci6n de que una intervenci6n estatal pla­


nificada permitirfa erradicar o corregir esos efectos negativos, se disena­
ron y aplicaron diversos tipos de polfticas publicas con el especffico prop6-
sito de lograr una mas equilibrada distribuci6n de las actividades pro­
ductivas, del empleo y de la poblaci6n en los respectivos territorios na­
cionales; a estos efectos, en lo esencial, se pretendfa difundir el crecimiento
desde las regiones mas desarrolladas hacia las regiones menos desarrolla­
das (Stohr y Todtling, 1978: 16).

Luego de varias decadas de intentos de aplicaci6n de este tipo de po­


lfticas territoriales, la confianza en su efectividad se fue debilitando en for­
ma paulatina. En esa situaci6n, desde mediados de la decada de anos se­
tenta, en todo el mundo capitalista un discurso te6rico-ideol6gico basado
en los presupuestos del pensamiento neoclasico, comenz6 a desplazar a
las ideas keynesianas como fundamento para definir las estrategias y polf­
ticas publicas. Este hecho, que provoc6 cambios fundamentales en la orien­
taci6n y en el contenido del modelo de desarrollo y, por lo tanto, en el mo­
do de regulaci6n que habfa prevalecido en los anos precedentes, tambien
aport6 un nuevo enfoque para el tratamiento de la cuesti6n territorial.

Frente a este panorama, este trabajo se propone analizar las caracte­


rfsticas, el alcance y la efectividad de las polfticas territoriales, propuestas
y aplicadas tanto en el perfodo keynesiano, como en el que se ha comen­
zado a definir luego de la crisis de los anos setenta. Dado que el objeto
de estudio es un tipo particular de polftica publica, se entiende que a estos
efectos es esencial analizar su ubicaci6n, compatibilidad y funcionalidad
con el modelo de acumulaci6n y crecimiento vigente en cada uno de esos
perfodos hist6ricos.

Con este prop6sito, se estudiaran las polfticas publicas concebidas para


enfrentar los problemas territoriales en los pafses latinoamericanos mas in­
dustrializados, considerando su relaci6n con las caracterfsticas esenciales
de los modelos vigentes en el perfodo posterior a la Segunda Guerra Mun­
dial, inclufdas las modalidades de regulaci6n que les fueron inherentes. Cabe
advertir, sin embargo, que dada la creciente diversidad que caracteriza a
este conjunto de naciones, todo intento de generalizaci6n debera ser dis­
cutido y relativizado a la luz de las distintas situaciones particulares, pues
las conclusiones que pueden obtenerse del analisis para los pafses de ma­
yor y mediana dimensi6n, y mas industrializados (como serfan los casos
LA OBSTINADA MARGINALIDAD DE LAS POUTICAS TERRITORIALES:. 79

de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mexico y Venezuela), no siempre pue­


den extenderse a la de los menores y menos industrializados, coma algu­
nos de los del area centroamericana y del Caribe.

II. EL TERRITORIO EN LA GESTION PUBLICA FORDISTA.

A. La implantaci6n de/ mode/a desarrollista en America Latina.

Fue bajo el impulso de la propia dinamica econ6mica que comenz6


a desencadenarse en la economfa-mundo capitalista en los anos que si­
guieron a la crisis del 29 -condicionado por los cambios en la divisi6n in­
ternacional del trabajo que desde entonces se fueron imponiendo- que
un abanico cada vez mas amplio de paises, comenz6 a concebir sus pro­
cesos de modernizaci6n conforme a un nuevo tipo de proyecto nacional,
de nftido fundamento keynesiano.

De hecho, esta fase modernizadora, tuvo coma referente fundamen­


tal al sistema productivo fordista que se habfa ido perfilando en los pafses
centrales en los anos que siguieron a la Gran Depresi6n. Considerado en
su configuraci6n macro-organizacional, en lo esencial, el fordismo se ca­
racteriz6 coma un regimen de acumulaci6n intensiva, basado en: il los prin­
cipios tayloristas de la organizaci6n cientffica del trabajo (mayor divisi6n
del trabajo, control del proceso a cargo de gerentes, gesti6n coma tarea
diferente de la propiedad, etc.), aunado a un sistema mecanizado, coma
camino para aumentar la productividad; ii) una regulaci6n estable de las
relaciones entre capital y trabajo, coma instrumento para asegurar la re­
producci6n de la fuerza de trabajo y dinamizar los mercados internos; y
iii) la consolidaci6n de la gran empresa manufacturera, apta para la pro­
ducci6n en gran escala de bienes estandarizados para el consumo de ma­
sas, coma nucleo dinamico del sistema econ6mico. La intenci6n de repli­
car estos rasgos en estos pafses estuvo presente reiteradamente en las pro­
puestas de ciertas fuerzas polfticas en ascenso, que entonces aparecieron
comprometidas con las banderas de la modernizaci6n.

Por otra parte, en la formalizaci6n de los proyectos nacionales respec­


tivos, jugaron un papel fundamental las teorfas del desarrollo econ6mico
de curio keynesiano que -asociadas a nombres coma los de Myrdal,
Hirschmann, Nurkse, Joan Robinson y Rosenstein-Rodan, entre otros-
80 CARLOS A. DE MATTOS

lograron un gran predicamento en este perfodo. En la America Latina, este


tipo de teorfa tuvo su mas destacada e influyente expresi6n, en la interpre­
taci6n, el diagn6stico y el modelo normative propuestos por la Comisi6n
Econ6mica para America Latina (CEPAU de las Naciones Unidas, que ad­
quirieron una fuerte influencia polftica durante las decadas de los af\os 50
y 60.

Fue entonces, ademas, cuando la irrupci6n de nuevas fuerzas socia­


les en el escenario socio-politico latinoamericano (clases medias urbanas,
burguesfa industrial, sectores obreros urbanos, etc. l, reivindicando nue­
vos intereses y demandas, comenz6 a otorgar viabilidad polftica a las ini­
ciativas modernizadoras. En este contexto, comenz6 a abrirse paso una
estrategia de acumulaci6n y crecimiento en la que se impuso la preocupc:1-
ci6n por compatibilizar crecimiento con justicia social.

Tres lineamientos basicos conformaron la medula en torno a la que


se articul6 la estrategia de estos nuevos proyectos nacionales:

a) crecimiento predominantemente hacia adentro, donde los merca­


dos internos deberfan constituirse en el principal soporte de la acti­
vidad productiva;
b) industrializaci6n sustitutiva de importaciones como nucleo dinami­
co del crecimiento;
c) establecimiento de un nuevo modo de regulaci6n basado, por una
parte, en un creciente intervencionismo estatal -en el que se en­
cuadraban las ideas sobre planificaci6n del desarrollo- y, por otra
parte, en un conjunto de arreglos institucionales orientados a esta­
bilizar las relaciones entre capital y trabajo.

Esta estrategia comenz6 a ser ensayada -obviamente con diferente


consistencia e intensidad- en numerosos pafses del Tercer Mundo a par­
tir de la crisis mundial del 29 y, con mucho mayor fuerza, en los af\os pos­
teriores a la Segunda Guerra Mundial; como tal, constituy6 la base de los
proyectos politicos populistas y desarrollistas que prevalecieron en Ameri­
ca Latina en este concrete perfodo hist6rico.

La ya aludida intenci6n de lograr simultaneamente crecimiento y justi­


cia social, presente en la mayorfa de estos proyectos, configur6 uno de
LA OBSTINAOA MARGI NAU DAD DE LAS POLITICAS TERRITORIALES ... 81

los dilemas basicos que entonces debi6 enfrentar la gesti6n publica en la


mayor parte de estas realidades. En efecto, en una situaci6n en la que la
escasez de recursos para formaci6n de capital obstaculizaba la dinamica
de acumulaci6n, el objetivo de maximizar crecimiento resultaba diffcil de
conciliar con el de avanzar hacia una mayor equidad social.

Al enfrentar esta contradicci6n, en la practica concreta los decisores


publicos tendieron a priorizar los objetivos y las polfticas que consideraron
como de mayor y mas directa incidencia en la dinamica de acumulaci6n
y crecimiento escogida y, por lo tanto, en la industrializaci6n. Al priorizar
estos objetivos, fueron las polfticas globales y sectoriales, requeridas para
su cumplimiento, las que realmente concitaron la mayor voluntad polftica
efectiva.

En ese contexto, p6r lo general las polfticas publicas especfficas para


enfrentar las areas consideradas como no prioritarias, solamente tuvieron
un caracter marginal, y carecieron de la efectividad requerida para cumplir
con los objetivos que las motivaban; por consiguiente, las transformacio­
nes en estas areas aparecieron principalmente como resultado residual -
y, muchas veces, no buscado- de la aplicaci6n de las polfticas globales
y sectoriales destinadas a enfrentar cuestiones ubicadas como prioritarias.

Con las polfticas desarrollistas, algunos de los rasgos del fordismo (acu­
mulaci6n intensiva con creciente mecanizaci6n, aplicaci6n de los princi­
pios tayloristas, relativo crecimiento del consumo de masas de bienes du­
raderos, avances en la regulaci6n de la relaci6n salarial), lograron ser repli­
cados en muchos de los pafses latinoamericanos que mas avanzaron en
su industrializaci6n; pero ello ocurri6 en forma incompleta y fragmentaria,
por lo que se ha utilizado la expresi6n "fordismo periferico" para calificar
la situaci6n emergente (Lipietz, 1986). Este sistema productivo, que avan-
26 en forma desigual en los diversos pafses, conform6 el marco socio­
econ6mico global en el que se ubicaron los intentos de una gesti6n publi­
ca orientada a enfrentar los "problemas territoriales", que la propia dina­
mica del "fordismo periferico" habfa contribufdo a acentuar.

B. La dinamica territorial de/ "fordismo periferico ".

Como ya se ha sef\alado, las polfticas desarrollistas produjeron signifi-


82 CARLOS A. OE MATTOS

cativos avances en la industrializaci6n y contribuyeron decisivamente a pro­


fundizar la integraci6n econ6mico-territorial capitalista allf donde pudieron
aplicarse en forma efectiva. Mas alla de los juicios crfticos de que ha sido
objeto la industrializaci6n latinoamericana, que le han merecido la califica­
ci6n de "industrializaci6n trunca" (Fajnzylber, 1983), cabe reconocer que
su ritmo de crecimiento fue indudablemente elevado en este perfodo. Es
asf, que entre los afios 1950 y 1977, la industria latinoamericana creci6
a una·tasa acumulativa anual de 6,7%, superior a la mundial (5,9%), a
la de Estados Unidos y Canada (3,6%) y a la de Europa Occidental (5,2%),
aun cuando fue inferior al 10,2% de los pafses socialistas europeos y al
12,7% de Jap6n (CEPAL, 1981:20).

Con estos ritmos de industrializaci6n, combinados con el concomitante


avance de la integraci6n econ6mico-territorial, que redund6 en una pro­
gresiva penetraci6n de las relaciones capitalistas de producci6n en las areas
rurales, se aceler6 la transici6n de una base econ6mica predominantemente
rural a otra predominantemente urbana y se intensificaron las migraciones
internas y la urbanizaci6n. Es asf que, en los treinta afios comprendidos
entre 1960 y 1990, el nivel de urbanizaci6n en America Latina pas6 del
49,2 al 72% (Lattes, 1989).

Con las transformaciones acaecidas en los pafses que mas se indus­


trializaron en esta etapa, se afirm6 un patr6n de asentamientos humanos,
cuyos rasgos basicos -que ya habfan comenzado a esbozarse en el perfo­
do precedente-ahora se profundizaron y consolidaron. Este patr6n es la
expresi6n territorial de la peculiar dinamica socio-econ6mica desencade­
nada por las polfticas desarrollistas, cuyas tendencias fundamentales po­
drfan resumirse en la forma siguiente:

a) al iniciarse los procesos de industrializaci6n sustitutiva, los centros


urbanos que contaban con mayores ventajas en terminos de dimensi6n del
mercado accesible, disponibilidad de fuerza de trabajo, dotaci6n de infraes­
tructura urbana y de sistemas de comunicaciones y de transportes y, even­
tualmente, con la proximidad ffsica del poder politico nacional, fueron los
que ejercieron mayor atracci6n para las nuevas actividades productivas y
para la poblaci6n.

De hecho, este conjunto de elementos constitutivos de las ciudades


principales de cada pafs, sentaron las condiciones iniciales para el desen-
LA OBSTINADA MARGINALIDAD DE LAS POLITICAS TERRITORIALES:. 83

cadenamiento y la retroalimentaci6n de una persistente tendencia a la con­


centraci6n territorial. La propia aglomeraci6n de industrias en esas ciuda­
des, gener6 efectos de retroalimentaci6n entre economfas externas de aglo­
meraci6n e industrializaci6n 1.

b) la conjunci6n de estos factores con las externalidades emergentes


de la conexi6n territorial de las actividades productivas de bienes y servi­
cios que alli se desarrollaron, configuraron "una forma de socializaci6n ca­
pitalista de las fuerzas productivas" (Topalov, 1979:20) que, desde el punto
de vista de las estrategias de valorizaci6n privada del capital, fue percibida
como un paquete de ventajas comparativas superior al que podfan ofrecer
los centros menores.

En esta situaci6n, con la evoluci6n del proceso de formaci6n capita­


lista, las estrategias y politicas de valorizaci6n privada del capital se cons­
tituyeron en el elemento decisivo en el desencadenamiento y en la re­
troalimentaci6n de la dinamica de concentraci6n y de acumulaci6n te­
rritorialmente desigual. Como concluye Topalov, en esa dinamica, "el lla­
mado 'sub-desarrollo' no es sino una de las caras de la acumulaci6n desi­
gual. La otra es la hiperconcentraci6n del capital en las zonas que le ase­
guran sobreganancias de localizaci6n" (Topalov, 1979:33)

c) mas alla de determinados umbrales, el propio aumento de los nive­


les de industrializaci6n y de urbanizaci6n -que, en las condiciones arriba
indicadas, se tradujo en un incesante crecimiento de la ciudad principal­
comenz6 a generar deseconomfas de aglomeraci6n. Con esto, muchas in­
dustrias nuevas -y, aun, industrias ya localizadas en estas ciudades- em­
pezaron a considerar localizaciones alternativas; sin embargo, en la mayor

1. Al estudiar este fen6meno para el caso mexicano, Hernandez Laos sustenta la hip6tesis
de que "la via de industrializaci6n adoptada por Mexico, junta con la politica de creaci6n
de infraestructura y la de subsidios [ ... I, gener6 un proceso de economias internas y ex­
ternas a las plantas industriales que tendi6 a consolidar y hacer autosostenido el proce­
so de concentraci6n regional de las manufacturas. Lo que importa destacar en esta hi­
p6tesis es como el proceso se vuelve acumulativo en la medida en que genera sus pro­
pios mecanismos que lo perpetuan: la creaci6n y expans,6n de circunstancias favora­
bles en los centros industriales por efecto de reducciones sustantivas en los costos uni­
tarios dada la presencia de ma yores economfas internas y, principalmente, externas"
(Hernandez Laos, 1980:124). Esta hip6tesis es generalizable a la mayoria de los paises
latinoamericanos en proceso de industrializaci6n.
LA OBSTINADA MARGINALIDAD DE LAS POLITICAS TERRITORIALES:. 85

y la a mplia ci6n de la extensi6n ffsica de las propiedades de la s empresas


ca pita lista s rurales.

Estos fen6menos, redundaron en un sustantivo incremento de los flu­


jos migratorios hacia las ciudades (Singer, 1973); en esa situaci6n, los mi­
grantes expulsados se dirigieron principalmente hacia los SSC, a los que
principalmente sus mayores niveles de empleo e ingreso les otorgaban una
fuerza de atracci6n superior a la de las ciudades pequenas o intermedias.

Con la evoluci6n de estos procesos, los SSC se fueron convirtiendo


en los centros principales de acumulaci6n capitalista de cada entidad na­
cional; en esta calidad, han cumplido hist6ricamente la funci6n de articu­
lar en torno a sus actividades al resto del sistema nacional y, por lo tanto,
de comandar el proceso de integraci6n econ6mico-territorial, en forma fun­
cional a sus necesidades e intereses4 , impulsando y caracterizando una
persistente dinamica territorial de acumulaci6n desigual.

C. Creencias y opiniones en la identificaci6n de los "problemas" territoriales.

Las tendencias indicadas han ido conformando un tipo de patr6n de


asentamientos humanos, en el que comenzaron a percibirse "problemas"
a ser resueltos mediante la gesti6n publica. Pero, tcual es el fundamento
que permite calificar a un determinado fen6meno como un "problema"
territorial?. A este respecto, se podrfa afirmar que, desde el punto de vista
de la gesti6n publica, un "problema" territorial se configura como tal, cuan­
do algun aspecto del patr6n de asentamientos humanos es percibido co­
mo inconveniente por los decisores publicos que, de esta forma,
manifies­tan su voluntad de corregirlo o erradicarlo.

La identificaci6n y calificaci6n de tal aspecto como "problema" a re­


solver, surge de la confrontaci6n que hacen dichos actores entre, por una
parte, su percepci6n y evaluaci6n del patr6n de asentamientos humanos

4. Wilson Cano investig6 este fen6meno para el caso de Brasil, concluyendo que, "desde
la decada de 1930, la acumulaci6n de capital, con el comando a partir de San Pablo,
estaba integrando el mercado nacional, condicionandolo, por lo tanto, a una comple­
mentaridad interregional ajustada a las necesidades dictadas por la acumulaci6n de ca­
pital de aquel centro dominante" (Cano, 19B5:26).
88 CARLOS A. DE MATTOS

Sin embargo, este tipo de argumentos fueron (y continuan, siendo)


objeto de controversia. Es asf que muchos autores han arguido que, en
las condiciones en que deben desarrollarse los procesos de acumulaci6n
y crecimiento en los pafses en desarrollo, las externalidades que ofrecen
las concentraciones principales constituyen -cuando menos en las fases
iniciales de la industrializaci6n- un elemento favorale para alcanzar
mejo­res niveles de productividad6 . En los hechos, fue esta la postura
asumida por la mayor parte de los gobiernos desarrollistas cuando
tuvieron que de­finir sus polfticas para promover la industrializaci6n de
sus pafses.

Ouizas los argumentos mas s6lidos desde el punto de vista econ6mi­


co en favor de la redistribuci6n de la producci6n, el empleo y la poblaci6n,
se encuentren en los analisis sobre los "costos de urbanizaci6n". A este
respecto, Richardson, en una medici6n realizada para Bangladesh, Egipto,
Indonesia y Pakistan, concluye que el costo marginal de absorber una per­
sona adicional es alrededor tres veces mayor en un area urbana que en
una rural y que esta relaci6n es mayor cuando se trata de una ciudad con
alta primacfa (Richardson, 1987). Ello sugeriria que un cambio en el pa­
tr6n de asentamientos humanos podrfa ser un medio para utilizar los re­
cursos escasos en una forma mas eficiente (Hansen, 1990:67). Estas di­
vergencias de opiniones indican que esta es todavfa una discusi6n abierta.

D. La marginalidad implfcita de las polfticas territoriales.

Mas alla de los distintos argumentos esgrimidos en esta controversia,


los hechos indican que existi6 cierto grado de consenso para calificar a
la concentraci6n territorial y a las disparidades regionales como
"problemas" y, por lo tanto, para considerar necesaria su inclusi6n en la
agenda publica de cuestiones a resolver. En esta situaci6n, conforme a
las indica-
6. En este sentido, Mera concluye una investigaci6n referida a un conjunto de paises en
desarrollo, afirmando que "el analisis empirico disponible [ ... ] muestra que las ciudades
grandes son mas productivas y que es probable que las ciudades mas grandes sean par­
ticularmente mas productivas en relaci6n a otras en un pais menos desarrollado. Por lo
tanto, una polftica de descentralizaci6n de la inversi6n y de distribuci6n de la poblaci6n
en el pais, no deberia ser estimulada, particularmente para paises menos desarrollados,
si la meta nacional es maximizar la tasa de crecimiento del producto nacional" (Mera,
1973:324).
LA OBSTINADA MARGINALIDAD DE LAS POLITICAS TERRITORIALES:. 89

ciones de la receta keynesiana, que predicaba la intervenci6n ex6gena del


Estado a fin de corregir los desequilibrios generados por el desarrollo capi­
talista, se propuso definir y aplicar polfticas publicas territoriales, al mar­
gen de las prioridades macroecon6micas de la estrategia desarrollista.

En general, se entendi6 que estas polfticas deberfan cumplir el papel


de difundir el crecimiento desde las regiones centrales hacia las regiones
perifericas, de manera de mejorar la distribuci6n territorial de la produc­
ci6n, el empleo y la poblaci6n. A tales efectos, generalmente se adopt6
una estrategia de "desconcentraci6n concentrada" que, en lo esencial,
contemplaba el establecimiento de polos y centros de desarrollo (y/o de
parques industriales) en un numero seleccionado de ciudades medias de
las regiones de la periferia. Complementariamente, en muchos casos, se
propusieron programas de expansi6n e interiorizaci6n de frontera, de co­
lonizaci6n de nuevas areas agrfcolas y de desarrollo rural integrado.

Para la implementaci6n de este tipo de estrategia se consideraba ne­


cesario generar economfas externas en los nuevos focos de concentraci6n,
de manera de atraer corrientes de capital y, de esta forma, desencadenar
procesos de acumulaci6n y crecimiento en su ambito de influencia. En de­
finitiva, como han anotado Stohr y Todtling (1978:17), "dado que la mi­
graci6n queda fuera de control politico directo en la mayorfa de las econo­
mfas mixtas y de mercado, los instrumentos de polftica se han centrado
en invertir los flujos de capital (y de tecnologfa, a menudo incorporados
a ellos) y en crear economias externas mayores en las areas perifericas a
traves de la inversi6n publica en infraestructura".

Dadas las reglas de juego inherentes a las sociedades capitalistas, pa­


ra estimular la generaci6n de economfas externas en las regiones periferi­
cas y para que se desencadenasen procesos de acumulaci6n y crecimien­
to en ellas, se recurri6 a un conjunto de instrumentos de caracter indicati­
vo, discriminatorios en lo territorial, buscando que el capital privado asu­
miese el comportamiento deseado. En lo fundamental, fueron utilizados
a estos efectos, diversos tipos de subsidios y de incentivos a la inversi6n
privada y al trabajo, inversiones en infraestructura publica, restricciones
y controles a la localizaci6n industrial, tarifas diferenciales al desarrollo, etc.
(Stohr y Todtling, 1978; Richardson, 1984).

tCual fue el impacto territorial de estas polfticas?. A este respecto, di-


90 CARLOS A. DE MATTOS

versas evaluaciones realizadas sobre los efectos de las politicas territoria­


les aplicadas en este periodo, tienden a coincidir en que, en general, ellas
resultaron poco efectivas y que los resultados logrados podrian conside­
rarse, en el mejor de los casos, como extremadamente modestos7. En apo­
yo de este juicio podrfan destacarse, entre otros, los hechos siguientes:

a) las polfticas orientadas a promover la implantaci6n de industrias en


centres urbanos de regiones de la periferia en general no lograron los efec­
tos buscados, principalmente en virtud de que:

i) la mayoria de las empresas que decidi6 deslocalizarse lo hizo hacia


ciudades medias pr6ximas al lugar del que salian y no hacia regio­
nes mas lejanas de la periferia, con lo que se termin6 estimulando
la tendencia al crecimiento y a la expansi6n del SSC que, en la ma­
yor parte de los casos, ocasion6 fuertes procesos de suburbani­
zaci6n 8 ;

ii) una parte significativa de las industrias que decidieron localizarse


en areas perifericas eran subsidiarias de empresas y/o grupos eco­
n6micos multirregionales y multinacionales, generalmente altamente
intensivas de capital y, por lo tanto, con debil impacto en terminos
de aumento de los niveles locales o regionales de empleo.

b) dado que las politicas territoriales no consiguieron revertir la persis­


tente retroalimentaci6n de condiciones favorables para la valorizaci6n pri-

1. La mayor parte de las evaluaciones sobre los efectos de las polfticas territoriales aplica­
das en este perfodo coinciden, con algunas diferencias de enfasis, sabre la modestia de
las resultados logrados. Al respecto podrfan mencionarse, entre otras, la de Stohr y Tod­
tling (1978) para economfas mixtas y de mercado en general, las de Helmsing y Uribe­
Echeverrfa (1981) y de Mattos ( 1989), para el caso latinoamericano, las de Jatoba y otros
(1980) y de Cano ( 1985) para Brasil, la de Kruijt, Maiguashca y Vellinga y ( 1982) para
Colombia y las de Unikel (1975) y Lavell, Pirez y Unikel (1978) para Mexico.
8. Una evaluaci6n sabre las resultados de las politicas de redistribuci6n de la poblaci6n pa­
ra Corea, concluye que uno de sus efectos fue promover desde alrededor de 1970, un
proceso de suburbanizaci6n, en el que se destaca el rapido crecimiento de seis ciudades
satelites en los alrededores de Seul durante la decada de los a/\os 70 y comienzos de
los 80 (Kim, 1988:62). Para el caso de Brasil, Azzoni (1986) comprob6 que fueron las
ciudades insertas en regiones con mayores potenciales aglomerativos las que experimen­
taron un mayor crecimiento industrial. El mismo fen6meno ha sido observado en la ma­
yor parte de las aglomeraciones principales latinoamericanas.
92 CARLOS A. DE MAnos

de la poblaci6n rural y, de esa manera, estimular su permanencia en el cam­


po, en los hechos se consolidaron los factores de expulsi6n y se acen­
tuaron los movimientos migratories ciudad-campo 10. Por su parte, las
polfticas de colonizaci6n y de expansi6n de la frontera interna, tambien
han operado con la misma 16gica capitalista excluyente y concentrado­
ra.

En el mismo sentido, muchos programas de desarrollo regional ru­


ral, exitosos en cuanto a lograr aumentos significativos de la productivi­
dad agrfcola, al funcionar en el marco de los mecanismos capitalistas
tradicionales en materia de comercializaci6n, credito, arrendamientos,
etc., terminaron por provocar una mayor concentraci6n del ingreso. En
esta dinamica, los verdaderos "beneficiaries del desarrollo regional" fue­
ron generalmente los grupos con acceso privilegiado a los mercados de
capital, a los recurses educativos y a las nuevas oportunidades de inver­
si6n (Barkin, 1972).

Estos elementos de juicio permiten sustentar la conclusi6n de que las


polfticas territoriales aplicadas en el perfodo desarrollista solamente tuvie­
ron un papel marginal y no lograron mejorar la distribuci6n territorial de
la producci6n, el empleo y la poblaci6n. Es asf, que en casi todos estos
pafses, al tiempo que se intensificaron las migraciones internas hacia las
regiones centrales, continuaron fortaleciendose las tendencias a la concen­
traci6n y a la primacfa urbana, en especial en las decadas comprendidas
entre 1950 y 1970 (Portes, 1989; Lattes, 1989).

E.El par que de la madestia de las resultadas de las palfticas territariales.

iPor que las polfticas de reorganizaci6n territorial y de redistribuci6n


de la poblaci6n no lograron los resultados buscados?. Para intentar
esbo­zar una respuesta a esta pregunta, cabria analizar dos cuestiones
fundamentales:

10. En la experiencia brasilei'ia se ha comprobado que "los procesos de modernizaci6n y


tecnificaci6n, de proletarizaci6n y de pecuarizaci6n, vienen actuando en sentido con­
trario a la fijaci6n productiva de la poblaci6n rural en el campo y a favor del aumento
de! grado de monopolio sobre la propiedad de la tierra" (Jatoba y otros, 1980:298).
Analogas conclusiones se han extrafdo para la mayorfa de estos pafses.
LA OBSTINADA MARGINALIDAD DE LAS POLITICAS TERRITORIALES: .. 93

en primer termino, los criterios con que los decisores publicos asig­
naron sus prioridades a los distintos objetivos y, por lo tanto, a las
polfticas respectivas, y

- en segundo termino, el tipo de respuesta que recibieron las indica­


ciones publicas de parte de los inversores privados.

Como ya se senal6, en este perfodo en los hechos los decisores pu­


blicos, tuvieron -explfcita o implfcitamente- una marcada preferencia por
las polfticas de caracter global y/o sectorial que consideraron necesarias
para impulsar la dinamica de acumulaci6n y crecimiento requerida por el
proyecto desarrollista, en el que la industrializaci6n sustitutiva jugaba un
papel fundamental.

Al ser ello asf, los objetivos concernientes a la redistribuci6n territorial


de las actividades productivas y de la poblaci6n, en la mayor parte de los
casos, no fueron mucho mas que expresiones ret6ricas, necesarias princi­
palmente por razones de legitimaci6n polftica. Al no ser considerados co­
mo prioritarios por los decisores gubernamentales, estos objetivos queda­
ron de hecho exclufdos de la agenda basica de la gesti6n publica y, por
consiguiente, tuvieron escasa concreci6n en terminos de polfticas publi­
cas efectivas.

En contraposici6n, la aplicaci6n de las polfticas globales y sectoria­


les, en la medida que buscaron establecer condiciones mas favorables
para el desarrollo de la industria sustitutiva, colateralmente contribuye­
ron a acentuar la concentraci6n de las plantas respectivas en los luga­
res que ofrecfan ventajas en terminos de eficiencia y productividad in­
dustrial. Ademas, frecuentemente, las polfticas territoriales orientadas a
impulsar una mayor integraci6n econ6mico-territorial, tambien incidieron
en la misma direcci6n.

Por otra parte, aun en aquellos pafses en los que efectivamente se lle­
g6 a definir y se intent6 aplicar algunos instrumentos de polftica territorial
con el prop6sito antes indicado, ellos no fueron capaces de alterar la per­
cepci6n de los propietarios del capital acerca de supuestos cambios en el
mapa de diferencias interregionales de rentabilidad, en favor de polos o