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ADM.

PÚBLICA I - LOZANO 1

FUNDAMENTOS CONCEITUAIS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Prof.MSc. José Ricardo Leal Lozano

Estado; Sociedade e Burocracia. determinado território e, principalmente,


a detenção do monopólio do uso legítimo
1 – ESTADO E SOCIEDADE da força física (Bendix, 1986)1.

1.1 Conceitos de Estado Para Hegel, o Estado ideal, eterno e não


histórico, deveria proporcionar “uma
O estudo da Administração Pública tem relação justa e ética de harmonia entre os
como ponto de partida uma instituição elementos da sociedade”, posto “acima
bastante referenciada, mas pouco dos interesses particulares e das classes”,
conhecida em seus aspectos essenciais: o garantindo as condições necessárias à
Estado. Saber o que é o Estado, sua “competição entre os indivíduos e os
origem, razões de existência, enfim, grupos”, ao passo que “os interesses
constitui condição prévia fundamental coletivos do ‘todo’ social seriam
para uma perfeita compreensão dos preservados nas ações do próprio
fenômenos sociais, políticos e econômicos Estado” (Carnoy, 1986, p. 66- 67).
afetos à sociedade em geral.
A corrente marxista, em contraposição,
Seja, pois, em razão da amplitude de seu concebe o Estado como instrumento de
alcance, seja pela diversidade de formas dominação a serviço da classe capitalista,
mediante as quais se manifesta, o Estado atuando como mediador, não acima, mas
moderno pode ser destacado como uma envolvido nos conflitos de classes. O
das mais complexas instituições Estado, sob esse prisma, seria “uma
concebidas pelo homem. expressão ou condensação de relações
sociais de classe, e essas relações
Uma primeira aproximação acerca de sua implicam na dominação de um grupo
natureza permite, de um modo geral, por outro” (Carnoy, 1986, p.316).
identificar três elementos fundamentais
indissociáveis no Estado, quais sejam: Engels (1982, p. 191) define o Estado não
poder político; povo; e território como “um poder que se impôs à sociedade de
(Gruppi, 1996). Contudo, a compreensão
do que seja e quais são efetivamente as 1
funções e o motivo da existência do Segundo a formulação weberiana, uma comunidade
política pode ser considerada um “Estado moderno”
Estado, demanda um aprofundamento
quando se fizerem presentes: “(1) uma ordem
maior, principalmente no que tange ao administrativa e jurídica sujeita a alterações através de
seu aspecto político. legislação; 2) um aparelho administrativo que conduza
os assuntos oficiais de acordo com a regulamentação
Neste particular, Max Weber representa legislativa; 3) autoridade com poder”.
sobre todas as pessoas - (...) - e sobre a maioria das
ponto de referência obrigatório. O Estado
ações que aconteçam na área de sua jurisdição; 4) a
moderno, na concepção weberiana, legitimação para usar a força dentro de sua área,
encerra em sua essência a existência de quando a coerção é permitida ou recomendada pelo
uma ordem legal, uma burocracia, uma governo legalmente constituído, isto é, se estiver de
jurisdição compulsória sobre acordo com algum estatuto promulgado.” (Bendix,
1986, p.323).
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fora para dentro; tampouco é a ‘realidade da jurídica e organizacional que se sobrepõe a


idéia moral’, nem ‘a imagem e a realidade da ela, dela fazendo parte. Quando determinado
razão’ como afirma Hegel. É antes um sistema social passa a produzir um excedente
produto da sociedade, quando esta chega a um econômico, a sociedade divide-se em classes.
determinado grau de desenvolvimento; é a Para que a classe dominante que então surge
confissão de que essa sociedade se enredou tenha condições políticas de exercer seu
numa irremediável contradição com ela domínio e apropriar-se do excedente
própria e está dividida por antagonismos econômico ela institucionaliza o Estado. A
irreconciliáveis que não consegue partir desse momento a sociedade, além de ser
conjurar”.Mas para que esses antagonismos, dividida em classes, passa a se compor de uma
essas classes com interesses econômicos sociedade civil e do Estado”.
colidentes não se devorem e não consumam a
sociedade numa luta estéril, faz-se necessário O Estado é pessoa jurídica e, portanto,
um poder colocado aparentemente por cima somente pode operar por meio de
da sociedade, chamado a amortecer o choque e pessoas físicas. Estas pessoas constituem
a mantê-lo dentro dos limites da ‘ordem’. Este o aparelho burocrático dos órgãos e
poder, nascido da sociedade, mas posto acima entidades da Administração Pública.
dela, e dela se distanciando cada vez mais, é o
Estado”. 1.2 Elementos do Estado

O Estado assume, portanto, neste Conforme já referenciado, três são os


contexto, um papel específico de elementos fundamentais e indissociáveis
dominação e acumulação, envolvendo as constituintes do Estado: a) Território: base
três esferas políticas. Estas funções física; b) Povo: componente humano; e c)
específicas materializam-se diretamente Governo: elemento condutor do Estado,
na manutenção das condições para a que detém o poder absoluto de
reprodução da força de trabalho e, de autodeterminação e auto-organização
forma subsidiária, na garantia à emanado do povo (Meirelles, 1989).
reprodução do capital; quais sejam:
educação; saúde; saneamento; sistema 1.3 Poderes do Estado
viário, transporte coletivo; etc.
Com origem na tripartição clássica
A definição de Estado pode, portanto, ser proposta por Montesquieu, os Poderes de
expressa segundo visões distintas. Estado são três: o Legislativo; o
Contribuições de outros autores podem, Executivo e o Judiciário; todos
também, contribuir para o entendimento independentes e harmônicos entre si (art. 2º
acerca desta complexa instituição. da Constituição Federal).
Conforme Bastos (1995, p.10), “o Estado é
a organização política sob a qual vive o a) Poder Legislativo: possui a função
homem moderno”. Constitui-se na precípua de elaborar leis (função
“resultante de um povo vivendo sobre um normativa); b) Poder Executivo: como
território delimitado e governado por leis que função preponderante esse Poder a
se fundam em um poder não sobrepujado por conversão da lei em ato individual e
nenhum outro externamente e supremo concreto (função Administrativa); c)
internamente” (p. 10). Poder Judiciário: tem como função
precípua a aplicação coativa da lei aos
Pereira (1977, p. 75) sintetiza: “O Estado é litigantes (função judicial).
uma parte da sociedade. É uma estrutura
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Diz-se serem ‘precípuas’ as ‘funções’ Organizado o Estado mediante a


referenciadas porque a privatividade não instituição constitucional dos Poderes
é absoluta. Em caráter especial os que compõem o Governo, e a divisão
Poderes executam, no limite de suas política do espaço físico territorial, segue-
competências, funções que a rigor seriam se a organização da Administração.
de outro Poder (Meirelles, 1989).
A organização da Administração
É importante ressaltar, que apesar de compreende a estruturação legal das
inexistir hierarquia, a independência dos entidades2 e órgãos 2 encarregados de
Poderes é relativa. De fato verifica-se executar as funções por meio dos agentes
entre os poderes a busca de um equilíbrio públicos.
de ‘forças’, um sistema de freios e
contrapesos em que ocorre a limitação Neste campo coexistem e interagem as
dos excessos de um poder por parte dos teorias e técnicas de administração, no
demais. seu alcance mais amplo, balizadas pelas
normas de direito administrativo.
1.4 Organização do Estado
1.6 Governo e Administração
A organização do Estado é matéria com
sede constitucional, sendo Governo é a atividade exercida pelos
especificamente disciplinadas as suas representantes do Poder (Anderson de
diretrizes gerais nos artigos 18 a 43, entre Menezes apud Meirelles, 1989).
outros, da Constituição Federal, senão
veja-se: Governo em um Estado Democrático é,
pois, o produto da interação dos Poderes
a) a divisão política do território constituídos.
nacional; b) estruturação dos Poderes
(artigos 44 a 135 da CF); c) forma de Administração é a atividade funcional
governo; modo de investidura dos concreta do Estado que satisfaz as
governantes; e d) direitos e garantias dos necessidades coletivas em forma direta,
governados (artigos 1º e 2º da contínua e permanente, e com sujeição ao
Constituição Federal). ordenamento jurídico vigente (Duez apud
Meirelles, 1989).
Na legislação complementar e ordinária,
dá-se a organização administrativa das Administração é, pois, o aparelhamento
entidades estatais (União, Estados-membros, do Estado estruturado com vistas à
Municípios e Distrito Federal, que possuem realização de seus serviços, para a
autonomia política, administrativa e satisfação das necessidades coletivas
financeira), de suas autarquias e entidades (Meirelles, 1989).
paraestatais (Administração Direta e
Indireta) instituídas com vistas à
execução de serviços públicos e outras
atividades de interesse coletivo.

2
1.5 Organização da Administração Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada Ó rgão
é elemento despersonalizado estruturado para
executar atividades da entidade a que pertence por
meio dos seus agentes.
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Governo é atividade política e contudo, uma classe ou um segmento


discricionária, envolvendo conduta semelhante àqueles passíveis de serem
independente; administração, de outra identificados no interior de uma classe.
parte, é atividade neutra e hierarquizada, Sua existência está condicionada, pois, à
normalmente vinculada à lei ou à norma divisão da sociedade em classes
técnica. permeadas por antagonismos
irreconciliáveis. Neste ambiente de
1.7 O que é Administração Pública? conflito entre as classes, a burocracia
assume a função de garantir a
O conceito técnico de Administração manutenção das regras que instituem
Pública segundo Cretella Junior (1995, p. uma ordem comum de dominação.
11) é “gestão ou gerenciamento dos serviços
públicos”. A burocracia assume, assim, a condição
de um “órgão” posto a serviço da classe
Para Meirelles (1989) a Administração dominante, localizada de algum modo
Pública na sua acepção formal constitui-se entre os dominantes e os dominados
do conjunto de órgãos instituídos para a (Lefort, 1983).
consecução dos objetivos do Governo.
Sob o aspecto material é o conjunto de 2.1 A Perspectiva de Max Weber
funções necessárias à realização dos
serviços públicos (Meirelles, 1989). Os estudos de Weber, especialmente
acerca da burocracia, suas características
2 - BUROCRACIA e implicações, marcam a transição da
teoria da administração para a sociologia
A concepção formulada por Hegel acerca da organização (Tragtenberg, 1992). O
da burocracia deveria representar, fenômeno burocrático é analisado por
obviamente, uma extensão lógica de sua Weber sob três aspectos distintos, quais
perspectiva universalista e idealista do sejam: o político, enquanto manifestação
Estado. Assim, segundo a ótica hegeliana do sistema dominante; o sociológico, como
a burocracia deveria encarnar o uma organização social; e o
“interesse geral” (Tragtenberg, 1992). administrativo, enquanto aparelho
encarregado de sustentar racionalmente
Nesta situação, a burocracia, enquanto o controle dos processos administrativos
elemento integrante de uma estrutura (Lakatos, 1991).
tripartite (Estado, sociedade civil e
burocracia), assume o papel de segmento Segundo a concepção weberiana, a
mediador entre a sociedade civil e o burocracia constitui um tipo de poder.
Estado. Materializar a interface de Representa um sistema onde a divisão do
conciliação entre o interesse universal trabalho é orientada segundo os objetivos
(Estado) e os interesses particulares das visados de forma essencialmente
corporações privadas (sociedade civil) racional.
constituiria sua missão fundamental
(Tragtenberg, 1992). No que se refere aos fundamentos
(motivos, interesses, etc.) que revestem e
Conforme Lefort (1983), a burocracia sustentam determinada relação de
figura como um organismo “especial” no dominação, cabe destacar o aspecto
âmbito da sociedade. Não constitui, denominado legitimidade. Segundo Weber
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(1991), as relações de dominação não se A noção de burocracia para Weber (1976)


mantém voluntariamente assentadas tão- está associada a uma construção social
somente sobre motivos materiais, envolvida por um alto grau de
afetivos ou racionais; buscam, formalismo, implementado por um
fundamentalmente, despertar e manter, conjunto de normas escritas,
em relação ao grupo, a crença na contemplando uma estrutura de cargos
legitimidade desta relação. Assim, a estabelecida de forma hierárquica
natureza da legitimidade que se busca segundo uma divisão tanto vertical,
alcançar deve variar segundo a relação quanto horizontal do trabalho. O
de dominação, que envolve desde a recrutamento de seus membros – os
forma de obediência que molda a funcionários que integrarão os quadros -
essência dessa dominação, passando pelo se processa com atenção ao princípio da
grau de estabilidade da relação, até as impessoalidade; critério segundo o qual
conformações e características do orienta-se, também, a relação interna
aparelho administrativo que visa a dar- corporis. (ver características do modelo
lhe sustentação. burocrático em Chiavenato, 1993)4.

O exercício da dominação sobre um 2.2 Disfunções da Burocracia


grupo demanda, via de regra, a
existência de um quadro administrativo Se para Weber a burocracia constitui a
vinculado ao dirigente, seja por motivos forma de organização eficiente por
afetivos, de costume, ou de caráter excelência, apresentando como principais
racional-legal. vantagens a racionalidade, a precisão, a
univocidade de interpretação,
De fato, Weber descreve os três tipos uniformidade de rotinas e
puros de dominação legítima existentes: procedimentos, constância e
a carismática; a tradicional; e a racional continuidade, entre outras; Merton
(legal)3. Faz isso considerando (1978), de outra parte, identifica
basicamente a natureza das crenças que conseqüências imprevistas ou disfunções
sustentam a posição de dominação do que conduzem à ineficiência da
governante - o que legitima sua atuação -, e organização burocrática. Tais anomalias
a característica do aparelho administrativo de funcionamento da estrutura
que garantirá a execução das suas ordens. burocrática decorrem, segundo o autor, a
interação do elemento humano com o
Na relação social de dominação do tipo modelo burocrático preestabelecido.
racional-legal, a burocracia constitui o
aparelho administrativo correspondente. As disfunções apontadas por Merton
A burocracia é concebida, assim, sob a podem ser sintetizadas como: a) a
visão administrativa, como uma internalização das regras e exagerado
expressão do sistema de dominação apego aos regulamentos; b) excesso de
racional-legal. formalismo; c) resistência às mudanças;
d) despersonalização dos

3
O fato de não existirem na sua forma pura figura
como característica principal dos tipos ideais de
4
dominação. A tipologia serve, todavia, de modelo para CHIAVENATO, Idalberto. Teoria Geral da
a análise e compreensão de casos concretos. (Lakatos, Administração. Vol. II. São Paulo: MakronBooks,
1991). 1993, pp. 15-23.
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relacionamentos; e) categorização como Este fenômeno social é conhecido de


base do processo decisório; f) todos. Típico de nossa sociedade, ou seja,
superconformidade às rotinas e todos, em maior ou menor graus, já
procedimentos; g) exibição de sinais de experimentaram esta forma de solução.
autoridade; h) conflitos com o público- Nem todos, contudo, são capazes de
cliente (ou usuário). percebê-lo, ou mesmo identificar sua
origem.
Weber, no entanto, já observara a
fragilidade da estrutura racional. Prestes Mota (1999), ao abordar o tema
Segundo Etzioni (1976), um típico dilema busca suas origens em traços histórico-
da organização burocrática é, por um culturais brasileiros. Remonta a formação
lado, a atuação constante de forças e estruturação desta sociedade,
exteriores à estrutura para encorajar o identificando as marcas da exploração
burocrata a seguir outras normas dos recursos naturais. Esta exploração
diferentes daquelas estatuídas para a pode ser traduzida nos diversos “ciclos
organização, e por outro, a tendência ao econômicos do Brasil”.
enfraquecimento do compromisso dos
subordinados com as regras burocráticas. São comuns na nossa história, referencia
o autor, “relações paternalistas com
Assim, em face do elevado nível de envolvimentos ambiguamente cordiais-
renúncia necessário à manutenção da afetivos e autoritários-violentos”,
capacidade de restringir-se às normas, características que se conservam nas
“as organizações burocráticas tendem a se organizações.
desfazer, seja na direção carismática, seja na
tradicional, em que as relações disciplinares Prestes Mota (1999, p. 9) assim define o
são menos separadas das outras, mais “jeitinho brasileiro”: “é o genuíno processo
naturais e afetuosas” (Etzioni, 1976, p. 85). brasileiro de uma pessoa atingir objetivos a
despeito de determinações (leis, normas,
Outro aspecto disfuncional a ser regras, ordens etc.) contrárias. É usado para
sublinhado nas organizações formais, é o ‘burlar’ determinações que, se levadas em
formalismo - distanciamento entre o conta, inviabilizariam ou tornariam difícil a
plano formal e o real. ação pretendida pela pessoa que pede o jeito.
Assim, ele funciona como uma válvula de
2.3 O Formalismo e o “Jeitinho” escape individual diante das imposições e
determinações”.
Na perspectiva de Riggs (1964, p.123), tal
fenômeno “corresponde ao grau de Mais que isso, se consideradas algumas
discrepância entre o prescritivo e o descritivo, das disfunções do modelo burocrático, o
entre o poder formal e o poder efetivo, entre a “jeitinho” funciona, também, como um
impressão que nos é dada pela constituição, sistema de freios e contrapesos. Note-se
pelas leis e regulamentos, organogramas e que ambos os fenômenos são indesejáveis
estatísticas, e os fatos e práticas reais do e contribuem para a ineficiência da
governo e da sociedade”. administração.

No jeitinho há uma re-interpretação da


norma em favor de um beneficiário em
2.4 O “Jeitinho Brasileiro” detrimento dos demais.
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Assinala Prestes Mota (1999, p. 9): é produto de um sistema dominante.


“Diferentemente da corrupção, a concessão do Logo, em uma sociedade vigorarão
jeitinho não é incentivada por nenhum ganho normas quem em maior ou menor grau
monetário ou pecuniário: a pessoa que dá o refletirão a resultante do arranjo de
jeitinho não recebe nenhum ganho material ao forças nela existente. Em toda a
concedê-lo”. sociedade, em qualquer das esferas de
poder (federal, estadual e municipal),
Este fenômeno é dominante em relações existem segmentos de classe, blocos de
onde, em tese, predomina a poder, ou setores identificados com
intermediação burocrática típica, tais determinados interesses, que se farão
como nas relações das pessoas com o representar no parlamento, lugar de
Estado, situações em que deveria vigorar discussão e produção das leis.
a lei.
Em síntese, a Constituição representa o
Em síntese, no jeitinho não há sinalização ‘esqueleto’ do Estado democrático de
de status, malandragem, ‘prejuízos’ direito, dispõe sobre seus princípios
diretos, contrapartidas financeiras, etc. O fundamentais de funcionamento, ou seja,
jeitinho caracteriza-se, então por uma descreve o perfil básico da sociedade que
reavaliação casuística da lei. representa.

3 – A CONSTITUIÇÃO REFORMA DO ESTADO

A Constituição é a norma básica de um Paradigmas da Administração Pública


Estado, estabelecendo as diretrizes Brasileira e O Plano Diretor de
fundamentais quanto à estrutura e Reforma do Aparelho do Estado
funcionamento de suas instituições.
1. Aspectos Introdutórios
As constituições formalizam uma
realidade reinante em determinada Com o propósito de situar de forma
sociedade. Refletem, pois, os valores e adequada a administração pública e sua
princípios historicamente constituídos relação com a ciência administrativa,
próprios de uma cultura, de um povo. faz-se mister retomar, ainda que de modo
sucinto, o processo de evolução histórica
A Constituição é a “Lei Maior” de uma deste campo da administração.
nação, neste caso a Constituição Federal.
No âmbito dos estados da Federação, as Para tanto, convém referir o estudo de
Constituições Estaduais, ao passo que Keinert (1994), onde são identificados
nos municípios existem as denominadas quatro paradigmas da administração
Leis Orgânicas. pública brasileira, evidenciando quatro
períodos distintos nos quais este campo
Cada ente da federação, portanto, possui da administração, em face do contexto
sua “Carta Magna”, seu estatuto máximo, político, econômico e social nacional e
ou seja, sua ‘constituição’, lato sensu. internacional, sofre influência
preponderante de determinadas
É importante sublinhar que o “ciências”.
ordenamento jurídico como um todo, que
tem base no ordenamento constitucional
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Os quatro paradigmas mencionados pela Administrativo, como era considerada


autora são: a Administração Pública dependente deste.
como Ciência Jurídica; b) a
Administração Pública como Ciência O posicionamento “legalista” em
Administrativa; c) a Administração destaque, característico dos países da
Pública como Ciência Política; e d) a América Latina, convém acentuar,
Administração Pública como podem ser decorrência da colonização
administração pública. portuguesa e espanhola, nações com
culturas impregnadas por doze séculos
Cada paradigma corresponde a um de legislação romana.
determinado período histórico e um
contexto institucional, onde emergem Em relação aos países de origem anglo-
características específicas do campo da saxônica, onde impera o sistema
administração pública. Este enfoque é de Common-Law (priorização dos
grande importância em vista da precedentes jurisprudenciais), vale
possibilidade de se traçar um paralelo referir:
entre estes estágios do desenvolvimento
da administração pública no Brasil e a “A justiça norte-americana equiparou os atos
evolução das teorias organizacionais jurídicos da Administração Pública aos atos
desenvolvidas basicamente nos EUA e na privados, fato que fez com que o Direito
Europa, neste século. Administrativo não tenha a elaboração e
profundidade que teve nos países latinos.
A partir disso, é possível identificar as Cabe acrescentar que alguns aspectos da
origens e correlações possíveis entre as organização administrativa, considerados nos
práticas atuais na esfera pública de países de tradição romanística matéria de
administração, além de visualizar direito administrativo, nos Estados Unidos
perspectivas futuras baseadas nos são considerados como estranhos ao jurídico”
movimentos em evidência na atualidade (Wahrlich, 1972).
(temas mais modernos de
administração). Neste período assistia-se à
predominância dos pressupostos
1.1 Administração Pública como clássicos no campo da teoria
administrativa. Convém referir, que a
Ciência Jurídica (1900 e 1929) abordagem clássica da administração,
formada pela escola da administração
O paradigma da Administração Pública científica de F.W. Taylor, e a teoria
como Ciência Jurídica, que abrangeu o clássica, que tem em H. Fayol seu
período compreendido entre 1900 e 1929, expoente mais célebre, dá início ao
evidencia o tratamento da administração desenvolvimento de uma Ciência da
pública restrita ao regramento jurídico, Administração.
onde a preocupação básica residia na
elaboração de leis e regulamentos Num contexto de crescimento acelerado e
contendo em detalhes as orientações desorganizado das empresas -
essenciais ao seu cumprimento. Neste característico do período correspondente
contexto, a Administração Pública não só à segunda revolução industrial -,
guardava estreita relação com o Direito emergem esforços orientados para a
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busca da eficiência e competência A atenção exclusiva e demasiada aos


organizacional. aspectos internos e formais da
organização caracteriza, também, a
A abordagem clássica da administração Teoria da Burocracia - uma concepção
tem como foco central, a estrutura alicerçada na racionalidade, autoridade,
organizacional, e a racionalidade na disciplina, impessoalidade e na legalidade
execução das tarefas. A concepção de (regulamentos, normas, etc.) - que surge
organização enquanto um sistema em resposta à fragilidade e parcialidade
fechado, com uma estrutura rigidamente próprias das abordagens anteriores
definida e hierarquizada, encontrou eco (clássica e humanística), estando,
no âmbito da administração pública, igualmente, bastante presente na
onde impera o rigor da lei, tanto na administração pública.
definição das estruturas e processos
administrativos, quanto na orientação Esta “escola” tem origem na tradução
dos atos do administrador público. para o idioma inglês, das obras de Max
Weber, fazendo ressurgir a sociologia da
1.2 Administração Pública como Ciência burocracia. A burocracia não foi tratada
Administrativa (1930 e 1979) por Weber enquanto um sistema social,
mas sim, como uma forma de poder.
Neste segundo período paradigmático Segundo Weber, a burocracia
referido por Keinert, (1930-79) – corresponde, mais especificamente, ao
Administração Pública como Ciência aparato administrativo próprio do tipo
Administrativa - assiste-se a uma específico de dominação legal (racional).
orientação mais acentuada aos
“Princípios da Administração”, e com Nas organizações burocráticas, as
isso, a forte tendência à comparação da relações entre governantes e governados,
administração pública com a bem como suas posições relativas são
administração de empresas. rigorosamente definidas em regras
impessoais e escritas (leis, regulamentos,
No período em tela, o campo da teoria etc.) que de forma racional indicam entre
administrativa assistiu a diversas outros aspectos, a hierarquia, os direitos
orientações teóricas, dentre as quais e deveres, métodos de recrutamento e
pode-se citar com destaque, o advento da seleção do aparato administrativo.
abordagem humanística, do enfoque Observe-se que é possível identificar nas
estruturalista, mais tarde o sistêmico, e, organizações públicas contemporâneas,
por fim, a abordagem contingencial. políticas e práticas fulcradas nos
pressupostos e orientações
O enfoque da organização, tomada como “tradicionais”, que têm origem na
um “sistema fechado” nos primórdios da primeira metade deste século
teoria administrativa com a abordagem (abordagem clássica e estruturalista da
clássica passa, por fim, na teoria da administração).
contingência a ser tratada como um
sistema aberto, onde os imperativos Nos primeiros anos deste período, em
ambientais e tecnológicos assumem que a administração pública fora tratada
caráter preponderante. como ciência administrativa (década de
30), verificou-se no Brasil a criação do
Departamento Administrativo do Serviço
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Público (DASP - 1938), com o fim maior 1.4 Administração Pública como
de promover a racionalização e o administração pública (a partir de 1990)
treinamento técnico dos funcionários, e a
implementação de sistemas de ingresso O paradigma emergente traz consigo o
precedido de concurso público, além de fortalecimento dos ideais de democracia
critérios de promoção por merecimento. e cidadania, enfatizando a participação e
o controle da sociedade civil sobre a
Neste momento, a função governar administração pública.
assumia a conotação de administrar. Os
fundamentos deste enfoque estão, Movimentos como o de redução do
claramente, na teoria clássica. tamanho do Estado, envolvimento da
sociedade civil, modelos alternativos de
Ainda no segundo “período pragmático”, gestão pública, e o fortalecimento da
fortemente marcado pelo tecnicismo e instância local começam a assumir
pela “neutralidade” dos denominados importância crescente.
Princípios da Administração, podem ser
referidas as fases da administração voltada A estrutura organizacional necessária à
para o desenvolvimento (1946-64-), e do operacionalização e consolidação desta
intervencionismo estatal (1965-79). “tendência” que se apresenta deve
permitir a melhoria na qualidade da
1.3 Administração Pública como Ciência gestão das organizações públicas,
Política (1980 e 1989) incluindo uma capacitação técnica que
permita ao administrador público o
O terceiro paradigma identificado por desenvolvimento de tecnologias
Keinert, refere-se à Administração administrativas voltadas às
Pública como Ciência Política (1980-89). peculiaridades de cada setor (Keinert,
1994, p.44-5).
Em um contexto de crise econômica e
social, e de reorganização institucional, Portanto, pode-se observar na
observa-se a ascensão da ciência política administração pública brasileira em geral
como base da produção teórica em traços dos diversos modelos de gestão
administração pública. pública. Inexiste uma manifestação pura
de determinado paradigma, sendo as
Os estudos dirigem-se para questões organizações públicas hoje um produto
como o poder, “dando menos ênfase à das diversas variáveis e valores que
eficiência que à eqüidade e à adequação preponderaram segundo as fases
social”. O aspecto político assume identificadas no processo evolutivo da
preponderância em relação ao técnico, administração pública.
fazendo ressurgir a “criticada proposição
taylorista da separação entre os que concebem De forma geral, pode-se dizer que tende
e os que executam” (Keinert, 1994, p.45). A a se perpetuar o intenso vínculo entre as
idéia de supremacia dos aspectos ações da administração pública com os
políticos em relação aos legais e técnicos postulados do direito administrativo.
de gestão favoreceram o surgimento de Transformações que por ventura venham
uma nova “corrente” paradigmática a se verificar no seio dessa relação
neste campo: a Administração Pública devem, portanto decorrer de esforços de
com administração pública. mudança originados não somente no
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pensamento administrativo, mas no Em razão destes fatos ganham força as


ordenamento jurídico administrativo. propostas de reformulação do modelo.

2 - PLANO DIRETOR DE REFORMA III - Gerencial


DO APARELHO DO ESTADO
O paradigma gerencial surgiu como
2. 1 Três Modelos de Administração alternativa modernizadora do aparelho
Pública: patrimonialista, burocrático e do Estado com vistas a tornar suas ações
gerencial de gestão direcionadas para a eficiência,
eficácia e efetividade.
I - Patrimonialista
Constitui, portanto: - um avanço em
A noção que se pode atribuir como relação ao modelo burocrático (com
dominante neste modelo é: o aparelho do ênfase restrita à eficiência); -
Estado visto como uma extensão dos deslocamento de ênfase: dos processos
domínios do soberano (governante). A ‘meio’ para processos voltados aos ‘fins’;
res publica se confunde com a res principis. - deslocamento da noção de ‘interesse do
Estado’ para ‘interesse público’ (da
Neste contexto, capitalismo e democracia coletividade).
tornam-se dominantes. Sociedade civil e
mercado se distinguem do Estado. Princípios do Paradigma Gerencial -
confiança na descentralização das
II - Burocrática decisões; - horizontalização das
estruturas; - descentralização de funções;
Paradigma que assume posição - controle por resultados; - incentivos à
hegemônica a partir da metade do século criatividade; - orientação para o cidadão-
XIX, na esteira da ascensão do “Estado cliente.
liberal”. São diretrizes estruturantes
deste modelo: - a existência de Estes valores contrapõem-se, portanto, ao
princípios orientadores dos formalismo e o excessivo rigorismo
procedimentos; - o desenvolvimento dos técnico próprio da burocracia tradicional.
sensos de profissionalismo e capacitação
técnica; - noções de carreira, hierarquia Setores do Estado:
funcional, impessoalidade, formalismo
(racionalidade). I – Núcleo Estratégico; II – Atividades
Exclusivas; III – Serviços Não-Exclusivos;
Dado o caráter estático e rígido do IV – Produção de Bens e Serviços para o
modelo burocrático, não tardou o Mercado.
surgimento de efeitos negativos – as
denominadas disfunções do modelo 2.2 Crise do Estado: dimensão fiscal
burocrático estudadas por R. K. Merton.
No contexto da crise do Estado emergem,
Referidas disfunções e excessos, vale naturalmente, esforços no sentido de
salientar, atingiram níveis que passaram impulsionar sua reforma.
a comprometer a capacidade de
sustentação do modelo (legitimidade). Parece ser hegemônica a posição segundo
a qual a Reforma do Estado constitui-se
ADM. PÚBLICA I - LOZANO 12

em instrumento indispensável para a funcional do Estado, em suas três esferas


consolidação da estabilidade e meio de e Poderes.
assegurar o crescimento sustentado da
economia. O aparelho do Estado é constituído pelo
governo, por um corpo de funcionários e
É ponto freqüente da pauta de debates pela força militar. O Estado, de outra
em todas as instâncias e segmentos da parte, é mais abrangente que o aparelho,
sociedade o papel a ser desempenhado dado que compreende adicionalmente o
pelo Estado no atual contexto, bem como sistema constitucional-legal, que regula a
seu nível de intervenção na atividade população nos limites de um território.
econômica.
O Estado, consoante já estudado, é a
Mister que se reflita, neste aspecto, os instituição, a organização burocrática,
modelos de desenvolvimento levados a que detém o monopólio do uso legítimo
efeito no Brasil e o correspondente papel da força. É o aparelho que tem o poder
assumido pelo Estado. Nos diversos de legislar e tributar a população de um
arranjos que definem as estruturas determinado território. Há, pois, que se
políticas e econômicas de uma sociedade, distinguir os conceitos de Reforma do
o Estado desempenha funções (papéis) Estado e Reforma do Aparelho do
que determinarão, segundo o contexto Estado.
histórico vivido, o grau de eficácia destes
sistemas. Assim, a atuação de cada Conforme referenciado com propriedade
elemento do Estado e da Sociedade deve no “Plano de Reforma do Aparelho do
estar sempre em sintonia com o Estado”, a reforma do Estado é um
momento histórico. projeto amplo, que envolve todas as
áreas do governo e da sociedade, ao
Segundo posição, externada em estudo passo que a reforma do aparelho do
desenvolvido e divulgado pelo governo Estado apresenta um escopo mais
federal, intitulado “Plano Diretor de restrito: “está orientada para tornar a
Reforma do Aparelho do Estado”, a crise administração pública mais eficiente e
do Estado define-se como: “(1) uma crise mais voltada para a cidadania” (PND -
fiscal, caracterizada pela crescente perda do Plano Nacional de desenvolvimento do
crédito por parte do Estado e pela poupança Estado. p. 17).
pública que se torna negativa; (2) o
esgotamento da estratégia estatizante de Segundo a perspectiva contida no
intervenção do Estado, a qual se reveste de “Plano”: “A reforma do Estado deve ser
várias formas: o Estado do bem-estar social entendida dentro do contexto da
nos países desenvolvidos, a estratégia de redefinição do papel do Estado, que
substituição de exportações no terceiro deixa de ser o responsável direto pelo
mundo, e o estatismo nos países comunistas; e desenvolvimento econômico e social pela
(3) a superação da forma de administrar o via da produção de bens e serviços, para
Estado, isto é, a superação da administração fortalecer-se na função de promotor e
pública burocrática.” regulador desse desenvolvimento”
(p.17).
Pode ser entendido como aparelho do
Estado a administração pública como um “No plano econômico o Estado é
todo, ou seja, a estrutura organizacional e essencialmente um agente de
ADM. PÚBLICA I - LOZANO 13

transferência de renda, que se torna Note-se, por relevante, que as propostas


necessário da existência de bens públicos que formatam o modelo de reforma, em
e de economias externas, que limitam a tese, são bastante razoáveis e estruturam-
capacidade de alocação de recursos do se de forma lógica.
mercado. Para realizar esta função
redistribuidora ou alocadora, o Estado Entretanto, é preciso observar as
coleta imposto e os destina aos objetivos disfunções do modelo. Não se pode
clássicos de garantia da ordem interna e perder de vista a dimensão histórica, e o
da segurança externa, aos objetivos cenário particular da sociedade brasileira.
sociais de maior justiça ou igualdade e Mister se faz avaliar os custos e impactos
aos objetivos econômicos de estabilização sociais decorrentes das medidas a serem
e desenvolvimento. Para realizar estes adotadas, bem como o nível de
dois últimos objetivos, que se tornaram subordinação aceitável, afim de que
centrais neste século, o Estado tendeu a obtenha de fato ganhos generalizados
assumir funções diretas de execução. As para toda a sociedade.
distorções e ineficiências, que daí
resultaram, deixam claro, entretanto, que Assim, no que concerne à liberalização
reformar o Estado significa transferir econômica, é imperativo que os
para o setor privado as atividades que governantes não desprezem os impactos
podem ser controladas pelo mercado. Daí negativos da abertura plena e irrestrita
a generalização dos processos de das fronteiras comerciais da nação a
privatização de empresas estatais” (p.17). exemplo do que fazem as economias
mais desenvolvidas e historicamente
Outra dimensão da reforma do Estado defensoras do liberalismo. Neste mesmo
que impacta diretamente no redesenho sentido, é necessário avaliar detidamente
de seu aparelho funcional é a o processo de privatização de empresas
descentralização para o setor público estatais. Parece bastante razoável a
não-estatal da execução de serviços que privatização de empresas deficitárias e
não envolvem o exercício do poder de ineficientes, que atuam em segmentos
Estado, mas devem ser subsidiados pelo impróprios à atuação do Estado
Estado. São casos exemplificativos a moderno. Todavia, não se pode afastar o
saúde, a educação, a cultura e pesquisa fato de que existem segmentos
científica. Este é um processo estratégicos sob o ponto de vista de
denominado “publicização”. políticas públicas de desenvolvimento
econômico, cujo processo de abertura ao
“A reforma do Estado envolve múltiplos capital privado demanda análise mais
aspectos. O ajuste fiscal devolve ao apurada. Em suma, privatizar
Estado a capacidade de definir e unicamente por privatizar (ou para
implementar políticas públicas. Através “fazer caixa”) não parece ser ação
da liberalização comercial, o Estado gerencial digna de mérito, eis que mesmo
abandona a estratégia protecionista da as economias capitalistas desenvolvidas
substituição de importações. O programa possuem empresas estatais atuando em
de privatizações reflete a conscientização setores específicos.
da gravidade da crise fiscal e da correlata
limitação da capacidade do Estado de
promover poupança forçada através das
empresas estatais”. (p.18)