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ENTREVISTA A JUAN PABLO MACASSI SOBRE MINERÍA FORMAL E INFORMAL Y

LEGISLACIÓN MEDIOAMBIENTAL.

La Ley General de Minería, el Texto Único Ordenado, el Decreto Supermo 01492-EM,

modificado últimamente por el Decreto Legislativo N° XXXX, que aprobó el actual
Gobierno central. Es una actual tendencia de lo que se denomina ECONOMÍA SOCIAL DE
MERCADO. Este cambio de posición económica del Perú se debe a tomar como postura
la Economía Social de Mercado.

Para empezar, la minería es tan antigua como la historia peruana. Desde la época
prehispánica y la etapa incaica ya existía actividad minera. Evidentemente, la minería ha
ido evolucionando conforme ha avanzado la tecnología. Y el derecho minero ha
respondido a este desarrollo tecnológico y también ha respondido a la Economía Social
de Mercado que ha perseguido el Estado.

La minería moderna, tal como la conocemos, surge a partir del año 90. Es con el
Gobierno de Alberto Fujimori que se construyen los cimientos de la minería tal y cual
como la conocemos ahora. Antes del año 90, a inicios del siglo XX, había inversión
privada en la minería. Pero luego, con el régimen de Velasco, esto pasa a manos
estatales. Entonces, hubo varios años en que la actividad minera estaba reservada para
el Estado. Debemos recordar que teníamos a Centromin, que manejaba los activos
mineros. Centromin ha pasado a ser Activos mineros, pero su función ha cambiado
sustancialmente. Activos mineros actualmente es una empresa estatal, está adscrita a
Fonafe. Y tiene dos funciones principales:

1. Cerrar los pasivos ambientales.

2. Promoción de la inversión minera, en tanto esta empresa es titular de muchos
ACTIVOS mineros. Por ejemplo, Michiquillay, que hace poco ha sido devuelto por
Angloamerican. Es una función de esta empresa el salir al mercado y poner en
valor estos proyectos mineros.

En el año 90, con el cambio de la Constitución, que se abre el país a la inversión privada,
también empiezan las inversiones privadas en minería. Ahora, con la Ley General de
Minería (TUO de la Ley General de Minería, Decreto Supremo 01492-EM) se establecen
ciertas reglas, específicamente referidas a la titulación de las concesiones mineras, de
los derechos mineros. Pero paralelamente a la apertura del mercado minero en el Perú,
y esto es algo importante a tener en cuenta, surgen y se desarrollan las “normas
ambientales específicas en minería”.

¿Qué sucede? El sector minero es el primer sector en el Perú que tuvo una norma de
protección ambiental específica. Esto es el año 93, y estamos hablando del Decreto
Supremo 1693-EM. Y este reglamento ambiental en minería fue el primero para
cualquier sector. Es decir, conforme el Estado fue aperturando la inversión privada en
minería, lo lógico, y lo correcto, era establecer normas de protección ambiental, y así se
hizo.

Ya existía un Código del ambiente, existía el CONAM. Pero, digamos, no había una
institucionalidad ambiental que hiciera que las normas ambientales fueran ejecutables
y obligatorias. Con eso también surge la potestad de supervisión y fiscalización del
Estado, que muchas veces está en el ojo de la tormenta por diversos accidentes y
diversos hechos. Y también por una mala imagen de la minería que se arrastra desde
muchos años atrás, que en realidad es una imagen que no tiene nada que ver con la
actividad minera actual.

La actividad minera actual tiene una regulación ambiental de Seguridad y Salud

Ocupacional, de materiales peligrosos, de explosivos, de aguas, bastante específica. La
actividad minera es una de las actividades económicas que en el Perú soporta mayor
carga regulatoria. Asimismo, junto a la regulación, también existen entidades estatales
que tienen funciones específicas para la supervisión, fiscalización y sanción del
incumplimiento de estas obligaciones regulatorias.

Como mencionábamos, cuando surge el Reglamento de protección ambiental del año

93, surge también el Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional que en esa época se
llamaba: “Reglamento de Seguridad e Higiene minera” y se tuvo que poner un ente que
fuera el fiscalizador en minería. Este ente al inicio fue la Dirección General de Minería
que está adscrita al Ministerio de Energía y Minas. Luego, en unos años, el Ministerio
crea una Dirección específica, que fue la Dirección de Fiscalización Minera. Sin embargo,
en ambos escenarios existía la discusión de que, en tanto el Ministerio de Energía y
Minas tiene como función promover la inversión minera, existía un conflicto de intereses
con promover tal inversión y a la vez fiscalizar y sancionar. Es así que, a finales del año
2006, se trasladan las competencias de fiscalización, supervisión y sanción en minería,
al Osinerg, y desde entonces tenemos a Osinergmin.

¿Por qué las personas no ven bien a la minería, sobre todo a la gran minería?

Efectivamente, existe una mala imagen en gran parte de la población, respecto a la

minería. Esto es producto de varios factores. El primero, son los antecedentes. Hace 50
o 60 años en los que la actividad minera no tenía regulación, no había controles
ambientales, no había fiscalización. Y el titular minero tenía prácticamente carta libre
para disponer de los recursos, impactar cuerpos naturales de agua, ríos, lagunas. Un
ejemplo claro, son las lagunas que existen en la zona de Ticlio, que son lagunas naturales
pero que tienen contenido mineral, de los relaves que se dispusieron en su momento.

¿?
Cabe apuntar, en este sentido, que las grandes empresas mineras manejan el concepto
de DESARROLLO SOSTENIBLE que quiere decir: hacer que el gasto social y el gasto de
minería pueda permanecer en el tiempo sin la necesidad propia de la minería.

Por otro lado es que estas empresas puedan tener mejor llegada a las empresas
estatales: Sierra Exportadora, el Mindes, los programas sociales, reunirse con el
Ministro. Es decir, hacer gestiones con las entidades Estatales.

Una excelente idea en varios titulares mineros es tratar de hacer el puente entre los
titulares de estas comunidades, de estos pueblos, y las entidades estatales encargadas
de cubrir esas necesidades. Porque, nuevamente, el titular minero no es el Estado, no
es el responsable. No existe ninguna norma jurídica ni ninguna norma ética que me diga
eso. Pero existe el concepto de DESARROLLO SOSTENIBLE. Y allí está la función de tender
puentes con las Entidades estatales. Llevarlos a esa zona, formalizar.

Tender puentes y que la empresa minera sea ese nexo entre la población y el Estado. El
Estado muchas veces no llega a estos sitios lejanos. En cambio, el titular minero que
tiene allí su inversión tiene otras facilidades. Por lo menos, lo más básico, tiene oficinas
acá en Lima. En cambio, venir de un pueblo en la sierra del Cuzco, derrepente me tomará
días de viaje para que con suerte, derrepente alguien en el Ministerio me reciba. En
cambio, el titular minero tiene profesionales, tiene personal acá en Lima, entonces sí
puede hacer esos puentes. Entonces, eso es algo que ya se está haciendo y se debería
continuar: llevar la presencia del Estado.

Cuando hablamos de minería, hablamos de minería formal. Esta minería se divide en

dos: Gran minería y mediana minería, que es el régimen normal, el común. Y luego están
los grandes productores mineros y los productores mineros artesanales. Todos ellos
están en el régimen formal de la minería. En el caso de Madre de Dios, no podemos
hablar de minería formal o informal. Eso es minería ilegal. Hay que tener claro esos
conceptos.

La minería informal es aquella que se puede realizar en ciertas zonas, que puede ser
subsanada con el proceso de formalización (hay compromisos, incluso declaraciones
que se firman, estudios ambientales, con un plazo). Un minero informal para que sea tal
está operando en una zona en la que se podría realizar minería formal, sólo que lo hace
sin los permisos y sin los derechos correspondientes. La minería ilegal no, esta es aquella
que se hace en zonas donde realizar actividad minera está prohibida. Es el caso de
Madre de Dios. Por ejemplo, una zona en donde está prohibido realizar la minería es en
las áreas naturales protegidas. A nadie se le ocurriría hacer una mina en el Huascarán.
Eso sería ilógica. Sin embargo, ahora mismo tenemos mineros en Tambopata, en Madre
de Dios, en reservas naturales tenemos mineros. Y ellos son ilegales. Ellos nunca se
podrían formalizar porque, adicionalmente, para yo formalizarme, debo presentar mis
Declaraciones juradas (hace poco se acaba de modificar la norma de Formalización
Minera, que ha CREADO EL REGISTRO INTEGRAL DE FORMALIZACIÓN MINERA). Para
formalizarme yo debo tener ciertas características: por ejemplo, ser pequeño productor
minero o minero artesanal que implica que mi capacidad de producción sea menor, que
los equipos que utilice sean menores. En cambio, lo que tenemos en Madre de Dios son
DRAGAS. Se usa mercurio. Esta actividad minera está totalmente fuera de la Ley. Allí no
existe EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL, NO EXISTEN DERECHOS MINEROS, NO
EXISTE SEGURIDAD Y SALUD OCUPACIONAL EN MINERÍA, ES TOTALMENTE IMPOSIBLE
COMPARAR UNA ACTIVIDAD MINERA FORMAL POR MÁS GRANDE O MÁS PEQUEÑA QUE
SEA, CON LA MINERÍA ILEGAL QUE SE REALIZA EN MADRE DE DIOS, donde, además como
veíamos (no es ninguna sorpresa para nadie) también es un foco para otros delitos:
explotación sexual infantil, esclavismo.

En el caso de Madre de Dios se trata de un delito y es parte de la tragedia ambiental,

en donde el Estado debe darse cuenta de la relevancia y el impacto que puede tener
porque, si bien ahora discutimos sobre minería, como recurso natural, nos olvidamos
de que existen otros recursos naturales que de acá a 50 años quizá serán igual de
valiosos que los recursos mineros: el agua, los bosques, los recursos forestales (en
Australia, por ejemplo, tiene un gran canón forestal).

Es importante tener en cuenta la regulación que es diferente entre minería formal e

informal. Está dividida en distintos niveles. Cuando hablamos de Osinergmin, que
actualmente tiene las competencias para ver la seguridad de la infraestructura minera,
es decir, las empresas de relave, los botaderos, y el OEFA que el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental, especializado en obligaciones ambientales, en los
instrumentos ambientales. Estos dos son competentes solamente para la gran y
mediana minería. Cuando hablamos de la pequeña minería y la minerá artesanal, los
competentes para realizar las funciones de fiscalización, supervisión y sanción, son los
Gobiernos Regionales, ya sea a través de sus Direcciones Generales de Energía y Minas,
las llamadas DREM, o también las Gerencias Regionales de Energía y Minas, que en
realidad depende de cómo se distribuya internamente en los Gobiernos Regionales.

Es el Gobierno Regional, en el caso por ejemplo, de una explotación pequeña de minería,

es la competente para supervisar, fiscalizar y sancionar. El Osinergmin y el Oefa, en gran
y mediana minería, sus funciones y actividades de fiscalización y supervisión son
bastante intensivas. Es decir, un titular minero de una empresa minera grande en
Cajamarca, en Puno, en Arequipa, normalmente, hace dos o tres años, recibe la
supervisión de Osinergmin, por lo menos dos (02) veces al año. Del Oefa, también, dos
(02) o tres (03) veces al año. Entonces, estas actividades mineras sí están supervisadas.
Existen enten reguladores que están siempre supervisando y fiscalizando el
cumplimiento de las obligaciones ambientales que se derivan, por ejemplo, de los
Estudios de Impacto Ambiental. En el caso de los Gobiernos Regionales, esta
institucionalidad de la supervisión y fiscalización ambiental no se da al mismo nivel. Y
eso es una lástima. No podemos generalizar, porque existen Gobiernos Regionales que
están mucho más tecnificados. Pero, hablando en términos comunes, en el Perú los
Gobiernos Regionales no tienen mucha capacidad, y puede ser un tema de fondos, de
falta de especialistas, de falta de disponibilidad de los profesionales. Entonces, no
realizan estan activiades de fiscalización y mucho menos de sanción, con suficiente
intensidad.

Entonces, por un lado tenemos al sector minero formal, a la gran y mediana minería,
que probablemente sienta que está hiperfiscalizada, y por otro lado tenemos los
mineros informales, los pequeños productores y los mineros artesanales, que no tienen
una fiscalización efectiva. Entonces, hay una ambivalencia en el sector minero que es
necesario tenga en consideración. Y el Oefa, por ejemplo, tiene reglas muy interesantes
respecto de sus competencias. El Oefa es un organismo bastante técnico.
Probablemente es uno de los mejores que funciona en el Perú, especializados en
supervisión. Y ellos entienden esta problemática. E incluso han sacado reglas
sustentadas legalmente en las que podrían incluso supervisar a los pequeños
productores o a los mineros artesanos. Pero, esa no es la regla general, esas son
excepciones. Entonces, la regla general que para estos pequeños productores y mineros
artesanos es la fiscalización por parte de los Gobiernos Regionales no está funcionando.
Allí ya podríamos especular cuál sería el remedio.

La verdad es que muchas veces el problema no está en la norma sino en la ejecución de

la norma, en cómo se pone en práctica. Probablemente en primer intento sería
fortalecer desde el Ministerio de Energía y Minas, Osinergmin y Oefa, a la capacidad
técnica de los Gobiernos Regionales, antes que volver a trasladar esas funciones al Oefa
o al Osinergmin, que también tienen muchas más funciones, y probablemente también
se ve un cuello de botellas si volvemos a centralizar todas esas funciones. Derrepente,
la centralización si no está funcionando en el tema de la minería, es por un tema de
Gestión Pública más que de las normas. Entonces, es una falta de capacidad de gestión.

Comentario de facebook: La presencia del Estado en lugares de explotación minera es

casi nula, pero el Estado es el único titular de sub suelo. La empresa privada es
concesionaria. La incapacidad de las entidades controladores no fiscalizan y no hacen
cumplir las normativas, por intereses economicos y políticos. Caso de Madre de Dios es
de conocimiento público ser la caja chica de los gobiernos de turno. La alternativa es
concientizar la capacidad de técnicos y capacidad de gestión.