Unidad 2.

La política económica de la
Nación independiente.
j.
 2.1. El modelo liberal.

HAYEK, Federico, "Liberalismo", en New Studies in

Philosophy, Politics, Economics and the History of
Ideas, Enciclopedia de Novicento, 1973.
 LIBERALISMO *

F.A. HAYEK

Introducción

1. Diferentes conceptos de Liberalismo

El término se usa actualmente con una gran variedad de significa­

dos que tienen poco en común salvo el describir una actitud de aper­
tura hacia ideas nuevas, incluyendo algunas directamente opuestas a
las que el término designaba durante el siglo xtx y comienzos del si­
glo xx. En este artículo consideraremos sólo aquella amplia corriente
de ideas políticas que bajo el nombre de liberalismo operó durante ese
período como una de las fuerzas intelectuales más influyentes sobre los
procesos que se desarrollaron en Europa Central y Occidental. El mo­
vimiento deriva, sin embargo, de dos fuentes distintas que originaron
a su vez dos tradiciones, que aunque generalmente se mezclan, coexis­
tieron incómodamente y deben distinguirse en forma clara si se quiere
comprender el desarrollo del movimiento liberal.
La primera tradición, más antigua que la palabra "liberalismo", se
remonta a la antigüedad clásica y asumió sus formas modernas a fines
del siglo XVII y en el siglo XVIII como la doctrina política de los Whigs
ingleses. Esta tradición aportó el modelo de instituciones políticas que
siguió principalmente el liberalismo europeo del siglo XIX. La libertad
individual, que el Estado de Derecho había asegurado a los ciudadanos
británicos, inspiró el movimiento libertario en los países continentales
donde el absolutismo había destruido la mayoría de las libertades me­
dievales que habían perdurado en Gran Bretaña. En el Continente, sin
embargo, estas instituciones eran consideradas a la luz de una tradición
filosófica muy diferente de las concepciones evolucionistas que predo-

" Escrito en 19n para la Enciclopedia del Novicento (Italia). El artículo corres­
ponde al Capítulo IX de New Studies in Philosophy, Politics, Bconomics and
the History af Ideas del Profesor F-A. Hayek. Es una reproducción autorizada.
 \I

LIBERALISMO 123

minaban en Gran Bretaña. Se utilizaba un punto de vista constructívís­

ta o racionalista que exigía una reconstrucción deliberada de toda la i ,
sociedad de acuerdo a los principios de la razón. Este enfoque se des­
prendía de la nueva filosofía racionalista desarrollada especialmente
por René Descartes (y también por Thomas Hobbes en Gran Bretaña)
y adquirió su mayor influencia durante el siglo XVIII, a través de los
filósofos del Iluminismo Francés. Voltaire y J. J. Rousseau fueron las.
dos figuras más influyentes del movimiento intelectual que culminó con
la Revolución Francesa, y del que deriva el tipo de liberalismo conti­
nental o constructivista. Su característica principal, a diferencia de la
tradición británica, no era tanto una doctrina política definida sino una
actitud mental general; una exigencia de la emancipación de todo pre­
juicio y creencia que no se pudiera justificar racionalmente, y una des­
vinculación de la autoridad de "sacerdotes y reyes". Su mayor expresión
es probablemente la afirmación de B. de Spinoza: " ... un hombre libre
es aquel que vive conforme con los dictados sólo de la razón".
Estas dos corrientes de pensamiento, que aportaron los principales
ingredientes de lo que se llamaría liberalismo en el siglo XIX, estaban
suficientemente de acuerdo en torno a conceptos como libertad de pen­
samiento, de expresión y de prensa como para constituir una oposición
conjunta frente a visiones conservadoras y autoritarias y, por lo tanto,
ser parte de un movimiento común. La mayoría de los simpatizantes li­
berales de ambas tradiciones profesaban también su fe en la libertad
de acción individual yen cierta igualdad de todos los hombres, aunque,
estudiado de cerca, este acuerdo parece ser más de palabra que de he­
cho, ya que se atribuía significados diferentes a términos claves como
"libertad" e "igualdad". Mientras que para la antigua tradición británica
el valor principal era la libertad individual considerada como la pro­
tección legal contra cualquier intento de coacción arbitraria, para la
tradición continental la máxima preocupación era la demanda de auto­
determinación de cada grupo en relación a su forma de gobierno. Esto
condujo a una asociación inicial y a una casi identificación entre el mo­
vimiento continental y la posición democrática, que se preocupa de
problemas diferentes a aquellos que inquietan a Ia tradición liberal de
tipo británica.
Durante su período de formación, estas ideas, que en el siglo XIX
se conocieron como liberalismo, aún no tenían ese nombre. El adjetivo
"liberal" asumió su connotación política gradualmente durante las úl­
timas décadas del siglo XVIII al ser utilizado ocasionalmente, como
cuando Adam Smith escribió sobre el "plan liberal de igualdad, libertad
y justicia". Como denominador de un movimiento político, el liberalis­
mo, sin embargo, sólo aparece a comienzos del siglo siguiente. La pri­
mera ocasión fue en 1812 para designar al partido español de los Libe­
rales,' y poco después fue adoptado como nombre de partido en Francia.

1 En español en el original (N. del T.).

124 F. A. HAYEK

Sólo se comenzó a usar en Gran Bretaña cuando los Whigs y los Radi­
cales se fusionaron en un solo partido que, desde la década de 1840,
fue conocido como el Partido Liberal. Ya que los Radicales tenían una
fuerte inspiración proveniente de lo que hemos descrito corno la tra­
dición continental, incluso el Partido Liberal inglés en el momento de
su máxima influencia, constituiría una fusión entre las dos tradiciones
mencionadas.
No sería, por tanto, apropiado reclamar el término "liberal" exclusi­
vamente para una de las dos tradiciones. Hay referencias al tipo "inglés",
"clásico" o "evolucionista", y al tipo "continental" o "constructívísta",
respectivamente. Se considerarán ambos tipos en el recuento histórico
que sigue; sin embargo, debido a que sólo el tipo "inglés" ha desarrolla­
do una doctrina política definida, la exposición sistemática que se hará
a continuación se concentrará en la primera tradición.
Es importante mencionar aquí que los Estados Unidos nunca desa­
rrolló un movimiento liberal comparable con aquel que se dio en la
mayor parte de Europa durante el siglo XIX, compitiendo en ese con­
tinente con movimientos más jóvenes como el nacionalismo y el socia­
lismo, y alcanzando su apogeo en la década de 1870para posteriormente
declinar paulatinamente, aunque continuará determinando el clima de
la vida pública hasta 1914.El motivo por el que Estados Unidos careció
de un movimiento similar se debe fundamentalmente a que las princi­
pales aspiraciones del liberalismo europeo estaban en gran parte con­
tenidas en las instituciones norteamericanas desde su fundación y, tam­
bién en parte a que el desarrollo de los partidos políticos en Estados
Unidos no produjo un clima favorable para el crecimiento de partidos
ideológicos. En efecto, lo que en Europa se considera "liberal" en los
Estados Unidos es tildado, con cierta justificación de "conservador",
mientras que lo que en los Estados Unidos se califica de "liberal", en
Europa recibirá el epíteto de socialista. Sin embargo, incluso en Europa
es también efectivo que ninguno de los partidos que usan la designación
"liberal" adhiere ahora a los principios liberales del siglo XIX.

Historia
2. Raíces Medievales y Clásicas
Los principios básicos en que se basaron los antiguos Whigs para
confeccionar su liberalismo evolutivo tienen una larga prehistoria. Los
pensadores del siglo XVIII que los formularon efectivamente recibieron
una gran ayuda proveniente de la tradición de la Antigüedad Clásica y
de ciertos elementos de la tradición medieval que el absolutismo no había
logrado extinguir.
Los antiguos griegos, especialmente los atenienses, fueron el primer
pueblo que formuló claramente el ideal de la libertad individual durante
el período de los siglos v y IV a.C. Aunque algunos pensadores del si-
 LIBERALISMO 125

glo XIX negaron que los antiguos conocieran la libertad individual en su

acepción moderna, su posición ha sido desmentida por episodios como
el del general ateniense quien en el momento de máximo peligro durante
la expedición a Sicilia recordó a sus soldados que ellos luchaban por un
Estado que les dejaba "entera discreción para vivir como quisieran". Su
concepción de libertad implicaba una libertad bajo el imperio del dere­
cho, o, corno se decía popularmente, dentro de una situación en que la
leyera la reina. Esta libertad se expresó, durante los primeros períodos
clásicos, en el ideal de la "ísonomia" o igualdad ante la ley que, sin usar
el nombre antiguo, Aristóteles describe claramente. La ley incluía la pro­
tección de la propiedad privada del ciudadano frente al Estado. Esta era
tan estricta que incluso durante el período de los "Treinta Tiranos", un
ciudadano ateniense tenía plena seguridad si permanecía en su hogar.
Cuentan (Eforo, citado por Estrabo) que en Creta, debido a que la liber­
tad era el bien máximo del Estado, la Constitución aseguraba "la pro­
piedad especialmente a aquellos que la adquieren, en tanto que, en la
condición de esclavitud, todo pertenece a los gobernantes y no a los go­
bernados", La competencia para modificar las leyes de la Asamblea Po­
pular ateniense estaba delimitada estrictamente, aunque ya encontramos
allí los primeros ejemplos de una asamblea que rehúsa ser presionada
por una ley dictada arbitrariamente. Los filósofos estoicos desarrollaron
en forma especial estos ideales liberales al extenderlos más allá de los
límites de la Ciudad-Estado, debido a su concepción del Derecho Natu­
ral, que limitaba los poderes del Estado, y de la igualdad de todos los
hombres ante la ley.
Los ideales griegos de libertad se transmitieron a los modernos, es­
pecialmente a través de los escritos de autores romanos. Marco Tulio
Cicerón fue indiscutiblemente el más importante de ellos y probable­
mente la figura individual que más inspiró el resurgimiento de estas
ideas en los comienzos de la era moderna. En la lista de fuentes que ins­
piraron a los pensadores de los siglos XVI y XVII en los inicios del desa­
rrollo moderno del liberalismo, también debe incluirse al historiador
Tito Livio y el Emperador Marco Aurelio. Roma dio al continente eu­
ropeo, además, un derecho privado altamente individualista, centrado en
una concepción muy estricta de la propiedad privada; se trata más aún,
de un derecho en el cual, hasta la codificación de Justiniano, la legisla­
ción había interferido poco y que, en consecuencia, se consideraba más
una restricción a los poderes del Estado que una forma de ejercicio de
los mismos.
Los primeros representantes modernos pudieron también trazar una
tradición de libertad bajo el imperio del derecho. preservada a través de
la Edad Media, la cual sólo se extinguió en el Continente en los comienzos
de la Era Moderna con el advenimiento de la monarquía absoluta. Como
lo describe un historiador moderno (R. W. Southern),
El odio de aquel que era gobernado, no por la norma sino por la
voluntad caló muy profundo en la época medieval, y nunca fue este
126 F.A.HAYEK

odio tan poderoso ni tuvo tanta fuerza práctica como en la segunda

mitad de este período. La ley no era enemiga de la libertad: al con­
trario el diseño de la libertad se logró gracias a la sorprendente va­
riedad legal que evolucionó durante el periodo. Tanto las clases altas
corno las bajas procuraban la libertad insistiendo en la ampliación
del número de normas bajo las cuales vivían.
La creencia en un derecho que existe separadamente y por sobre
el Estado otorgó -un fuerte apoyo a esta concepción, la cual se concebía
en el Continente corno Derecho Natural, pero que existía en Inglaterra
como Derecho Consuetudinario, que no era producto del legislador, sino
que había evolucionado como fruto de una búsqueda persistente de
justicia impersonaI. La elaboración formal de estas ideas fue llevada a
cabo por académicos después que ya había recibido una primera siste­
matización de parte de Santo Tomás de Aquino, basado en Aristóteles;
filósofos jesuitas españoles, a finales del siglo XVI, las convirtieron en
un sistema de política esencialmente liberal, especialmente en el campo
económico, mediante el cual anticiparon gran parte de lo que los filó­
sofos escoceses revivieron en el siglo XVIII.
Finalmente, deben mencionarse algunas manifestaciones tempranas
que tuvieron lugar en las ciudades-estado del Renacimiento italiano,
especialmente Florencia, y en Holanda, de las cuales obtuvieron gran
parte de sus inspiraciones los ingleses de los siglos XVII y XVIII.

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3. La Tradición Inglesa Whig

Fue en el transcurso de los debates durante la Guerra Civil y del
período de la Commonwealth que las ideas sobre el imperio o la supre­
macía de la ley se articularon definitivamente para convertirse, después de
la Gloriosa Revolución de 1688,en los principios guías del Partido Whig,
al cual llevaron al poder. El Segundo Tratado de Gobierno Civil (1689)
de John Locke reemplazó las fórmulas clásicas aportando, sin embargo,
en algunos sentidos, una interpretación aún más racionalista de las ins­
tituciones que la que caracterizó a los pensadores británicos del siglo
XVIII (un recuento más riguroso debería considerar también los escri­
tos del Algernon Sidney y Gilbert Burnet como los primeros exponentes
de la doctrina Whig). Fue también durante este período que surgió la
aproximación entre el movimiento liberal británico y las clases comer­
ciales e industriales predominantemente no-conformistas y calvinistas.
Esta vinculación se mantuvo como característica del liberalismo britá­
nico hasta no hace mucho tiempo. Si esto significa simplemente que las
mismas clases que desarrollaron un espíritu empresarial comercial eran
también más receptivas hacia el Protestantismo Calvinista o, en cam­
bio, que estos puntos de vista en materias religiosas llevaban más direc­
tamente hacia la aplicación de principios liberales en la actividad polí­
tica, es un tema discutido y que no puede tratarse en profundidad aquí.
 LIBERALISMO 127

Lo que constituye un hecho indudable es que la lucha entre sectas re­

ligiosas, muy intolerantes en un comienzo, produjo finalmente princi­
pios de tolerancia, y que el movimiento liberal británico permaneció
vinculado estrechamente al Protestantismo Calvinista, .
Durante el siglo XVIII, la doctrina Whig de un Estado limitado por
normas generales de Derecho y de restricciones estrictas sobre los po­
deres del ejecutivo, se convirtió en una doctrina británica caracterís­
tica, la cual se dio a conocer ampliamente a través de El Espíritu de
las Leyes (1748) de Montesquieu y de los escritos de otros autores fran­
ceses, especialmente Voltaire. Los fundamentos intelectuales en Gran
Bretaña habían tenido un desarrollo mayor, gracias, especialmente, a los
filósofos morales escoceses, entre los que destacan David Hume y Adam
Smith, así como también por algunos ingleses contemporáneos y suce­
sores inmediatos de ellos. Hume, no sólo estableció en su obra filosófica
los fundamentos de la teoría del derecho liberal, sino también, en su
Historia de Inglaterra (1754-1762) aportó una interpretación de la his­
toria inglesa como un surgimiento gradual del Imperio de la Ley que
trascendió ampliamente las fronteras británicas. La contribución de­
cisiva de Adam Smith fue la visión de un orden autogenerador que se
formaba espontáneamente si los individuos eran controlados por las
normas legales pertinentes. Su Investigaciones de la Naturaleza y Ca·usa
de las Riquezas de las Naciones marca, probablemente más que ningún
otro trabajo individual, el comienzo del desarrollo del liberalismo mo­
derno. Permitió que el público entendiera que las restricciones del Es­
tado, que se habían originado por la total desconfianza hacia todo poder
arbitrario, constituían la causa principal de la prosperidad económica
británica.
Los comienzos del movimiento liberal en Gran Bretaña fueron pron­
to interrumpidos, sin embargo, por una reacción contra la Revolución
Francesa y una desconfianza hacia sus admiradores en Inglaterra, quie­
nes intentaron importar a ese país las ideas del liberalismo continental
o constructivista. El fin del desarrollo de este liberalismo inglés tem­
prano se establece con la obra de Edmund Burke quien, después de su
brillante reformación o replanteamiento de la doctrina Whig en defen­
sa de los colonos americanos, se volcó violentamente contra las ideas
de la Revolución Francesa.
La evolución de las ideas liberales basadas en la doctrina de los
antiguos Whigs y de Adan Smith se reinició solamente después del tér­
mino de las guerras napoleónicas. Su desarrollo intelectual posterior
tuvo como guía especialmente a un grupo de discípulos de los filósofos
moralistas escoceses reunidos en torno al Edinburgh Reviero, la ma­
yoría de ellos, economistas en la tradición de Adam Smith. El historia­
dor T. B. Macaulay formuló nuevamente la doctrina Whig pura de forma
tal que afectó profundamente el pensamiento continental. Macaulay hizo
para el siglo XIX lo que Hume había hecho en su obra histórica para el
siglo XVIII. Rápidamente, sin embargo, este movimiento encontró su pa­
ralelo en el crecimiento apresurado de un movimiento radical cuyos
128 F. A. HAYEK

lideres eran los "Radicales Filosóficos" de Bentham, quienes provenían

más de la tradición continental que de la británica. Fue finalmente de
la fusión de estas tradiciones que en la década de 1830surgió el partido
político, que se conoció como Partido Liberal alrededor de 1842,y que
permaneció por el resto del siglo como el representante más importante
del movimiento liberal en Europa.
Anteriormente, sin embargo, América había aportado otra contri­
bución decisiva. La formulación expresa por parte de los antiguos co­
lonos británicos, en la forma de una constitución escrita, de lo que ellos
entendían como esencial de la tradición británica de libertad, pretendía
limitar los poderes del Estado. El establecimiento de las libertades in­
dividuales, en el Estatuto de Garantías proporcionó en forma muy es­
pecial un modelo de instituciones políticas que afectó profundamente
el desarrollo del liberalismo en Europa, Los Estados Unidos, precisa­
mente debido a que su pueblo consideró haber ya tomado las medidas ne­
cesarias para salvaguardar la libertad a través de sus instituciones polí­
ticas, nunca desarrolló un movimiento liberal propio. Sin embargo, los
europeos los convirtieron en la tierra prometida de la libertad y en el
ejemplo que inspiró las aspiraciones políticas, tanto como lo habían
hecho las instituciones inglesas durante el siglo xVIII.

4. El Desarrollo del Liberalismo Continental

Las ideas radicales de los filósofos del Iluminismo Francés, espe­

cialmente en la forma como se aplicaron a problemas políticos por hom-:
bres como Turgot, Condorcet y el Abate Sieyes, dominaron progresiva­
mente la opinión en Francia y sus países vecinos durante los períodos
Revolucionario y Napoleónico. Sin embargo, sólo podemos hablar de
un movimiento liberal definido después de la Restauración, el cual al­
canzó su apogeo durante la monarquía de Julio (1830-1848),permane­
ciendo después confinado sólo a una pequeña élite. Estaba compuesto
de varias corrientes de pensamiento distintas. Benjamín Constant rea­
lizó un intento importante por sistematizar y adaptar a las condiciones
continentales lo que él consideraba que constituía la tradición británica.
Este intento acusó nuevos progresos durante las décadas de 1830y 1840,
gracias a un grupo conocido como los "doctrinarios", bajo el liderazgo
de F. P. G. Guizot. Su teoría del "Justo Medio" constituía esencialmente
una doctrina constitucional, que era la parte más importante del movi­
miento liberal continental de la primera mitad del siglo XIX; la consti­
tución de 1831 del recién creado Estado Belga servía corno modelo sig­
nificativo. A esta tradición, proveniente en una parte significativa de
Gran Bretaña, perteneció al pensador liberal francés tal vez más rele­
vante: Alexis de Tocqueville.
La característica que, sin embargo, más distinguió el tipo de libera­
lismo predominante en el continente del británico fue, desde el comien­
zo, lo que se describe mejor como su aspecto librepensador, que se
 LIBERALISMO 129

manifestaba en una fuerte actitud anticlerical, antirreligiosa y, general.

mente, antitradicionalista. No sólo en Francia, sino también en otros
países católicos europeos, el conflicto continuo con la Iglesia de Roma
se convirtió en algo tan propio del liberalismo que para muchas perso­
nas apareció como su característica principal, especialmente durante la
segunda mitad del siglo, cuando la Iglesia asumió la lucha contra el
"modernismo" y, por lo tanto, contra la mayoría de las demandas por re­
formas liberales.
Durante la primera mitad del siglo, hasta las revoluciones de 1848,
el movimiento liberal en Francia, así como en la mayoría del resto de
Europa Occidental y Central, había permanecido aliado más estrecha­
mente con el movimiento democrático de lo que lo había estado el libe­
ralismo británico. Fue en realidad desplazado por ese movimiento y por
el socialista durante la segunda mitad del siglo. Excepción hecha de un
corto período a mediados de la centuria, cuando el movimiento de libre
comercio aglutinó a los grupos liberales, el liberalismo no jugó nunca
más un papel importante en el desarrollo político de Francia. Tampoco
hubo contribuciones de pensadores franceses a esa doctrina, después
de 1848.
El movimiento liberal en Alemania jugó un papel en cierto modo
más importante y tuvo un desarrollo más claro durante tres cuartos del
siglo XIX. Aunque se encontraba fuertemente influido por ideas prove­
nientes de Inglaterra y Francia, éstas sufrieron una transformación con
las contribuciones de los tres primeros más importantes liberales ale­
manes. Estos son el filósofo Emmanuel Kant, el académico y estadista
Wilhelm van Humboldt y el poeta Friedrich Schiller. Kant aportó una
teoría sobre bases semejantes a las de David Hume, centrada en el con­
cepto del derecho como protección a la libertad individual, en el del
Imperio de la Ley (o el Rechtsstaat como se le conoció en Alemania);
Humboldt había desarrollado en una de sus primeras obras, On the
Sphere and Duties of Government (1792), el cuadro de un Estado total­
mente consagrada a la mantención de la ley y el orden. Este libro, del
cual sólo una parte se publicó en su momento, pero que, cuando final­
mente salió a la luz (y traducido al inglés) en 1854, ejerció una amplia
influencia no sólo en Alemania, sino también sobre pensadores tan
disímiles como J. S. Mill en Inglaterra y E. Laboulaye en Francia. Por
último, el poeta Schiller, probablemente hizo más que ninguna otra
persona individual para familiarizar al público educado en Alemania con
el ideal de la libertad personal.
Hubo una temprana inclinación hacia políticas liberales en Prusia
durante las reformas de Freiherr van Stein, pero fue seguida de otro
período de reacción cuando terminaron las guerras napoleónicas. Sólo
en la década de 1830 comenzó realmente a desarrollarse un movimiento
liberal general, el cual, desde un comienzo, sin embargo, al igual que en
Italia, estuvo estrechamente vinculado al movimiento nacionalista que
aspiraba a la unificación del país. En general, el liberalismo alemán fue
principalmente un movimiento constitucionalista, que en el norte del
130 F. A. HAYEl(

país estuvo más abierto a la influencia del ejemplo británico, mientras

que en el sur fue el modelo francés el más influyente. La expresión princi­
pal de esto se encuentra en la diferente actitud frente al problema de la li­
mitación a los poderes discrecionales del gobierno. Mientras en el norte
produjo una concepción relativamente estricta del Imperio de la Ley
(o Rechtsstaat ), en el sur predominó la interpretación francesa de se­
paración de poderes que enfatizaba la independencia de la administra­
ción de la justicia ordinaria. En el sur, sin embargo, y especialmente en
Baden y Württemberg, se desarrolló un grupo más activo de teóricos
liberales en torno al Staatslexicon de C. von Rotteck y C. T. Welcker, el
cual en el período anterior a la revolución de 1848, se convirtió en el
principal centro del pensamiento liberal alemán. El fracaso de esa re­
volución trajo otro corto período de reacción, pero en la década de 1860
y comienzos de la del 70 pareció, durante un tiempo, como si Alemania
también estuviera desplazándose rápidamente hacia un orden liberal.
Fue durante este período que se contemplaron las reformas constitu­
cionales y legales tendientes a establecer definitivamente el Rechsstaat.
La mitad de la década de 1870 debe ser considerada como el período en
que el movimiento liberal europeo alcanzó mayor influencia y logró má­
xima expansión hacia el Este. Con el retorno alemán al proteccionismo
en 1878, y las nuevas políticas sociales emprendidas por Bismarck en
este mismo período, comenzaron los reveses del movimiento. El partido
liberal, que había florecido durante poco más de 12 años, declinó rápida­
mente.
Tanto en Alemania como en Italia el movimiento liberal perdió de­
finitivamente su influencia cuando, se separó del movimiento de unifi­
cación nacional, y la recién lograda unidad dirigió su atención hacia el
fortalecimiento de los nuevos Estados. Declinó, además, cuando los ini­
cios del movimiento laboral despojaron al liberalismo de su posición
de partido ..de avanzada", que hasta ese momento había contado con
el apoyo de la clase trabajadora políticamente activa.

5. El Liberalismo Inglés Clásico

Durante la mayor parte del siglo XIX, el país europeo que parecía
más cercano a la realización de los principios liberales era Inglaterra.
La mayoría de estos principios parecía ya aceptada, no sólo por un po­
deroso Partido Liberal, sino por gran parte de la población; e incluso
los conservadores se convirtieron a menudo en instrumentos para el
logro de reformas liberales. Los grandes acontecimientos, después de
los cuales Inglaterra pudo aparecer frente al resto de Europa como el
modelo representativo del orden liberal, fueron la emancipación cató­
lica de 1829, el Acta de Reforma de 1832,y la derogación de las Leyes
sobre Granos por el conservador, Sir Robert Peel en 1846. Ya que las
principales pretensiones del liberalismo en relación a política interna
se encontraban ya satisfechas, la acción se centró en el establecimiento
 LIBERALISMO 131

del libre comercio. El movimiento iniciado con la Petición de los Mer­

caderes, y continuado, desde 1836hasta 1846 por la Liga contra las Leyes
sobre. Granos, fue impulsado por un grupo de radicales, quienes, bajo el
liderazgo de Richard Cobden y John Bright asumieron una posición más
extrema de laisser faire que la que se habría requerido de acuerdo a los
principios liberales de Adam Smith y de los economistas clásicos que se
inspiraban en él. Su posición de defensa al libre comercio se encontraba
unida a una fuerte actitud antiimperialista, antiintervencionista y an­
timilitarista y a un rechazo hacia toda expansión de los poderes esta­
tales; consideraban el aumento del gasto público como fruto especial­
mente de una intervención indeseada en asuntos de ultramar. Su oposi­
ción se dirigía principalmente contra la expansión de. los poderes del
gobierno central y se esperaba que la mayoría de las iniciativas provi­
nieran de esfuerzos autónomos, ya sea del gobierno local o de organiza­
cienes voluntrias. "Paz, Economía y Reforma" (Peace, Retrenchment
and Reform) se convirtió en el lema de avanzada en este período, con
la palabra "reforma" refiriéndose más a la abolición de los antiguos
abusos y privilegios que a la extensión de la democracia, a la que el
movimiento sólo se vincularía más estrechamente en el período de la
Segunda Acta de Reforma en 1867. El movimiento alcanzó su apogeo en
el Tratado Cobden con Francia en 1860. Consistía en un tratado co­
mercial que condujo al establecimiento del libre comercio en Ingla­
terra y a grandes expectativas en torno a su universalización. También
en ese momento surgió en Inglaterra, como la figura predominante en
el movimiento liberal, W. E. Gladstone quien, primero como Ministro
de Hacienda y luego como Primer Ministro liberal, llegó a ser recono­
cido como la personificación de los. principios liberales en política ex­
terior, especialmente después de la muerte de Palmerston en 1865. John
Bright era su principal colega. También con él revivió la antigua asocia­
ción del liberalismo británico con fuertes enfoques morales y religiosos.
En la esfera intelectual, los principios básicos del liberalismo se
discutieron intensamente durante la segunda mitad del siglo XIX. El fi­
lósofo Herbert Spencer se convirtió en un efectivo defensor de la posi­
ción de la existencia de un Estado individualista con presencia social
mínima, semejante a la que defendía W. von Humbolt. Pero John Stuart
Mill, en su célebre libro Sobre la Libertad (1859) dirigió su crítica es­
pecialmente hacia la tiranía de la opinión y no tanto hacia las acciones
gubernamentales. A través de su defensa de la justicia distributiva y su
simpatía hacia las aspiraciones socialistas en otras obras, preparó la
transición gradual de una gran parte de los intelectuales liberales hacia
un socialismo moderado. Esta tendencia se fortaleció notoriamente por
la influencia del filósofo T. H. Green, quien enfatizó las funciones posi­
tivas del Estado frente a la concepción predominantemente negativa de
libertad que tenían los liberales más antiguos.
Pero, aunque el último cuarto del siglo XIX fue ya testigo de mucha
crítica dentro del campo liberal a sus propias doctrinas, y a pesar de
que el Partido Liberal comenzaba a perder el apoyo del nuevo moví-
132 F. A. HAYEK

miento laboral, el predominio de las ideas liberales en Gran Bretaña se

mantuvo hasta bien entrado el siglo xx y tuvieron éxito en la derrota
de quienes quisieron resucitar demandas proteccionistas; sin embargo,
el Partido Liberal no pudo evitar una infiltración progresiva de elemen­
tos intervencionistas e imperialistas. El gobierno de H. Campbell-Ban­
nerman (1905·8) debe ser tal vez considerado como el último gobierno
liberal de viejo cuño, ya que bajo su sucesor, H. H. Asquith, se empren­
dieron nuevos experimentos en política social, los cuales eran dudosa­
mente compatibles con los antiguos principios liberales. Con todo, pue­
de decirse que la era liberal en la política británica duró hasta el esta­
llido de la Primera Guerra Mundial, y que la influencia dominante de
las ideas liberales en Inglaterra terminó sólo con los efectos de esta
guerra.

6. La Decadencia del Liberalismo

Aunque algunos de los más viejos estadistas europeos y otros líde­

res en asuntos prácticos después de la Primera Guerra Mundial aún
se guiaban por una visión esencialmente liberal, y aunque al comienzo
hubo intentos de restaurar las instituciones económicas y políticas del
período de preguerra, varios factores incidieron en que la influencia del
liberalismo decayera constantemente hasta la Segunda Guerra Mundial.
El más importante fue que el socialismo, especialmente en la opinión
de una gran mayoría de intelectuales, reemplazó al liberalismo como
movimiento progresista. La discusión política se produjo, por tanto,
principalmente entre socialistas y conservadores. propiciando ambos
una actividad creciente por parte del Estado, aunque con diferentes pro­
pósitos. Las dificultades económicas, el desempleo y la inestabilidad de
las monedas parecieron exigir un mayor control económico por parte
del Estado y llevaron al resurgimiento del proteccionismo y a otras po­
líticas nacionalistas. Un rápido crecimiento del aparato burocrático del
Estado y su adquisición de poderes discrecionales de largo alcance fue
la consecuencia de esto. Estas tendencias, ya poderosas durante la pri­
mera década de posguerra, se reforzaron aún más durante la Gran De­
presión que siguió a los problemas estadounidenses de 1929. El aban­
dono definitivo del padrón oro y el retorno a medidas proteccionistas
en Gran Bretaña en 1931pareciera marcar el fin de una economía mun­
dial libre. El auge de regímenes dictatoriales o totalitarios en varias
partes de Europa no sólo extinguió los débiles grupos liberales que ha­
bían subsistido en los países afectados, sino que la amenaza de guerra
que produjo llevó, incluso en Europa Occidental, a una creciente presen­
cia gubernamental en asuntos económicos y a una tendencia hacia la'
autosuficiencia nacional.
Después del término de la Segunda Guerra Mundial se produjo nue­
vamente un resurgimiento de las ideas liberales, debido en parte a una
nueva conciencia del carácter opresivo de todos los tipos de regímenes
 LIBERALISMO 133

totalitarios y también en parte al reconocimiento de que los obstáculos

al comercio internacional que habían surgido en el período entre guerras
eran en gran medida los responsables de la depresión económica. La
demostración más representativa de esto fue el GATT (General Agree­
ment on Tariffs & Trade) en 1948, aunque los intentos para crear una
mayor unidad económica como el Mercado Común y el EFTA también
apuntaban hacia la misma dirección. Sin embargo, el evento que más
notoriamente pareció prometer un retomo a principios económicos li­
berales fue la extraordinaria recuperación económica de la Alemania
derrotada, la cual, gracias a la iniciativa de Ludwig Erhard, adoptó ex­
plícitamente lo que se llamaba una "economía social de mercado" que
le permitió rápidamente sobrepasar en prosperidad a las naciones vic­
toriosas. Estos eventos condujeron a un período de prosperidad sin
precedentes, lo que por un tiempo hizo parecer probable que un régi­
men económico esencialmente Iliberal pudiera establecerse en forma
duradera en Europa Occidental y Central. En el medio intelectual, tam­
bién el período trajo consigo renovados esfuerzos por restablecer y me­
jorar los principios políticos liberales. Pero los esfuerzos para prolon­
gar la prosperidad y asegurar pleno empleo por medio de la expansión
monetaria y al crédito crearon finalmente un desarrollo inflacionario
a nivel mundial, al cual el empleo se ajustó de tal manera que no se po­
día frenar la inflación sin producir gran desempleo. Pero, una economía
de mercado eficiente no puede mantenerse bajo una inflación debido,
al menos, a que los gobiernos se sienten muy pronto obligados a com­
batir los efectos de la inflación por medio del control de precios y sala­
rios. La inflación siempre y en todo lugar llevó a una economía dirigida
y es muy probable que el compromiso con una política inflacionaria
signifique la destrucción de la economía de mercado y la transición a
un sistema político y económico totalitario dirigido en forma centra­
lizada.
Actualmente los defensores de la posición liberal clásica se han re­
ducido a un número pequeño, especialmente de economistas. Y el nom­
bre "liberal" está siendo utilizado, incluso en Europa, como se ha hecho
en los Estados Unidos, como una denominación para aspiraciones esen­
cialmente socialistas, ya que como dice J. A. Schumpeter, "como un
cumplido supremo pero no intencionado, los enemigos del sistema de
empresa privada han considerado astuto apropiarse de la etiqueta".

ESTUDIO SISTEMATICO
7. El Concepto Liberal de Libertad
Ya que sólo el tipo de liberalismo "británico" o evolucionista se ha
convertido en un programa político definido, tendremos que concen­
trarnos en él, y los puntos de vista del tipo constructivista o "continen­
tal" sólo serán mencionados ocasionalmente como medios de contraste.
134 F. A. HAYEK

Este hecho requiere también del rechazo a otra distinción utilizada a

menudo en el Continente pero inaplicable al tipo inglés, entre el libera­
lismo político y el económico (elaborada especialmente por el filósofo
italiano Benedetto Crece, como la distinción entre liberalismo y libe­
Iísmo).' Para la tradición británica ambos son inseparables debido a
que el principio básico de la limitación a los poderes coercitivos del Es­
tado en la aplicación de normas generales de equidad priva al gobierno
del poder de dirigir o controlar las actividades económicas de los indi­
viduos, mientras que la confirmación de esos poderes otorga al gobierno
un poder esencialmente arbitrario y discrecional que puede restringir
incluso la libertad en la elección de los propósitos individuales que
todo liberal quiere asegurar. La libertad dentro de un marco legal im­
plica libertad económica, mientras que el control económico, como el
control de cualquier medio, convierte en posible la restricción de toda
libertad.
Es en torno a este tema que el aparen,te acuerdo entre los distintos
tipos de liberalismo en cuanto a la exigencia de libertad individual y al
respeto a la personalidad individual que ella implica, esconde diferen­
cias importantes. Durante el apogeo del liberalismo, este concepto de
libertad tenía un significado bastante definido: implicaba primordial­
mente que una persona libre no estaba sujeta a coerción arbitraria. Pero
para el hombre en sociedad, la protección contra esa coerción suponía
algún tipo de restricción sobre todos los individuos, privándolos de la
posibilidad de ejercer coerción sobre otros. La libertad para todos sólo
se alcanzaría si, en la célebre fórmula de Emmanuel Kant, la libertad de
cada uno no se extendía más allá de lo que era compatible con un mis­
mo grado de libertad para el otro. El concepto liberal de libertad era, por
lo tanto, necesariamente de libertad dentro de la ley, lo que limitaba la
libertad de cada uno de tal manera que se aseguraba la libertad de to­
dos. No significa lo que a veces se describe como la "libertad natural"
de un individuo aislado, sino la libertad posible en sociedad y restrin­
gida por las normas necesarias para proteger la libertad de los demás.
En este sentido, el liberalismo tiene profundas diferencias con el anar­
quismo. Reconoce que si bien todos deben ser lo más libre posible, la
coerción no debe eliminarse completamente sino sólo reducirla al mí­
nimo necesario para impedir que individuos o grupos de individuos,
ejerzan la coerción en forma arbitraria sobre otros. Era una libertad
en un ámbito circunscrito a normas conocidas, lo que permitía que el
individuo pudiera evitar ser coercionado mientras se mantuviera den­
tro de esos límites.
Esta libertad también sólo debía garantizarse a quienes fueran ca­
paces de obedecer las normas impuestas para asegurarla. Sólo el adulto,
mentalmente sano, considerado plenamente responsable de sus actos
estaba calificado para aquella libertad, mientras se consideraba que los

I En italiano en el original (N. del T.).

 •

LIBERALISMO 135

niños y personas que no tenían pleno uso de sus facultades mentales

debían estar sometidos a varios grados de tutelaje, Si se infringían las
normas establecidas para asegurar igual libertad para todos, la persona
podía obtener como pena la pérdida de la exención de la coerción dis­
frutada por aquellos que obedecían dichas reglas.
Esta libertad así conferida a todos los considerados responsables
por sus acciones, los hacía también asumir la responsabilidad de su
propio destino: en tanto la protección legal era para ayudar a todos en
la consecución de sus fines, no se esperaba que el Estado garantizara
a los individuos los resultados de sus esfuerzos. La capacitación del in­
dividuo para el uso de su conocimiento y de sus habilidades en la con­
secución de los fines escogidos por él mismo era considerado como el
mayor beneficio que el Estado podía asegurar a todos, así como la me­
jor manera de inducir a estos individuos a una mayor contribución al
bienestar de los demás. Llevar a cabo los mejores esfuerzos para los
cuales un individuo estaba capacitado por sus circunstancias y capaci­
dades particulares, las que ninguna autoridad podía conocer, era con­
siderada como la ventaja principal que la libertad individual confería
sobre todas las personas.
El concepto liberal de libertad ha sido descrito a menudo como una
concepción meramente negativa, y con cierta razón. Como la paz y la
justicia, dicho concepto se refiere a la ausencia de un mal, a una con­
dición que abre oportunidades pero no las asegura; aunque se esperaba
que ella aumentara la posibilidad de que los medios necesarios para los
propósitos perseguidos por los distintos individuos estuvieran disponi­
bles. La demanda liberal por la libertad es, por lo tanto, una demanda
por la remoción de todos los obstáculos creados por el hombre al es­
fuerzo individual y no una exigencia hecha a la comunidad o el Estado
para que provean beneficios particulares. No excluye la posibilidad de
acciones colectivas donde éstas parecen necesarias, o al menos efecti­
vas para asegurar algunos servicios, pero las considera como un asunto
de conveniencia, y como tal limitado por el principio básico de igualdad
ante la ley. La disminución de la influencia de la doctrina liberal, que
comienza en la década de 1870, tiene una estrecha relación con una
reinterpretaci6n de la libertad como un mandato sobre, y generalmente
una provisión por parte del Estado, de los medios para alcanzar una
gran variedad de fines particulares.

8. El Concepto Liberal de Derecho

El significado de la concepción liberal de libertad bajo el imperio

de la ley, o de ausencia de coerción arbitraria, depende del sentido que
en este contexto se da a los términos "ley" y "arbitrario". Las diferen­
cias en el uso de estas expresiones son en parte responsables del con­
flicto existente entre aquellos para quienes, como en el caso de John
Locke, la libertad sólo puede existir bajo el imperio de la ley ("¿quién
136 F. A. HAYEK

podría ser libre cuando los humores de todos los otros hombres pudie­
ran ejercer dominio sobre él?") y quienes, como muchos liberales con­
tinentales y también Jeremy Bentham, sostienen, como lo expresaba
este último, que "toda leyes perjudicial ya que toda leyes una infrac­
ción contra la libertad".
Es muy cierto que la ley se puede usar para destruir la libertad.
Pero no toda manifestación de legislación es una ley en el sentido que
John Locke, David Hume, Adam Smith, Emmanuel Kant o los Whigs
ingleses posteriores otorgaban a ésta como salvaguardia de la libertad.
Cuando hablaban de la ley como la salvaguardia indispensable de la
libertad, ellos se referían sólo a aquellas normas de conducta que cons­
tituyen el derecho privado y el penal y no a todas las disposiciones emi­
tidas por la autoridad legislativa. Para tener el carácter de ley, en el
sentido que le daba al término la tradición liberal británica para des­
cribir las condiciones de la libertad, las reglas aplicadas por el Estado
debían poseer ciertos atributos que un derecho como el consuetudinario
inglés obviamente tenía pero que, sin embargo, no necesariamente reu­
nían las manifestaciones de la legislación formal: ellas debían consti­
tuir normas generales de conducta individual, aplicables a todos por
igual en un número desconocido de instancias futuras, estableciendo
los límites del derecho de dominio de los individuos, y por lo tanto,
normas esencialmente de la naturaleza de las prohibiciones más que de
disposiciones específicas. Son, por 10 tanto, también inseparables de la
institución de la propiedad privada. Era dentro de los límites determi­
nados por estas reglas de equidad que se suponía que el individuo era
libre para usar su propio conocimiento y habilidades en el logro de sus
propósitos individuales de la manera que le pareciera más adecuada.
Se suponía, por lo tanto, que los poderes coercitivos del Estado es­
taban limitados por la aplicación de esas reglas de equidad, lo cual,
excepto para un ala extrema de la tradición liberal, no excluía que el
Estado pudiera prestar también otros servicios a los ciudadanos. Este
principio significaba sólo que, cualesquiera fueran los servicios que el
Estado fuera llamado a proporcionar, sólo podía utilizar para ello los
recursos puestos a su disposición, pero no podía coartar al ciudadano
privado; o, en otras palabras, el Estado no podía usar la persona ni la
propiedad del ciudadano como un medio para el logro de sus propósi­
tos particulares. En este sentido, un acto proveniente de un legislativo
formalmente competente podía ser tan arbitrario corno el de un au­
tócrata. De hecho, cualquier prohibición o disposición dirigida a perso­
nas o grupos y que no se desprenda de una regla de aplicación general
debería ser considerada arbitrario. En consecuencia, lo que convierte un
acto de coerción en arbitrario, en el sentido que se daba al término en
la antigua tradición liberal, es que él sirva al fin particular del Estado,
y esté determinado por un acto de voluntad específica y no por una re­
gla general, necesaria para la mantención del orden superior autogene­
rador de las acciones, el cual es sustentado por todas las otras reglas de
equidad en vigencia.
 LIBERALISMO 137

9. La Ley y el Orden Espontáneo de las Acciones

La importancia que la teoría liberal asignó a las normas de equidad se

basa en la visión de que ellas son una condición esencial para la manten­
ción de un orden espontáneo o autogenerador de las acciones de los
diferentes individuos y grupos, cada uno de los cuales persigue sus fines
propios sobre la base de su propio conocimiento. Por lo menos los prin­
cipales fundadores de la teoría liberal en el siglo XVIII, David Hume y
Adam Smith, no supusieron una armonía natural de intereses, sino que
sostuvieron más bien que los intereses divergentes de los distintos in­
dividuos podían reconciliarse respetando normas apropiadas de con­
ducta; o, como lo expresó Josiah Tucker, su contemporáneo: "El mo­
tor universal en la naturaleza humana, el egoísmo, puede ser dirigido...
como para promover el interés público a través de los mismos esfuer­
zos que ella hace para perseguir el suyo". Estos escritores del siglo xvIII
eran, sin duda, al mismo tiempo, filósofos del Derecho y estudiosos del
orden económico, y su concepción del Derecho como su teoría del me­
canismo del mercado están íntimamente ligados. Comprendieron que
sólo el reconocimiento de ciertos principios de Derecho, principalmente
la institución de la propiedad individual y la ley del contrato * asegu­
rarían un ajuste mutuo tal de los planes de acción de los individuos que
todos tendrían una posibilidad de llevar a cabo esos planes que se ha­
bían trazado. Fue este ajuste mutuo de los planes individuales, como
lo señaló después más claramente la teoría económica posterior, lo que
permitió que unas personas prestaran servicios a otras utilizando sus
diferentes conocimientos y aptitudes para el servicio de sus propios
fines.
La función de las normas de conducta no era, por lo tanto, organi­
zar los esfuerzos individuales para los fines particulares convenidos,
sino asegurar un orden superior de acciones, dentro del cual, cada uno
debería obtener la mayor cantidad de beneficios posible de los esfuer­
zos de otros en la consecución de sus propios fines. Las reglas condu­
centes hacia la formación de tal orden espontáneo fueron consideradas
como el producto de larga experimentación en el pasado, y aunque se
pensó que podrían perfeccionarse, este proceso debería ser lento y avan­
zar paso a paso según lo recomendara la nueva experiencia.
Se pensaba que la gran ventaja de este orden autogenerador no era
sólo que permitía a los individuos libertad en la búsqueda de sus fines
fueran éstos egoístas o altruistas. También permitía la utilización del
conocimiento ampliamente disperso de circunstancias particulares de
tiempo y lugar pertenecientes a distintos individuos, el cual ninguna
autoridad única e individual podría poseer. Esta utilización de mayor
cantidad de conocimiento de hechos particulares de lo que sería posible
bajo cualquier sistema de dirección centralizada de la actividad econó-

* El contrato es una ley para las partes contratantes, según el Código Civil chí­
leno (N. del T.).
138 F. A. HAYEK

mica, es la que aporta un mayor producto agregado a la sociedad que

cualquier otro medio.
Pero, si el dejar la formación de ese orden a las fuerzas espontá­
neas del mercado, operando bajo el control de normas de derecho apro­
piadas, asegura un orden más amplio y una mejor adaptación a las cir­
cunstancias particulares, también significa que los contenidos particu­
lares de este orden no estarán sujetos a un control deliberado sino que
permanecerán en gran medida a la deriva. El marco de las normas de
Derecho y todas las diferentes instituciones. que participan en la for­
mación del orden de mercado, puede determinar sólo su carácter gene­
ral o abstracto, pero no sus efectos específicos sobre grupos o indivi­
duos particulares. Y aunque su justificación consiste en que aumentan
las oportunidades de todos, y en que la posición de cada uno se haga
más dependiente de sus esfuerzos personales, también permite que la
subsistencia de individuos y grupos esté sujeta a circunstancias impre­
vistas, lo que ni ellos ni nadie puede evitar. Desde Adam Smith, el pro­
ceso por medio del cual se determina la participación de los individuos
en la economía de mercado ha sido, por tanto, comparado a un juego,
donde los resultados para cada uno dependen en parte a su aptitud y
esfuerzo y, también en parte, de la suerte. El individuo tiene razón en
querer participar de este juego porque aumenta más que ningún otro
método el pozo de donde se saca la parte correspondiente a cada indio
viduo. Pero, al mismo tiempo, deja dicha parte sujeta al azar; obvia­
mente no asegura que siempre corresponda a los méritos subjetivos o
a la estima que los demás tienen a los esfuerzos individuales.
Antes de continuar analizando los problemas de la concepción libe­
ral de la justicia que este tema suscita, es necesario considerar ciertos
principios constitucionales en los cuales se encarnó la concepción li­
beral del derecho.

10. Derechos Naturales, Separación de Poderes y Soberanía

El principio liberal básico de limitar la coerción a la aplicación
de normas generales de equidad pocas veces ha sido expresado en es­
ta forma. Generalmente se ha manifestado en dos concepciones carac­
terísticas del constitucionalismo liberal: la de los derechos naturales
o inalienables del individuo (también llamados derechos fundamentales
o derechos del hombre), y la de la separación de poderes. Como lo ex­
presó la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciuda­
dano en 1789, que es la afirmación de principios liberales más concisa
y al mismo tiempo más influyente, "cualquier sociedad en la que no se
garanticen debidamente los derechos, y no se determine la separación
de poderes, carece de constitución".
La idea de garantizar ciertos derechos en forma especial, tales co­
mo la "libertad, propiedad y resistencia a la opresión", y, más específi­
camente, libertades como la de opinión, de palabra, de reunión, de pren-
 LIBERALISMO 139

sa, que aparecieron primero durante la Revolución Norteamericana es,

sin embargo, sólo una aplicación del principio general del liberalismo
en el sentido de que ciertos derechos eran considerados particularmen­
te importantes, y al ser reglamentados, debe prevalecer siempre el prin­
cipio general. Que estos derechos sólo son aplicaciones particulares del
principio general se desprende del hecho que a ninguno de ellos se le
considera un derecho absoluto, sino que su ámbito de aplicación se ex­
tiende hasta el límite establecido por leyes generales. Pero, ya que de
acuerdo al principio liberal más general, toda acción coercitiva por
parte del Estado debe limitarse a la aplicación de dichas leyes generales,
todos los derechos básicos enumerados en cualquiera de los catálogos
o estatutos sobre los derechos garantizados, y muchos otros que nunca
se incluyen en tales documentos, estarían asegurados por la cláusula
que establece el principio general. Al igual que en el caso de la libertad
económica, todas las demás libertades estarían aseguradas si las acti­
vidades de los individuos no pudieran ser limitadas por prohibiciones
específicas (o por la exigencia de permisos especiales) sino sólo por
leyes de general aplicación.
El principio de la separación de poderes en su sentido original es
también una aplicación del mismo principio general. Sin embargo, sólo
en lo que se refiere a la distinción entre los tres poderes de legislación,
jurisdicción y administración, el término "ley" se entiende, como indu­
dablemente lo hacían los primeros proponentes del principio, en el sen­
tido estrecho de normas generales de equidad. En esta interpretación, la
legislatura podría sólo aprobar leyes en este sentido estrecho; los tribuna­
les sólo podrán ordenar (y el ejecutivo sólo aplicar) la coerción, con el fin
de asegurar la obediencia de dichas normas legales. Esto, sin embargo, se­
ría cierto si el poder de la legislatura estuviera limitado a establecer
dichas leyes en sentido estricto (como debía ser según la opinión de
John Locke), pero no si la legislatura pudiera dar las órdenes que esti­
mara conveniente al ejecutivo y si cualquier acción del ejecutivo auto­
rizada por esta vía fuera considerada legítima. Aunque la asamblea re­
presentativa, llamada legislatura, se ha convertido, como en todos los
Estados modernos, en la suprema autoridad gubernamental que dirige
la acción del ejecutivo en materias específicas, y la separación de po­
deres sólo significa que el ejecutivo no debe hacer nada para lo cual no
esté expresamente autorizado, esto no garantiza que la libertad del in­
dividuo esté limitada sólo por leyes en el sentido estricto que a este
término le otorga la teoría liberal.
La limitación de poderes de la legislatura, que se encontraba implí­
cita en la concepción original de la separación de poderes, supone tam­
bién un rechazo a la idea de la existencia de cualquier poder ilimitado
o soberano o, por lo menos, de cualquier autoridad de poder organizado
Rara hacer 10 que desee. El rechazo a reconocer dicho poder soberano,
muy claro en John Locke, y siempre recurrente en la doctrina liberal
posterior, es uno de los puntos de fricción principal con las concepcio­
nes ahora predominantes del positivismo legal. Niega la necesidad ló-
140 F. A. HAYEK

gica de derivar todo poder legítimo de una sola fuente soberana o de

cualquier "voluntad" organizada, basándose en que la limitación a todo
poder organizado puede lograrse a través de un estado general de opi­
nión, la cual rehúsa someterse a cualquier poder (o voluntad organi­
zada) que emprenda alguna acción del tipo que dicha opinión general
rechaza. Cree que incluso una fuerza como la opinión general, aunque
incapaz de formular actos específicos de voluntad, puede aún limitar
el poder legítimo de todos los órganos del Estado a acciones que posean
ciertas características generales.

11. Liberalismo y Justicia

Estrechamente relacionada con la concepción liberal de Derecho se
encuentra la concepción liberal de Justicia. Esta concepción es distinta
de aquella ampliamente aceptada hoy en día en dos sentidos importantes:
se funda en la creencia en la posibilidad de descubrir normas objetivas
de equidad independientes de los intereses particulares, y se preocupa
sólo de la justicia de la conducta humana o de las normas que la go­
biernan, y no de los resultados particulares de dicha conducta sobre la
posición de los distintos individuos o grupos. Especialmente, en contras­
te con el socialismo, puede decirse que el liberalismo se ocupa de la
justicia conmutativa y no de lo que se llama justicia distributiva o, ahora
más frecuentemente, justicia "social".
La creencia en la existencia de normas de equidad que pueden des­
cubrirse pero no crearse arbitrariamente descansa en el hecho de que
la gran mayoría de dichas normas serán aceptadas en todo momento sin
cuestionamiento, y que cualquier duda sobre la justicia de una norma
en particular debe resolverse en el contexto de este conjunto de normas
generalmente aceptadas, de tal manera que la norma que va a aceptarse
sea compatible con el resto: esto significa que dicha norma debe contri­
buir a la formación del mismo tipo de orden abstracto de acciones y en
la misma forma que todas las demás normas de equidad, y no debe entrar
en conflicto con los requisitos de ninguna de estas normas. La prueba
de justicia para toda norma particular consiste, por tanto, en ver si su
aplicación general es posible según su coherencia con todas las demás
normas ya aceptadas.
A menudo se sostiene que esta creencia del liberalismo en una justi­
cia independiente de los intereses particulares depende de una concepción
de derecho natural que ha sido definitivamente rechazada por el pensa­
miento moderno. Sin embargo, ella puede considerarse como basada en
una creencia en el derecho natural, sólo si se otorga un sentido especial
a este término, en cuyo caso, no es cierto en modo alguno que haya sido
efectivamente refutado por el positivismo legal. Es innegable que los ata­
ques del positivismo legal han contribuido a desacreditar este elemento
esencial del credo liberal tradicional. La teoría liberal entra en conflicto,
de hecho, con el positivismo legal cuando este último afirma que toda
 LIBERALISMO 141

leyes o debe ser el producto (esencialmente arbitrario) de la voluntad

del legislador. Pero, una vez que el principio general de un orden auto­
sustentado, basado en la propiedad individual y la ley del contrato, es
aceptada, se requerirán respuestas particulares a preguntas específicas
-necesaJ;ias por la racionalidad de todo el sistema- y las respuestas
apropiadas a dichas preguntas tendrán que descubrirse más que inven­
tarse arbitrariamente. De este hecho surge la concepción legítima de que
las normas particulares serán exigibles, más que otro tipo de normas,
por "la naturaleza del caso".
El ideal de la justicia destributiva ha atraído a los pensadores libe­
rales frecuentemente, y se ha convertido probablemente en uno de los
principales factores que condujo a tantos de ellos desde el liberalismo
al socialismo. Este debe ser rechazado por los liberales consecuentes
debido a una doble razón. Por una parte, porque no existen principios
generales reconocidos o por descubrir de justicia distributiva y, por otra,
porque aunque se pudieran establecer acuerdos en torno a dichos prin­
cipios, ellos no podrían aplicarse en una sociedad cuya productividad
descansa en individuos con .libertad para usar sus conocimientos y habi­
lidades para sus propios propósitos. El asegurar beneficios particulares
a personas particulares como recompensa por sus méritos o necesidades,
sea como sea que ello se establezca, requiere un tipo de orden social to­
talmente distinto del orden espontáneo que se origina si los individuos
son reglamentados sólo por normas generales de equidad. Específica­
mente, se requiere un orden social, o mejor dicho, una organización en
la cual los individuos son formados para servir a una jerarquía de ob­
jetivos común y unitaria y obligados a realizar lo necesario según un
plan autoritario de acción. Mientras un orden espontáneo en este sentido
no sirve a ningún orden único de necesidades, sino que simplemente
proporciona las mejores oportunidades para la satisfacción de una gran
variedad de necesidades individuales, una organización (en el sentido in­
dicado) presupone que todos sus miembros sirven al mismo sistema de
objetivos. Ese modelo de organización única, comprehensiva de la totali­
dad de la sociedad, necesario para asegurar que cada uno obtenga lo que
alguna autoridad considera que merece, va a producir una sociedad en
la cual cada uno debe también hacer lo que esa misma autoridad pres­
cribe.

12. Liberalismo e Igualdad

El liberalismo sólo exige que si el Estado determina las condiciones
bajo las cuales los individuos actúan, debe hacerlo de acuerdo a normas
formales iguales para todos. Se opone a todo privilegio legal; a cualquier
tipo de acción gubernamental que confiera ventajas específicas para al­
gunos y no para todos. Pero, debido a que sin el poder de coerción espe­
cífica, el gobierno sólo puede controlar una pequeña parte de las condi­
ciones que determinan las perspectivas de los diferentes individuos, y
142 F. A. HAYEK

estos individuos son necesariamente muy distintos, tanto en sus habili­

dades y conocimientos individuales como en su medio ambiente particu­
lar (físico y social), el trato igual bajo las mismas leyes generales debe
dar por resultado posiciones diferentes para distintas personas, en tanto
que para lograr que la posición o las oportunidades de las distintas per­
sonas sea igual, sería necesario que el Estado las tratara en forma dife­
rente. El liberalismo, en otras palabras, exige sólo que el procedimiento o
las reglas del juego por las cuales las posiciones relativas de los distintos
individuos se determinan, sean justos (o por lo menos no injustos), pero
no que los resultados particulares de este proceso para los distintos indi­
viduos sean justos, porque estos resultados, en una sociedad de hombres
libres, dependerán siempre también de las acciones de los mismos indi­
viduos y de muchas otras circunstancias que nadie puede determinar o
prever integralmente.
En el apogeo del liberalismo clásico se expresaba comúnmente en
el requerimiento de que todas las carreras debían estar abiertas a los
más talentosos, o más vagamente yen forma más inexacta, en la "igual­
dad de oportunidades". Esto sólo significaba que debían removerse los
obstáculos para lograr mejores posiciones cuando aquellos eran conse­
cuencia de discriminaciones legales entre las personas. No significaba,
por lo tanto, que se esperaba lograr la igualación de las oportunidades
para los diferentes individuos. No sólo sus distintas capacidades indivi­
duales, sino también y, sobre todo, las diferencias inevitables de sus
ambientes individuales y, especialmente, de la familia en que crecieron,
harían que necesariamente sus proyecciones fueran distintas. Por esta
razón, la idea, que tanto ha atraído a la mayoría de los liberales, de que
sólo un orden en el cual las oportunidades iniciales de todos los indivi­
duos fueran las mismas puede ser considerado justo, es incapaz de rea­
lizarse en una sociedad libre; requeriría una manipulación deliberada
del ambiente en que trabajan los diferentes individuos, hecho que sería
absolutamente irreconciliable con el ideal de una libertad en la cual los
individuos puedan usar su propio conocimiento y aptitudes para modelar
este ambiente.
Pero aunque existen límites estrictos al grado de igualdad material
que puede lograrse por métodos liberales, la lucha por una igualdad,
por ejemplo contra la discriminación basada en origen social, nacionali­
dad, raza, credo, sexo, etc., continuó siendo una de las características
principales de la tradición liberal. Aunque no se creía posible evitar las
grandes diferencias en cuanto a posiciones materiales, se esperaba con­
trarrestar su efecto por medio de un aumento progresivo de movilidad
vertical. El instrumento principal para asegurarla era la existencia (don­
de fuera posible al margen de los fondos públicos), de un sistema general
de educación que lograría al menos poner a todos los jóvenes al pie
de la escalera para ascender de acuerdo a sus habilidades. Entonces,
mediante la provisión de ciertos servicios a aquellos aún incapaces de
obtenerlos por sí mismos, era que muchos liberales aseguraban poder,
 LIBE.RALISMO 143 i-

al menos reducir, las barreras sociales que ataban a los individuos a la

clase en cuyo seno habían nacído.. .. .
Más dudosamente compatible con la concepción liberal de igualdad es
otra medida que también obtuvo amplio apoyo en los círculos liberales y
que consiste en el uso de la tributación progresiva como medio para lo­
grar una restricción del ingreso que favorezca a las clases más pobres.
Debido a que no es posible encontrar un criterio por medio del cual dicha
progresión corresponda a una norma igual para todos, o que limite el
grado de carga extraordinaria sobre los más ricos, parecería que una
tributación progresiva general entra en conflicto con el principio de
igualdad ante la ley, y así lo consideraron los liberales en el siglo XIX.

13. Liberalismo y Democracia.

Por su insistencia en una ley igual para todos y su consiguiente opo­
sición a todo privilegio legal, el liberalismo se vinculó estrechamente al
movimiento por la democracia. En la lucha por un gobierno constitucio­
nal en el siglo XIX, los movimientos liberales y democráticos eran efec­
tivamente, por 10 general, indistinguibles. Sin embargo, con el transcurso
del tiempo, la consecuencia del hecho de que ambas doctrinas se ocu­
paban en última instancia de distintos aspectos, se hizo más evidente.
El liberalismo se ocupa de las funciones del gobierno y especialmente
de la limitación de todos sus poderes; la democracia, por su parte, se
concentra en la cuestión de quién debe dirigir el gobierno. El liberalismo
exige que todo el poder, y por lo tanto también el de la mayoría, sea
limitado; la democracia llegó a considerar a la opinión mayoritaria del
momento como el único criterio de legitimidad de los poderes del go­
bierno. La diferencia entre ambos principios se clarifica más si consi­
deramos cuáles son sus contrarios: de la democracia es el gobierno
autoritario; del liberalismo, el totalitarismo. Ninguno de los dos sistemas
excluye necesariamente al contrario del otro: una democracia puede
ejercer poderes totalitarios, y puede al menos concebirse que un gobier­
no autoritario actúe basado en principios liberales.
El liberalismo es por tanto incompatible con la democracia ilimita­
da, en la misma medida en que lo es con todas las otras formas de
gobierno ilimitado. Presupone la limitación de los poderes, incluso de
los representantes de la mayoría, al requerir un compromiso con prin­
cipios ya sea establecidos explícitamente en una constitución o acepta­
dos por la opinión general de tal manera que efectivamente se restrinja
el ámbito de la legislación.
- Así, aunque la aplicación consecuente de los principios liberales
conduce a la democrcaia, ésta mantendrá al liberalismo sólo si, y mien­
tras, la mayoría evite usar sus poderes para otorgar ventajas especiales,
a sus adherentes, que no se ofrezcan igualmente a todos los ciudadanos.
Esto podría lograrse en una asamblea representativa cuyos poderes se
limitaran a la aprobación de leyes en el sentido de normas generales de
 144 F. A. HAYEK

equidad, sobre las cuales es muy probable que exista acuerdo entre una
mayoría. Sin embargo, es poco probable que esto ocurra en una asam­
blea que habitualmente dirija las medidas específicas del gobierno. En
dicha asamblea representativa, que combina poderes legislativos reales
con ejecutivos y que, por lo tanto, no se encuentra limitada en el ejerci­
cio de estos últimos por reglas que ella misma no pueda alterar, es
probable que la mayoría no se base sobre un verdadero acuerdo en mate­
ria de principios, sino que consista en coaliciones de variados intereses
. organizados que se concederán unos a otros ventajas especiales. Donde,
como es casi inevitable en un cuerpo representativo con poderes ili­
mitados, se logren las decisiones por medio de la negociación de bene­
ficios especiales para los diferentes grupos, y donde la formación de una
mayoría capaz de gobernar depende de dicha negociación, es casi in­
concebible que estos poderes se usen sólo para los intereses generales
reales.
Mientras que por estas razones parece casi seguro que la democra­
cia ilimitada abandonará los principios liberales en favor de medidas
discriminatorias que benefician a los variados grupos que sustentan
la mayoría, es también dudoso, en el largo plazo, si la democracia pue­
de subsistir en el caso de abandonar los principios liberales. Si el Es­
tado asume tareas demasiado amplias y complejas como para ser cum­
plidas eficazmente a través de decisiones de mayoría, parece inevitable
que los poderes efectivos residieran en un aparato burocrático cada vez
más independiente del control democrático. Es por lo tanto probable
que el abandono del liberalismo por la democracia a largo plazo tam­
bién conducirá al desaparecimiento de la democracia. Puede haber poca
duda, en particular, de que el tipo de economía dirigida, hacia la cual
parece tender la democracia, requiere por su conducción efectiva de un
gobierno con poderes autoritarios.

14. Las Funciones de Servicio del Gobierno.

La limitación estricta de los poderes gubernamentales en la apli~
cación de normas generales de equidad impuesta por los principios li­
berales sólo se refiere a los poderes coercitivos del gobierno. El go­
bierno puede prestar además, a través de la utilización de los medios
a su disposición, muchos servicios que no implican coerción, excepto
en la forma de obtener estos medios, por vía tributaria; y con excepción
tal vez de algún ala extrema del movimiento liberal, nunca se ha negado
la disposición para que el gobierno asuma dichas tareas. Ellas fueron,
sin embargo, en el siglo XIX, de poca importancia y especialmente de
tipo tradicional, poco discutidas por la teoría liberal, la cual solo enfa­
tizó la idea que dichos servicios eran mejor proporcionados por los
gobiernos locales que por los centrales. La consideración principal de
esta afirmación era el temor de que el gobierno central adquiriera de­
masiado poder y la esperanza de que la competencia entre las distintas
 LIBERALISMO 145

autoridades locales controlaría y dirigiría efectivamente el desarrollo

de estos servicios en una línea conveniente.
El aumento general de la riqueza y las nuevas aspiraciones cuya
satisfacción aquella hizo posible, han conducido a un enorme creci­
miento en estas actividades de servicios, y han exigido hacia ellos una
actitud más clara que la manifestada antes por el liberalismo clásico. No
hay duda de que muchos de dichos servicios, llamados por los economis­
tas de "bienes públicos", son altamente deseables, pero no pueden ser pro­
porcionados por los mecanismos de mercado, ya que si se otorgan be­
neficiarían a todos y no pueden ser limitados sólo a aquellos que están
dispuestos a pagar por ellos. Desde las tareas elementales de protección
contra el crimen o la prevención en el caso de enfermedades contagiosas
y otros servicios de salud, hasta la amplia variedad de problemas que
suscitan las grandes aglomeraciones urbanas, los servicios necesarios
sólo pueden prestarse si los medios para cancelar sus costos provienen
de impuestos. Esto significa que, si estos servicios se van a prestar, al
menos su financiamiento, y tal vez también su operación, deben entre­
garse a instituciones que tengan competencia para imponer tributos.
Esto no significa que se dé al gobierno derecho exclusivo de prestar
estos servicios; el liberal siempre prefirirá que se mantenga abierta la
posibilidad de que, existiendo medios para que la empresa privada
preste dichos servicios, sea ésta quien asuma la tarea. También man­
tendría la preferencia tradicional en el sentido que sean las autoridades
locales y no las centrales las que presten la mayoría de los servicios,
financiados, a través de los impuestos locales, ya que así al menos se
mantiene cierta conexión entre aquellos que se benefician y aquellos
que pagan por un servicio particular. Más allá de esto, el liberalismo
casi no ha desarrollado principios que guíen políticas en este campo
tan amplio y cada vez más importante.
La imposibilidad de aplicar los principios generales del liberalismo
a los nuevos problemas se manifestó en el desarrollo del moderno Es­
tado benefactor. Aunque debiera haber sido posible que lograse muchos
de sus propósitos dentro de un marco liberal, ello habría requerido
un lento proceso de experimentación. Luego, el deseo de lograr dichos
propósitos por el medio más inmediatamente efectivo condujo en todas
partes al abandono de los principios liberales. Mientras debiera haber
sido posible, en particular, proporcionar la mayoría de los servicios de
seguridad social a través del desarrollo de una institución de seguros
realmente competitiva, y mientras incluso podría haberse creado un
ingreso mínimo garantizado a todos sin transgredir el mercado libe­
ral, la decisión de convertir todo el campo de la seguridad social en un
monopolio estatal, y de convertir todo el aparato construido con ese
propósito en una gran maquinaria para la redistribución de ingresos,
condujo a un crecimiento progresivo del sector de la economía contro­
lado por el Estado y a una continua reducción del sector de la economía
donde aún prevalecen los principios liberales.
146 F.A.HAYEK

15. Tareas Positivas de la Legislación Liberal.

La doctrina liberal tradicional, sin embargo, no sólo fracasó al
tratar nuevos problemas, sino que tampoco desarrolló un programa
suficientemente claro para diseñar un marco legal destinado a preser­
var un efectivo orden de mercado. Si se quiere que el sistema de libre
empresa opere provechosamente, no basta con que las leyes satisfagan
el criterio negativo esquematizado .originalmente. E~ también necesa­
rio que su contenido positivo sea tal que permita que el mecanismo de
mercado opere satisfactoriamente. Esto requiere particularmente de
normas que favorezcan y protejan la competencia e impidan lo más
posible, el desarrollo de situaciones monopólicas. La doctrina liberal
del siglo XIX descuidó en cierta forma estos problemas, siendo ellos
examinados en forma sistemática sólo recientemente por algunos gru­
pos "neoliberales".
Sin embargo, es probable que en el área empresarial el monopolio
nunca se hubiera convertido en un problema serio si el gobierno no hu­
biera fomentado su desarrollo con aranceles y algunos aspectos de la
legislación sobre corporaciones y de patentes industriales. Queda plan­
teada la pregunta si, más allá de otorgar al marco legal un carácter
tal que favorezca la competencia, son necesarias o deseables medidas
específicas para combatir el monopolio. Si lo son, la antigua disposición
de derecho consuetudinario que prohibía la concertación para entrabar
el comercio, habría aportado una base para tal desarrollo, pero ella
permaneció, sin embargo, sin aplicación por mucho tiempo. Sólo com­
parativamente tarde, comenzando con la Ley de Sherrnan de .1890en los
Estados Unidos, y en Europa principalmente sólo después de la Prime­
ra Guerra Mundial, hubo intentos de establecer una legislación delibe­
radamente antitrust y anticartel la cual, debido a los poderes discre­
cionales que habitualmente confería a las reparticiones administrativas,
no era totalmente conciliable con los ideales liberales clásicos.
El sector, sin embargo, en el cual el fracaso en la aplicación de los
principios liberales llevó a situaciones que progresivamente impidieron
el funcionamiento del orden de mercado, es el del monopolio del tra­
bajo organizado o de los sindicatos. El liberalismo clásico había apo­
yado las demandas de los trabajadores por "libertad de asociación",
y tal vez por este motivo posteriormente no se opuso efectivamente a
la evolución de los sindicatos hacia instituciones legalmente autoriza­
das para usar de la coerción de una manera tal que ninguna institución
gozaba de ese privilegio. Esta atribución de los sindicatos es la que ha
tornado muy inoperante el mecanismo de mercado para la determína­
ción del sueldo y es más que dudoso si una economía de mercado puede
ser mantenida si la fijación competitiva de los precios no se aplica
también a los salarios. El asunto sobre si el orden de mercado conti­
nuará existiendo o si será reemplazado por un sistema económico de
planificación central puede depender de que se demuestre de alguna
manera la posibilidad de restaurar un mercado de trabajo competitivo.
 LIBERALISMO 147

Los efectos de estos procesos se manifiestan en la forma como han

determinado la acción gubernamental en el segundo sector en impor­
tancia: el mantenimiento de un sistema monetario estable. Respecto a
este sector, se considera generalmente que para que un orden de mer­
cado funcione se requiere una acción positiva de parte del gobierno.
Mientras el liberalismo clásico sostenía que el padrón oro otorgaba
un mecanismo automático para regular la oferta de dinero y crédito
necesaria para asegurar un orden de mercado operacional, los procesos
históricos han producido de hecho una estructura crediticia que ha
llegado a ser en alto grado dependiente de la reglamentación emanada
de una autoridad central. Este control, que por un tiempo fue ejercido
p'or bancos centrales independientes" se ha transferido últimamente
a los gobiernos, debido especialmente a que la política presupuestaria
se ha convertido en uno de los principales instrumentos de control
monetario. Los gobiernos se han convertido así en responsables de la
determinación de una de las condiciones esenciales para el funciona­
miento del mecanismo de mercado.
En esta posición, los gobiernos de todos los países occidentales se
han visto forzados, para asegurar un adecuado nivel de empleo con
sueldos establecidos por medio de la acción sindical, a seguir una polí­
tica inflacionaria que hace aumentar la demanda monetaria más rápi­
damente que la oferta de bienes. Esto los ha llevado a una inflación
acelerada, la que se sienten obligados a contrarrestar por medio de
controles directos de los precios, situación que amenaza tornar cada
vez más importante el mecanismo de mercado. Esto parece ser la mo­
dalidad por la cual, como ya se indicó en la sección histórica, el orden
de mercado, que es el fundamento del sistema liberal, se destruirá pro­
gresivamente.

16. Libertad Intelectual y Material.

Muchos de los que se consideran liberales opinarán que las doctri­

nas políticas del liberalismo sobre las que se ha concentrado esta ex­
posición no constituyen la totalidad, ni siquiera la parte más importan­
te de su credo. Como ya se ha indicado, a menudo el término "liberal"
se ha usado, .especialmente .en tiempos recientes, en un sentido tal que
primeramente describe una actitud mental general más que puntos de
vista específicos sobre las funciones propias del Estado. Es, por lo tan­
to, apropiado como conclusión el retorno a la relación entre aquellos
fundamentos más generales de todo el pensamiento liberal y las doctri­
nas legales y económicas, para mostrar que éstas últimas son el resul­
tado necesario de la aplicación consistente de las ideas que llevaron a
las demandas por libertad intelectual, aspecto en el cual concuerdan
las diferentes corrientes del liberalismo.
La creencia central de la cual puede decirse que se desprenden to­
dos los postulados liberales se refiere a que es posible esperar solucío-
148 F. A. HAYEK

nes mejores a los problemas sociales si no confiamos en la aplicación

del conocimiento dado a nadie en especial, sino que fomentamos el pro­
ceso interpersonal de cambio de opiniones de donde puede esperarse
que emerja un conocimiento mejor. Es la discusión y crítica mutua a
las opiniones de los distintos hombres, derivadas de las diferentes ex­
periencias, lo que se consideraba que hacía más fácil el descubrimiento
de la verdad, o al menos la mejor aproximación a ella que podía lograr­
se. Se exigió la libertad de opinión individual precisamente porque to­
dos los individuos son considerados falibles, y se esperaba que sólo sería
posible el descubrimiento de un conocimiento mejor si continuamente
se ponían a prueba las distintas creencias y, además, la libre discusión
aseguraba esa prueba. O, explicado de otra manera, no era tanto del
poder de la razón individual (de la que los gremios liberales desconfia­
ban) como de los resultados del proceso interpersonal de discusión y
crítica, que podía esperarse un avance progresivo hacia la verdad. In­
cluso el progreso de la razón y conocimiento individuales es considera­
do posible sólo en cuanto el individuo es parte de este proceso.
Uno de los presupuestos incuestionados del. credo liberal era la
eminente deseabilidad del avance del conocimiento, o progreso. Esto
era asegurado por la libertad intelectual y conducía al consiguiente
aumento de la capacidad del hombre para alcanzar sus propósitos. A
veces se discute, algo injustamente, que el énfasis del liberalismo se
encontraba sólo en el progreso material. Aunque es cierto que esperaba
que la solución a la mayoría de los problemas proveniera del avance
del conocimiento científico y tecnológico, combinaba con ello la creen­
cia, en cierto modo acrítica, aunque probablemente justificada empíri­
camente, que la libertad también traería progreso en la esfera moral;
parece al menos cierto que durante los períodos de avance de la civili­
zación los puntos de vista morales han sido más ampliamente aceptados
que en períodos anteriores durante los cuales habían sido imperfecta­
mente o sólo en parte reconocidos. (Es tal vez más dudoso si el rápido
avance intelectual que produjo la libertad también condujo a un cre­
cimiento de las susceptibilidades estéticas, pero la doctrina liberal nun­
ca reclamó ninguna influencia en este sentido.)
Todos los argumentos en defensa de la libertad intelectual se apli­
can sin embargo, el caso de la libertad para hacer cosas, o libertad de
acción. Las variadas experiencias que llevan a las diferencias de opinión,
de donde se origina el crecimiento intelectual, son a su vez el resultado
de las distintas acciones emprendidas por distintas personas,
en distintas circunstancias. En la esfera material, así como en
la intelectual, la competencia es el procedimiento más efectivo que
se ha descubierto para encontrar los mejores medios de alcanzar los
objetivos humanos. Sólo cuando muchas formas distintas de hacer las
cosas puedan ensayarse, va a existir una variedad de experiencia, cono­
cimiento y habilidades individuales, y una selección continua de los más
exitosos conducirá a un progreso constante. Debido a que la acción es
la fuente principal del conocimiento individual, sobre la cual se basa
 LIBERALISMO 149

el proceso social del aumento del conocimiento, el tema de la libertad

de acción es tan fuerte como el de la libertad de opinión. y en una so­
ciedad moderna, basada en la división del trabajo y en el mercado, la
mayoría de las nuevas formas de acción surgen en el campo económico.
Hay, sin embargo, otra razón por la cual la libertad de acción, es­
pecialmente en el campo económico que a menudo se considera de
menor importancia, es de hecho tan importante como la libertad de
pensamiento. Si es el pensamiento quien elije los fines de la acción hu­
mana, su realización depende de la disponibilidad de medios necesarios,
y cualquier control económico que otorga poder sobre los medios, lo
otorga sobre los fines. No puede haber libertad de prensa si los instru­
mentos de impresión están bajo control del gobierno; tampoco de reu­
nión si son controlados los locales necesarios; ni de movimiento si los
medios de transporte son monopolio gubernamental, etc. Este es el
motivo por el cual la dirección gubernamental de toda la actividad eco­
nómica, generalmente asumida con la vana esperanza de proveer mayo­
res medios para alcanzar todos los objetivos, ha traído invariablemente
restricciones severas a los fines que los individuos pueden perseguir.
Probablemente, la lección más significativa de los sucesos políticos del
siglo xx es que el control sobre la parte de la vida ha proporcionado a
los gobiernos, en los que aprendimos a llamar sistemas totalitarios,
amplios poderes sobre la vida intelectual. Es la multíplicídad de insti­
tuciones diferentes e independientes preparadas para ofrecer los me­
dios, lo que nos permite elegir los fines que pretendemos.

BIBLlOGRAFIA
Las mejores descripciones sobre el movimiento liberal se encuentran en al­
gunas de las historias de los principales países europeos durante el siglo XIX,
tales como: E. Halévy, Histoire du Peuple Anglais au X/Xe Siéde, 6 vols., París,
1912-1932,traducida al inglés como History 01 the English People, Londres, 1926,
etc.; y F. Schnabel, Deutsche Geschichte im neunzehnten Iahrhundert, Vol. n,
Freiburg, 1933.El examen más completo sobre el desarrollo de los ideales del li­
beralismo es G. de Ruggiero, Storia des liberalismo europea, Bari, 1925,traducida
al inglés por R. G. Collingwood como The History 01 European Liberalism, Ox­
ford, 1927,la cual contiene una extensa bibliografía que debe consultarse para
los trabajos de las primeras épocas, incluyendo las obras clásicas de los funda­
dores del liberalismo moderno. La siguiente lista incluye, en orden cronológico.
los trabajos posteriores más importantes en relación a la historia de las ideas
y movimientos liberales y el estado actual de la doctrina liberal.
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Londres, nueva ed., 1954.
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 2.2. La teoría del Estado benefactor.

ORDOÑEZ BARBA, Gerardo, "Surgimiento y devenir del

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en José Luis Calva (coordinador), Empleo, ingreso y
bienestar, Miguel Ángel Porrúa-UNAM, México, 2007,
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BARBA SOLANO, Carlos, "América Latina: regímenes de

bienestar en transición", en José Luis Calva
(coordinador), Empleo, ingreso y bienestar, Miguel
Ángel Porrúa-UNAM, México, 2007, pp. 40-62.
¡.

Surgimiento y devenir del Estado de bienestar

en las democracias occidentales
Gerardo Ordóñez 8arba*

Las batallas libradas tras el Estado de bienestar ponen de

manifiesto con toda claridad la estructura y los conflictos
de la sociedad moderna. Las disputas en curso entre di­
ferentes grupos en torno a cuestiones redistributivas, las
contiendas sobre la solidaridad, fuerzan a llevar a cabo una
constante renegociación del contrato social.
Baldwin, 1992: 18

Uno de los principales debates en la historia de las democracias capitalistas occidentales ha girado
en torno al papel que debe desempeñar el Estado en el desarrollo social. Sobre todo después de la
Revolución Industrial en Europa, debido a las deficiencias e iniquidades de los procesos económicos
que comenzaban a convulsionar la sociedad, empezó a cobrar presencia una corriente de pensamien­
to que se opuso a las posiciones politicas y académicas dominantes en aquella época, que defendían
la continuidad del statu qua dentro de los límites del laissez-faire y oblígaban a las instituciones de
gobierno a permanecer apartadas de la dinámica económica confinadas a proteger el territorio y el
orden público y a procurar, sólo marginal y esporádicamente, ayudas de tipo asistencial a los pobres.
Contrario a estos postulados conservadores, adversos a cualquier tipo de intervención pública por
considerarla una amenaza al régimen de libertades y principios que promueven el progreso individual
y el crecimiento económico, la corriente opositora, que podríamos calificar genéricamente como re­
formista, observó en el Estado una alternativa de solución a los problemas estructurales del capita­
lismo, que ponían en riesgo su estabilidad y permanencia. Desde su perspectiva, el Estado debia
asumir una posición activa ante la situación de desigualdad prevaleciente con el fin de moderar los
fenómenos sociales más perniciosos de la expansión industrial, como la indigencia y el desempleo, y
evitar confrontaciones irreductibles entre los factores de la producción. En otras palabras, la concep-

Profesor huéspeden la Universidad de Guadalajara,en periodo sabático por El Colegio de 1'3Frontera Norte. Miembro
del SNI,nivel !l.

[ 19]
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Surgimiento y devenir del Estado de bienestar en las democracias occidentales
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listas o como alternativa de un cambio social más profundo (Picó, 1990). Para los neoconservadores
la dinámica de la intervención pública produjo cuatro grandes problemas: a) crecimiento excesivo del r:
gobierno derivado de los intereses de la burocracia y de las demandas del mercado político y la com­ :1.• 1.
petencia electoral; b) desfase en ascenso entre los costos y las expectátivas generadas por la política
social y sus resultados; c) sobrecarga del sector público central como consecuencia de los anteriores r'"
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problemas y como fuente de ineficacia, descoordinación y pérdida de control administrativo; y J_¡

d) desaceleración del crecimiento económico como resultado de presiones fiscales elevadas, regula- '
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clones excesivas y beneficios reducidos (Mishra, 1992: 57-84). Desde otros ángulos, para la nueva
derecha el Estado de bienestar "reduce los incentivos, sofoca la iniciativa privada, absuelve a la gen­ ti.J

te de responsabilidad personal y estimula la dependencia. La ausencia del mecanismo de los precios y

de la disciplina del mercado estimula la ineficiencia y el despilfarro" (Johnson, 1990: 60).
I
Estos diagnósticos han dado lugar a una contraofensiva conservadora que postula como fin úl­ ;j

timo el desmantelamiento del Estado de bienestar, es decir, el retorno a los principios y valores del
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capitalismo liberal. En sus enunciados generales, este camino de regreso hacia la economía de merca­
do exige la renuncia del Estado a sus objetivos sociales (bienestar) y económicos (pleno empleo); en sus
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aspectos particulares, prescribe un conjunto de medidas correctivas (reducción de la oferta monetaria
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"
y del déficit público, desregulación de la economía, disminución de 105 impuestos, privatización y des­ > ('
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centralización de los servicios) que, se supone, permitirán controlar la inflación, recuperar el creci­ "

miento económico y restablecer la confianza de la sociedad. Para los ideólogos de la derecha radical la
intervención pública sólo seria aceptable dentro de los límites de un Estado minimo, asistencia lista,
dedicado a aliviar exclusivamente situaciones sociales de extrema necesidad (Mishra, 1992: 57-82).
Para la izquierda socialista la crisis del Estado de bienestar se encuentra enraizada en las contra­
dicciones inherentes a las funciones económicas (facilitar la acumulación) y políticas (legitimar el
sistema de producción) que le fueron asignadas para garantizar la continuidad del capitalismo indus­
trial. Argumentan que para hacer posibles ambas atribuciones el Estado ha tenido que incrementar de 11
manera constante sus gastos, tanto productivos como sociales, de tal forma que poco a poco han ido
distanciándose de la capacidad de las fuentes privadas para financiarlos. Lacreciente disociación entre
el gasto público y el financiamiento privado (o crisis fiscal del Estado) se ha visto reforzada, de acuerdo
con James O'Connor (1994: 30-31), por la mediación del mercado político que provoca "una apropiación
del poder estatal para fines particulares", así como una "gran cantidad de pérdidas, duplicaciones y
superposiciones en los proyectos y servicios estatales [...] En resumen, el proceso de intervención esta­
tal, incluyendo el crecimiento del sector público, es altamente contradictorio y a largo plazo debilita la
capacidad del sistema de producir excedente económico" (Mishra, 1992: 82).
Desde el punto de vista de su impacto social, continúan los representantes de la izquierda mar­
xista, la acción gubernamental no ha modificado sustancialmente los patrones de distribución del
ingreso entre clases; tampoco ha podido eliminar las causas de las contingencias y necesidades indi­
viduales, remitiéndose sólo a compensar parte de las consecuencias de tales eventos. En lo que si ha

[30 J
 Gerardo Ordóñez Barba

logrado un cierto nivel de eficacia ha sido en el ejercicio de sus funciones como. instr.tJrnet1tlb:(:l!i;;~n"
trol social y de mediatización político-ideológica. Para hacerse merecedor de losservicjo:s;-"q~,~ie{le:s.:;
tar los individuos han tenido que plegarse a las pautas y normas económicas; política5o,\,,\culUir¡:¡les
dominantes en la sociedad, así como someterse a las rutinas y requerimientos de la butocraclavsus
organizaciones. Estas formas de control social han encontrado su correlato políticb¡.;ideológi¡:onPa;ra
los socialistas, el bienestar público "no es visto sólo como fuente de beneficios y servicios¡sindcomo
fuente de falsas concepciones sobre la realidad histórica que tienen efectos dañinos sobre la cons
ciencia, la organización y la lucha de clases" (Offe, 1991: 143-146). Derivado de sus análisis, la iz­
quierda socialista concluye que el Estado de bienestar no representa una alternativ.a viable para al:..
canzar un sistema social y económico cualitativamente distinto al que prevalece en las sociedades
capitalistas (como lo sostienen los socialdemócratas); por el contrario, tiende a mantener el'státuquo
en medio de un conjunto de contradicciones exacerbadas que a la larga lo harán insostenible.
En la praxis pública, el rompimiento de los consensos de mediados de los setenta abrió las puertas
para que los gobiernos pusieran en marcha un paquete de iniciativas tendentes a contrarrestar las
manifestaciones de la crisis económica. Entre los primeros objetivos de política adoptados destacó la
contención del déficit público mediante ajustes a los presupuestos gubernamentales, principalmente en
aquellas partidas relativas al bienestar. Fue en esos años, como lo asegura Joan Artells (1992: 109),
cuando "la financiación pública del gasto social-sostenida y creciente- deja de verse como un elemen­
to básico en el crecimiento económico y la estabilidad general y, en cambio, se abre paso a una actitud
tendente a estabilizarlo -e incluso a reducirlo en términos reales y en términos de su proporción en
relación con los ritmos de crecimiento': En el análisis de las cifras referentes al conjunto de países que
integran la OCDE, este autor observa que, entre 1975 y 1980, efectivamente el aumento de los gastos
sociales sufrió una desaceleración con respecto de los ritmos registrados en las dos décadas anteriores
(de 8 a 4% anual), no obstante su crecimiento siguió estando por encima del PIB (Artells, 1992).
En la década de los ochenta, con el ascenso al poder de las administraciones neoconservadoras
en países como Inglaterra y ios Estados Unidos, y con la reelección de gobiernos socialdemócratas en
naciones como Austria y Suecia, se perfilaron dos proyectos políticos divergentes en torno al futuro
del Estado de bienestar. Por un lado, la derecha con una estrategia de desmantelamiento y liquidación
y, por el otro, la socialdemocracia con una política de conservación. Mishra, en su estudio acerca de la
experiencia reciente de varios países en la instrumentación de ambos proyectos, sostiene que en nin­
guno, quizá con la excepción de Suecia, se han cumplido cabalmente los propósitos pretendidos. Las
propuestas de desmantelamiento se han enfrentado en la práctica con amplias manifestaciones de
rechazo social y político a la renuncia de los derechos y servicios de carácter universal, lo cual, en gran
medida, ha impedido a los gobiernos conservadores realizar privatizaciones a gran escala, reducir los
gastos sociales, ejercer control sobre el déficit público y acercarse al deseado equilibrio presupuestario.
En estas condiciones, sus mayores éxitos (por llamarles de alguna forma) radican en el abandono del
pleno empleo como política de Estado, en !a flexibilización de los mercados laborales y la consecuente

[31 J
 Surgimiento y devenir del Estado de bienestar en las democracias occidentales
!'
i
L
contra toda predicción pero también con resultados desfavorables, por el gobierno conservador de
Richard Nixon que inició en 1969. ,.
Contrario a lo que podría suponerse, durante el mandato de Nixon se sostuvieron, con algunas
excepciones, los compromisos de la Great Society y continuaron los esfuerzos por introducir nuevos
L
programas y perfeccionar los ya existentes. Entre lo más sobresaliente de esta administración se en­ r
cuentra la expansión de los vales de alimentos y el intento de establecer dos programas orientados a 1
e:
garantizar ingresos mínimos: uno para los adultos pobres en edad avanzada, ciegos e incapacitados
que no recibían apoyo de otras fuentes públicas (Supp/ementa/Security /ncome-ssl) y otro para todas
,.
las familias con hijos dependientes (Fami/y Assistance Plan-FAP).Con el FAPse buscaba eliminar las ri­ L,
gideces impuestas por el AFDe,que obligaban a los beneficiarios a no trabajar y a mantener la unidad
t:
familiar incompleta. Este plan fue finalmente rechazado en el Congreso, en tanto que el SS/logró su
aprobación (Patterson, 1993: 291-300). El gobierno de Carter volvió a plantearla posibilidad de asegu­ i.

rar ingresos mínimos a todos los pobres, pero ahora a través de una estrategia que distinguía entre
capacitados e incapacitados para el trabajo. "Según el plan de Carter, los que pudieran trabajar recibi­
,.
!.
rían complementos salariales y ayuda federal en la búsqueda de empleo, o se les proporcionaría uno de
los 1 400000 empleos públicos programados con un salario ligeramente superior al mínimo. Las per­
sonas que, pertenecientes a esta categoría, se negasen a trabajar no recibirían ayuda, aunque sí sus
hijos. Para el segundo grupo, Carter proponía la modernización de la burocracia existente" (Patterson,
1993: 311). Las reformas de Carter encontraron la misma suerte del FAP en el Congreso. De esta propues­
ta los legisladores sólo aceptaron "una versión diluida que establecía un mínimo en los pagos de la AFDe,
e1650f0de la cantidad estimada por el umbral oficial de pobreza de 1981 (Patterson, 1993: 312-313).
Con estas dos últimas administraciones federales finaliza en los Estados Unidos la etapa de cons­
trucción del Estado de bienestar. Incluso con Cárter ya habían comenzado a manifestarse retroce­
sos, que se intensificaron con las políticas impuestas por el presidente Reagan en la década de los
ochenta. Estas tendencias regresivas, como hemos expuesto páginas atrás, no fueron privativas de la
experiencia estadounidense; por el contrario, forman parte y fundamento del movimiento neoconser­
vador que, en diferentes regiones del mundo, pretende desmantelar y liquidar los avances de los sis­
temas de protección y bienestar sociales. Pero a diferencia de lo que sucede en otras partes, los ataques
contra el Estado benefactor estadounidense comenzaron mucho antes de que alcanzara, desde cual­
quier punto de vista, los niveles de sus lejanos parientes europeos (Glazer, 1992: 219).11El desarrollo
tardío, fragmentado, pragmático y descentralizado de la política social en este país, en combinación
con la reciente embestida conservadora, dejan como legado un Estado de bienestar incompleto, no
universal, desarticulado, complejo, costoso, cuestionado (Jusidman, 1996: 23-24) y, lo que es peor, con
márgenes de maniobra muy estrechos para trascender sus inercias y limitaciones.

11
Este autor afirma: "En realidad, es posible que sólo en un aspecto, el de las pensiones de vejez,el Estado de bienestar
americano seacomparable a los Estadoseuropeosavanzados':

[36J
 Gerardo Ordóñez Barba

Regresando a la pregunta inicial, ¿qué podría explicar el origen de las diferencias entre el Estado
de bienestar europeo y el estadounidense? Un punto de partida importante para responder a esta
interrogante consiste en ubicar el momento en el que comenzaron a distanciarse ambas formaciones
5 estatales. Como hemos expuesto, durante el periodo entre guerras los éJesarrollos en ambos lados del
Atlántico mostraban muchos elementos en común, en gran parte forzados por los efectos económi­
cos y sociales de la Gran Depresión de 1929. El New Deo! representó un acercamiento a las tendencias
5 europeas en los aspectos centrales de la política social de aquella época; esto es, la institucionaliza­
5 ción de los sistemas nacionales de seguridad y asistencia social, los cuales cubrían, con excepción del
seguro de enfermedades, la mayoría de las prestaciones y beneficios reconocidos en las naciones
avanzadas: pensiones por vejez, seguro de desempleo, ayudas a familias pobres con hijos dependien­
tes, ciegos y personas en edad avanzada.
Una vez finalizada la segunda guerra mundial, también en consonancia con Europa, se aprobaron
e dos nuevas legislaciones que establecían los derechos sociales al trabajo (pleno empleo) y a una vivienda
digna. Este conjunto de reformas, que concluyeron en 1949, parecían indicar que los Estados Unidos
e podía encaminarse hacia la conformación de un Estado de bienestar semejante al que había proyecta­
do el plan Beveridge-Keynes, tomando en cuenta que existían por lo menos condiciones económicas
s similares a las del viejo continente, caracterizadas por altos niveles de crecimiento. Sin embargo, mien­
1, tras que en Europa continuaron esforzándose durante la década de los cincuenta por consolidar siste­
mas universales de protección económica y social, los Estados Unidos entró en un periodo de estanca­
miento y contracción que impidió superar las restricciones impuestas por el New Decl. Fue en estos
años cuando el punto de inflexión entró en un camino sin retorno, aún considerando el renovado
impulso de la GreotSociety o los impredecibles programas y proyectos auspiciados por Nixon.
De acuerdo con el historiador James Patterson (1993: 131-132), la bifurcación de la posguerra
en la trayectoria de los Estados se debió a los impactos diferenciados del conflicto bélico en las acti­
tudes de la gente. Para los europeos, la experiencia de haber vivido innumerables pérdidas humanas
y materiales generó un sentimiento de causa común que intensificó inmediatamente la demanda de
servicios sociales. Para los estadounidenses, en cambio, se tradujo en actitudes populares conserva­
doras en torno a la ayuda gubernamental, ya que se pensaba que los que habían sacrificado algo eran
los veteranos de guerra y no los pobres. Los favorables resultados económicos de los años cincuenta
ayudaron a reforzar los valores y percepciones sociales en ambos lados: mientras que en Europa el
crecimiento era visto como un logro del mismo sistema de bienestar y de sus valores intrínsecos
(confianza en el Estado, solidaridad, bien común e igualdad). en los Estados Unidos la prosperidad
contribuyó a olvidar las penurias de la depresión y a fortalecer las viejas ideas en contra de la inter­
vención pública y a favor del esfuerzo individual, la autoayuda, la ética de trabajo y la libre empresa.
Estos elementos de diferenciación, que aluden a la dimensión ideológico-cultural dominante en
ar las sociedades, se encuentran enraizados en estructuras sociales, políticas y gubernamentales com­
pletamente distintas, que han tendido a formar diques o cauces para cualquier proyecto de reforma

[ 37]
 Surgimiento y devenir del Estado de bienestar en las democracias occidentales

estatal. Los acuerdos de la posguerra para la provisión universal de los servicios de bienestar en
Europa pudieron concretarse gracias a que contaban con sociedades relativamente homogéneas, con
corrientes de pensamiento y partidos políticos progresistas, con un movimiento obrero organizado
fuerte e inspirado en ideas socialistas y con el liderazgo de qobiernos'nacionales afianzados en una
añeja tradición centralista. En los Estados Unidos ninguna de estas condiciones estaba presente en
aquella época y en muchos sentidos hoy día continúan ausentes. Como lo explica Nathan Glazer
(1992: 224-241). el fracaso de la universalidad en este país refleja cinco características de la sociedad
americana, que se suman a las debilidades del sindicalismo y a la extinción de las ideas socialistas en
el escenario político: el federalismo y la descentralización política, como fuente de dispersión de re­
cursos y rechazo a cualquier intento por establecer sistemas nacionales de provisión; las divisiones
étnicas y religiosas, que impiden desarrollar políticas uniformes; la discriminación racial, que mira
con desacuerdo la instauración de medidas igualitarias; el individualismo, que exige al gobierno dis­
tribuir recursos y servicios públicos de acuerdo con el esfuerzo de los individuos y no en función de
su situación de necesidad; y, finalmente, la influencia de las agencias privadas lucrativas y volunta­
rias, que se oponen a perder sus cuotas en el mercado del bienestar':
Para concluir podemos establecer que la revisión de estas dos divergentes trayectorias represen­
tativas de las sociedades modernas, ilustran la crucial importancia de las variadas influencias naciona­
les que participan en la definición de los objetivos y alcances de los sistemas públicos de protección
social; también ejemplifican los amplios parámetros entre los que puede moverse la construcción del
Estado de bienestar en las democracias capitalistas. No estamos entonces ante un hecho histórico
predeterminado por el que deban transitar las sociedades cuando llegan a una etapa de desarrollo; por
el contrario, estamos frente a procesos históricos únicos e inéditos que evolucionan de muy diversas
maneras y no siempre, como parece perfilarse en la actualidad, en una ruta ascendente (Mishra, 1993:
14-15). No obstante, la historia reciente de estos paises confirma que, a pesar de los embates neocon­
servadores que promueven la retirada absoluta de la intervención pública en el desarrollo social, los
ajustes a los Estados de bienestar seguirán transitando por cambios parciales que difícilmente modifi­
carán los compromisos sustantivos adquiridos en sus respectivos contratos sociales.

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te

[39 J

•
 'r~

América latina: regímenes de bienestar en transición

Carlos Barba Solano"

En América Latina la crisis económica de 1982 redefinió el escenario para la intervención estatal
y consolidó a nuevos actores globales y locales. Estos pusieron en marcha una agenda económica y
otra social radicalmente distintas a las que caracterizaron la etapa de industrialización orientada al
mercado interno.
La nueva bitácora económica fue sintetizada inicialmente en el Consenso de Washington, el cual
promovía el libre mercado, políticas macroeconómicas prudentes y la apertura comercial, a través de
una serie de reformas estructurales encaminadas a: corregir los desequilibrios fiscal y externo, priva­
tizar los bienes y servicios públicos, liberalizar el comercio, desregular el mercado laboral y financiero,
y reformar los sistemas tributario y de pensiones.
Por su parte, la agenda social fue establecida gradualmente por el Banco Mundial (S M) y el ..
'

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través una serie de recomendaciones para enfrentar la
pobreza sin poner en tela de juicio el funcionamiento del mercado. Esas indicaciones han llegado a
conformar un nuevo paradigma de bienestar para la región, que se plantea como un centro de con­
fluencia discursiva y práctica para todos los paises. Se ha marcado una ruta alternativa, que ha llega­
do a ser hegemónica, para abordar la cuestión social y ha intentado poner en sintonía los sistemas
de protección social regionales con los procesos de estabilización y ajuste económico.
A pesar de las enormes diferencias geográficas, sociales, demográficas y económicas entre los
países que conforman la región, durante los años noventa, la mayoria de los gobiernos de la región
estuvieron de acuerdo' con estas agendas. Sin embargo, el cambio paradigmático no ha redundado
en una clara mejoría del bienestar en América Latina, ni siquiera en etapas de crecimiento como la de
la década de 1990.2

Director de la División de Estudios de Estado y Sociedad y profesor investigador Titular "C" del Departamento de Estu­
dios Sociourbanos de la Universidad de Guadalajara. Miembro del SNI. nivel!.
No todos, ni en los mismos grados, como lo veremos.
De hecho, esos años han sido catalogados por la Comisión Económica para América Latina (CEPAl) como de "luces y
sombras", precisamente porque a pesar de que durante varios años se restableció el crecimiento económico los resul-

[40 J
 Carlos BarbaSolano

Frente a los magros logros alcanzados tanto el consenso original, como el patrón de reformas
se han desgastado, dando pie a la aparición de conceptos, lecturas y propuestas diferentes respecto
a lo que debe considerarse prioritario en términos económicos y sociales a escala regional o nacio­
nal.3 Esto ha llevado a un cuestiona miento del paradigma de bienestar-residual en el ámbito intelec­
tual, a cambios de orientación en varios qobiernos" y a nuevas propuestas por parte de algunas
agencias internacionales ligadas al tema del desarrollo, particularmente en el marco de las Naciones
Unidas.5
En ese contexto, a partir de una perspectiva comparativa, este trabajo se propone dos cosas:
analizar distintas trayectorias de los procesos de ajuste económico y reforma social en tres conjuntos
de países y confrontar la tesis de que la residualización de todos los regímenes de bienestar latinoa­
mericanos continúa siendo la única ruta posible.
Para realizar esta tarea este trabajo abordará tres tópicos: 1) Las características del paradigma
de bienestar residual hegemónico en la región a partir de los años noventa; 2) la pertinencia de adop­
tar un enfoque comparativo para realizar análisis empíricos sobre esta temática y el uso del concep­
to de régimen de bienestar en América Latina; y 3) el análisis de los datos sociales disponibles, agru­
pados alrededor de tres tipos distintos de regímenes de bienestar regionales.

El paradigma residual en América Latina

I En América Latina en el terreno social, de manera muy general, puede hablarse tanto del abandono
paulatino del paradigma del seguro social, que tenía como eje el empleo formal y 105 derechos socia­
les que se adquirían por esa vía, como de la reducción progresiva de lo social a los temas de la pobre­
za y la vulnerabilidad social.
La transición ha implicado que en la agenda de muchos de 105 gobiernos de la región el tema de
la ciudadanía social haya sido desechado o que se hayan interrumpido las acciones consistentes y
suficientes para asegurar la universalización de derechos sociales.
Este camino ha conducido tanto a que el empleo sea concebido estrictamente como un problema
de mercado, y por ello las tendencias más marcada en ese ámbito sean la desregulación y flexibiliza-

tados sociales fueron desalentadores. (CEPAL,2001). De acuerdo con datos generados por la CEPALlos países de la región
no sólo continúan enfrentando hoy serios retos en términos de persistencia de procesos de exclusión, pobreza y alta
vulnerabilidad social, sino también crecientes problemas de desempleo, subempleo, informalidad, desigualdad social y
de género, e inseguridad ciudadana. (CEPAL2001, CEPAL/Unicef, 2001).
Véase Barba, 2004 y Barba et al., 2005.
En el ámbito gubernamental el "giro a la izquierda" de los gobiernos de Venezuela, Chile, Brasil, Argentina y reciente­
mente Uruguay asi lo indican.
Tal es el caso de PNUD,CEPALe IINUDS.

[ 41]
 América Latina: regimenes de bienestar en transición

ción de los mercados de trabajo, como el reformar los sistemas pensionarios que en muchos casos
han pasadode un modelo de reparto a otro de capitalización individuaL6
La pauta dominante ha sido la residualización de la acción pública en materia social, esto es: [.
asumir que las políticas y programas socialesdebendirigirse exclusivamentea quienesson incapaces
de contratar su propia previsión social en términos privados.
La idea más fuerte ha sido que el papel de la política social debe restringirse a garantizar a los
máspobres recursosmínimos paraque cada uno puedaaprovechar las oportunidades de ingreso que
supuestamente el mercado proporciona. Este enfoque, que concibe la pobreza como un problema
imputable fundamentalmente a deficienciasde carácter individual, ha servido parajustificar el carác­
ter focalizado de los programas sociales,frecuentemente pensadosen oposición a políticas universa­
listas. Desdeesa óptica sólo se considera legítimo reasignarrecursos por medios públicos a quienes,
además de situarse en la pobreza extrema, están dispuestos a alcanzar su bienestar actuando de
acuerdo con las reglas del mercado.
Esaha sido la racionalidad dominante en el diseñó de fondos de inversión social o de programas
orientados tanto a la acumulación de capital humano, como a garantizar activos mínimos o estable­
cer redesde seguridad que operen en situaciones·críticas.
Generalmente, la población objetivo de esta clase de intervenciones ha sido: quienes viven en
pobrezaextrema, particularmente las nuevasgeneracionesde pobres;7yaquellos considerados más
vulnerables a las crisis económicas,lascatástrofes naturales o familiares, que corren el riesgo de caer
por debajo de las líneasde pobrezaestablecidas.
El paradigma naciente, encabezadopor el BM y el BID, admitido y promovido devotamente por
numerososgobiernos latinoamericanos,sedistingue por su perfil trasnacional, pues supone la parti­
cipación de actores internacionales en un tema que tradicionalmente habíasido competencia exclu­
siva de los estados nacionales: el bienestar social. Por ello, podriamos hablar de la deslocalización
como una de sus primeras características:" la otra seria por supuesto el respeto a la libertad de rner-

Aunque este procesohasido sumamenteazaroso.Podríadecirse que ni lasrecetasdel BancoMundial (1994)ni la expe­

riencia chilena, que ha servido de modelo en el procesode reforma, han sido seguidasa piejuntillas, en buena medida
porque internamente los gobiernos reformistas han enfrentado distintos grados de oposición. Esto ha dado pie a la
aparición de tres modelos distintos, ademásdel ya existente: el sustitutivo, el mixto y el paralelo.Parauna exposición
detallada sobreeste tema ver: Barba(2003: 278-296).
Laintención ha sido interrumpir la reproducciónintergeneracionalde la pobreza,aunque en Méxicose hablaya de tres
bandasde pobreza:la alimentaria, la de capacidadesy la patrimonial. Enteoría cada una de ellasdemandaríadistintos
tipos de acciones públicas: transferencias incondicionales,programas de capital humano, programas de dotación de
activos.(Cortéseta/., 2002).Lasdos primerascorresponderíana grossomodo a lasvisionestradicionalessobre pobreza
extremay la tercera a la concepciónde vulnerabilidad social.
Ladeslocalizaciónno se refiere exclusivamentea un cambio de escala,sino a la adquisición de capacidadesque antes
eran predominantemente estatales por parte de estos nuevos actores, tales como: el diseño, el financiamiento y la

[42 )
 Carlos Barba Solano

cado y el atribuirle a éste el papel fundamental en la generación y distribución de bienestar," aspecto

que le confiere un marcado carácter residual. 10..

La heterogeneidad regional y la conceptualización de lo social

Suele decirse que en América Latina el "modelo de bienestar" ha sido semejante al Estado social con­
servador o corporativo europeo y que paulatinamente, tras más de una década dereformas econó­
micas y sociales, se ha ido acercando al modelo residual anglosajón.
Ambas afirmaciones, aunque acertadas desde una perspectiva muy qeneral-scn.reduccionistas
porque parten, al menos, de tres premisas inadecuadas: 1)que pueden aplicarse de manera mecánica
las tipologías de los regímenes de bienestar de las economías desarrolladas a la realidad latinoame­
ricana, 2) que puede hablarse de esta región como si fuera una realidad homogénea y 3) que la
aplicación de agendas de reforma económica y social semejantes produce los mismos resultados en
todos los casos.
Para empezar, no es apropiado hablar en general de la existencia y continuidad de estados del
bienestar en América Latina, donde con muy escasas excepciones no han prevalecido de manera
duradera la democracia, ni se han garantizado todos los derechos civiles o políticos o se han univer­
salizado los derechos sociales para toda la población, ni se han alcanzado los niveles de salarización
logrados por las grandes economías de Europa.
Tampoco es adecuado abordar a la región como un todo, porque evidentemente existen grandes
diferencias entre los países que la integran. Los contrastes se manifiestan en varias escalas, como: la
territorial, la demográfica, la etnocultural, la de las dimensiones del producto interno bruto, la de los
procesos de industrialización, etc." Las discrepancias son particularmente agudas en el terreno del

evaluación de programassociales.Porsupuesto, esto no significa que las agenciasinternacionales monopolicen dichas

funciones, sino que ahora son actorescruciales en cada una de ellas.
Loque se expresaen la tendenciaa considerar el crecimiento económico como el mecanismofundamental para reducir
la pobreza.
10
Basadosen experienciashistóricas de paisesanglosajones como los EstadosUnidos,Australia, Canadáo NuevaZelanda
y tardíamente el ReinoUnido sabemosque los regímenesde bienestar de tipo residual asumenque el mecanismofun­
damental para alcanzarel bienestarsocial es el mercado y que las prestacionespropiamente públicassedebenorientan
sólo a corregir externalidadesde la economia, asignando recursosa los más pobres paraque seancapacesde participar
en el mercadoy sobreponersepor si mismos a sus dificultades. (Skocpol,1995: 7; Hill y Bramley,1986: 10).Lasnormas
para la asistenciasocial son estrictas,frecuentemente asociadascon procesosde estigmatizacióny los beneficiossuelen
ser modestos, ya que se piensa que los beneficios excesivos reducen la motivación para trabajar. (Esping-Andersen,
1990: 26; Esping-Anderseny Corpi, 1993: 370, 373). El enfoque residual de la política social tiende a respetar la estra­
tificación social generadapor el libre curso de la oferta y la demanda, por lo que sus efectos desmercantilizadoresson
minimos (Esping-Anderseny Corpi, 1993: 372).
11
Paraun recuento detallado de estasdiferencias véase Barba(2003: 420-426).

[ 43]
 América Latina: reglmenes de bienestar en transición

bienestar social en aspectos como: los niveles de gasto social,~~los niveles de desarrollo de los siste­
mas de prestaciones sociales," los grados de madurez institucional;14 las tendencias en materia de
ampliación de cobertura,15los grados de exclusión social," las trayectorias en materia de distribución
del inqreso,? los niveles de pobreza;prevalecientesil~los índicesrelativos de niveles,devida,19etcétera.
Por tanto, es incorrecto suponer que a pesarde la heterogeneidad reinante en la región la apli­
cación de agendas semejantes de reforma económica vsoclal en distintos casos producirá resultados
similares; Sin embargo, dada la gran heteroqeneldadreínante y a pesar de las peculiaridadessociales
de América Latina la utilización del concepto de/reqímenes de bienestar" es muy pertinente, precisa­
mente para desentrañar el carácter diferencial de la'construcción de lo social en distintos conjuntos
de países.Pero para ello hace falta evitar una aplicación ontológica de ese concepto.

";, .

12 Existenenormes dlsparidades enmateria de,gagQ social en la región, entre aquellos paisesque como Uruguay,Argen-
•i', ." ~ - .'~ .. . . .

tina, CostaRica,Chile o Brasilhacia.1980-1981 gastaban como promedio 16% del PIB, mientras paísescomoVenezuela,
Ecuador,Nicaragua, Mé><i~~iCOI~~bia ga~tab~n 1Ó,i%, promedio muy cercano al promedio regional, y otros como
Perú.Paraquav Bolivia, Gtiah!mala y Hóndúras qastaban menosde la tercera parte que los pñrnerosv la mitad que los
segundos,pues enpromedio desembolsaban5% del PIB, Los casosextremos son Chile y Paragu'aypues existía entre los
dos una diferencia de 15.6 puntos porcentuales (véaseBarba,2003: 428-429 vCominetti yRuiz, 1998).
13 Este-tipo de sistemas,ligados al modelo ISI, fueron muy.significativos en países como Argentina, Brasil,Chile,Colombia,
Costa Rica,México y Uruguay, en otros casos, corno Guatemala,Paraguay!Perú,~cuador,etc., fueron precarios o prác­
ticamente inexistentes (Raczynski,1999: 172; Filgueira, 1997: 83). Además, mientras paísesGomaBrasil y México no
fueron más allá del sistema del seguro social li~itado, otros como Argentina, Chile, Co~taRicay Ú;uguay crearon sis­
temas de protección sociaí universales(Malloy, 1986: 41).
14
No todos los sistemas de prestacionessociales en América Latina fueron creados al mismo tiempo, de hecho pueden
clasificarse en función del momento cuando fueron creados,como: pioneros (años veinte), intermedios (años treinta y
cuarenta) y tardíos (años cincuenta en adelante) (Mesa-Lago,1994).Estosupone diversos grados de maduración insti­
tucional. En el caso de los sistemas pioneros (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay), encontramos que en tres de ellos se
pueden detectar grados muy significativos de cobertura de algunas prestaciones sociales; mientras en algunos de los
casosintermedios encontramos avancesmucho menossignificativos, como ocurre en el caso de México.
lS
Mientras paisescomo Argentina, Brasil, México, Uruguay,Chile,siguieron una vía bistmarckiana de expansión gradual,
Costa Ricasiguió una via beverdigeanade cobertura universal en un solo momento y Cubauna vía socialista que entre
los años sesentay setenta completó un sistema de seguridadsocial universal (Barba,2003: 430),
16
Todo indica que en América Latina las sociedadescon mayor heterogeneidadetnocultural han tolerado mayoresgrados
de exclusión social (Barba,2003: 430-432).
17
Esto puedeapreciarse por ejemplo en los años setenta cuando los Coeficientes de Gini a nivel urbano fluctuaban entre
0.43 en el caso de Uruguay y 0.59 en el de Brasil (Altimir, 1995: cuadro 2;1).
18
Parauna comparación de datos de pobrezaurbana,rural y total en 10 paisesde América Latina durante los años setenta
y ochenta (Altimir, 1995: cuadro 2.3).
19 VéaseAstorga y FitzGerald(1998: cuadro :IX,S),

[ 44]
 Carlos Barba Solano

La genealogía del concepto de regímenes de bienestar

e
n A partir de la obra de Gasta Esping-Andersen (1987,1990, 1996,1999, 2001) en el 'marco de la.Orqani­
l. zación para la Cooperación yel Desarrollo Económicos (aCDE) se ha d~sarrollado unaintensaaqenda
i- de investigación social fundada en la comparación empírica de la calidad de los derechos sociales,
IS la estratificación social y las estructuras de los mercados laborales de los ,pCllsesjque la integran.
.s (Goodin et al., 1999; Deacon, 1999; Bonoli y Taylor-Gooby, 2000; Scharpf y Schmid¡ 2000; ARnesley,
l­ 2001; Huber y Stephens Schierup, 2001).
IS El eje teórico-metodológico de dichos estudios ha sido el concepto de "régitnér.lfde blej1estar",
definido por Esping-Andersen como: "la manera combinada e interdependiente como.el bienestar es
producido y asignado por el Estado, el mercado y la familia" (Esping-Andersen, 1999: 34-35); Donde
"una organización dada de las relaciones entre [estas tres instancias] ... se asocia con unaAógka par-
ticular de la política socia l..." (Esping-Andersen, 1987: 6-7). :.',..iql' .'
Entre los múltiples resultados de los estudios mencionados, es conveniente rescatar dos que son
l-
muy adecuados para lo que aquí se argumenta: 1) La posibilidad y pertinencia de construir tipos'idea­
a,
10
les de arreglos entre las instancias mencionadas para recoger la variabilidad histórica de "lo social':?O
lS 2) El gran potencial del concepto de "regimenes de bienestar" para realizar estudios sobre las transfor­
lS maciones de los sistemas concretos de bienestar, las políticas sociales, los mercados laborales y las
estrategias familiares en el contexto de la globalización y los procesos de integración económica.
a,
Por lo que corresponde al primer punto, Esping-Andersen en su libro sobre los tres mundos del
:-
bienestar en el capitalismo (1990) ha intentado demostrar que la mayoría de los estados del bienestar
10

¡- de la aCDE se agrupan (cluster) alrededor de tres tipos de regímenes de bienestar: el liberal o residual,
el conservador o corporativo y el institucional o socialdemócrata.21
.n
y
i- 20 "Lo social", entendido no como un lugar distinto a "lo económico" y "lo político", tampoco como un conjunto de insti­
se tuciones paraestatales,sino como un conjunto de mediacionesentre tres órdenes: el económico, el político y el familiar.
lS ;¡: (Lautier,2001: 3; Barba,2003).
,~ 21
El liberalo residual, basadoen experienciashistóricas de paísesanglosajonescomo los EstadosUnidos,Australia, Canadá
¡I, o Nueva Zelanda, asume que la mayoría de la población puede contratar su propia previsión social y que por ello el
re Estadosólo debeapoyar a aquel residualhumano que esincapazde velar por su propio bienestar,esdecir,los más pobres
(Skocpol,1995; Hill y Bramley,1986; Esping-Andersen,1990; Esping-Anderseny Corpi, 1993). El conservador o corpo­
lS rativo, construido a partir de la experiencia histórica de los paisesde EuropaOccidental Continental, pone al Estadoy
las instituciones públicas en el centro del procesosocioeconómico, 105 cualesdistribuyen beneficios siguiendo criterios
re de clase o estatus político, 105 beneficios que no constituyen derechos universales,sino corporativos (aunque gradual­
mente seacercana la universalizaciónen condicionesde pleno empleo),tienden a reforzar la estratificación social que se
ta deriva de las capacidadespolíticas de 105 actores y sólo seofrecen cuando las capacidadesde la familia para servir a sus
miembros se han agotado (Esping-Andersen,1990).El institucional o socialdemócrata sueleejemplificarsecon dosexpe­
riencias históricas diferentes: el paradigma beveridgeanoingles y el social demócrata escandinavo,ambosdesarrollados

[ 45]
 América Latina: reglmenes de bienestar en transición

Por lo que toca al tema de los regímenes de bienestar en transición, el centro de los estudios
aludidos ha sido demostrar empíricamente que no tienen fundamento tres tesis que son moneda de í
curso común en numerosos documentos generados por agencias financieras internacionales y en .
múltiples trabajos producidos bajo el paraguas del Consenso de Wél'5hington: 1)que el paradigma de
bienestar residual es el único que se ajusta a. las condiciones impuestas por la globalización y los. ,'.
procesos de integración económica; 2) que 'la única ruta posible es la desregulación laboral y 3) qué
el Welfare State enfrenta una crisis terminal de la que ya no podrá recuperarse."

Los regímenes de bienestar latinoamericanos

Más allá de la discusión de estas temáticas, las cuales he abordado en otros textos (Barba, 2003, 2004
Y 2004a). se encuentra una cuestión crucial para este trabajo: si el concepto de régimen de bienestar
es apropiado para dar cuenta: 1) Tanto de los arreglos institucionales desarrollados históricamente
entre el Estado, la economía, las unidades domésticas y las políticas sociales en América Latina.
2) Como del proceso y los alcances de la intensa agenda de reforma social que se,ha operado a esca­
la regional durante los años noventa.
En mi opinión no hay ninguna razón para asumir que las únicasformas de articulación posibles
entre 105 elementos referidos en el inciso 1 sean las que han prevalecido en los tipos de regímenes de
bienestar de las grandes economías de la OCDE. En América Latina, las políticas sociales y los sistemas
de prestaciones sociales tienen una larga historia." La fase expansiva de dichos sistemas estuvo

básicamente despuésde la segunda Guerra Mundial. Cadauno de ellos, concibe los riesgoscomo consecuenciassistémi­
cas de la operación del mercado y por ello asumen el bienestar individual como una responsabilidad colectiva, solidaria.
Ello explica que "lo social" incluya en estos casosal conjunto de los ciudadanos, Esteenfoque implica la implantación del
principio de universalidad de las políticas sociales, en el caso beveridgeano para fijar el derecho un nivel minimo de
bienestar para todas las categorías y grupos sociales,encaminado a garantizar ciudadanía universal a pesar de las dife­
rencias socialesgeneradas por la operación del mercado. En el caso socialdemócrata, a través de un procesode desrner­
cantilización sin precedentes en el marco de sociedadescapitalistas, dirigido a construir un derecho democrático a un
nivel de vida socialmente adecuado para construir una sociedad más equitativa, al margen de la lógica del mercado.
(Beveridge, 19B7;Esping-Anderseny Corpi, 1993; Hill, 1997; Lautier,2001; Marshall, 1992;Torfihg, 199B),
22
Entre ellos destacan los siguientes: Hill y Bramley, 1986; Pierson,1994; Skocpol, 1995;Goodin eta/., 1999; Deacon, 1999;
Bonoli y Taylor-Gooby, 2000; Scharpf y Schmid, 2000; Esping-Andersen, 1996, 1999,2001; Annesley, 2001; Huber y
Stephens,2000; y Schierup,2001.
23
Lossistemasde prestacionessocialesen la zona son de larga data, pues se han desarrollando en tres grandes oleadas, la
primera durante los años veinte, la segunda inicia en los años cuarenta y la tercera a partir de los cincuenta, (Mesa-Lago,
"1994). De hecho, como lo señala James Malloy, muchos países latinoamericanos adoptaron programas de seguridad
social antes que paísescapitalistas industrializados como los EstadosUnidos (Malloy, 1986: 31).

[ 46]
 Carlos Barba Solano

acoplada con el proceso de industrialización a través de la sustitución de importaciones (151).en auge

entre los años cuarenta y setenta."
Durante esos años el sistema del seguro social fue uno de los ejes para articular coaliciones
distributivas partidarias del proyecto industrializador, que estuvieron integradas por sectores de las
clases medias, organizaciones obreras, empleados públicos, empresarios industriales nacionales y
extranjeros, partidos políticos y funcionarios públicos. ."
De igual forma es cierto que en lo general las instituciones del seguro social se distinguieron por
ser regresivas y no democráticas, características que:

11 Sólo en pocos casos permitieron un proceso expansivo de derechos y ciudadanía social, lo

que se tradujo en una situación de exclusión asistencial de quienes no formaban parte de
la coalición que retroalimentaba el proyecto de industrialización, especialmente los traba­
jadores del sector informal urbano y quienes laboraban en el sector rural.
11 y que propiciaron altos niveles de desigualdad en la distribución del ingreso, la cobertura
de la protección social y la calidad de los servicios sociales" (Barba, 2003: 384-393).

Se puede agregar a esta descripción, que esas instituciones expresaban una concepción familiarista
del bienestar social, pues preservaban una división familiar del trabajo (breadwinner system) que con­
fería a los hombres adultos el papel de proveedores y portadores de derechos para el resto de la familia
a través del empleo formal ya las mujeres la responsabilidad de transferir servicios de bienestar para los
demás miembros del hogar (lbid.).
Sin embargo, como lo he sostenido en un extenso estudio sobre los sistemas de bienestar en
Latinoamérica (Barba, 2003), no es correcto hablar de un solo tipo de régimen de bienestar en la región,
sino de tres tipos desarrollados bajo el paraguas del paradigma del seguro social: los universalistas,
los dualesy los excluyentes.
Los regímenes universalistas, que incluían a Chile, Argentina, Uruguay y Costa Rica26 fueron los
que más se asemejaron a los regímenes conservadores europeos, tanto por su expansión gradual y
.:~

24 Algo parecidoa la relación que se produjo en EuropaOccidentaly los EstadosUnidos entre la expansióndel Estadode
bienestary las políticas keynesianas.
25
En la región la hegemonía de este paradigma fue acompañada con altos niveles de desigualdad,así como por una
tendencia a la reducción del peso relativo de la pobreza,pero no de su pesoabsoluto. Sin embargo, 105 indicadoresde
calidadde vida muestran que en la etapa expansivadel modelo ISImejoraron consistentemente 105 principales indica­
doressociales,como las tasasde mortalidad infantil, la esperanzade vida y la cobertura de 105 sistemasde educacióny
salud (Barba.2003).
26
Lostres primeros desarrollaron sus sistemasde bienestar desde principios del siglo xx, mientras Costa Rica lo hizo a
mediadosdel siglo pasado.

[ 471
 América Latina: reglmenes de bienestar en transición

untversaíizante," como por la vinculación de la protección social al mercado laboral formal ya las
organizaciones de clase obrera. Sin embargo, no hubo uniformidad en los tipos de regímenes políti­
cos con los que se vincularon, ya que estos se dividieron en democráticos y autoritarios,"
Los datos indican que a inicios de los años setenta, cuando aú'n parecía viable el modelos 151a
escala latinoamericana, en estos paises se observaban los mayores niveles de gasto social, la menor
heterogeneidad etnocultural, la mayor cobertura del seguro social y de los sistemas educativos y de
salud, los menores niveles de pobreza rural, urbana y total; los menores índices de concentración del
ingreso; los indicadores más bajos en materia de precariedad laboral y subempleo; los mejores indi­
cadores en materia de esperanza de vida al nacer, mortalidad infantil, analfabetismo e índices relati­
vos de vida (Barba, 2003: 444-464).
Por su parte, los regímenes duales incluían a Brasil, México, Colombia y Venezuela y los exclu­
yentes a la mayoría de los países de América Central con la excepción de Costa Rica y Panamá, así
como a países de América del Sur como Ecuador, Perú, Bolivia y Paraguay.
Estos dos tipos de regímenes se distinguían por:

• Un descenso de uno y dos escalones, respectivamente, en todos los indicadores ya men­

cionados, así como en los niveles de gasto social, de cobertura de seguridad social, de los
servicios educativos y de salud preventiva, y del grado de desmercantilización del bienestar
.~
social. .~
• y un aumento gradual de la heterogeneidad etnocultural del carácter regresivo de los
sistemas de protección social y del grado de informalidad de los mercados laborales,"

Estas características tendían a manifestarse de manera dual en los regimenes intermedios, privile­
giando a la población urbana, organizada y relevante para el modelo ISI y excluyendo al resto de la
población; mientras se agudizaban en el caso de los regímenes excluyentes, dejando por fuera de su
cobertura a la mavorla de la población (Barba, 2003: 444-464).

Regímenes en transición

Tras más de una década de reformas, los regímenes de bienestar latinoamericanos han sufrido trans­
formaciones muy significativas. Los efectos de los procesos de ajuste económico y de reforma social,
así como las dinámicas de los mercados laborales, se han distribuido de manera desigual entre los
tres tipos de regímenes mencionados.
27
La excepción fue Costa Ricadonde la cobertura se asemejó más al modelo Beveridgeanode cobertura universal en un
solo momento.
2B
Sólo el caso costarricense se ha mantenido bajo un sistema político democrático sin interrupciones autoritarias.
29
Paraun recuento pormenorizado de esosindicadores,véaseBarba (2003).

[ 4Bl
 Carlos Barba Solano

ss ~)las características de los procesos de ajuste

i~
Las reformas no se iniciaron al mismo tiempo en toda la región, en 105 regímenes universalistas del
a Cono Sur las reformas iniciaron durante 105 años setenta, mientras en ~I resto de 105 paises.de Amé­
)r rica Latina la década de 1990 fue la más activa en esta materia, particularmente en su primera mitad
le (Barba, 2003: 5~6-550).
el Por otra parte, los ritmos de las reformas no han sido similares; en regimenes universalistas
i­ como Chile, Uruguay y Costa Rica, al igual que en regimenes duales como Brasil y Colombia las
i- reformas ha tendido a ser graduales (lentos y crecientes). mientras en Argentina (régimen univer­
salista). México, Venezuela (regimenes duales) y Perú junto con la mayor parte de Centroamérica
1- (regimenes excluyentes) han abundado 105 tratamientos de shock (amplios y rápidos) (Barba, 2003:
5i 484-489).
Los alcances de 105 procesos de reforma tampoco son equivalentes, han abarcado numerosos
campos, entre ellos la apertura comercial, la reforma tributaria, la reforma financiera, las privati­
zaciones de activos públicos, la reforma laboral y la reforma del sistema de pensiones. Sin embar­
go, puede documentarse una gran variabilidad en este terreno, pues mientras algunos paises como
Argentina, Chile (regimenes universalistas) o Perú (régimen excluyente) han realizado cinco o seis
de estas grandes reformas, otros como Colombia, México, Venezuela (regimenes duales) y Bolivia,
Guatemala o Nicaragua (regimenes excluyentes) han realizado cuatro, y otros más como Costa
s Rica, Uruguay (regímenes universalistas) o Brasil (régimen dual) han realizado dos o tres (Barba,
2003: 484-489).
Tampoco se puede hablar de homogeneidad en 105 años de crisis, corrección o estancamiento
de esas reformas o en el estado actual de las mismas. Las reformas tempranas en el Cono Sur entra­
3 .. , ron en crisis a principios de la década de 1980, las tardias entraron en crisis en 105 años noventa,
j como ocurrió en Brasil, México o Venezuela. La continuidad de las mismas ha sido igualmente varia­
ble, las reformas se han consolidado en Chile, y han sido frenadas pero son estables en países como
México, Brasil, Colombia, se encuentran en crisis y revisión en Argentina y han sido revertidas en
Venezuela (Barba, 2003: 484-489).

b] Los estilos de crecimiento y el empleo

También en el caso de 105 estilos de crecimiento o las estrategias de empleo asumidas podemos
hablar de trayectorias diferentes que se ha traducido en dos distintas modalidades de exclusión
laboral. La primera que corresponde a los regímenes universalistas, que se caracterizan por una cali­
dad del empleo relativamente alta, por altos niveles de desempleo y una alta concentración del ingre­
so. La segunda que concierne tanto a 105 regímenes duales como los regímenes excluyentes y se
caracteriza por niveles de desempleo intermedios, pero se destaca por la baja calidad de 105 nuevos

[ 49]
 América Latina: reglmenes de bienestar en transición

empleos que genera, así como por la alta polarización salarial y por la concentración del ingreso
produce."

e) La reforma social

La heterogeneidad reinante continúa en el caso de los procesos de reforma social. En este caso, corno
lo afirma Filgueira (1998) la focalización y la descentralización no puede significar lo mismo en los
regímenes universalistas donde se ha dado un desarrollo notablemente mayor de derechos universa­
les en materia de educación y salud, que en el caso de los regímenes duales y excluyentes que repte­
sentan dos escalones inferiores en este terreno.
Si los procesos de focalización se enmarcan en derechos universales puede emplearse para ga­
rantizar un acceso mínimo a éstos a quienes no han sido incluidos y puede contribuir a fortalecerla
ciudadanía social. Sin embargo, existe el riesgo de usar esta estrategia para dejar en un segundo
plano la ampliación de esta clase de ciudadanía, sobre todo en países donde los derechos universales
no se han desarrollado significativamente, concentrándose retóricamente en la superación de la

30 Durante los años noventa en los regímenesuniversalistasdel Cono Sur el crecimiento del empleo se concentró en sec­
tores y subsectoresque empleantrabajo calificado y asalariado(serviciosbásicos,los serviciosfinancieros y los servicios
sociales),esospaisestuvieron un crecimiento económico muy elevado(alrededor de 5.3% anual), pero se distinguieron
por una baja elasticidad empleo-producto (ya que por cada punto porcentual de incremento del PIB el empleo creció
apenas0.33 puntos porcentuales)y por muy altos nivelesde desempleourbano (tasasmediasque fluctuaron entre 7.4y
10.4%entre 1991y 1999).Estastendenciasgeneraron una polarizaciónsalarial moderaday no permitieron la reducción
de la concentración del ingreso (Barba,2003: cuadros72 a 75; YAnexo 11).Porsu parte, en los regímenesdualestambién
crecieron los servicios básicos,financieros y sociales,pero esto fue acompañado por un crecimiento significativo del
empleo en sectoresy subsectoresque emplean trabajo descalificado (particularmente en la industria manufacturera
en el casode México,en la industria de la construcción en el caso venezolanoy el comercio en todos los casos),estos
paisestuvieron un crecimiento económico medio [una tasa promedio de 2.9% anual), pero se distinguieron por una
elasticidad empleo-producto mayor a la media regional (por cada punto porcentual de incremento del PIB el empleo
creció 0.700/0),por altos niveles de desempleourbano [las tasas mediasanuales fluctuaron entre 6.8 y 11.1entre 1991
y 1999), por la baja calidad del empleo generado(gran pesodel empleo por cuenta propia) y por una alta polarización
salarial, que evitó la reducción de la concentración del ingreso (Barba,2003: cuadros 72 a 75; y Anexo 11).Finalmente,
regimenesexcluyentescomo Bolivia, ElSalvador,Honduraso Perúsedistinguieron por contar con el mayor crecimiento
del empleo en sectoresy subsectoresque empleantrabajo descalificadode toda la región (el crecimiento del empleo en
la industria manufacturera, en la de la construcción yen el comercio fue muy alto), tuvieron altas tasasde crecimiento
del PIB (alrededor de 4.30/0anual). se distinguieron por la mayor elasticidad empleo-producto de América Latina [por
cada punto porcentual de incremento del PIB el empleo creció 1.30/0),por niveles de desempleourbano relativamente
bajos (las tasas mediasanualesque fluctuaron entre 6.8 y 7.7 entre 1991y 1999). una baja calidad del empleo (empleo
por cuenta propia) y una muy alta polarización salarial,atribuible al hecho de que también creció el empleoen los sec­
tores que empleantrabajo calificado, lo que tendió a incrementar la concentración del ingreso [Barba,2003: cuadros 72
a 75; y Anexo 11).

[50 J
 Carlos Barba Solano

e pobreza, este riesgo crece en las zonas excluidas de los regímenes duales y en el conjunto de los regí­
menes excluyentes. En esos mismos casos son mayores los riesgos de estigmatización social, exclusión
asistencial y neoclientelismo.
Según la descentralización, más allá del carácter sumamente heterogéneo que ha adquirido este
proceso en la región (Gropello y Cominetti, 1998). la clientelización de los servicios sociales y el neo­
o patrimonialismo, al igual que la agudización de inequidades distributivas y la indisciplina fiscal, cons­
IS tituyen riesgos mayores en los regímenes duales y excluyentes, donde existen amplios sectores no
¡-
incorporados a la protección social moderna (Barba, 2003 554-556 Y 560-563).

Las redes de protección social

1-

a En ese mismo tenor, aunque en toda la región se ha promovido la creación de redes de seguridad"
o para enfrentar la vulnerabilidad social a los ciclos económicos y las catástrofes naturales y persona­
:s les, y para evitar estrategias familiares que impliquen costos a largo plazo en términos de desarrollo
a humano," las redes se han difundido a lo largo de América Latina de manera muy desigual.
En los regímenes universalistas donde el problema del desempleo es mayor, han predominado las
políticas de workfare encaminadas a la reinserción laboral ya una cierta desfamiliarización del bien­
)5
estar." En los regímenes duales, donde el problema de la pobreza es considerablemente mayor, desta­
In can las transferencias de efectivo y la aparición de programas de desarrollo humano que tienen como
ió eje el rol de reproductivo de las muieres." Mientras en los regímenes excluyentes, donde la pobreza es
y muy severa, la característica distintiva son los fondos de inversión social (Barba, 2003: 563-577).

:n La reforma de los sistemas pensionarios

el
ra
En el caso de la reforma de los sistemas de pensiones, nuevamente encontramos que aunque el
)5
modelo de reforma difundido en toda la región es el del sistema de capitalización individual desarro-
~o
31 31
De acuerdo con Hicks y Wodon las características de una red de seguridad ideal serían las siguientes: estar basada en un
in análisis acabado de quienes tienden a verse más afectados por la crísis y qué clase de mecanismos utilizan normalmente
:e, para enfrentarlas; ofrecer una cobertura suficiente a la población a la que se desea llegar, especialmente a 105grupos más
to vulnerables y excluidos; estar bien focalizada en 105 pobres; hallarse bajo la supervisión de instituciones bien constitui­
das; ser anticíclicas; ser sustentables desde el punto de vista fiscal; poder entregar beneficios con rapidez y lograr que
to la mayor parte posible de 105 costos se dirijan a incrementos netos del ingreso de 105 beneficiarios; complementar 105
or programas sociales privados; reducirse proporcionalmente una vez que pasa la crisis (Hicks y Wodon, 2001: 99-100).
te Particularmente el trabajo infantil y juvenil que sustituyen la escolaridad y se traducen en pérdidas salariales de largo
eo plazo debido a menores dotaciones de capital humano (Hicks y Wodon, 2001: 96).
c- 33
El apoyo de jóvenes y mujeres, la creación de empleos en las pequeñas y medianas empresas y 105 programas de capa­
72 citación para el empleo.
J4
Tal es el caso de Progresa-Oportunidades en México.

[ 51]
 América Latina: regimenes de bienestar en transición

liado en Chile desde 1981, las reformas han tenido características dispares, debido sobre todo a la
oposición política y social interna que han enfrentado las iniciativas de reforma. Se puede hablar de
dos tipos de reforma: las autoritarias ejemplificadas por los casos de Chile, México y Perú, y las de­
[
\.

mocráticas ilustradas por los casos de Argentina, Costa Rica, Urúguay y Colombia, que han generado
cuatro tipos de sistemas y un nuevo tipo de programasemergente: el sustitutivo." el mixto,36 el
pa­
ralelo,37los sistemas públicos de reparto y capitalización colectivareformados,38 y programas de pen­
siones no contributivas como los existentes en Brasil." .

Los rendimientos de las reformas

De acuerdo con datos aportados por diversas fuentes" es posible establecer algunos patrones sobre
los efectos que las reformas estructurales y sociales han tenido sobre las capacidades de los regime­
nes de bienestar latinoamericanos para producir y distribuir bienestar.
En el caso de los regímenes universalistas los claro-oscuros de la década de los noventa son
muy evidentes. Se dio una evidente mejora en términos de crecimiento económico y un comporta­
miento polarizado en términos de estabilidad rnacroeconómica." En los casos de Chile y Costa Rica
no se registraron modificaciones significativas en las tendencias históricas en materia de bienestar
social: la precariedad laboral continuó aumentando." al igual que el desempleo y la concentración

35 En el que un sistema de capitalización individual reemplaza a un sistema de reparto o de capitalización colectiva. Este modelo
sigue la experiencia chilena y sólo ha podido implantarse bajo fuertes controles autoritarios, como ocurrió en regímenes dua­
les y excluyentes como el mexicano, el boliviano, el salvadoreño y el ecuatoriano (Barba, 2003: 578-596; Mesa-Lago, 2001).
36 Que no cierra el sistema público, pero sí lo reforma y lo convierte en uno de sus dos componentes: el sistema público
paga una pensión básica, mientras el privado paga una pensión complementaria, este tipo de modelo fue implantado
en regímenes universalistas democratizados como Argentina y Uruguay, donde la oposición política desempeño un
papel muy significativo (Barba, 2003: 578-596; Mesa-Lago, 2001).
37 Que tampoco cierra el sistema público, el cual se mantiene como una alternativa al nuevo sistema privado, como ocurrió
en regímenes duales y excluyentes como Colombia y Perú, que enfrentaron grandes resistencias a sus tentativas de
implantación de sistemas sustitutivos (Barba, 2003: 578-596; Mesa-Lago, 2001).
38 Para hacerlos mas viables en términos financieros, como ocurrió en los casos de Costa Rica y Brasil (Barba, 2003: 578-
596; Mesa-Lago, 2001).
39 En Brasil en 1991 se estableció un programa de pensiones rurales para adultos mayores conocida como Prévidencia
Rural (PR) y en 1993 un programa de pensiones urbanas para adultos mayores, denominado Beneficio de Presta cao
Continuada, que en conjunto protegen a 5.3 millones de personas (Barrientos et al., 2003).
40
Como el PNUD (1999), CEPAL(1999,2001, 2001a, 2002, 2004), Astorga y FitzGerald (1998) y Cominetti y Ruiz (1998).
41
Mientras Chile y Costa Rica lograron una gran estabilidad, no fue así en los casos de Argentina y Uruguay después de
la crisis reciente.
42
De acuerdo con Stallings y Weller (2001: cuadro 9) durante los años noventa en Chile 21% del empleo era por cuenta
propia, mientras en Costa Rica lo era 18.7 por ciento.

[ 52]
 CarlosBarbaSolano

del ingreso que creció o se mantuvo alta, la pobreza disminuyó en términos relativos, pero aumentó
en términos absolutos. En los casos de Argentina y Uruguay, como resultado de la reciente crisis
económica, se experimentaron notables caídas del PIB per copita y un repunte extraordinario de la
pobreza, que exhibe graves fenómenos de vulnerabilidad social (véase-anexo 1).
Sin embargo, en este cluster a pesar de las tendencias del empleo y de las reformas de los sis­
temas de pensiones éstos mantuvieron altos niveles de cobertura:" ya pesar de las tendencias en
materia de pobreza y distribución del ingreso (anexo 1), los índices relativos de vida," al igual que los
niveles de desarrollo humano se mantuvieron como 105 mejores de toda la región;45 así mismo,
los indicadores de exclusión social se sostuvieron como los menores de América latina" (Barba,
2003: cuadros 86, 89.Y 90).
No obstante, como hemos visto, la situación de algunos de estos regímenes empezó a deterio­
rarse en la parte final del siglo xx y la crisis Argentina hace albergar serias dudas sobre la sustentabi­
lidad de las reformas estructurales realizadas y sobre la conveniencia de continuar acríticamente por
la senda seguida hasta ahora (anexo 1).
En el caso de los regímenes de bienestar duales la precariedad laboral fue mucho mayor que en
el caso anterior; los niveles de desempleo también fueron en general más altos:" la cobertura de la
seguridad social, ahora reformada, siguió siendo también mucho más baja, lo que se tradujo en que
amplios sectores de la población laboraran sin ningún tipo de protección social." Por otra parte,
aunque el gasto social como porcentaje del PIB se recuperó, la brecha frente a los niveles de gasto
social de los regímenes universalistas siguió siendo semejante a la de los años setenta.'? En este
o cluster intermedio progresaron 105 niveles de cobertura de los programas sectoriales de nivel primario
en materia de educación y salud, hasta alcanzar casi la universalidad, empero la capacidad disminuyó

o
o
n '3 Entre 1997 Y 1998 en este cluster en promedio 810f0 de la fuerza laboral estaba asegurada (Mesa Lago, 2001: cuadro 3).
Si comparamos el nivel de bienestar de los paises de este cluster con el de los Estados Unidos de América (tomado como
Ó 100) encontraremos que hacia 1970 el índice relativo de vida era de 76 V para 1995 era de 78, lo que habla de una ligera
e reducción de la brecha (Astorga y FitzGerald, 1998: cuadro IX.5).
'1 En 1997 los países que integran este cluster se encontraban ubicados entre las posiciones 34-45 dellDH (1) del PNUD,
con valores promedio de ese índice de 0.825 (PNUD,1999).
'6 En 1997 eIIPH-1 que refleja la proporción de la población afectada por una serie de privaciones clave en materia de
longevidad, conocimientos, salud, desnutrición e ingresos para este cluster era en promedio de sólo 4.30f0 (Barba, 2003:
o cuadro 90).
47
La excepción es México, pero eso también se relaciona con una forma distinta de medir el desempleo.
','
-::;
'e Entre 1997 y 1998 en este cluster en promedio 36.o0f0 de la fuerza laboral estaba asegurada, porcentaje muy inferior al
le '" de los regímenes universalistas (Mesa Lago, 2001: cuadro 3).

" En 1980-1981 los regímenes universalistas destinaban en promedio 16.40f0 del PIBal gasto social para 1998-1999 des­
:a tinaban 190f0. En contraste los regimenes duales destinaban respectivamente 10.8 y 13.40f0 del PIB (Cominetti y Ruiz,
1998: cuadro 2; Barba, 2003: cuadro 86).

,~; [ 53]
 América Latina: regímenes de bienestar en transición

conforme se avanza a otros niveles de servicio, donde la brecha respecto a los regímenes universalistas
no redujo siqnificativamente."
En este caso, el PIB pet copita prácticamente no creció" lo que sin duda afectó negativamente
la capacidad para reducir la pobreza y la pobreza extrema. Sin embargó, a pesar de que aumentó la
concentración del ingreso a grados extremos'< y de que los niveles de pobreza siguieron siendo muy
altos, los índices relativos de vida mejoraron y la brecha con los regímenes universalistas se redujo.53
No obstante, los índices de pobreza humana (IPH-1) fueron tres veces mayores que en el caso de di­
chos regímenes,54 lo que indica una proporción mucho mayor de población excluida de los servicios
de salud, educación, nutrición y oportunidades de ingreso (anexo 1).
Finalmente, en el caso de los regímenes excluyentes los datos indican una situación social aún
,, ..
más difícil, esto a pesar de que los niveles de crecimiento del PIB per copita fueron superiores a los
alcanzados por los regímenes duales (anexo 1). En este caso aunque el desempleo fue comparativa­
mente bajo,55 la precariedad laboral registrada fue muy alta56 y la cobertura de la seguridad social
muy inferior a la de los casos previos." En ese contexto, al igual que en un sector muy amplio de los
regímenes duales, tener un empleo no garantizó salir de la pobreza, como lo demuestran los índices
de pobreza prevalecientes en este cluster, que continuaron siendo los más elevados de América Lati­
na. Esa situación se vio agravada por bajos niveles de gasto social y niveles muy altos de concentra­
ción del ingreso (anexo 1).
Los niveles de vida también continuaron siendo los más reducidos de la región, a pesar de que en
las últimas décadas creció la cobertura en materia de salud y educación y se incrementó la esperanza
de vida. Esto es corroborado por los niveles de desarrollo humano que si bien no pueden catalogarse
como bajos, si se ubicaron entre los más bajos de los niveles medios." En perfecta armonía con este
bajo perfil social, los indicadores de pobreza humana señalan que en este cluster los niveles de exclu­
sión social eran considerablemente altos.59

50 Véase Urrutia. 1993; CEPAl. 2002; y Barba, 2003: cuadro 86.

51 En el caso de Venezuela el PIBper capita cayó de manera abrupta (anexo 1).
52 La excepción es Colombia.
53 De acuerdo con Astorga y FitzGerald (1998: cuadro IX.3) el índice relativo de vida de los regimenes duales era 10 puntos
menor que el de los universalistas en 1970, mientras en 1995 era sólo 5 punto menor (véase Barba, 2003: cuadro 89).
54 El valor promedio de11PH-1 para estos regimenes es 12.3%, frente a 4.3% de los regímenes universalistas (PNUD, 1999).
55 En 1999 en Bolivia, El Salvador, Honduras y Perú, usados como ejemplo, en promedio la tasa median anual del desem­
pleo urbano fue de 7.4 (véase CEPAL,2001 a; cuadro 111.7;y Barba, 2003: cuadro 75).
En este cfuster durante los años noventa en promedio 44010 de los empleos fueron por cuenta propia (Stallings y Weller,
2001: cuadro 9).
57
En 1997-1998 sólo 120(0 de la fuerza laboral estaba asegurada en Bolivia, sólo 320(0en Perú, y en muchos casos no hay
ni siquiera datos confiables (Mesa-Lago, 2001: cuadro 3).
SB
Por ejemplo: Bolivia ocupa el lugar 112, El Salvador el 107, Nicaragua el121 y Perú el80 (PNUD, 1999).
59 En promedio en Bolivia, El Salvador, Nicaragua y Perú el valor de11PH-1 es de 21.50/0de la población (PNUD, 1999).

[54 J
 Carlos Barba Solano

5
Anexo'
Crecimiento, pobreza y concentración del ingreso en los regímenes
de bienestar latinoamericanos
:
Pobreza' Concentración
PIBper capita (En porcentajes) del ingreso'
---,---- ..-----_<._- --_._,-
_.-- ._._.__
'1
o
{Tasa promedio anual (CoefiCientes de Gini
3 de variación) Hogares Población para los hogares a
escala nacional)
1990-1999 2000-2002 1990 1997 2002 1990 1997 2002 1990 1999
5
Reglmenes
universalistas 2.95 -2.8 21.2 14.7 19.0 26.0 18.3 24.5 0.403 0.406

Argentina 2.6 -6.6 16.2 13.1 31.6 21.2 17.8 41.5 0.423 0.438

5 Chile 4.2 1.9 33.3 19.7' 16.6' 38.6 23.2' 20.6' 0.480 0.472
Costa Rica 2.6 -0.3 23.6 20.2 18.6 26.3 22.5 20.3 0.364 0.402
Uruguay 2.4 -6.2 11.8 5.7 9.3 17.9 9.5 15.4 0.345" 0.312"
Regimenes
5
duales 0.65 -0.18 40.5 39.8 37.4 47.0 46.9 47.3 0.470 0.473
5 1.0 41.4 28.6' 29.9' 48.0 35.8' 37.5' 0.546 0.552
Brasil 0.2
Colombia 0.6 0.1 47.3' 44.9 44.6' 52.5' 50.9 50.6' 0.524 0.487

México 1.5 0.8 39.0' 43.4' 31.8 47.7' 52.9' 39.4 0.427' 0.435"
Venezuela 0.3 -2.6 34.2 42.3 43.3 39.8 48.0 48.6 0.381 0.419
Regimenes
excluyentes 0.95 -0.5 50.7 52.4 53.3 55.9 58.5 60.4 0.447 0.477
Bolivia 1.6 -0.1 48.9' 56.7 55.5 52.6' 62.1 62.4 0.484 0.508
:
ElSalvador 2.6 0.1 47.6' 48.0 42.9 54.2' 55.5 48.9 N.d. 0.431
:
Nicaragua 0.2 0.7 68.110 65.1" 62.9' 73.6'0 69.9" 69.4' 0.499'0 0.511"
Paraguay -0.6 -2.7 38.1 39.6 52.0 43.2 46.3' 61.0' 0.357" 0.457"
, Todas las limitaciones de las estimaciones de pobreza utilizando las lineas de pobreza propuestas por CEPAL
han sido discutidas en secciones
previas.
, Calculados a partir de la distribución del ingreso per copita de los hogares del conjunto del pais.
, Dato de 1996.
• Dato de 2000.
s Dato de 2001.
• Datos de 1994.
, Área urbana.
'Datos de 1989.
, Datos de 1995.
10Datos de 1993.

" Datos de 1998.

11 Área Metropolitana de Asunción.

" Coeficiente de Gini urbano.

y Fuentes: PIBpercapita: CEPAL (2004: cuadro 1.1l.Pobreza: CEPAL
(2004: cuadro 1.4l. Coeficientes de Gini: CEPAL
(2001 a: cuadro 11.2l.

[55 J
 América Latina: reg!menes de bienestar en transición

Conclusiones

La imagen general mostrada indica que a inicios del siglo XXIen América Latina el desarrollo social y el.
crecimiento económico no están articulados de una manera satisfactoria. y que queda pendiente en la
agenda 5~·~ialde la región la construcción de sociedades más igualitarias e inclusivas, necesidad que .•~
implica retos diferenciales dependiendo del tipo de régimen de bienestar desde donde se afronten.
Los regímenes universalistas, durante los años noventa, se caracterizaron por estrategias de cre-'
cimiento económico'" devinculadas de la generación de empleo, esto implica que de continuar esta
tendencia cada vez más personas en edad laboral no tendrán garantizado un derecho civil funda- :
mental: el derecho a un trabajo digno, remunerador y portador de derechos sociales." A esta trayec­
toria se suman evidencias muy claras de que el subempleo crece y la calidad del empleo se deteriora, lo
cual indica que estos regímenes, tradicionalmente vistos como los baluartes de los procesos de salari­
zación a escala regional, están adquiriendo gradualmente las características de los regímenes duales,
donde 105 derechos sociales tienden a desvincularse de los nuevos empleos.
Nuestra región puede caracterizarse por una situación paradójica: o logra crecimiento económi­
co sin empleos como ocurre en los regímenes universalistas o vincula el crecimiento a la generación
de empleos de baja calidad y alta informalidad como ocurre en los regímenes duales y excluyentes.
Por ello, en ambos casos es indispensable incorporar en la agenda pública, como algo estratégico en
términos sociales, el tema de la generación de empleos formales acompañados de derechos sociales
mínimos. En ese escenario son imprescindibles tanto un rol activo del Estado para favorecer inversio­
nes productivas que generen empleos de calidad, como un cambio de óptica pública sobre el merca­
do laboral, el cual debe dejar de concebirse como un terreno sagrado donde sólo las leyes del mercado
deben imperar, y en cambio recuperarse como un espacio medular para la inclusión social. En ese
sentido tanto la formulación de políticas de activación laboral, como de capacitación para el trabajo
son cruciales, ya que desde el punto de vista social lo fundamental no puede ser la flexibilización
laboral para reducir costos, sino evitar la formación de estamentos de baja calidad laboral que impi­
den el ascenso social para amplios sectores.
Por otra parte, 105 efectos dramáticos de las crisis económicas sobre los niveles de pobreza du­
rante los años noventa, emblematizados por las crisis mexicana y argentina, dos de los países más
representativos en materia de liberalización económica, indican que a escala regional los procesos de
ajuste son acompañados por una alta vulnerablidad social que puede llevar no sólo a perder lo gana­
do en el terreno de la reducción de la pobreza, como ocurrió con la crisis mexicana de mediados de

60
o estilos de crecimiento económico.
61
Sólo Costa Ricalogró una elasticidad empleo-producto razonable,pero al mismo tiempo se trata de un casosui generis
ya que sedistingue por una liberalización económica muy limitada y por adoptar un estilo de crecimiento que privilegia
la creación de empleos no calificados.

( 56]
 Carlos Barba Solano

los años noventa, sino a que en ese ámbito regímenes universalistas alcancen perfiles sociales que
se asemejan a los de los regímenes duales, como ocurrió con Argentina, o a que regímenes duales se
acerquen a los perfiles de los regímenes excluyentes, como ocurrió con Venezuela.
Las crisis económicas y sus devastadores efectos sociales no sóto'ponen de manifiesto las limi­
taciones de las redes mínimas de seguridad social que no demuestran las capacidades contracíclicas
que se les atribuyen, sino que evidencian que la decisión de cada gobierno de privilegiar un tipo de
redes sobre otras es con frecuencia inadecuada frente a la diversidad de riesgos y retos sociales
afrontados. Esto significa, por ejemplo, que los regímenes universalistas nosólo enfrentan problemas
de desempleo, sino de empobrecimiento masivo; y que los regímenes duales y excluyentes no con­
frontan exclusivamente problemas de pobreza masiva, sino de falta de capacidades de la población
para ascender socialmente o de desempleo o subempleo.
Así mismo, si bien los alcances de estrategias de focalización y descentralización pueden variar
positiva y negativamente entre los distintos tipos de regímenes de bienestar regionales en la tarea de
complementar u obstaculizar la universalización de los servicios sociales, un tema central y pendien­
te es el de los mecanismos de selectividad y la permanencia de los programas sociales.
Durante los últimos veinte años, en América Latina ha habido una proliferación de programas
sociales, con distintos objetivos," con diferentes tipos de beneficiarios atendidos, empleando distin­
tos tipos de estrategias de focalización.P Sin embargo, prácticamente en ningún caso se ha conside­
s rado a los pobres como ciudadanos que cuentan con derecho a un mínimo de bienestar, ni se han
establecido derechos particulares, ni titularidades para exigirlos. Esto ha derivado en una gran ines­
tabilidad social, porque los programas al no ser instituciones que materializan derechos sociales, han
permitido la manipulación de los pobres con fines electorales o políticos, o han sido recortados en
momentos criticas o eliminados por cuestiones politicas, prácticamente sin ninguna explicación, o
siguen funcionado en un contexto donde los niveles mínimos de bienestar son un asunto dictamina­
do tecnocráticamente y no algo exigible al Estado, etcétera.
En ese escenario algo esencial es determinar social y politicamente cuáles deberían ser los pará­
metros minimos de bienestar a los que todos deberian tener derecho, cuáles son los mecanismos,
normas, procedimientos y recursos disponibles y exigibles por cada ciudadano para alcanzar las metas
s establecidas y cuáles son los compromisos que cada uno deberia asumir en este esfuerzo, tanto en
términos presupuesta les por parte de los no pobres, como en términos de obligaciones por parte de
los pobres para hacer uso de sus derechos.

61
Que han fluctuado entre programas de emergencia para apagar estallidos sociales, programas diseñados para incre­
mentar la gobernabilidad de los procesos de ajuste, desarrollo de fondos de inversión social o de programas de inversión
en capital humano para enfrentar la reproducción intergeneracional de la pobreza, o redes minimas de seguridad para
:s enfrentar la vulnerabilidad social, han implicado transferencias monetarias condicionadas o incondicionadas, provisión
directa o indirecta de servicios públicos, etcétera.
63
Directa, indirecta yautofocalización.

[57 J
 i
I
América Latina: regimenes de bienestar en transición

Resultaclaro que este procesoseríanecesariamentedesigual,dado que las brechasen términos

de pobreza,exclusión, índices relativos de vida y de desarrollo humano entre los distintos tipos de
regímenesde bienestar son muy marcadasy los plazos para cumplir los compromisos dependerían
de la voluntad pública para resolver democráticamente los problémas fiscales que el esfuerzo de­
mandaría:Pero,en todo caso,este cambio de óptica daría una mayor certidumbre a los pobresy les
garantizaría efectivamente un punto de partida común o recursosde emergenciaexigibles,una ciu­
dadaníay dignidad social para desarrollar sus propias expectativas,al margen de la manipulación y
los vaivenesde la vida política y del comportamiento cíclico de la economía.

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[62 J
2.3. El modelo de industrialización por
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reiterada querella por la Nación, Editorial Aguilar,
México, 1995, pp. 11-70.
\.
1
L .~

Introducción

¿Qué hacemos con los pobres?

Ignacio Ramírez, Carta a CarlosOlaguibel, del 25 de octubre de 1875

Este libro es un memorial de la desmemoria, una crónica del olvido: un recuento

de la inveterada relegación a la irrealidad que el país afortunado ha ejercido
sobre el país anónimo, sin rostros y sin palabras. Tradición, modernidad, democra­
cia: pasado, presente y futuro vuelven a disputarse los destinos en un tablero
donde los mexicanos siguen jugándose el derecho a .. . ~nte.
Una pregunta for~a a en 875 por El Nigromante pende sobre la reitera­
da querella por la nación: "¿Qué hacemos con los pobres?" Hace diecisiete
años, ~s González Navarro partió de esa pregunta para emprender una
extensa y profunda mveshgaclOn sobre La pobreza en México, dirigiendo la mira­
da sobre todo hacia los siglos XIX y XX Yhacia ras-
acciones que, desde la Iglesia
o el Estado, se habían emprendido con la pretensión de aliviarla. La interroga­
ción es más vigente que nunca en el umbral del siglo XXI. Los neoliberales,
como ayer los liberales del XIX, deploran la condición de los pobres, "la suerte
de los desgraciados" en palabras de El Nigromante. Pero, como hace un siglo,
no encuentran caminos para remediarla porque su confianza sigue puesta, úni­
camente, en las leyes del mercado. La reflexión que me propuse rastreó los
callejones que fueron configurando el laberinto de la pobreza y procuró desen­
redar los hilos que señalarían hacia una salida.

11
 :r ,,
12 Introducci6n \
¡
1I
,!

Este libro germinó en una intensa vivencia personaL En 1982 descubrí el ....
i
"otro México": el país tradicional, el país campesino, el Sur palpable, con ros­ \

tros, de carne y hueso. Lo descubrí en Tabasco, recorriéndolo primero varias \

veces con Enrique González Pedrero en una campaña electoral: de 1983 a 1987
fui testigo y copartícipe de una experiencia llena de lecciones. En un estado con
más del 60%de población campesina, donde coexisten la industria petrolera, la
¡
, .'

ganadería extensiva y los cultivos de plantación con una precaria agricultura de

subsistencia, conocí de cerca la penuria y el rezago. Fue una sacudida profunda,
Il
que removió esquemas intelectuales y los fue sustituyendo por realidades. La
pobreza empezó a tener nombres y, para siempre, dejó de ser una abstracción.
La inquietud por ubicar mejor una experiencia local en el espacio más am­
plio del desarrollo del país y de la fatalidad que ha marcado el destino de los
países pobres fue el punto de partida. ¿No es acaso evidente que los problemas
globales se gestan en los espacios locales y deben entenderse y atenderse allí
para que puedan incidir las soluciones en un auténtico cambio mundial? Un ir
y venir entre lo local y lo global recorre este libro, que fue redactado entre
febrero de 1991 y agosto de 1994.
El brote de un volcán social y político en Chiapas, el 1º de enero de 1994,
obligó a añadirle un último capítulo a la exploración de los laberintos planetarios
de la pobreza y de las espirales de tiempo que fueron desdoblando en México,
desde la Conquista, la constante y desmesurada desigualdad.
En el escenario de 1994 afloraron y se hicieron visibles todos los tiempos de
México, incluyendo ~ciones para el futur;>. El proceso y la jornada electo­
rales del 21 de agosto mostraron el traumático entrecruzamiento de los tiempos
y se barajaron en las urnas las inercias del asado y~~am_::: _
__bio . .ka incógnita del futuro está abierta. -
Una multisecular inercia autoritaria sigue pesando sobre un sistem~,
desde l?s años veinte de este siglo, su proyecto mode~izadora:rpaís tradicion~ El
'íleSafi¡) quehoy encara la sOCIedadcivil es el de desplazar-los lastres autoritarios
premodernos para abrir el acceso a una modernidad democrática québeneficíe a
todos.
La pobreza y la dependencia clientelar siguen pesando en los sufragios, junto
con la convicción arraigada en buena parte de la población de que la persisten­
cia del régimen de partido de Estado responde a una fatalidad inescapable. Al
uso discrecional de recursos y de programas, entre los pobres, para fines elec-
torales se asocia la inequitativa disposición de fondos para campañas y el ase­
dio que se tiende sobre la población desde los medios, sobre todo radiofónicos y
televisivos. El déficit nutricional y el déficit educativo se retro alimentan y favore­
cen el círculo vicioso con el que juega el statu quo. Es responsabilidad de los secto­
res más alertas de la sociedad civil ir abriendo espacios a un ejercicio cada vez más

J
 ¿Qué hacemos con los pobres? 13

1
I esclarecido de los derechos ciudadanos. Pero el análisispostelectoral de esos temas
I no será abordado en estas páginas, que concluyen en la víspera del 21 de agosto.
En la antesala del nuevo milenio, México no uede seguir aplazando la r -
conciliación entre su o su futuro. El agravio e cinco sig os del país
tra icional habló a gritos el 1º de enero y entró sin anunciarse, por la puerta
trasera, para desazonar la autocomplacencia de las con iencias felices.
La víolencíá no pue e ser e camino. El único camino está en la práctica
urgente de una democracia de carne hueso, sin escamoteos, ni maquillajes, ní
. . país, a seis años del siglo XXI, tiene que insertarse, en condicio-
nes más propicias, dentro del todavía incierto y asimétrico nuevo [des] orden
mundial.
No podrá hacerlo sin reconstruir, a la vez, su trama social, la vasta red de
comunidades rurales y barrios urbanos donde habita la gran mayoría de los
mexicanos. Esa trama que ha sido abatida por una modernización que nunca
ha entendido la lógica del "otro México". Lo único que parece viable es conju­
gar, en lo sucesivo, un doble modelo.
Hay que modernizar con inteligencia, parsimonia y prudencia, con la mirada
hacia fuera pero también hacia dentro. Fortaleciendo el derecho de las comuni­
dades a elegir sus autoridades y a desarrollar sus capacidades básicas. ~
rándoles s mexicanos obre 1derecho a comer; a prevenir la enfermedad
.ya curarla; a educarse para entender y apro ~Jo~
el_yíñruro con el país_y con-&m.yru:l,o;a i~r_!:~~_c01llª--I2roRia i~idad y la
propia cultura fortalecidas, en el concierto de las otras culturas: e a cultura
universal. Sólo entonces habrá condiciones para tener algún acceso, por mo­
desto que pueda ser, a lo que Peter Drucker llama la sociedad del conocímien­
to_! Roben B. Reich ha desig~ reQ_g~
A principios de 1991, nos envolvía el optimismo y la magia de un nuevo
milagro. La oferta del Paraíso tenía nuevos nombres y nuevas mecas. El futuro
volvía a ser "el país de las maravillas". En el futuro se habrían multiplicado los
panes y los peces y todo alcanzaría para todos. El futuro volvía a ser la tierra
prometida. La oferta del flamante milagro que recorría el planeta nos tocaría
con la varita mágica de una inserción, por la vía rápida, al Primer Mundo. La
globalízación no era un hecho complejo, de rostro contradictorio, sino una apa­
rición propicia y ubicua que sembraba, por todas partes, la buena nueva y que
pronto nos visitaría, en el cuerpo y el espíritu del Tratado de Libre Comercio.
Cabía preguntarse si la venta de expectativas sería inseparable de la política
y si acaso no era inevitable que la convirtiera, casi siempre, en un mercado de
milagros. La industrialización acelerada, el crecimiento a altas tasas, el petró­
leo, el TLC fueron sucesivas ofertas en ese mercado de abalorios. El verdadero
milagro estaba en que los pobres siguieran sobreviviendo en la periferia de
 14 Introducci6n

tantos rriilagros, esperando siempre en vano el_goteo_daJa-s--l-luvias-queles ha"

;r~nido pro~tien o e..._e.e o.protectoE._?elPiogi~.
--Era un buen momento para mirar alrededor, para mirar hacia atrás, para
mirar hacia el futuro y para hacer un balance. En una lenta exploración de casi
cuatro años se fue armando este libro, l.:argocomo la esperanza de los pobres.,
A casi un lustro del fin del segundo milenio y 500 años después de la
Conquista, crece la agraviante distancia que siempre ha separado, en México,
a los muy pobres de los muy ricos. Una es la desigualdad que se genera, en
sociedades donde las oportunidades son más parejas, por las diversas cualida­
des y talentos personales, y otra la desigualdad oprobiosa que se transmite
por generaciones cuando se escatim ccesos la,s_Q.Qortunidades.
Reconciliar, por fin, tra ición y modernidad es el único camin;S(tbaos los
intentos de modernización han sido fallidos es porque nunca se intentó una
reconciliación sino un avasallamiento: el proyecto moder~éñOio bOllar m-­
paiSi:rndicional-a;dusánduseloSin 'rníramíentos, como lastre, en su marcha a la
conquista del Progreso. Por eso sigue habiendo, hoy, dos países. Por eso no hay
más remedio que encontrar para ellos un modelo dual, que los contemple a
ambos y no excluya al más vulnerable. La democracia, en todos los ámbitos, es
la opción reconciliadora.
El proyecto moderno empezó con los Barbones y siguió con juárez, con
Porfirio Díaz, con Carranza, con Obregón y Calles, con los gobiernos que
institucionalizaron la revolución. El intento más reciente ha sido la moderniza­
ción neoliberal. Todos coincidieron en un presupuesto: las culturas "arcaicas"
tienen que incorporarse subordinadamente al empuje y la fatalidad del Progre­
so, que hoy por hoy se llama "globalización".
El proyecto no ha cuajado porque siempre ha ignorado el.rostro del país real
y le ha puesto la máscara elegida por las élites. El México impávido y recalcí­
trante persistió sin embargo. No cristalizó el proyecto porque nunca se escuchó
la voz múltiple de los pueblos, de las comunidades, de los pobres. Porque se les
quiso imponer una modernidad que los excluía. Se ignoró la aspiración de
autonomía de los municipios y los pueblos. Se atropelló el consenso ara im_po-
ner la voluntad del C. .. r:
Hoy, la brecha entre los dos Méxicos es eIl..9!"}p.t La trampa de los milagros
fue tan grande como el sllenoaelOSñieXicaiios. _Uií· sueño de abundancia,-ffi le¡,
l~ engarzó la fantasía de unos cuantos ilustrados, en 1824, de alcanzar en
'unos cuantos años la prosperidad de los Estados Unidos. El afán de emparejar­
se con los países modernos e industriosos marcó la gestión de los liberales y los
empeños de los "científicos". El país real, rezagado y macilento, tocó a la puer­
ta e irrumpió sin anunciarse en el festín del Centenario, a caballo y también sin
miramientos.
 ¿ Qué hacemos con los pobres? 15

Las noticias de la presencia de México en el concierto de los ricos no habían

cambiado la suerte de los peones acasillados ni de los pueblos despojados de
sus tierras a lo largo de cuatro centurias. LaRevolución Mexicana haría ~_f;"-'
mila ro de cambiarlo todo ara ue a fin d-éCUentas no cambiara casi nada. ~
El proyec o mo ermza or fue retomado con nuevos bnos, arecuperar el -
tiempo perdido y calzando las botas de siete leguas. Una vez más se quiso
brincar rápidamente, sobre 150 años, para alcanzar, entonces sí, el crecimiento
de los Estados Unidos. El "milagro mexicano" alzó chimeneas y contaminó la
"utopía bucólica" pero no le dio un lugar a los campesinos mientras trazaba
carreteras y construía escuelas y extendía el pavimento sobre tierras ejídales.
El milagro estaba agotándose en 1968, cuando los primeros vástagos de la
modernización cuestionaron la mecánica autoritaria que sustentaba la estabili­
dad. Se quiso mostrar entonces la cara benefactora del milagro "compartien­
do" mejor sus dones y levantando nuevos e insospechados espejismos de abun­
dancia sobre un subsuelo imaginado como inmenso barril sin fondo, rebosante
de petróleo. Las promesas de abundancia naufragaron en un mar de números
rojos, de déficit y de asfixiante endeudamiento. El fin de la "economía-ficción"
fue seguido por una drástica purga, que permitió sobrevivir a los más aptos -es
decir, a los más acolchonados-, diezmó a los estratos medios y emparejó, hacia
abajo, a los pobres.
La "segunda modernización" se pn;:>pusoinsertar al país, después de un indis­
pensable ajuste, dentro de la nueva economía global cuyas reglas habría que
aceptar en aras del realismo. La teoría del goteo había supuesto primero -a
partir de 1940- que había que crecer mucho y multiplicar la riqueza de los que
adentro disponían de capitales para que, después, se filtrara hacia abajo y acaba­
ra por rociar a los más pobres. Hoy habría que esperarlo todo de un nuevo goteo,
que se derramaría sobre los pobres de adentro cuando crecieran y se multiplica­
ran las inversiones de afuera: las únicas que, ahora sí, serían capaces de esparcir
la prosperidad.
Una enorme abundancia de pobres ávidos de salarios, por bajos que pudie­
ran ser, sería paradójicamente el atractivo para esas inversiones, que permiti­
rían volver a crecer y crear empleos. Al milagro de la industrialización protegi­
da, con capitales de dentro y de fuera, y centrada en la ampliación del mercado
interno, sucedería el nuevo milagro de una industrialización sujeta a las necesi­
dades globales, promovida sobre todo con capitales de fuera y dirigida a la
exportación.
El TLC sería la puerta de entrada al "nuevo milagro". Había que apostarle,
una vez más, al crecimiento del sector moderno como la panacea que, en algún
futuro, acabaría por revertir beneficios sobre el resto del país. En la primera
versión del desarrollismo, el sector moderno no pudo absorber al tradicional.
16 Introducción

La fórmula neoliberal sostiene que el modelo de más inversiones extranjeras y

más .expertacíón goteará más E!.2~I;!erida_d. - ---------
¿Por qué? ¿Cómo y-qué Iogarantíza? ¿No sería de esperarse, más bien, una
creciente polarización? ¿No tendería la lógica más elemental del mercado a
acentuar la concentración de la riqueza en islotes de modernidad y la expan­
sión de la pobreza en el resto del territorio? ¿Acaso la lógica de la producción
del capital no lo atrae hacia los enclaves más dinámicos, donde más y mejor
tiende a acrecentarse? Hoy, el íngreso;__ c!~J~s 24faxp.l!ias más ricas del país
equivale al de 25 mi!l_~~~~~~_xi~a~os _p_<?bre_~ El creCimientü""a-estgual,que
relega al olvido a los más pobres de ras regiones pobres, contribuirá a acentuar
la concentración de riqueza y la difusión de pobreza.'
El sector moderno tiene su lógica y es la lógica del mercado. Sería iluso no
reconocer que esa lógica, en las circunstancias del mundo interdependiente de
hoy, es inevadible. Pero también lo sería no advertir que esa lógica, por sí sola,
no atenúa sino que acentúa las asimetrías que la han engendrado y que su
propio desenvolvimiento engendra. La creación de empleos en el sector moder­
no nunca podrá absorber a la inmensa mayoría de los pobres. No hay [ast track
al Primer Mundo. y no habrá un solo país, integrado y razonablemente moder­
no, mientras esa inmensa mayoría de pobres no tenga acceso a satisfactores
razonables para sus necesidades básicas, esencialmente la capacidad de produ-
cir, la nutridfuydaJcl!!~aJ;;.LQ!1~ -----------'----
La única garantía de estabilidad es reconocer al país real que, todavía hoy, es
dos p~í§~_s_. La única garél_ntía-~stabilidad ~_ahF-i-cl_e_p-a~~ la democracia. ,~
país ti~l1_e_Qos_2_~~_s,
distantes entre sí por años luz de recurso;y--a-e-oportunida­
des. -El discurso de' las profecías, pronunciado por Fray Servando Teresa de
Mier en el CorrstitITyenfe-ael82'Lf,"sigue--Y-igente:"-wa-áví'anoy,uno es erI)a!~,
imaginado P_Q_r._Jª§__~l!teª--y-_-º~ro
el país que arrastra, sin resolverlo, S1! pasado."
TodavIa------~ue inventándose un p~ gue sirva al Progreso y-a la Moder_nidan:
en vez de encontrar accesos modestos, pero reales y para todos, a la moderni­
dad y al progreso. Todavía hoy no se encuentra un modelo coherente con el
país real:. . -.-.....
---.,.,_.... ...-.....-...-_.
No se trata de rechazar, en bloque, la modernidad. ¿Quién querría renunciar
a todo lo que puede aportar la nueva tecnología para mejorar la calidad de
vida? La modernidad que, una y otra vez, ha defraudado a los mexicanos es la
que no entiende que debe imbricarse en una realidad compleja, muy diversa a
la de los países desarrollados. Es imperdonable modernizar sólo para unos
cuantos, distrayendo o apaciguando a los demás con la falacia de que un día la
riqueza va a rociarlos. Una modernización excluyente aleja cada día, en vez de \',
acercarlo, el remedio a la extremosa desigualdad. Hay que aspirar a una mo-
dernización incluyente, por la vía de un desarrollo viable y sustentable. \

J
J ¿Qué hacemos con los pobres? 17

Hace falta un nuevo modelo, que sea nuestra versión de la modernidad, con
r dos vertientes. Una que acepte y se ajuste a la globalización económica, en el
área de empresas que produzcan para exportar, con eficacia, en las condicio­
nes de la competencia mundial. y otra que ofrezca protecciones temporales a
ramas atrasadas, para que maduren y den soluciones a proyectos locales, con
amplia participación de las comunidades, para abastecer al mercado zonal,
comercializando regionalmente sus excedentes; __
Sin renunciar a la eficiencia económica global, ese model~o-:-h-a---'d-e---;t:-e-n-e-r-u-n-a-
dimensión social. Sin romper la disciplina del gasto, la estabilidad cambiaria y
de precios, debe atender las prioridades del desarrollo humano. Entendiendo
que la pobreza en las ciudades refleja la del campo y se ha generado en el
campo, debe apoyar con fórmulas realistas, y no esperando a que lluevan im­
probables inversiones, a un desarrollo integral con campesinos en vez de soñar
con desplazarlos "porque no son eficaces".
Aunque haya más crecimiento con el TLC, México no será viable si no puede
abatirse la pobreza extrema. Las inversiones extranjeras crearán un número
moderado de empleos calificados en las ciudades y en la agroindustria de ex­
portación. Pero la gran mayoría quedará fuera de esos beneficios. Hay que
pensar en un modelo de desarrollo sustentable para el país tradicional, que no
quedará automáticamente incorporado al sector moderno.
Cuesta muy caro un empleo en el sector moderno y hay undéñett-de-eerca..
de Q_ !!l_illonesde empleos, al que se añade la demanda de un millón anual ue
ha sido paliado por la mi ración hacia ados Unidos y la econ_2_míainfor­
mal. Paralelamente a las inversiones que puedan fluir, es urgente fomentar cl
ahorro ip.t~iio-y-apoyar a la industria pequeña y mediana-E-ara_Qlle meioren
sus manufacturas.; _~- -
La quiebra de empresas entró en un círculo vicioso, en los últimos años, con
la contracción del mercado interno. La gente que perdió el empleo ya no p~
de ~Los campesinos nunca pudieron hacerlo. Aun rescatando a
~icroempresa, el sector industrial no podría asimilar a todos los marginados.
Tampoco los servicios, que requieren calificaciones sofisticadas. Los que tocan
fondo en la pobreza están fuera del mercado y seguirán fuera. Hay que apoyar
la autosuficiencia y pequeñas soluciones locales con modesta participación en
el mercado.
Hay que entender que si el país moderno busca sus caminos, los del país
tradicional no son necesariamente los mismos. Reconciliar a los dos países
significa que la lógica de uno no excluya a la lógica del otro. Significa cuidar
que la lógica dominante, porque representa los intereses más fuertes, no preten­
da barrer a la otra, que representa los intereses más vulnerables.
~l_Est~~?~~uan~-a-lG-hiZQ. Pero
18 Introducción

puede regular, facilitar y hacer contrapeso entre los iD-tt:!r~~~~ ..y_l_~~_9-~m_'lndas

sociales. Puede apoyar las soluciones alternativas que, desde los ámbitos loca­
les, la gente busca para sus múltiples necesidades. Puede propiciar un auténtico
federalismo y el fortalecimiento de municipios democráticos y con recursos
para promover el desarrollo. Puede ver con simpatía y promover, en vez de ver t

con desconfianza y obstaculizar, las múltiples iniciativas de ONG y de las diver­ \

I
sas instancias que ahora canalizan la iniciativa de la sociedad civil. Puede, y
debe, prestar oídos a los sentimientos. Q.~__!~nación.
Las soluciones ara los ~i'6blérilas globales'-'vast s son a menudo, locales
~s. La medida es la de a gente concreta, que vive en un poblado o en -­
l
un barrio y dispone de mínimos recursos, aun para satisfacer necesidades ele­
mentales. La de los pobres, en una palabra. El gasto social no puede distribuirse
igual entre desiguales: los más pobres son prioritarios. Los pobres son, además,
la mayoría.
¿Quiere decir eso que son pobres porque se reproducen demasiado? Un curioso
neomaltusianismo ha empezado a deslizarse en argumentos que nos avisan de
~ilidad de distribuir mejor el bienestar sin poner coto, antes,-ª:!
crecim~to demográfico. Cuando no se busca autocomplacerse en la buena
conciencia aparecen, pronto, argumentos más consistentes: la gente no es po­
bre porque tiene muchos hijos sino que tiende a buscar más hijos porque es
pobre. Lo~s son la única inversión que pueden hacer los ~
La política de control demográfico se inició en los años setenta dentro del
esquema de "compartir" el desarrollo. En los sesenta y los setenta la fecundidad
sólo descendió en los medios urbanos de clase media y alta. Sin embargo, se pasó
del 3.5% en 1973 al 2.6% al terminar la década. Los años de alto crecimiento econó­
mico habían coincidido con el crecimiento de la población, alentado además por
una deliberada política poblacionista. La desigualdad y los bajos niveles educa­
tivos no se alteraron con el "milagro", cuyos beneficios fueron muy selectivos.
La alta fecundidad de los marginados se mantuvo hasta principios de los años
ochenta, cuando se integró la planeación familiar en la planeación del desa­
rrollo: ~e fiiaron~1~etasde .2.5% para 198~, 1.9% para 1990 y 1% para el año 2Qill)'-._
Según los expertos, la meta de 1% para el año 2000 será inalcanzable porque
no se han modificado las precarias condiciones de vida. Aunque sus niveles de
mortalidad son los más elevados, la población indígena siguecreciendo a índices
más altosque los demás mexicanos,por patronesculturalesy también, sin duda, por la
extrema penuria. Tras casi dos décadas de insistencia en el control, han descen­
dido los índices hasta 1.9% pero no ha mejorado la distribución de beneficios
del desarrollo.
Una reciente investigación es muy clara: sin coordinarse con amplias accio­
nes sociales, la simple "regulación poblacional" no es eficaz para lograr una
 ¿ Qué hacemos con los pobres? 19

distribución más justa. Para que los índices puedan seguir bajando hay que
atender, antes, los grandes rezagos básicos:

Debería insistirse en una voluntad política capaz de impulsar mecanismos eficaces

y duraderos de distribución que en México no existen, y cuya ausencia puede ser
la causa principal de una abismal desigualdad, de la pobreza, de la paralización del
aparato económico y, tal vez, del entorpecimiento del cambio demográfico.2

Parece pertinente, cuando tanto se habla de "globalidad", echar una mirada

sobre el sistema global y sus asimetrías; e] crecimiento y sus límites y la ubiea­
ción de México en ese marco referencial, sin olvidar los azares de su vocación
latinoamericana y su frontera de 3 mil kilómetros con el país más poderoso del
Hemisferio Norte. A todo eso se refiere el primer capítulo de este libro.
Los doce capítulos que siguen procuran ir detectando, a lo largo de la aventura
histórica de México, el divorcio entre el país tradicional y el país moderno que ha
sido el común denominador de una reproducción transgeneracional de la pobreza.
Acaso el matrimonio de conveniencia con el vecino próximo y distante, ace­

I
~
lerado por la presurosa élíte que encabeza al sector moderno, no sea tampoco
la solución mágica: la magia y la milagrería sólo operan en lo imaginario. La
integración silenciosa que ha ido dándose desde hace décadas no nos ha saca­
do de pobres. La formalización de relaciones le pondrá más pisos al edificio de
I
J la modernidad pero no bastará para esparcir considerablemente sus beneficios.
Nada puede sustituir el encuentro, menos espectacular pero más seguro y per­
durable, entre los dos Méxicos.
Nada puede sustituir la maduración esforzada y sólida de)as mejores reservas
del país, que no son or cierto las del etróleo ni las del dinero, sino las de la
~ os cerca de 90 millones e mexicanos ue erecen la o ortunidad de
asumir, con pena conDencia, su destino. La inicua inequidad de las con 100-
ñé'S:<;ocialesse refleja, por supuesto, en la inequidad de los procesos electora­
les. La evaluación final de Alianza Cívica señaló que el 21 de agosto hubo dos
elecciones simultáneas: una moderna, relativamente limpia, en zonas urbanas y
otra, con alta incidencia de violaciones graves, en zonas rurales, especialmente
del Sur del país. Es decir, ~na elección de Primer Mundo para el país urbano y
moderno y otra, muy diversa, para el país rural y "profundo". Hasta ahí fue
norono el triste lastle que mhlbe los afanes de cambIO cóñSli peso muerto."
Sólo una obstinada decisión de los sectores más despiertos de la sociedad
civil podrá presionar para que se dé el salto sobre la inequidad electoral y, en
condiciones de competencia efectiva en el acceso a los electores, en la informa­
ción de esos electores y en la prístina emisión del sufragio, pueda transitarse
con holgura hacia la democracia.
 20 Introducción

La reciente Conferencia del Cairo volvió a poner sobre el tapete el gran

tema de nuestro tiempo que es el desarrollo sustentable. El atorado círculo i
vicioso entre el acceso vedado al bienestar y la multiplicación de los pobres no ,i .
tendrá salida mientras se persista en modelos consumistas y depredadores. La
pobreza es un hoyo negro para los pobres pero es, también, un riesgo para los
ricos. La_estabilidad y la se uridad no son viables sin mejorar la calidad de
viga de os quUa na~~!on_~.sjgllen nacietLº-pobres.
La participación democrática es la única llave maestra para abrirle paso a un
desarrollo de dimensión humana. fura encontrarse con un mejor destino hay
que romper primero la fatalidad histórica_
Los a-os países que ha sido México tienen que reencontrarse y reconciliarse
en uno solo. La_única opción es la democracia.

--
~ _ ..
fe.
I!
1
75 de septiembre de 7994 I¡

Notas
1 Datos de un análisis presentado por Macario Schettino, entonces director de análisis
económico del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM),
en el Congreso Nacional de Industriales, en Ixtapa, Zíhuatanejo. La Jornada, 1ºjXj
1994.
2 Raúl Béjar Navarro y Héctor Hernández Bringas, "Desigualdad social y población
en México", en Poblacién y desigualdad social (coord. Béjar y H. Bringas). Cuernavaca:
Centro Regional de Investigaciones Multídíscíplínarías/Uníversídad Nacional Autó­
noma de México, 1993, p. 27.
3 "La calidad de la jornada electoral del 21 de agosto de 1994", Informe de Alianza
Cívica Observación 94. Perfil de La Jornada, 20jIXj1994.

1
 Post Scriptum

El 7 de marzo se aprobó en la Cámara el ~o para la Estabilización

de la Economía, suscrito por los presidentes de México y de los Estados Unidos
e121 de febrero. Se abría una línea de crédito por 20 mil millones de dólares,
para pagar vencimientos de Tesobonos, a cambio de condiciones severísimas
de contracción económica. En la víspera de los cien días del nuevo gobierno se
dieron a conocer esas condiciones y, en un mensaje a la nación, el presidente
Zedillo buscó comunicar su convencimiento de que no había alternativa ante la
amenaza de un colapso financiero y productivo.
A desequilibrios acumulados en varios años se atribuyó la crisis, de propor­
ciones insólitas, que se había precipitado al término de un aciago 1994, tras la
devaluación del peso. Se advirtió que "ya no contaremos con los cuantiosos
recursos externos" y que, ahora sí, habrá que "echar
....___ a andar la economía.
con
n~".1 Era algo que parecía cuestionar la esencia misma
del proyecto economico salinista, cuyo éxito aparente -notoriamente precario
ahora- se había montado sobre la afluencia de inversiones especulativas a
corto plazo.
!
Pero ¿acaso no es todo el modelo lo que hay que repensar ? ¿No es tiempo de
! poner a debate un nuevo proyecto nacional, concebido para reorientar los
objetivos de la economía hacia el bienestar de todos los mexicanos? ¿No va a
j ser ineludible, hoy o mañana, una sensata renegociación de la deuda? Casi
todas las voces que se han levantado, entre los analistas pero también entre los
l
,1
empresarios, para advertir que no puede esperarse sanar a una economía
noqueada y exangüe con otra sangría depresiva, coinciden con el escepticismo
r 21
,
.I
 22 Post Scriptum

de Henry Kíssínger frente a las pantallas de CNN: no habrá, para México, recu­
peración sin crecimiento. 2
¡
I
El plan de choque anticipa, conservadoramente, una caída del 2% en el pro­
ducto; la cancelación de 750 míi empleos y una inflación del 42%. Impone, a la
vez" un IVA del 15%; aumentos del 35% a la gasolina y del 20% a las tarifas
eléctricas y fija el aumento de salarios en un 10%.Con razón Lorenzo Me ' se
ha preguntadof ~i;a ha ' límites a resi nación os ni al
determinismo a a de la lógica tecnocráti ha er' . enfoques
de a crisis y en as ecisiones ae emergencia. Su augurio es, sin embargo,
~rñ1sta: el neoliberalismo podría ser la fase final de Un autoritarismo secular.'
---- LOSsostenes legitimadores se han erosionado tanto que se encuentran en un
punto sin retorno, ante la incapacidad total de respuesta a las demandas socia­
les. La mayoría de los mexicanos se sienten a la deriva, en un navío con brújula
errática: no sujetos de una sociedad partícípatíva sino víctimas de las decisiones
de un solo hombre, que pueden provocar crisis como ésta. Ahora se les pide
sacrificarse todavía más "porque es el único camino" cuando, apenas ayer, se
les vendía la prosperidad fácil de un fast track al Primer Mundo. El ciudadano
común ~~ siente defraudado y manipulad~ por quienes le sedujeron con el
"nuevo milagro" para abandonarlo de súbito en la intemperie de una turbulen­
cia económica que derrumba todas las imaginarias certidumbres. No en balde
un 77%respondió el 12 de marzo, en una encuesta del diario Reforma, que no
se recuperará la confianza.
Si la lógica neoliberal de una racionalidad económica óptima resultó tan
endeble; si todo estaba prendido con alfileres y si el propio presidente Zedillo
desconocía en diciembre -como lo ha manifestado el Neto York Times- la extre­
ma vulnerabilidad de la economía mexicana ¿parecería saludable insistir en el
argumento de que, ahora sí, se está ofreciendo "la mejor opción" o "el único
camino viable"?
Han sobrado explicaciones de la crisis': sobrevaluación como apuesta electo­
ral; euforia de importaciones financiadas con dinero golondrino; e~
circulante antes de las elecciones para favorecer captación de ~{>tos,después de
haber estancado el creclmientoparlITOfitener la infla:cwñ.EfTesoro norteame­
ricano le habría advertido al gobierno, a lo largo de 1994, sin 'encontrar eco, el
peligro de la pérdida de reservas, que no se detuvo después del asesinato de
Colosío, y la pertinencia de reconocer el valor real de la moneda. A la descon­
fianza generada por asesinatos y secuestros se añadió el alza de tasas de interés
en los Estados Unidos. El efecto imán del TLCfue breve. John Kenneth Galbraith
ha 'recordado que no es nada nuevo: desde Siempre la "euforia financiera" corre
con entusiasmo optimista hacia donde, en un momento dado, se auguran ganan­
,',;tiías::máxünas, para desplazarse luego -con la misma premura hacia otra parte.
 ¿ Qué hacemos con los pobres? 23

Detrás de todo estuvo la incapacidad para financiar el crecimiento con recur­

sos propios y la apuesta ilimitada a una Gran Feria Global de capitales infinita­
mente dispuestos e incansablemente propicios, ansiosos de ir al encuentro del
mercado emergente de México. Estuvo el sacrificio de la planta productiva
mediana y pequeña, de modo que ahora no tenemos colchón alguno frente a la
crisis. Estuvo la meta obsesiva de lograr una inflación mínima, de país de
Primer Mundo, en vez de crear empleos y fortalecer el poder de compra del
salario. Estuvo la escasa capacidad para exportar, salvo migrantes en busca de
trabajo. Estuvo, hay que reconocerlo, una indudable pericia para producir po­
bres.
Una dura negociación, que dejó en prenda la garantía de diez años de factu­
ras petroleras, procuró evitar un naufragio a corto plazo. No alcanzará para
cubrir el monto de obligaciones contraídas, si se incluye a la banca y a las
empresas, que se acerca, según datos recientes, a los 70 mil millones___Q~__dóla-
4
(._~ La privatización de la petroquímica está en puerta. ¿Acaso evitaron lo que
ahora ocurre las privatizaciones anteriores? No es aventurado calificar el cho­
que recesivo que se ha decretado, como lo ha hecho Carlos Fuentes: es, ni más
ni menos, una~.5~Todo será para pa~_ar~na<!_':Ya~~~_r_ecer.
Nos asfixia ynos paraliza un presente voraz, cargano ae presagios ominosos.
Las lecciones del pasado no parecen contar y nunca ha sido más incierto el
futuro. La acelerada lógica globalizadora desplaza, por imperativos coyuntura­
les, la opción de diseñar una amplia política de recuperación, que no le dé la
espalda a la gente.
¿Nos encontramos atrapados, sin salida, en una fatalidad oprobiosa? ¿No
enseñó el desplome del socialismo totalitario que ningún det~_Q__p_odía
\ sustituir a la v~tad !klus._ruunl~~_d~_elegir su~li_I!._?_~
¿Acecha el fantasma
, de un nuevo determinismo? ¿Acaso la gfóoalización le ha arrancado ya a las
instancias políticas, sin misericordia, todas las capacidades para regular, en
beneficio de la sociedad, el proceso económico? ¿Acaso no queda espacio
alguno para una gobernabilidad democrática?
Son preguntas muy graves y nadie puede, hoy, pasarlas por alto. Frente a
tales acechanzas urge abandonar, por fin, el lastre de la inercia autQl::itaria:es
algo que le toca hacer a cada ciudadano y a cada unOde los que representan,
en los poderes, la soberanía popular. A todos y cada uno nos corresponde
demostrar que nunca había sido tan perentoria la democracia. El futuro sólo
empezará a tener un rostro propicio si asumimos el tránsito hacia la democracia
como el gran objetivo común.
Y, por supuesto, hay que abandonar para siempre la apuesta a los milagros.
Hay que renunciar a "apropiarse" de mentiras del futuro, a crédito y a empujo­
nes. Hay que dejar de gastar mucho más de lo que se ahorra y casi siempre
24 Post Scriptum

para fines espurios. Como ha recomendado recientemente un sensato econo­

mista, hay que "evitar el pecado de la soberbia y volver a la virtud de la
frugalidad".6 Un convencimiento de esa naturaleza ha recorrido la escritura de
este libro. No me queda sino comprobar que las noticias de la realidad confir­
man como nunca, desgraciadamente, la vigencia de cada uno de los argumen­
tos que lo fueron articulando en los últimos cuatro años. Con Chiapas en carne
viva ¿cómo no reconocer, hoy, que todos somos el otro México?

J C.
Tetecala, 19 de marzo de 1995

Notas
1 Véase Ernesto Zedillo, "Mensaje a la nación", La Jornada, 13jIU/1995.
2 El Financiero, 15jIll/1995. Kissinger habló sobre la crisis mexicana en el programa Moneyline
de CNN.
3 Lorenzo Meyer, "Nunca tan pocos", Reforma, 16jIIIj1995.

4 Declaración atribuida al secretario de Hacienda por representantes de la comunidad

financiera internacional en Nueva York. El Financiero, 17¡nI/1995.
s Carlos Fuentes, "Salinas versus Zedillo: las faldas de la Coatlicue", La Jornada, 7jIll/1995.
G Entrevista a Francisco Suárez Dávíla en El Financiero, 26¡n/1994.
 l. La pobreza en su laberinto

l
¡~
í
La teoría del desarrollo único es una teoria etnocentrista que consiste en
aplicar el modelo históricode Occidente a todas las sociedades.

Octavio Paz, El ogrofilantrópico

·1
i
I Fin de milenio
Suele fijarse en 1969 el inicio de una nueva era en la historia de la humanidad
marcada, más que nunca, por el tiempo de Occidente. El invento del micro­
procesador señala el umbral de la sociedad postindustrial: en un mínimo espa­
cio se almacenan sonidos, imágenes y datos. Los inventos de la microelectrónica
han centrado la dinámica económica en la información. _La posesi~ de~
conocimientos tecnoló~ y sU-f.xplotación comercial determinan la mayor _
~ y, por ende, la distribución de ~__riq..u.e.~ ~ibución del_
poder. ' .- .
Un ano antes, en 1968, se había fundado el Club de Ro~ para hacer un
~do de atenc1Oi'lañte Jos peligros de un crecimiento indiscriminado en los
países industrializ Los limites del crecimiento inauguró, en 1972, un gran
e ate acerca de la manía del gDlSllIDO ..ir!_acionalen los países desarrollados y
la crisis del petróleo continuó, desde la realidad, las advertencias de la teoría.
Hoymuchas materias primas ya no son requeridas y se sustituyen por invencio­
nes tecnológicas, como es el caso de la fibra óptica que remplaza a los con-
o::::::: >

25
2G La pobreza en su laberinto I
l ."

ductores de cobre. Pero el petróleo y sus qerhr~d_Qg_.petIQ.g.lli...rr:,_icossiguen siendo

y todavía no puede-·su.gtltuirse el
~sc;:~}.s.i._qles uso
de ~s~ energía,o~aeL~ID:.hó!J.,por
otras más limpias. El Club de Roma volverá a advertir, eri I9S9, sobre los peligros
-de"qiú~l~Cd(fiieZc-1de conocimientos no se traduzca en una equivalente riqueza de
sabiduría: el riesgo de saber mucho pero entender poco. Propondrá una ética supre­
ma de supervivencia: la solidaridad mundial. ~usc~ ..lL1J._.des.arl:o.llo-iust.cntq.Qle
~~_J!!lpe­
rat~v..Q_mºJ.:!!.J~~~f.l_ml!Pjo c!<?_I!~(d~LciQt!~~C~~I9:§
...p-ar.t.es.)iQll-pQ.bres
y para el afto
2025, si no se revierten las tendencias actuales, los países ricos sólo cobijarán, en un
gueto insólito, al 20% de la humanidad.'
Se anuncia una nueva era en la que privarán los servicios, la microelectrónica y
la superconductividad y donde prevalecerán nuevas elites: los poseedores del co­ f
nocimiento. Algunos pensadores, como Peter Drucker, consideran sinceramente i
que todas las respuestas están en Occidente, es decir, en el mundo desarrollado. Ya
110 habría una historia o una civilización occidentales sino una sola historia y una
cultura globales, troqueladas por la huella indeleble de Occidente. El principal
recurso ya no será el capital sino el conocimiento y los protagonistas de la nueva
era los que manejen el saber que permite crear valor, mediante la productividad y
la innovación. La sociedad postindustrial se insinúa ya en el mundo desarrollado,
donde el 20% del PIE se dedica a producir esa información, desde la escolaridad
primaria y secundaria hasta la investigación científica. y tecnológica, pasando por la
capacitación en centros de trabajo:

La formación de conocimiento es ya la mayor inversión en todos los países desarrolla­

dos]...J. La productividad del conocimiento será el factor determinante en la competiti­
vidad de una compañía, de una industria, de un pais.2

Una educación de alta calidad, que permearia a todos los estratos, sería el presu­
puesto de un orden innovador fundado en la capacidad de aprender a aprender.
En esa sociedad poscapítalísta ideal, regida por el saber, la educación sería un
sistema abierto, con capacitación creciente e ininterrumpida. Puesto que la cultura
occidental es el punto de referencia obligado, al que todo remite en el presente y
remitirá en el futuro, el ciudadano arquetípico de la nueva sociedad tendrá que
encarnar esa tradición para entender mejor la realidad global, sin renunciar por
ello él la comprensión de otras culturas y particularidades:

El futuro podrá ser "post-occidental" o "antí-occidental". No podrá ser "no-occidental".

Su civilización material y su saber se funda en cimientos occidentales: la ciencia; las
herramientas y la tecnología; la producción; la economía; las finanzas y la banca. Nin­
guna puede funcionar sin arraigarse en la comprensión y aceptación de ideas occiden­
(alc~y de la tradición occidental como un todo)
 ¿Qué hacemos con los pobres? 27

La cultura occidental es el punto de referencia y de .encuentro más allá de las

fronteras. Ofrece, además de tecnología, valores de enorme vigencia para cual­
quier empeño de modernización, como la tolerancia hacia los otros, que ha preco­
nizado Occidente aunque casi nunca la haya practicado, y la aspiración democráti­
ca. Quizá de todo el mundo pobre, América Latina sea el espacio donde resulte
:.~
.:;. más inevitable reconocer que cultural e históricamente somosparte de Occidente,' como
ha insistido Octavio Paz.
Pero no es tan fácil como imaginaría Mario Vargas Llosa "poder elegir por
primera vez entre la prosperidad y la pobreza'" gracias al nuevo fenómeno de la
globalización. El 95%de la investigación y el desarrollo del mundo se realizan hoy
en los países desarrollados, que protegen mucho el acceso a la tecnología. Poco se
ha avanzado desde la Conferencia de Naciones Unidas sobre Ciencia y Tecnología
para el Desarrollo, celebrada en Viena en 1979: sin capacidad tecnológica no se
-ii
puede entrar a la economía moderna y para que crezca la capacidad productiva
hace falta la infraestructura científica y tecnológica. El acceso a la economía global
,~
:.'.•'...•.)\1

. pasa por el acceso a la tecnología y ésta por el acceso a los capitales. En ese círculo
vicioso se debaten los pobres de la periferia, cada día menos esperanzados en los
•.'•, . /'
"milagros económicos" que profetiza Drucker, los que habrían de convertir pronto
\
.
a un número creciente de países pobres en émulos de los dinámicos Tigres del
~!' Sudeste Asiático.
La imaginación de lo que deparará el futuro ha generado anticipaciones utópicas
y pesadillas. En el debate sobre la posmodernidad se han hecho críticas al despilfa­
rro de la sociedad industrial y propuestas alternativas de desarrollo en pequeña
escala. Se han formulado, a la derecha y a la izquierda, numerosas utopías
postindustriales y una bibliografía interminable, a veces bordeando la ciencia fic­
ción, procura encontrarle un sentido a la nueva época ya su proyección a futuro.
Herman Kahn o Peter Drucker piensan que la nueva sociedad mundial estará en
manos de gerentes tecnocráticos más importantes que los propios capitalistas. Desde
el socialismo, Rudolf Bahro ha evolucionado hacia el ecologismo y André Gorz le
ha dicho adiós a la clase obrera para preconizar una especie de socialismopostindustrial,
lo mismo que Alvin Toffler, en busca de nuevas relaciones sociales que trasciendan
al capitalismo.
Jacques Attali, por su parte, ha anticipado el futuro de los nómadas de la abundan­
cia, consumiendo sin cesar objetos nómadas que les prestarían todos los servicios y
complacerían todos los deseos. En los centros del mundo desarrollado reinaría el
narcisismo y no habría cabida para proyecto alguno que no entrara en las exigencias
del orden mercantil. Los objetos nómadas fabricados gracias a la revolución informá­
tica ya circulan por el mundo, pero sólo son accesibles a los privilegiados de los
enclaves modernos. Y la información que permite imaginarlos y producirlos sigue
siendo patrimonio de las empresas que emplean a científicos y técnicos del Norte.
 28 La pobreza en su laberinto

Como sucedió antes con la Revolución Industrial, también la Revolución Postindustrial ¡

deja al margen al vasto universo de los pobres, a la periferia del Sur. ¡
l.
Al empezar la última década del milenio ha terminado la Guerra Fríay se han
desplomado las perversas deformaciones del socialismo que engendró una buro­
cracia ineficaz y totalitaria. Los países que ayer padecían el "socialismo realmente
existente" hoy transitan en la penuria y el caos, en medio de estallidos nacionalistas
y étnicos, hacia la economía de mercado. Por otra parte, el peligro de que la Tierra
se transforme en artefacto muerto no ha desaparecido. El envejecimiento de la
población en los países ricos y su crecimiento explosivo en los países pobres signi­
fica el imperativo de crear condiciones adecuadas de vida y desarrollo o esperar
que una inmensa marea migratoria procedente del Sur inunde al Norte. El muro
imaginario que ya algunos quisieran levantar entre el Sur y el Norte no soportaría
esa marejada rugiente de los que tienen hambre en América Latina, en África, o en
la India. Y, a la vez, si la producción para los que sí pueden consumir empezara a
crecer, en el mundo entero, como hasta ahora creció en los países industriales, lo
que estaría en peligro sería la sobrevivencia misma de la especie.
Proliferación de residuos sólidos; escasez de agua; duplicación del consumo de pe­
tróleo y de carbón; incremento en la emisión de gases nocivos (calentamiento por el
aumento de anhídrido carbónico; reducción del ozono por los clorofluorocarbonos;
efectos malignos del metano y de los dióxidos de azufre y nitrógeno): todas son ame­
nazas reales que ya están actuando. Para el año 2000 se calcula que habrán desapare­
cido 225 millones de hectáreas de bosques mientras que se extinguen, cada año, 5
mil especies vivas. Como advierte Attali, la fantasía de satisfacción infinita de un he­
donismo ilimitado para los habitantes del Norte encuentra su límite en el hecho de
que, para el año 2025, se habrá triplicado el número de pobres en edad de trabajar a
pesar de que habrán muerto de hambre 100 millones de niños menores de cinco
años. En su más reciente Informe (1989),el Club de Roma ha reiterado que

[...] limitarse a promover el "crecimiento" en todo el mundo en vias de desarrollo

conforme a los sistemas seguidos por las economías occidentales no es una estrategia
viable[...].6

Las conclusiones de Attali se parecen mucho:

Salvo que revise profundamente sus modos de vida y produzca sus riquezas de otro
modo, la humanidad destruirá cada vez más de prisa unos recursos que han requerido
milenios para constituirse.7

Si en los países desarrollados el éxito de la sociedad postindustrial dependerá de

la calidad cada vez más perfeccionada de sus escasos recursos humanos, en los

L
 ¿Qué hacemos con lospobres? 29

países pobres habrá que buscar a un tiempo crecimiento de la economía, sin afec­
tar desastrosamente el ambiente, y abatimiento de la pobreza. Lo más racional será
apoyarse en las culturas tradicionales en vez de hacer una imitación extralógíca. Un
futuro catastrófico o promisorio puede depender de Una opción inteligente.

¿Fin de la utopía?
Tras el desplome del totalitarismo soviético, el mundo pareció bascular hacia un
solo centro hegemónico situado en América del Norte. El poderío militar de los
Estados Unidos, y la grave dependencia que todavía ata a la industria del Norte al
consumo de petróleo, determinó que los países desarrollados hicieran cruzada
común en la Guerra del Golfo. La polarización del poderío militar en una sola gran
potencia no encuentra, sin embargo, una polarización equivalente en el poderío
económico. La Comunidad Europea y la Cuenca del Pacífico, con sus corazones
en Berlín y en Tokio, se han constituido en fortalezas económicas continentales que
atraen al antiguo bloque soviético y a los Estados Unidos, notablemente penetrado
por la inversión japonesa. Algunos analistas han pensado que el corazón del Norte
'.\1
j~
tendería a desplazarse hacia Tokio si los esfuerzos hacia la integración europea no
;1 se fortalecen con una pronta articulación de la democracia y la recuperación eco­
\ I
nómica en los países que fueron "socialistas".De cualquier manera, la desaparición
del modelo "socialista" propicia, más que la unipolaridad con un solo corazón en
Nueva York, la emergencia de opciones de economía de mercado diversas a la
norteamericana, como lo son las economías alemana y japonesa, donde el Estado
tiene un importante papel regulador.
La opción de una economia social de mercado podría ofrecerse acaso al mundo
del Sur, como una manera de integrarse al orden internacional sin el determinismo
fatal de una economía de mercado en estado puro. Al caer el muro que dividía a
Europa y escindía a los países industriales, el modelo alemán o el japonés po­
drían aparecer como nuevos paradigmas apreciables para los países del Sur. De
hecho, el muro imaginario que excluiría al Sur es sólo imaginario, porque si la
mundialización del mercado es una evidencia también lo son las presiones
migratorias, que seguirán desplazando marginados hacia el Norte mientras las ven­
tajas de la modernización no alcancen a las mayorías en el Sur y no vayan acompa­
ñadas con democracia:

Si la actual renuencia universal ante la intervención estatal y la regulación, con su

predilección concomitante por el mercado a toda costa se desvanece, existe la esperan­
za de que el fin de la Guerra Fria dé lugar a un sistema más justo, más regulado y más
fructífero de cooperación internaciona1.8
30 La pobrezaen su laberinto

Las esperanzas del Sur podrían ubicarse en un punto intermedio: ni prescindir del
Norte para embarcarse en una improbable autarquía, ni entregarse a la globalidad
con las manos amarradas. Lo sensato sería buscar la integración más favorable.
r
!
-J

Parece evidente, sin embargo, que la viabilidad de ese expediente dependería, en

cada caso concreto, de las condiciones de cada país y de la disposición del Norte a
propiciarla.
La interdependencia del mundo contemporáneo no tiene que volverse una cami­
sa de fuerza para los pobres. Hay que encontrar caminos para que la prosperidad
no se concentre sólo en unos cuantos reductos regionales y sectoriales. Partidarios
matizados de la economía de mercado, como el economista mexicano Josué Sáenz,
se preguntan si basta una transición a la economía de mercado, por sí sola, o si le
convendría más a América Latina mirar hacia un modelo como el de Japón:

Viviendo,como vivimos,en un mar de pobrezay de problemas,es necesarioayudar a

que las islas de prosperidad se vayan extendiendo. Creo que en esto el Estado tiene
todavía en AméricaLatinaun papel muy importante,siempreque esté sujetoa control
democrátíco.s

En julio de 1990 Octavio Paz se preguntó en El Escorial, al inaugurar los

Cursos de Verano dela Universidad Complutense, hacia dónde irán las socieda­
des y los pueblos en el siglo XXI. En aquella lección advirtió el riesgo de olvidar
la otra voz, la de ese modelo de supervivencia fundado en la fraternidad que es
la poesía, antídoto de la técnica y del mercado, para permitir que la imaginación
muera o se corrompa. Recordó que en Occidente reina la abundancia, pero
también la injusticia y la desigualdad, y que esa abundancia sólo alcanza a una
fracción del género humano. No han perdido validez ni legitimidad las pregun­
tas básicas que se hicieron los grandes pensadores socialistas y libertarios en
torno a tres palabras cardinales de la democracia moderna: libertad, igualdad y
fraternidad. La solidaria fraternidad, herencia viva del cristianismo, podría enla­
zar a las otras dos como augurio, no del fin de la historia, sino del nacimiento de
una nueva filosofia política que tendría que heredar lo mejor de la doble tradi­
ción de la modernidad, la liberal y la socialista: sólo la fraternidad puede disipar
la pesadilla circular del mercado.
Aquel día, paz eligió un tono profético para advertir que la institución del merca­
do, ahora en su apogeo, está destinada a cambiar, como todas las instituciones
humanas, y señaló el peligro de que sus excesos y contradicciones arrastren en su
ruina a las instituciones democráticas. La sociedad de consumo no ha enriquecido
la bondad, la sabiduría ni la felicidad de los hombres, ni siquiera de los que han
tenido el dudoso privilegio de disfrutarla. El poeta encontró el registro certero de la
memoria profunda preservada en la otra voz cuando volvió la suya admonitoria:
 ¿ Qué hacemoscon lospobres? 31

La causa de este gigantesco desperdicio de riquezas -vida presente y futura- es el

proceso circular del mercado. Es una actividad de alta eficacia pero sin dirección y
cuyo único fin es producir más y más para consumir más y más]...]. Ninguna civiliza­
ción había estado regida por una fatalidad tan ciega. [oo.] Lo urgente, hoy, es saber
cómo vamos a asegurar la supervivencia de la especie humana.ív

Un mes después, en México, voces de muchas .latitudes confluyeron en un En­

cuentro sobre La experiencia de la libertad convocado por la revista Vuelta. Hom­
bres de pensamiento de los países del Este, de la Europa occidental, de los Estados
Unidos y de América Latina debatieron sobre las consecuencias que encierra para
el futuro el desplome del sistema soviético.
Más allá de las diferencias, se dio una coincidencia: lo que se derrumbó fue el
presupuesto de un determinismo histórico que conduciría inevitablemente al co­
:~
munismo a través de la redención de todas las sociedades por una clase mesiánica:
el proletariado. Lo que se desplomó fue una de las dos vertientes del hegelianismo
y de la teoría del Progreso. La lección sería que el hombre puede escapar a todas
las fatalidades y escoger su destino.
Algunos, como Leszek Kolakowski, sostuvieron que el "socialismo" cayó funda­
mentalmente por un cambio en las mentalidades, más allá de su demostrada inefi­
cacia económica. Daniel Bell fue más preciso: el "socialismo" soviético se hundió
por su pretensión omnipotente de pasar por alto la realidad. No atendió a los
límites marcados por su incapacidad para movilizar productivamente los recursos
existentes y pretendió saltar desde una sociedad rural precapitalista al socialismo.
Reconociendo su preocupación por la muerte del socialismo en tanto que podría
representar la muerte de profundas aspiraciones humanas, Daniel Bell optó por un
mercado dentro de un marco social, es decir, por una forma de democracia que,
adecuadamente regulada para ponerle diques al egoísmo, sería la mejor vía para
organizar la vida económica.
¡ La posibilidad de un capitalismo con democracia, que permita regular la econo­

I
mía para el bienestar de toda la comunidad, fue propuesta por Bell, que se declaró
socialista en economía y liberal en política. Quien hace años anunció el fin de las
ideologías advirtió cómo han vuelto a resurgir otras nuevas, con contenidos racia­
les, étnicos o religiosos porque no sólo los intereses mueven a los hombres sino
I también las pasiones y los valores. El fracaso del bolchevismo no equivale al fraca­
¡
so del socialismo, generado por la honorable aspiración a una igualdad que sigue
;
siendo uno de los más altos ideales humanos. La critica al marxismo-leninismo no
l
.(
excluye una crítica al capitalismo que practica un feroz y desenfrenado individualismo,
una ausencia de preocupación social.
Pero la crítica al capitalismo tampoco excluye la crítica al bolchevismo, que
rigidizó a la sociedad mediante el control burocrático, no fue capaz de incorporar
32 La pobrezaen su laberinto r
;~
'1
las nuevas tecnologías salvo en el sector militar, ni supo satisfacer los deseos y las '1
'i
necesidades de la gente a través del mercado. En suma: 1
1
El gran secreto del mundo occidental en los últimos veinte años se llama producti­
vidad, esto es, la utilización racional de los recursos, su mejor aprovechamiento.
Pero ¿con qué fin? [oo.] Si los valores sociales se orientan hacia la acumulación [.
individual, como en los Estados Unidos en el período de Reagan, entonces esa
sociedad se conformará según la avaricia. Por el contrario, en Suecia, país que
tiene un alto nivel de responsabilidad social, el capital que se acumula se dirige
hacia propósitos sociales.ll
l·
\
También Irving Howe se identificó con la tradición de un socialismo o utopismo I
democrático, sugiriendo que aun las más imperfectas sociedades capitalistas, siem­
pre que sean democráticas, son mejores que las sociedades totalitarias. Como so­
cialdemócrata, se mostró partidario de una sociedad socialista democrática con un
mercado controlado y regulado socialmente por cierto número de valores comunes. El mer­
cado libre, insinuó, es una fantasía ideológica:

El mercado no ha encontrado el modo de asignarrecursos de una manera eficiente

para las necesidadespúblicas [oo.] el mercadotolera desigualdadesaterradoras.En las
próximas décadas el dominio lo ejercerán poderosas corporacionesmultinacionales
que se desarrollaránen alianzascon los Estados-nacióndebílítados.íz

Howe bosquejó, como modelo deseable, el de una sociedad fundada en el plu­

ralismo democrático, con múltiples formas de asociación incluyendo a pequeñas
industrias privadas) industrias nacionalizadas y cooperativas y donde funcionara la
autogestión. Las medidas fiscales contribuirían a reducir las desigualdades. La sa­
lud y la educación no se considerarían como rnercancias. Y, puesto que ese modelo
admitiría la competencia en el mercado y no excluiría el desempleo o el fracaso de
las empresas, requeriría de un Estado fuerte para proporcionar redes de seguridad
y reglamentar el mercado. Los socialdemócratas, advirtió, no han renunciado a
una serie de reformas graduales con la esperanza de alcanzar la utopta. Recordó que
no hay que confundir un socialismo así concebido con las dictaduras comunistas.
Dudó de la posibilidad de construirlo sobre una economía de la pobreza y, por lo
mismo, consideró que una economía mixta sería lo más factible para América
Latina en el futuro inmediato.
Dentro de aquel debate, una de las posiciones más escépticas fue acaso la de
Cornelius Castoriadis, acerbo en su enjuiciamiento de un mercado dejado a sus
propias leyes y partidario de una democracia directa, capaz de tomar en cuenta las
decisiones de individuos autónomos. Aun reconociendo que resulta casi imposible
 ¿ Qué hacemoscon lospobres? 33

no identificar la palabra socialismo con los experimentos concretos que ha contem­

plado este siglo, aseguró que no hay que renunciar por ello al proyecto de una
sociedad con autonomía, es decir, con participación activa, vigilancia y responsabili-
dad del pueblo. .
Se negó a aceptar que la loca economía burocratizada de Stalin pudiera llamarse
economía planificada y se negó a compartir el discurso de Thatcher, Reagan o
Friedman por considerarlo un sinsentido desde el punto de vista económico. Se declaró
partidario del mercado, pero de un mercado democrático regido por la soberanía
de. los consumidores. Más allá del Gulag y del capítalísmo realmente existente,
Castoriadis propuso buscar algo mejor: una sociedad efectivamente más libre.
Desde el mirador mexicano, Luis Villoro reflexionó en un tono afín al de
Castoriadis. Se negó a aceptar que la sola eficacia pueda ser la meta de la sociedad,
que no podría entenderse jamás como un sistema pensado por un ingeniero. Des­
cartó la opción fallida de un socialismo que pretendió reducir la sociedad real a una
sociedad puramente razonada por unos cuantos dirigentes. Pero procuró rescatar el au­
téntico contenido del ideal socialista:

Alcanzar una sociedad más humana [...j, el ideal de una sociedad donde rijan ciertos
valores de igualdad, de fraternidad y de libertad (porque eso es cierto: no puede haber
.~ socialismo sin libertad y sin democracia) [...j. Se trata justamente de propiciar estos
t
;,','1'

valores humanos de protección a los débiles, valores de servicio social que dificilmente
podrían realizarse en una economía de mercado sin ninguna intervención estatal.ü

Villoro insistió en que las opciones de los países pobres no pueden decidirse en el
Primer Mundo.
El interés del Encuentro fue indudable porque contribuyó a una toma de con­
ciencia sobre las alternativas que ofrece el futuro a todos los países que no pertene­
cen al Club de los Siete más ricos del globo. Octavio Paz procuró resumir los deste­
llos más iluminadores del debate: la complejidad de la historia admite la interven­
ción de imponderables como la fortuna y el accidente, de modo que nada hay en
ella predeterminado; el gran dilema para el futuro es cómo construir la libertad
reconociéndole un límite: el derecho de los otros a disfrutarla. El mercado es la
base de una vida económica activa y una precondición de la libertad. Pero está en
crisis como la modernidad misma, es decir, como la idea lineal de que bastaba con
tomar el tren de la historia para marchar hacia el progreso, el bienestar y la libertad.
Señaló, a la vez, la necesidad de corregir las imperfecciones del mercado y de la
democracia representativa y el riesgo de querer sustituirlos con quimeras.
Lo que sustentó aquel encuentro de inteligencias en busca de alternativas para
mañana ya había sido visualizado en El Escorial: el imperativo de asegurar la super­
vivencia de la especie humana. Cornelius Castoriadis lo dijo en otras palabras:
 I
La pobreza en su laberinto
'r~
"
34 \

Debemos entender que somos una sola humanidad la que vive sobre esta Tierra, una
humanidad que requiere, por un lado, una organizaciónpolítica lo más descentralizada
posible y, por el otro, una política mundial que resuelva las cuestiones que atañen a la
humanidad en su conjunto.l+ ..

El fantasma de una idea del Progreso inventada por la modernidad para convertirla
pronto en fetiche, no ha dejado de confundir y tentar a los hombres. Ese fantasma se
insinúa ahora en las ofertas de una civilizaciónposmoderna o postindustrial que aparece
como el promisorio "futuro radiante" para la humanidad, cuando la inmensa ma­
¡
l
yoría de los hombres, las mujeres y los niños del planeta están muy lejos de satisfa­
cer sus necesidades más elementales y de desarrollar sus capacidades básicas. ¡ .
Los fracasos totalitarios del siglo XX y los vacíos que deja un consumismo insa­
ciable que invade hasta los dominios de la cultura, apuntan cada vez más hacia la
busca de una modesta mejoría en la condición humana (Irving Howe) fundando los
modelos en una ética menos pedestre que la de Reagan o Thatcher. Imaginar la
utopía es el primer paso para volverla realidad. No terminará la utopía mientras no
se agote la imaginación del hombre. Como lo ha vislumbrado lúcidamente Octavio
Paz, el fin del socialismo malamente llamado "científico" no puede entenderse
como el fin de la utopía. Una cosa es la quimera y otra la aspiración indestructible
del hombre a darse, en la libertad, un destino mejor.

Lo global no quita lo local

J,~y~d~p.:te lC!-J.nt~r_g_~E~!lden<j~_<ie las naciones y la interdependencia de l()~_p,ro­
b.!~m.as_elLel.nI!JJ}ill:u:o.nre@E2.E~lÚ0.:-T~c~-mig'i·acIo·i:es-;-Tos-medios
y-li'Circulación
~.~:.PE9_dll~tQ~ _enJº~,m.e.r~ªdQSf-aunqu~_!E~~simcís no t~iig~t:~~;.S()h canales
P2.r.__ agravios al medio ambiente, la desnutrí-
~o~g.~..fluye..esaipJ~_rdep.e.nd~.Q:~;!a.vLos
----éióny demás síntomas de la pobreza extrema en los países pobres y las crisis de
gobernabilidad, por el desborde de demandas que las fórmulas diseñadas casi
siempre con criterios globales no alcanzan a satisfacer, no respetan fronteras. Es
cada vez más urgente que la información circule con la misma presteza que los
problemas y que se generalice una convicción de que todos los problemas afectan
a todos, por distantes o ajenos que puedan parecer. Hay que acabar de entender
que a cada cual le afecta lo que está ocurriendo en cualquier punto del planeta y
que la suma de pequeñas soluciones locales sí contribuye a un desarrollo sustenta­
ble y a la sobrevivencia.
Las iniciativas locales para promover un desarrollo con apego a la realidad han
¡ empezado a brotar por todas partes. Sólo tomando en cuenta las situaciones con-
I cretas se puede empezar a modificarlas. Lo deseable es que los gobiernos munici-
!¡
~
~. ~
 ¿ Qué hacemos con los pobres? 35

pales, estatales y nacionales incorporen ese criterio como la columna vertebral de

su actuación. Numerosas Organizaciones No Gubernamentales surgen, mientras
tanto, para, poner en práctica iniciativas que tienen que ver con la producción, la
alimentación; la educación y la salud. Actúan en comunidades rurales y en las pe­
riferias de las ciudades, donde la pobreza del campo se vuelve miseria urbana. Sus
proyectos se fundan en la experiencia práctíca., íngredíente sin el cual resultan
inoperantes las visiones globales del desarrollo que pretenden aplicarse como fór­
mulas de vigencia generalizada:

Ir de lo mundial a lo local y de lo local a lo mundial constituyeuna radical transforma­

ción en los modos de pensar y razonar que será esencial en lo sucesivo. Es un nuevo
ejercicio intelectual que tendremos que extender e integrar.l5

Grandes catástrofes naturales como elterremoto de 1985 en la ciudad de Méxi­

co, o el brote de un conflicto armado como la guerrilla en Chiapas en enero de
1994, pueden actuar como catalizadores que cohesíonan la participación solidaria
o, por lo menos, la toma de conciencia de situaciones de grave penuria aun entre
quienes no resultan directamente afectados. En casos tan extremosos surgen orga­
nizaciones espontáneas en las zonas afectadas, como ocurrió después del temblor
en el Distrito Federal, que pueden evolucionar o no hacia acciones de mejoramien­
to consistentes y perdurables.
En el caso de Chiapas, una explosión localizada en cuatro municipios de la
Selva Lacandona logró muy pronto el apoyo moral a sus demandas de 280 organi­
zaciones independientes de aquel estado. Una cifra que parecería improbable si no
hubiera evidencias múltiples de su existencia real. Entre otras, las voces de sus
delegados, manifestando agravios y motivos de adhesión a las demandas de los
combatientes, en una elocuente reunión con el presidente de la República en la
capital chiapaneca tres semanas después del estallido. Aquellas 280 organizaciones,
integradas en un Consejo Estatal (CEOIC), habían surgido desde hacía años para
promover pacíficamente demandas locales de campesinos e indígenas. Pero, más
allá de los límites del estado sureño, la opinión pública y múltiples ONG de todos
los niveles se manifestaron por una solución pacífica y sin intransigencia. Como
advirtió Carlos Monsiváis, ese nuevo y notable protagonista que es la sociedad civil
emergió con una participación y una eficacia que no se habían hecho tan ostensi­
bles en muchos años, seguramente desde el temblor."
La irrupción de la sociedad civil es, sin duda, uno de los fenómenos contem­
poráneos más ilustrativos del constante entrecruzamiento entre lo local y lo glo­
bal. La sensibilización de la opinión pública mundial a través de los medios que
se manejan con objetividad informativa es una de sus manifestaciones. Es dificil
de ponderar el peso específico que puede llegar a tener ese trasfondo global de
 La pobreza en su laberinto
¡
36

opimon pública en las decisiones nacionales y locales de los gobiernos, 'pero

nadie podria dudar de su influencia.
Organizaciones No Gubernamentales de múltiples propósitos y con o sin filiación
religiosa o política han surgido en los últimos años en el mundo entero. La razón de
su ubicuidad está en la rigidez de los canales gubernamentales existentes y en la
ineficacia burocrática para encontrar soluciones concretas para los problemas reales.
Las ONG reflejan la voluntad que muestra la ubicua sociedad civil de participar .----'"
activamente en la busca de tales soluciones. Su proliferación indica que 'algunas
instancias internacionales y sus recetas globales, adoptadas por gobiernos nacionales
en la toma de decisiones que afectan a los individuos en ínfíriítas circunstancias
locales, no han sabido contribuir a mejorar la vida de la gente.
Los objetivos de las ONG cubren una amplísima gama de atención a necesidades
e inquietudes, desde la preservación del ambiente hasta el respeto a derechos
humanos de toda índole. Muchas surgen para apoyar mejorías a la calidad de vida
en pequeños ámbitos locales. Otras, para vigilar más allá de las fronteras nacionales
la vigencia de los derechos humanos. Se les reprocha una anárquica proliferación
que restaría coherencia a sus esfuerzos y se les aplaude, por otro lado, la esponta­
neidad, la flexibilidad, el vigor y el entusiasmo. Instancias con visión global como
el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) o el Club de Roma pro­
ponen tomarlas cada vez más en cuenta, tanto por parte de los organismos interna­
cionales como de los gobiernos nacionales. Las posibilidades de éxito de muchas
ONG han dependido de su habilidad o relaciones para canalizar apoyos ínternacío- r
nales hada sus proyectos locales.
Dentro de la red global de interdependencia, lo más saludable sería una estrecha
comunicación entre quienes toman las decisiones internacionales y nacionales y los
que tienen el conocimiento y la experiencia de las necesidades locales. Las ONG
tienden a agruparse en alianzas o foros de apoyo mutuo que facilitan esa interrelación
y acercan las grandes decisiones globales y nacionales a las pequeñas, pero
inmensamente reales, necesidades locales.
1 La interdependencia funciona en los dos sentidos: de lo global a lo local ya la
inversa. Si se pretende aplicar fórmulas globales haciendo abstracción de realida­
des locales, los resultados pueden ser desastrosos cuando la realidad se resiste a
parecerse a la teoría. El pequeño realismo de los que buscan mejorar, aquí y ahora,
las condiciones de vida de la gente tiene una densidad más contundente que la de
cualquier ideología.
No hay duda, sin embargo, de que esa atención al llamado de la realidad tropie­
za con otra realidad de poderosos intereses. El imperativo moral de crear un desa­
rrollo y una economía mundiales sustentables, y coincidentes con el esfuerzo de
aliviar la pobreza en el mundo, topa con la pared de la lógica estrictamente econó­
mica del mercado. Como ha sabido discernir Robert B. Reich:
 ¿Qué hacemos con los pobres? 37

Si se desenvuelve al impulso de su propia lógica, la división internacional del trabajo no só- .

lo creará grandes disparidades de riqueza dentro de las naciones sino que reducirá la dis­
posición de los ganadores globales a hacer algo para revertir esa tendencia hacia la
desigualdad -dentro o fuera de cada nacíón.t?

Ha disminuido la amenaza de un conflicto global con el fin de la Guerra Frla.~

transformaciones económicas y la tecnología tienden a hacer más borrosas las fron­
teras entre las nacione!:#ero hay que redefinir papeles en la red global, con con~
ciencia de lo que se deben entre sí los ciudadanos de cada nación y de lo que
deben a los demás seres humanos. Confiando en la libertad que todos tenemos de
elegir entre opciones para evadir cualquier supuesto determinismo, el conocido
economista propone asumir obligaciones mutuas como partícipes de un mundo
interdependiente.
Para que la red global funcione en beneficio de todos no basta, pues, con sentar­
se a esperar a que los beneficios se desprendan, como consecuencia natural, de la
economía de mercado. Ni se trata de que los consorcios multinacionales extraigan
cómodamente utilidades de los países pobres y, de paso, aprovechen para vender­
les sus productos. Sólo si se busca promover de verdad el desarrollo equitativo de
lo que se llamaba Tercer Mundo crecerla, ahora sí en beneficio de todas las regio­
nes, la economía mundial. Un buen conocedor norteamericano del orden econó­
mico global, convencido a la vez de los principios de democracia y de justicia,
puede imaginar así la transformación de sus tendencias naturales, de su lógica
propia, para asegurar otro orden más solidario. Pero ¿pasarán tales anticipaciones
del dominio de los buenos deseos? Veamos lo que dice, hasta el día de hoy, el im­
placable lenguaje de las cifras desnudas.

Los de arriba y los de abajo

El mercado no ha beneficiado a los más pobres. Los pobres carecen de tierra, o del
capital y del crédito necesarios para volverla más productiva. Si viven en pequeñas
o en ,grandes ciudades, no tienen oportunidad de empleo suficientemente remune­
radol.El mercado no basta: hace falta una red de seguridad social que abarque las
necesidades básicas.JLa pobreza no es un residuo del crecimiento, que pueda cu­
rarse con aspirinas o pequeños parches. Lo ha señalado el PNUD:

Los gobiernos no deben abordar la pobreza después del crecimiento económico. Debe­
rían más bien adoptar modelos de crecimiento económico que incluyan como uno de
us principales objetivos la eliminación de la pobreza.
i
JI
 [

38 La pobreza en sulaberinto

y ha insistido:

[...]los pobres tienden a quedarse por fuera del mercado, ya sea en sus naciones o a
nivel internacional[...].l8 .

Tres mil quinientos millones de personas -las tres cuartas partes de la.humaní­
dad- viven en .los países pobres, sobre territorios que ocupan dos tercios de la
superficie del planeta. El Banco Mundial (BM) calculó hace poco mil millones en
pobreza extrema. UNICEF calcula 1 534, es decir, el 27% de los seres humanos."
Los países industriales vivieron tras la Segunda Guerra Mundial una euforia
desarrollista, con crecimiento sostenido y pleno empleo, que culminó en los años ¡
i
I
sesenta. Los zumos de la abundancia alcanzaron para todos. El Estado, con orien­ I

tación keynesiana, procuró asegurar un poder de compra estable y generalizado.

En algunos países del Tercer Mundo se crecía entonces a más .del 5%anual con el
modelo de sustitución de importaciones, aunque los beneficios no alcanzaban a
más del 20 o 30% de la gente.
En 1979, mil millones ganaban menos de 250 dólares al año; otros 1 500 millones
recibían entre 250 y mil dólares: en los países desarrollados, el promedio era de 6
mil dólares per copita." Tras la década perdida ya sólo el 10 o el 15%mejoraba su
bienestar en los países pobres. En 1988, el PIE de los países industriales era de 12
mil dólares anuales per copita mientras en el Sur no pasaba de 700, con una enorme
cantidad de gente por debajo de ese ingreso."
La brecha se ha multiplicado. Calculando la diferencia de ingresos promedio
entre países ricos y pobres, el 20%de losmás ricos del mundo registra ingresos 150
veces superiores, o más, que el 20%más pobre.F
Los países pobres entran en el mercado como socios desiguales. Algunos han
disminuido a la mitad su participación en el mercado mundial desde 1960. Las
exportaciones africanas son en un 90%de materias primas y las latinoamericanas lo
son en un 65%: los precios se deterioran y la demanda disminuye. y si exportan
mano de obra se encuentran con una barrera.f
Si dentro de sus países los pobres no tienen acceso al crédito, al capital ni a la
tecnología, lo mismo ocurre en el mercado mundial: al 20%más pobre de la pobla­
ción mundial sólo 'le llegan el 0.2% de los préstamos comerciales y el 1.3%de la
inversión internacional; sólo participa en el 1%del comercio y apenas recibe el 1.4%
de los ingresos del planeta. La disparidad en tecnología y en sistemas de informa­
ción sigue creciendo, celosamente protegidos en el Norte. En proporción per cápita,
el Norte cuenta con nueve veces más científicos y técnicos y cinco veces más
estudiantes de nivel superior, e invierte 24 veces más en investigación tecnológica."
La deuda sigue siendo determinante. Las tasas de interés reales en los años
ochenta fueron del 4% para los industrializados y del 17%para los países pobres.
 ¿ Qué hacemos con los pobres? 39

Esto se debió a la reducción de sus precios de exportación, que hizo muy desfavo­
rable el ajuste de la tasa de interés nominal, de acuerdo con la tasa de cambio.
Como consecuencia, mientras más pagan los deudores más deben. Ni el BM ni el FMI
han podido equilibrar esas fluctuaciones sino que más bien las han íntensífícado."
La inversión internacional directa sigue circulando en un 83%entre países indus­
trializados, buscando la mayor rentabilidad. Hasta los capitales de los países po­
bres prefieren irse a los países ricosjLa mano de obra barata no es por sí sola una
ventaja comparativa, salvo que además de ser barata tenga alta calificación tecno­
lógic~.:}Formar a números crecientes de la población con capacidades técnicas y
administrativas es imprescindible. En palabras del PNUD:

A menos que los países en desarrollo adquieran un mayor control sobre la creciente
"industria del conocimiento", permanecerán por siempre rezagados en la producción
de bajo valor agregado.26

En un seminario del BM, en febrero de 1993, se insistió en el acceso a la tecnolo­

gía como una nuevafórmula para combatir la pobreza y se aseguró que la redistribu­
ción del ingreso es la única opción para asegurar la paz social. Sin educación no
habrá "milagros económicos". De hecho, el control de la tecnología opera como
una nueva forma de colonialismo." La inversión de los Estados tiene que ir masiva­
mente a la formación de recursos humanos, es decir, a la educación. Pero si no se
empieza por consolidar el conocimiento en los niveles básicos y por garantizar el
acceso de toda la población a una educación primaria y secundaria de calidad,
fortalecer la educación superior y tecnológica sólo acentuará la brecha entre margi­
nados y privilegiados.
El 95%de los mil millones de niños que nacerán en la próxima década en el mundo
serán pobres. Hoy mueren de hambre y enfermedades evitables más de 13 millones
cada año, es decir, más de 35 mil al día. Satisfacer las necesidades básicas de los
niños pobres del mundo costaría 25 mil millones de dólares anuales durante una déca­
da, la mitad de lo que gastan los países desarrollados en calzado deportivo o en
cigarrillos. La ayuda internacional, en forma de créditos con intereses bajos, suma
actualmente alrededor de 40 mil millones, el 0.5%de su PIB. Aunque es muy escasa,
la verdad es que los gobiernos que la reciben no dedican ni un 10%a cubrir necesida­
des básicas de la población materno-infantil, incluyendo planificación famíliar.P'

La grande bouffe

El presidente del BM lo califica de escándalo moral: más de mil millones de seres

humanos disponen de menos de un dólar al día para sobrevivir. Un informe del
 11'
!.,',:.,I¡' ,

tI
I 40 La pobreza en su laberinto

Congreso de las Estados Unidos descubrió que cada año se tira allí a la basura el
equivalente de lo que alcanzarla para alimentar a 50 millones de personas." Paises
que importan granos para consumo interno exportan carne para confeccionar ham­
burguesas o alimentos procesados para animales o soya para elmismo fin o flores
para el mercado suntuario de los países prósperos.
A los países del Norte, con el 18%de la población mundial, les corresponde el
' 78%de la producción, el 81%del consumo de energía, el 70%del uso de fertilizantes
químicos, el 84% de los tractores, el 88%del hierro y el 84~ del gasto en armamen­
tos. Al 82%de la población del planeta, que vive en Asia, Afríca y América Latina,
\ le toca la quinta parte de la producción y el 15%del ingreso mundial."
El gasto de energía, el uso de recursos y el deterioro del ambiente que hacen los
desarrollados pesan tanto sobre el planeta como el total de población de los países
pobres. El mundo desarrollado consume 15 veces más energía. El 5% de la pobla­
,ción mundial, que habita en los Estados Unidos, consume el 28% de la energía
mundial, es decir, una vez y media más que todos los países en desarrollo juntos."
El 49% de la producción mundial de granos se usó, en 1988, para alimentar
ganado en unidades intensivas que encierran bajo techo hasta 100 mil vacas. Redu­
cir apenas un 17%el consumo de carne de los paises prósperos dejaría disponibles
100 millones de toneladas de grano para la gente de los países pobres." Un peque­
ño ahorro en los granos que se destinan al ganado permitiría contar con una
reserva mundial para evitar penuria y hambrunas.
La agricultura industrial de los Estados Unidos desperdicia mucho energético:
utiliza 900 litros de combustible por hectárea de maíz mientras que en México sólo
se gastan 35. Si todas las tierras del mundo se cultivaran así, en 50 años se habrían
agotado las reservas de energéticos sin poder cubrir los demás usos del petróleo."
La agricultura de los desarrollados es muy productiva pero usa tanta energía como
su industria pesada. El 75%del consumo en esos países es de alimentos procesados.
El procesamiento industrial de alimentos desplaza trabajo humano y animal por
máquinas y utiliza enormes insumas de gasolina, fertilizantes químicos, plaguicidas
y granos. Alimentar a una sola persona requiere, con semejante sistema, una tone­
lada de petróleo al año.34i§s evidente, como dijo Schumacher, que los recursos del
planeta no alcanzarían para satisfacer, a nivel mundial, una demanda como la de
los Estados Unidos, El modelo del despilfarro no sólo no es recomendable: tampo­
co es practicable;_\

El fetiche del progreso

¿Puede aspirarse a un "nuevo humanismo" como corolario de la abundancia en la
sociedad de consumo? Empezaron a imaginarlo, en sus múltiples cuestionamientos,
 ¿ Qué hacemos con los pobres? 41

los jóvenes impugnadores de los años sesenta. Un "malestar de la civilización",

acaso más agudo que nunca desde los albores de la Revolución Industrial, marca­
ba el umbral postindustrial. Frente a las maravillas de la tecnología, se invocaban
todas sus abominaciones. Lo que se ponía en duda, con el mito del Progreso, era
su sustento cada vez más improbable en el mito de la Felicidad. La idea del
Progreso indefinido aparecía como la más engañosa metáfora del Infinito ínven­
tada por Occidente. Mientras Edgar Morin advertía señales de crisis en esa idea
medular, Lévi-Strauss reivindicaba las cosmovisiones de las sociedades "arcaicas"
como sistemas de pensamiento absolutamente coherentes. Valores de fraterni­
dad, recuperación de la naturaleza, aspiración a reencontrarse con lo sagrado
coincidieron con la reivindicación de identidades diversas. A las razones de la
ganancia y la cultura del despilfarro empezó a oponerse la idea de que lo más no
es necesariamente lo mejor. Muchos se dieron a repensar el desarrollo, en los
años setenta, para no subordinarlo al crecimiento económico ni a la técnica y
para colocar en su centro al hombre.
Ya en pleno tobogán de la posmodernidad se buscaron nuevas opciones para
enfrentar "el agotamiento de las utopías" y el ahondamiento de la brecha entre
ricos y pobres del mundo. Se entendió que la crisis del mito del Progreso afectaba
por igual a países capitalistas y "socialistas". Sería fallida la imitación extralógíca de
cualquiera de los dos modelos, que sólo conduciría a culturas ricas en diversidad a
reconocerse cada vez menos en su propio rostro.
En un encuentro convocado en 1977 por el brasileño Candido Mendes de
Almeyda se formularon, en Fíglíne Valdarno, todas las inquietudes de la déca­
da y se alertó contra el riesgo de una imaginación agotada.lS,_os países en de­
sarrollo no podían evadir la busca de un modelo propio, que habría que formu­
lar aprovechando por igual las culturas tradicionales milenarias y los aportes
técnicos de OCcidenteJEdgar Morin aconsejó tomar lo mejor de aquí y de allá
y Cornelius Castoriadls insistió en advertir la falacia de considerar al "socialis­
mo" soviético como otro modelo a imitar siendo, como era, una versión totali­
taria y burocrática del desarrollismo del proyecto occidental. El Tercer Mundo,
en cambio, podía hacer un aporte excepcional a la transformación de la socie­
dad mundial:

[...[la solución de los problemas actuales de la humanidad tendrá que pasar por la
conjunción de ese elemento con lo que Occidente puede aportar; quiero decir, la trans­
formación de la técnica y el saber occidentales de manera que puedan ser puestos al
servicio del mantenimiento y del desarrollo de las formas auténticas de organización
social que subsisten en los países subdesarrollados] ...] y, a la vez, la posibilidad para los
países occidentales de aprender allí algo que han olvidado, de inspirarse en ellos para
revivir formas de vida verdaderamente comunitaria] ...].35
42 La pobreza en su laberinto

En países con culturas tradicionales, los excedentes ..no tienden necesariamente a.

acumularse sino que muchas veces se destinan a otros fines como las celebraciones
rituales o las fiestas. No es mejor ni peor: es distinto.

l ,
¿Nuevas direcciones?
Los años setenta fueron pródigos en críticas al desarrollismo. Un año después de Los
ltmites del crecimiento E. F. Schumacher había sentado los fundamentos de alterna­
tivas hacia un desarrollo en pequeña escala. Recobrar el sentido de lo que es
suficiente sería el punto de arranque para revertir la actitud depredadora que ha
caracterizado a la sociedad de consumo. Siendo lo económico el valor por excelen­
cia, sólo es válido lo que redítúa altas ganancias monetarias y no se cuestiona la
validez de prácticas que pueden ser destructivas o degradantes, siempre que sean
"económicas" (L_osbienes importan por su valor en el mercado, no por lo que ~ I _.

El mercado esta' institucionalización del egoísmo y la irresponsabilidad. La ciencia

económica ha aportado poco para resolverle a la humanidad sus problemas más
serios. Frente a la idolatría del gigantismo que ha caracterizado al maratón del
Progreso Schumacher revaloró, en 1973, las virtudes de lo pequeño. Lo pequeño es
hermoso" ofrecía un compendio de las ventajas de un modelo múltiple para los
países pobres, generado en sus realidades y no irracionalmente imitativo. Quedaba
implícita, lo mismo que en The Age of Plenty, la esperanza de que los beneficiarios
de la abundancia volvieran sobre sus pasos para poner al hombre en el centro del
desarrollo.
Las alternativas que propuso Schumacher se asientan en una concepción cristia­
na de la vida. Su crítica al modelo occidental reconoce que la saturación de
satisfactores no significa mayor felicidad y propone explorar nuevas direcciones para
revertir la cultura del desperdicio y recuperar los valores que hace tiempo tuvieron
vigencia en las sociedades hoy más avanzadas. Voces como la de Barbara Ward,
que hablaron de revertir el deterioro de la verdadera civilización en las grandes
ciudades, pronto se hicieron eco de las propuestas de Schumacher:

Habría que abandonar ese deseo permanente de "tener más" que es el origen de la
inflación, la médula del hastío, las ruedas de un molino que todo lo tritura sin ningún
sentido[...].37

Durante dos décadas abundaron las experiencias en países desarrollados. Empe­

zaron a surgir huertos familiares y comunitarios para cultivar vegetales de consumo
cotidiano: 700 mil en Londres, muchísimos en Holanda, 30 mil en los Estados
Unidos donde trabajan cerca de 3 millones de personas, cultivando no sólo hortalizas
 ¿Qué hacemoscon lospobres? 43

sino esperanza." Emplear terrenos baldíos de las ciudades para cultivar huertos
significó para muchos comer tomates no madurados artificialmente [con gas y evi­
tar el daño a la salud de los aditivos industriales. Reaparecieron en todo el territo­
rio norteamericano ferias y mercados regionales sobre ruedas con carne y 'lácteos,
frutas y verduras producidas orgánicamente, al estilo de antes, y hasta se organiza­
ron, como en Europa, cooperativas de consumo para adquirir los productos de los
agricultores pequeños, Floreció la añoranza de la autosufíoíencía que caracterizaba
a las viejas redes de producción .de alimentos: de la pequeña granja al pequeño
mercado y a la tienda del pueblo. Todo ello después de que el consumo de vegeta­
les frescos se había visto disminuido en una mitad en el último medio siglo, parale­
lamente a la desaparición de unas 100 mil granjas cada año SÓ10 en los Estados
Unidos. Muchos agricultores desechan hoy los productos químicos y vuelven a la
rotación de cultivos y al uso de abonos orgánicos. Pero ¿hay de veras alguna posi­
bilidad de que el ganado regrese al pasto y los cerdos y las gallinas vuelvan a
consumir .los desperdicios como ocurría en las granjas del Primer Mundo hasta la
Segunda Guerra Mundial?
La herencia de Schumacher fue prolífica. Ya para 1981era mucho lo que habían
emprendido ellntermediate TechnologyDevelopment Group y otras instancias semejan­
tes para demostrar que es posible y práctico fomentar tecnologías sencillas y de
, bajo costo, a escala humana, cuidando los recursos y sin violentar a la naturaleza."
i
~'.'.'.: ..

La numerosa bibliografía que apareció en los años setenta y los ochenta sobre
las pequeñas comunidades, su mejoramiento y posibilidades de autosuficiencia; las
innovaciones de tecnologías alternativas; el uso de energías naturales; el reorde­
namiento de la relación entre la tecnología y la gente; la recuperación de la cohe­
sión y la identidad de los barrios dentro de las grandes ciudades y otros temas
semejantes son la mejor demostración, junto a las múltiples aplicaciones prácticas
de esas inquietudes teóricas, de las reacciones explícitamente críticas que la propia
sociedad de consumo ha generado dentro del american way of life.
En los Estados Unidos se da W1 fenómeno de regreso a los pequeños poblados
en una migración que ahora quiere revertirse. Mucha gente vuelve en busca
de un trabajo, aunque no sea demasiado bien pagado, y de condiciones de
vida más amables. Cuando el mundo se vuelve "aldea global", empieza a reva­
lorarse la pequeña aldea. Cuando la organización en gran escala, impersonal y
deshumanizada, demuestra que no es capaz de resolver los problemas reales de
las personas concretas, resurge el espíritu local que devuelve la sensación de po­
der controlar la propia vida. Recuperar esa identidad y buscar la autosuficiencia
mediante la cooperación comunitaria se vuelve una meta a la que sí se puede
aspirar.
Los sitios "remotos" lo son porque un modelo desequilibrado entre el desarrollo
urbano y el rural los ha hecho remotos: si vuelven a ser productivos y están bien
44 La pobreza en su laberinto
,
-~

comunicados, pueden recuperar su vitalidad. En Francia se procura revitalizar esos

núcleos de dimensión más humana que fueron, siempre, la savia de la nación."

La abundancia no gotea
Hasta ahora, aun en etapas de muy notorio crecimiento del PIB, la precaria partici­
pación de las mayorías en el ingreso y los satisfactores sólo ha acentuado la brecha
de la desigualdad. en los países pobres. Brasil es un ejemplo paradigmático de
crecimiento con pobreza.
Entre 1960 y 1980 se registró allí un 7% de crecimiento anual, aumentando 10
veces el esfuerzo exportador y subiendo el PIB per copita por encima de los mil 'L_.:

dólares. En 1987 era de 2020 dólares. Pero ¿cómo se distribuyó el ingreso?: el 1%

de los más ricos obtuvo la misma participación que el 50%de los más pobres.
¿Por qué? Muchas transnacionales aplican tecnologías que ahorran mano de
obra yen el campo prevalece la gran plantación exportadora de productos agríco­
las, con ganancias concentradas en muy escasos beneficiarios. Se da entonces una
paradoja: aumentando la producción de alimentos, los pobres siguen hambreados.
Brasil exporta soya, en 9 millones de hectáreas, para 45 millones de cerdos en
países desarrollados. Sembradas de maíz y frijol alimentarían a 45 millones de
brasileños. Cabe añadir que, entre el Nordeste y las favelas, ese país suma 75
millones de desnutridos.
Suele elogíarse el esfuerzo de Brasil para "sembrar su propia energía" pero se
olvida que un autotransporte grande consume el equivalente de 80 acres de caña.
Con lo sembrado en un millón de hectáreas, se alimentarían 8 millones de pobres.
Aunque todos los autos de Brasil pudieran moverse con el alcohol etílico derivado
de la caña de azúcar y de la yuca ¿compensaría eso la miseria creciente de millones
de brasileños ?41
La Revolución Verde fue otro ejemplo paradójico. "Racionalizar" la agricultura
multiplica la migración de campesinos: entre 18 y 33%en la India; entre 24 y 48%en
Bangladesh y así en todas partes. Las nuevas semillas, vulnerables a las plagas,
requerían alto consumo de plaguícídas y de químicos e inversiones importantes en
irrigación que eran incosteables para los campesinos."
Donde antes se sembraba maíz y trigo para consumirlo ahora siembran las trans­
nacionales, para exportar, cultivos de plantación. Tres consorcios manejan el 63%
del mercado mundial del plátano y otros dos el 75% del mercado del cacao; seis
controlan el 85% de la producción de algodón y dos acaparan el mercado con el
70%del café. Los cultivadores de cacao y de plátano recibían hasta hace poco entre
el2 y el 5%de los precios comerciales de esos productos." Los precios han vuelto
a caer últimamente.
 ¿ Qué hacemos con lospobres? 45

Producir carne o granos para el mercado mundial, mecanizando el proceso,

beneficia a consorcios de la industria química y del comercio. Cultivar granos y
básicos, en parcelas pequeñas y medianas, significa producir lo que hace falta para
comer, generar empleos en oficios vinculados al proceso agrícola, consolidar un
mercado interno y reducir la migración hacia las ciudades.
El desarrollo agroindustrial moderno que busca altos rendimientos suele tradu­
cirse en expulsión de campesinos que pasan a nutrir contingentes de desempleados
en villas miseria de las grandes urbes. Al finalizar el siglo la mitad de la población
mundial será urbana y el 50%vivirá en países en desarrollo, donde su proporción
habrá crecido de un 31%en 1980 a un 46%en el año 2000. Pero la mitad de esos
desplazados a las ciudades no tendrá empleo o ganará menos de lo necesario para
sobrevivir: de cada siete jornaleros que emigran a la ciudad en Latinoamérica seis
arañan con dificultad la economía subterránea, subsistiendo apenas en cinturones
de pobreza de barrios periféricos."
La emigración a las ciudades ha sido propiciada por políticas que privilegian el
desarrollo industrial y descuidan el sector agropecuario, salvo para apoyar a la
agricultura comercial en gran escala destinada a la exportación. Los centros urba­
nos son islotes de crecimiento en mares de sargazo y marginación. Funcionan
como imanes de atracción para los desplazados del campo, cada vez más precario.
Sin embargo, la gran mayoría de esas masas que migran en busca de medios para
sobrevivir participarán sólo de la pobreza porque la industrialización y los servicios
no alcanzan a asimilarlas.
Resolver la magnitud del desempleo con industrialización supondría inversiones
de magnitud inalcanzable. Para cubrir los 310 millones de empleos, a un costo
promedio de 50 mil dólares cada uno, que demandaba la población joven del
Tercer Mundo en los años ochenta se habrían requerido más de 15 billones, una
cifra inalcanzable con ahorros internos, con inversión extranjera directa y con ayu­
da para el desarrollo. En 1980 las transnacionales sólo ofrecían 4 millones de em­
pleos en la totalidad del mundo subdesarrollado según datos de la OIT, lo que
equivale al 0.6%de todas las fuentes de trabajo del Tercer Mundo. El número de
empleos nuevos que se requerirán en el mundo en desarrollo (sin contar China)
para el año 2000 es de 1 300 millones, incluyendo a los 300 millones ahora desem­
pleados: más del triple de los empleos que existen actualmente en Europa y Esta­
dos Unidos. ¿Cómo habrían de cubrirse por ese camino ?45
La inversión transnacional con tecnologías intensivas de capital no crea muchos em­
pleos: la ventaja está en producir con salarios muy bajos y, en lugares como Taiwan,
con jornadas de hasta 12 horas de trabajo. Estas empresas llegan a ahorrar mucho,
en relación con lo que cuesta producir en los países desarrollados, pagando hasta 16
veces menos salario en la industria textil y en la automotriz. Los procesos intensivos en
mano de obra se dan en países donde las condiciones de trabajo son muy precarias.
 l·

.:
:¡
46 La pobreza en su laberinto

La industrialización tiene efectos notoriamente negativos sobre el empleo cuan­

do. desplaza a más artesanos de los que encontrarán ocupación en las nuevas fábri­
"L cas: en Indonesia desaparecen 410 mil plazas en artesanías textiles y sólo se ocupan
86 mil en la industria; en África pierden el empleo 5 mil artesanos del calzado y
sólo 40 serán requeridos por la fábrica que los desplazó y qp.e va a sacar al merca­
do millón y medio de sandalias de plástico."
@lmodelo industrializador ha promovido un desarrollo marcadamente desigual.
Sectores reducidos de la población, en perímetros urbanos dotados de todos' los
servicios, consumen bienes industrializados y tecnología moderna en proporciones
semejantes a las de países altamente desarrollados. Esos islotes crecen hacia arriba, t.
~..
no se expanden hacia el entorno. Las transnacionales son puentes que los integran
con el mercado mundiaL)

Cómo hubiera Cómo se hizo de hecho-el

tenido que crecimiento (formación de
funcionar el centros
crecimiento
(teoría de la
permeabilidad)
,.:

Gráfica 1
Fuente: Rudolph Strahm y Ursula Oswald, Por esto somos tan pobres. Cuernavaca: CRIMJUNAM, 1990, p. 168.
 ¿Qué hacemos con los pobres? 47

; .Mientras que las ganancias que generan las exportaciones agrícolas van a pro­
yectos industriales, a la especulación en bienes raíces o a satisfacer demandas del
consumo urbano de sectores relativamente pequeños, la pobreza le impide al 70%
entrar ~l mercado de consumo. En el campo, donde sólo llega el 20% de la inver­
sión y donde ha quedado rezagada la más extrema pobreza del Tercer Mundo,
más de un 40%de la población es joven y exige empleo. y los que emigran apenas
subsisten con ingresos bajísimos, con cifras de desempleo del 30 o el 40%:

Si se permite que sigan estancados veinte años más, salvo en las cifras de población que
siguen creciendo, la catástrofe humana alcanzará una dimensión irreparable [...] la
decisión de modernizar a toda velocidad ha incrementado al parecer la dependencia
[...] no ha sido evidente que las comunidades locales obtengan una participación justa
de las ganancias generadas. 47

El riesgo de un salto brusco a la modernización, vía crecimiento industrial y

comercial, es que la gran mayoría se quede rezagada. Un desarrollo sólido, con
empleo para las grandes mayorías, sólo puede propiciarse con tecnología interme­
dia y un amplio apoyo al desarrollo integral del campo, incluyendo la creación de
agroindustrias regionales y locales.
Vitaminar sólo a los islotes para dínarnízar su crecimiento repercute en el au­
mento de los índices del PIB pero no en la periferia de la economía: las vitaminas
no llegan a los pobres. Sólo los islotes se vinculan con los países industrializados,
mediante el mercado, los medios y los intercambios culturales. La teoría del trickle
doum effect ha sostenido que el crecimiento del sector moderno se iría expandiendo
hasta abarcar con su abundancia, cada vez más, al sector tradicional. Pero ese efecto
de goteo no se ha producido hasta ahora en ninguna parte.
Los índices de crecimiento resultan engañosos si no se traducen en poder adqui­
sitivo generalizado. Si la industria no produce bienes para el consumo de las mayo­
rías ni éstas tienen con qué comprar, el modelo de crecimiento industrial sólo bene­
ficia a los exportadores, a los sectores ricos y a proporciones variables de las clases
medias urbanas. La experiencia de algunos países demuestra, en cambio, que puede
elevarse la calidad de vida sin altos índices de crecimiento reflejados en elevados PIB.
En los años cincuenta y sesenta Sri Lanka, por ejemplo, logró resultados especta­
culares en atención a necesidades básicas aunque el PIB fuera muy bajo. Sus índices
de alfabetización y de esperanza de vida eran muy próximos a los de naciones
desarrolladas. Cuando a partir de 1977 se dio un vuelco a esa política para reorientar
la economía hacia el exterior, centrándola en los mecanismos del mercado, la distri­
bución del ingreso empeoró y subieron los precios. Creció el consumo de los ricos
pero subieron los índices de desnutrición de los pobres y se revirtieron los avances ya
logrados en la educación."
 I
l ..

48 La pobreza en su laberinto

Otra nación muy pobre en términos de PIE per cápita que hizo notables avances
para cubrir necesidades básicas, sin ayuda exterior importante y sin crecimiento
interno, fue China. Después de imitar a la URSS con resultados funestos,t9hina
optó en los años sesenta por consolidar su desarrollo aliando tecnología moderna
I
con técnicas tradicionales e impulsando la agricultura para el autoconsumg} Se
\
recuperó una antigua tradición, la ayuda mutua, y la tecnología de abono organico ( ,

intensivo, mejorada con algunos nuevos fertilizantes y pequeños tractores de fabri­

cación local. Desconectada del mercado exterior durante tres décadas, se concen­
tró en dar ocupación y comida a sus mil millones.49~ora China se ha abierto a la
economía global y crece a un 10%,pero después de un sólido esfuerzo hacia dentro)
En la India, donde no hubo coherencia con la gran anticipación visionaria de"
Gandhi y se favoreció un desarrollo industrial en gran escala había, en 1978, 20
millones de desempleados, con un aumento de 6 millones de nuevas demandas de
trabajo al año y capacidad para absorber sólo 600 mil. Se inició después un cambio
de dirección, procurando emplear a más gente en actividades agroindustriales o
artesanales en el campo y fomentar pequeñas empresas en las ciudades. Ahora, por
ejemplo, se muele el 30%de la caña en ingenios pequeños, con máquinas fabricadas
con tecnología intermedia que, además, se exportan a Pakistán, Nepal y Sri Lanka/"
Algunos países han experimentado con buenos resultados el apoyo a la produc­
ción agrícola con un desarrollo industrial paralelo, en pequeña escala y descentra­
lizado, con revitalización de las pequeñas comunidades. Es el caso, en África, de
Tanzania. En Asia, naciones como Taiwan y Corea del Sur han procurado paliar
los efectos nocivos del maratón industrializador mirando haciaJapón que, al iniciar
su modernización, adaptó la tecnología importada a necesidades de su mercado
interno y trató de mantener un equilibrio entre la grande y la pequeña empresa.
Sin olvidar que privilegió a la agricultura como cimiento del desarrollo y sigue
obteniendo los mayores rendimientos por hectárea del mundo, con pequeñas gran­
jas de apenas tres hectáreas y minitractores adecuados."
Es evidente que las condiciones de globalización no existían cuando los países
ahora altamente desarrollados se replegaron hacia la consolidación interna de sus
recursos, protegiéndose de las fuerzas del mercado exterior para dar el salto hacia
el crecimiento. Pudieron hacerlo, entonces, imprimiendo todo el impulso a la agri­
cultura y vinculando una agricultura sólida con un desarrollo industrial generado
en recursos propios. Acaso sólo las condiciones peculiares de China por su dimen­
sión, su población, su geografia y su cultura propiciaban, en estos tiempos, un
modelo tan independiente del mercado mundial, por un periodo tan prolongado y
con tantas probabilidades de éxito. Pero, reconociendo como excepcional el caso
de China, los países que se debaten hoy entre las redes de la pobreza y de la deuda
tienen que buscar, con imaginación, sus propias fórmulas, en condiciones muy
diversas y sin recetas globalmente válidas.
 ¿ Qué hacemos con los pobres? 49

De Bretton Woods a la década perdida

Hasta los años setenta las perspectivas parecieron abiertas y propicias. El "milagro"
no fue sólo mexicano: los países en desarrollo crecieron en los años cincuenta, los
sesenta y los setenta a un índice superior al 5%,aunque no se tradujera en distribu­
ción equitativa del bienestar. La modernización trajo industria y expansión en los
servicios de agua y energía, comunicaciones, transportes y vivienda en los enclaves
industriales. El modelo orientado a incrementar el PIB como la gran meta descuidó
la realidad precaria que se escondía detrás de las cifras. No se hizo mucho para
propiciar un bienestar que, teóricamente, tendría que ir "goteando" desde los nú­
cleos modernos que, esos sí, crecían. Las condiciones de vida de los más pobres se
deterioraban en la medida en que se acercaban los más ricos a patrones de consu­
mo del Norte. La desintegración de la agricultura tradicional obligó a importar
granos básicos y no contribuyó a la consolidación de mercados internos. Recursos
crecientes se destinaron a satisfacer demandas de bienes y servicios de los sectores
prósperos. Se descuidó la protección al ambiente y se fundó la industrialización,
más o menos precaria, en una creciente dependencia de la ciencia y la tecnología
del Norte, aunque muchas veces la tecnología recibida fuera obsoleta.
Al terminar la Segunda Guerra Mundial se habían creado en Bretton Woods el
Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. En toda el África recién
independizada y en partes de Asia y Latinoamérica había un 80%de analfabetos y
un 50%de asistencia a la primaría.F Se pensaba abolir la pobreza extrema al termi­
nar el siglo. Pero, mientras financiaban la reconstrucción de Europa y Japón, esas
instituciones fueron sellando la subordinación de los países pobres. Fracasaron los
intentos de estabilizar precios de materias primas y se consolidaron barreras aran­
celarias. La ayuda para el desarrollo fluyó poco y poniendo siempre condiciones
políticas. El crecimiento demográfico exacerbó la pobreza y acentuó presiones
sobre los centros urbanos, incapaces de absorber las demandas crecientes de servi­
cios. En 1964 surgió la UNCTAD para promover el desarrollo y la cooperación entre
países pobres y hacer algún contrapeso en la balanza de las relaciones Norte-Sur.
En 1974, el alza del petróleo en los países árabes y la escasez de granos en la
URSS iniciaron perturbaciones en la economía mundial que culminarían en una
recesión a principios de los años ochenta. Los desarrollados, r.on sobreproducción
y excedentes de liquidez, ofrecieron créditos al Tercer Mundo para colocar allí sus
mercancías. L~§._.j2.Q.b.res-
entraron ....elJ_1J.lLjyg_gQ_
9.!:l_eJ._?l~ubjr..las
tasas flotantes de
interés, se hizo cada vez más disparejo y empezó a sofocarlos, sobre todo en la
medida en que las dificultades para pagar inducían a pedir nuevos créditos en
condiciones desventajosas. La recesión en el Norte y los cambios tecnológicos
redujeron la demanda de materias primas y bajaron sus precios mientras crecían
las tasas de interés. Los países del Sur empezaron a pagar cada vez más, como
50 La pobreza en. su laberinto

servicio de la deuda, recibiendo cada V(i!Z menos por sus exportaciones. El precio
del petróleo bajó en un 65%y el de los 33 productos principales de exportación se
redujo un 30%.Los términos del intercambio se deterioraron, en los años ochenta,
un 49%para los países petroleros y un 29%para los demás.53
general de los años ochenta fue un drenaje de recursos hacia el Norte
~a,Je):1d~I.lcia
superior a la afluencia de créditos einversiones hacia el Sur. Mientras que la deuda
se llevaba en los últimos 15 años el 36% del presupuesto de Filipinas y el 39% de
J ordania, el gasto social era allí del 22 yel 18%.En México, un 20%se destinaba a
la deuda y un 18%se dedicaba a gasto social."
Las instituciones· financieras, donde los países fuertes ponen las condiciones,
establecieron programas de ajuste estructural para mejorar a corto plazo las balan­ r.
zas de pago de los países endeudados, es decir, para asegurar el pago de la deuda.
Los paquetes incluían reducción del gasto público, control de salarios, liberaliza­
ción de la economía con exportación ilimitada de ganancias para las transnaciona­
les y priorización de la exportación sobre el consumo, para generar divisas y poder
pagar. "Apretar el cinturón" y "austeridad" fueron palabras clave en el "diálogo" de
los años ochenta con los países deudores.
No sólo se perdió la década sino que las condiciones de vida de los pobres
sufrieron una regresión considerable. Los datos de UNICEF, en su demanda de un
Ajuste con rostrohumano (1988),revelan que en los 37 países más pobres la inversión
en salud y en educación se redujo, respectivamente, un 50 y un 25%.El 70%de los
países de África, Oriente Medio y América Latina revirtieron bruscamente sus
índices de mejoramiento de salud y nutrición y los niveles educativos. Aun sin
plantear cuestionamientos morales podrían esgrimirse los argumentos de producti­
vidad tan caros a algunos tecnócratas: se estaba mermando la capacidad fisica y
mental de la futura mano de obra. Los efectos de las políticas macroeconómicas en
la distribución del ingreso, la incidencia de la pobreza y el estado de nutrición y
salud de los más pobres no fueron aliviados, sino muy excepcionalmente y en
algunos países, con políticas de participación comunitaria dirigidas a atender nece­
sidades básicas y algunos intentos de mantener el crecimiento. Advirtiendo que las
tensiones sociales acumuladas podrían detonar en inestabilidad política UNICEF pre­
sentó, en 1988, los resultados de su investigación en diez países y propuso algunas
recomendaciones.
Brasil y Sri Lanka crecieron, pero con profundo deterioro de las condiciones de
vida. Sri Lanka, un país que en los años cincuenta y los sesenta había logrado
avances notables en atención a necesidades básicas, dio un vuelco a esa política en
1977, para reorientar la economía hacia el mercado externo. Se deterioró la distri­
bución del ingreso, los salarios reales bajaron y subieron los precios. Aumentaron,
a un tiempo, el consumo de los más. ricos y la desnutrición de los más pobres y se
revirtieron notoriamente los avances en educación. Brasil inició su ajuste en 1983:
 ¿ Qué hacemos con' los pobres ? 51

se redujo el gasto público". baJaron los salarios reales, se incentivó la exportación,

bajó la producción de alimentos y subieron los precios, con inflación de 400%.. En
Sao Paulo, la mortalidad infantil aumentó espectacularmente en 1984 cuando, de­
bilitadas; los niños por la desnutrición, los diezmó una epidemia de sarampión.
Subieron fas índices de bajo peso al nacer y fas consultas. de emergencia. en hospi­
tales, la deserción escolar y el número de niños en la calle, disparándose los
indicadores de delincuencia, efectos que UNICEF consideró como los más deplora­
bles de la crisis. Los asesinatos de niños de la calle en los últimos tiempos son un
polvo de aquellos lodos. Mientras Brasil se "estabilizaba" en relación con la deuda
y restablecía el crecimiento del PIE en 1984 'f' 1985, el impacto humano no podía ser
más desastroso. Lo mismo ocurrió en Ghana y Filipinas, en Perú de 1977 a 1985 y
enJamaica entre los años 81 y 85.
En el otro extremo Corea del Sur, Botswana, de 1983 a 1985, y Zimbabwe con­
siguieron aplicar el ajuste y proteger relativamente a la población más vulnerable.
Corea lo hizo con medidas macropolítícas y programas compensatorios de obras
públicas. Zimbabwe ¡reorientó el gasto público, bajando la defensa y la burocracia
de un 44 a un 28%, mientras que subían educación y salubridad de un 22 a un 27~
Al duplicar el crédito a agricultores, el valor del maíz y el algodón comercializados
subió de un 10 a un 38%. En un momento critico de sequía, en 1983 y 84, se
canalizó a los afectados un 3.4% del gasto total del gobierno, lo que equivalía a 5 o
6 dólares por persona al año. Botswana es un país exportador de diamantes. Ese
mercado se paralizó entre 1981 y 1983, pero los efectos no repercutieron en los
grupos' más vulnerables, que viven en el campo y nunca se han beneficiado con la
venta de diamantes. Ese 80% de la población rural, que representa sólo el 8.5% del
PIE, fue devastado, sin embargo, por la sequía de 1983. El gobierno lo enfrentó, en
medio de] ajuste, con un programa de creación de empleos en construcción de
infraestructura; un programa de apoyo a la agricultura, la ganadería y el suministro
de agua y, además, medidas compensatorias de alimentación suplementaria a ni­
ños de primaria en todo el país, a los menores de cinco años en el campo, a los
desnutridos en las ciudades, a lactantes, mujeres embarazadas y tuberculosos.
En Perú, el ajuste iniciado en 1977 se tradujo en un descenso acumulativo del
PIE per cápita que, en 1985, se redujo hasta el nivel de los años sesenta. La inflación
se disparó del 30 al 160%.El servicio de la deuda se llevaba, en 1985, un 140%de los
ingresos generados por exportaciones. La economía subterránea subió del 48 al
54%. Los salarios reales estaban en un 64% del nivel de 1973. El gasto social pasó
del 26 al 18%y bajó lo destinado a educación de un 20 a un 12%. Se suprimieron
todas las subvenciones a alimentos y combustibles, sin medidas compensatorias
para las familias de más bajos ingresos. El informe de UNICEF cifraba esperanzas en
medidas tomadas en 1985 para aumentar salarios reales por encima de la tasa de
inflación, controlar precios y reducir el pago de la deuda al 10%de los ingresos por
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I
52 La pobreza en su laberinto
I
exportación. Pero en. el informe de 1989 de CEPALya. se advertía el fracaso de
sucesivas medidas, nulificadas por una incontrolada virulencia inflacionaria. Los
salarios reales descendieron a los niveles más exiguos de la década y la caída en los
niveles de empleo fue estrepitosa.
En el caso de Chile, se orientó la política a mantener el crecimiento, sostenido
desde 1977 a pesar de altos.niveles de desempleo, en medio de una amplia apertu­
ra de la economía. Medidas deflacionarias hicieron bajar el PIBper cápita, en 1985,
a niveles inferiores a los de 1970. Mientras tanto, se buscó moderar los efectos de la
\ .
recesión y del ajuste. en grupos muy vulnerables' como lactantes, niños menores de
dos años gravemente desnutridos, niños menores de seis años y madres embaraza­
das en extrema pobreza: se les destinaron subsidios y programas de alimentación
suplementaria y de rehabilitación nutricional. UNICEFexpresó su desconfianza en el
éxito de tales programas enfocados a grupos muy específicos. Había datos contra­
dictorios sobre la desnutrición de niños en edad escolar y otros que registraban
incidencias de fiebre tifoidea y hepatitis, prueba de insalubridad ambiental. Cues­
tionaba, en todo caso, la viabilidad de manejar la salud y la nutrición sólo con
medidas focalizadas en grupos específicos, dentro de un contexto generalizado de
estancamiento y de creciente pobreza.
Fueron recomendaciones de UNICEFno acelerar tanto el ajuste, para poder cre­
cer; atender con prioridad las demandas de los más vulnerables, garantizando su
.acceso a bienes y servicios básicos; promover la producción agrícola e industrial en
pequeña escala; estimular la participación comunitaria para el mejoramiento de las
condiciones de saneamiento y salud, vivienda y educación y recurrir a programas
compensatorios de aportación o subvención de alimentos a grupos específicos o
a la promoción de empleos en obra pública sólo como un refuerzo de medidas
dirigidas a una atención integral al nivel de vida.55 El rostro generalizado del
ajuste fue inhumano, a pesar de las amonestaciones de organismos bien intenciona­
dos y de las relativas excepciones que confirman la regla.
El típico paquete de ajuste ha sido criticado por su dogmatismo y falta de sentido
común. Liberalizar importaciones ha significado muchas veces importar bienes
suntuarios en vez de maquinaria o insumo s esenciales. La mayoría del producto de
las exportaciones se ha ido en el pago de la deuda. Estancamiento y regresión
pesarán irreversiblemente sobre el futuro del Sur y la responsabilidad no pueden
soslayarla los países del Norte. Se limitaron a negar que algo marchaba mal en el
sistema global y que se pudiera "intervenir" para configurar un marco más favora­
ble al desarrollo. Nada se hizo para estabilizar precios de materias primas y se
rechazaron las propuestas de negociación global de la deuda. El "libre juego de las
fuerzas del mercado" pareció preferible a cualquier otra opción. El Grupo de los
Siete se constituyó de hecho en custodio de la economía mundial, pasando por alto
los principios de acción multilateral de la Carta de Naciones Unidas. Se atribuyó
 ¿Qué hacemos con los pobres? 53

unilateralmente la crisis a errores
debían "ajustar con austeridad sus
bres significó volverlos más pobres,
capacidad adquisitiva y desempleo.
una forma de neocolonialismo:
de los países del Sur que, para remediarlos,
economías". "Sanear" la economía de los po­
en la medida en que se acentuaron pérdida de
La Comisión Sur ha sido explícita al aludir a

[...[Ias metrópolis económicas del mundo le adjudicaban al Sur toda la carga del ajuste
a una economía mundial deteriorada, mientras ellos seguían creciendo. Es más, el
debilitamiento de los países del Tercer Mundo debido a la crisis de la deuda y los
precios bajos de las materias primas fue aprovechado también por el Norte como
oportunidad para influir en sus opciones internas e imponerles valores, políticas, conce­
siones y modelos de desarrollo determinados desde afuera. Los costos sociales y políti­
cos de medidas inadecuadas fueron pagados por los países víctimas y por sus poblacio­
nes -y si se generaba alguna inestabilidad también eso era aprovechado por el Norte
como una oportunidad más de intervención. Dadas tales tendencias, no parece exage­
rado afirmar que existe un peligro inminente: la imposición de un sistema de relaciones
económicas internacionales que institucionalice ese trato de segunda para el Sur. 56

Globalización asimétrica
@ mundo entero se vincula estrechamente pero se trata de una vinculación asimétrica,
donde las decisiones se toman en las confortables oficinas que manejan en el Norte la
movilidad de capitales y tecnología. El mercado está dominado por grandes consor­
cios que monopolizan la producción y el comercio y dejan espacios cada vez más
reducidos a empresarios nacionales de los países que siguen pretendiendo un acce­
so al desarrollo. )
La presión "C1eíadeuda y el ajuste coincidieron, en los años ochenta, con una red
.~ global que extiende sus hilos por todas partes. En el gran mercado, las relaciones
internacionales son, cada vez más, escarceos de compra-venta. También los proce­
sos de manufactura se han escindido y dispersado, buscando ventajas comparati­
vas. Muchas industrias desplazan hacia el Sur todos o algunos de sus procesos de
fabricación, por conveniencia económica.
Los países en desarrollo, se alega ahora, ya no han de pensar en crecer para ir
cubriendo las necesidades de su mercado interno sino para exportar al mercado
global. La economía mundial se entiende como una economía única, hacia donde
confluye una producción de múltiples procedencias, en un juego donde a cada país
le tocan las fichas de sus ventajas o desventajas comparativas. La interdependencia
volvería prescindible, por ejemplo, la autosuficiencia en producción de alimentos.
La lógica del mercado movería las piezas para adjudicar sus fichas a cada jugador.
54 La pobreza en su laberinto

La "dívísíón internacional del trabajo" determina la parte que le toca a cada

economía "nacional". El gran jugador es, por supuesto, la 'empresa :multinacional,
beneficiaria privilegiada que busca utilidades más jugosas en países subdesarro­
llados. La interdependencia, así entendida, es una novedosa modalidad de la
dependencia. 57
Fuentes de Naciones Unidas han demostrado qUe, en lineas generales, mientras
el Norte gana con las transnacionales, el Sur pierde. Entre 1978 y 1!:)80,por ejem­
plo, los industrializados recibieron 18 mil millones de dólares anualmente por con­
cepto de nuevas inversiones y otros 8 mil millones por ganancias reinvertidas de
multinacíonales. Las .ganancías exportadas fueron de 13 mil millones, lo que signi­
fica un efecto posítívo para su balanza de pagos. Los .países en desarrollo recibieron
6 mil millones, más otros 2 mil por ganancias reinvertidas; ganancias exportadas e
intereses sumaron, en carribio, 13 mil millones: el efecto es claramente negativo
para su balanza de pagos. A esto se añaden los pagos por patentes y licencias de
tecnología más las \ganancias secretas por manipulación interna de precios de trans­
ferencia entre matriz y filiales que no se manifiestan. Esas ganancias indirectas y
secretas, 'obtenidas por dolosa manipulación de la contabilidad, han sido calcula­
das por uNCTAD: en 1982 había que multíplícar por 6B las que se habían manifes­
tado en Brasil y hasta por 21.2 las que se confesaban en Argentina."
No sólo la economía se globaliza sino también la cultura, con gran permeabili­
dad de los patrones de consumo y los valores culturales del Norte que se han
derramado mediante un "goteo" persistente a través de 10s medios, sobre los
maltrechos sectores tradicionales de los países pobres y han ido debilitando su
cohesión. El único trickle down effect que sí funciona acentúa la desvalorización de
costumbres y la sensación de minusvalía, cuando el acceso a los satisfactores de la
sociedad de consumo conspicuo se percibe como inalcanzable. En sentido inverso
fluye un contagio del Sur hacia el Norte.ca través de movimientos migratorios que
suelen despertar más miedo y xenofobia queíntercamoío de valores, Las "culturas
de lapobreza" confinadas en regiones-y barríos 'de las :grandes ciudades, penetran
eventualmente, sin embargo, Iasbarreras de los patrones culturales prevalecientes.
De ahíta alarma que han despertado tendencias "multiculturales" ya notorias en
ciertos-ámbitos de la educación en.losEstados Ilnídos."
Al síndrome de pobreza en el 'Sur =míserta en (~l campo y en grandes ciuda­
des y contaminación del aire; deforestación masiva y degradación de la tierra y el
agua- se añaden efectos de patrones de erecímíento y de consumo del Norte:
'desechos peligrosos y reubicación de industrias contamínarites; reducción, del ozo­
no,' efecto invernadero, contárnínacíón de maresy radiación nuclear. En un mundo
dt?h'tte'circulan por igual las secuelas' de "la droga, los síntomas del SIDA Y él azote
delcéléra,
,1 \
ni la ..contaminación ni laenfermedad
'
tienen fronteras. 'La:teenolooia
0-
para'él-deserrclio,' en cambio;' sevende cara.
 ¿ Qué hacemos con lospobres? 55

Pero el determinismo aparentemente fatal de la globalización tiene otra cara. No

habrá un sistema estable de relaciones globales sin un desarrollo realmente dirigi­
do a abatir la pobreza:

La paz y la seguridadno podrán lograrsesi lospueblos y las nacionesno se liberan del

subdesarrolloy la privación.Pobrezaequivalea inseguridad:la inseguridadproducida
por la amenazadel hambre,la desnutricióny la enfermedadde losmillonesque arañan
una vida subhumana en el Sahel devastado por la sequía o en los tugurios de
Latinoaméricao de Asia[...].60

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo estima que el costo de sólo

diez días de guerra en el Golfo habría bastado para vacunar a todos los niños del
Tercer Mundo durante diez años."

Modelos propios
¿No habría más opción, entonces, que adaptarse al orden global tal como es hoy
por hoy, o replegarse hacia una improbable autarquía? Hay, por el contrario, op­
ciones intermedias, sin plegarse, maniatados, a reglas de juego desiguales. Es facti­
ble tomar en cuenta recursos, necesidades y experiencia de culturas tradicionales
seculares para encontrar un modelo adecuado a las circunstancias concretas de
cada país, sin excluir las posibilidades más o menos viables de inserción en la
economía global.
El modelo neoliberal en estado puro aconseja la máxima apertura al comercio y
a las finanzas internacionales, creando condicionesóptimas para la atracción de capi­
tales disponibles. Se trata de una nueva versión de la división internacional del tra­
bajo de David Ricardo. Los ganadores son, sobre todo, los exportadores de pro­
ductos agropecuarios y de manufacturas que pueden resultar competitivas y los
importadores de bienes para consumidores de alto poder adquisitivo. Son los sec­
tores ya modernizados y con capacidad para competir por sí solos o buscar socios
extranjeros. Los perdedores son los agricultores afectados por la desaparición de
aranceles; los empresarios medianos y pequeños que funcionaron con el modelo
de sustitución de importaciones y son incapaces de competir, de repente, con los
gigantes; los campesinos pobres que todavía habitan el campo o han sido desplaza­
dos a las ciudades, sin aptitud para empleos calificados, aun suponiendo que se
crearan tantos como hacen falta. Aunque los campeones del modelo insisten en
que no hay otra manera de lograr algún día una mejor distribución del ingreso que
"dejar hacer" al mercado, casi todos sabemos que el goteo de la abundancia no
sirvió antes ni servirá ahora para superar la pobreza.
56 La pobreza en su laberinto

La autarquía es, por supuesto, inoperante. Algunos, como el economista suizo

Rudolph Strahm, consideran que una separación selectiva del mercado mundial, en
determinadas circunstancias, sería más viable y más realista que la meta dé influir
sobre el orden económico internacional para volverlo más justo y equitativo. Strahm,
que ha _sido consejero de la UNCTAD y forma parte de la Declaración de Berna,
organízación que investiga el desarrollo, rechaza las críticas que se hacen a tal
opción como romántica o anacrónica. En Por esto somos tan pobres abunda en ejem­
plos históricos que demuestran cómo fue el método elegido, en su momento, por la
mayoría de los países altamente desarrollados.
Los Estados Unidos,]apón, Alemania, Suiza consolidaron su ahorro interno y su
mercado con relativa autonomía. Dos países pobres han actuado después en esa
dirección: la India, con un impuesto a la industria textil que impidió la desocupa­
ción de miles de tejedores artesanales; China, que ocupó a su inmensa población
durante tres décadas sin intervención del mercado exterior y que empezó a abrirse
sólo cuando se sintió suficientemente consolidada en el aprovechamiento intensivo
de sus propios recursos, esencialmente humanos. Alternativas como esas aconseja­
rían concentrarse en la producción de alimentos básicos y de bienes masivos y lo
más baratos posible para el mercado interno. La viabilidad de tales opciones de­
pendería de múltiples factores, incluyendo recursos naturales y humanos y posición
geográfica.
Pero la separación selectiva, temporal en todo caso, resulta cada vez más improba­
ble en medio de la red apretadísima de intercambios de toda índole -financieros,
comerciales, tecnológicos, de información, culturales y políticos- que abraza con
sus ligamentos al planeta entero. La situación paradigmática de China, con su
enorme acervo de población y de territorio y su ubicación geográfica, es más bien
excepcional. Una tradición milenaria de disciplina, orden familiar y pragmatismo
heredados de Confucio sirvió para sustentar allí la consolidación hacia dentro y
ahora la apertura. China crece al 10%Yha recibido, desde que comenzó la apertura
en 1978, 65 mil millones de dólares de inversión extranjera. Pero cuando se abrió
ya era auto suficiente en alimentos, empleaba a toda su población y, en niveles
modestos pero eficientes, garantizaba la vivienda, la educación y la salud.
En 1991, el PNUD recordó los 60 millones de niños gravemente desnutridos y los
más de 100 millones que no van a la escuela; los 1 500 millones de personas sin
atención médica básica; los 3 millones de niños que mueren cada año de enferme­
dades inmunológicas y los mil millones de adultos analfabetos.F Recordó también
que la distribución tan desigual de los ingresos incrementa la pobreza; que la
deuda reduce mucho los recursos que servirían para aliviarla en América Latina;
que África se lleva el primer lugar en pobreza absoluta y que, aun entre los Tigres
Asiáticos, la mitad de los habitantes no tienen agua potable ni servicios médicos
básicos.
 ¿ Qué hacemos con lospobres? 57

Entre 1987 Y 1990 había sesíonado en Ginebra la Comisión Sur, coordinada por
el expresidente de Tanzanía Julius Nyerere. Expertos y ex funcionarios de 27 na­
ciones emprendieron un minucioso examen de las alternativas del Sur, buscando
estrategias hacia un desarrollo fundado en losproPios recursosy realizado conparticipa­
ciónpara poner fin a la pobreza, generar empleoproductivo y satisfacer necesidades básicas:

Esto significaque los bienesy servicios básicos, tales como alimentos y vivienda, educación
básica y servicios de salud yagua potable deben ser accesibles a todos. El desarrollo presu­
pone, además, una estructura democrática de gobierno, apoyada en las libertades indivi­
duales de expresión, organizacióny publicación, así como en un sistema de justicia que
proteja a todos de cualquier acción inconsecuente[...].63

El PNUD coincide al exponer, en 1991, su propuesta de un desarrollo humano que

concilie crecimiento con expansión del bienestar:

[...]la adecuada redistribución de recursospara servir mejor a la humanidad, mediante la

participación de tantas personas como sea posible en el uso creativo de esos recursos,
en lugar de favorecer sólo unos pocos intereses personales[...].64

El esfuerzo sostenido de una modernización acorde con la herencia cultural, que tien­
da a incluir a las mayorías y no a marginarlas, requiere de un apoyo interno que
sólo puede lograrse con democracia.
La propuesta de la Comisión Sur, que realizó una de sus plenarias en Oaxtepec
en 1988, advirtió que sólo una cooperación organizada depararía autonomía de
decisión a los países débiles. Se trataría, pues, de construir una solidaridad Sur-Sur
más allá de la tentación de buscar soluciones particulares, que a la larga suelen
resultar engañosas. Porque la fragilidad del Sur se refleja también en la precarie­
dad de los vínculos que guardan entre sí los países pobres, acentuada sin duda por
la vasta diversidad de sus niveles de desarrollo y de sus problemáticas pero, tam­
bién, por la corrupción de muchos gobiernos. La esperanza de promover cambios
en el asimétrico orden internacional es el trasfondo de toda la propuesta: ¿se trata­
rá de otra fantasía destinada al desván de las quimeras? La negociación de ese
nuevo orden por un Sur fortalecido, gracias a sólidas relaciones entre pares, con un
Norte comprensivo y propicio a escuchar sus razones acaso no esté a la vuelta de la
esquina. Pero no por eso hay que descartarla.
Los modelos propios tienen que dar prioridad a las necesidades básicas y, sin
excluir recursos externos, cuando los haya, reorientar con más racionalidad y justi­
cia el uso de los recursos internos. Imitar literalmente el modelo de los desarrolla­
dos sería tomar como realidad un espejismo. No alcanzarían los ahorros nacionales
tan dispuestos, por lo demás, a viajar hacia el Norte; ni la ayuda para el desarrollo,
 La pobreza -en su laberinto

si~.mpretan avara; ni las inversiones extranjeras directas, siempre tan cautelosas. I

,.A-démáS de que sería inviable un consumo de energía tan desmesurado a escala l'
t.
mundial y la Tierra no soportaría la contaminación ni el calentamiento. Los niveles
de abundancia y desperdicio de los siete países más industrializados están fuera de [ .
toda opción realista para el conjunto de los países del Sur. Hay que proponerse
I
objetivos más modestos, más coherentes con l~ cultura propia y con una visión
acaso más armónica, saludable y ponderada del hombre.

Satisfacer necesidades- básicas

Como reconoce el PNUD los mercados no pueden, por sí solos, asegurar un buen de­
sarrollo humano." Ni son equitativos ni tienden a propiciar un equilibrio más justo
del poder. En palabras de Barbara Ward:

[...[Estarnos tratando de conducir nuestra economía planetaria interdependiente partien­

do del mercado como base primordial yeso trae precisamente las mismas consecuencias:
poder para los ricos, miseria para los pobres e inestabilidad para todo el sistema[ ...].66

Hasta ahora se ha privilegiado crecimiento sobre desarrollo y en la década perdida

hubo que "apretarse el cinturón" y pagar la deuda. Ahora hay que reorientar.
prioridades para cubrir carencias sin contraer más deudas: ni financieras, ni socia­
les, ni demográficas, ni ambientales. La falta de voluntad política puede ser aun
más grave que la falta de recursos financieros. Son múltiples, además, los canales
por donde se filtran y desperdician tales recursos: fuga de capitales como en Méxi­
'00 (donde sumó hasta el 50%de todo el dinero tomado en préstamo en los últimos
1:5años); corrupción (como en Pakístán, donde se filtra por ese concepto el 4%del
!PIS); :m.eficiencia de empresas públicas como en Camerún (donde sus pérdidas
exceden el ingreso total que el gQbierno obtiene vendiendo petróleo); gastos mili­
tares (que absorben el '5.5%del PiJlB del mundo en desarrollo, doblando el presu­
puesto para salud y educación en muchos países). Pero, sobre todo, la deuda. El
.Sur transfirió al Norte, en 1989, 171 mil millones de dólares. Dice el PNUD:

[...]el pago de la -deuda 'se ha convertido en uno de los más fuertes competidores del
gasto en desarrollo humano, sobre todo en lo que respecta a gastos en las necesidades
básicas de los grupos menos privilegiados, menos influyentes, menos organizados y
menos poderosos.67

América Latina ha pagado por el servicio de la deuda, entre 1982 y 1990, :223 600
millones de dólares: el equivalente al 50% de su deuda total, sin que ésta haya
 ¿Qué hacemos con los pobres? . 59

disminuido ni un centavo. Al contrario: aumentó en 59 mil millones. Y los pagos

no fueron mayores porque muchos países tuvieron que declarar moratorias forzo­
sas por 18 mil millones de atrasos acumuladas. Hay que exportar más para pagar
mejor. Más allá de cualquier racionalidad teórica, ahí está una razón fundamental
para transformar el modelo de desarrollo hada dentro en otro de desarrollo hacia
;afuera: fortalecer el esfuerzo exportador significa tener más recursos para pagar.
Cabe añadir que, para 1987~el 75% de las exportacíones latinoamericanas se dírí­
;gían .a países desarrollados, de donde provenía el 73% de las importaciones: todo
ello habla más de dependencia que de un terreno fértil para la deseable integra­
ción latinoamericana.
Reorientar el desarrollo para elevar el ingreso y la productividad de los pobres
y promover. el uso sustentable de recursos exige modernizar estructuras políticas,
.abriéndolas hada una creciente democratización. Las condiciones heterogéneas de
los países del Sur, que abarcan desde sociedades predominantemente agrarias has­
ta economías semíndustríalízadas requieren, por supuesto, enfoques múltiples y
mucho cuídadoy parsimonia en la modernización económica. Si en muchos países
el objetivo más inmediato sería aumentar la producción para el autoconsumo en
las pequeñas parcelas, en otros habría que reforzar también los vínculos entre
industria y agricultura. Aun en los más desarrollados suelen coincidir en algunas
regiones la economía agraria más arcaica con la más moderna industria de punta:
es el caso, en México, de Tabasco. La inconveniencia y aun la imposibilidad de
"modernizar" de golpe a los sectores tradicionales exige, pues, diversificar estrate­
gias y soluciones.
Más de mil millones en pobreza extrema no tienen para sembrar ni comprar lo
indispensable. Carecen de tierras donde persiste el latifundio y no encuentran
dónde emplearse, e carecen de créditos para sembrar sus pequeñas parcelas. Los
pobres del campo no suelen tener voz en las decisiones gubernamentales, de modo
que no pueden modificar políticas que los discriminan. Un desarrollo amplio y
sustentable sólo puede lograrse con un sector rural sólido, que incluya a los peque­
ños y a los más .pobres, En la mayooía de los paises latíncamerícanos prevalece la
concentnactóa de ,m.ucha tierra en pocas manes: la reforma agqma te:.ndría.que ser
el pUl'lto de partida. Pero, 'OOfl\l.t'!loSeb <demostrado .ea lMré-xiro" ii"'epar,t:il" la ítietta rno
basta: 'hay que repartir buena tierra. Y, -además, hace falta aéM0, .a;p<'>yo tiécniéo,
infraestructura (le caminas y alrnacenamiento, electricidad, .cana1es.de .comercíalí­
.zacíón. Y, por supuesto, los servicios sociales básicos. En Latinoamérica 'sólo tiene
acceso alcrédito el·20% de los campesinos y en África el 5%. La modernización .de
la .agríctiltura puede rendir resultados tan dudosos corno 'los ,de la ¡Revolución
\Vétde: las semillas mejoradas no resisten enfermedades rii pléJ,gas.y se "crea una
.doble dependencia, de lassemíllas y-de los plaguícídas suministrados por transna­
cionales. Las tendencias awolver, 'éh el Norte, ala agricultura orgáníca han contri-
60 La pobreza en su laberinto

buido a revalorar, afortunadamente aunque todavía de una manera incipiente, la

sabiduría ancestral de las culturas campesinas del Sur.
!
La modernización de la base industrial y tecnológica es indispensable para am­
l·
pliar exportaciones, fortalecer la balanza de pagos y hacer menos vulnerable a la
economía. La industria de sustitución de importaciones, demasiado protegida y
con un mercado interno cautivo pero reducido a un 10, un 20 o un 30% de la
población, no llenó esos requisitos y el modelo fue desplazado para sustituirlo por
otro, abierto a la competitividad exterior. Pero la modernización industrial para el
mercado externo, que beneficia sobre todo al sector ya moderno e incorpora a un
número muy limitado de pobres a la productividad, no puede ser la única meta
Hay que apoyar a industrias medianas y pequeñas, que son las que crean más
empleos. Hay que promover pequeñas industrias para transformar recursos locales,
sin importación de insumos, en áreas rurales. Proporcionando la infraestructura
adecuada se da un paso importante para reducir desigualdades y equilibrar condi­
ciones entre áreas urbanas y rurales. Esas industrias pequeñas pueden producir
artículos de consumo baratos y herramientas agrícolas simples para satisfacer las
necesidades locales. Un nuevo proceso de industrialización, de base amplia, ten­
dría que promover la descentralización en beneficio de pequeños centros urbanos
y de áreas rurales. Métodos intensivos en mano de obra suplirían a la vez dos
carencias: la de empleo y la de tecnología.
La contracción de mercados internos por el ajuste y la necesidad de pagar la
deuda obligó a buscar, en los años ochenta, más mercados para exportar. Exportar
es un buen hábito, que debe trascender el servicio y la servidumbre de la deuda.
Pero no es necesario sacrificar el mercado interno a la dinámica exportadora. Y,
sobre todo, no se puede dejar de comer adentro para vender afuera.
La mitad de los niños del Tercer Mundo no son vacunados contra enfermedades
infecciosas y mueren por eso o mueren de diarrea. Dos tercios de las familias
rurales carecen de agua potable y de atención a la salud cuando la atención básica,
según la FAO, no cuesta más de diez dólares al año por persona. En los países más
pobres los recursos escasos no llegan al campo y el gasto se concentra en modernos
hospitales urbanos. No sólo la educación primaria tendría que abarcar a la totali­
dad de los niños en el año 2000 sino que habría que hacer más compatible la
educación con las necesidades reales de la gente.
Lo que más ha crecido en los países pobres, junto con la miseria, es la población.
Se calcula en 2.3%la tasa de incremento anual de mano de obra hasta el año 2000.
Pero no es verdad que son más pobres porque sean muchos: el hambre se debe a
la distribución inequitativa de los alimentos. De hecho, un solo ciudadano de los
Estados Unidos consume la misma energía que 63 personas, como promedio, en
países pobres." Es evidente, sin embargo, que en las condiciones de profunda
desigualdad existentes, es aconsejable bajar el crecimiento demográfico, algo que
 ¿Qué hacemos con los pobres? 61

'en países como México ya se ha estado propiciando. Pero es un círculo vicioso:

sólo podría lograrse en las proporciones deseables con el mejoramiento de las
.condiciones sociales.
". Los círculos viciosos, que se dan en muchos niveles, suelen meter a los países
pobres en callejones a los que hay que encontrarles salida. Para modernizar hace
falta desarrollo científico y tecnológico. ¿No queda más que depender de tecnologías
caras y muchas veces inadecuadas? Producir las propias tecnologías, adecuadas a
necesidades y a recursos disponibles, sería lo más racional. Pero habría que invertir
por lo menos el doble de lo que ahora se invierte en la investigación para el desa­
rrollo, triplicar el número de científicos e ingenieros y multiplicar su sentido de
responsabilidad social. Para competir en el mercado mundial no hay más opción
que hacer avances simultáneos en ciencias básicas, baja tecnología, ciencias aplica­
das y alta tecnología.
La presión sobre el ambiente es álgida en el mundo de la pobreza. El crecimien­
to demográfico y .la concentración de la tierra en grandes propiedades han vuelto
inoperantes formas tradicionales como la rotación de cultivos y el uso alterno de
tierras, que permitía dejarlas descansar para recuperar nutrientes. Las tierras esca­
sas se sobrecultivan y se vuelven improductivas. Se sobreexplotan los bosques para
exportar madera. Se desertifican las zonas áridas. Se degrada el agua y los dese­
chos afectan la pesca. En las ciudades, rodeadas de cinturones de miseria, se conta­
mina el aire en índices impensables. Y, según datos de la FAO, se derrumban cada
año 11 millones de hectáreas de bosque tropical, aunque otras fuentes calculan
hasta 17 millones.
Crear más fuentes de trabajo en el campo y favorecer la autosuficiencia de la
parcela son medidas elementales y válidas en cualquier parte. En vez de descartar­
los como anticuados e ineficientes, habría que revalorar sistemas tradicionales de
cultivo y transformación de productos agropecuarios, adaptándolos a las necesida­
des actuales. Revertiría, además, en beneficio del ambiente en el campo y en las
ciudades donde, se aliviaría, de paso, la presión demográfica.
Dos puntos decisivos al contemplar opciones para el desarrollo cuando la glo­
balización reclama sus tributos son, sin duda, la afírmacíón de la identidad cultu­
ral y una visión clara del papel que le corresponde al Estado. El desarrollo ha de
fundarse en el acervo de costumbres, creencias y valores que ha heredado cada
nación, que habrá que enriquecer con aportes universales: los tecnológicos que
contribuyan a un desarrollo equitativo y sustentable y los culturales cuya vigencia,
es evidente, no tiene fronteras.
Las concepciones reduccionistas y economicistas del crecimiento, que pretenden
modernizar sin atender al peso real de las tradiciones, corren muchos riesgos,
desde tropezar con la indiferencia de la gente hasta propiciar el brote de inciertos
e irracionales fundamentalismos.
 I
l

62 La pobreza en su laberinto

El pm no mide el bienestar
La calidad de vida de las mayorías no está en. relación directa con el monto de la
producción. El PIB no mide el bienestar. Por eso el PNUD ha propuesto un nuevo:
f '
indice de desarrollo humano. Incluye el ingreso per cápita, pero le añade esperanza de
(
vida y acceso a la educación, medido por alfabetización y escolaridad promedio.
Resulta impreciso todavía porque no es imposible' aumentar esperanza de vida y
alfabetización con bajos niveles de salario real, de acceso a la tierra y al crédito, de
servicios sociales y de oportunidades de encontrar empleo. Pero es más confiable.
En el Índice de Desarrollo Humano para países en desarrollo México ocupa, por
ejemplo, un lugar 45. Si se considera la distribución del ingreso, desciende a un
nivel 56. Brasil baja de un lugar 60 a un lugar 77. Entre los desarrollados Japón
ocuparía el primer lugar, pero desciende a un nivel 17 si se toma en cuenta la
diferencia por sexos, 10 que haría subir a Finlandia, en cambio, de un doceavo
lugar al primero. Hay 26 países con enorme divergencia entre su PIB y su IDR, que
los rebaja 20 niveles en la escala del desarrollo."
Advirtiendo que el ingreso per cápita del Sur es sólo el 6%del ingreso del Norte,
el Informe del PNUD califica de aterradora la proporción que marca, para el 77%de
la población mundial (82%según otras fuentes), sólo el 15%de los ingresos. Pero el
modelo neoliberal ha empezado a extender la pobreza en el Norte, de modo que
ya no es posible afirmar que nadie pasa hambre en los países industriales. En los
Estados Unidos hay 32 millones de pobres y otros 11 millones casi en la pobreza:
31%son negros, 26 son hispanos y sólo un 10%son blancos. Un 13%de la población
norteamericana vive ahora en la pobreza, incluyendo 13 millones de niños. La
infraestructura se ha deteriorado y la educación es deficiente. Ya los Estados Uni­
dos no pueden jactarse del nivel de vida más alto del mundo: la gente gana menos
y hay más desempleados; ha bajado la inversión y la productividad y han crecido el
déficit fiscal y una deuda que es la mayor del mundo, mientras se pronostica que
los anglosajones serán minoría antes de mediar el siglo XXI. En Gran Bretaña hay
cerca de 400 mil personas sin hogar y la mitad de los habitantes de "ciudades de
cartón" son niños. La estructura social se desintegra en las sociedades desarrolla­
das, con índices crecientes de violencia, crímenes, delitos relacionados con droga,
divorcios y familias monoparentales.
El Norte produce la mitad de los 6 mil millones de toneladas métricas de gases
que generan el efecto invernadero, aunque allí sólo habite la quinta parte de la
población mundial. La esperanza de vida promedio es de 75 años y dos tercios de
la población está amparada por un seguro de salud pública; un tercio- de los
egresados del sistema educativo ha estudiado ciencias; se produce cada año el
85% de la riqueza mundial; casi toda la población tiene acceso al agua potable y
servicios sanitarios; la familia promedio tiene automóvil; todos tienen radio, una
 ¿Qué hacemos con los pobres? 63

de cada tres personas compra el periódico y hay un televisor y un teléfono por

cada dos personas. En los países en desarrollo la esperanza promedio de vida ha
subido a los 63 años, pero 2 mil millones de personas siguen sin acceso a servicios
de salud y 1500 carecen de agua potable, con más de mil millones en pobreza
absoluta; 180 millones de niños menores de cinco años sufren desnutrición severa
y 14 millones mueren antes de cumplir 15 años; hay más de mil millones de anal­
fabetos y 300 millones de niños no asisten a la escuela. La proporción de científi­
cos y técnicos por cada mil es de nueve en el conjunto del Tercer Mundo y de 39
en América Latina, en comparación con 139 en los países índustríales."
Puede resultar ilustrativo desglosar cifras por regiones y países. En Asia hay 700
millones de pobres, la mayoría en la India y Bangladesh, donde el PIB per cápita no
llega a 170 dólares y uno de cada tres niños está desnutrido. En países como Hong
Kong, Síngapur o Corea, donde ha habido auge de exportaciones y altas tasas de
crecimiento económico y de empleo, sólo la mitad de la población tiene acceso al
agua y servicios sanitarios. Los contrastes son muy agudos en América Latina. En
Brasil, el 20%más rico gana 26 veces más que la quinta parte más pobre y en Perú
el 40%más pobre recibe sólo el 13%del ingreso nacional. Si en Salvador el acceso
a educación primaria y secundaria es de 69%,el acceso al agua potable no pasa de
39%,mientras que en Paraguay, con el mismo índice en educación, se baja aun más
en agua potable, que no pasa del 35%. Con una inflación de más de 100% en
Argentina, Bolivia, Brasil y Perú, la década perdida, marcada por la sangría de la
deuda, denotó descenso en la inversión y la producción, erosión de salarios reales,
desempleo abierto y constante y aumento en la desnutrición y la mortalidad infantil.
En los países árabes petroleros, las cifras de desarrollo humano siguen muy
rezagadas en relación con las del PIB, que en los Emiratos Árabes Unidos asciende
a 15 770 dólares anuales: cerca de 60 millones son muy pobres y analfabetos. En
África había, en 1989, cuatro veces más desempleados que en 1979, es decir, 100
millones, y los salarios reales habían caído un 30%.Más de la mitad de la población
no tiene acceso a servicios de salud y las dos terceras partes carece de agua pota­
ble. La mortalidad infantil es de 178 por cada mil: en Angola, Mozambique y
Sierra Leona, una cuarta parte de los niños muere antes de cumplir cinco años. La
carencia de oportunidades de trabajo provoca la emigración de los pocos que
han tenido acceso a la educación, agravando el deterioro social: en Nigeria y
Ghana, por ejemplo, sólo se queda en el país un médico de cada cuatro diplomados.
Por circunstancias políticas, el apartheid ha expulsado 6 millones de refugiados y ha
dejado inválidas a 50 millones de personas. Bastarían estos datos, si no hubiera
otros muchos, para poder afirmar con el Informe 1991 del PNUD que "el panorama
para África es desolador". 71
Hay excepciones, como es el caso de Zimbabwe. ¿Por qué? A partir de la inde­
pendencia, el gobierno ha sido consistente en aplicar el gasto público al desarrollo
64 La pobreza en su laberinto

humano, aun durante los períodos de ajuste económico y sequía severa de los años
ochenta. El gasto social subió de un 20%en la etapa colonial a un 49%.El gasto en
salud se aplicó menos a hospitales urbanos que a servicios rurales de medicina
preventiva y la totalidad de los nifios ha recibido educación primaria. El caso de
Tanzania fue también ejemplar durante tres décadas, demostrando que el desa­
rrollo humano puede ser alto aunque los ingresos per cápita sean bajos, si la política
lo:
de desarrollo se funda en la satisfacción de necesidades básicas a toda la población.
En los años sesenta, bajo la presidencia de ]ulius Nyerere, se organizó a la pobla­
ción rural en poblados "registrados", para facilitar la expansión de servicios. Mu­
cho se logró, elevando al 80%la cifra de los que recibían asistencia médica y a 90%
la de niños inmunizados. Pero, aun así, la mitad de la población sigue sin agua r
potable y la mitad de los niños no asiste a la primaria. El índice de gasto social se [-
ha reducido ahora al 15%mientras que el servicio de la deuda, gastos militares y
empresas públicas ineficientes se comen el presupuesto.?
En contraste con el panorama de desigualdad que uniforma a los países árabes
de altos ingresos petroleros, como Kuwait, Arabia Saudita o los Emiratos,]ordania
procura una distribución más equitativa de ingresos escasos, con asignaciones a
educación y salud que registran aumentos del 47 al 74%en alfabetización, de 1970
a 1985, y de 47 a 67 años en esperanza de vida, de 1960a 1990.En el caso de Corea,
se ha procurado conciliar altas tasas de crecimiento con expansión del ingreso, no
sólo en una industria para la exportación con empleo intensivo de mano de obra,
sino también en la agricultura. Se orientan recursos considerables a la seguridad
social, a la salud y a la educación. En Indonesia, el agua potable y la atención de
salud son privilegio de la población urbana de mejores ingresos, con una alta
proporción de población nacional que no rebasa la línea de sobrevivencia: allí se
está destinando muy poco al gasto social prioritarío."
Dentro de las condiciones de penuria de Centroamérica, Costa Rica sería un
ejemplo sobresaliente fundado en la práctica democrática y la participación comunita­
ria, la abolición del ejército y una asignación considerable al gasto social durante la
prosperidad cafetalera. A pesar de que también se endeudó y de que su economía se
deterioró en los años ochenta, los logros que había alcanzado amortiguaron los
efectos traumáticos del ajuste. La calidad del desarrollo humano en Argentina es
calificada, al contrario, como decepcionante a partir de mediados de los setenta:
distribución cada vez menos equitativa de salarios reales disminuidos, con un descen­
so al 51% de la población con acceso al agua potable y orientación del gasto público hacia
los más acomodados, desviándolo de prioridades como atención médica primada, edu­
cación primaria o mejoramiento de los barrios paupérrimos de la capital. Allí, un alto PIE
per cápita no se corresponde con un índice semejante de desarrollo humano."
En una comparación entre 11 países en desarrollo, la proporción más alta de
gasto en prioridad humana corresponde a Zimbabwe, que gira alrededor del 12%,
 ¿Qué hacemos con los pobres? 65

y la más baja a Pakistán, que no pasa del 1%.Entre los altos se encuentran Malasia,
Jordania y Costa Rica. Kuwait, Corea y Chile quedan en proporción intermedia,
mientras que la India y Argentina se colocan, con Indonesia y Tanzania, entre los
niveles bajos. Con una desproporción notable entre niveles de vida en Argentina y
Tanzania, esas apreciaciones se refieren a calidad de vida en relación con índices
del PIB en cada país. El gasto público puede ser elevado, como en Pakistán o
Indonesia, destinándose menos del 1% a gastos de prioridad humana. Hay países
que gastan en defensa dos o tres veces más que en educación y salud. En países
como la India los gastos de policía, supuestamente por conflictos étnicos y reli­
giosos, superan al gasto sociaL ¿No parece evidente que sería inucho más eficaz
incluir a las minorías en programas amplios de desarrollo participativo que redu­
cirían, sin duda, la necesidad de reforzar la seguridad? En los países más pobres
de África, la deuda es 10 veces mayor que el ingreso y su servicio se lleva el 80%
de las exportaciones.
Donde los niveles de salud pública, agua potable y educación siguen siendo
muy bajos, la prioridad está ahí y no en otra parte. Construir una basílica mayor
que la de San Pedro donde el 80%de la población carece de agua potable parece
un proyecto de Ubú Rey y lo ha sido, en efecto, del gobernante de un infortunado
país africano. La mayoría de estos países invierte mucho en hospitales urbanos,
que no evitan altas tasas de mortalidad infantil porque no hay servicios ni
promoción de salud en el campo, donde sigue viviendo la gran mayoría de po­
bres. Un ejemplo de lo que sí habría que hacer lo dio Bangladesh, al aumentar su
presupuesto en salud para centros rurales del 10%en 1971 al 60% en 1988. En
cambio, hay países que, con 40%de analfabetos, subsidian universidades de élite.
El 80% de los 10 mil millones de dólares que se invierten en suministro de agua
potable en países en desarrollo benefician sólo a sectores urbanos acomodados,
que además la reciben a muy bajo costo, mientras el 50%de los hogares rurales y
el 20%de los urbanos carecen de todo servicio y a veces sólo les queda comprarla
cara en pipas comerciales."
El Informe 1991 significa un avance, porque enseña a discriminar entre gasto
social y gasto en prioridades sociales. Un gasto social imprudentemente asignado,
como privilegiar universidades cuando todavía prevalece el analfabetismo u hos­
pitales urbanos cuando el campo carece de atención médica básica, puede ser la
explicación de que un gasto social elevado no se traduzca en más bienestar para
los marginados. O puede suceder que programas compensatorios, como Solida­
ridad en México, no lleguen en la práctica a los más pobres; asignen sus recursos
a fines no prioritarios; no movilicen de veras la participación de los más necesita­
dos o tropiecen con el obstáculo de estructuras locales de poder antidemocráticas.
Un elevado gasto social no garantiza, por sí solo, que la gente empiece a vivir
mejor.
66 La pobreza en su laberinto

Pensar en la gente antes de tomar decisiones I

Abundan las declaraciones de principios que coinciden en la conveniencia de un l

acuerdo mundial para el desarrollo humano. Lo propuso, en 1991, las Naciones
Unidas:

Es indispensable contar con un entorno económico y financiero internacional favorable

para mejorar el desarrollo humano en el Sur: para resolver la crisisde la deuda interna­
cional, para restaurar un flujo de capital adecuado, para crear un sistema de comercio
I
f·
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mundial más abierto, para lograr una expansión económica sostenida y para aumentar r
el gasto privado y público en desarrollo humano.zf
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y fijó metas de alta prioridad para el año 2000: acabar con la desnutrición grave;
extender a toda la población la atención médica y la educación primaria; agua
potable para todos; oportunidades de empleo para incorporar a las mayorías a las
actividades productivas; mejor vivienda para los más pobres." Faltan seis años para
terminar el milenio y estamos muy lejos de alcanzarlas.
¿Qué hay que hacer para que el crecimiento no pase de largo y deje a la gente
rezagada? Hay que invertir mucho en gasto social, pero en gasto social prioritario.
No basta gastar en salud: hay que gastar en salud para los más pobres. No basta
gastar en vivienda: hay que gastar en mejorar la vivienda de los más pobres. No
basta gastar en educación: hay que asegurar que la educación primaria llegue a
todos y que sea de alta calidad y enseñe a aprovechar mejor los recursos naturales.
No basta gastar en infraestructura de salud o educación: esos servicios tienen que
llegar realmente a la gente más pobre y no ser de segunda sino de excelencia. No
basta con promover acceso al crédito: hay que garantizar crédito para los agriculto­
res y los empresarios más pequeños. Gastando mucho se puede hacer poco y,
paradójicamente, gastando relativamente poco se puede hacer mucho.
Hay que descentralizar recursos para que lleguen de verdad allí donde hacen
falta para satisfacer las necesidades más básicas. No bastan alivios focalizados
para parchar temporal y fragmentariamente alguna de esas múltiples necesida­
des. De nada sirve que la gente reciba pasivamente ayudas fragmentarias. Es
indispensable que los necesitados se conviertan en sujetos activos de su propio
mejoramiento.
Las razones morales para pensar en la gente sobran. Sobran también las razones
egoístas. La pobreza degrada el ambiente. La pobreza es un riesgo de inestabilidad
social y política. La pobreza no favorece al mercado ni a la economía global. La
pobreza invade los reductos de la riqueza: más de 14 millones de personas (y
fueron muchas más) habían emigrado hacia el Norte en 1991 esperando trabajar,
comer y mandar ayuda a sus familias."
 ¿Qué hacemoscon lospobres"!' 67

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lLas:prior.idades, p:m:a;~gI 2000 conviene~ a cada' uno.de los países pobres y
convienen,a los ricos, Feno:lbs intereses inmediatos' suelen ser chatos y se desplaza
la raciorurlidad; de,'decístones que tendrían' que ser d:e-emergencia por el lucro a
corto' plazo; Niunerosos políticos yempresarios deJlN6tte; y 'sus-homólogos en el
Sur; siguen sosteniendo a estas alturas-s-cuando la pobreza se multíplíca y la rique­
zai Sé conGentra cada vez más- qJié el, trickle doum es.un hechor primero hay que
crear riqueza par~ después repartirla. ¿O esperarán, acaso, que la enfermedad y la
desnutrición acaben antes, con lbs pobres?

Experiencia!' Ia prueba de fuego

A veces los que piensan pueden o han podido, en algún momento, tomar decisio­
nes, A veces han sabido traducir los buenos deseos y convertírlos'en'el pan de cada
día de la gente de carne y hueso. Fue el privilegio de julius Nyerere como presiden­
te de Tanzania. Después coordinó en la Comisión Sur las reflexiones de otros
expertos y políticos que, como él, habían pasado por la prueba de fuego de la
experiencia. El Informe de 1990 está lleno de argumentos minuciosos que no es
fácil sintetizar.
Para orientar el desarrollo hacia la gente hay que tener claro que 10 primero es lo
primero. Ya nacieron los que buscarán trabajo en las próximas dos décadas: para
satisfacer sus necesidades hay que- crecer, Bajar el índice demográfico es meta a
largo plazo y depende de echar a andar primero el desarrollo para el bienestar. No
nos sirve el modelo consumista del Norte. Sólo dando prioridad a necesidades
básicas podrá ir cerrándose la brecha de la desigualdad. Descentralizar el desa­
rrollo y revitalizar al campo es la única manera de empezar a generalizar benefi­
cios. No es imposible detener y aun revertirla aglomeración caótica de las grandes
urbes.
No basta importar crecimiento con inversiones y tecnología. Hay que equilibrar
beneficios de la iniciativa empresarial con apoyo a los marginados. La economía de
mercado no es un Ábrete Sésamo y háy que' amortiguar sus efectos negativos para
sectores vulnerables. No hay que tenerle fobia-almercado peró tampoco al Estado,
que seguirá siendo responsable de que el' desarrollo favorezca a todos, con eficien­
cia y equidad. La economía es para servir a la gente: no la gente para servir a la
economía. El 'cambio, para ser viable, tiene que arraigarse en la historia y la cultura
de los pueblos:

Los reformadores impacientes olvidan con frecuencia que los gobiernos pueden cam­
biar las políticas pero no pueden cambiar a las sociedades -al menos, no de un día
para otro.79
 !
La pobreza en su laberinto j
68 !_

No hay desarrollo en serio sin canales democráticos, sin respeto a los derechos
humanos, sin Estado de derecho. Para desarrollarse, la gente tiene que poder opi-
nar e intervenir: participar, en una palabra. ,
Para cerrar la brecha del desarrollo hay que cerrar la brecha del conocimiento.
Toda la educación debe orientarse al desarrollo, entendiendo que hace falta una
buena formación de niños y adolescentes en ciencias básicas y matemáticas. Hay que
coordinar esfuerzos para lograr acceso a la ciencia y la tecnología modernas y
esforzarse en crear técnicas adecuadas al·mosaico propio de recursos. O atenerse,
sin opciones, a la dependencia del Norte.
Las estrategias para combatir la pobreza no deben presionar irracionalmente,
como se ha hecho en el Norte, sobre los recursos no renovables. Pero la protección
del ambiente global debe ser pareja: es paradójico que el Norte insista en las
medidas que debe tomar el Sur sin querer alterar sus esquemas de producción y
consumo.
Un argumento importante del Informe de la Comisión Sur es que sólo un desa­
rrollo auténticamente participativo puede resolver, a largo plazo, la sobrepoblación
del mundo pobre. Sólo dentro de estrategias dirigidas a abatir la pobreza funciona
la planificación de la fertilidad. El control de nacimientos es propio de la mentali­
dad moderna y las culturas tradicionales tienden a rechazarlo si no se ofrece como
una opción más para el acceso a una vida mejor. Sus alcances son muy limitados
sin un amplio esfuerzo educativo y de incorporación de las mujeres a mejores
niveles de vida.
El Sur no puede hacerse escuchar cuando se toman decisiones que afectan a este
Hemisferio. Recibe cada vez más las influencias de un entorno asimétrico sobre el
que apenas puede influir. Los países pobres son muy vulnerables y cada día es más
dificil pensar en un desarrollo que prescinda del marco global. ¿Podrán los pobres
fortalecer su capacidad de negociación mediante una cooperación más intensa
entre sus países?

Aprovechar la globalización en vez de padecerla

Modificar las desventajas de la asimetría requiere: 1) renegociar la deuda para
ponerle término a la transferencia neta de recursos hacia el Norte y poder crecer y
aumentar en 2 o 3%anual el ingreso per cápita; 2) concertar arreglos multilaterales
para proteger el ambiente global, respetando las prioridades de combatir la pobre­
za; 3) duplicar la ayuda para el desarrollo y dedicarla a producir alimentos y cubrir
necesidades básicas; 4) lograr mecanismos internacionales independientes para
evaluar las necesidades de los países pobres; 5) levantar las barreras proteccionistas
que afectan a las exportaciones del Sur y estabilizar precios de materias primas y 6)
 ¿Qué hacemos con los pobres? 69

protegerse co~tra fluctuaciones excesivas en las tasas de interés y en los términos

del intercambIO.
i La cooperación entre países del Sur ha sufrido altibajos. Cuando se indepen-
dizaron las colonias de Asia y Afríca, al terminar la Segunda Guerra Mundial,
sabían que su autonomía se vería menoscabada por la asimetría del orden mun­
dial. La Conferencia de Bandung, en 1955, fue el primer intento de organizar al
Sur en torno a metas comunes. En 1961 surgió el Movimiento de los No Alinea­
dos, procurando no inmiscuirse demasiado en la Guerra Fría y en 1964 se constitu­
yó el Grupo de los 77.
El diálogo Norte-Sur tampoco ha sido lineal. Cuando subieron en el año 73 los
precios del petróleo se quiso evitar el enfrentamiento y las Naciones Unidas apro­
baron la propuesta de un Nuevo Orden Económico InternacionaL En 1976 se
habló en Nairobi de una disposición a estabilizar precios de materias primas y
se aprobó una Carta de Derechos y Deberes de los Estados. Pero las discusiones se
fueron fragmentando para debilitar la capacidad de negociación del Sur y los
buenos deseos se quedaron en el papel, La Cumbre de Cancún, en 1981, no fue
prometedora. El estancamiento del diálogo se hizo evidente en 1983 cuando los
países industriales advirtieron, en Belgrado, que tratar de reactivar las economías
del Sur conduciría a procesos inflacionarios y que habría que apretarse el cinturón,
hasta que se diera la recuperación del Norte y pudiera "gotear" hacia el mundo en
desarrollo.
Las reglas del juego se endurecieron en los años ochenta. El Norte se mostró
tercamente sordo a las razones del Sur. Bajaron los precios de materias primas y hubo
que producir más, no para alimentar a la gente sino para pagar la deuda. En abril
de 1980 se discutió la Cooperación para el Desarrollo en una Asamblea General de
la ONU, pero no se lograron compromisos expresos.
La Comisión Sur había vuelto a la carga al finalizar la década: reunida en Gine­
bra de 1987 a 1990, articuló demandas y necesidades del Sur en un prolijo docu­
mento proposítívo. Tres años de sumar información y experiencia culminaron en
una cuidadosa actualización de los problemas del Sur al iniciarse la última década
del milenio. Formar recursos humanos con capacitación científica y tecnológica es
de máxima prioridad. Cuesta mucho más formarlos en el Norte que crear una
Fundación para otorgar becas que permitirían preparar en los mejores centros del
Sur a ingenieros, médicos, expertos en salud pública, científicos y técnicos en diver­
sas ramas y administradores de empresas.
La cooperación financiera tiene que buscar apoyo, para empezar, en el Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el PNUD y los Bancos de Desarrollo
regionales. Pero una meta a mediano plazo sería establecer un Banco del Sur que
comenzaría por financiar exportaciones entre países del hemisferio con tasas más
bajas de interés, para financiar a la larga proyectos de desarrollo. Un Foro de
 I
l

I
70 Lapobreza.en sulaberinto
f .

Deudores prestaría servicios de consulta y asesoría a los países más débiles en sus
negociaciones con el FMly el BM.80
En el campo comercial no hay que limitar las redes de preferencias a gmpos
regionales; conviene fomentar tratos -dírectos, sin intermediarios del Norte; .aso­
ciaciones de productores, sobre todo de chocolate, café y té propiciarían la
estabilización de 10s precios. Sería aconsejable promover la creación -de transna­
cionales del Sur, que ofrezcan tecnologías más intensivas en mano de obra, ade­
cuadas y menos costosas. Habría que favorecer contactos entre empresarios del
Sur y promover flujos horizontales de capitales y tecnologías, .así como acuerdos
de asesoría técnica. Empresas conjuntas podrían producir fertilizantes, maquína­
ria, productos farmacéuticos, energía, petroquímícos y bienes básicos. Sería muy
útil un banco de datos sobre .tecnologías, producción y servicios del Sur, inclu­
yendo información sobre autoempleo, desarrollo comunitario y Organizaciones
No Gubernamentales. Sería aconsejable incrementar la 'cooperación 'eJilservicios,
en el mejoramiento de transportes y comunicaciones Sur-Sur y en el aumento del
comercio de productos alimenticios para consolidar la autosuficiencia y ayudar a
los países más pobres, sobre todo de África, en las temporadas de sequía y
hambrunas.
Una de las propuestas más interesantes es la creación de 20 centros de ciencia,
alta tecnología y ecología para el mundo en desarrollo. La investigación en tecno­
logía agrícola adecuada a los recursos de este hemisferio es prímordral para inter­
cambiar experiencias tradicionales en el manejo de ecosistemas y recursos natura­
les. Tales -centros facílitariaa, además, acciones conjuntas sobre la capa de ozono yel
efecto invernadero e investigaciones sobre el uso de energía solar y control de enfer­
medades tropicales.
En suma, más cooperación entre países del Sur significaría aprovechar la globa­
lización en vez de padecerla. Seria contrapesar con comunicación horizontal la
comunicación vertical Norte-Sur que ha prevalecido hasta ahora. Los países más
sólidos del Sur tendrían que asumir su papel abriendo sus mercados y apoyando .el
desarrollo de los más débiles.
La Comisión Sur propuso, en fin, un Secretariado del Sur dentro de las Naciones
Unidas para apoyar a Ios países miembros en el manejo de la interdependencia
global. Los recursos del Sur, incluyendo la información, han permanecido disper­
sos, lo que repercute negativamente en [a posibilidad de tomar decisiones conjun­
tas. El Norte, en cambio, cuenta con toda la información y todos los mecanismos
para concertar sus decisiones.
Existe, pues, todo un programa coherente que tiene en su contra, sin embargo,
el peso de un cúmulo de intereses favorables al statu quo.
 2.4. El modelo neoliberal.

VILAS, Carlos M., "Más allá del "Consenso de Washington".

Un enfoque desde la política de algunas propuestas del
Banco Mundial sobre reforma institucional", en Revista
del CLAD Reforma y Democracia, No. 18, Oct. 2000,
Caracas, disponible para consulta en
http://www.clad.org/portal/publicaciones-del­
clad/revista-clad-reforma-democracialarticulos/O 18-
octubre-2000/bfmas-alla-del-consenso-de-washington­
un-enfoque-desde-Ia-politica-de-algunas-propuestas­
del-banco-mundial-sobre-reforma-institucional-1.

GIDDENS, Anthony, La Tercera Vía. La renovación de la

socialdemocracia, editorial Taurus, México, 1998, pp.
11-84.
 \mérica Latina Hoy
Universidad de Salamanca
. latinhoy@usal.es
:SSN (Versión impresa): 1130-2887
dSPAÑA

2000
Carlos M. Vilas
¿MÁS ALLÁ DEL "CONSENSO DE WASHINGTON"? UN ENFOQUE DESDE LA
POLíTICA DE ALGUNAS PROPUESTAS DEL BANCO MUNDIAL
América Latina Hoy, diciembre, número 026
Universidad de Salamanca
Salamanca, España
pp. 21-39

Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal

Universidad Autónoma del Estado de México

hlfp:!iredalyc.uaemEx.mx
¿MÁS ALLÁ DEL "CONSENSO DE WASHINGTON"?
Un enfoque desde la política de algunas propuestas
del Banco Mundial

Carlos M. Vilas*

Fecha de recepción: abril 2000

Fecha de aceptación y versión final: septiembre 2000

Resumen: Durante la última década las recomendaciones de política del Banco MundiSl han puesto énfasis en la reforma
institucional y en un papel más' activo del Estado en la promoción de las transformaciones económicas orientadas hacia el mer­
cado. La atención prestada: a estos temas contrasta con la trayectoria previa del organismo, preocupada sobre todo poda ges­
tión de los grandes agregados macroeconóoúcos. La nueva temática es presentada como respondiendo a la conveniencia de ir
más allá del 'Consenso de Washington' que influyó decisivamente en las ,reformas estructurales de la década de 1980 e inicios
de la siguiente. Este artículo discute los alcances y limitaciones de la nueva propuesta desde una perspectiva política, poniendo
el acento en las configuraciones de poder que enmarcanlas recomendaciones del organismo. Se reconocen en éstas dos vertíen­
tes: una de carácter' doctrinario, preocupada ante todo por completar el programa de reformas impulsado por el 'Consenso', y
otra, pragmática, que plantea la reformulación de algunas de sus premisas en aras de un efecto más equilibrado en términos eco­
nómicos y sociales. Aunque difieren en el margen de acción que reconocen para el Estado, ambas variantes comparten un enfo­
que que da prioridad a los instrumentos de gestión respecto de los grandes objetivos del desarrollo, reduce la política a admi­
nistración y soslaya la historicidad del Estado y de la construcción institucional.
Palabras Clave: Recomendaciones del Banco Mundial, reforma institucional, papel del Estado.

Abstraet: Over the last decade, World Bank's political prescriptions have stressed on institutional reforms and
on a more active role of the State in promoting market-oriented refoms. However, this organism has traditionally
focused on macroeconomic aggregates. TIús new approach is rooted in 'Washington Consensus' and its a decisive
impact on the structural reforrns that took place over the nineties. Tbis paper discusses, from a political perpective,
achievements and lirnitations of this new approach. It emphasizes on me power configurations that frame mis orga­
nism' prescríptions. These prescriptions have a double character. On one side, mere is a doctrinary character: me
fulfillment of me package of reforrns. On me other side, mere is a pragmatic character: me reformulation of sorne
of its postulates in order to achieve, in economic and social terrns, more balanced effects. Despite differences in me
attributed State's scope of action, both perspectives emphasize on management tools to achieve me main goals for
development, both of them reduce politics to administration, and both of thern ignore historicity of States and of
institutional frameworks,
Key words: World Bank's prescriptions, institutional reform, State's role.

I. ANTECEDENTES modalidad dada de organización de la vida económica y de

La reestructuración económica de la última década y
media respondió a una variedad de factores, de incidencia
desigual en cada país y en distintos momentos; en conjunto,
pusieron de relieve el agotamiento del Estado proveedor de
bienes y servicios que con variantes populistas o desarro­
llistas existía en la mayor parte de países de la región. Ese
Estado había otorgado expresión institucional a una parti­
cular correlación de fuerzas tanto entre grupos y clases den­
tro de cada país como entre éstos y los actores externos que
progresivamente fueron adquiriendo fuerte gravitación inter­
na. La crisis que detonó en la década de 1980 afectó a una
relación entre el Estado y el mercado, pero también al sis­
tema de poder articulado a ella.
La intervención estatal fue considerada responsable
principal del descalabro. Las teorías que toman como punto
de partida el carácter por definición rentista del Estado
tuvieron notable acogida, en contraste con su relativa mar­
ginalidad durante el medio siglo anterior, Sin embargo, el
* Funcionario de! Instituto Nacional de la Administración Pública
y presidente del Instituto Argentino para e! Desarrollo Económico. Las opi­
niones contenidas en el trabajo son personales y no involucran a dichos
organismos. lE! cvilas@ciudad.com.ar

limérica Latino, Hoy N." 26

(Diciembre 2000): 21·)9
22 CARLOSM. V/LAS:¿Más allá del "Consenso de Washington",

redescubrimiento de las ventajas del mercado y de las per­ sugerencias provenientes de esos segmentos del mercado dio
versidades del Estado no obedeció inicialmente tanto a una aval institucional a grupos y actores particulares. Todo ello
reconversión teórica como a la evidencia de la bancarrota en el marco de una victoria del capital frente a la fuerza de
fiscal; la reorientación fue encarada por nec~idad más que trabajo, expresada en el retroceso de los mecanismos de
por opción doctrinaria; las experiencias exitosas del that­ negociación y de la eficacia de la organización, la moviliza­
cberismo y la reaganomics influyeron para transformar la ción y la presión sindicales (WoIfe, 1990; Vilas, 1994a).
necesidad en virtud, así como en la reorientación de las Estos cambios estimularon una mayor concentración de
recomendaciones de los organismos financieros multiláte­ los ingresos y agravaron la desigual distribución de la carga
rales. El acceso a la renegociación del endeudamiento exter­ del endeudamiento externo y de los costos y beneficios del
no y al financiamiento fresco fue condicionado a la ejecu­ ajuste. Más aún, provocaron una modificación radical de las
ción de un conjunto de medidas de ajuste y reestructuración grandes metas sociales que, con desigual compromiso y efi-
orientadas a desmontar los mecanismos intervencionistas y . cacia, habían definido hasta entonces el horizonte de la ges­
a ampliar los márgenes de libertad de los mercados. El tión publica. El discurso conservador que explicó la banca­
paquete de reformas recibió fuerte impulso del conjunto rrota fiscal por los excesos distributivos del Estado alcanzó
de agencias financieras y de asistencia al desarrollo, guber­ una notable aceptación y sirvió para justificar los cambios
namentales y multilaterales, algunas de las cuales habían impulsados desde el propio Estado. Los derechos y la orga­
otorgado cierto aval al intervencionismo estatal hasta las nización laboral, cuestionados en el pasado en nombre de la
vísperas del estallido de la crisis. No obstante, sería excesi­ defensa del mundo libre y de su confrontación a las varian­
vo atribuir la adopción del enfoque neoliberal exclusiva­ tes autóctonas del populismo o el comunismo, pasaron a ser
mente a las condiciones impuestas por esas agencias. Las estigmatizados en.nombre de la eficiencia económica y el
premisas centrales del liberalismo económico formaban libre mercado. Los trabajadores y los gobiernos sensibles a
parte de las preferencias de los círculos doctrinarios vin­ sus demandas fueron responsabilizados de la crisis del capi­
culados a los actores económicos más ligados al comercio talismo criollo.
exterior y al sector financiero. Esta circunstancia también El conjunto de recetas recibió el nombre de "Consenso
ayuda a explicar los desiguales alcances y solidez de las de Washington', por la coincidencia de recomendaciones
acciones inspiradas en la teoría. de política económica formuladas por los organismos pro­
Los esquemas intervencionistas y proteccionistas fue­ pulsores de las reformas, todos ellos domiciliados en la capi­
ron desmontados o severamente reducidos, transfiriéndose tal de Estados Unidos. En un resumen elaborado por quien
activos y capacidades de decisión a los actores del mercado; más contribuyó a la difusión de la denominación, el "Con­
se eliminaron los controles gubernamentales sobre la inver­ senso' consistía de diez ingredientes de politica económica:
sión, la fijación de precios, el crédito, las transacciones 1) disciplina fiscal;2) priorización del gasto público en áreas
comerciales y financieras internas e internacionales,y se con­ de alto retorno económico; 3) reforma tributaria; 4) tasas
trajo el gasto social. La consiguiente reasignación de recur­ positivas de interés fijadas por el mercado; 5) tipos de cam­
sos implicó cambios profundos en las relaciones de poder bio competitivos y liberalización financiera; 6) políticas
en la sociedad, que habrían de alcanzar expresión y refuer­ comerciales liberales; 7) apertura a la inversión extranjera;
zo en la red institucional del Estado. Definido en términos 8) privatizaciones; 9) desregulación amplia; 10) protección
elementales, el poder consiste en la capacidad de conven­ a la propiedad privada (Williamson, 1990, 1993). En opi­
cer u obligar a otros a hacer algo que no estaba en su inten­ nión de sus voceros, el conjunto de estas premisas debería
ción hacer, o a abstenerse de algo que habrían querido hacer alcanzarel mismonivelde aceptación que los derechos huma­
(Stoppino, 1982). Esto se logra movilizando una variedad nos o la lucha contra el racismo, en vez de estar sometidas a
de recursos, entre ellos los de carácter económico. Cuando la controversia entre partidos. Los actores políticos respon­
se modifican la distribución y el uso de los recursos, cam­ sables deberían dar prioridad a la promoción del "Consenso
bian las relaciones entre individuos y grupos sociales, así de Washington" y sacarlo del terreno contencioso del deba­
como su jerarquización y capacidades de acción y de impo­ te político '. En realidad, el "Consenso" resumió las reco­
sición de objetivos y metas. mendaciones de política de los programas de ajuste estruc­
La reestructuración generó ganadores y perdedores. El tural que el Banco Mundial y el FMI estaban promoviendo
mayor peso reconocido al mercado en la asignaciónde recur­ con un estilo de "terapia de shock" -según la expresión atri­
sos implicó mayor poder de los actores que retuvieron o buida a Jeffrey Sachs en su experiencia boliviana- desde ini­
alcanzaron posiciones de gravitación en él. La extraordina­ cios de la década de 1980 en varias decenas de países.
ria liquidez de la economía internacional, desarrollos impor­ En América Latina la adopción de estas políticas por
tantes en la tecnología de las comunicaciones electrónicas, gobiernos surgidos de elecciones contribuyó a modificar el
y la amplia desregulación, favorecieron el auge del capital
financiero en detrimento de los sectores productivos. La des­
regulación y la mayor liquidez favorecieron importantes 1. Williamson recomendó la adopción del paquete a todo el espec­
político, y en particular a los partidos de izquierda. Esto dejaría sub­
transferencias de activos que reforzaron la primacía de los tro sistente un conjunto de grandes temas económicos, sobre todo el equili­
segmentos más concentrados y centralizados del capital y la brio entre eficiencia y equidad, que debería ser determinado por el proceso
subordinación de las firmas pequeñas y medianas y las que politico. Williamson postuló que la izquierda, entendida como la que da
prioridad a la igualdad sobre la eficiencia, fortalecería su causa adoptan­
tenían como referente principal el mercado doméstico. La do la mainstream economics resumida en el Consenso de Washington
mayor sensibilidad de las agencias gubernamentales a las (WILUAMSON,1993).

América Latina, Hoy N." 26

(Diciembre 2000): 21·}9

significado asignado al "Consenso»: éste no se referiría úni­
camente a un acuerdo entre organizaciones burocráticas
impersonales, sino a la decisión dela ciudadanía de votar
por los candidatos dispuestos a llevar el programa a la prác­
tica. Variosde los ingredientes del paquete neoliberal habían
sido parte integral de la política económica de regímenes
autoritarios o francamente dictatoriales. Hasta la década de
1980 esta circunstancia abonó la identificación entre polí­
ticas neoliberales y autoritarismo político difundida en
amplios sectores de la opinión pública y en ámbitos acadé­
micos", En cambio, en los escenarios diseñados por la cri­
sis y las "transiciones a la democracia" el programa neoli­
beral fue asumido por un buen número de los gobiernos
surgidos de procesos electorales. La promoción de la eco­
nomía de mercado y el levantamiento de los mecanismos de
intervención estatal se convirtieron en el núcleo estratégi­
co de las "nuevas democracias" latinoamericanas, que pasa­
ron a recibir la denominación de democracias de mercado.
La promoción de una determinada estrategia económica
devino condición de reconocimiento y parámetro de eva­
luación de la calidad y la efectividad del régimen político y
los arreglos institucionales).
El papel del Estado debería reducirse a su nivel mínimo
de provisión de bienes públicos, interpretados éstos en un
sentido restrictivo. El desmantelamiento de los mecanismos
de intervención requirió, sin embargo, una previa concen­
tración de facultades decisorias en su aparato institucional,
necesaria para impulsar la apertura y las desregulaciones,
vencer las resistencias y modificar los equilibrios preexis­
tentes. La retracción de la gestión pública en el terreno de
la economía y de las relaciones sociales fue viabilizada por
el fortalecimiento del Estado en cuanto expresión institu­
cional del poder político y en definitiva coercitivo, en fun­
ción de las nuevas metas y objetivos", La manifestación más
frecuente de esta ampliaciónde la soberanía estatal-es decir,
de su capacidad para imponer decisiones con autoridad
suprema respecto de la población de un territorio (Heller
1965)- fue la concentración de facultades en el ámbito del
gobierno central y en particular del poder ejecutivo: dele­
gación de facultades de competencia parlamentaria, nor­
mas legales de excepción o de emergencia, y similares. En
momentos en que la literatura sobre consolidación de las
transiciones democráticas abogaba por el acotamiento de
las atribuciones políticas del poder ejecutivo (por ejemplo
Stepan & Skach 1993; Linz & Valenzuela 1994), las exi­
gencias de las democracias de mercado reforzaban la tradi­
cional primacía presidencial respecto de los parlamentos y
los tribunales (Weffort 1992;Vilas 1994b; O'Donne1l1995;
Pereira Almao 1997).
1I. DEL "ESTADO MÍNIMO" AL "ESTADO
EFECTIVO"
El ajuste produjo resultados de signo variado. L~ región
alcanzó una relativa estabilidad de precios -sobre todo en
comparación con la década inmediatamente anterior- y reto­
mó la senda de! crecimiento. Se reanudaron los flujos de
financiamiento externo y se dinamizó e! comercio exterior.
América Latina, l/ay N," 26
(Diciembre 2(00): 21-39
CARLOS M. VILIIS: ¿Más al14JeI"Consenso de Washington"} 23
El saneamiento de las cuentas públicas redujo los desequi­
librios fiscales.Salvoexcepciones -Chile, Argentina y en los
últimos años República Dominicana-, las tasas de creci­
miento delproducto se ubican debajo de las que se regis­
traron en las tres décadas posteriores a la segunda guerra
mundial, y son muy sensibles a los vaivenes de la economía
internacional; las tasas de la segunda mitad del decenio de
1990son notoriamente más bajas que las de la primera mitad.
La desregulación comercial y financiera alimentó mayores
desequilibrios en las cuentas externas, financiados con un
recurso creciente al endeudamiento. El retomo de la región
a los mercados financierosinternacionales se manifestó entre
otros aspectos en un crecimiento muy rápido de la emisión
de deuda pública. Los procesos de privatización generaron
ampliastransferenciasde activos desde el Estado hacia inver­
sores privados, con fuerte participación de no residentes. El
modo en que esos procesos se desarrollaron favoreció la
generación de altas.tasas de rentabilidad en los sectores de
bienes no transables, hacia los cuales se encaminó buena
parte del nuevo endeudamiento externo, en detrimento de
los sectores productores de exportables. Persiste la tradi­
cional vulnerabilidad externa de la región, en la medida en
que el nivel de actividad sigue dependiendo en medida
importante de los precios de sus commodities y de la dispo­
nibilidad de financiamiento externo.
La reestructuración estuvo acompañada por un conjun­
to de manifestacionesde deterioro socialque, contrariamente
a las hipótesis o justificaciones de los diseñadores y ejecuto­
res, fueron más allá de! momento inicial de! ajuste y subsis­
ten hasta el presente: fragmentación de los mercados de tra­
bajo con tasas altas de desempleo abierto, subempleo y
sobreocupación; deterioro de las remuneraciones reales;
aumento de la población en condiciones de pobreza; retrac­
ción y pérdida de calidad de la cobertura en servicios bási­
cos; degradación ambiental; incremento de la inseguridad;
fuertes desigualdades sociales. La discriminación respecto
de cuánto este panorama es herencia de la etapa anterior y
cuánto constituye e! aporte de las reformas, cuánto repre­
senta las "asignaturaspendientes" del ajuste y cuánto es efec­
to sistémico del mismo, sigue suscitando discusión. Parece
fuera de debate, por lo menos, que las reformas han hecho
poco por revertir e! panorama, y en cambio han contribuido
2. Por ejemplo PIoN-BERLIN(1983,1989); SHEAHAN (1989) "Nego­
cios libres y gente presa", resumió Eduardo GALEANO(GALEANO,1976).
3. El primero en emplear la fórmula "democracia de mercado" fue
el presidente William Clinton en su discurso ante la Asamblea General de
la ONU el 27 de setiembre de 1993: "Nuestro propósito conductor debe
ser expandir y fortalecer la comunidad mundial de democracias de mer­
cado", planteó en esa ocasión. Días después Anthony Lake, entonces ase­
sor de seguridad nacional, convirtió el planteamiento presidencial en una
nueva doctrina de política exterior: "La sucesora de la doctrina de con­
tención debe ser una doctrina de ampliación (a doctrine of enlargement):
la ampliación de la comunidad libre mundial de democracias de mercado"
(LAKE, 1993).
4. Existe amplia evidencia empírica de que en la práctica el ajuste
estructural ha requerido de un Estado fuerte, políticamente comprometi­
do con las reformas y relativamente autónomo, sea democrático o no. Cfr
por ejemplo NELSON(1989, 1990); STALLINGS (1990); LAFAY & LECAlLLON
(1993). Este fenómeno puede ser interpretado como un caso particular del
incremento de la acción estatal que se registra en los periodos de transición
entre estilos de acumulación, y de cambios profundos en las relaciones de
poder económico y político (VILAS, 1995).
24 CARLOSM. V/LAS:¿Más aYá del "Consenso de Washington'?
bastante a preservarlo (Altimir 1994, 1999¡jiménez 1996¡
Berry 1997¡Morley 1998). Con más de cien países ejecutan­
do las reformas y ajustes durante más de una década, los fru­
tos recogidos en términos de crecimiento, sustentabilidad y
bienestar son magros,
El balance del ajuste puso de relieve que no sólo en el
terren.ode los asuntos sociales y del bienestar Ios resultados
distaban de ser satisfactorios, El enfoque predominante­
mente fiscalista de las privatizaciones determinó que las con­
sideraciones respecto del desempeño técnico de les nuevos
titulares y la calidad de los servicies ofertados mereciera
menos atención que los recursos fmancierosque podían apor­
tal' a economías con serios desequilibrios en sus cuentas
públicas. El traspaso al mercado de activos y de decisiones,
y la desregulación amplia del comercio y las fmanzas, dio
pas.o con mucha frecuencia a la exacerbación de aspectos
profundamente arraigados en la cultura empresarial: bús­
queda de rentas, prácticas cuasi monopólicas y comporta­
mientes clientelistas. Varios de los más importantes proce­
sos de privatización de activos dieron lugar a sonados
escándalos político-financieros y a la generación de cuasi
rentas de monopolio por las firmas adjudicatarias, .o por 1.0
menes carecieron de la transparencia que la opinión públi­
ca demandaba. La modernización de la economía no fue
incompatible, y a menudo encubrió, tanto la reproducción
y el fortalecimiento de estructuras patrimonialistas, corno la
manipulación de las políticas de reforma en beneficio de gru­
pos particulares. El "riesgo moral" en la empresa privada
demostró ser tan frecuente como la corrupción del sector
público y sin una correlación puntual con ésta¡ la elimina­
ción de los controles públicos y la activa red de contactos
empresariales informales con las agencias estatales amplia­
ron el espacio para que aquél alcanzara múltiples expresio­
nes. Con cierta frecuencia las elites empresariales tradicio­
nales o de .nuevo cuño manipularon las reformas para
fortalecer su propia posición de peder en el plano político
y en el mercadeo Por su lado, no pecas organizaciones no
gubernamentales y del llamado tercer sector mostraron pro­
pensión a comportamientos dientelistas, p.oca transparen­
cia en sus asignaciones y ejecuciones presupuestarias, y una
fuerte dependencia respecto de fuentes gubernamentales de
financiamiento externo'.
Estas cuestiones contribuyeron a poner en duda la razo­
nabilidad de la hipótesis del Estado mínimo. La fe en la auto­
regulación del mercado no fue abandonada, pero se reco­
noció que un determinado ejercicio de las capacidades
estatales podía contribuir significativamente a mejorar su
funcionamiento, o p.or 1.0menos a remover los obstáculos a
tal fin. Los fracasos y las distorsiones del ajuste, y las rigide­
ces y sesgos del mercado fueron imputadas al mal manejo
de las políticas públicas .oa la falta de una aut.oridad efecti­
vamente desvinculada de l.osintereses particularistas. En esta
línea de raz.onamient.o, las fallas en el ajuste se debían, en
definitiva, a pr.oblemas de ejecución, much.omás que a cues­
ti.onesde diseñ.o .ode c.ontenid.o.El Estad.odebía ponerse a
punt.o, y p.oner a punt.o a la s.ociedad, para la ejecución exi­
tosa de las ref.ormas_
La preecupación de les pregramas de ayuda al desa­
rrolle per la calidad de la gestión pública no era neved.osa.
Ambial ÚJlina, ll<ry N.O 26
(Diciembre2000): 21·39
En la segunda posguerra formó parte de las recomendacio­
nes de política inspiradas en el Punte N .del gobierno del
presidente Harry Truman, y volvió a aparecer en América
Latina en los afíos sesenta en la agenda asociada a la Alianza
para el Progreso y a algunos programas de la Agencia para
el Desarrollo Internacional (AID). Resurgía ahora en un
informe del Bance Mundial sobre el desarrollo del Africa
meridional (Werld Bank, 1989),dende se afirmaba que sub­
yacente a la persistencia de los problemas de desarrollo de
Africa existía una crisis de desempeñe de las agenciasguber­
namentales.encargadas de promoverlo (p. 60). La falta de
suficientes capacidades gubernamentales y la persistencia de
modalidades de ejercicio patrimonialista del poder y de com­
portamientos estatales predatorios, eran responsables de les
fracases económicos.
En su Informe sobre el desarrollo mundial correspon­
diente a 1991 el Bance dedicó un capítulo espedfico al papel
que el Estado está llamado a desempeñar en el-proceso de
desarrollo (Banco Mundial 1991: 150-172). Aparece aquí
por primera vez la expresión "enfoque amistoso con el mer­
cado" (market-friendly approach), aparentemente un inven­
te del entonces vicepresidente Lawrence Summers. Por tal
se entiende un estilo de intervención estatal orientada a for­
talecer al mercado y optimizar su eficiencia. El informe rei­
tera les riesgos que se derivan de la tendencia al fracaso de
la gestión estatal en la economía: corrupción, rentisrno, dese­
quilíbríos fiscales,inestabilidad. Reconoce, sin embargo, que
la intervención del.Estado no es de por sí indeseable¡muchos
tipos de intervención "sen esencialespara que las economías
cristalicentodas sus posibilidades": mantenimiento del orden
público, inversión en capital humane, construcción y repa­
ración de obras de infraestructura, protección del medie
ambiente. En todas estas esferas los mercados son deficien­
tes y la intervención del Estado se hace necesaria: no para
reemplazar a les mercados, sine para fortalecerlos y com­
plernenrarlos. Es imprescindible crear instituciones más efi­
caces, mejorar la estructura administrativa, elevar la eficien­
cia de las burocracias públicas, racionalizar el gaste público
5. Las reformas en las llamadas •economías en transición" (la ex
uRSS y el antiguo bloque soviético) constituyen ejemplos paradigmáticos
tanto de la capacidad de las viejas élites polIticas para metamorfosearse en
lll1anueva burguesía gracias a la preservación de su control del poder esta­
tal, como de la tolerancia y colaboración financiera de algunos gobiernos
y agencias multilaterales occidentales. Algunos estudios informan que dos
tercios de los más prominentes'empresarios de Rusia, 80 por ciento de los
nuevos millonarios rumanos. y la mitad de los más altos ejecutivos empre­
sariales de Polonia, provienen de las nomenclaturas comunistas (Liebich,
1997). Menos espectacular, la manipulación clientelista de las reformas tam­
bién está presente en otras latitudes. La revista especializada LatinFinance
tituló su nota de tapa dedicada a la privatización de TELMEX, el mono­
polio telefónico estatal mexicano, "A very priuate alfai,." (N° 34, Marzo
1992). En Ecuador, el vicepresidente Alberto Dahik, a cargo del programa
de privatizaciones, debió abandonar el cargo y el país en medio de fuertes
acusaciones de malversación de fondos, y continua prófugo desde entun­
ces. Conaghan et al. (1990) discuten la cuasi privatización de las agencias
gubernamentales en lo región andina en el marco de las reformas neolibe­
rales. CeNCHE1RO BóRQUEZ(1996) presenta el caso del gobierno de Carlos
Salinas de Gortari. FAZle (1997) y AsPIAZU(1998) enfocan divmos aspec·
tos de las relaciones particularistas gobierno/empresas en el marco de las
reformas macroeconómicas en Chile y Argentina. Vn_AS (1996) se refiere a
este tema con relación a Centroamérica. KRUI]T (1992) discute los alcan­
ces, limitaciones y deformaciones de las organizaciones no gubernamenta­
les, en el marco o como efecto, del ajuste económico.

y descargar al Estado de las funciones y competencias que
el mercado desempeña mejor, privatizando o reformando
profundamente las empresas de propiedad estatal. A estos
efectos el Banco recomienda impulsar reformas tributarias
y del sector financiero, privatizar activos'y priorizar la inver­
sión en rubros como educación, salud, nutrición, planifica­
ción familiar y beneficencia, infraestructura, protección del
medio ambiente; todo ello en un marco democrático con
participación de la sociedad civil. Señala asimismo la nece­
sidad de voluntad y compromiso político para llevar ade­
lante el desarrollo (p. 10) e insiste en la importancia que para
ello revisten la seguridad del derecho de propiedad, un régi­
men jurídico adecuado, un poder judicial eficiente y la super-
visión de la banca. ' ,
En 1992 el Banco publicó un informe en el que destacó
la relevancia estratégica de la calidad de la gestión pública
para e!éxito de las reformasneoliberales (World Bank, 1992).
El autodesmantelamiento del Estado (por ejemplo desregu­
laciones y privatizaciones),que usualmente implica Un refuer­
zo de la actividad estatal, demanda una gestión institucional
eficaz. Según el Banco, la buena gestión pública se refiere
tanto al desempeño de las agencias gubernamentales como
a la promoción de la sociedad civil, entendida ésta como e!
conjunto de asociaciones voluntarias, no gubernamentales,
involucradas en diversos aspectos de la promoción y el desa­
rrollo social y la vida democrática. En los programas de!
Banco la promoción de la sociedad civil está ligada al mejo­
ramiento de la responsabilidad, la legitimidad y la partici­
pación de los actores sociales,y a la transparencia de sus ins­
tituciones y procesos; estos factores dotan de poder a la
sociedad civily reducen el de! Estado. La congruencia entre
las políticas públicas y su efectiva implementación, y la asig­
nación y uso eficiente de los recursos públicos se ve favore­
cida cuando los funcionarios están obligados a dar cuenta
de! modo en que ejercen sus funciones y son responsables
de los resultados. Los gobiernos deben proveer normas
legales que garanticen e! funcionamiento de 'los mercados y
protejan los derechos de propiedad. Sin un réginien de dere­
cho estable, la suerte de las empresas y de los individuos
queda librada a la voluntad de las camarillas gobernantes.
La construcción de una buena gestión pública se basa
en tres niveles de transformaciones. En e! nivel institucio­
nal, implica la creación de un Estado "neutral", protegido
de las presiones particularistasde los actores ptivados y sobre
todo 'de aquéllos más comprometidos con e! régimen políti­
co-económico que se intenta reformar; en el nivel social
requiere la creación de una esfera pública no gubernamen­
tal (la sociedad civil);en el nivel personal plantea la creación
de un yo (self)imbuido de individualismoy de pautas modero
nas de conducta. El referente histórico de! Banco Mundial
es el proceso de modernización y desarrollo del capitalismo
en Inglaterra entre los siglos XVI y XIX. Toma como ejem­
plo la transformación de la esfera institucional británica en
el siglo XVII, con la creación del Banco de Inglaterra, una
reorganización de las finanzas públicas, e! aseguramiento de
los derechos de propiedad, las leyes de patentes, y la libera­
ción de los mercados (p.7).
Este documento tuvo fuerte impacto en las recomen­
daciones de política de! Banco Mundial y de otras agencias
América Latina. Iloy N,· 26
(Diciembre2000): 21·39
CARWS M. VlLAS: ¿Más allá del "Consenso de Washington"? 25
multilaterales y gubernamentales, y en la literatura acadé­
mica de los Estados Unidos. Los estudios sobre la economía
política de la reforma, típicos de la segunda mitad de los
años ochenta-e inicios de la década de! noventa, cedieron
terreno a la preocupación por la ingeniería institucional 6.
En 1993, después de meses de discusiones internas y de
negociaciones políticas con algunos gobiernos miembro, e!
Banco Mundial publicó su versión del acelerado y sosteni­
do desarrollo industrial en e! sudeste de Asia (World Bank,
1993a).El documento reconoce e! papel estratégico desem­
peñado por la intervención estatal en 'el lanzamiento y sos­
tenimiento de! más exitoso proceso de desarrollo capitalis­
ta de la segunda posguerra, aunque plantea la posibilidad
de que similares éxitos se habrían podido alcanzar sin esa
intervención; la causa fundamental de! éxito del desarrollo
del Asiasudoriental descansaría en su sostenida orientación
exportadora, mucho más que en las modalidades de inter­
venciónestatal (p. 367) De hecho.Ia lectura del informe reve­
la la intención de presentar el desarrollo de esa parte de Asia
como una aplicación creativa de los fundamentos de la teo­
ría neoclásica y de! enfoque amistoso hacia e!mercado, más
que como otro camino para alcanzar el desarrollo. El Banco
insistió en su firme adhesión a la teoría neoclásica y al enfo­
que del gobierno de Estados Unidos en materia de finan­
ciamiento internacional al desarrollo. De todos modos el
documento admitió, aunque con renuncia, e! papel desem­
peñado por diversas modalidades de planeamiento e inter­
vención estatal directa que-iban en contra de las premisas
centrales de esa teoría: políticas sectoriales activas; selecti­
vidad crediticia; acuerdos entre agencias gubernamentales
y empresas; proteccionismo a líneas de inversión promovi­
das; regulación de la cuenta de capital; priorización del aho­
rro interno como fuente principal de financiamiento de la
inversión.Al mismo tiempo el informe puso énfasisen moda­
lidades más ortodoxas de gestión pública, como desarrollo
de recursos humanos y construcción y mantenimiento de
infraestructura. Sobre todo insistió en los riesgos que impli­
caría intentar reproducir, en otras áreas de! mundo en desa­
rrollo, los estilos de relación Estado/empresas característi­
cos de! sudeste de Asia 7.
Estos documentos prepararon el terreno al informe sobre
el pape! del Estado en las reformas económicas (World Bank,
1997).Si bien debe considerárselo un desarrollo de las ideas
ya formuladas en el documento de 1991, en varios aspectos
este informe avanza respecto de las ambigüedades del docu­
mento sobre e! desarrollo del sudeste de Asia. Reconoce la
conveniencia, en ciertos casos, de una orientación estatal
temporal y admite que algunos aspectos de la experiencia
asiáticade mercados gobernados reviste interés para las eco­
nomías en desarrollo. Al mismo tiempo insiste en la prima­
cía de los fundamentos económicos en su versión neoclásica,
6. La incorporación de la problemática institucional a los estudios
del Banco Mundial se apoyó en el resurgimiento de los enfoques institu­
cionalisras en los estudios políticos en las universidades de Estados Unidos
desde mediados de la década de 1980 y estimuló mayor desarrollo de los
mismos. Vid por ejemplo EVANS,RUESCHMEYER & SKOCPOL(1985); BREN·
NAN& BUCHANNAN (1985); NORTH (1986, 1990); WEISBERG (1986); etc.
7. WADE (1997) expone los pormenores de las discusiones y nego­
ciaciones que rodearon la elaboración de este estudio.
26 CARLOSM. VIlAl":¿Más allá del "Consenso de Washington"?
y en la legitimación de la gestión estatal por su capacidad
para ampliar los espacios de libertad de los mercados s.
El desarrollo requiere un Estado efectivo, que desem­
peñe un papel catalítico y facilitador, estimulando y com­
plementando las actividades" de la empresa privada y los
individuos" (pág. ili). El desarrollo dominado por el Estado
ha fracasado, pero también ha fracasado el desarrollo sin
Estado. "Sin un Estado efectivo, el desarrollo sostenible,
tanto económico como social, es imposible" (p. 1).El Estado
es central en el desarrollo económico y social en la medida
que su papel sea de facilitador, socio y catalizador de la ini­
ciativaprivada, no de proveedor. Para que el bienestar huma­
no avance,las capacidades estatales-defmidas como la habi­
lidad de emprender y promover eficientemente acciones
colectivas (tales como ley y orden, salud pública e infraes­
tructura básica- deben aumentar. La efectividad del Estado
es definida como el resultado de emplear las capacidades
para hacerse cargo de la demanda de la sociedad acerca de
esos bienes.
Cinco tareas fundamentales componen el núcleo de la
misión de cualquier gobierno, sin las cuales no es posible el
desarrollo sostenible, compartido y reductor de pobreza:
establecimiento de un marco legal; mantenimiento de un
ambiente político no distorsionante, incluyendo estabilidad
macroeconómica; inversión en servicios sociales básicos e
infraestructura; protección a los vulnerables, y al medio
ambiente. La fuerza distintiva del Estado en estos terrenos
es su poder para imponer tributos, prohibir, castigary reque­
rir participación (p. 25). Un Estado eficaz se caracteriza por
su capacidad para establecer las reglas en las que se susten­
tan los mercados y que les permiten funcionar adecuada­
mente. Los países con pobre capacidad estatal deberían con­
centrarse en la provisión de bienes públicos exclusivamente,
como salud, educación e infraestructura, que generan gran­
des retornos en cuanto producen externalidades positivas
hacia toda la sociedad (p. 52).
La reforma del Estado debe mejorar la capacidad de éste
para atender los aspectos esenciales para el crecimiento eco­
nómico: comercio libre, mercado de capitales libre, y des­
regulación de las inversiones. El Estado debe convertirse en
socio y facilitador, orientando a los mercados, asegurando
el cumplimiento de los contratos, garantizando la obser­
vancia de los principios de una economía sana y promo­
viendo el mayor desarrollo de los mercados. Con tal fin es
conveniente que las agencias estatales encargadas de esta
misión permanezcan protegidas de las presiones particula­
ristas de los actores del mercado. El informe destacala impor­
tancia de la concentración de autoridad política en algunas
agencias centrales de elite: la unidad de privatizaciones
dependiente de la presidencia de México en el sexenio de
Carlos Salinas de Gortari (p. 63); el MITI japonés y el
Economic Planning Board en Corea (p. 83). De acuerdo al
Banco, en la década de 1980 Chile "parece haber desarro­
llado el tipo de espíritu de cuerpo entre los altos funciona­
rios públicos, que ha promovido asociaciones (entre agen­
cias públicas y firmas privadas: CMV) en la tecnocracia
indonesia yen el MITI japonés, entre otros". "Más sor­
prendente aún son los paralelos que pueden reconocerse
entre el grupo de asesores de alto nivel en Chile -los Chicago
/smdrica Latina, Hoy N" 26
(Diciembre 2000): 21·39
boys-, la mafia de Berkeley en Indonesia y la pandilla de los
cuatro en Tailandia" (p. 83).
m. ¿MÁS ALLÁ DEL "CONSENSO"?
A lo largo de la década de 1990 el Banco Mundial argu­
mentó respecto de la necesidad de incluir las instituciones y
la gestión pública en el conjunto de cuestiones que deben
ser sometidas a reforma a los fines de aumentar la eficacia
de sus programas de ajuste estructural y dinamizar los pro­
-cesosde desarrollo. También otros organismos multilatera­
les incorporaron a sus agendas la preocupación por la refor­
ma institucional (por ejemplo, OECD 1990; UNDP, 1991),
La orientación amistosa al mercado requiere mejorar el fun­
cionamiento de las instituciones públicas y la formulación y
ejecución de las políticas gubernamentales, elevar la calidad
y la eficacia de la gestión estatal, así como reducir los con­
troles políticos o fiscales y ampliar los márgenes de acción
de los mercados. El ajuste económico resumido en el
"Consenso de Washington" y más en general, e! exitoso fun­
cionamiento de la economía, demandan reformas profun­
das en el diseño y funcionamiento del aparato estatal, i¡ no
sólo la reducción de éste a su expresión mínima. La cues­
tión es la eficaciá de! Estado, una vez que éste ha alcanzado
su tamaño óptimo. Esta es, se afirma, la dimensión ausente
en e! "Consenso de Washington".
Es posible reconocer dos enfoques de política en las
propuestas de complementación, según elgrado de su adhe­
sión a la formulación original de! "Consenso" y e! distan­
ciamiento respecto de las premisas fundamentales de la eco­
nomía neoclásica. De manera descriptiva se hará referencia
a ellos como enfoques doctrinario y pragmático. El prime­
ra plantea un conjunto reducido de reformas instituciona­
les orientadas a mejorar la eficacia de las recomendaciones
de! "Consenso". El segundo cuestiona algunas de las pre­
misas del "Consenso", señalando la necesidad de regula­
ción estatal en terrenos en los que e! mercado libre no basta
para proveer desarrollo.
Burky y Perry (1998)representan claramente la posición
doctrinaria '. Siguiendo a North (1990), definen las institu­
ciones como normas que configuran el comportamiento de
organizacionese individuos dentro de una sociedad. Pueden
ser formales (constituciones, leyes, reglamentos, contratos,
procedimientos internos de determinadas organizaciones) o
informales (valores y normas) (p. 2, 11) In. El documento
8. El informe de 1997 es representativo de los cambios introduci­
dos en las orientaciones generales del Banco Mundial con la llegada de
James Wolfensohn y James Sríglirz a la presidencia y vicepresidencia, res­
pectivamente.
9. En e! momento de publicarse este documento Shahid Javed Burky
y Guillermo Perry eran, respectivamente, Vicepresidente y Economista Jefe
de la oficina regional para América Latina de! Banco Mundial.
10. Para NORTIl(1990) las instituciones son las reglas del juego, las
limitaciones de cualquier tipo que los seres humanos crean para interac­
tuar en la sociedad. Las instituciones pueden ser fonnales o informales, Su
función principal consiste en reducir la incertidumbre estableciendo una
estructura estable de interacción. El objetivo de North es elaborar una
teoría de las instituciones sobre la base de las elecciones individuales.
North no repara, o no asigna importancia, a l. diniensión de toda instiru­
ción en cuanto estructura de poder. Ni todos los seres humanos cuentan,

pone énfasis en la reforma de las normas que determinan
los incentivos, no relacionados a precios relativos, para el
comportamiento de los individuos y las organizaciones. "Las
instituciones eficientes deben proveer reglas claras, amplia­
mente conocidas, coherentes; predecibles, creíbles y uni­
formemente aplicadas". A su vez la capacidad de adapta­
ción de las instituciones a las circunstancias cambiantes de
la economía asegura que la estructura de incentivos se aco­
mode a los cambios tecnológicos,las preferencias de la socie­
dad, los factores externos e innovaciones institucionales en
otros lugares (p. 27). . .
Las recomendaciones de Burky y Perry se centran en
"cuatro sectores clave": finanzas, educación, justicia y admi­
nistración pública. En el primero argumentan sobre la nece­
sidad de establecer redes de protección financiera frente a
las recurrentes crisis, mejorando la información a la que tie­
nen accesolos depositantes respecto de la calidad de las ope­
raciones y la cartera de los bancos. La red también debería
reducir el riesgo moral que podría verse estimulado por la
existencia de la red -en cuanto la protección que ella ofre­
ce a los inversionistas podría favorecer comportamientos
especulativos 11. En materia educativa recomiendan avanzar
en la reforma, dando mayor fuerza a esquemas de descen­
tralización, privatización de las prestaciones y del financia­
miento, introducción de mecanismos de competencia entre
prestadores, y vinculación de la remuneración del personal
docente a su desempeño. Ponen acento asimismoen la nece­
sidad de desmontar las resistencias corporativas a una mayor
reforma que pueden provenir de la acción sindical de los
maestros. En el terreno de la administración de justicia reco­
miendan modificar la política salarial e introducir esquemas
de remuneración de los jueces de acuerdo a su desempeño;
la medida debería estimular la aceleración de los procesos y
definir un sistemade premios y castigospecuniarios que dife­
rencie entre jueces eficientes e ineficientes. El sistema legal,
inspirado en el modelo francés, debería ser sustituido por
un esquema más ágil, que brinde mayor protección a los
derechos de las minorías en materia económica y financie­
ra. Finalmente, en materia de administración pública reco­
miendan mayor impulso a la descentralización, estímulo a la
transparencia, desarrollo de modelos alternativos de gestión
que mejoren la calidad de las respuestas a las demandas del
mercado y la sociedad.
En su versión doctrinaria las propuestas de avanzar"más
allá del Consenso de Washington" deben ser vistas como
intentos de complemento del "Consenso", más que como
hipótesis de políticas alternativas; se advierte fácilmente su
vinculación con las recomendaciones formuladas en el infor­
me del Banco Mundial de 1991,resumido en la sección ante­
rior. Se trata básicamente de encarar las que se estima tare­
as pendientes del ajuste y de mejorar la implementación de
las políticas, de ahí la necesidad de la reforma institucional.
Son acciones de política que figuran desde hace años en la
agenda de las reformas de tipo neoliberal; el aporte de Burky
y Perry consiste, más que en una innovación sustantiva, en
la recolección de un número de acciones dispersas bajo una
denominación sencilla y de amplia acogida.
Desde una perspectiva pragmática, aunque sin romper
lanzas con los postulados básicos de la economía neoclásica,
América Latina, l/ryYN.O 26
(Diciembre 2000): 21·39
CARLOSM. V/lAS: ¿Más allá del·Consenso de Washington"? 27
Joseph Stiglitz (hasta hace poco vicepresidente de! Banco
Mundial) admite que el buen funcionamiento de.los merca­
dos requiere políticas de regulación fiscal, fomento de la
competencia, desarrollo de la educación, estímulosa la trans­
misión de tecnología y fomento de la transparencia, temas
todos ausentes del "Consenso de Washington". Hacen falta
políticas específicas. El Estado debe complementar al sec­
tor privado y la actividad estatal debe ser más efectiva. La
privatización sin fomento de la competencia y sin regulación
favorece la búsqueda de rentas. En esto la empresa privada
no es distinta de la empresa estatal. La cuestión central es el
monopolio u oligopolío, no el tipo de derechos de propie­
dad: "la importancia de la competencia es mayor que la de
la propiedad". A no ser que la economía sea de verdadera
competencia, los beneficios del libre comercio y la privati­
zación serán disipados en la captura de rentas y no dirigidos
a la creación de riqueza. Si la inversión pública en recursos
humanos y transferencia de tecnología son insuficientes, e!
mercado por sí solo no llenará la brecha". Hacer funcionar
bien los mercados" requiere algo más que una baja inflación;
requiere regulación fiscal,políticaspara la competencia, polí­
ticas que faciliten la transmisión de tecnología y promuevan
la transparencia, por sólo citar algunos aspectos no tratados
por el Consenso de Washington" (Stiglítz, 1998).
La posición de Stiglitz es más novedosa en cuanto al
enfoque de las relaciones Estado/mercado, que en lo refe­
rente a accionesconcretas de política. Por esto mismo, impli­
ca un cuestionamiento mayor del "Consenso". Las expe­
riencias exitosas de desarrollo en e! sudeste de Asia han
ejercido influencia en el reexamen de las relaciones Es­
tado/mercado aquí recomendado, por más que se recono­
ce que no existen al respecto recetas o recomendaciones
genéricas válidas para todo el mundo o en todo lugar (vid.
también Stiglitz, 1997).
IV. DISCUSIÓN
El carácter estratégico de la intervención estatal para la
superación del atraso económico es admitida por la teoría
económica por lo menos desde el estudio de Veblen (1915)
sobre e! desarrollo industrial de Alemania y la posterior
ampliación de su tesis por Gershenkron (1962) ". En esta
línea de pensamiento, la investigación de Johnson (1982)
sobre el MITI japonés, y una nutrida producción académi­
ca posterior, destacaron el papel de varias agencias guber­
namentales en la exitosa promoción de! desarrollo en varios
países del sudeste de Asia. Existe una coincidencia amplia,
en estos análisis, en reconocer que un marco institucional
eficiente mejora las perspectivas de éxito de las políticas
en términos efectivos, con la misma capacidad para crear instituciones, ni
la creación institucional es simplemente un acto de racionalidad individual.
1l. La necesidad de reducir la especulación financiera y dotar de
mayor responsabilidad a los bancos y a los inversores se encuentra presen­
te en algunas iniciativas recientes del FMI -por ejemplo, el "Código de
Basilea' sobre comportamiento y responsabilidades bancarias, y recomen­
daciones de complementación entre Jos sectores público y privado. Cfr tamo
bién FlsCHER(1999).
12. Vid también KrrCHING (1982) y PlPrroNE (1994) -quien plantea
una interesante distinción entre atraso económico y subdesarrollo (pp, 26-28).
28 CARLOS M. V/L.AS:¿Más allá del "Consenso de Washington'?
estatales, aunque hay tendencia a soslayar las diferencias
nacionales en materia de arreglos institucionales y de ins­
trumentos de gestión, para identificación de un modelo
-regional, Más que las similitudes o coincidencias.en los ins­
trumentos, destaca en las experiencias exitosas del sudeste
de Asia la estrecha vinculación de la gestión pública a un
conjunto de grandes objetivos nacionales que orientaron la
acción del gobierno y modelaron la construcción institu­
cional (cfr. Weder, 1999).
Desde la perspectiva de la teoría política, una gestión
pública de alta calidad se fundamenta en los principios bási­
cos de un régimen democrático, aunque la relación entre
calidad de la gestión y tipo de régimen político dista mucho
de ser unívoca. La responsabilidad pública de los funcio­
narios, el acceso de los ciudadanos a información guberna­
mental, el control popular de las acciones de gobierno, la
separación entre el patrimonio público y el patrimonio de
los funcionarios, la tributación como obligación ciudada­
na, son todos ingredientes de un régimen político que apun­
tan, entre otras cosas, al buen uso de los recursos públicos,
algo que usualmente se asocia con la democracia y el buen
gobierno. En particular hay que mencionar la vinculación,
que se remonta por lo menos al siglo xm, entre partici­
pación política y tributación. En cuanto el financiamiento
del Estado proviene siempre, en definitiva, de los recursos
que extrae de la sociedad, existe una obligación legale inclu­
so ética de los funcionarios de dar un uso correcto al pro­
ducto de esa exacción -vale decir, asignándoles el destino
definido por los ciudadanos y sus representantes, y gestio­
nándolos con eficiencia ".
En líneas generales, el sector público en América Latina
presenta déficit serios en materia de eficacia, eficiencia, asig­
nación de recursos, transparencia en la ejecución de los mis­
mos, alcance y oportunidad de los mecanismos de fiscaliza­
ción y control. La necesidad de encarar estas cuestiones se
apoya tanto en los principios básicos de un régimen demo­
crático o en la funcionalidad de una buena administración
como, de manera más inmediata, en los compromisos finan­
cieros externos asumidos por la mayoría de los gobiernos,
que demandan una severa racionalización fiscal. Señalar las
deficiencias del sector público no debería llevar a pensar que
el sector privado está libre de problemas, por más que en
años recientes tanto en el terreno de la política como en el
de la academia sea más notoria la preocupación por aqué­
llas que por éstos 14. Fácilmente se advierte que unas y otras
no se compensan ni se disculpan recíprocamente, más bien
se potencian. La discusión crítica de las propuestas de refor­
ma institucional del Banco Mundial y de los alcances y limi­
taciones reales de la afirmación de ir "más allá del Consenso
de Washington", que se presenta en esta sección, no debe­
ría ser entendida, por lo tanto, como una justificación,mucho
menos una defensa, de lo malo realmente existente.
Política y administración
Destaca en los documentos del Banco Mundial, ante
todo, la reducción del Estado a su dimensión operativa de
gestión pública. Es éste un aspecto característico de todo
actor instalado en la cúspide del poder político en momentos
America Latina, Hoy N.O 26
(Diciembre 2(00): 21-39
de grandes cambios en la sociedad y en el Estado, y tiene
poco que ver con ideologías' particulares; "Para que las
"armonías económicas" subsistan la ciencia política no debe
preocuparse por la organización del Estado, sino simple­
mente de su función", expresó Fréderic Bastiat, el filósofo
liberal de la economía (apud Sampay 1944: 57). Su reco­
mendación acopla bien con la utopía marxista de "sustituir
el gobierno de los hombres por la adrninistración de las
cosas" (Marx, 1859) y la burocratización de la conducción
política en los regímenes de tipo soviético. Ambas reapare­
cen en los intentos de proscripción de la actividad política
no gubernamental por las dictaduras militares de las déca­
das pasadas en Brasil, Chile o Argentina, y en las afirmado­
nes contemporáneas del fin de la política (por ejemplo
Mulgan, 1994;Guehénno, 1995).
En virtud de este reduccionismo, el Estado queda va­
ciado de política en cuanto ésta es ante todo construcción,
ejercicio y discusión del poder. La atención se dirige fun­
damentalmente al funcionamiento de las instituciones públi­
cas; la problemática propiamente política de la construc­
ción estatal y del desarrollo es diluida y remplazada por la
cuestión de la administraci6n de una determinada configu­
ración de poder que se supone constante. La discusión de
los grandes objetivos de la acción política -el desarrollo, el
bienestar, la integración social, u otros- se desplaza hacia
el comentario y las recomendaciones sobre el modo de
desempeño de los instrumentos y la administración de los
recursos. En este enfoque, los actores significativos de la
acción política son siempre actores estatales: burocracias
civiles y militares y, en general, personal dotado de deter­
minadas destrezas técnicas. La "política desde abajo", vale
decir, la que corre por cuenta de los actores no estatales, se
legitima y es promovida en la medida en que complementa
a la que se ejerce desde el Estado en función de los objeti­
vos perseguidos o tolerados por éste.
Al contrario, desde una perspectiva más dinámica, el
Estado es ante todo la institucionalización de las relaciones
de poder en la sociedad y de su articulación con el sistema
internacional de relaciones políticas, comerciales y finan­
cieras.Esta dimensión sustantiva se hace explícita y se desen­
vuelve en el funcionamiento cotidiano de las agencias públi­
cas (gobierno central, tribunales, etc.) y en sus múltiples
relacionescon la sociedad y el mercado. Ello no significa que
en el nivel orgánico o institucional el Estado se presente siem­
pre como una unidad homogénea; instituciones particulares
pueden expresar y movilizar diferentes arreglos sectoriales
de poder. Existe, sin embargo, una coherencia básica que
mantiene el potencial de conflicto entre agencias -y entre
13. BRESSER PERElRA (1999a, 1999b:83·97) resalta la vinculación entre
uso correcto de los recursos públicos y derechos de ciudadanía, aunque
para ello no es necesario, como plantea Bresser, una reformulación de la
teoría de la ciudadanía o la identificación de unos derechos republicanos
diferentes de los derechos ciudadanos.
14. Caso ilustrativo de este sesgo es GIDDENS(1998). En su propuesta
de una "tercero vía" para la socialdemocracia europea, Giddens se expla­
ya sobre las necesidades de reforma y modernización del Estado y de la
sociedad civil, con interés considerablemente menor respecto del mercado
yel mundo de las empresas.

los arreglos de poder que ellas Institucionalizan- dentro de
márgenes aceptables de gobernabilidad ",
El modo en que un Estado lleva a cabo la administra­
ción de sus recursos y la gestión de sus políticas es analíti­
camente díferenciable de esos arreglos de poder, pero guar­
da respecto de ellos una relación de adecuación básica. Las
capaddades de gestión estatal tienen como referencia y hori­
zonte los objetivos de la acción política, y éstos siempre
expresan, de alguna manera, los intereses, metas, aspiracio­
nes, afinidades o antagonismos del conjunto social y de la
[erarquizaciónrecíproca de sus principales actores. No exis­
te un tamaño óptimo del Estado -sea "mínimo", "máximo"
o de otra índole- al margen de los actores socialesque deter­
minan su comportamiento y de los objetivos que los orien­
tan. La relación entre la gestión pública, la estructura socio­
económica y las orientaciones políticas del Estado siempre
es.estrecha 16. Los estilos de gestión de los recursos públicos,
y la conceptualizaciónmisma de ciertos recursos como públi­
cos, guardan una vinculación íntima con los objetivos a los
que apunta dicha gestión y, por lo tanto, con la configura­
ción de la estructura de poder de la que esos objetivos deri­
van. Así,el esquema de gestión burocrática es típico de esce­
narios sociopolíricos de.relativa estabilidad y autonomía
operativa de! Estado respecto de una sociedad de masas con
conjuntos socialesde cierta homogeneidad. Al contrario, un
esquema de gestión de tipo gerencial usualmente responde
a la necesidad de adaptación rápida a escenarios cambian­
tes de públicos segmentados, preeminencia de los tiempos
cortos, toma de decisiones con interpretación y aplicación
flexibles de marcos normativos laxos, e incluso ausencia de
marcosnormativos.
La gestión de las relaciones laborales entre empresas y
.trabajadores ofrece una buena ilustración de la vinculación
entre esquemas de administración pública y relaciones y
jerarquías sociales. El desarrollo del derecho del trabajo,
como rama específica del derecho público, fue resultado de
una configuración de relaciones de poder entre sindicatos y
empresas en el marco d~ una sociedad de masas, esquema
fordista de producción y creciente regulación estatal. La cre­
ación de este cuerpo legal ensanchó las modalidades de
mediación estatal; dio pie al.desarrollo de nuevas agencias
gubernamentales y ramas de administración de justicia; limi­
tó las facultades decisorias de las empresas; acotó la capaci­
dad de acción de las organizaciones laborales y contribuyó
al fortalecimiento de una ideología de derechos colectivos
que coexistió con desiguales niveles de conflictividad con la
concepción liberal tradicional de derechos individuales. L~
progresiva sustitución del derecho laboral por el derecho
civil o comercial, en cambio, testimonia en nuestros días el
retroceso de la capacidad de afiliación y de negociación de
los sindicatos de trabajadores; junto con el predominio de
esquemas de acumulación flexible, desregulación amplia de
la economía, recuperación de capacidad decisoria por las
empresas y resurgimiento de una ideología de racionalidad
individualista. El cambio de marco jurídico implica asimis­
mo una transferencia de la gestión de las relaciones labora­
les del ámbito público al privado.
. En la discusiónde estos asuntos conviene tener presentes
dos consideraciones generales. La primera es que la eficacia
Amaic« Latina, !loy N.O 26
(Diciembre 2000): 21·)9
CARLOSM. V/l.l1J: ¿Mis aHi del «Consensode Washington"? 29
de la gestión pública requiere, en cada escenario institucío­
naly sociopolítico,la consistencia del diseño de las políticas
con los objetivos que se-persiguen, así como coherencia en
la gradación o jerarquía que se reconoce entre ellos. El dise­
ño de las políticas públicas es, fundamentalmente, un tema
de técnicas e instrumentos; lo segundo es, ante todo, mate­
ria de la política en cuanto ésta se refiere al deber ser del
desempeño público. Es también materia de la política la elec­
ción entre diferentes opciones instrumentales. La .otra con­
sideración se refiere a la eficiencia de las políticas públicas.
Eficiencia es en el fondo una cuestión de costo/beneficio,
de definiciónde criterios respecto de cuánto se está dispuesto
a pagar para alcanzar determinados resultados, de qué natu­
raleza son los costos a considerar (económicos, políticos, de
prestigio, etc.) y de quién o quiénes deberán hacerse cargo
de ellos. Ésta es también una decisión eminentemente polí­
tica en cuanto siempre tiene como referente las relaciones
de poder entre determinados actores y de éstos con relación
al Estado; se sabe desde hace mucho tiempo que una de las
manifestaciones más claras del poder político consiste en la
capacidad de hacer pagar a otros los costos de las acciones
encaminadas a alcanzar los objetivos de quien lo ejerce. La
naturaleza política de ambas cuestiones no se diluye por el
hecho de que las respectivas decisiones se deleguen hacía
funcionarios que ocupan posiciones formalmente técnicas,
o hacia actores del ámbito privado.
Puede argumentarse que, por su propia naturaleza, un
organismo multilateral carece de mandato pata involucrar­
se en aspectos sustantivos como los señalados. De acuerdo
con esta interpretación, los organismos actuarían en defini­
tiva como cajas de resonancia de cada gobierno, aceptando
y, eventualmente, fortaleciendo con sus recomendaciones la
correlación de poder prevaleciente en cada país solicitante
de asesoría o fondos: una misión eminentemente conserva­
dora. La enorme capacidad de persuasión de las recomen­
daciones de los organismos no derivaría de los recursos que
movilizano de la presión que pueden ejercer sobre los gobier­
nos, sino de su habilidad para acoplarse a decisionesya adop­
tadas por las autoridades políticas -algo así como navegar a
favor del viento. El argumento trasluce una visión incom­
pleta del desempeño de estos organismos y de sus relacio­
nes con los estados miembros. No es un secreto para nadie
que las recomendaciones de política pública formuladas por
el FMI, el Banco Mundial, e! BID y organismos similares,
inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad,
promoviendo a algunos actores, discriminando contra otros,
y en definitiva interviniendo en la dinámica política y social
en nombre de una racionalidad técnica o de los macroeco­
nomic fundamentals. En algunas situaciones de gran con­
flictividad política y social, las condiciones impuestas por
estos organismos para el desembolso de fondos reforzaron
la posición del gobierno de Estados Unidos en su confron­
tación con gobiernos de países en desarrollo; las presiones
ejercidas sobre el gobierno de Michael Manley en Jamaica
siguen siendo un caso de estudio en algunas universidades
15. Vid en VlLAS(19970) un desarrollo de estas proposiciones •
16. BROWN(1981:265) se refiere 3 ella como una relación "clara­
mente simbiótica",
30 CARLQI"M. V/lAS: ,Mds allá del "Consenso de Washington"?
de Estados Unidos y Canadá. A la inversa, el financiamien­
to amplio a algunos países contribuyó a mantener en el poder
a regímenes autoritarios dilapidadores de recursos a los que
la política exterior de Estados Unidos consideraba aliados
en el marco de la guerra fría -Indonesia es, posiblemente, el
caso más notorio (Payer, 1982a, 1982b; Huber & Stephens,
1986; George & Sabelli, 1994).
Viene al caso regresar al ejemplo de las relaciones labo­
rales. Es notorio que la insistencia de algunos organismos en
la flexibilización laboral ajusta mucho mejor con las orien­
raciones de algunos de los participantes en la negociación
laboral, que con las de otros. En este orden de ideas, la
encuesta elaborada por el Banco Mundial para dotar de base
empírica a las recomendaciones sobre la relaciónEstado/mer­
cado contenidas en el informe de 1997 es ilustrativa de lo
que podría conceptualizarse como un sesgo político de clase
(World Bank, 1997: 174-175). La encuesta se refiere exclu­
sivamente a las opiniones emitidas por empresarios; deja de
lado la opinión de trabajadores así como la de la población
agrupada en un amplio arco de organizaciones sociales que
también tienen puntos de vista respecto de aquella articula­
ción: organismos vinculados a la protección de! ambiente,
asociaciones de consumidores o de usuarios de servicios
públicos, organizaciones de defensa de los derechos huma­
nos, etcétera. No es claro e! modo en que el Banco compa­
tibiliza este sesgo con los enunciados de sus informes de 1991
y 1992, ya comentados, respecto del fortalecimiento de la
sociedad civil como dimensión integral del proceso de desa­
rrollo. Sin embargo la inclinación a prestar oído a ciertos
actores sociales o económicos en detrimento de otros es con­
sistente con la base de datos movilizada en la elaboración
del informe correspondiente a 1995.Dedicado al análisis de
las transformaciones de los mercados de trabajo y al futuro
del empleo, no es evidente que el Banco haya tenido en con­
sideración la opinión o las reflexiones de trabajadores o de
organizaciones laborales (Banco Mundial, 1995) 17.
Instituciones formales e informales
El enfoque formalista de las instituciones propuesto
por Douglass North, que el Banco adopta explícitamente
(World Bank, 1997), permite referirse a la política en tanto
construcción y procesamiento de relaciones de poder, y ope­
rar sobre ella, afectando la presidencia. La caracterización
de una institución como un sistema de reglas del juego sos­
laya cuestiones fundamentales como el contenido del juego,
la finalidad del mismo, el número e identidad de los parti­
cipantes,la existencia o inexistencia de árbitro y similares.
También deja de lado la circunstancia, bastante evidente,
que no todos los individuos o grupos se encuentran en
igualdad de condiciones para crear o imponer determina­
das instituciones, o para decidir la medida y el sentido de
su participación en ellas. A diferencia de los modelos ela­
borados en teoría de juegos, en la sociedad real los dife­
rentes jugadores tienen una desigual dotación de recursos,
y capacidades desiguales de movilizarlos cuando el desen­
volvimiento del juego lo requiere; es sabido, asimismo, que
estas desigualdades alcanzan en América Latina niveles
mayores que en el resto del mundo (CEPAL, 1997; BID,
América Latina, Hoy N." 26
(Diciembre2(00): 21·39
1998). El tránsito recién señalado, de un esquema triparti­
to de gestión de las relaciones laborales a otro de tipo bila­
teral' ilustra sobre un cambio institucional que afecta explí­
citamente la eficacia decisoria de los actores directamente
involucrados en uno y otro modelo.
En cambio, el Banco no extrae suficiente rendimiento
de la diferenciación entre instituciones formales e informa­
les (North, 1990,caps. I y V). La distinción entre unas y otras
es en realidad mucho menos tajante que lo que North supo­
ne. El marco formal del poder político y económico existe
junto a una variedad de estructuras informales que se entre­
cruzan con él, lo complementan y se desenvuelven de mane­
ra paralela. Esas estructuras informales se suman al sistema
formal, actúan en los espacios que éste no cubre y hacen
posible el funcionamiento de sus grandes instituciones.."La
integración de la sociedad global requiere del tejido menu­
do de estas relaciones intersticiales" (Wolf, 1966). Algunos
de los resultados efectivamente recogidos por el "Consenso
de Washington·, indicados en la sección Il, ilustran de mane­
ra explícita la combinación conflictiva a veces, complemen­
taria otras, entre instituciones formales e informales: por
ejemplo la persistencia de redes c1ientelaresen el marco de
la modernización institucional; orientaciones particularistas
en la asignación de recursos; o privatizaciones por asigna­
ción directa de los activos a actores próximos a la alta fun­
ción pública, sin contralor institucional. Estos ejemplos indi­
can, además, que la informalidad no es una característica
exclusiva de un sector precario o de pequeña escala, sino
una dimensión que puede estar presente en cualquier tipo
de negocios (cfr. de la Peña, 1996).
La consideración de los modos y alcances de la gravi­
tación de las instituciones informales en los procesos de
desarrollo introduce la cuestión del tiempo largo no lineal
que caracteriza la dinámica de éstas. «Aunque las normas
formales pueden cambiar de la noche a la mañana como
resultado de decisiones políticas o judiciales, las limitacio­
nes informales enraizadas en costumbres, tradiciones y códi­
gos de conducta son mucho más resistentes o impenetra­
bles a las políticas deliberadas. Estas limitaciones culturales
no solamente conectan el pasado con el presente y el futu­
ro, sino que brindan una clave para explicar el derrotero
del cambio histórico" (North 1990:16) 18. Este ritmo de
desenvolvimiento contrasta con las urgencias de las agen­
das de reformas y su orientación explícita hacia la produc­
ción de resultados en el corto plazo, y con los cronogramas
de los organismos que tienen a su cargo la auditoría de los
programas de reforma y de los gobiernos que los ejecutan.
17. Los informes de país (country reports) suelen ser más explícitos
en su enfoque amistoso hacia determinados actores y arreglos de poder. Se
trata de documentos redactados para funcionarios políticos y técnicos que,
a diferencia de los informes generales, raramente están al alcance de un
público más amplio. Por ejemplo: a pesar de que la fuerte concentración
de la tenencia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos ceno
trales de los conflictos sociales y políticos en El Salvador, y una de las fuen­
tes mejor conocidas de generación de pobreza, ni siquiera un párrafo ha
sido dedicado a esta cuestión en el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese país (vid WORLD BANK 1993b).
18. Sobre tiempo corto y tiempo largo, tiempo lineal y tiempo no
lineal en los procesos económicos y sociales vid SCHELLING (1973); PRo­
NOVOST (1989); IBARRA (1996).

El tipo de cambio, la política crediticia, la desregulación
comercial o la liberalización de los precios pueden decidir­
se en un tiempo corto y generan efectos de inmediato; otra
cosa ocurre con la reconversión productiva, la formación
de recursos hwnanos, el desarrollo científico-técnico o una
ética de responsabilidad pública.
El enfoque ahistórico de las propuestas de reforma y su
propensión a la imitación de modelos de organización ins­
titucional agrava estas tensiones. El informe del Banco
Mundial de 1997, dedicado a "lo que el Estado debería hacer,
cómo debería hacerlo, y de qué modo puede hacerlo de la
mejor manera" (World Bank, 1997: 1-3) adopta explícita­
mente un enfoque abstracto que no reconoce las diferentes
matrices de articulación entre el Estado y las estructuras
sociales y económicas, ni las trayectorias históricas que
desembocan en los escenarios contemporáneos. La idea de
que la construcción institucional forma parte integral de la
vida de una sociedad, y que el desempeño efectivo del marco
institucional es resultado de un conjunto muy amplio de tran­
sacciones entre actores sociales, no parece figurar en e! reper­
torio intelectual de los funcionarios que diseñan las refor­
mas, o por lo menos de los que escribieron e! informe. Se
advierte, por lo tanto, resistencia a admitir la posibilidad de
trayectorias diferenciadas en e! desarrollo de las economías
-según se vio en la discusión de! desarrollo en e! sudeste de
Asia en el informe de 1993. La adhesión a un determinado
marco teórico -la economía neoclásica- se combina con un
modelo etnocéntrico de desarrollo social que en definitiva
remite al caso histórico particular de algunas áreas de Europa
occidental. Es éste un tema ampliamente debatido respecto
del cual no es necesario insistir (cfr. Browett, 1985; Leftwich,
1994; Gills & Philip, 1996).
Una importante literatura señala las complejas dimen­
siones históricas y culturales de los procesos de construc­
ción y cambio institucional (por ejemplo Hintze, 1931;
Polanyi, 1957; Corrigan & Sayer, 1985; Poggi, 1990; Tilly,
1992). La formación y las transformaciones del Estado
moderno en e! marco del desarrollo histórico del capitalis­
mo implican formas específicas de concebir nociones bási­
cas de autoridad y legitimidad, y de referir los comporta­
mientos individuales y del grupo inmediato a conjuntos
humanos más amplios y a marcos normativos impersonales
-la dominación racional legal de la sociología weberiana.
En último análisis involucra la internalización en cada per­
sona de una antropología filosófica que destaca al indivi­
duo como agente autónomo de los procesos sociales (Sayer,
1991; Callinicos, 1999: 10-38). El desarrollo de una racio­
nalidad individual y de las instituciones que le sirven de
soporte -en primer lugar, el mercado como forma genera­
lizada de interacción y de regulación social- no es espontá­
neo ni tiene lugar de manera homogénea en todos los ámbi­
tos de la convivencia humana. Que una persona llegue a
asumirse a sí misma como individuo y a orientar, en conse­
cuencia, la totalidad de su conducta y sus interacciones, es
resultado de un prolongado proceso en el que interviene
una pluralidad de factores, incluyendo momentos de extra­
ordinaria coacción física y simbólica. La extensión de esta
racionalidad desde algunas ciudades del norte y el centro
de Europa hacia el resto del mundo a partir del siglo XVII
/ímérica Latina, /Joy N." 26
(Diciembre 2000): 21·39
CARLOSM. V/LAS:¿Más allá del "Consenso de Washington"? 31
está estrechamente asociada a cuestiones como la expan­
sión del comercio, desarrollos científico-técnicos aplicados
a la producción y la guerra, la centralización del poder polí­
tico, el sistema de escuelas públicas, la constitución de vas­
tos imperios coloniales y el ejercicio de la violencia física en
modalidades desconocidas.
La promoción de la racionalidad individualista por las
reformas económicas e institucionales del "Consenso de
Washington" y sus complementos, demanda modificaciones
radicales en los hábitos, percepciones y valoraciones de con­
juntos amplios de la población. Se trata de sustituir el con­
cepto de derechos y obligaciones colectivas-emanadas unos
y otras, tanto de tradiciones comunitarias como de concep­
ciones socialdemócratas- por la noción de capacidades indi­
viduales referidas fundamentalmente al mercado como sis­
tema de organización social. El referente implícito es un
modelo de elección racional de individuos orientados por
una motivación utilitaria, con libre e igual acceso a la infor­
¡
mación. En sus versiones más fundamentalistas. el rediseño
¡
neoliberal de las instituciones apunta a una reconfiguración
cultural profunda de! conjunto de la sociedad. y a la reduc­
ción de ésta a una sumatoria de interacciones individuales
de motivación egoísta - "la sociedad no existe", según el di'c­
tum atribuido a Margaret Thatcher y retomado por algunas
vertientes de la literatura postmoderna (Laclau, 1991). La
Bolivia de inicios de la década de 1990 ilustra con drama­
tismo las violentasreaccionesque estos tardíos intentos cuasi­
iluministas suelen suscitar. La ejecución de las reformas
durante la presidencia de Gonzalo Sánchez de. Losada
demandó en Bolivia e! establecimiento del estado de sitio:
la suspensión de las garantías individuales como condición
para la implantación de la ideología del individualismo. Los
acontecimientos registrados recientemente en Ecuador apor­
tan más evidencia en el mismo sentido. Debe señalarse que
el impacto cultural de estas propuestas no se limita a lassocie­
dades multiétnicas o multiculturales. Todo arreglo, más o
menos estable, de poder tiende a generar un conjunto amplio
de actitudes, comportamientos, expectativas y valoraciones.
Las modificaciones de tales arreglos, implícitas en las pro­
puestas de reforma institucional, chocan contra esos patro­
nes culturales y generan resistencias y reacomodos. Tiene
lugar un trastrocamiento de los criterios aceptados de lo que
es justo y lo que no lo es. Estos criterios se ubican en la base
de las prescripciones sociales de la convivencia y tienen un
ritmo propio de transformación; la imposición de modifica­
ciones en e! tiempo corto incrementa los niveles tolerados
de incertidwnbre y alimenta el malestar social.
La euforia modernizante de algunos reformadores iden­
tificaal conjunto de instituciones "tradicionales" ya su ritmo
diferente de cambio con el atraso, y con frecuencia define
un antagonismo de principio con ellas. Ciertamente, la
implantación del mercado como forma dominante de orga­
nización socialencuentra resistenciasen muchos de los patro­
nes previos de organización. Además, la defensa de la tra­
dición o de "las cosas como son" puede encubrir o justificar
las formas de injusticia, opresión y explotación típicas de
esos conjuntos sociales en nombre del respeto al multicul­
turalismo. Un enfoque más integrado y posiblemente sen­
sato de losprocesos de transformación social-aunque menos
32 ClllU.mM. V/Uf: ¿Más allá de, 'Consenso de Washington'?
motivado por urgencias financieras- permitiría advertir, sin
embargo, que en muchas de las instituciones basadas en la
solidaridad, la cooperación o la reciprocidad se encuentran
presentes fuerzas y tendencias que podrían potenciar moda,
lidades menos traumáticas de modernización, o que estruc­
turas e instituciones convencionalmente tradicionales pue­
den actuar como detonantes de procesos de cambio de
grandes proyecciones (cfr.por ejemplo Rudolph & Rudolph,
1967; Stephen, 1991; Mazlish, 1991; Tarrow, 1994).
En los países industrializados estos procesos de trans­
formación institucional y cultural demandaron décadas de
prueba y error y de adaptación, e involucraron costos socia­
les importantes; en respuesta a ellos, la sociedad primero y e!
Estado·después, pusieron en funcionamiento una variedad
de instituciones e instancias de contención y de compensa­
ción, desde las primitivas sociedades de beneficencia hasta
los modernos sistemas de seguridad y promoción social. El
Banco Mundial se desentiende de esta evidencia en sus reco­
mendaciones de reforma, así como de! fracaso de los meca­
nismos tradicionales de contención y dela cuestionable efi­
cacia de los que son propuestos como sustitutos (Vilas,
1997b). La intención de promover el cambio institucional a
ritmo acelerado, sin mayores consideraciones sobre el terre­
no social en e! que las nuevas instituciones deberían ·desen·
volverse,se asemejaa ciertaspolíticas de importación de equi­
pamiento "llave en mano". Se instala e! producto final,
omitiendo e! desarrollo histórico que condujo a él y el entre­
namiento social que ese desarrollo favoreció. El resultado de
estos injertos suele agravar las deformaciones y fragmenta­
ciones típicas del subdesarrollo, con la coexistencia de polos
o enclaves de modernidad integrados a las economías más
desarrolladas, y grandes espacios de baja productividad y
poco valor estratégicopara laslíneas más dinánúcas de la eco­
nomía nacional y su inserción externa. Del mismo modo, la
atención prestada a la modernización de los ámbitos de la
gestión pública más vinculados con las áreas de! mercado o
de la sociedad más relevantes en e! esquema dominante de
organización económica y social (por ejemplo, sector finan­
ciero, comercio exterior, seguimiento y control de grupos
específicos de población) coexisten con el atraso, la ine­
ficiencia y la desatención hacia la gestión pública referida a
actores y cuestiones no estratégicas para ese mismo esque­
ma: por ejemplo medio ambiente, tercera edad, protección
de los consumidores, seguridad y asistenciasocial.Estas asin­
cronías ilustran la capacidad de las sociedades dominantes y
de los actores de mayor gravitación en los procesos de acu­
mulación, en e! desarrollo científicoy técnico y en el ejercicio
de! poder político, para imponer al resto sus propios ritmos
y estilosde cambio (Toulminy Goodfie!d, 1968;RamosTorre,
1992). También en este aspecto la experiencia de aprendiza­
je y de adaptación creativa que caracteriza a los procesos exi­
tosos de desarrollo de Japón y e! sudeste de Asia, ofrecen
algunas enseñanzas que no parece prudente desaprovechar
(vid. por ejemplo Morris Suzuki, 1998). Tanto más cuando
en el propio mundo anglosajón se está fortaleciendo un arco
muy variado de propuestas de ética socialcomunitaria o, para .
recurrir a un lenguaje de moda, "post-individualista",
La privatización de los sistemas de seguridad socialbrin­
da una buena ilustración de las limitaciones de una política
América Latina. I JOjI N.'·26
(Diciembre 2000): i¡·39
de imitación institucional que desatiende los entornos socio­
culturales. El ejemplo es particularmente adecuado porque
en este tema el planteamiento de! Banc-oMundial trató de
hacerse cargo, con.particular atención, de varias de las dis­
crepancias empíricas de las sociedades en desarrollo respecto
de algunos modelos teóricos. En el marco del "Consenso de
Washington" la privatización de los sistemas de jubilaciones
y pensioneses vista como un elemento que permitirá aumen­
tar el ahorro interno y dinamizar los mercados de capital; se
presenta asimismo como una forma de superar las. ine­
ficiencias y limitaciones de los sistemas de reparto. El siste­
ma tiene en cuenta la experiencia de los fondos de pensión
de Estados Unidos y otros países del mundo anglosajón -y
en menor medida de Japón y los países escandinavos- y se
apoya en la teoría del ciclo de vida enunciada por Franco
Modigliani y otros. La evidencia de que las sociedades en
desarrollo muestran marcadas diferencias empíricas respec­
to de algunos de los supuestos del modelo -por ejemplo, la
informalidad, inestabilidad y fragmentación de los merca­
dos de trabajo en-los que actúa una porción importante de
la población reducen significativamente la previsibilidad e
incluso el desenvolvimiento de un ciclo de vida como el que
la teoría adopta como supuesto; e! modelo implícito de orga­
nización familiarno se compadece con la variedad de estruc­
turas familiaresobservables en la región; etc.-llevó al Banco
Mundial a elaborar un modelo más acorde con esos escena­
rios (World Bank, 1994)".
Los alcances y limitaciones de esta propuesta y de sus
aplicaciones siguen siendo objeto de fuerte debate. Se quie­
re destacar aquí que, como no podía ser de otra manera, el
desempeño de las firmas administradoras de fondos de segu­
ridad social en los mercados latinoamericanos es manifies­
tamente diferente que en e! mundo anglosajón, en varios
aspectos: comisiones por servicios considerablemente más
altas; tasas de ganancia más elevadas sin perjuicio de cober­
turas mucho más reducidas; líneas de inversión más orien­
tadas hacia colocaciones de corto plazo en detrimento de
opciones más convencionales y seguras (P9r ejemplo infra­
estructura o vivienda)aunque con tasas de retomo más redu­
cidas. No se advierte en los gobiernos de la región la defini­
ción de estímulos que orienten las colocaciones financieras
hacia objetivos de desarrollo, mientras que los proyectos de
inversión en infraestructura, desarrollo social, etc. siguen
dependiendo fuertemente de financiamiento externo.
Ninguno de estos factores ha sido tenido en consideración
en la propuesta del Banco. Además, la prestación básica
resulta un pobre complemento de los mecanismos de solida­
ridad familiar o comunal, y los elevados niveles de evasión
tributaria (incluyendo las contribuciones obligatorias a la
seguridad social) conspiran contra un adecuado financia­
miento. Así como en e!sistema de reparto fue frecuente obser­
var la primacía de! objetivo de financiamiento del déficit
19. El modelo del Banco Mundial contempla tres tipos de aportes:
una prestación básica, obligatoria, administrada por el Estado y financia.
da vía impuestos, que cumpliría un papel equivalente al de los sistemas
informales de seguridad (desempeñados por las redes de parentesco y otras
redes de solidaridad), un pilar de ahorro privado obligatorio administrado
por firmas privadas y sujeto a capitalización, y fondos provenientes del aho­
rro privado voluntario también administrados por el sector privado.

fiscal, existen razones para pensar que en los esquemas pri­
vatizados prima la racionalidad de desarrollo del mercado
de capitales y su intemacionalización; por encima de la cali­
dad y el alcance de la cobertura de los riesgos.
La violencia proactiva o reactiva de la implantación de
los nuevos modelos suele ser directamente proporcional a la
velocidad con que la implantación se pretende, cuestión ésta
que vuelve a ubicar el tema en e! marco de las diferentes con.
cepciones de la temporalidad. La sustitución de patrones
culturales de tipo comunitario tradicional por otros de tipo
mercantil individualista; e! remplazo de vinculaciones de tipo
consuetudinario por otras de naturaleza contractual; o el
paso de orientaciones y estilos de tipo corporativo a otros
de tipo concurrencial, demandan períodos de adaptación
usualmente más prolongados que los que forman parte de
la contabilidad comercial y de la valorización de! capital (cfr.
Safa, 1993; Wllliams & Young, 1994; Santiso, 1997).Afortu­
nadamente no todo es violencia, aunque e! recurso a la coac­
ción estatal, o a acciones de protesta social, adquieran siem­
pre mucha notoriedad. Más usual es la enorme variedad de
comportamientos adaptativos y de reciclaje de las nuevas
instituciones en términos de las prácticas convencionales,
incluso en sus manifestaciones más perversas. Así, es común
encontrar que las propuestas de descentralización adminis­
trativa, inspiradas en criterios de participación social, tien­
den a reforzar el poder de las élites locales y de estilos caci­
quiles de dominación. Otras veces, la estrategia de "desatar
las manos de los administradores" para dotar de mayor agi­
lidad a la gestión pública ha dado lugar a situaciones de arbi­
trariedad por ausencia o ineficacia de mecanismos adecua­
dos y oportunos de fiscalización. Con bastante frecuencia
los programas socialesfocalizadospara llegar "a quienes más
los necesitan" han sido instrumentalizados con fines electo­
rales o como retribución de lealtades políticas? •.
Una cuestión de gobernabilidad
El interés en una buena gestión pública muestra sensi­
bilidad hacia la problemática de la gobernabilidad de los
procesos de reformas en los escenarios de astringencia fis­
cal que predominan desde los años ochenta. Las alteracio­
nes sociales y económicas y las modificaciones en las rela­
ciones de poder ponen en tensión las capacidades de
orientación y gestión gubernamental y obligan a una refor­
mulación de las mismas. No es casual que reforma institu­
cional y gobernabilidad sean presentadas en una estrecha
asociación (por ejemplo World Bank, 1992; PNUD 1998).
No está muy claro sin embargo en qué medida las refor­
mas institucionales propuestas mejoran las probabilidades
de gobernabilidad del "Consenso de Washington". Buena
parte de los desafíosrecientesa la gobemabilidad de lassocie­
dades en proceso de cambio provienen de la ausencia de res­
guardos o filtros de las economías individuales o regionales
frente a la extraordinaria volatilidad alcanzada por la econo­
mía mundial, así como de la cesión, en beneficio de los acto­
res del mercado, de instrumentos estratégicos de gestión
pública. La afirmaciónde que talesfiltroso regulacionescare­
cen ya de viabilidad a causa de la globalización del capitalis­
mo es cuestionable sobre la base de una amplia experiencia,
América Launa. Iloy N.O 26
(Diciembre 2000): 21·39
CARLOS M. VlLAS: ¿Más allá del 'Consenso de Washington? 33
El espacio abierto a las políticas nacionales y a algunos de
sus instrumentos se'ha reformulado en los años recientes,
pero de ninguna manera ha.desaparecido -por más queen
las economíasdel mundo en desarrollo siempre fue más redu­
cido que en los países industrializados. Puede incluso afir­
marse que mucho del-avance reciente de la globalización
económica debe tanto o más al impulso dado a ella por deter­
¡
minadas políticasgubernamentales que a la dinámica espon­ l
tánea del mercado (P. ej., Ibarra, 1996; Hirst & Thompson,
1996; Strange, 1996; Doremus et al., 1998; Weiss, 1998;
Veseth, 1998;Bauzas y Ffrench-Davis, 1998;Garrett, 1999).
A esto se agrega el hecho, también conocido, del impacto
de la liberalización de.las economías latinoamericanas en el
agravamiento de la fragmentación social y de las desigual­
dades sociales. Los sectores más acomodados se articulan
rápidamente a las sociedades más avanzadas y adoptan sus
patrones de consumo y sus perspectivas culturales -para lo
cual siempre tuvieron una fuerte propensión- mientras
aumenta la desintegracióndel resto de la población. La socie­
dad pierde cohesión;la profundización de las desigualdades
sociales conspira contra el sentimiento de pertenencia a un
todo compartido. La "comunidad imaginada" de la patria,
la nación o incluso la clase, retrocede ante las lealtades par­
ticulares al grupo primario, a la corporación, a la firma de
negocios, o a identificaciones contingentes.
El desarrollo de mercados altamente concentrados esti­
mula la privatización del Estado no sólo en lo que respecta
a la provisión de bienes y servicios sino a su dimensión bási­
ca, ya señalada, de institucionalización de la estructura de
poder y en su funcionamiento como administración públi­
ca. La coherencia básica que existe siempre entre estructu­
ras socioeconómicas y regímenes políticos (un señalamien­
to que se remonta a Aristóteles) inclina a los gobiernos a
tomar como referentes de su acción a los actores de mayor
gravitación en el campo de la economía. Así como los movi­
mientos de mujeres señalan la existencia de un "androcen­
trismo institucional" en algunas dimensiones del funciona­
miento estatal, o los movimientos de identidad étnica
identifican un "racismo institucional", es posible argumen­
tar la existencia de preferencias institucionales que sesgan
el funcionamiento del Estado hacia determinados actores
del mundo de la economía. Se advierte en muchos casos que
la ampliación de las capacidades de decisión política y de
coerción legal para la reestructuración de la economía ha
significadouna clarainstrumentalización del Estado en bene­
ficio de los actores a cuyos objetivos o intereses se asigna un
valor prioritario. La idea de una "autonomía relativa" del
Estado respecto de los actores fundamentales de la socie­
dad resulta más apropiada a los escenarios institucionales
del capitalismo administrado keynesiano o socialdemócra­
ta (y sus variantes criollas), que a los del capitalismo avasa­
llador de nuestros días (Vilas, 1997a). Consiguientemente,
20. Es llamativa la lentitud con la que el Banco Mundial reconoce
este tipo de adaptaciones perversas cuando se llevan a cabo con fondos de
la institución: cfr AFP (1999) y EFE (1999) sobre el caso del FONCODES
en Perú. El problema venía siendo señalado por varias investigaciones inde­
pendientes: por ejemplo HAYADE LATORRE (l995); MAUCERl (1995); VILAS
(1998). Vid también IPS (!996).
34 CARLOSM. V/lA!":¿Más I1l1á del'Consenso de Wl1shingto,,'¡
en los escenarios de astringencia fiscal que prevalecen en
toda la región, la asignación de recursos públicos (financie­
ros, materiales, legales o de otra índole) a los objetivos y
actores priorizados puede implicar el abandono relativo del
resto, o incluso el financiamiento de intereses particulares
por el conjunto social. Pueden señalarse en este sentido, res­
pectivamente, la modificación de las políticas socialesdesde
un enfoque de promoción a otro de contención, y la con­
versión de los pasivos de algunos grandes actores del siste­
ma industrial o financiero privado en deuda pública (Vilas,
1997b; Moreno Pérez, 1998).
Es en este punto donde la variante pragmática del "más
allá del Consenso de Washington" cobra relevancia.De acuer­
do a ella, la promoción del mercado debe ir acompañada de
una acción institucional encaminada a orientarlo y comple­
mentarlo, prevenir o compensar sus limitaciones y corregir
sus imperfecciones. Se trata en el fondo de una propuesta
de regular a los mercados y en tal sentido, más que avanzar
"más allá de! Consenso de Washington" plantea una refor­
mulación de! enfoque sustantivo del mismo en lo que toca
a las relaciones entre el Estado y e! mercado. La posición de
Stiglitz respecto de! "Consenso" es coherente con su tra­
yectoria previa a su ingreso al Banco Mundial (Stiglitz,1986)
y se inscribeen la perspectiva de los estudios sobre el "gobier­
no de los mercados" (cfr.porejemplo Wade, 1990).La dife­
rencia principal con la propuesta de Burky y Perry reside no
tanto en admitir la necesidad de cierta gestión estatal, sino
en los objetivos hacia los cuales ella debería orientarse -y, en
consecuencia, en e! tipo de instrumentos que es necesario
poner en movimiento.
Hablar de imperfecciones de! mercado implica señalar
la inexistencia o las limitaciones de las instituciones públi­
cas que las prevengan y estimulen las reorientaciones nece­
sarias. Lamentablemente, no se exploran todas las implica­
ciones de esta reformulación -en particular, el impacto que
ella podría tener en la configuración de los apoyos políticos
y sociales, internos y externos, que dieron viabilidad a las
políticas de! "Consenso". La hipótesis del enfoque pragmá­
tico parece asumir que el paso de un esquema de liberaliza­
ción total a otro de regulación o complementación estatal es
simplemente una cuestión de reorientación de los instru­
mentos de gestión o de diseño de nuevos instrumentos. La
discusión precedente sugiere que un viraje de ese tipo siem­
pre demanda una redefinición, parcial en el mejor de los
casos, pero no por ello menos importante, de algunos de los
acuerdos de poder entre los actores del mercado y la socie­
dad y conlleva, por lo tanto, modificaciones en sus articula­
ciones institucionales.
Algunos ejemplos sencillos ilustran la cuestión. La pro­
moción de una política activa de formación y capacitación
de recursos humanos, y la consiguiente asignación de recur­
sos públicos, tiene sentido y es legítima como parte de deter­
minados programas de desarrollo, y no de otros. Así,la expe­
riencia latinoamericana de escuelas técnicas en el nivel
secundario fue parte de un proyecto de industrialización que
demandaba un cierto grado de planeación, por lo menos
implícita, del mercado de trabajo y de las calificacioneslabo­
rales. A su turno ese estilo de industrialización se apoyó en
un sistema de coaliciones y conflictos sociales e institucio-
América Latino, Ho,,!N." 26
(Diciembre2000): il·39
nales, y de articulación a los escenarios internacionales que,
por conocido, no es necesario describir aquí. La sustitución
de este proyecto por una estrategia de industria "de toque
final" o de armado para la reexportación implica cambios
de grandes proporciones en muchos aspectos, entre ellos la
política de recursos humanos. El entrenamiento en el pues­
to de trabajo satisface ahora las demandas de calificación de
las empresas de ensamble o de las plataformas de exporta­
ción; el concepto de planeación es reemplazado por crite­
rios como "ajuste", "adecuación" o "corrección" dela ofer­
ta laboral a las cambiantes demandas de las firmas, que a su
vez deben adaptarse rápidamente a los pedidos de los clien­
tes -usualmente eslabones superiores en la cadena transna­
cional de producción/comercialización (Candia, 1999). Más
aún, en este diseño la viabilidad, contenidos, alcances y re­
cursos de una política de ciencia e innovación tecnológica,
tienen un techo muy bajo.
Por su lado, una política de fomento de la competencia
debe estar dispuesta a enfrentar las resistencias de las cor­
poraciones o grupos económicos que se benefician de la
apropiación de rentas de monopolio; sería una ingenuidad
pensar que e! éxito de tales políticas depende exclusivamente
de la calidad técnica de su diseño. La acción reguladora del
Estado deberá asentarse en una coalición social en la que la
gravitación de los usuarios y consumidores actúe como con­
trapeso de la capacidad de presión de las firmas afectadas.
En todo caso, la hipótesis misma de una regulación estatal
del mercado, orientada a darle mayor competitividad, supo­
ne un tipo de capitalismo "relativamente organizado" que
contrasta con lo que se observa en la actualidad.
El Estado puede colaborar con la reformulación de los
acuerdos y las confrontaciones sociales, pero para ello hace
falta mucho más que la profesionalidad, la sensibilidad o la
rigidez de los funcionarios y sus asesores --cuyaimportancia
no se subestima. No queda claro, en este sentido, quién habrá
de ponerse el traje que la propuesta pragmática confeccio­
na, además de los mismos funcionarios que vistieron las ropas
del "Consenso". La cuestión de la agencia o, si se prefiere,
del actor estratégico, no se presenta en el documento de
Burkyy Perry. Sus recomendaciones son, como ya se ha seña­
lado, desarrollos de aspectos implícitos en la formulación
original del "Consenso" yen este sentido se adaptan bien a
las motivaciones y orientaciones de los actores que lo pro­
mueven y extraen beneficios de él . Pero Stiglitzplantea efec­
tivamente "ir más allá" e incluso ir para otro lado, y no resul­
ta evidente qué actores se harían cargo del viraje.Es conocida
la resistencia de los grupos de mayor poder económico a
recomendacionesde regulación como las que plantea el enfo­
que heterodoxo". Tampoco parece sensato apostar sin más
a la reconversión teórica o a la sensibilización de las buro­
cracias internacionales; en las últimas dos décadas han mos­
trado una marcada ineptitud para extraer enseñanzas de los
resultados de sus propias recomendaciones o para advertir
21. Recuérdense, por ejemplo, las reacciones del sector flnanciero
de Argentina contra la iniciativa parlamentaria de regulación parcial del
mercado de tarjetas de crédito: vid. La Nación (Buenos Aires) 26 de mayo
1998 (pág. 17) Y24 de julio 1998 (2· sección pág. 8).

que el mundo suele ser más complejo que algunas simplifi­
caciones teóricas.
Un sistema político democrático contribuye, en princi­
pio, a acotar las resistencias o bloqueos a la reorientación de
los horizontes y las estrategias de desarrollo. Instituciones
abiertas a la participación y representación amplias de la
dinámica socialofrecen la posibilidad de que un mayor arco
de demandas, intereses y objetivos sean tenidos en cuenta
en los procesos de decisión, y obliga a los actores institu­
cionalesa responder públicamente por esasdecisiones,inclu­
so en cuestiones de administración cotidiana. Debe recono­
cerse empero, aunque resulte desagradable hacerlo, que en
escenarios socioeconómicos cómo los predominantes en la
mayor parte de América Latina, la democracia tiene límites.
Pensar que en esos escenarios el voto individual es el único
recurso de poder que los actores sociales movilizan en su
relación con el Estado, implica incurrir en olvido de la vieja
teoría pluralista de los grupos de presión, para no mencio­
nar enfoques más radicales.En sociedades cruzadas por desi­
gualdades muy profundas, el principio igualitario de "una
persona, un voto" tiene una vigencia"azarosa. Su valor cuan­
titativo coexiste con la evidencia de que la propiedad o el
control de ciertos activos financieros, físicos, tecnológicos o
simbólicos, pueden gravitar mucho más que el sufragio; la
capacidad de los individuos para proponer o imponer deci­
siones institucionales se independiza del peso cuantitativo
de su participación electoral individual. La elevada concen­
tración de recursos de poder en ciertos actores socialesy del
mercado, ya se ha visto, no es independiente del tipo de estra­
tegia económica o de las políticas públicas inspiradas por los
programas del "Consenso".
El modelo de la democracia de mercado implica costos
de transacción entre política democrática y estímulos al mer­
cado. La promoción acelerada de una economía de merca­
do implica priorizar institucionalmente los objetivos y pers­
pectivas de las empresas que actúan en los sectores de mayor
concentración, y de los grupos sociales respectivos. Es fre­
cuente que el equilibrio entre la eficacia de las instituciones
democráticas y.laeficaciade determinadas fórmulas de polí­
tica económica se tense y la balanza se incline hacia alguno
de los extremos. El carácter ejemplar asignado por el Banco
Mundial a algunas agencias administrativas "de elite" en la
promoción de las reformas sugiere la opción del organismo
por el segundo de los términos de la transacción. Esas agen­
das funcionaron como parte integral de regímenes autori­
tarios o abiertamente dictatoriales, a los que ni siquiera se
ajusta la definición minimalista electoral de democracia
(World Bank, 1997:83). Debe señalarse, en esta misma línea
de análisis, que la democracia, que en el Informe de 1991
figuraba como un elemento integral de una estrategia de
desarrollo "amistosa al mercado", desaparece como tal en
documentos posteriores y, particularmente, en el Informe
de 1997.El régimen de gobierno nunca figuró entre las con­
sideraciones del Banco para decidir la eligibilidad de un país
para sus líneas de financiamiento (Fishlow, 1994); es eso,
quizás, lo que dio notoriedad a la referencia de 1991.
La misma ambigüedad rodea el auspicio del involucra­
miento de organismos no gubernamentales en ciertas dimen­
siones de la política social en el marco de los programas de
América Latino. Hoy N," 26
(Diciembre 2000): 21-39
CARWSM. V/lAS: ¿Más allá del rConsenso de Washington"? 35
ajuste y sus secuelas. La idea de recurrir a este tipo de orga­
nizaciones se remonta al enfoque de "poner primero a la
gente" que estuvo presente en algunos programas de desa­
rrollo rural del Banco Mundial en la década de 1980(Cernea,
1985). Se reconocía bajo este nombre la importancia de las
redes espontáneas de cooperación social para generar efec­
tos compensatorios del impacto nocivo, en los grupos más
vulnerables, de algunas dimensiones-del ajuste estructural.
En América Latina el enfoque se incorporó a la mayoría los
programas de ajuste que se ejecutaron desde mediados de
los años ochenta, y no se redujo al ámbito rural. El recurso
ala capacidadde organizacióny de trabajo de un arco amplio
de organizaciones sin fines de lucro fue presentado como
una contribución a la democratización y a elevar la eficacia
de los proyectos de inversión social, al ponerlos" cerca de la
gente". Con el beneficio de la experiencia, es posible afir­
mar que el objetivo priorizado, no siempre explicitado, fue
e! ahorro de recursos financieros que significó el aporte de
trabajo gratuito, o pobremente remunerado, de los grupos
poblacionales involucrados en los proyectos -particular­
mente, trabajo de las mujeres. Además, el manejo centrali­
zado de los recursos y del diseño de los proyectos favoreció
la orientación de los fondos en función de la generación o
retribución de lealtades políticas, más que de acuerdo al
mapa de los grupos carenciados (Vilas, 1998: 27-53)22.Es
sabido asimismoque el enfoque participativo estimulado por
e! Banco Mundial dejó de lado las líneas troncales de! ajus­
te económico, cuyo diseño siempre se mantuvo impermea­
ble a las opiniones o reclamos de la misma sociedad civil de
la que se esperaba que redujera el impacto social de aquél.
En muchos países de América Latina la reforma políti­
ca del Estado es considerada de tanta o mayor prioridad que
la reforma administrativa, e incluso una condición previa
para ésta. Por reforma política se hace referencia a un con­
junto de cuestiones que van desde los sistemas electorales y
los criterios de representación institucional, hasta las rela­
ciones entre las funciones ejecutivas, legislativasy judiciales
y sus respectivos aparatos institucionales, y entre las autori­
dades civiles y las fuerzas de defensa y seguridad. Para
amplios grupos de población que se expresan en una varie­
dad de asociaciones y modalidades -organismos no guber­
namentales, organizaciones sindicales, partidos políticos,
etcétera- una efectiva democratización de las instituciones
y de las prácticas institucionales, formales y no formales,
sigue siendo una asignatura pendiente de la reforma del
Estado. Méxicoes un ejemplo pertinente, de ninguna mane­
ra único. En la percepción de muchos de sus actores socia­
les, cuestiones referidas a las dimensiones institucionales de
la participación social, a la reforma del sistema electoral, a
la representación política de ciertos actores sociales, a la res­
ponsabilidad de los funcionarios públicos, al acotamiento
de las tradicionalmente muy amplias facultades presiden­
ciales,tienen precedencia en las demandas y movilizaciones
a favor de la reforma del Estado, por encima de la reforma
22. No pueden desconocerse sin embargo algunos resultados cola­
terales de estos experimentos de participación social: surgimiento o pro­
moción de nuevos líderes de base, aprendizaje de las ventajas de la organi­
zación y la cooperación en proyectos colectivos, etcétera.
36 CARWS M. V/LAf:¿Más allá del "Consensode Washington"?
administrativa. El objetivo de dar mayor eficacia a una red
institucional considerada autoritaria y corrupta, ha sido reem­
plazado por el objetivo de ampliar la eficacia de la demo­
cracia como paso previo a un gerenciamiento institucional
de más calidad y de plena transparencia (cfr. Alonso, 1996;
Rodríguez Pratts, 1996).
Finalmente es llamativo que quede al margen de las pro­
puestas de reforma institucional la cuestión de la calidad del
gasto público y de los mecanismos de control, como tam­
bién el mejoramiento de la calidad de la relación entre el
Estado en tanto prestador de servicios administrativos, socia­
les o de otra índole, y el público destinatario de los mismos.
En particular, es notable que los argumentos respecto de la
responsabilidad de la corrupción en la generación de pobre­
za y en el retardo del crecimiento (World Bank,1997; Burky
y Perry, 1998) no estén acompañados por propuestas espe­
cíficas de acotamiento del fenómeno. La tesis neoliberal cir­
cunscribe la corrupción al ámbito del Estado;atribuye el
"riesgo moral" del mundo de los negocios -es decir, el invo­
lucramiento de empresas y empresarios en este tipo de arre­
glos informales con funcionarios.o agencias estatales-. a un
exceso de energía empresarial que busca romper la. inercia
burocrática del Estado; define a la corrupción como una
medida pragmática para eludir regulaciones inadecuadas o
sacar el máximo de ventaja de las oportunidades que éstas
ofrecen (De Soto, 1986; Escalante Gonzalbo, 1994). Con­
gruente con este enfoque, él combate a la corrupción se re­
duce a propuestas de mayor liberalización de la economía,
fortalecimiento de los tribunales y aceleración de los proce­
dimientos judiciales. Se ha señalado ya la limitación del enfo­
que; la experiencia recogida en América Latina y en otras
partes del mundo indica que las formas concretas de ejecu­
ción de! ajuste han generado oportunidades de apropiación
heterodoxa de recursos, que la iniciativa empresarial ha sabi­
do aprovechar. El modo en que se ha llevado a cabo la des­
regulación y privatización del sector fmanciero en varios paí­
ses de la región está estrechamente vinculado a la expansión
de cuestiones como e! lavado de dinero proveniente del
narcotráfico y de otras actividades económicas similarmen­
te perniciosas. La falta de controles institucionales, o su ine­
ficacia, parece tener responsabilidad en el auge creciente de
estos rubros de la acumulación de capital".
V. CONCLUSIONES
Las argumentaciones en torno a la necesidad, posibili­
dad o conveniencia de "ir más allá" de la formulación ini­
cial del "Consenso de Washington" se centran en aspectos
eminentemente instrumentales. La preocupación por estas
cuestiones no es irrelevante; una política diseñada o ejecu­
tada de manera chapucera puede conducir al fracaso a los
objetivos más razonables. Pero la inhabilidad para advertir
las proyecciones políticas y normativas de las recomenda­
ciones instrumentales, o la renuencia a encararlas, reduce la
solidez de los planteamientos y siembra dudas respecto de
la utilidad del sendero propuesto para ir "más allá". La dis­
cusión de la sección anterior afirma, al contrario, que un tra­
tamiento de los instrumentos sin una consideración a los
América Latina, lloy N: 26
(Diciembre 2000): 21·39
objetivos de la acción estatal y sin referencia a las configu­
raciones de poder que les sirven de sustento, olvida la dimen­
sión sustantiva de la problemática y contribuye a promover
o a aceptar como ineludibles o inamovibles, objetivos con­
tingentes a arreglos particulares de poder. Si por cuestiones
de mandato la literatura producida por los organismos finan­
cieros multilaterales no está en condiciones de tomar en cuen­
ta este tipo de asuntos, la respuesta a ellos deberá buscarse
por otros derroteros: las Iimitaciones de la fuente no invali­
dan la relevancia de la problemática. Por tanto, lejos de con­
cluir que una reorientación significativa de las políticas públi­
cas. actuales no es posible, la discusión aquí desarrollada
sugiere, simplemente, que ella debe buscarse por otras vías.
Las propuestas del "post Consenso". aceptan en mayor
o menor medida los arreglos de poder que el propio
"Consenso" contribuyó a generar o consolidar; el "más allá"
tiene en este sentido. un horizonte cercano y avizorador. La
variante que aquí se ha denominado pragmática cuestiona
algunos de los ingredientes centrales de la fórmula original,
pero comparte con la versión doctrinaria la omisión de una
consideración de los objetivos que, más acá o más allá del
"Consenso", orientan la estrategia de las reformas. En con­
secuencia, tampoco. aporta sugerencias respecto de qué acto­
res -aparte de algunos grupos de técnicos o funcionarios­
estarían dispuestos a acometerlas,
Considerada en sí misma, es decir con abstracción de
las motivaciones que la impulsan y los objetivos que persi­
gue, la intervención estatal no significa mucho, salvo posi­
blemente desde la perspectiva de la teoría neoclásica. El últi­
mo siglo muestra un número amplio de intervenciones
públicas en la estructura y funcionamiento de la economía,
orientadas hacia una diversidad de objetivos y diseños macro­
económicos. Socialismo y capitalismo, tanto en sus vertien­
tes democráticas como en las autoritarias, han recurrido a
políticas activas, esquemas de planificación y amplia regu­
lación de la actividad privada, en todos los casos con resul­
tados muy variados. La especificidad de cada tipo de inter­
vención provino sobre todo de la dinámica de conflictos y
acuerdos entre actores sociales así como de los grandes obje­
tivos que se trató de alcanzar y los problemas a los qUe se
intentó dar respuesta. La definición de esos objetivos es siem­
pre una actividad política, por más que por conveniencia o
por error se la considere una cuestión técnica. Nuestro siglo
conoció casos horriblemente perversos de gestión pública
eficiente al servicio de objetivos deleznables: desde los cam­
pos nazis de exterminio hasta el prolijo registro de la desa­
parición de personas y e! robo de recién nacidos del terro­
risrno de Estado, pasando por el body count de la guerra de
Vietnam, que deberían ayudar a complementar el entusias­
mo por los instrumentos con una acuciosa preocupación por
los objetivos. Si la referencia resulta desagradable, la litera­
tura latinoamericana brinda un ejemplo más ingenioso: el
de! capitán Pantaleón Pantoja, el personaje de Mario Vargas
Llosa, Soldado disciplinado y patriota a carta cabal, e! bueno
23, En 1998 el "Operativo Casablanca" del gobierno de Estados
Unidos comprobó el activo involucram:iento de paree del sistema financie­
ro mexicano en-el lavado de dinero proveniente del narcotráfico. Cfr. ante­
cedences de esta cuestión en EsTÉVEZ (1995 Y 1996).

de Pantaleón se convirtió en poco tiempo en el gerente públi­
co más eficiente y exitoso de lo que, de todos modos, nunca
dejó de ser un lupanar de frontera. . .
Fr~nte a las recomendaciones sobre el "más allá del
Consenso de Washington" es dificil no recordar a la Alianza'
para el' Progreso de la década de 1960. Después de haber
colaborado durante décadas en la configuración de una
estructura retardataria y autoritaria de poder en muchos de
los países de la región, y de haber convertido a las élites lati­
noamericanas en pilares estratégicos de su hegemonía hemis-.
férica, el gobierno estadounidense, gracias a la buena
conciencia de algunos funcionarios de la presidencia deJohn
F. Kennedy y a la necesidad dé prevenir la reiteración de
acontecimientos como la revolución en.Cuba, trató de con­
vencer aesas mismas élites que moderaran, de alguna mane­
ra, sus instintos más primordiales y aceptaran reformar sus
propias bases de poder. El resultado es conocido. Las reco­
mendaciones de reforma del "post-Consenso" son, por
supuesto, mucho más modestas que las de la Alianza para el
Progreso, y los desafíos de la desigualdad yel empobreci­
miento suscitan menos alarma que los de los guerrilleros de
la Sierra Maestra. De todos modos es incuestionable que el
Banco y sus recomendaciones han sido parte del conjunto
de actores y de ideas que contribuyeron a gestar la estruc­
tura de poder económico y en buena medida político, pre­
dominante hoy en la mayoría de los países de AméricaLatina.
Algunos de esos actores e ideas son preexistentes a la acción
del Banco; pero el grado de preeminencia alcanzado por
unos y otras encontró en las condiciones, recomendaciones
y financiamiento del Banco -y de otros organismos multila­
terales- W1 complemento estratégico. La evidencia disponi­
ble hasta el momento siembra dudas sobre las probabilida­
des de los proponentes del "post-Consenso" de conseguir
resultados más auspiciosos que sus antecesores-aunque tam- .
poco existen bases para descartarlas. La política; incluso la
política reducida a administración, siempre es un juego de
finales abiertos.
La preocupación por la eficacia, la eficiencia y la trans­
parencia de las políticas públicas, debe decirse una vez más,
no es irrelevante. Al contrario, importa mucho, por respe­
to a quienes de una u otra manera aportan los recursos con
que se financia la gestión estatal, por una efectiva vigencia
de una concepción más amplia de la democracia, por la fun­
cionalidad de un buen gobierno a una política de desarro­
llo, por las fuertes restricciones fiscalesque deben ser afron­
tadas, y porque siempre es mejor hacer bien las cosas que
hacerlas mal. Sin embargo, una buena administración no
mejora la calidad de los objetivos de las políticas a cuyo ser­
vicio se desenvuelve, del mismo modo que el tipo de vehí­
culo hace el viaje más placentero o incómodo, veloz o lento,
caro o económico, pero no modifica su dirección ni su des­
tino -cuestiones éstas en las que el manejo del volante es
insustituible.
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 1
EL SOCIALISMO y SU POSTERIDAD

En febrero de 1998, tras una reunión política con el

mando americano en Washington, Tony Blair habló de
su aspiración a crear un consenso internacional en el
centro izquierda para el siglo XXI. El nuevo enfoque de­
1 sarrollaría un marco político para responder a las trans­

I formaciones en el orden mundial. "Lavieja izquierda se

resistía a ese cambio. La nueva derecha no quería pro­
pulsarlo. Nosotros tenemos que impulsar ese cambio
para producir solidaridad social y prosperidad 1". La ta­
rea es imponente, porque, como indican estas afirma­
ciones, las ideologías políticas existentes han perdido
repercusión.
Hace ciento cincuenta años escribió Marx que "un
espectro recorre Europa" ---'-elespectro del socialismo o
del comunismo-. Esto sigue siendo cierto, pero por ra­
zones diferentes a las que Marx tenía en mente. El socia­
lismo y el comunismo han muerto, pero siguen rondán­
donosoNo podemos simplemente desechar los valores e
ideales que los impulsaron, ya que algunos siguen siendo
intrínsecos a la vida buena cuya realización es el objetivo
del desarrollo social y económico. El reto es conseguir
que estos valores sean tomados en cuenta allí donde el

11
 ¡
I .

I
¡ .
1
LA TERCERA VÍA

programa económico del socialismo ha quedado des­

acreditado.
Lasideas políticas parecen haber perdido, hoy día su
capacidad para estimular y los líderes políticos su capa­
cidad para dirigir. El debate público está dominado por
preocupaciones acerca de los criterios morales en decli­
ve, las divisionescrecientes entre ricos y pobres, las ten­
siones del Estado de bienestar. Los únicos grupos que
parecen resueltamente optimistas son los que tienen fe
en que la tecnología resuelva nuestros problemas. Pero
el cambio tecnológico tiene consecuencias ambivalen­
tes y, en cualquier caso, la tecnología no puede consti­
tuir el fundamento de un programa político efectivo.Si
el pensamiento político va a recobrar sus cualidades es­
timulantes no ha de ser ni simplemente reactivo ni limi­
tarse a-lo cotidiano y a lo provinciano. La vida política
no. es nada sin ideales, pero los ideales son vacíos si no
se refieren a posibilidades reales. Necesitamos saber
tanto qué tipo de sociedad desearíamos crear como las
formas concretas de acercarnos a ella. Este libro quiere
mostrar cómo pueden alcanzarse estos objetivosy resu­
citar el idealismo político.
Mi principal punto de referencia es Gran Bretaña,
aunque muchos de mis argumentos tienen mayor al­
cance. En el Reino Unido, como en la actualidad ocurre
en muchos otros países, la teoría va por detrás de la
práctica. Privados de lasviejascertidumbres, los gobier­
nos que dicen representar a la izquierda están haciendo
política sobre la marcha. El esqueleto de su quehacer
político necesita cubrirse con carne teórica -no sólo
para respaldar lo que hacen, sino para dotar a la política
de un mayor sentido de la dirección y el propósito-.

12
 ANTHONY GIDDENS

Pues, por supuesto, la izquierda ha estado siempre unida

al socialismo y, al menos <;omosistema de gestión eco­
nómica, el socialismo ya no existe.

LA MUERTE DEL SOCIALISMO

Los orígenes del socialismo están ligados al primer

desarrollo de la sociedad industrial, entre la mitad y el
ocaso del siglo XVIII. Lo mismo puede decirse de su prin­
cipal oponente, el conservadurismo, que cobró forma
en respuesta a la Revolución Francesa. El socialismo co­
menzó siendo un cuerpo de pensamiento opuesto al in­
dividualismo; su interés por desarrollar una crítica del
capitalismo vino después. Antes de tomar un significa­
do muy específico con el nacimiento de la Unión Sovié­
tica, el comunismo y el socialismo se solapaban en gran
medida, cada uno tratando de defender la primacía de
lo social o lo comunaL
El socialismo fue antes que nada un impulso filosófi­
co y ético, pero empezó mucho antes de Marx a tomar
la apariencia de una doctrina económica. Fue Marx, sin
embargo, quien proporcionó al socialismo una teoría
económica elaborada. También situó al socialismo en el
contexto de una descripción global de la historia. La pos­
tura básica de Marx acabó siendo compartida por todos
los socialistas, independientemente de lo agudas que
fueran otras diferencias entre ellos. El socialismo busca
exponer las limitaciones del capitalismo para humani­
zarlo o para acabar con éLLa teoría económica del socia­
lismo depende de la idea de que, dejado a sus propias di­
námicas, el capitalismo es económicamente ineficiente,

13

L
 LA TERCERA VÍA

La idea de que el capitalismo puede ser humanizado

a través de la gestión económica socialista dota al socia­
lismo de la mayor ventaja que pueda poseer, incluso
aunque haya habido muchas descripciones diferentes
sobre cómo pueda lograrse tal objetivo. Para Marx, el
socialismo valía o no según su capacidad para crear una
sociedad que generara mayor riqueza que el capitalis­
mo y diseminara esa riqueza de un modo más equitati­
vo. Si el socialismo está ahora muerto, lo está precisa­
mente porque 'estas demandas han fracasado. Lo han
hecho de unamanera singular. Durante más o menos
un cuarto de siglo tras la II Guerra Mundial, la planifica­
ción Socialistaparecía algo establecido, tanto en el Oes­
te como en el Este. Un destacado observador económi­
co, E. F. M. Durbin, escribía en 1949 que "todos somos
planificadores ahora ... El colapso de la fe popular en el
laissezjaire ha sucedido con una rapidez espectacular ...
en todo el mundo desde la guerra" 2.
El socialismo fue dominado en el Oeste por la social­
democracia -socialismo moderado, parlamentario-,
construida a partir de la consolidación del Estado de bien­
estar. En la mayoría de los países, incluyendo Gran Bre- '
taña, el Estado de bienestar fue una creación de la dere­
cha tanto como de la izquierda, pero en el periodo de
posguerra los socialistaslo reclamaron como propio. Du­
rante al menos algún tiempo, incluso la planificación mu­
cho más completa adoptada en las sociedades de estilo so­
viético pareció económicamente eficaz, si bien siempre
políticamente despótica. Sucesivos gobiernos america­
nos, en los años sesenta, se tomaron en serio la afirmación

14
 ANrHONY GIDDENS

de que la Unión Soviética podría adelantar económica­

mente a Estados Unidos en los siguientes treinta años.
En retrospectiva, podemos tener bastante claro por
qué la Unión Soviética, lejosde sobrepasar a Estados
Unidos, se quedó trágicamente rezagada, y por qué la
socialdemocracia se topó con crisis propias. La teoría
económica del socialismo fue siempre inadecuada, in­
fravalorando la capacidad del capitalismo para innovar,
adaptarse y generar una productividad creciente. El so­
cialismo tampoco logró captar la importancia de los
mercados como proveedores de información, que ofre­
cen datos esenciales a compradores y vendedores. Estas
insuficiencias sólo se revelaron en su totalmagnitud con
los intensos procesos de la globalización y el cambio tec­
nológico de los primeros años setenta en adelante.
Durante el periodo a partir de mediados de los años se­
tenta, bastante antes de la caída de la Unión Soviética, la
socialdemocracia se vio crecientemente desafiada por las
filosofíasde libre mercado, en particular por la ascensión
del thatcherismo o del reaganismo --descritos más gené­
ricamente como neoliberalismo-. Durante el periodo
anterior, la idea de liberalizar mercados parecía pertene­
cer al pasado, a una era que había sido superada. De ser
I generalmente consideradas como excéntricas, lasideas de
Friedrich von Hayek-el principal defensor del libre mer­

II
cado-- y otros detractores librecambistas del socialismose
convirtieron súbitamente en una fuerza a ser tenida en
cuenta. Elneoliberalismo tuvo un impacto menor sobre la
mayoría de los países de Europa continental que sobre el
Reino Unido, Estados Unidos, Australia y Latinoamérica.
No obstante, en el continente, como en todas partes, lasfi­
losofíasde libre mercado cobraron importancia.

15
 LA TERCERA VÍA

Las categorías de "socialdemocracia" y "neoliberalis­

mo" son amplias, y han abarcado grupos, movimientos
y partidos de varias tendencias y convicciones. Aunque
cada uno influía sobre el otro; por-ejemplo, los gobier­
nos de Ronald Reagan y Margaret Thatcher siguieron
políticas diferentes en contextos determinados. Cuan­
do Thatcher llegó al poder, no tenía una ideología total­
mente acabada, que fue desarrollando a medida que
ella prosperaba. Políticas thatcheristas seguidas por par­
tidos "de izquierda", como en Nueva Zelanda, han dado
un aire diferente, una vezmás, a ciertas ideas políticas da­
ves. Es más, el neoliberalismo tiene dos ramales. El prin­
cipal es el conservador -el origen del término "lanueva
derecha"-. El neoliberalismo se convirtió en la ideolo­
gía de muchos partidos conservadores en todo el mun­
do. No obstante, hay un tipo importante de pensamien­
to asociado a las filosofias de libre mercado que, en
-4 contraste con el conservador, es libertario * en cuestio-
o nes morales y económicas. A diferencia de los conserva­
.~ dores thatcheristas, por ejemplo, los libertarios apoyan
~t la libertad sexual o la despenalización de las drogas.
¿ ~
J "-
Socialdemocracia es un término aún más amplio y
._..,!f- ambiguo. Con él me refiero a partidos y otros grupos de
1 @ la izquierda reformista, incluyendo el Partido Laborista
y
.s británico. Al comienzo del periodo de posguerra, social­
demócratas de muchos países diferentes compartían
una perspectiva bastante similar. A ésta es a la que me re-
* Contrariamente a lo que ocurre entre nosotros, en el mundo an­
glosajón el término libertario o libertarismo no tiene ninguna relación
directa con la tradición anarquista. Se refiere más bien a un libera­
lismo radicalmente individuallista, tanto en temas político-econó­
micos como morales. El más relevante ejemplo teórico del mismo se
encuentra en la obra de R Nozick. (N delT)

16
 ANTHONY GIDDENS

feriré como socialdemocraciaa la antigua o socialdemo­

craciaclásica.Desde losaños ochenta, como respuesta al
ascensodel neoliberalismo y a los problemas del socialis­
mo, socialdemócratasde todoel mundo han comenzado
a desviarsede este punto de vistaprecedente. Los regí­
menes socialdemócratashan variado sustancialmente en
la práctica, al igual que los sistemasde bienestar que han
alimentado. Los Estados de bienestar europeos pueden
dividirse en cuatro grupos institucionales, que tienen
origenes históricos,objetivosy estructuras comunes:

• el sistema del Reino Unido, que hace hincapié en

los serviciossocialesy en la salud, pero que tiende
también a tener-prestaciones según el nivel de in­
gresos;
• Estadosde bienestar escandinavoso nórdicos, que
tienen una base tributaria muy alta, universalista
en orientación, que proporciona prestaciones ge­
nerosas y serviciosestatales consolidados, incluida
la asistenciasanitaria;
• sistemas centroeuropeos, que tienen un compro­
miso relativamente bajo con los servicios sociales,
pero importantes prestaciones en otros aspectos,
financiadas principalmente por el empleo y basa­
das en contribuciones a la seguridad social;
• sistemas meridionales, similares en forma a los
centroeuropeos, pero menos completos y finan­
ciando menores nivelesde protección 3.
1
I Teniendo en cuenta estasvariaciones, la socialdemo­
cracia clásicay el neoliberalismo encarnan dos filosofias
1 políticas bastante distintas.

I 17
 LA TERCERA VÍA

Socialdemocracia clásica (lavieja izquierda)

-Fuerte intervención del Estado en la vida social

y económica.
-El Estado predomina sobre la sociedad civil.
-Colectivismo.
-Economía keynesianade demanda,máscorporativismo.
-Papel restringido de los mercados: economía mixta
o social.
-Pleno empleo.
-Fuerte igualitarismo.
-Estado de bienestar de gran extensión, que protege a
los ciudadanos "desdela cuna hasta la tumba".
-Modernización lineal.
-Débil conciencia ecológica. .;~
-Internacionalismo.
-Pertenece al mundo bipolar. ¡

Thatcherísmo o neoliberalismo (la nueva derecha)

-Gobierno mínimo.
-Sociedad civilautónoma.
-Fundamentalismo de mercado.
-Autoritarismo moral, más un acusado individualismo
económico.
-El mercado de trabajosedesregulacomo ningún otro.
-Aceptación de la desigualdad.
-Nacionalismo tradicional.
-Estado de bienestar como red de seguridad.
-Modernización lineal.
-Débil conciencia ecológica.
-Teoría realista del orden internacional.
~Pertenece al mundo bipolar.

18
24 CARLOSM. VIUS: ¿Más allá del'Consenso de Washington'jI
bastante a preservarlo (Altimir 1994, 1999;jiménez 1996;
Berry 1997;Morley 1998). Con más de cien países ejecutan­
do las reformas y ajustes durante más de una década, los fru­
tos recogidos en términos de crecimiento, sustentabilidad y
bienestar son magros.
El balance del ajuste puso de relieve que no.sólo en el
terreno de los asuntos sociales y del bienestar los resultados
distaban de ser satisfactorios. El enfoque predominante­
mente fiscalista de las privatizaciones determinó que las-con­
sideraciones respecto del desempeño técnico de los nuevos
titulares y la calidad de los servicios ofertados mereciera
menos atención que los recursos financierosque podían apor­
tar a economías con serios desequilibrios en sus cuentas
públicas. El traspaso al mercado de activos y de decisiones,
y la desregulación amplia del comercio y las finanzas, dio
paso con mucha frecuencia a la exacerbación de aspectos
profundamente arraigados en la cultura empresarial: bús­
queda de rentas, prácticas cuasi monopólicas y comporta­
mientas clientelistas. Variosde los más importantes proce­
sos. de privatización de activos dieron lugar a sonados
escándalos político-financieros y a la generación de cuasi
rentas de monopolio por las firmas adjudicatarias,.o por lo
menos carecieron de la transparencia que la opinión públi­
ca demandaba. La modernización de la economía no fue
incompatible, y a menudo encubrió, tanto la reproducción
y el fortalecimiento de estructuras patrimonialistas, como la
manipulación de las políticas de reforma en beneficio de gru­
pos particulares. tI "riesgo moral" en la empresa privada
demostró ser tan frecuente como la corrupción del sector
público y sin una correlación puntual con ésta; la elimina­
ción de los controles públicos y la activa red de contactos
empresariales informales con las agencias estatales amplia­
ron el espacio para que aquél alcanzara múltiples expresio­
nes. Con cierta frecuencia las elites empresariales tradicio­
nules o de nuevo cuño manipularon las reformas para
fortalecer su propia posición de poder en el plano político
y en el mercado. Por su lado, no pocas organizaciones no
gubernamentales y del llamado tercer sector mostraron pro­
pensión a comportamientos clientelistas, poca transparen­
cia en sus asignaciones y ejecuciones presupuestarias, y una
fuerte dependencia respecto de fuentes gubernamentales de
financiamiento externo'.
Estas cuestiones contribuyeron a poner en duda la razo­
nabilidad de la hipótesis del Estado mínimo. La fe en la auto­
regulación del mercado no fue abandonada, pero se reco­
noció que un determinado ejercicio de las capacidades
estatales podía contribuir significativamente a mejorar su
funcionamiento, o por lo menos a remover los obstáculos a
tal fin. Los fracasos y las distorsiones del ajuste, y las rigide­
ces y sesgos del mercado fuerun imputadas al mal manejo
de las políticas públicas o a la falta de una autoridad efecti­
vamente desvinculada de los intereses particularistas. En esta
línea de razonamiento, las fallas en el ajuste se debían, en
definitiva, a problemas de ejecución, mucho más que a cues­
tiones de diseño o de contenido. El Estado debía ponerse a
punto, y poner a punto a la sociedad, para la ejecución exi­
tosa de las reformas.
La preocupación de los programas de ayuda al desa­
rrollo por la calidad de la gestión pública no era novedosa.
América Latina, Ilay N.· 26
(Diciembre2000): 21·39
En la segunda posguerra formó parte de las recomendacio­
nes de política inspiradas en el Punto IV del gobierno del
presidente Harry Truman, y volvió a aparecer en América
Latina en los años sesenta en la agenda asociada a la Alianza
para el Progreso y a algunos programas de la Agencia para
el Desarrollo Internacional (AID). Resurgía ahora en un
informe del Banco Mundial sobre el desarrollo del Africa
meridional (World Bank, 1989),donde se afirmaba que sub­
yacente a la persistencia de los problemas de desarrollo de
Mrica existía una crisis de desempeño de las agenciasguber­
namentalesencargadas de promoverlo (p. 60). La falta de
suficientes capacidades gubernamentales y la persistencia de
modalidades de ejerciciopatrimonialista del poder y de com­
portamientos estatales predatorlos, eran responsables de los
fracasos económicos.
En su Informe sobre el desarrollo mundial correspon­
diente a 1991el Banco dedicó un capítulo específico al papel
que el Estado está llamado a desempeñar en el-proceso de
desarrollo (Banco Mundia11991: 150-172). Aparece aquí
por primera vez la expresión "enfoque amistoso con el mer­
cado" (market-friendly approach), apareritemerite un inven­
to del entonces vicepresidente Lawrence Summers. Por tal
se entiende un estilo de intervención estatal orientada a for­
talecer al mercado y optimizar su eficiencia. El informe rei­
tera los riesgos que se derivan de la tendencia al fracaso de
la gestión estatal en la economía: corrupción, rentisrno, dese­
quilibrios fiscales,inestabilidad. Reconoce, sin embargo, que
la intervención del.Estado no es de por sí indeseable; muchos
tipos de intervención "son esencialespara que las economías
cristalicentodas sus posibilidades":mantenimiento del orden
público, inversión en capital humano, construcción y repa­
ración de obras de infraestructura, protección del medio
ambiente. En todas estas esferas los mercados son deficien­
tes y la intervención del Estado se hace necesaria: no para
reemplazar a los mercados, sino para fortalecerlos y com­
plementarlos. Es imprescindible crear instituciones más efi­
caces, mejorar la estructura administrativa, elevar la eficien­
cia de las burocracias públicas, racionalizar el gasto público
5. Las reformas en las llamadas "economías en transición" (la ex
uRSS yel antiguo bloque soviético) constituyen ejemplos paradigmáticos
tanto de la capacidad de las viejas élites políticas para metamorfosearse en
una nueva burguesia gracias a la preservación de su control del poder esta­
tal, como de la tolerancia y colaboración financiera de algunos gobiernos
y agencias multilaterales occidentales. Algunos estudios informan que dos
tercios de los más prominentes'ernpresarios de Rusia, 80 por ciento de los
nuevos millonarios rumanos, y la mitad de los más altos ejecutivos empre­
sariales de Polonia, provienen de las nomenclaturas comunistas (Liebich,
1997). Menos espectacular, la manipulación c1ientelistade las reformas tamo
bién está presente en otras latitudes. La revista especializada LalÍnFinance
tituló su nota de tapa dedicada a la privatización de TELMEX, el mono­
polio telefónico estatal mexicano, "A very prioate affa;r" (N° 34, Marzo
1992). En Ecuador, el vicepresidente Alberto Dahik, a cargo del programa
de privatizaciones, debió abandonar el cargo y el país en medio de fuertes
acusaciones de malversación de fondos, y continua prófugo desde entono
ces. Conaghan et al. (1990) discuten la cuasi privatización de las agencias
gubernamentales en lo región andina en el marco de las reformas neolíbe­
rales. CONCHEIRO BÓRQUEZ(1996) presenta el caso del gobierno de Carlos
Salinas de Gortari. FAZlO (1997) y ASPlAZU(1998) enfocan diversos aspec­
tos de las relaciones particularistas gobierno/empresas en el marco de las
reformas macroeconómicos en Chile y Argentina. VU.AS (1996) se refiere a
este tema con relación a Centroamérica. KRUlJT (1992) discute los alean­
ces,limitaciones y deformaciones de las organizaciones no gubernamenta­
les, en el marco o como efecto, del ajuste económico.

y descargar al Estado de las funciones y competencias que
el mercado desempeña mejor, privatizando o reformando
profundamente las empresas de propiedad estatal. A estos
efectos el Banco recomienda impulsar reformas tributarias
y del sector financiero, privatizar activos y priorizar la inver­
sión en rubros como educación, salud, nutrición, planifica­
ción familiar y beneficencia, infraestructura, protección del
medio ambiente; todo ello en un marco democrático con
participación de la sociedad civil.Señala asimismo la nece­
sidad de voluntad y compromiso político para llevar ade­
lante el desarrollo (p. 10) e insiste en la importancia que para
ello revisten la seguridad del derecho de propiedad, un régi­
men jurídico adecuado, un poder judicial eficiente y la super-
visión de la banca. . de que sinrilares éxitos se habrían podido alcanzar sin esa
En 1992 el Banco publicó un informe en el que destacó
la relevancia estratégica de la calidad de la gestión pública
para el éxito de las reformasneoliberales(World Bank, 1992).
El autodesmantelamiento del Estado (por ejemplo desregu­
laciones y privatizaciones),que usualmente implica Un refuer­
zo de la actividad estatal, demanda una gestión institucional
eficaz. Según el Banco, la buena gestión pública se refiere
tanto al desempeño de' las agencias gubernamentales como
a la promoción de la sociedad civil, entendida ésta como el
conjunto de asociaciones voluntarias, no gubernamentales,
involucradas en diversos aspectos de la promoción y el desa­
trolla social y la vida dem·ocrática. En los programas del
Banco la promoción de la sociedad civil está ligada al mejo­
ramiento de la responsabilidad, la legitimidad y la partici­
pación de los actores sociales,y a la transparencia de sus ins­
tituciones y procesos; estos factores dotan de poder a la
sociedad civil y reducen el del Estado. La congruencia entre
las políticas públicas y su efectiva implementación, y la asig­
nación y uso eficiente de los recursos públicos se ve favore­
cida cuando los funcionarios están obligados a dar cuenta
del modo en que ejercen sus funciones y son responsables
de los resultados. Los gobiernos deben proveer normas
legales que garanticen el funcionamiento de los mercados y
protejan los derechos de propiedad. Sin un régimen de dere­
cho estable, la suerte de las empresas y de los individuos
queda librada a la voluntad de las camarillas gobernantes.
La construcción de una buena gestión pública se basa
en tres niveles de transformaciones. En el nivel institucio­
nal, implica la creación de un Estado "neutral", protegido
de las presionesparticularistasde los actores privados y sobre
todo de aquéllos más comprometidos con el régimen políti­
co-económico que se intenta reformar; en el nivel social
requiere la creación de una esfera pública no gubernamen­
tal (la sociedad civil);en el nive! personal plantea la creación
de un yo (self imbuido de individualismoy de pautas moder­
nas de conducta. El referente histórico del Banco Mundial
es el proceso de modernización y desarrollo de! capitalismo
en Inglaterra entre los siglos XVI y XIX. Toma como ejem­
plo la transformación de la esfera institucional británica en
e! siglo XVII, con la creación del Banco de Inglaterra, una
reorganización de las finanzas públicas, el aseguramiento de
los derechos de propiedad, las leyes de patentes, y la libera­
ción de los mercados (p.7).
Este documento tuvo fuerte impacto en las recomen­
daciones de política del Banco Mundial y de otras agencias
Itmén"t.:a Latina, JJoy N.C>26
(Diciembre2000): 21·39
CARLOS M. V/LAS: ¿Más allá del "Consenso de Washington"? 25
multilaterales y gubernamentales, y en la literatura acadé­
mica de-losEstados Unidos. Los estudios sobre la economía
política de la reforma, típicos de la segunda mitad de los
años ochenta e inicios de la década del noventa, cedieron
terreno a la preocupación por la ingeniería institucional".
En 1993, después de meses de discusiones internas y de
negociaciones políticas con algunos gobiernos miembro, el
Banco Mundial publicó su versión del acelerado y sosteni­
do desarrollo industrial en el sudeste de Asia (World Bank,
1993a).El documento reconoce el papel estratégico desem­
peñado por la intervención estatal en el lanzamiento y sos­
tenimiento del más exitoso proceso de desarrollo capitalis­
ta de la segunda posguerra, aunque plantea la posibilidad
intervención; la causa fundamental del éxito del desarrollo
del Asiasudoriental descansaría en su sostenida orientación
exportadora, mucho más que en las modalidades de inter­
vención estatal (p. 367) De hecho; la lectura del informe reve­
la la intención de presentar el desarrollo de esa parte de Asia
como una aplicación creativa de los fundamentos de la teo­
ría neoclásica y del enfoque amistoso hacia el mercado, más
que como otro camino para alcanzar el desarrollo. El Banco
insistió en su firme adhesión a la teoría neoclásica y al enfo­
que del gobierno de Estados Unidos en materia de finan­
ciamiento internacional al desarrollo. De todos modos el
documento admitió, aunque con renuncia, el pape! desem­
peñado por diversas modalidades de planeamiento e ínter­
vención estatal directa que iban en contra de las premisas
centrales de esa teoría: políticas sectoriales activas; selecti­
vidad crediticia; acuerdos entre agencias gubernamentales
y empresas; proteccionismo a líneas de inversión promovi­
das; regulación de la cuenta de capital; priorización del aho­
rro interno como fuente principal de financiamiento de la
inversión.Al mismo tiempo el informe puso énfasisen moda­
lidades más ortodoxas de gestión pública, como desarrollo
de recursos humanos y construcción y mantenimiento de
infraestructura. Sobre todo insistió en los riesgos que impli­
caría intentar reproducir, en otras áreas del mundo en desa­
rrollo, los estilos de relación Estado/empresas característi­
cos del sudeste de Asia'.
Estos documentos prepararon el terreno al informe sobre
el papel del Estado en las reformas económicas (World Bank,
1997).Si bien debe considerárselo un desarrollo de las ideas
ya formuladas en e! documento de 1991, en varios aspectos
este informe avanza respecto de las ambigüedades del docu­
mento sobre el desarrollo del sudeste de Asia. Reconoce la
conveniencia, en ciertos casos, de una orientación estatal
temporal y admite que algunos aspectos de la experiencia
asiática de mercados gobernados reviste interés para las eco­
nomías en desarrollo. Al mismo tiempo insiste en la prima­
cía de los fundamentos económicos en su versión neoclásica,
6. La incorporación de la problemática institucional a los estudios
del Banco Mundial se apoyó en el resurgimiento de los enfoques institu­
cionalistas en los estudios políticos en las universidades de Estados Unidos
desde mediados de la década de 1980 y estimuló mayor desarrollo de los
mismos. Vid por ejemplo EVANS,RUESCHMEYER & SKOCPOL(1985); BREN·
NAN & BUCHANNAN(1985); NORTH (1986, 1990); WEISBERG (1986); etc.
7. WADE (1997) expone los pormenores de las discusiones y nego­
ciaciones que rodearon la elaboración de este estudio.
 26 CARLOSM. V/lA!': ¿Más allá del "Consenso de Washington"?
y en la legitimación de la gestión estatal por su capacidad
para ampliar los espacios de libertad de los mercados".
El desarrollo requiere un Estado efectivo, que desem­
peñe un papel catalítico y facilitador, estimulando y com­
plementando las actividades" de la empresa privada y los
individuos" (pág. iii). El desarrollo dominado por e! Estado
ba fracasado, pero también ha fracasado el desarrollo sin
Estado. "Sin un Estado efectivo, el desarrollo sostenible,
tanto económico como social,es imposible" (p. 1).El Estado
es central en el desarrollo económico y social en la medida
que su pape! sea de facilitador, socio y catalizador de la ini­
ciativaprivada, no de proveedor. Para que e!bienestar huma­
no avance,las capacidades estatales-deflnidas como la habi­
lidad de emprender y promover eficientemente acciones
colectivas (tales como ley y orden, salud pública e infraes­
tructura básica- deben aumentar. La efectividad del Estado
es definida como el resultado de emplear las capacidades
para hacerse cargo de la demanda de la sociedad acerca de
esos bienes.
Cinco tareas fundamentales componen el núcleo de la
misión de cualquier gobierno, sin las cuales no es posible el
desarrollo sostenible, compartido y reductor de pobreza:
establecimiento de un marco legal; mantenimiento de un
ambiente político no distorsionanre, incluyendo estabilidad
macroeconómica; inversión en servicios sociales básicos e
infraestructura; protección a los vulnerables, y al medio
ambiente. La fuerza distintiva del Estado en estos terrenos
es su poder para imponer tributos, prohibir, castigar y reque­
rir participación (p. 25). Un Estado eficaz se caracteriza por
su capacidad para establecer las reglas en las que se susten­
tan los mercados y que les permiten funcionar adecuada­
mente. Los países con pobre capacidad estatal deberían con­
centrarse en la provisión de bienes públicos exclusivamente,
como salud, educación e infraestructura, que generan gran­
des retornos en cuanto producen externalidades positivas
hacia toda la sociedad (p. 52).
La reforma del Estado debe mejorar la capacidad de éste
para atender los aspectos esenciales para el crecimiento eco­
nómico: comercio libre, mercado de capitales libre, y des­
regulación de las inversiones, El Estado debe convertirse en
socio y facilitador, orientando a los mercados, asegurando
el cumplimiento de los contratos, garantizando la obser­
vancia de los principios de una economía sana y promo­
viendo el mayor desarrollo de los mercados. Con tal fin es
conveniente que las agencias estatales encargadas de esta
misión permanezcan protegidas de las presiones particula­
ristas de los actores del mercado. El informedestaca la impor­
tancia de la concentración de autoridad política en algunas
agencias centrales de elite: la unidad de privatizaciones
dependiente de la presidencia de México en el sexenio de
Carlos Salinas de Gortari (p. 63); el MITI japonés y el
Economic Planning Board en Corea (p. 83). De acuerdo al
Banco, en la década de 1980 Chile "parece haber desarro­
llado el tipo de espíritu de cuerpo entre los altos funciona­
rios públicos, que ha promovido asociaciones (entre agen­
cias públicas y firmas privadas: CMV) en la tecnocracia
indonesia y en el MITI japonés, entre otros". "Más sor­
prendente aún son los paralelos que pueden reconocerse
entre el grupo de asesores de alto nivel en Chile -los Chicago
Amdrica Latina, Hay N.' 26
(Diciembre 2000): 21-39
boys-,la mafia de Berkeley en Indonesia y la pandilla de los
cuatro en Tailandia" (p. 83).
III. ¿MÁS ALLÁ DEL "CONSENSO"?
A lo largo de la década de 1990 el Banco Mundial argu­
mentó respecto de la necesidad de incluir las instituciones y
la gestión pública en el conjunto de cuestiones que deben
ser sometidas a reforma a los fines de aumentar la eficacia
de sus programas de ajuste estructural y dinamizar los pro­
'cesos de desarrollo. También otros organismos multilatera­
les incorporaron a sus agendas la preocupación por la refor­
ma institucional (por ejemplo, OECD 1990; UNDP, 1991).
La orientación amistosa al mercado requiere mejorar el fun­
cionamiento de las instituciones públicas y la formulación y
ejecución de las políticas gubernamentales, elevar la calidad
y la eficacia de la gestión estatal, así como reducir los con­
troles políticos o fiscales y ampliar los márgenes de acción
de los mercados. El ajuste económico resumido en el
"Consenso de Washington" y.más en general, el exitoso fun­
cionamiento de la economía, demandan reformas profun­
das en el diseño y funcionamiento del aparato estatal, y no
sólo la reducción de éste a su expresión mínima. La cues­
tión es la eficacia del Estado, una vez que éste ha alcanzado
su tamaño óptimo. Esta es, se afirma, la dimensión ausente
en el "Consenso de Washington".
Es posible reconocer dos enfoques de política en las
propuestas de complementación, según elgrado de su adhe­
sión a la formulación original del "Consenso" y el distan­
ciamiento respecto de las premisas fundamentales de la eco­
nomía neoclásica. De manera descriptiva se hará referencia
a ellos como enfoques doctrinario y pragmático. El prime­
ro plantea un conjunto reducido de reformas instituciona­
les orientadas a mejorar la eficacia de las recomendaciones
del "Consenso". El segundo cuestiona algunas de las pre­
misas del "Consenso", señalando la necesidad de regula­
ción estatal en terrenos en los que el mercado libre no basta
para proveer desarrollo.
Burky y Perry (1998)representan claramente la posición
doctrinaria 9. Siguiendo a North (1990), definen las institu­
ciones como normas que configuran el comportamiento de
organizacionese individuos dentro de una sociedad. Pueden
ser formales (constituciones, leyes, reglamentos, contratos,
procedimientos internos de determinadas organizaciones) o
informales (valores y normas) (p. 2, 11) 10. El documento
8. El informe de 1997 es representativo de los cambios introduci­
dos en las orientaciones generales del Banco Mundial con la llegada de
James Wolfensohn y James Stiglitz a la presidencia y vicepresidencia, res­
pectivamente.
9. En el momento de publicarse este documento Shahid Javed Burky
y Guillermo Peny eran, respectivamente, Vicepresidente y EconomistaJcfe
de la oficina regional para América Latina del Banco Mundial.
10. Para NORTIl(1990) las instituciones son las reglas del juego, las
limitaciones de cualquier tipo que los seres humanos crean para interac­
tuar en la sociedad. Las instituciones pueden ser formales o informales. Su
función principal consiste en reducir la incertidumbre estableciendo una
estructura estable de interacción. El objetivo de North es elaborar una
teoría de las instituciones sobre la base de las eleccio~es individuales.
North no repara, o no asigna importancia, a l. dirriensión de toda institu­
ción en cuanto estructura de poder. Ni todos los seres humanos cuentan,

pone énfasis en la reforma de las normas que determinan
los incentivos, no relacionados a precios relativos, para el
comportamiento de los individuos y las organizaciones. "Las
instituciones eficientes deben proveer reglas claras, amplia­
mente conocidas, coherentes, predecibles, creíbles y uni­
formemente aplicadas". A su vez la capacidad de adapta­
ción de las instituciones a las circunstancias cambiantes de
la economía asegura que la estructura de incentivos se aco­
mode a los cambios tecnológicos,las preferencias de la socie­
dad, los factores externos e innovaciones institucionales en
otros lugares (p. 27). . no es distinta de la empresa estatal. La cuestión central es el
Las recomendaciones de Burky y Perry se centran en
"cuatro sectores clave": finanzas, educación, justicia y admi­
nistración pública. En el primero argumentan sobre la nece­
sidad de establecer redes de protección financiera frente a
las recurrentes crisis, mejorando la información a la que tie­
nen acceso los depositantes respecto de la calidad de las ope­
raciones y la cartera de los bancos. La red también debería
reducir e! riesgo moral que podría verse estimulado por la
existencia de la red -en cuanto la protección que ella ofre­
ce a los inversionistas podría favorecer comportamientos
especulativos ". En materia educativa recomieridan avanzar
en la reforma, dando mayor fuerza a esquemas de descen­
tralización, privatización de las prestaciones y del financia­
miento, introducción de mecanismos de competencia entre
prestadores, y vinculación de la remuneración del personal
docente a su desempeño. Ponen acento asimismoen la nece­
sidad de desmontar las resistenciascorporativas a una mayor
reforma que pueden provenir de la acción sindical de los
maestros. En el terreno de la administración de justicia reco­
miendan modificar la política salarial e introducir esquemas
de remuneración de los jueces de acuerdo a su desempeño;
la medida debería estimular la aceleración de los procesos y
definir un sistemade premios y castigospecuniarios que dife­
rencie entre jueces eficientes e ineficientes. El sistema legal,
inspirado en e! modelo francés, debería ser sustituido por
un esquema más ágil, que brinde mayor protección a los
derechos de las minorías en materia económica y financie­
ra. Finalmente, en materia de administración pública reco­
miendan mayor impulso a la descentralización, estímulo a la
transparencia, desarrollo de modelos alternativos de gestión
que mejoren la calidad de las respuestas a las demandas del
mercado y la sociedad.
En su versión doctrinaria las propuestas de avanzar "más
allá del Consenso de Washington" deben ser vistas como
intentos de complemento del "Consenso", más que como
hipótesis de políticas alternativas; se advierte fácilmente su
vinculación con las recomendaciones formuladas en el infor­
me del Banco Mundial de 1991,resumido en la sección ante­
rior. Se trata básicamente de encarar las que se estima tare­
as pendientes de! ajuste y de mejorar la implementación de
las políticas, de ahí la necesidad de la reforma institucional.
Son acciones de política que figuran desde hace años en la
agenda de las reformas de tipo neoliberal; el aporte de Burky
y Perry consiste, más que en una innovación sustantiva, en
la recolección de un número de acciones dispersas bajo una
denominación sencilla y de amplia acogida.
Desde una perspectiva pragmática, aunque sin romper
lanzas con los postulados básicos de la economía neoclásica,
América Latina, //rry N.· 26
(Diciembre 2000): 21·39
CARLOSM. V/lAS: ¿Más allá del "Consenso de Washington"? 27
joseph Stiglitz (hasta hace poco vicepresidente de! Banco
Mundial) admite que el buen funcionamiento de.los merca­
dos requiere políticas de regulación fiscal, fomento de la
competencia,desarrollo de la educación, estímulosa la trans­
misión de tecnología y fomento de la transparencia, temas
todos ausentes del "Consenso de Washington". Hacen falta
políticas específicas. El Estado debe complementar al sec­
tor privado y la actividad estatal debe ser más efectiva. La
privatizaciónsin fomento de la competencia y sin regulación
favorece la búsqueda de rentas. En esto la empresa privada
monopolio u oligopolio, no el tipo de derechos de propie­
dad: "la importancia de la competencia es mayor que la de
la propiedad". A no ser que la economía sea de verdadera
competencia, los beneficios del libre comercio y la privati­
zación serán disipados-en la captura de rentas y no dirigidos
a la creación de riqueza. Si la inversión pública en recursos
humanos y transferencia de tecnología son insuficientes, el
mercado por sí solo no llenará la brecha". Hacer funcionar
bien los mercados" requiere algo más que una baja inflación;
requiere regulación fiscal,políticas para la competencia, polí­
ticas que faciliten la transmisión de tecnología y promuevan
la transparencia, por sólo citar algunos aspectos no tratados
por el Consenso de Washington~ (Stíglitz, 1998).
La posición de Stíglitz es más novedosa en cuanto al
enfoque de las relaciones Estado/mercado, que en lo refe­
rente a accionesconcretas de política. Por esto mismo, irnpli­
ca un cuestionamiento mayor del "Consenso". Las expe­
riencias exitosas de desarrollo en e! sudeste de Asia han
ejercido influencia en el reexamen de las relaciones Es­
tado/mercado aquí recomendado, por más que se recono­
ce que no existen al respecto recetas o recomendaciones
genéricas válidas para todo el mundo o en todo lugar (vid.
también Stiglitz, 1997).
IV, DISCUSIÓN
El carácter estratégico de la intervención estatal para la
superación del atraso económico es admitida por la teoría
económica por lo menos desde el estudio de Veblen (1915)
sobre e! desarrollo industrial de Alemania y la posterior
ampliación d~ su tesis por Gershenkron (1962) ". En esta
línea de pensamiento, la investigación de Johnson (1982)
sobre el MITI japonés, y una nutrida producción académi­
ca posterior, destacaron el pape! de varias agencias guber­
namentales en la exitosa promoción del desarrollo en varios
países del sudeste de Asia. Existe una coincidencia amplia,
en estos análisis, en reconocer que un marco institucional
eficiente mejora las perspectivas de éxito de las políticas
en términos efectivos, con la misma capacidad para crear instituciones, ni
la creación institucional es simplemente un acto de racionalidad individual.
11. La necesidad de reducir la especulación financiera y dotar de
mayor responsabilidad a los bancos y a los inversores se encuentra presen­
te en algunas iniciativas recientes del FMI -por ejemplo, el "Código de
Basilea" sobre comportamiento y responsabilidades bancarias, y recomen­
daciones de complementación entre los sectores público y privado. Cfr tam­
bién FlsCHER(1999).
12. Vid también KITCHING (1982) y PlPrroNE (1994) -quien plantea
una interesante distinción entre atraso económico y subdesarrollo (pp. 26-28).
28 CIIRUlJM. V/lAS: ¿Más ailá del "Consensode Washington"?
estatales, aunque hay tendencia a soslayar las diferencias
nacionales en materia de arreglos institucionales y de ins­
trumentos de gestión, para identificación de un modelo
.regional. Más que las similitudes o coincidenciasen los ins­
trumentos, destaca en las experiencias exitosas del sudeste
de Asia la estrecha vinculación de la gestión pública a un
conjunto de grandes objetivos nacionales que orientaron la
acción del gobierno y modelaron la construcción institu­
cional (cfr. Weder, 1999).
Desde la perspectiva de la teoría política, una gestión
pública de alta calidad se fundamenta en los principios bási­
cos de un régimen democrático, aunque la relación entre
calidad de la gestión y tipo de régimen político dista mucho
de ser unívoca. La responsabilidad pública de los funcio­
narios, el acceso de los ciudadanos a información guberna­
mental, el control popular de las acciones de gobierno, la
separación entre el patrimonio público y el patrimonio de
los fUncionarios, la tributación como obligación ciudada­
na, son todos ingredientes de un régimen político que apun­
tan, entre otras cosas, al buen uso de los recursos públicos,
algo que usualmente se asocia con la democracia y el buen
gobierno. En particular hay que mencionar la vinculación,
que se remonta por lo menos al siglo Xli, entre partici­
pación política y tributación. En cuanto el financiamiento
del Estado proviene siempre, en definitiva, de los recursos
que extrae de la sociedad, existe una obligación legale inclu­
so ética de los funcionarios de dar un uso correcto al pro­
ducto de esa exacción -vale decir, asignándoles el destino
definido por los ciudadanos y sus representantes, y gestio-
nándolos con eficiencia n. . acción política son siempre actores estatales: burocracias
En líneas generales, e! sector público en América Latina
presenta déficit serios en materia de eficacia,eficiencia,asig­
nación de recursos, transparencia en la ejecución de los mis­
mos, alcance y oportunidad de los mecanismos de fiscaliza­
ción y control. La necesidad de encarar estas cuestiones se
apoya tanto en los principios básicos de un régimen demo­
crático o en la funcionalidad de una buena administración
como, de manera más inmediata, en los compromisos finan­
cieros externos asumidos por la mayoría de los gobiernos,
que demandan una severa racionalización fiscal. Señalar las
deficiencias del sector público no debería llevar a pensar que
el sector privado está libre de problemas, por más que en
años recientes tanto en el terreno de la política como en el
de la academia sea más notoria la preocupación por aqué­
llas que por éstos ". Fácilmente se advierte que unas y otras
no se compensan ni se disculpan recíprocamente, más bien
se potencian. La discusión crítica de las propuestas de refor­
ma institucional de! Banco Mundial y de los alcances y limi­
taciones reales de la afirmación de ir "más allá del Consenso
de Washington", que se presenta en esta sección, no debe­
ría ser entendida, por lo tanto, como una justificación,mucho
menos una defensa, de lo malo realmente existente.
Política y administración
Destaca en los documentos del Banco Mundial, ante
todo, la reducción del Estado a su dimensión operativa de
gestión pública. Es éste un aspecto característico de todo
actor instalado en la cúspide del poder político en momentos
AméricaLatina, Hoy N." 26
(Diciembre 2(00): 21·39
de grandes cambios en la sociedad y en el Estado, y tiene
poco que ver con Ideologías particulares. "Para que las
"armonías económicas" subsistan la ciencia política no debe
preocuparse por la organización del Estado, sino simple­
mente de su función", expresó Fréderic Bastiat, el filósofo
liberal de la economía (apud Sampay 1944: 57). Su reco­
mendación acopla bien con la utopía marxista de "sustituir
el gobierno de los hombres por la administración de las
cosas" (Marx, 1859) y la burocratización de la conducción
política en los regímenes de tipo soviético. Ambas reapare­
cen en los intentos de proscripción de la actividad política
no gubernamental por las dictaduras militares de las déca­
das pasadas en Brasil, Chile o Argentina, y en las afirmacio­
nes contemporáneas del fin de la política (por ejemplo
Mulgan, 1994;Guehénno, 1995).
En virtud de este reduccionismo, el Estado queda va­
ciado de política en cuanto ésta es ante todo construcción,
ejercicio y discusión del poder. La atención se dirige fun­
damentalmente al funcionamiento de las instituciones públi­
cas; la problemática propiamente política de la construc­
ción estatal y del desarrollo es diluida. y remplazada por la
cuestión de la administraci6n de una determinada configu­
ración de poder que se supone constante. La discusión de
los grandes objetivos de la acción política -el desarrollo, el
bienestar, la integración social, u otros- se desplaza hacia
el comentario y las recomendaciones sobre el modo de
desempeño de los instrumentos y la administración de los
recursos. En este enfoque, los actores significativos de la
civiles y militares y, en general, personal dotado de deter­
minadas destrezas técnicas. La "política desde abajo", vale
decir, la que corre por cuenta de los actores no estatales, se
legitima y es promovida en la medida en que complementa
a la que se ejerce desde el Estado en función de los objeti­
vos perseguidos o tolerados por éste.
Al contrario, desde una perspectiva más dinámica, e!
Estado es ante todo la institucionalización de las relaciones
de poder en la sociedad y de su articulación con el sistema
internacional de relaciones políticas, comerciales y finan­
cieras.Esta dimensión sustantiva se hace explícita y se desen­
vuelve en el funcionamiento cotidiano de las agencias públi­
cas (gobierno central, tribunales, etc.) y en sus múltiples
y
relaciones con la sociedad el mercado. Ello no significa que
en el nivel orgánico o institucional el Estado se presente siem­
pre como una unidad homogénea; instituciones particulares
pueden expresar y movilizar diferentes arreglos sectoriales
de poder. Existe, sin embargo, una coherencia básica que
mantiene elpotencial de conflicto entre agencias -y entre
13. BRESSER PERElRA (1999a, 1999b:83-97) resalta la vinculación entre
uso correcto de los recursos públicos y derechos de ciudadanía, aunque
para ello no es necesario, como plantea Bresser, una reformulación de la
teoría de la ciudadanía o la identificación de unos derechos republicanos
diferentes de los derechos ciudadanos.
14. Caso ilustrativo de este sesgo es GIDDENS (1998). En su propuesta
de una "tercero vía" para la socialdemocracia europea, Giddens se expla­
ya sobre las necesidades de reforma y modernización del Estado y de la
sociedad civil, con interés considerablemente menor respecto del mercado
y el mundo de las empresas.

los arreglos de poder que ellas insritucionalizan-; dentro de
márgenes aceptables de gobemábilidad ",
El modo en que un Estadolleva a cabo la administra­
ción de sus recursos y la gestión de sus políticas es analíti­
camente diferenciable de esos arreglos de poder, pero guar­
da respecto de ellos una relación de adecuación básica. Las
capacidades de gestión estatal tienen como referencia y hori­
zonte los objetivos de la acción política, y éstos siempre
expresan, de alguna manera, los intereses, metas, aspiracio­
nes, afmidades o antagonismos del conjunto social y de la
jerarquización recíproca de sus principales actores. No exis­
te un tamaño óptimo del Estado -sea "mínimo", "máximo"
o de otra índole-- al margen de los actores sociales que deter­
minan su comportamiento y de los objetivos que los orien­
tan. La relación entre la gestión pública, la estructura socio­
económica y las orientaciones políticas del Estado siempre
es.estrecha '6. Los estilos de gestión de los recursos públicos,
y la conceptualizaciónmisma de ciertos recursos como públi­
cos, guardan una vinculación íntima con los objetivos a los
que apunta dicha gestión y, por lo tanto, con la configura­
ción de la estructura de poder de la que esos objetivos deri­
van. Así,el esquema de gestión burocrática es típico de esce­
narios sociopolíticos de relativa estabilidad. y autonomía
operativa del Estado respecto de una sociedad de masas con
conjuntos socialesde cierta homogeneidad. Al contrario, un
esquema de gestión de tipo gerencial usualmente responde
a la necesidad de adaptación rápida a escenarios cambian­
tes de públicos segmentados, preeminencia de los tiempos
cortos, toma de decisiones con interpretación y aplicación
flexibles de marcos normativos laxos, e incluso ausencia de
marcosnormativos.
La gestión de las relaciones laborales entre empresas y
trabajadores ofrece una buena ilustración de la vinculación
entre esquemas de administración pública y relaciones y
jerarquías sociales. El desarrollo del derecho del trabajo,
como rama específica de! derecho público, fue resultado de
una configuración de relaciones de poder entre sindicatos y
empresas en el marco de una sociedad de masas, esquema
fordista de producción y creciente regulación estatal. La cre­
ación de este cuerpo legal ensanchó las modalidades de
mediación estatal; dio pie aldesarrollo de nuevas agencias
gubernamentales y ramas de administración de justicia; limi­
tó las facultades decisorias de las empresas; acotó la capaci­
dad de acción de las organizaciones laborales y contribuyó
al fortalecimiento de una ideología de derechos colectivos
que coexistió con desiguales niveles de conflictividad con la
concepción liberal tradicional de derechos individuales. La
progresiva sustitución de! derecho laboral por el derecho
°
civil comercial, en cambio, testimonia en nuestros días el
retroceso de la capacidad de afiliación y de negociación de
los sindicatos de trabajadores; junto con e! predominio de
esquemas de acumulación flexible, desregulación amplia de
la economía, recuperación de capacidad decisoria por las
empresas y resurgimiento de una ideología de racionalidad
individualista. El cambio de marco jurídico implica asimis­
mo una transferencia de la gestión de las relaciones labora­
les del ámbito público al privado.
En la discusión de estos asuntos conviene tener presentes
dos consideraciones generales. La primera es que la eficacia
América Latina,lIoy N.O 26
(Diciembre 2000): 21·)9
CARLOS M V/Uf: ¿Más olld del "Consensode Washington"? 29
de la gestión pública requiere, en cada escenario institucio­
naly sociopolítico, la consistencia del diseño de las políticas
con los objetivos que se persiguen, así como coherencia en
la gradación o jerarquía que se reconoce entre ellos. El dise­
ño de las políticas públicas es, fundamentalmente, un tema
de técnicas e instrumentos; lo segundo es, ante todo, mate­
ria de la política en cuanto ésta se refiere al deber ser del
desempeño público. Es también materia de la política la elec­
ción entre diferentes opciones instrumentales. Laotra con­
sideración se refiere a la eficiencia de las políticas públicas.
Eficiencia es en el fondo una cuestión de costo/beneficio,
de definiciónde criterios respecto de cuánto se está dispuesto
a pagar para alcanzar determinados resultados, de qué natu­
raleza son los costos a considerar (económicos, políticos, de
prestigio, etc.) y de quién o quiénes deberán hacerse cargo
de ellos. Ésta es también una decisión eminentemente polí­
tica en cuanto siempre tiene como referente las relaciones
de poder entre determinados actores y de éstos con relación
al Estado; se sabe desde hace mucho tiempo que una de las
manifestaciones más claras del poder político consiste en la
capacidad de hacer pagar a otros los costos de las acciones
encaminadas a alcanzar los objetivos de quien lo ejerce. La
naturaleza política de ambas cuestiones no se diluye por el
hecho de que las respectivas decisiones se deleguen hacia
funcionarios que ocupan posiciones formalmente técnicas,
o hacia actores del ámbito privado.
Puede argumentarse que, por su propia naturaleza, un
organismo multilateral carece de mandato pata involucrar­
se en aspectos sustantivos como los señalados. De acuerdo
con esta interpretación, los organismos actuarían en defini­
tiva como cajas de resonancia de cada gobierno, aceptando
y, eventualmente, fortaleciendo con sus recomendaciones la
correlación de poder prevaleciente en cada país solicitante
de·asesoría o fondos: una misión eminentemente conserva­
dora. La enorme capacidad de persuasión de las recomen­
daciones de los organismos no derivaría de los recursos que
movilizano de la presión que pueden ejercersobre los gobier­
nos, sino de su habilidad para acoplarse a decisionesya adop­
tadas por las autoridades políticas -algo así como navegar a
favor del viento. El argumento trasluce una visión incom­
pleta del desempeño de estos organismos y de sus relacio­
nes con los estados miembros. No es un secreto para nadie
que las recomendaciones de política pública formuladas por
el FMI, el Banco Mundial, el BID y organismos similares,
inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad,
promoviendo a algunos actores, discriminando contra otros,
y en definitiva interviniendo en la dinámica política y social
en nombre de tina racionalidad técnica o de los macro eco­
nomic [undamentals. En algunas situaciones de gran con­
flictividad política y social, las condiciones impuestas por
estos organismos para el desembolso de fondos reforzaron
la posición del gobierno de Estados Unidos en su confron­
tación con gobiernos de países en desarrollo; las presiones
ejercidas sobre el gobierno de Michael Manley en Jamaica
siguen siendo un caso de estudio en algunas universidades
15. Vid en VlLAS(1997.) un desarrollo de estas proposiciones,
16. BROWN (1981:265) se refiere a ella como un. relación "clara­
mente simbiótica".
30 CARW5 M. V/úI5: ¿Más allá d.¡"Consenso de Washington'?
de Estados Unidos y Canadá. A la inversa, el financiamien­
to amplio a algunos países contribuyó a mantener en el poder
a regímenes'autoritarios dilapidadores de recursos a los que
la política exterior de Estados Unidos consideraba aliados
en el marco de la guerra fría -Indonesia es, posiblemente, el
caso más notorio (Payer, 1982a, 1982b; Huber & Stephens,
1986; George & Sabelli, 1994).
Viene al caso regresar al ejemplo de las relaciones labo­
rales. Es notorio que la insistencia de algunos organismos en
la flexibilización laboral ajusta mucho mejor con las orien­
taciones de algunos de los participantes en la negociación
laboral, que con las de otros. En este orden de ideas, la
encuesta elaborada por el Banco Mundial para dotar de base
empírica a las recomendaciones sobre la relaciónEstado/mer­
cado contenidas en el informe de 1997 es ilustrativa de lo
que podría conceptualizarse como un sesgo'político de clase
(World Bank, 1997: 174-175). La encuesta se refiere exclu­
sivamente a las opiniones emitidas por empresarios; deja de
lado la opinión de trabajadores así como la de la población
agrupada en un amplio arco de organizaciones sociales que
también tienen puntos de vista respecto de aquella articula­
ción: organismos vinculados a la protección del ambiente,
asociaciones de consumidores o de usuarios de servicios
públicos, organizaciones de defensa de los derechos huma­
nos, etcétera. No es claro el modo en que el Banco compa­
tibiliza este sesgo con los enunciados de sus informes de 1991
y 1992, ya comentados, respecto del fortalecimiento de la
sociedad civil como dimensión integral del proceso de desa­
rrollo. Sin embargo la inclinación a prestar oído a ciertos
actores sociales o económicos en detrimento de otros es con­
sistente con la base de datos movilizada en la elaboración
del informe correspondiente a 1995.Dedicado al análisis de
las transformaciones de los mercados de trabajo y al futuro
del empleo, no es evidente que el Banco haya tenido en con­
sideración la opinión o las reflexiones de trabajadores o de
organizaciones laborales (Banco Mundial, 1995) 17.
Instituciones formales e informales
El enfoque formalista de las instituciones propuesto
por Douglass North, que el Banco adopta explícitamente
(World Bank, 1997), permite referirse a la política en tanto
construcción y procesamiento de relaciones de poder, y ope­
rar sobre ella, afectando la presidencia. La caracterización
de una institución como un sistema de reglas del juego sos­
laya cuestiones fundamentales como el contenido deljuego,
la finalidad del mismo, el número e identidad de los parti­
cipantes, la existencia o inexistencia de árbitro y similares.
También deja de lado la circunstancia, bastante evidente,
que no todos los individuos o grupos se encuentran en
igualdad de condiciones para crear o imponer determina­
das instituciones, o para decidir la medida y el sentido de
su participación en ellas. A diferencia de los modelos ela­
borados en teoría de juegos, en la sociedad real los dife­
rentes jugadores tienen una desigual dotación de recursos,
y capacidades desiguales de movilizarlos cuando el desen­
volvimiento del juego 10 requiere; es sabido, asimismo, que
estas desigualdades alcanzan en América Latina niveles
mayores que en el resto del mundo (CEPAL, 1997; BID,
América Latina. Hay N." 26
(Diciembre 2000): 21·}9
1998). El tránsito recién señalado, de un esquema triparti­
to de gestión de las relaciones laborales a otro de tipo bila­
teral, ilustra sobre un cambio institucional que afecta explí­
citamente la eficacia decisoria de los actores directamente
involucrados en uno y otro modelo.
En cambio, el Banco no extrae suficiente rendimiento
de la diferenciación entre instituciones formales e informa­
les (North, 1990,caps. I y V). La distinción entre unas y otras
es en realidad mucho menos tajante que lo que North supo­
ne. El marco formal del poder político y económico existe
junto a una variedad de estructuras informales que se entre­
cruzan con él, lo complementan y se desenvuelven de mane­
ra paralela. Esas estructuras informales se suman al sistema
formal, actúan en los espacios que éste no cubre y hacen
posible el funcionamiento de sus grandes instituciones.."La
integración de la sociedad global requiere del tejido menu­
do de estas relaciones intersticiales" (Wolf, 1966). Algunos
de los resultados efectivamente recogidos por el "Consenso
de Washington", indicados en la sección TI,ilustran de mane­
ra explícita la combinación conflictiva a veces, complemen­
taria otras, entre instituciones formales e informales: por
ejemplo la persistencia de redes clientelares en el marco de
la modernización institucional; orientaciones particularistas
en la asignación de recursos; o privatizaciones por asigna­
ción directa de los activos a actores próximos a la alta fun­
ción pública, sin contralor institucional. Estos ejemplos indi­
can, además, que la informalidad no es una característica
exclusiva de un sector precario o de pequeña escala, sino
una dimensión que puede estar presente en cualquier tipo
de negocios (cfr. de la Peña, 1996).
La consideración de los modos y alcances de la gravi­
tación de las instituciones informales en los procesos de
desarrollo introduce la cuestión de! tiempo largo no lineal
que caracteriza la dinámica de éstas. «Aunque las normas
formales pueden cambiar de la noche a la mañana como
resultado de decisiones políticas o judiciales, las limitacio­
nes informales enraizadas en costumbres, tradiciones y códi­
gos de conducta son mucho más resistentes o impenetra­
bles a las políticas deliberadas. Estas limitaciones culturales
no solamente conectan el pasado con el presente y e! futu­
ro, sino que brindan una clave para explicar el derrotero
del cambio histórico" (North 1990:16) 18. Este ritmo de
desenvolvimiento contrasta con las urgencias de las agen­
das de reformas y su orientación explícita hacia la produc­
ción de resultados en el corto plazo, y con los cronogramas
de los organismos que tienen a su cargo la auditoría de los
programas de reforma y de los gobiernos que los ejecutan.
17. Los informes de país (country reports) suelen ser más explícitos
en su enfoque amistoso hacia determinados actores y arreglos de poder. Se
trata de documentos redactados para funcionarios políticos y técnicos que,
a diferencia de los informes generales, raramente están al alcance de un
público más amplio. Por ejemplo: a pesar de que la fuerte concentración
de la tenencia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos cen­
trales de los conflictos sociales y políticos en El Salvador, y una de las fuen­
tes mejor conocidas de generación de pobreza, ni siquiera un párrafo ha
sido dedicado a esta cuestión en el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese país (vid WORLDBANK1993b).
18. Sobre tiempo corto y tiempo largo, tiempo lineal y tiempo no
lineal en los procesos económicos y sociales vid SCHELLING (1973); PRo·
NOVOST (1989); IBARRA (1996).

El tipo de cambio, la política crediticia, la des regulación
comercial o la liberalización de los precios pueden decidir­
se en un tiempo corto y generan efectos de inmediato; otra
cosa ocurre con la reconversión productiva, la formación
de recursos humanos, el desarrollo científico-técnico o una
ética de responsabilidad pública.
El enfoque ahistórico de las propuestas de reforma y su
propensión a la imitación de modelos de organización ins­
titucional agrava estas. tensiones. El informe del Banco
Mundial de 1997, dedicado a "lo que el Estado debería hacer,
cómo debería hacerlo, y de qué modo puede hacerlo de la
mejor manera" (World Bank, 1997: 1-3) adopta explícita­
mente un enfoque abstracto que no reconoce las diferentes
matrices de articulación entre el Estado y las estructuras
sociales y económicas, ni las trayectorias históricas que
desembocan en los escenarios contemporáneos. La idea de
que la construcción institucional forma parte integral de la
vida de una sociedad, y que el desempeño efectivodel marco
institucionales resultado de un conjunto muy amplio de tran­
saccionesentre actores sociales,no parece figurar en el reper­
torio intelectual de los funcionarios que diseñan las refor­
mas, o por lo menos de los que escribieron el informe. Se
advierte, por lo tanto, resistencia a admitir la posibilidad de
trayectorias diferenciadas en el desarrollo de las economías
-según se vio en la discusión del desarrollo en el sudeste de
Asia en el informe de 1993. La adhesión a un determinado
marco teórico -la economía neoclásica- se combina con un
modelo etnocéntrico de desarrollo social que en definitiva
remite al casohistórico particular de algunasáreas de Europa
occidental. Es éste un tema ampliamente debatido respecto
del cualno es necesario insistir (cfr.Browett, 1985;Le&wich,
1994; Gills & Philip, 1996).
Una importante literatura señala las complejas dirnen­
siones históricas y culturales de los procesos de construc­
ción y cambio institucional (por ejemplo Hintze, 1931;
Polanyi, 1957; Corrigan & Sayer, 1985; Poggi, 1990; Tilly,
1992). La formación y las transformaciones del Estado
moderno en el marco del desarrollo histórico del capitalis­
mo implican formas específicas de concebir nociones bási­
cas de autoridad y legitimidad, y de referir los comporta­
mientos individuales y del grupo inmediato a conjuntos
humanos más amplios y a marcos normativos impersonales
-la dominación racional legal de la sociología weberiana.
En último análisis involucra la internalización en cada per­
sona de una antropología filosófica que destaca al indivi­
duo como agente autónomo de los procesos sociales (Sayer,
1991; Callinicos, 1999: 10-38). El desarrollo de una racio­
nalidad individual y de las instituciones que le sirven de
soporte -en primer lugar, el mercado como forma genera­
lizada de interacción y de regulación social- no es espontá­
neo ni tiene lugar de manera homogénea en todos los ámbi­
tos de la convivencia humana. Que una persona llegue a
asumirse a sí misma como individuo y a orientar, en conse­
cuencia, la totalidad de su conducta y sus interacciones, es
resultado de un prolongado proceso en el que interviene
una pluralidad de factores, incluyendo momentos de extra­
ordinaria coacción física y simbólica. La extensión de esta
racionalidad desde algunas ciudades del norte y el centro
de Europa hacia el resto del mundo a partir del siglo XVII
América Latina, 1Ioy N." 26
(Diciembre 2000): 21·39
CARLOSM. VlLAS:¿Más allá del "Consenso de Washington"? 31
está estrechamente asociada a cuestiones como la expan­
sión del comercio, desarrollos científico-técnicos aplicados
a la producción y la guerra, la centralización del poder polí­
tico, el sistema de escuelas públicas, la constitución de vas­
tos imperios coloniales y el ejercicio de la violencia física en
modalidades desconocidas.
La promoción de la racionalidad individualista por las
reformas económicas e institucionales del "Consenso de
Washington" y sus complementos, demanda modificaciones
radicales en los hábitos, percepciones y valoraciones de con­
juntos amplios de la población. Se trata de sustituir el con­
cepto de derechos y obligaciones colectivas-emanadas unos
y otras, tanto de tradiciones comunitarias como de concep­
ciones socialdemócratas- por la noción de capacidades indi­
viduales referidas fundamentalmente al mercado como sis­
tema de organización social. El referente implícito es un
modelo de elección racional de individuos orientados por
una motivación utilitaria, con libre e igual acceso a la infor­
mación. En sus versiones más fundamentalistas el rediseño
neolíberal de las instituciones apunta a una reconfiguración
cultural profunda del conjunto de la sociedad.y a la reduc­
ción de ésta a una sumatoria de interacciones individuales
de motivación egoísta -'~la sociedad no existe", según el dic­
tum atribuido a Margaret Thatcher y retomado por algunas
vertientes de la literatura postmoderna (Laclau, 1991). La
Bolivia de inicios de la década de 1990 ilustra con drama­
tismo lasviolentas reaccionesque estos tardíos intentos cuasi­
iluministas suelen suscitar. La ejecución de las reformas
durante la presidencia de Gonzalo Sánchez de. Losada
demandó en Bolivia e! establecimiento de! estado de sitio:
la suspensión de las garantías individuales como.condición
para la implantación de la ideología del individualismo. Los
acontecimientos registrados recientemente en Ecuador apor­
tan más evidencia en e! mismo sentido. Debe señalarse que
el impacto cultural de estas propuestas no se limitaa lassocie­
dades multiétnicas o multiculturales, Todo arreglo, más o
menos estable, de poder tiende a generar un conjunto amplio
de actitudes, comportamientos, expectativas y valoraciones.
Las modificaciones de tales arreglos, implícitas en las pro­
puestas de reforma institucional, chocan contra esos patro­
nes culturales y generan resistencias y reacomodos. Tiene
lugar un trastrocamiento de los criterios aceptados de lo que
es justo y lo que no lo es. Estos criterios se ubican en la base
de las prescripciones sociales de la convivencia y tienen un
ritmo propio de transformación; la imposición de modifica­
ciones en el tiempo corto incrementa los niveles tolerados
de incertidumbre y alimenta e! malestar social.
La euforia modernizante de algunos reformadores iden­
tifica al conjunto de instituciones "tradicionales" y a su ritmo
diferente de cambio con el atraso, y con frecuencia define
un antagonismo de principio con ellas. Ciertamente, la
implantación del mercado como forma dominante de orga­
nización socialencuentra resistenciasen muchos de los patro­
nes previos de organización. Además, la defensa de la tra­
dición o de "las cosas como son" puede encubrir o justificar
las formas de injusticia, opresión y explotación típicas de
esos conjuntos sociales en nombre del respeto al multicul­
turalismo. Un enfoque más integrado y posiblemente sen­
sato de los procesos de transformación social-aunque menos
 32 CAKLm M. VILAI":¿Már allá de/'Conrenro de Warhington"?
motivado por urgencias financieras- permitiría advertir, sin
embargo, que en muchas de las instituciones basadas en la
solidaridad, la cooperación o la reciprocidad se encuentran
presentes fuerzas y tendencias que podrían potenciar moda,
lidades menos traumáticas de modernización, o que estruc­
turas e instituciones convencionalmente tradicionales pue­
den actuar como detonantes de procesos de cambio de
grandes proyecciones (cfr.por ejemplo Rudolph & Rudolph,
1967; Stephen, 1991; Mazlísh, 1991; Tarrow, 1994).
En los países industrializados estos procesos de trans­
formación institucional y cultural demandaron décadas de
prueba y error y de adaptación, e involucraron costos socia­
les importantes; en respuesta a ellos, la sociedad primero y el
Estadodespués, pusieron en funcionamiento una variedad
de instituciones e instancias de contención y de compensa­
ción, desde las primitivas sociedades de beneficencia hasta
los modernos sistemas de seguridad y promoción social. El
Banco Mundial se desentiende de esta evidencia en sus reco­
mendaciones de reforma, así como del fracaso de los meca­
nismos tradicionales de contención y dela cuestionable efi­
cacia de los que son propuestos como sustitutos (Vilas,
1997b). La intención de promover el cambio institucional a
ritmo acelerado, sin mayores consideraciones sobre el terre­
no social en e! que las nuevas instituciones deberían desen­
volverse,se asemejaa ciertaspolíticasde importación de equi­
pamiento "llave en mano". Se instala e! producto final,
omitiendo el desarrollo histórico que condujo a él y e! entre­
namiento social que ese desarrollo favoreció. El resultado de
estos injertos suele agravar las deformaciones y fragmenta­
ciones típicas del subdesarrollo, con la coexistencia de polos
o enclaves de modernidad integrados a las economías más
desarrolladas, y grandes espacios de baja productividad y
poco valor estratégicopara laslíneas más dinámicas de la eco­
nomía nacional y su inserción externa. Del mismo modo, la
atención prestada a la modernización de los ámbitos de la
gestión pública más vinculados con las áreas del mercado o
de la sociedad más relevantes en el esquema dominante de
organización económica y social (por ejemplo, sector finan­
ciero, comercio exterior, seguimiento y control de grupos
específicos de población) coexisten con el atraso, la ine­
ficiencia y la desatención hacia la gestión pública referida a
actores y cuestiones no estratégicas para ese mismo esque­
ma: por ejemplo medio ambiente, tercera edad, protección
de los consumidores, seguridad y asistencia social. Estas asin­
cronías ilustran la capacidad de las sociedades dominantes y
de los actores de mayor gravitación en los procesos de acu­
mulación, en el desarrollo científicoy técnico y en el ejercicio
del poder político, para imponer al resto sus propios ritmos
y estilosde cambio (Toulminy Goodfie!d, 1968;Ramos Torre,
1992).También en este aspecto la experiencia de aprendiza­
je y de adaptación creativa que caracteriza a los procesos exi­
tosos de desarrollo de Japón y el sudeste de Asia, ofrecen
algunas enseñanzas que no parece prudente desaprovechar
(vid. por ejemplo Morris Suzuki, 1998). Tanto más cuando
en el propio mundo anglosajón se está fortaleciendo un arco
muy variado de propuestas de ética social comunitaria o, para .
recurrir a un lenguaje de moda, "post-individualista".
La privatización de los sistemas de seguridad socialbrin­
da una buena ilustración de las limitaciones de una política
IImérial Latina, l/ay N." 26
(Diciembre2000): 21·)9
de imitación institucional que desatiende los entornos socio­
culturales. El ejemplo es particularmente adecuado porque
en este tema el planteamiento del Banco Mundial trató de
hacerse cargo, con particular atención, de varias de las dis­
crepancias empíricas de las sociedades en desarrollo respecto
de algunos modelos teóricos. En el marco del "Consenso de
Washington" la privatización de los sistemas de jubilaciones
y pensioneses vista como un elemento que permitirá aumen­
tar el ahorro interno y dinamizar los mercados de capital; se
presenta asimismo como una forma de superar las. ine­
ficiencias y limitaciones de los sistemas de reparto. El siste­
ma tiene en cuenta la experiencia de los fondos de pensión
de Estados Unidos y otros países del mundo anglosajón -y
en menor medida de Japón y los países escandinavos- y se
apoya en la teoría de! ciclo de vida enunciada por Franco
Modigliani y otros. La evidencia de que las sociedades en
desarrollo muestran marcadas diferencias empíricas respec­
to de algunos de los supuestos del modelo -por ejemplo, la
informalidad, inestabilidad y fragmentación de los merca­
dos de trabajo en-los ql,leactúa una porción importante de
la población reducen significativamente la previsibilidad e
incluso el desenvolvimiento de un ciclo de vida como el que
la teoría adopta como supuesto; el modelo implícito de orga­
nización familiarno se compadece con la variedad de estruc­
turas familiaresobservables en la región; etc.-llevó al Banco
Mundial a elaborar un modelo más acorde con esos escena­
rios (World Bank, 1994) lO.
Los alcances y limitaciones de esta propuesta y de sus
aplicaciones siguen siendo objeto de fuerte debate. Se quie­
re destacar aquí que, como no podía ser de otra manera, el
desempeño de las firmas administradoras de fondos de segu­
ridad social en los mercados latinoamericanos es manifies­
tamente diferente que en el mundo anglosajón, en varios
aspectos: comisiones por servicios considerablemente más
altas; tasas de ganancia más elevadas sin perjuicio de cober­
turas mucho más reducidas; líneas de inversión más orien­
tadas hacia colocaciones de corto plazo en detrimento de
opciones más convencionales y seguras (por ejemplo infra­
estructura o vivienda)aunque con tasas de retomo más redu­
cidas. No se advierte en los gobiernos de la región la defini­
ción de estímulos que orienten las colocaciones financieras
hacia objetivos de desarrollo, mientras que los proyectos de
inversión en infraestructura, desarrollo social, etc. siguen
dependiendo fuertemente de financiamiento externo.
Ninguno de estos factores ha sido tenido en consideración
en la propuesta del Banco. Además, la prestación básica
resulta un pobre complemento de los mecanismos de solida­
ridad familiar o comunal, y los elevados niveles de evasión
tributaria (incluyendo las contribuciones obligatorias a la
seguridad social) conspiran contra un adecuado financia­
miento.Así como en el sistemade reparto fue frecuenteobser­
var la primacía del objetivo de financiamiento del déficit
19. El modelo del Banco Mundial contempla tres tipos de aportes:
una prestación básica, obligatoria, administrada por el Estado y financia­
da vía impuestos, que cumpliría un papel equivalente .1 de los sistemas
informales de seguridad (desempeñados por las redes de parentesco yotras
redes de solidaridad), un pilar de ahorro privado obligatorio administrado
por firmas privadas y sujeto a capitalización, y fondos provenientes del aho­
rro privado voluntario también administrados por el sector privado.

fiscal, existen razones para pensar que en los esquemas pri­
vatizados prima la racionalidad de desarrollo del mercado
de capitales y su intemacionalización; por encima de la cali­
dad y el alcance de la cobertura de los riesgos.
La violencia proactiva o reactiva de la implantación de
los nuevos modelos sude ser directamente proporcional a la
velocidad con que la implantación se pretende, cuestión ésta
que vuelvea ubicar el tema en el marco de las diferentes con.
cepciones de la temporalidad. La sustitución de patrones
culturales de tipo comunitario tradicional por otros de tipo
mercantil individualista;el remplazo de vinculacionesde tipo
consuetudinario por otras de naturaleza contractual; o el
paso de orientaciones y estilos de tipo corporativo a otros
de tipo concurrencial, demandan períodos de adaptación
usualmente más prolongados que los que forman parte de
la contabilidad comercial y de la valorización del capital (cfr.
Safa, 1993;Williams & Young,1994; Santiso, 1997).Afortu­
nadamente no todo es violencia, aunque el recurso a la coac­
ción estatal, o a acciones de protesta social, adquieran siem­
pre mucha notoriedad. Más usual es la enorme variedad de
comportamientos adaptativos y de reciclaje de las nuevas
instituciones en términos de las prácticas convencionales,
incluso en sus manifestaciones-másperversas. Así, es común
encontrar que las propuestas de descentralización adminis­
trativa, inspiradas en criterios de participación social, tien­
den a reforzar el poder de las élites locales y de estilos caci­
quiles de dominación. Otras veces, la estrategia de "desatar
las manos de los administradores" para dotar de mayor agi­
lidad a la gestión pública ha dado lugar a situaciones de arbi­
trariedad por ausencia o ineficacia de mecanismos adecua­
dos y oportunos de fiscalización. Con bastante frecuencia
los programas socialesfocalizadospara llegar "a quienes más
los necesitan" han sido instrumentalizados con fines electo-
rales o como retribución de lealtades políticas". '
Una cuestión de gobernabilidad
El interés en una buena gestión pública muestra sensi­
bilidad hacia la problemática de la gobernabilidad de los
procesos de reformas en los escenarios de astringencia fis­
cal que predominan desde los años ochenta. Las alteracio­
nes sociales y económicas y las modificaciones en las rela­
ciones de poder ponen en tensión las capacidades de
orientación y gestión gubernamental y obligan a una refor­
niulación de las mismas. No es casual que reforma institu­
cional y gobernabilidad sean presentadas en una estrecha
asociación (por ejemplo World Bank, 1992; PNUD 1998).
No está muy claro sin embargo en qué medida las refor­
mas institucionales propuestas mejoran las probabilidades
de gobernabilidad del "Consenso de Washington". Buena
parte de los desafíosrecientesa la gobemabilidad de lassocie­
dades en proceso de cambio provienen de la ausencia de res­
guardos o filtros de las economías individuales o regionales
frente a la extraordinaria volatilidad alcanzada por la econo­
mía mundial, así como de la cesión, en beneficio de los acto­
res del mercado, de instrumentos estratégicos de gestión
pública.La afirmaciónde que talesfiltroso regulacionescare­
cen ya de viabilidad a causa de la globalización del capitalis­
mo es cuestionable sobre la base de una amplia experiencia,
/unárica Launa, Iloy N." 26
(Diciembre 2060): 21-39
CARWS M. V/LAS:¿Más allá del "Consenso de Washington"? 33
El espacio abierto a las políticas nacionales y a algunos de
sus instrumentos se ha reformulado en los años recientes,
pero de ninguna manera ha-desaparecido -por más queen
las economíasdel mundo en desarrollo siempre fue más redu­
cido que en los países industrializados. Puede incluso afir­
marse que mucho del-avance reciente de la globalización
económica debe tanto o más al impulso dado a ella por deter­
minadas políticas gubernamentales que a la dinámica espon­
tánea del mercado (P. ej., Ibarra, 1996; Hirst & Thompson,
1996; Strange, 1996; Doremus et al., 1998; Weiss, 1998;
Veseth, 1998;Bouzas y Ffrench-Davis, 1998;Garrett, 1999).
A esto se agrega el hecho, también conocido, del impacto
de la liberalización de,las economías latinoamericanas en el
agravamiento de la fragmentación social y de las desigual­
dades sociales. Los sectores más acomodados se articulan
rápidamente a las sociedades más avanzadas y adoptan sus
patrones de consumo y sus perspectivas culturales -para lo
cual siempre tuvieron una fuerte propensión- mientras
aumenta la desintegracióndel resto de la población. La socie­
dad pierde cohesión; la profundización de las desigualdades
sociales conspira contra el sentimiento de pertenencia a un
todo compartido. La "comunidad imaginada" de la patria,
la nación o incluso la clase, retrocede ante las lealtades par­
ticulares al grupo primario, a la corporación, a la firma de
negocios, o a identificaciones contingentes.
El desarrollo de mercados altamente concentrados esti­
mula la privatización del Estado no sólo en lo que respecta
a la provisión de bienes y servicios sino a su dimensión bási­
ca, ya señalada, de institucionalización de la estructura de
poder y en su funcionamiento como administración públi­
ca. La coherencia básica que existe siempre entre estructu­
ras socioeconómicas y regímenes políticos (un señalamien­
to que se remonta a Aristóteles) inclina a los gobiernos a
tomar como referentes de su acción a los actores de mayor
gravitación en el campo de la economía. Así como los movi­
mientos de mujeres señalan la existencia de un "androcen­
trismo institucional" en algunas dimensiones del funciona­
miento estatal, o los movimientos de identidad étnica
identifican un "racismo instituciortal" , es posible argumen­
tar la existencia de preferencias institucionales que sesgan
el funcionamiento del Estado hacia determinados actores
del mundo de la economía. Se advierte en muchos casos que
la ampliación de las capacidades de decisión política y de
coerción legal para la reestructuración de la economía ha
significadouna dara instrurnentalizacióndel Estado en bene­
ficio de los actores a cuyos objetivos o intereses se asigna un
valor prioritario. La idea de una "autonomía relativa" del
Estado respecto de los actores fundamentales de la socie­
dad resulta más apropiada a los escenarios institucionales
del capitalismo administrado keynesiano o socialdemócra­
ta (y sus variantes criollas), que a los del capitalismo avasa­
llador de nuestros días (Vilas, 1997a). Consiguientemente,
20. Es llamativa la lentitud con la que el Banco Mundial reconoce
este tipo de adaptaciones perversas cuando se llevan a cabo con fondos de
la institución: efr AFP (1999) y EFE (1999) sobre el caso del FONCODES
en Perú. El problema venía siendo señalado por varias investigaciones inde­
pendientes: por ejemplo HAYA DE LA TORRE (1995); MAUCERI (1995); VILAS
(1998). Vid también IPS (1996).
34 CAKLOS M. ViLAl': ¿Más allá del 'Consenso de Washingto,,"}
en los escenarios de astringencia fiscal que prevalecen en
toda la región, la asignación de recursos públicos (financie­
ros, materiales, legales o de otra índole) a los objetivos y
actores priorizados puede implicar el abandono relativo del
resto, o incluso e! financiamiento de intereses particulares
por el conjunto social.Pueden señalarse en este sentido, res­
pectivamente, la modificación de las políticas socialesdesde
un enfoque de promoción a otro de contención, y la con­
versión de los pasivos de algunos grandes actores del siste­
ma industrial o financiero privado en deuda pública (Vilas,
1997b; Moreno Pérez, 1998).
Es en este punto donde la variante pragmática del "más
allá de! Consenso de Washington" cobra relevancia.De acuer­
do a ella, la promoción del mercado debe ir acompañada de
una acción institucional encaminada a orientarlo y comple­
mentarlo, prevenir o compensar sus limitaciones y corregir
sus imperfecciones. Se trata en el fondo de una propuesta
de regular a los mercados y en tal sentido, más que avanzar
"más allá del Consenso de Washington" plantea una refor­
mulación del enfoque sustantivo del mismo en 10 que toca
a las relaciones entre el Estado y el mercado. La posición de
Stiglitz respecto del "Consenso" es coherente con su tra­
yectoria previa a su ingreso al Banco Mundial (Stíglitz,1986)
y se inscribeen la perspectivade los estudios sobre el "gobier­
no de los mercados" (cfr.por ejemplo Wade, 1990).La dife­
rencia principal con la propuesta de Burky y Perry reside no
tanto en admitir la necesidad de cierta gestión estatal, sino
en los objetivos hacia los cuales ella debería orientarse -y, en
consecuencia, en el tipo de instrumentos que es necesario
poner en movimiento.
Hablar de imperfecciones del mercado implica señalar
la inexistencia o las limitaciones de las instituciones públi­
cas que las prevengan y estimulen las reorientaciones nece­
sarias. Lamentablemente, no se exploran todas las implica­
ciones de esta reformulación -en particular, e! impacto que
ella podría tener en la configuración de los apoyos políticos
y sociales, internos y externos, que dieron viabilidad a las
políticas del "Consenso". La hipótesis del enfoque pragmá­
tico parece asumir que e! paso de un esquema de liberaliza­
ción total a otro de regulación o complementación estatal es
simplemente una cuestión de reorientación de los instru­
mentos de gestión o de diseño de nuevos instrumentos. La
discusión precedente sugiere que un viraje de ese tipo siem­
pre demanda una redefinición, parcial en e! mejor de los
casos, pero no por ello menos importante, de algunos de los
acuerdos de poder entre los actores del mercado y la socie­
dad y conlleva, por lo tanto, modificaciones en sus articula­
ciones institucionales.
Algunos ejemplos sencillos ilustran la cuestión. La pro­
moción de una política activa de formación y capacitación
de recursos humanos, y la consiguiente asignación de recur­
sos públicos, tiene sentido y es legítima como parte de deter­
minados programas de desarrollo, y no de otros. Así,la expe­
riencia latinoamericana de escuelas técnicas en el nivel
secundario fue parte de un proyecto de industrialización que
demandaba un cierto grado de planeación, por lo menos
implícita, del mercado de trabajo y de las calificacioneslabo­
rales. A su turno ese estilo de industrialización se apoyó en
un sistema de coaliciones y conflictos sociales e institucio-
Amdnca Latina, {-{ayN." 26
(Diciembre2000): i 1-39
nales, y de articulación a los escenarios internacionales que,
por conocido, no es necesario describir aquí, La sustitución
de este proyecto por una estrategia de industria "de toque
final" o de armado para la reexportación implica cambios
de grandes proporciones en muchos aspectos, entre ellos la
política de recursos humanos. El entrenamiento en el pues­
to de trabajo satisface ahora lás demandas de calificación de
las empresas de ensamble o de las plataformas de exporta­
ción; el concepto de planeación es reemplazado por crite­
rios como "ajuste", "adecuación" o "corrección" dela ofer­
ta laboral a las cambiantes demandas de las firmas, que a su
vez deben adaptarse rápidamente a los pedidos de los clien­
tes -usualmente eslabones superiores en la cadena transna­
cional de producción/comercialización (Candia, 1999). Más
aún, en este diseño la viabilidad, contenidos, alcances y re­
cursos de una política de ciencia e innovación tecnológica,
tienen un techo muy bajo.
Por su lado, una política de fomento de la competencia
debe estar dispuesta a enfrentar las resistencias de las cor­
poraciones o grupos económicos que se benefician de la
apropiación de rentas de monopolio; sería una ingenuidad
pensar que e! éxito de tales políticas depende exclusivamente
de la calidad técnica de su diseño. La acción reguladora de!
Estado deberá asentarse en una coalición social en la que la
gravitación de los usuarios y consumidores actúe como con­
trapeso de la capacidad de presión de las firmas afectadas.
En todo caso, la hipótesis misma de una regulación estatal
del mercado, orientada a darle mayor competitividad, supo­
ne un tipo de capitalismo "relativamente organizado" que
contrasta con lo que se observa en la actualidad.
El Estado puede colaborar con la reformulación de los
acuerdos y las confrontaciones sociales, pero para ello hace
falta mucho más que la profesionalidad, la sensibilidad o la
rigidez de los funcionarios y sus asesores -cuya importancia
no se subestima. No queda claro, en este sentido, quién habrá
de ponerse e! traje que la propuesta pragmática confeccio­
na, además de los mismos funcionarios que vistieron las ropas
de! "Consenso". La cuestión de la agencia o, si se prefiere,
del actor estratégico, no se presenta en e! documento de
Burky y Perry. Sus recomendaciones son, como ya se ha seña­
lado, desarrollos de aspectos implícitos en la formulación
original del "Consenso" y en este sentido se adaptan bien a
las motivaciones y orientaciones de los actores que lo pro­
mueven y extraen beneficios de él . Pero Stiglitzplantea efec­
tivamente "ir más allá" e incluso ir para otro lado, y no resul­
ta evidente qué actores se harían cargo del viraje.Es conocida
la resistencia de los grupos de mayor poder económico a
recomendaciones de regulación como las que plantea el enfo­
que heterodoxo". Tampoco parece sensato apostar sin más
a la reconversión teórica o a la sensibilización de las buro­
cracias internacionales; en las últimas dos décadas han mos­
trado una marcada ineptitud para extraer enseñanzas de los
resultados de sus propias recomendaciones o para advertir
21. Recuérdense, por ejemplo, las reacciones del sector financiero
de Argentina contra la iniciativa parlamentaria de regulación parcial del
mercado de tarjetas de crédito: vid. La Nación (Buenos Aires) 26 de mayo
1998 (pág. 17) Y 24 de julio 1998 (2" sección pág. 8).

que el mundo suele ser más complejo que algunas simplifi-
caciones teóricas. . .
Un sistema político democrático contribuye, en princi­
pio, a acotar las resistencias o bloqueos a la reorientación de
los horizontes y las estrategias de desarrollo. Instituciones
abiertas a la participación y representación amplias de la
dinámiea social ofrecen la posibilidad de que un mayor arco
de demandas, intereses y objetivos sean tenidos en cuenta
en los procesos de decisión, y obliga a los actores institu­
cionales a responder públicamente por esas decisiones, inclu­
so en cuestiones de administración cotidiana. Debe recono­
cerse empero, aunque resulte desagradable hacerlo, que en
escenarios socioeconómicos cómo los predominantes en la
mayor parte de América Latina, la democracia tiene límites.
Pensar que en esos escenarios el voto individual es el único
recurso de poder que los actores sociales movilizan en su
relación con el Estado, implica incurrir en olvido de la vieja
teoría pluralista de los grupos de presión, para no mencio­
nar enfoques más radicales. En sociedades cruzadas por desi­
gualdades muy profundas, el principio igualitario de "una
persona, un voto" tiene una vigencia azarosa. Su valor cuan­
titativo coexiste con la evidencia de que la propiedad o el
control de ciertos activos financieros, físicos, tecnológicos o
simbólicos, pueden gravitar mucho más que el sufragio; la
capacidad de los individuos para proponer o imponer deci­
siones institucionales se independiza del peso cuantitativo
de su participación electoral individual. La elevada concen­
tración de recursos de poder en ciertos actores sociales y del
mercado, ya se ha visto, no es independiente del tipo de estra­
tegia económica o de las políticas públicas inspiradas por los
programas del "Consenso".
El modelo de la democracia de mercado implica costos
de transacción entre política democrática y estímulos al mer­
cado. La promoción acelerada. de una economía de merca­
do implica priorizar institucionalmente los objetivos y pers­
pectivas de las empresas que actúan en los sectores de mayor
concentración, y de los grupos sociales respectivos. Es fre­
cuente que el equilibrio entre la eficacia de las instituciones
democráticas y la eficacia de determinadas fórmulas de polí­
tica económica se tense y la balanza se incline hacia alguno
de los extremos. El carácter ejemplar asignado por el Banco
Mundial a algunas agencias administrativas "de elite" en la
promoción de las reformas sugiere la opción del organismo
por el segundo de los términos de la transacción. Esas agen­
cias funcionaron como parte integral de regímenes autori­
tarios o abiertamente dictatoriales, a los que ni siquiera se
ajusta la definición minimalista electoral de democracia
(World Bank, 1997 :83 ). Debe señalarse, en esta misma línea
de análisis, que la democracia, que en el Informe de 1991
figuraba como un elemento integral de una estrategia de
desarrollo "amistosa al mercado", desaparece como tal en
documentos posteriores y, particularmente, en el Informe
de 1997.El régimen de gobierno nunca figuró entre las con­
sideraciones del Banco para decidir la eligibilidad de un país
para sus líneas de financiamiento (Fishlow, 1994); es eso,
quizás, lo que dio notoriedad a la referencia de 1991.
La misma ambigüedad rodea el auspicio del involucra­
miento de organismos no gubernamentales en ciertas dimen­
siones de la política social en el marco de los programas de
Amtfrica Latino. Hoy N.O 26
(Diciembre 2000): 2H9
CARLOS M. V/us: ¿Más allá del "Consenso de Washington"? 35
ajuste y sus secuelas. La idea de recurrir a este tipo de orga­
nizaciones se remonta al enfoque de "poner primero a la
gente" que estuvo presente en algunos programas de desa­
rrollo rural del Banco Mundial en la década de 1980 (Cernea,
1985). Se reconocía bajo este nombre la importancia de las
redes espontáneas de cooperación social para generar efec­
tos compensatorios del impacto nocivo, en los grupos más
vulnerables, de algunas dimensiones·del ajuste estructural.
En América Latina el enfoque se incorporó a la mayoría los
programas de ajuste que se ejecutaron desde mediados de
los años ochenta, y no se redujo al ámbito rural. El recurso
ala capacidad de organizacióny de trabajo de un arco amplio
de organizaciones sin fines de lucro fue presentado como
una contribución a la democratización y a elevar la eficacia
de los proyectos de inversión social, al ponerlos "cerca de la
gente". Con el beneficio de la experiencia, es posible afir­
mar que el objetivo priorizado, no siempre explicitado, fue
el ahorro de recursos financieros que significó el aporte de
trabajo gratuito, o pobremente remunerado, de los grupos
poblacionales involucrados en los proyectos -particular­
mente, trabajo de las mujeres. Además, el manejo centrali­
zado de los recursos y del diseño de los proyectos favoreció
la orientación de los fondos en función de la generación o
retribución de lealtades políticas, más que de acuerdo al
mapa de los grupos carenciados (Vilas, 1998: 27-53)22.Es
sabido asimismoque el enfoque participativo estimulado por
el Banco Mundial dejó de lado las líneas troncales del ajus­
te económico, cuyo diseño siempre se mantuvo impermea­
ble a las opiniones o reclamos de la misma sociedad civil de
la que se esperaba que redujera el impacto social de aquél.
En muchos países de América Latina la reforma políti­
ca del Estado es considerada de tanta o mayor prioridad que
la reforma administrativa, e incluso una condición previa
para ésta. Por reforma política se hace referencia a un con­
junto de cuestiones que van desde los sistemas electorales y
los criterios de representación institucional, hasta las rela­
ciones entrelas funciones ejecutivas, legislativasy judiciales
y sus respectivos aparatos institucionales, y entre las autori­
dades civiles y las fuerzas de defensa y seguridad. Para
amplios grupos de población que se expresan en una varie­
dad de asociaciones y modalidades -organismos no guber­
namentales, organizaciones sindicales, partidos políticos,
etcétera- una efectiva democratización de las instituciones
y de las prácticas institucionales, formales y no formales,
sigue siendo una asignatura pendiente de la reforma del
Estado. México es un ejemplo pertinente, de ninguna mane­
ra único. En la percepción de muchos de sus actores socia­
les, cuestiones referidas a las dimensiones institucionales de
la participación social, a la reforma del sistema electoral, a
la representación política de ciertos actores sociales, a la res­
ponsabilidad de los funcionarios públicos, al acotamiento
de las tradicionalmente muy amplias facultades presiden­
ciales,tienen precedencia en las demandas y movilizaciones
a favor de la reforma del Estado, por encima de la reforma
22. No pueden desconocerse sin embargo algunos resultados cola­
terales de estos experimentos de participación social: surgimiento o pro­
moción de nuevos líderes de base, aprendizaje de las ventajas de la organi­
zación y la cooperación en proyectos colectivos, etcétera.
36 CARWS M. VllAI': ¿Más alMdel 'Consenso de Washington"?
admirústrativa. El objetivo de dar mayor eficacia a una red
institucional considerada autoritaria y corrupta, ha sido reem­
plazado por el objetivo de ampliar la eficacia de la demo­
cracia como paso previo a un gerenciamiento institucional
de más calidad y de plena transparencia (cfr. Alonso, 1996;
Rodríguez Pratts, 1996).
Finalmente es llamativo que quede al margen de las pro­
puestas de reforma institucional la cuestión de la calidad del
gasto público y de los mecanismos de control, como tam­
bién el mejoramiento de la calidad de la relación entre el
Estado en tanto prestador de servicios administrativos, socia­
les o de otra índole, y el público destinatario de los mismos.
En particular, es notable que los argumentos respecto de la
responsabilidad de la corrupción en la generación de pobre­
za y en el retardo del crecimiento (World Bank, .1997; Burky
y Perry, 1998) no estén acompañados por propuestas espe­
cíficas de acotamiento del fenómeno. La tesis neoliberalcir­
cunscribe la corrupción al ámbito del Estado.atribuye el
"riesgo moral" del mundo de los negocios -es decir, el invo­
lucramiento de empresas y empresarios en este tipo de arre­
glos informales con funcionarios o agencias estatales- a un
exceso de energía empresarial que busca romper la. inercia
burocrática del Estado; define a la corrupción como una
medida pragmática para eludir regulaciones inadecuadas o
sacar el máximo de ventaja de las oportunidades que éstas
ofrecen (De Soto, 1986; Escalante Gonzalbo, 1994). Con­
gruente con este enfoque, el combate a la corrupción se re­
duce a propuestas de mayor liberalización de la economía,
fortalecimiento de los tribunales y aceleración de los proce­
dimientos judiciales. Se ha señalado ya la limitación del enfo­
que; la experiencia recogida en América Latina y en otras
partes del mundo indica que las formas concretas de ejecu­
ción del ajuste han generado oportunidades de apropiación
heterodoxa de recursos, que la iniciativa empresarial ha sabi­
do aprovechar. El modo en que se ha llevado a cabo la des­
regulación y privatización del sector financiero en varios paí­
ses de la región está estrechamente vinculado a la expansión
de cuestiones como el lavado de dinero proveniente del
narcotráfico y de otras actividades económicas similarmen­
te perniciosas. La falta de controles institucionales, o su ine­
ficacia, parece tener responsabilidad en el auge creciente de
estos rubros de la acumulación de capital".
v. CONCLUSIONES
Las argumentaciones en torno a la necesidad, posibili­
dad o conveniencia de "ir más allá" de la formulación ini­
cial del "Consenso de Washington" se centran en aspectos
eminentemente instrumentales. La preocupación por estas
cuestiones no es irrelevante; una política diseñada o ejecu­
tada de manera chapucera puede conducir al fracaso a los
objetivos más razonables. Pero la inhabilidad para advertir
las proyecciones políticas y normativas de las recomenda­
ciones instrumentales, o la renuencia a encararlas, reduce la
solidez de los planteamientos y siembra dudas respecto de
la utilidad de! sendero propuesto para ir "más allá". La dis­
cusión de la sección anterior afirma, al contrario, que un tra­
tamiento de los instrumentos sin una consideración a los
Améric8 Latina, l/oy N." 26
(Diciembre2000): 21-39
objetivos de la acción estatal y sin referencia a las configu­
raci~nes de poder que les sirven de sustento, olvida la dimen­
siónsustantiva de la problemática y contribuye a promover
o a aceptar como ineludibles o inamovibles, objetivos con­
tingentes a arreglos particulares de poder. Si por cuestiones
de mandato la literatura producida por los organismos finan­
cieros multilaterales no está en condiciones de tornar en cuen­
ta este tipo de asuntos, la respuesta a ellos deberá buscarse
por otros derroteros: las limitaciones de la fuente no invali­
dan la relevancia de la problemática. Por tanto, lejos de con­
cluir que una reorientación significativa de las políticas públi­
cas. actuales no es posible, la discusión aquí desarrollada
sugiere, simplemente, que ella debe buscarse por otras vías.
Las propuestas del "post Consenso". aceptan en mayor
o menor medida los arreglos de poder que el propio
"Consenso" contribuyó a generar o consolidar; el "más allá"
tiene en este sentido un horizonte cercano y avizorador. La
variante que aquí se ha denominado pragmática cuestiona
algunos de los ingredientes centrales de la fórmula original,
pero comparte con la versión doctrinaria la omisión de una
consideración de los objetivos que, más acá o más allá del
"Consenso", orientan la estrategia de las reformas. En con­
secuencia, tampoco aporta sugerencias respecto de qué acto­
res -aparte de algunos grupos de técnicos o funcionarios­
estarían dispuestos a acometerlas,
Considerada en sí misma, es decir con abstracción de
las motivaciones que la impulsan y los objetivos que persi­
gue, la intervención estatal no significa mucho, salvo posi­
blemente desde la perspectiva de la teoría neoclásica. El últi­
mo siglo muestra un número amplio de intervenciones
públicas en la estructura y funcionamiento de la economía,
orientadas hacia una diversidad de objetivos y diseños macro­
económicos. Socialismo y capitalismo, tanto en sus vertien­
tes democráticas como en las autoritarias, han recurrido a
políticas activas, esquemas de planificación y amplia regu­
lación de la actividad privada, en todos los casos con resul­
tados muy variados. La especificidad de cada tipo de inter­
vención provino sobre todo de la dinámica de conflictos y
acuerdos entre actores sociales así como de los grandes obje­
tivos que se trató de alcanzar y los problemas a los que se
intentó dar respuesta. La definición de esos objetivos es siem­
pre una actividad política, por más que por conveniencia o
por error se la considere una cuestión técnica. Nuestro siglo
conoció casos horriblemente perversos de gestión pública
eficiente al servicio de objetivos deleznables: desde los cam­
pos nazis de exterminio hasta e! prolijo registro de la desa­
parición de personas y el robo de recién nacidos del terro­
rismo de Estado, pasando por el body count de la guerra de
Vietnam, que deberían ayudar a complementar el entusias­
mo por los instrumentos con una acuciosa preocupación por
los objetivos. Si la referericia resulta desagradable, la litera­
tura latinoamericana brinda un ejemplo más ingenioso: el
del capitán Pantaleón Pantoja, el personaje de Mario Vargas
Llosa. Soldado disciplinado y patriota a carta cabal, el bueno
23. En 1998 el "Operativo Casablanca" del gobierno de Estados
Unidos comprobó el activo ínvolucramienro de parte del sistema financie­
ro mexicano en dlavado de dinero proveniente del narcotráfico. Cfr. ante­
cedentes de esta cuestión en EsTÉVEZ (1995 y 1996).

de Pantaleón se convirtió en poco tiempo en el gerente públi­
co más eficiente y exitoso de lo que, de todos modos, nunca
dejó de ser un lupanar de frontera., ' en América Latina". En El Trimestre Económico 241, enero­
Frente a las recomendaciones sobre el "más allá del
Consenso de Washington" es dificil no recordar a la Alianza
para elProgreso de la década de 1960. Después de haber
colaborado durante décadas en la configuración de una
estructura retardataria y autoritaria de poder en muchos de
y
los países de la región, de haber convertido a las élítes lati­
noamericanas en pilares estratégicos de su hegemonía hemis-,
férica, el gobierno estadounidense, gracias a la buena
conciencia de algunos funcionarios de la presidencia de John
F. Kennedy y a la necesidad de prevenir la reiteración de
acontecimientos como la revolución en, Cuba, trató de con­
vencer a esas mismas élites que moderaran, de alguna mane­
ra, sus instintos más primordiales y aceptaran reformar sus
propias bases de poder. El resultado es conocido. Las reco­
mendaciones de reforma del "post-Consenso" son, por
supuesto, mucho más modestas que las de la'Alianza para el
Progreso, y los desafíos de la desigualdad y el empobrecí­
miento suscitan menos alarma que los de los guerrilleros de
la Sierra Maestra. De todos modos es incuestionable que e!
Banco y sus recomendaciones han sido parte de! conjunto
de actores y de ideas que contribuyeron a gestar la estruc­
tura de poder económico y en buena medida político, pre­
dominante hoy en la mayoría de los países de América Latina.
Algunos de esos actores e ideas son preexistentes a la acción
del Banco; pero el grado de preeminencia alcanzado por
unos y otras encontró en las condiciones, recomendaciones
y financiamiento del Banco -y de otros organismos multila­
terales- un complemento estratégico. La evidencia disponi­
ble hasta el momento siembra dudas sobre las probabilida­
des de los proponentes del "post-Consenso" de conseguir
resultados más auspiciosos que sus antecesores -aunque tam- ,
poco existen bases para descartarlas. La política; incluso la
política reducida a administración, siempre es un juego de
finales abiertos.
La preocupación por la eficacia, la eficiencia y la trans­
parencia de las políticas públicas, debe decirse una vez más,
no es irrelevante. Al contrario, importa mucho, por respe­
to a quienes de una u otra manera aportan los recursos con
que se financia la gestión estatal, por una efectiva vigencia
de una concepción más amplia de la democracia, por la fun­
cionalidad de un buen gobierno a una política de desarro­
llo, porlas fuertes restricciones fiscales que deben ser afron­
tadas, y porque siempre es mejor hacer bien las cosas que
hacerlas mal. Sin embargo, una buena administración no
mejora la calidad de los objetivos de las políticas a cuyo ser­
vicio se desenvuelve, del mismo modo que e! tipo de vehí­
culo hace el viaje más placentero o incómodo, veloz o lento,
caro o económico, pero no modifica su dirección ni su des­
tino -cuestiones éstas en las que el manejo del volante es
insustituible.
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 1
EL SOCIALISMO y SU POSTERIDAD

En febrero de 1998, tras una reunión política con el

mando americano en Washington, Tony Blair habló de
su aspiración a crear un consenso internacional en el
centro izquierda para el siglo XXI. El nuevo enfoque de­
sarrollaría un marco político para responder a las trans­
formaciones en el orden mundial. "Lavieja izquierda se
resistía a ese cambio. La nueva derecha no quería pro­
pulsarlo. Nosotros tenemos que .impulsar ese cambio
para producir solidaridad social y prosperidad 1". La ta­
rea es imponente, porque, como indican estas afirma­
ciones, las ideologías políticas existentes han perdido
repercusión.
Hace ciento cincuenta años escribió Marx que "un
espectro recorre Europa"-·el espectro del socialismo o
del comunismo-. Esto sigue siendo cierto, pero por ra­
zones diferentes a las que Marx tenía en mente. El socia­
lismo y el comunismo han muerto, pero siguen rondán­
donosoNo podemos simplemente desechar los valores e
ideales que los impulsaron, ya que algunos siguen siendo
intrínsecos a la vida buena cuya realización es el objetivo
del desarrollo social y económico. El reto es conseguir
que estos valores sean tomados en cuenta allí donde el

11
 LA TERCERA VÍA

I
{

programa económico del socialismo ha quedado des­ l·

acreditado.
Las ideas políticas parecen haber perdidohoy día su
capacidad para estimular y los líderes políticos su capa­
cidad para dirigir.El debate público está dominado por
preocupaciones acerca de los criterios morales en decli­
ve, las divisionescrecientes entre ricos y pobres, las ten­
siones del Estado de bienestar. Los únicos grupos que
parecen resueltamente optimistas son los que tienen fe
en que la tecnología resuelva nuestros problemas. Pero
el cambio tecnológico tiene consecuencias ambivalen­
tes y, en cualquier caso, la tecnología no puede consti­
tuir el fundamento de un programa político efectivo.Si
el pensamiento político va a recobrar sus cualidades es­
timulantes no ha de ser ni simplemente reactivo ni limi­
tarse a-lo cotidiano y a lo provinciano. La vida política
no es nada sin ideales, pero los ideales son vacíos si no
se refieren a posibilidades reales. Necesitamos saber
tanto qué tipo de sociedad desearíamos crear como las
formas concretas de acercarnos a ella. Este libro quiere
mostrar cómo pueden alcanzarse estos objetivosy resu­
citar el idealismo político.
Mi principal punto de referencia es Gran Bretaña,
aunque muchos de mis argumentos tienen mayor al­
cance. En el Reino Unido, como en la actualidad ocurre
en muchos otros países, la teoría va por detrás de la
práctica. Privadosde las viejascertidumbres, los gobier­
nos que dicen representar a la izquierda están haciendo
política sobre la marcha. El esqueleto de su quehacer
político necesita cubrirse con carne teórica -no sólo
para respaldar lo que hacen, sino para dotar a la política
de un mayor sentido de la dirección y el propósito-.

12
 ANTHONY GIDDENS

Pues, por supuesto, la izquierda ha estado siempre unida

al socialismo y, al menos <;omosistema de gestión eco­
nómica, el socialismo ya no existe.

LA MUERTE DEL SOCIALISMO

Los orígenes del socialismo están ligados al primer

desarrollo de la sociedad industrial, entre la mitad y el
ocaso del siglo XVIII. Lo mismo puede decirse de su prin­
cipal oponente, el conservadurismo, que cobró forma
en respuesta a la Revolución Francesa. El socialismo co­
menzó siendo un cuerpo de pensamiento opuesto al in­
dividualismo; su interés por desarrollar una crítica del
capitalismo vino después. Antes de tomar un significa­
do muy específico con el nacimiento de la Unión Sovié­
tica, el comunismo y el socialismo se solapaban en gran
medida, cada uno tratando de defender la primacía de
lo social o lo comunal.
El socialismo fue antes que nada un impulso filosófi­
co y ético, pero empezó mucho antes de Marx a tomar
la apariencia de una doctrina económica. Fue Marx, sin
embargo, quien proporcionó al socialismo una teoría
económica elaborada. También situó al socialismo en el
contexto de una descripción global de la historia. La pos­
tura básica de Marx acabó siendo compartida por todos
,e¡
los socialistas, independientemente de lo agudas que
fueran otras diferencias entre ellos. El socialismo busca
exponer las limitaciones del capitalismo para humani­
zarlo o para acabar con él. La teoría económica del socia­
lismo depende de la idea de que, dejado a sus propias di­
námicas, el capitalismo es económicamente ineficiente,
I 13

L
 ·.i~' . -', !
I
-

LA TERCERA VÍA

l- ..

La idea de que el capitalismo puede ser humanizado r

!.
I
a través de la gestión económica socialista dota al socia­ 1

lismo de la mayor ventaja que pueda poseer, incluso

aunque haya habido muchas descripciones diferentes
sobre cómo pueda lograrse tal objetivo. Para Marx, el
socialismo valía o no según su capacidad para crear una
sociedad que generara mayor riqueza que el capitalis­
mo y diseminara esa riqueza de un modo más equitati­
vo. Si el socialismo está ahora muerto, lo está precisa­
mente porque 'estas demandas han fracasado. Lo han
hecho de una manera singular. Durante más o menos
un cuarto de siglo tras la 11Guerra Mundial, la planifica­
ción socialista parecía algo establecido, tanto en el Oes­
te como en el Este. Un destacado observador económi­ f .
co, E. F. M. Durbin, escribía en 1949 que "todos somos
planificadores ahora ... El colapso de la fe popular en el
laissez-faire ha sucedido con una rapidez espectacular ...
en todo el mundo desde la guerra" 2.
El socialismo fue dominado en el Oeste por la social­
democracia -socialismo moderado, parlamentario-,
construida a partir de la consolidación del Estado de bien­
estar. En la mayoría de los países, incluyendo Gran Bre- .
taña, el Estado de bienestar fue una creación de la dere­
cha tanto corno de la izquierda, pero en el periodo de
posguerra los socialistaslo reclamaron corno propio. Du­
rante al menos algún tiempo, incluso la planificación mu­
cho más completa adoptada en las sociedades de estilo so­
viético pareció económicamente eficaz, si bien siempre
políticamente despótica. Sucesivos gobiernos america­
nos, en los años sesenta, se tomaron en serio la afirmación

14
 ANTHONY GlDDENS

de que la Unión Soviética podría adelantar económica­

mente a Estados Unidos en los siguientes treinta años.
En retrospectiva, podemos tener bastante claro por
qué la Unión Soviética, lejosde sobrepasar a Estados
Unidos, se quedó trágicamente rezagada, y por qué la
socialdemocracia se topó con crisis propias. La teoría
económica del socialismo fue siempre inadecuada, in­
fravalorando la capacidad del capitalismo para innovar,
adaptarse y generar una productividad creciente. El so­
cialismo tampoco logró captar la importancia de los
mercados como proveedores de información, que ofre­
cen datos esenciales a compradores y vendedores. Estas
insuficiencias sólo se revelaron en su totalmagnitud con
los intensos procesos de la globalización y el cambio tec­
nológico de los primeros años setenta en adelante.
Durante el periodo a partir de mediados de los años se­
tenta, bastante antes de la caída de la Unión Soviética, la
socialdemocracia se vio crecientemente desafiada por las
filosofiasde libre mercado, en particular por la ascensión
del thatcherismo o del reaganismo --descritos más gené­
ricamente como neoliberalismo-. Durante el periodo
anterior, la idea de liberalizar mercados parecía pertene­
cer al pasado, a una era que había sido superada. De ser
generalmente consideradas como excéntricas, lasideas de
Friedrich von Hayek--el principal defensor del libre mer­
cado- y otros detractores librecambistas del socialismose
convirtieron súbitamente en una fuerza a ser tenida en
cuenta. El neoliberalismo tuvo un impacto menor sobre la
mayoría de los países de Europa continental que sobre el
Reino Unido, Estados Unidos, Australia y Latinoamérica.
No obstante, en el continente, como en todas partes, lasfi­
losofiasde libre mercado cobraron importancia.

15
 LA TERCERA VÍA

Las categorías de "socialdemocracia" y "neoliberalis­

mo" son amplias, y han abarcado grupos, movimientos
y partidos de varias tendencias y convicciones. Aunque
cada uno influía sobre el otro; por ejemplo, los gobier­
nos de Ronald Reagan y Margaret Thatcher siguieron
políticas diferentes en contextos determinados. Cuan­
do Thatcher llegó al poder, no tenía una ideología total­
mente acabada, que fue desarrollando a medida que
ella prosperaba. Políticas thatcheristas seguidas por par­
tidos "de izquierda", como en Nueva Zelanda, han dado
un aire diferente, una vezmás, a ciertas ideas políticasda­
ves. Es más, el neoliberalismo tiene dos ramales. El prin­
cipal es el conservador --el origen del término "lanueva
derecha"-. El neoliberalismo se convirtió en la ideolo­
gía de muchos partidos conservadores en todo el mun­
do. No obstante, hay un tipo importante de pensamien­
to asociado a las filosofias de libre mercado que, en
~ contraste con el conservador, es libertarío * en cuestio-
o nes morales y económicas. A diferencia de los conserva­
:: dores thatcheristas, por ejemplo, los libertarios apoyan
10-tIa libertad sexual o la despenalización de las drogas.

~
J<,
f Socialdemocracia es un término aún más amplio y
.;') .!f.- ambiguo. Con él me refiero a partidos Yotros grupos de
] ~ la izquierda reformista, induyendo el Partido Laborista
tJy británico. Al comienzo del periodo de posguerra, social­
demócratas de muchos países diferentes compartían
una perspectiva bastante similar.A ésta es a la que me re-
* Contrariamente a lo que ocurre entre nosotros, en el mundo an­
glosajón el término libertario o libertarismo no tiene ninguna relación
directa con la tradición anarquista. Se refiere más bien a un libera­
lismo radicalmente individuaIlista, tanto en temas político-econó­
micos como morales. El más relevante ejemplo teórico del mismo se
encuentra en la obra de R. Nozick. (N delT.)

16
 ANTHONY GIDDENS

feriré como socialdemocracia a la antigua o socialdemo­

cracia clásica.Desde los años ochenta, como respuesta al
ascenso del neoliberalismo y a los problemas del socialis­
mo, socialdemócratas de todoel mundo han comenzado
a desviarse de este punto de vista precedente. Los regí­
menes socialdemócratas han variado sustancialmente en
la práctica, al igual que los sistemas de bienestar que han
alimentado. Los Estados de bienestar europeos pueden
dividirse en cuatro grupos institucionales, que tienen
orígenes históricos, objetivosy estructuras comunes:

• el sistema del Reino Unido, que hace hincapié en

los serviciossociales y en la salud, pero que tiende
también a tener prestaciones según el nivel de in­
gresos;
• Estados de bienestar escandinavos o nórdicos, que
tienen una base tributaria muy alta, universalista
en orientación, que proporciona prestaciones ge­
nerosas y servicios estatales consolidados, incluida
la asistencia sanitaria;
• sistemas centroeuropeos, que tienen un compro­
miso relativamente bajo con los servicios sociales,
!
pero importantes prestaciones en otros aspectos,
I financiadas principalmente por el empleo y basa­
1
das en contribuciones a la seguridad social;
• sistemas meridionales, similares en forma a los
centroeuropeos, pero menos completos y finan­
ciando menores niveles de protección 3.

Teniendo en cuenta estas variaciones, la socialdemo­

cracia clásica y el neo liberalismo encarnan dos filosofías
políticas bastante distintas.

17
 LA TERCERA VÍA

Socialdemocraciaclásica (lavieja izquierda)

-Fuerte intervención del Estado en la vida social

y económica.
-El Estado predomina sobre la sociedad civil.
-Colectivismo.
-EconollÚa keynesianade demanda,máscorporativismo.
-Papel restringido de los mercados: economía mixta
o social.
-Pleno empleo.
-Fuerte igualitarismo.
-Estado de bienestar de gran extensión, que protege a
los ciudadanos "desdela cuna hasta la tumba".
-Modernización lineal.
-Débil conciencia ecológica.
-Internacionalismo.
-Pertenece al mundo bipolar.

Thatcherismo o neoliberalismo (la nueva derecha)

-Gobierno mínimo.
-Sociedad civilautónoma.
-Fundamentalismo de mercado.
-Autoritarismo moral, más un acusado individualismo
económico.
-El mercado de trabajose desregulacomo ningún otro.
-Aceptación de la desigualdad.
-Nacionalismo tradicional.
-Estado de bienestar como red de seguridad.
-Modernización lineal.
-Débil conciencia ecológica.
-Teoría realista del orden internacional.
-Pertenece al mundo bipolar.

18
 ANrHONY GIDDENS

Hago un resumen de las diferencias en los dos recua­

dros anteriores. Las comparaciones apresuradas de esta
clase acarrean un evidente riesgo de caricaturización. A
pesar de ello, los contrastes aquí señalados son reales e
importantes, y los vestigiosde la socialdemocracia clási­
ca son aún fuertes en todas partes.

LA SOCIALDEMOCRACIA A LA ANTIGUA

La socialdemocracia a la antigua veía al capitalismo

de libre mercado como causante de muchas de las se­
cuelas problemáticas que Marx diagnosticó, pero creía
que éstas podían ser mitigadas o superadas a travésde la
intervención del Estado en el mercado. El Estado tiene
la obligación de suministrar bienes públicos que los
mercados no pueden abastecer, o que sólo lo pueden
hacer de modo fraccionario. Una fuerte presencia esta­
tal en la economía, y también en otros sectores de la so­
ciedad, es normal y deseable, ya que el poder público,
en una sociedad democrática, representa la voluntad
colectiva.La toma de decisiones colectiva,involucrando
'f al gobierno, a los empresarios y a los sindicatos, reem­
¡ plaza en parte a los mecanismos del mercado.
Para la socialdemocracia clásica, la intervención del

I
Estado en la vida familiar es necesaria y merece aplau­
dirse. Las prestaciones estatales son vitales para soco­
, rrer a las familias necesitadas, y el Estado debería inter­
I venir allí donde los individuos, por una u otra razón,
¡ sean incapaces de valerse por sí mismos. Con algunas
í
excepciones conspicuas, los socialdemócratas a la anti­
1 gua tendían a sospechar de las asociacionesvoluntarias.
1
,
.~
19
 LA TERCERAVÍA

Tales grupos hacen con frecuencia mayor malque bien,

pues comparados con los servicios sociales de proce­
dencia estatal tienden a resultar poco profesionales,
erráticos,· entrando en relaciones clientelares con quie­
nes se relacionan.
John Maynard Keynes, la inspiración económica del
consenso sobre el bienestar de la posguerra, no era socia­
lista, pero compartía algunas de las inquietudes de Marx
y del socialismo. Como Marx, Keynes consideraba que el
capitalismo tenía cualidades irracionales, pero creía que
éstas podían controlarse para salvar al capitalismo de sí
mismo. Tanto Marx como Keynes tendían a dar por sen­
tada la productividad del capitalismo. El hecho de que la
teoría keynesiana prestara relativamente poca atención
al lado de la oferta de la economía estaba en armonía
con las preocupaciones socialdemócratas. Keynes mos­
tró cómo el capitalismo de mercado podía estabilizarse
mediante la gestión de la demanda y la creación de una
economía mixta. Aunque no la apoyaba, uno de los ras­
gos de la economía mixta en Europa era la nacionaliza­
ción. Alguno!' sectores económicos deberían ser retira­
dos del mercado, no sólo debido a las deficiencias de los
mercados, sino porque industrias esenciales para el inte-
.rés nacional no deberían estar en manos privadas.
La búsqueda de la igualdad ha sido una preocupa­
ción fundamental de todos los socialdemócratas, inclui­
do el Partido Laborista británico. Una igualdad mayor
ha de lograrse mediante diversas estrategias de nivela­
ción. La imposición progresiva, por ejemplo, vía Estado
de bienestar, quita a los ricos para dar a los pobres. El
Estado de bienestar tiene dos objetivos: crear una socie­
dad más igual, pero también proteger a los individuos

20
 ANTHONY GIDDENS

durante el ciclo vital. Las primeras medidas de bienestar,

que datan del siglo XIX, fueron introducidas por liberales
o conservadores, y a ellas se opuso frecuentemente la
clase obrera organizada. El Estado de bienestar de pos­
guerra, sin embargo, ha tenido normalmente una base
fuerte entre la clase trabajadora manual, que hasta hace
veinte años era la primera fuente de apoyo electoral de
los partidos socialdemócratas,
Hasta las derrotas de finales de los años setenta, toda
la socialdemocracia siguió un modelo lineal de moder­
nización -la ''vía del socialismo"-. El sociólogo T. H.
Marshall, quizá el más relevante intérprete de la apari­
ción del Estado de bienestar en el Reino Unido, ofreció
una descripción precisa de tal modelo. El Estado de bien­
estar es el punto álgido de un prolongado proceso de
evolución de los derechos de ciudadanía. Como la mayo­
ría de los observadores a comienzos del periodo de pos­
guerra, Marshall esperaba que los sistemas de bienestar
se expandirían progresivamente, uniendo el desarrollo
económico a una más completa realización de los dere­
chos sociales.
En conjunto, la socialdemocracia a la antigua no tenía
una actitud hostil hacia las preocupaciones ecológicas,
pero le fue dificil acomodarse a ellas. Su acento corpora­
tivista, su orientación al pleno empleo y su énfasis aplas­
tante sobre el Estado de bienestar hacían que resultara
distorsionante enfrentarse a las cuestiones ecológicas de
una manera sistemática. Tampoco en la práctica tenía
una actitud global destacada. La socialdemocracia era de
orientación internacionalista, estaba más preocupada
por crear solidaridad entre partidos políticos de menta­
lidad similar que por afrontar los problemas globales

21
 LA TERCERA VÍA

como tales. Mas estaba fuertemente ligada al mundo bi­

polar -situada entre el bienestar minimalista de Estados
Unidos y las economías dirigistas del comunismo.

LA PERSPECTIVA NEOUBERAL

La hostilidad hacia el "gobierno extenso" (big govern­

ment), una característica primaria y principal de las ideas
neoliberales, proviene de varias fuentes. El padre funda­ ! '

dor del conservadurismo en Gran Bretaña, Edmund

Burke, expresó su aversión al Estado; que si se expande
demasiado se convierte en el enemigo/de la libertad y la
independencia. El conservadurismo americano ha sido
hostil durante mucho tiempo al gobierno centralizado.
El thatcherismo se sirvió de estas ideas, pero también del
clásico escepticismo liberal acerca del papel del Estado,
basado en argumentos económicos sobre la naturaleza
superior de los mercados. La tesisdel Estado mínimo está
estrechamente vinculada a una visión característica de la
sociedad civil como mecanismo autogenerador de soli­
daridad social. Debe permitirse florecer a los pequeños
pelotones de la sociedad civil,y lo harán si están libres de
trabas impuestas por la intervención estataL Las virtudes
de la sociedad civil,si se deja que ésta se desarrolle a sus
anchas, incluyen en teoría ''buen carácter, honestidad,
deber, autosacrificio, honor, servicio, autodisciplina, tole­
rancia, respeto, justicia, autosuperación, responsabili­
dad, urbanidad, entereza, coraje, integridad, diligencia,
patriotismo, consideración hacia los demás, austeridad y
dignidad" 4. "Para la sensibilidad moderna", dice el escri­
tor, estasvirtudes "tienen la melodia de un antiguo hechi-

22
 ANTHONY GIDDENS

zo" -pero esto es porque el poder del Estado las ha re­

primido a base de sabotear a la sociedad civil.
Se dice que el Estado, especialmente el Estado de bien­
estar, destruye el orden civil,pero que los mercados no,
pues éstos prosperan a partir de la iniciativa individual.
Al igual que el orden civil,los mercados, dejados a su pro­
pia dinámica, proporcionarán el mayor bien a la socie­
dad. Los mercados "son máquinas en perpetuo funcio­
namiento, que requieren sólo un marco legal y ausencia
de interferencia estatal para generar crecimiento inin­
terrumpido" 5.
Los neoliberales unen las fuerzas liberadas del mer­
cado a una defensa de las instituciones tradicionales,
en especial la familia y la nación. La iniciativa individual
se desarrolla en la economía, pero deberían fomentarse
obligacionesy deberes en estasotras esferas.La familia tra­
dicional es una necesidad funcional para el orden social,
como lo es la nación tradicional. Otros tipos de familia,
como las monoparentales, o las relaciones homosexuales,
sólo contribuyen a la decadencia sociaLLo mismo ocurre
con todo lo que debilite la integridad nacional. Las alusio­
nes xenófobas son normalmente claras en las proclamas
de autores y políticos neoliberales -reservan algunas de
1
,1 sus críticasmás severaspara el multiculturalismo.
El thatcherismo es característicamente indiferente a
:!:
las desigualdades, o bien las respalda activamente. La
idea de que "la desigualdad social es intrínsecamente
i, !
censurable o nociva" es "ingenua y poco plausible" 6. Por
encima de todo, está en contra del igualitarismo. Las po­
i líticas igualitarias, más obviamente las seguidas en la
Rusia soviética, crean una sociedad de uniformidad mo­
1
.~
·1
nótona y sólo pueden implementarse mediante el uso

23
,1:
t:
 \--

LA TERCERA VÍA

del poder despótico. Aquellos más cercanos alliberalis­

mo, sin embargo, consideran la igualdad de oportuni­
dades tan deseable corno necesaria. Éste fue el sentido
en queJohn Major,repitiendo iriverosímilmente a Marx,
habló de su intención de. crear una sociedad sin clases.
Una sociedad donde el mercado opera libremente pue­
de producir grandes desigualdades económicas, pero
éstas no importan mientras personas con determina­ r· -,
ción y capacidad puedan alcanzar posiciones que se !\

adecuen a sus facultades.

. La oposición al Estado de bienestar es uno de los ras­
gos neoliberales más distintivos. El Estado de bienestar
es visto corno el origen de todos los males, de manera pa­
recida a como lo fuera el capitalismo para la izquierda
revolucionaria. "Recordaremos el Estado de bienestar
con la misma sorna despreciativa con la que ahora con­
templamos la esclavitud como medio de organizar un
trabajo eficaz, motivado", dice un escritor. El Estado de
bienestar "inflige un daño enormemente destructivo a
sus supuestos beneficiarios: los vulnerables, los margina­
dos y los desgraciados... debilita el espíritu emprendedor
y valiente de los hombres y mujeres individuales, y coloca
una carga de profundidad de resentimiento explosivo
bajo losfundamentos de nuestra sociedad libre" 7.
¿Qué producirá bienestar si el Estado de bienestar ha
de ser desmantelado? La respuesta es el crecimiento eco­
nómico guiado por el mercado. Por bienestar no debe­
rían entenderse las prestaciones estatales, sino la maxi­
mización del progreso económico, y, por consiguiente,
de la riqueza global, derivada de permitir a los mercados
hacer sus milagros. Esta orientación va normalmente
acompañada de un abandono de los problemas ecológi-

24
 ANrHONY GIDDENS

cos por tratarse de historias para río dormir. Thatcher

hizo algún guiño al "capitalismo verde", pero la actitud
usual ha sido de hostilidad. Los riesgos ecológicos, se ha
dicho, son exagerados o inexistentes -- una invención de
fatalistas-. La evidencia apunta, por el contrario, hacia
una era de prosperidad mayor y más universal de lo que
jamás se haya conocido. Ésta es una concepción lineal de
la modernización, que prácticamente descarta cualquier
límite al desarrollo económico.
A diferencia de la socialdemocracia clásica, el neoli­
beralismo es una teoría globalizadora, y ha colaborado
muy directamente con fuerzas globalizadoras. Los neo­
liberales aplican a escala mundial la filosofia que les
guía en sus compromisos más locales. El mundo progre­
sará más si se permite a los mercados funcionar con pe­
queñas interferencias o sin ellas. Como defensores de la
. nación tradicional, no obstante, los neoliberales adop­
tan una teoría realista de las relaciones internacionales
-la sociedad global es todavía una sociedad de Estados­
nación, y en un mundo de Estados-nación es el poder lo
que cuenta-. Estar preparados para la guerra, y el
mantenimiento de la fuerza militar, son elementos nece­
sarios del papel de los Estados en el sistema internacio­
nal. Como la socialdemocracia a la antigua, el neolibera­
lismo se desarrolló en el orden bipolar y está marcado
por las condiciones de su origen.

LAs DOCTRINAS COMPARADAS

Puede parecer que el neo liberalismo haya triunfado

en el mundo. Después de todo, la socialdemocracia está

25
 :.~

LA TERCERAVÍA

inmersa en una confusión ideológica, y si hace cincuen­

ta años todo el mundo era planificador, ahora nadie pa­
rece serlo. Es un trastocamiento considerable, ya que
durante almenos un siglo los socialistas se supusieron a
sí mismos en la vanguardia de la historia.
Con todo, más que ser incuestionado, el neoliberalis­
mo se encuentra en una situación problemática, y es im­
portante ver por qué. La razón principal es que sus dos
mitades -:-el fundamentalismo de mercado y el conser­
vadurismo- están en tensión. El conservadurismo siem­
pre significó un acercamiento. cauteloso y pragmático al
cambio social y económico -una actitud adoptada por
Burke ante las reclamaciones mesiánicas de la Revolu­
ción Francesa-. La continuidad de la tradición es esen­
cial para la idea de conservadurismo. La tradición con­
tiene la sabiduría acumulada del pasado y proporciona,
por consiguiente, una guía para el futuro. La filosofia
de libre mercado toma una actitud bastante diferente,
cifrando sus esperanzas para el futuro en el crecimiento
económico ilimitado producido por la liberación de las
fuerzas del mercado.
La devoción al libre mercado, por un lado, ya la fami­
lia y nación tradicionales, por otro, es contradictoria en
sí misma. Se supone que el individualismo y la elección
se detienen abruptamente en la frontera de la familia y
de la identidad nacional, donde la tradición debe per­
manecer intacta. Pero nada hay más disolvente de la tra­
dición que la "revolución permanente" de las fuerzas
del mercado. El dinamismo de las sociedades de mer­
cado socava las estructuras tradicionales de autoridad y
fracciona las comunidades locales; el neoliberalismo
crea nuevos riesgos e incertidumbres que espera que los

26
 ANrHONY GIDDENS

ciudadanos se limiten a ignorar. Más aún, descuida la

base social de los propios mercados, que dependen de
las propias formas comunales que el fundamentalismo
de mercado contribuye indiferentemente a disolver.
¿Qué ocurre con la socialdemocraciaa la antigua? Po­
demos distinguir un ramillete de rasgos socialesque en
el consenso sobre el bienestar keynesiano se daban por
supuestos·-todos ellos se han desintegrado posterior-
mente: r:

• un sistema social, y especialmente una forma de

familia-en la que el marido ganaba el pan y la es­
posa era ama de casa y madre-, que permitían
una definición no ambigua de pleno empleo;

I
.~
• un mercado de trabajo homogéneo en el que los
hombres amenazados por el desempleo eran prin- .
cipalmente trabajadoresmanuales dispuestosa rea­
lizar cualquier trabajo por un salario que asegura­
ra su supervivenciay la de susfamilias;
• el predominio de la producción en masa en secto­
res básicos de la economía, que tendía a crear
condiciones de trabajo estables, aunque poco pro­
vechosas, para gran parte de la fuerza de trabajo;
• un Estado elitista, con pequeños grupos de fieles
expertos cívicosen la burocracia estatal dirigien­
do laspolíticasfiscalesymonetarias a implementar;
• economías nacionales que estaban sustancialmen­
te contenidas dentro de lasfronteras soberanas, ya
que el keynesianismo asumía el predominio de la
economía doméstica sobre el comercio exterior
en bienes y servicios 8.

27
 l.

LA TERCERAVÍA

El igualitarismo de la vieja izquierda tenía intencio­

nes nobles, pero ha llevado en ocasiones, como dicen
sus detractores derechistas, a consecuencias perversas
-visibles, por ejemplo, en la ingeniería social que ha
dejado un legado de viviendasde protección oficialrui­
nosasy convertidas en foco de crímenes-. El Estado de
bienestar, considerado por muchos el núcleo de la polí­
tica socialdemócrata, crea hoy casi tantos problemas
como los que resuelve. ~ f"
{Od [La lVUl

Los DEBATES RECIENTES

Los partidos socialdemócratas, en Europa y fuera de

ella, han sido muy conscientes de estas cuestiones, y al
menos desde comienzos de los años ochenta han veni­
do respondiendo activamente a ellas. La necesidad de
cortar amarras con el pasado cobró mayor vigor con el
colapso del comunismo de Europa oriental en 1989.La
mayoría de los partidos comunistas occidentales cam­
biaron sus nombres y se acercaron a la socialdemocra­
cia, mientras que en los países del este de Europa se for­
maron nuevos partidos socialdemócratas.
En el Reino Unido, el primer intento sistemático de
alejarse de los principios socialdemócratas clásicos se
encuentra en el Informe Político del Partido Laborista
de octubre de 1987.Se formaron siete grupos de análi­
sis, cada uno cubriendo un área política diferente. Se
suponía que el informe involucraría también al públi­
co, pero lasreuniones públicasfueron escasamenteaten­
didas y no tuvieron gran peso al final. Enfrentados con
la respuesta pública al thatcherismo, existía un acuerdo

28
 ANrHONY GIDDENS

general entre los grupos políticossobre la necesidad de

que el laborismopusiera un mayor énfasisen la libertad
individualy la elección personal. Se rechazaron prome­
sas anteriores de aumentar lá titularidad pública de la
industria, se abandonó explícitamente la economía de
demanda keynesianay se redujo la dependencia de los
sindicatos. Se introdujeron asuntos ecológicos, pero
eran de baja intensidad y no se supieron adecuar real­
mente al resto del programa político.
Similaresprocesos de reforma se dieron:también en
la mayoría de los partidos continentales, que empeza­
ron generalmente algo antes y produjeron en algunos
casos cambios ideológicos más importantes. Los parti­
dos socialdemócratas empezaron a preocuparse por
cuestiones como la productividad económica, las políti­
cas participativas,el desarrollo comunitario y, particu­
larmente, la ecología.La socialdemocracia"dioun paso
más allá del campo de la distribución de recursos para
dirigirse hacia la organización fisica y social de la pro­
ducción y las condiciones culturales del consumo en las
sociedadescapitalistasavanzadas"9.
En Noruega, por ejemplo, el Partido Laborista cele­
bró un "Debatesobre la libertad" en 1986-1988,tras un
periodo de gobierno thatcherista. Se debatieron seiste­
mas en grupos localesde estudio de todo el país: la rela­
ción entre lo privado y lo público, la flexibilidad de la
jornada laboral, las oportunidades educativas,el medio
ambiente, la vivienday la democracia económica. De­
fender los intereses individualesya no era considerado
lenguaje obsceno, y el partido debía ser "un partido
abierto", a travésdel cual una diversidad de grupos po­
día presionar a favorde sus demandas. Un delegado co-

29
 LA TERCERA VÍA

lombiano en una reunión de la Internacional Socialista

en 1989 comentaba de este viraje político: "Mi partido
se llama liberal, pero es básicarvente socialista. Con es- f

tos europeos ocurre al revés" 10.·· .

l\
Algunos de los principales partidos comunistas occi­
dentales sufrieron cambios similares en los años ochen­
ta. El Partido Comunista Italiano se refundó como el
Partido Democrático de la Izquierda en 1991. Bastante
antes de eso, sin embargo, el partido había empezado a
poner de relieve temas como los que discutían los parti­
dos socialdemócratas. En Italia se inició un debate de
gran importancia a mediados de los ochenta para ver
hasta qué punto seguían teniendo significado las cate­
gorías de izquierda y derecha. -Las preocupaciones eco­
lógicas, la participación comunitaria y la reforma cons­
titucional fueron puestas en primer plano.
Probablemente, los debates más significativos tuvie­
ron lugar en Alemania. Como en otros lugares, el obje­
tivo era responder al ascenso de las filosofias de libre
mercado, pero la demanda de un giro político estaba
también fuertemente influida por la presencia de un
movimiento verde poderoso. Cinco años de intensa dis­
cusión desembocaron en un nuevo Programa Básico
para el SPD, instituido en el año simbólico de 1989. El
programa ponía gran énfasis en las preocupaciones eco­
lógicas. Los socialdemócratas alemanes fueron el pri­
mer gran partido socialdemócrata que aceptó la ruptu­
ra producida en el pensamiento ecológico a finales de
los años setenta. En el pensamiento socialdemócrata
clásico se había asumido que existía un juego de suma
cero entre desarrollo económico y protección del me­
dio ambiente. Según la nueva elaboración de la moder-

30
 ANrnONY GIDDENS

nización ecológica, la protección del medio ambiente

se considera más una fuente de crecimiento económico
que lo contrario.
El Programa Básico también reconocía el impacto
del "posmaterialismo" en los países desarrollados. Ésta
es una idea desarrollada más extensamente por el cien­
tífico político Ronald Inglehart. Cuando se ha alcanza­
do un cierto nivel de prosperidad, se afirma, los votan­
tes se preocupan menos por las cuestiones económicas
que por la calidad de susvidas.El Programa Básicocon­
cluía que la actitud de la "mayoría próspera" se había
alejado del éthos socialdemócrata del colectivismoy la
solidaridad. La realización personal y la competitividad
económica habían de ser más recalcadas.
,~r
,
o
Desde su declaración histórica de Bad Godesberg en
¡

~.
1959el SPDse había sometido a la "disciplinadel merca­
do". Esto iba a combinarse ahora con un distanciamien­
to ulterior respecto al intervencionismo estatal. "Para
~ nosotros, el cupo del Estado no es un dogma... el punto
,
'.1:·:.:·.

'.:
decisivoes ver si la calidad de vida se asegura mejor me­
diante un aumento del consumo privado o mediante
una mejora en la actuación del Estado".El Programa Bá­
sicohablaba de la necesidad de "reconciliarla actuación
~ económica con la seguridad social"y subrayaba que "la
individualidad y la solidaridad no deberían presentarse

l1.' .. como opuestos". Concluía que "mientras segmentos im­

portantes del electorado no confíen en el SPD para las
tareas de la modernización económica, sino sólo para
:1 asegurar que la protección socialse mantiene, será muy
l
!

I dificilconstruir una mayoría" ll.

:1

~
31

!
 LA TERCI\RA VÍA

ESTRUCTURAS DEAPOYO POLÍTICO

Que estos cambios de posición política eran necesa­

rios viene indicado por los cambios en los esquemas de
apoyo político, a los que-todos los partidos socialdemó­
_g cratas hantenido que reaccionar. Las relaciones de cla-
9! se que solían servir de fundamento al voto y a la afilia­
~ ción política se han alterado drásticamente, debido al
t¡¡¡
fuerte descenso de la clase trabajadora de cuello azul.
La entrada de la mujer a gran escala en la fuerza de tra-
'" bajo ha desestabilizado un punto más los esquemas de
'iI",apoyo clasista. Una minoría considerable ya no vota, y
X_f permanece básicamente ajena al proceso político. El
l'I ,~artido que más ha crecido en los últimos años es uno
cd~ que en absoluto forma parte de la política: el "no parti­
do de los no votantes" 12. Finalmente, hay evidencia sus­
tancial de que ha habido cambios en los valores, en parte
como consecuencia del cambio generacional, y en par­
te como respuesta a otras influencias.
En este último punto, los datos apuntan dos tenden­
cias:un cambio, como se acaba de sugerir, de los "valores
de la escasez"a los "valoresposmaterialistas"; y una distri­
bución cambiante de losvalores, que no se ajusta ni a los
patrones de clase ni a la dicotomía derecha/izquierda.
Aunque sometida a crítica desde muchos lugares, la tesis
de Inglehart sobre el cambio valorativo ha recibido con­
siderable respaldo empírico 13. Reuniendo material esta­
dístico de una serie de países industrializados, Inglehart
muestra cómo los valores de éxito y crecimiento econó­
mico se debilitan con un bienestar material creciente. La
auto expresión y el deseo de un trabajo con significado
están reemplazando a la maximización de las recompen-

32
 ANrHONY GIDDENS

sas económicas. Estas preocupaciones están relaciona­

das con una actitud escéptica hacia la autoridad -que
puede ser despolitizadora,pero que en conjunto empuja
hacia una mayor democracia y compromiso de lo que es
posible actualmente en la política convencional.
Encuestas sociales llevadas a cabo en determinados
países confirman la realidad del cambio de actitud y la
insuficiencia de la división izquierda/derecha para dar
cuenta de ella.John Blundell y Brian Gosschalk, por
ejemplo, opinan que las actitudes socialesy políticas en
el Reino Unido se dividen en cuatro grupos, que llaman
conservador,libertario, socialistay autoritario. La creen­
cia en la libertad económica -el libre mercado- se
mide en un eje yla libertad personal en el segundo.
La postura "conservadora" es la neoliberal: un con­
servador defiende la libertad de mercados, pero quiere
un fuerte control estatal sobre asuntos como la familia,
las drogas y el aborto. Los "libertarios" defienden el in­
dividualismo,y la escasa intervención del Estado en to­
dos los frentes. Los "socialistas"son lo contrario a los
conservadores: quieren una mayor intervención del Es­
I tado en la vida económica, pero desconfían de los mer­
'1
cados y son cautelosos respecto al poder en lo que se re­
i¡ fiere a cuestiones morales. Un "autoritario" es alguien
I
,1 que desea que el gobierno tenga mano firme en todas
las áreas, incluyendo tanto lo económico como lo mo­
ral. El resto mantiene una actitud política más ambigua.
A tenor de los datos de las encuestas, en el Reino Uni­
do un tercio de la población es, según estas definicio­
nes, conservadora, casi un 20% libertario, un 18% so­
cialista, un 13% autoritario y hay un 15% residual. El
Partido Laborista, tal como fue reconstruido por Tony

33
 LA TERCERA VÍA

i
Blair, ocupaba justo. antes de las elecciones de 1997 el t .

primer lugar en todos estos grupo.s, exceptuando. a los

conservadores. De .los que pensaban votar a los conser­
vadores, el 84% procedía de dds grupo.s, conservadores
y libertarios, Los resultados mostraban diferencias muy
claras en función de la edad, que se amoldan a la tesis
de Inglehart: sólo. el 18% de .los comprendidos entre
quince y veinticuatro. años eran conservadores, co.mpa­
rados con el 54% de los mayores de cincúenta y cinco.
De los comprendidos entre quince y veinticuatro. años,
el 72% estaba de acuerdo. con la afirmación "el Estado.
no. tiene derecho. a prohibir ninguna clase de acto se­
xual si es realizado. entre adultos de mutuo. acuerdo.",
mientras que sólo.e136% de los mayo.resde cincuenta y
cinco.afios la compartía 14.
Comparando estos hallazgos con investigaciones en
Estados Unidos, el experto electoral Robert Wo.rcester
concluye que:

las caracterizaciones de los actuales partidos laborista y

conservador ... como "izquierda" y "derecha" enmascaran
cómo.acontecimientos que han afectado.a ambos partidos
en las dos últimas décadas han difuminado. la semántica
del pasado.para describir sus papeles hoy día ... la co.mpara­
ción de los datos recopilados en América y la Gran Breta­
ña del Nuevo.Laborismo son notables po.r su coherencia,
algo.sorprendente po.r cuanto. las ideologías de ambos paí­
ses han sido.en gran medida muy dispares durante los úl­
timos cincuenta años 15.

La comparación entre una gama más amplia de so­

ciedades muestra que lo.general es que las pautas de se-

34
 ANrnONY GIDDENS

guimiento y apoyo político hayan cambiado. Práctica­

mente en todos los países occidentales, el voto ya no se
ajusta a pautas clasistas,y ha variado desde una polariza­
ción izquierda/ derecha hacia un diseño más complejo.
El eje económico que solía separar a los votantes entre
posturas "socialistas" y "capitalistas" tiene una promi­
nencia mucho menor, mientras que los contrastes entre
libertarios y autoritarios, y entre "modernos" y "tradicio­
nalistas", han aumentado. Otras influencias más contin­
gentes -como el estilo de liderazgo- han adquirido
más importancia de la que solían tener.
Hay aquí varios dilemas de apoyo político, pero tam­
bién nuevas posibilidades de construcción de un con­
senso. Los partidos socialdemócratas ya no tienen un
"bloque de clase" consistente en quien confiar. Al no po­
der depender de sus identidades anteriores, tienen que
crear otras nuevas en un ambiente social y culturalmen­
te más diverso 16. Incluso en Suecia, uno de los países en
los que el voto de clase solía ser más representativo, el
valor predictivo de las clases cayó desde el 53% en 1967
hasta el 34% en 1985. El poder profético de las opinio­
nes sobre ciertas cuestiones aumentó firmemente en
este periodo; en Suecia es menos probable que los vo­
tantes másjóvenes y las mujeres se vean influidos por su
posición de clase.

EL DESTINO DE LA SOCIALDEMOCRACIA

Estos cambios no han condenado a los socialdemócra­

tas a una posición polírica marginal. A mediados de 1998,
hay partidos socialdemócratas o coaliciones de centro-

35
 LA TERCERA VÍA

izquierda que ocupan el poder en el Reino Unido, Fran­

r
f
[
t·
i
cia, Italia, Austria, Grecia y varios países escandinavos,
entre otros, en Europa occidental, mientras que en Euro­
pa del Este tienen una influencia creciente.
A pesar de sus éxitos electorales; los socialdemócratas
no han configurado todavía una ideología política nue­
va e integrada. La socialdemocracia estuvo siempre liga­
da al socialismo. ¿Qué orientación debería tener en un
mundo en el que no hay alternativas al capitalismo? El
mundo bipolar fue el contexto en el que se modeló la
socialdemocracia de posguerra. Los socialdemócratas
compartían al menos algunas de las ideas del comunis­
mo, aunque también se definían a sí mismos en oposi­
ción a él. ¿Tiene todavíaalgún sentido estar en la izquierda
ahora que el comunismo se ha desplomado completa­
mente en Occidente, y el socialismo, más ampliamente,
se ha disuelto?
Los debates políticos que tuvieron lugar en Europa a
finales de los años ochenta ya comienzos de los noventa
sin duda reconstruyeron sólidamente la socialdemocra­
cia, pero también produjeron una gran confusión ideo­
lógica. Un participante alemán en la iniciativa del Pro­
grama Básico del SPD resumió las cosas de un modo
esclarecedor:

La decisión de embarcarse en el programa se tomó en

una situación en la que es extraordinariamente dificil tra­
zar un bosquejo claro de las tendencias en el mundo y en
la sociedad. Ése es el dilema en que se encuentra el parti­
do. Sabe que en estos tiempos cambiantes una reorienta­
ción parece necesaria, pero el propio cambio hace que la
reorientación sea dificil de consumar. La ciencia no ofre-

36
 ANrHONY GIDDENS

ce un diagnósticode la época, ninguna comprensión co­

mún de lo que está ocurriendo ni cuálesserán lasfuturas
tendencias 17.

Ante este escenario,. ¿qué provecho podemos sacar

hablando de una tercera vía? La expresión parece ha­
berse acuñado ya a finales del siglo pasado, y fue común
l' entre los grupos de derechas en los años veinte. Sin em­
..... bargo, ha sido utilizada mayormente por socialdemó­
3 cratas y socialistas.A comienzos del periodo de posguerra
tJ
los socialdemócratas estaban convencidos de que esta­
~
ban encontrando una vía distinta al capitalismo de mer­
1 1 cado norteamericano y al comunismo soviético. En el
I-v
,1
'"1 momento de su refundación en 1951, la Internacional
Socialista hablaba explícitamente de la tercera vía en
este sentido. Unos veinte años más tarde, tal y como fue
I '-~
IJ'
usada por el economista checo Ota Sik y otros, se em­
pleó para referirse al socialismo de mercado. A finales de
..,
~ los ochenta los socialdemócratas suecos parecen haber
~ hablado con más frecuencia de la tercera vía, en su últi­
ma versión, para referirse a una importante renovación
~ programática.
La apropiación más reciente de la "tercera vía" por
'- Bill Clinton y Tony Blair ha encontrado un recibimien­
i. jto tibio por parte de la mayoría de los socialdemócratas
'( continentales, así como por los críticos de la vieja iz­
a !quierda en sus respectivos países. En su nueva versión,
~ los críticos contemplan la tercera vía, como un neolibe­
I -;;- ralismo recalentado. Miran a Estados Unidos y ven una
I i~economía bastante dinámica, pero también una socie­
I '3 <ldad con los niveles más extremos de desigualdad en el
¡ _Q mundo desarrollado. Clinton prometió "acabar con el

I~~
1 o ~
37
 LATERCERA VÍA

sistema de bienestar tal como lo conocemos", parecien­

do imitar algunas actitudes de los conservadores neoli­
berales. Al llegar al poder, dicen sus críticos, Blair y el
Nuevo Laborismo han perseverado en las políticas eco­ r
nómicas de Margaret Thatcher, 1,

Mi propósito a continuación no es valorar si esas ob­ ,.

i
servaciones son o no certeras, sino analizar dónde se r
encuentra el debate sobre el futuro de la socialdemo­ I

cracia .:Daré por hecho que la "tercera vía" se refiere a

!
i
!
un marco de pensamiento y política práctica que busca !
adaptar la socialdemocracia a un mundo que ha cam­
biado esencialmente a lo largo de las dos o tres últimas
décadas. Es una tercera vía en cuanto que es un intento
por trascender tanto la socialdemocracia a la antigua
como el neoliberalismo.
 2
CINCO DILEMAS

Los debates sobre el futuro de la socialdemocracia

habidos en los últimos diez o quince años han suscita­
do diversas preguntas y dificultades generales -una
medida de lo problemático que se ha vuelto el terreno
de la política-. Sin embargo, no puede configurarse
un programa integrado de políticas socialdemócratas
hasta que no se den respuestas, por lo menos provisio­
nales, a estas preguntas. Aquí me concentraré en cin­
co dilemas básicosque han sobresalido merecidamen­
te en esos debates. Sugeriré una visión de cada uno,
pero he de pedir la indulgencia del lector. Todas ellas
son grandes preguntas. Aquí sólo hay espacio para
ofrecer respuestas concisas,y no podré ofrecer garan­
tías suficientes para convencer a un escéptico en nin­
gún caso particular.
Loscincosdilemasse refieren a:

l. La globalización:¿qué es exactamente y qué impli­

/ cacionestiene?
J. El individualismo:¿en qué sentido, si lo hay,están
haciéndose las sociedades modernas más indivi­
dualistas?

39
,
;1'
,.
 LA TERCERA VÍA

(
.;-. Izquierda y derecha: ¿qué pensar de la afirmación l
de que ya no tienen significado?
¡. Capacidad de acción política: ¿está la política ale­
jándose de los mecanismos ortodoxos de la demo­
I cracia?
• Problemas ecológicos: ¿cómo deberían integrarse
en la política socialdemócrata?

LA GLOBALlZACIÓN

La historia del poco agradable término "globaliza­

ción" es interesante. Hace sólo unos diez años, la palabra
apenas era utilizada en obras académicas o en la prensa
popular. De no encontrarse en ningún sitio, la palabra
ha pasado a estar en todas partes -ningún discurso po­
lítico es completo, ni ningún manual económico acep­
table, si no contiene referencias a ella-. . Su nueva fami­
liaridad ha impulsado un intenso debate en círculos
académicos yen la literatura de la:socialdemocracia. Se
ha señalado con bastante razón que en años recientes la
globalización ha estado en el centro de la mayoría de las
discusiones políticas y debates económicos l.
Gran parte de los aspectos de la globalización son
controvertidos: cómo debería entenderse el término, si
es o no nuevo, y qué consecuencias probables tendrá.
Han surgido dos corrientes bastante opuestas, ligadas
hasta cierto punto a posturas políticas divergentes. Al­
gunos sostienen que la globalización es sobre todo un
mito, o como mucho una continuación de tendencias
ya establecidas hace tiempo. No sorprende que esta pos­
tura sea atractiva para aquellos que quieren defender

40
Fn1efldel \ e.. lfbbal1ZaOLo'1 e.v¡ so
~ I J ( f
Ió';)~ Ovl. Vlt1eI)S~oi1 ANrHONYGIDDENS t.U..o. ~ 'q-oe.. c.)V'\_ (1."

e.coV10 rYI 'íe; ~ bo.Q J a.s Is·h(II.A.o.) o- ~

fe.~ocl<)ccl91'\ "t c;.oy'/'c)\<d.c:;..cc!" cL._h (o~J C'U'¡¡,Có'1.cAt¡
aspectos ae la socialdemocrácia a la-anngua'. rara enos,
la globalización es un invento de los neoliberales. Una
vez que entrevemos el engaño, podemos seguir más o
menos como antes. En el otro polo están los autores y
políticos que dicen que la globalización es no sólo real,
sino que está ya bastante avanzada. En palabras del gurú
financiero Keniche Ohmae, vivimos ahora en un mun­
do sin fronteras, en el que el Estado-nación se ha con­
vertido en una "ficción" y los políticos han perdido todo
poder efectivo 2.
La globalización se entiende comúnmente en su di­
mensión económica, y, como sugiere su raíz, incluye co­
nexiones que abarcan al mundo entero. En su libro sobre
el tema, Paul Hirst y Graham Thompson lo expresan de
este modo: "Seafirma que ha aparecido, o que está apa­
reciendo, una economía verdaderamente global, en la
que las diferentes economías nacionales y, por consi­
guiente, las estrategias domésticas de gestión económica
nacional, son crecientemente irrelevantes" 3. Estos auto­
res montan una ofensiva contra este punto de vista. La
mayoría ~om~o s~e s~o regional. Los países
de la Unión Europea, por ejemplo, comercian principal­
mente entre ellos. El nivel de exportaciones de la UE al
resto del mundo sólo ha aumentado marginalmente en
las tres últimas décadas. Mientras que Estados Unidos se
ha abierto más, habiendo doblado sus exportaciones du­
rante el mismo periodo, tal evolución está muy lejos de
crear una "economía totalmente globalizada".]l.aJlme.n.-
~l c~cio dentro jD en~bliliWes~nó..micos
diferente~ ha ,deyuelto simpleme~a ~al~el_&­
,&0 ~. En aquel tiempo, dicen Hirst y Thompson, había,
tal como hoy,una economía de comercio liberalizado.
~
r-- -se!
t-Il
v~ ~I
~
eL.. tPt~~ a» [(o el cayneJ ~

.fe't ,ÓVl.eJ. .e-';) a c,Lt} 1 t.v\._c( l e...ftú e.fI. -le. ~_e...

.........

(...V\. ~ h> r'l.c.l e« el b""r ~ ( UA<.Je..-kd> vVldes:.k

 LA TERCERA VÍA

Este último punto puede, en realidad, rebatirse con

¡
i.
bastante facilidad. Incluso si el periodo actual fuera sólo
una repetición del siglo pasado, seguiría siendo bastante
diferente de la época de posguerra del Estado de bienes­
tar keynesiano. Las economías nacionales estaban más
cerradas de lo que están ahora. En 1950, la exportación
de bienes comerciales constituía únicamente el 7% del
PIB de los países de la OCDE, comparado con un 12%
en 1911. Se alcanzó el 12% de nuevo en 1970,y en 1997
había crecido hasta el 17%. Por otra parte, ahorase pue­
de comerciar con una gama mucho mayor de bienes, in­
cluidas muchas formas de servicios, que en el siglo pasa~
do. Muchos más países están implicados en negocios
comerciales mutuos,
El cambio más importante es el mayor papel de los
mercados financieros mundiales, que operan creciente­
mente a tiempo real. Másde 'un billón de dólares se nego­
cian al día en transacciones financieras societarias. La
proporción de intercambios financieros en relación al
comercio se ha multiplicado por cinco en los últimos
quince años 4. El "capital aislado" ~inerQ gestionado
institucionalmente- ha aumentado en un 1100% a esca­
la mundial desde 1970 en comparación con otras formas
de capital. Únicamente en Estados Unidos, inversores ins­
titucionales tenían 11,1 billones de dólares en activosen
julio de 1996.Los fondos de pensiones privados, o bonos
puestos en circulación para garantizar planes de pensio­
nes, son una parte básica de esta suma enorme. En 1995,
fondos de pensiones, rnurualidades y pólizas ascendían a
331.QOOmillones de dólares en valores institucionales",
La globalización económica es, por tanto, una. reali­
dad, y no sólo continuación, o reversión, de las tenden-

42
 ANrnONY GIDDENS

cias de años anteriores. M~ntr~ qu~a12Parte d!!_co­

mercio
__ continúa
__ reoionaliz.ado,
o'" __ sí hav
:;;;".¡. una
__..... "economía
_

elenamente globa~ nivel d~rca~nag&.ie!Q.s. No

obstante, la idea de globalización no se comprende si se
aplica únicamente a conexiones que son literalmente
mundiales y si se considera únicamente, o incluso prin­
cipalmente, en su dimensión económica. ~globaliz~
ción, al menos tal como la concebiré en lo sucesivo, no
iSSÓlo, ni principalmente, interdependencia econó~
cª- sino la transformación del tiempo y del espacio en
nuestras vidas. Acontecimientos lejanos, económicos o
no, nos afectan más directa e inmediatamente que nun­
ca. A la inversa, las decisiones que tomamos como indivi­
duos tienen, con frecuencia, implicaciones globales. Los
hábitos dietéticos de los individuos tienen, por ejemplo,
consecuencias para los productores alimenticios, que
pueden viviral otro lado del mundo.
La revolución de las comunicaciones y la extensión de
la tecnología informática están estrechamente vincula­
das al proceso globalizador. Esto es así incluso en el terre­
no económico. Los mercados monetarios que funcionan
las veinticuatro horas del día dependen de una fusión de
tecnologías satélite e informáticas, que afectan también
a muchos otros aspectos de la sociedad. Un mundo de
comunicación electrónica instantánea, en el que están
implicados incluso los que viven en las regiones más po­
bres, reorganiza las instituciones locales y las pautas vita­
les cotidianas. La sola influencia de la televisión es consi­
derable. La mayoría de los comentaristas coincide, por
ejemplo, en que los acontecimientos de 1989 en Europa
del Este no se habrían desarrollado del modo en que lo
hicieron si no hubiera sido por la televisión.

43
 LA TERCERA VÍA

¿Es~ el Estado-nación convirtiéndose en una "fic­

ción'tcomo sugiere Ohmae, yel gobierno en algo obso­
leto? No, per~ su forma está cambiando. La globaliza-
ción "se aleja" del Estado-nación en el sentido de que "
algunos de los poderes que las naciones poseían, inclui-
dos los subyacentes a la gestión económica keynesiana,
.se han debilitado. No obstante, la globalización tam-
bién "presiona" hacia abajo -crea nuevas demandas y
.también nuevas posibilidades de regenerar identidades
locales-. El repunte reciente del nacionalismo escocés
en el Reino Unido no debería verse como un ejemplo
aislado. Es una respuesta a los mismos procesos estructu­
rales que se dan en otros lugares, corríoQuebec o Catalu­
ña. Los nacionalismos locales no están desintegrándose
ineludiblemente. Puede que Quebec opte por separar­
se de Canadá, como Escocia del Reino Unido. Alterna­
tivamente, puede que ambos sigan el camino catalán,
constituyendo partes cuasiautónomas de un ente nacio­
nalmayor.
La globalización también presiona lateralmente, crean­
do nuevas regiones económicas y culturales que a veces
traspasan las fronteras nacionales. Además de parte de
Cataluña, y también de España, Barcelona se incorpora
también a un área económica que se extiende al sur de
Francia. El movimiento en tres direcciones de la globali­
zación está afectando a la posición y el poder de los Es­
tados en todo el mundo. La soberanía ya no es una cues­
tión absoluta, si es que alguna vez lo fue: las fronteras se
están volviendo más borrosas, especialmente en el con­
texto de la Unión Europea. Con todo, el Estado-nación
no desaparece, y el campo de acción del gobierno, to­
mado en su conjunto, más bien se expande que dismi-

44
 ANTHONY GlDDENS

nuye a medida que la globalizaciónevoluciona.Algunas

naciones, en ciertas situaciones, tienen más poder del
que tenían, no menos -por ejemplo, los paísesdel este
de Europa tras la caída del comunismo.
L~aciones mantienen, y mantendrán durante el
futuro previsible,un considerable poder gubernarnen­
t;u, económico y cultural, sobre sus ciudadanos y en el
ámbito exterior. A menudo, no obstante, sólo serán ca­
paces de ejercer tales poderes en activa colaboración
mutua, con sus propias localidades y regiones, y con
grupos y asociacionestransnacionales. "Gobierno", por
tanto, empieza a identificarse menos con "el"gobierno
~
,1
-elgobierno nacional- y se convierte en algo de ma­
yor alcance. "Gobernancia" * aparece como un concep­

I to más pertinente para referirse a algunos tipos de fa­

cultades administrativaso reguladoras. Organizaciones
que o bien no son parte de ningún Estado -organiza­
ciones no gubernamentales-, o bien son de carácter
transnacional, contribuyen al gobierno.
Se habla con frecuencia de la globalización como si
fuera una fuerza de la naturaleza, pero no lo es. Estados,
empresasy otros grupos han promovido activamente su

* Hemos incluido aquí el término "gobernancia" para distinguirlo

del anteriormente mencionado, "gobierno". En castellano no exis­
te todavía, sin embargo, un claro acuerdo sobre el uso específico
que competa a este barbarismo. En el campo de las ciencias de la
administración, el único en el que de hecho es utilizado, no tiene
además el sentido del que aquí le dota Giddens. Se refiere más
bien a la capacidad de un Estado, o un conjunto de ó"rganose msn­
tuciones administrativas. para gozar de los medios financieros y ad­
ministrativos necesarios ~ara hacer efectivassus decisiones. Cuando
mas adelante lo utilice e autor en otro contexto, por ejemplo, al
hablar de global governance, preferiremos mantener el más generali­
zado término de "gobierno". (N delT.)
. VlG\nZ,¡:;'~
Coolltl 45
 LA TERCERAVÍA

avance. Gran parte de la investigación que ayudó a crear

la comunicación por satélite fue sufragada por gobier­
nos, al igual que, más recientemente, lo fueron las pri­
meras fases de lo que ha resultado ser Internet. Los go­
biernos hªn contribuidoa l<l_,exp~siónde los mercados
!!Eancieros,mundi,ale$ mediante _!<t emisión de obliga'­
¡
<;:ionesdirigidas a recaudar dinero para sus comeromi­
sos domésticos. Las políticas Iiberalizadoras y privatiza­
doras han contribuido a la intensificación del comercio
mundial y del intercambio económico. Las empresas se
han involucrado cada vez más en la inversión exterior
directa. Las ventas de las sucursales de las empresas
transnacionales fueron en 1997 superiores en un 20% a
la exportación mundial total de bienes yservicios.
La globalización, en suma, es una compleja serie de
procesos, impulsados por una amalgama de factores po­
líticos y económicos. Está transformando la vida diaria,
especialmente en los países desarrollados, a la vez que
crea nuevos sistemas y fuerzas transnacionales. No se li­
mita a ser únicamente el telón de fondo de la política
contemporánea: tomada en conjunto, la globalización
está transformando las instituciones de las sociedades
en 'que vivimos.Influye directamente, sin duda, en el as­
censo del "nuevo individualismo" que ha destacado en
los debates socialdemócratas.

EL INDIVIDUALISMO

La solidaridad ha sido desde hace mucho tie~20 un

c.9mpone~ntede la socialdemocracia. El legado original
del marxismo era ambivalente en el tema del individua-

46
 Co le c;..f, tia. !
ANrnONY GIDDENS

lismo frente al colectivismo. Marx habló de la desapari­

ción del Estado con el advenimiento de una sociedad
socialista plenamente madura, en la que "el libre desa­
rrollo de cada cual será la contlición del libre desarrollo
de todos". En la práctica, el socialismo y el comunismo
ponían igualmente un gran énfasis en el papel del Esta­
do para generar solidaridad e igualdad. El colectivismo
se convirtió en uno de los rasgos principales que distin­
guían a la socialdemocracia del conservadurismo, que
ideológicamente acentuaba mucho más la dimensión
del "individuo"; Una actitud colectivista ha formado par­
te también durante mucho tiempo de la ideología de­
mócrata-cristiana en los países continentales.
Gran parte de esto ha venido retrocediendo desde fi­
nales de los setenta. Los socialdemócratas tenían que
responder al reto del neo liberalismo, pero eran más im­
portantes los cambios que ocurrían en los países occi­
dentales y que ayudaron a dar al thatcherismo su sopor­
te ideológico. Simplificando bastante, podría decirse
que lª socialdemocracia clásica tuvo más éxito y se desa­
rrolló mejor en países p._equeños,o en países con culturas
nacionales homogéneas. Todos los países occidentales,
sin embargo, se han vuelto mas pluralistas culturalmen­
te, con una proliferación de estilos de vida -una conse­
-1'
cuencia, en parte, de la propia prosperidad que la "sa­
ciedad del bienestar" ayudó a producir.
Al estar su nueva postura más basada en un renuente
repliegue de las viejas ideas que positivamente funda­
mentada, no sorprende que los socialdemócratas se ha­
yan tenido que esforzar para adaptarse a la creciente im­
portancia del individualismo y a la diversidad de estilos
~- de vida. Han sido incapaces de aclararse sobre cuál es la

i ~~\(l('Q es un cAw/47 GU ~~(cJ. A p:.¡-j.¡ r

,e'. de.... lo ~vu, I {l
,~.J
lJ (:_o'p'IIW
~ {'.¡ I
\"0 ope-< 1 .
-lc.._ se 4(I..M( --
 LA TERCERA VÍA

medida en la que el nuevo individualismo se identifica

al individuo egoísta retratado. en la teoría económica
neoliberal, y.se han visto constreñidos por ello. Después
de todo, la idea del "individuo autónomo" era precisa­
mente el concepto que d socialismo fue combatiendo
desde sus orígenes.
Hay que afrontar varios problemas básicos. ¿Qué es
exactamente el nuevo individualismo? ¿Qué relación tie­
ne con el papel creciente que juegan los mercados? ¿Es­
tamos presenciando el nacimiento de una, generación
del "yo",que genera una sociedad del ''yo primero" que
inevitablemente destruye los valores comunes y las preo­
cupaciones públicas? Si los socialdemócratas van a ha­
cer más hincapié en la libertad personal que en el pasa­
do, ¿cómo debería abordarse el antiguo problema de la
relación entre libertad e igualdad?
Tanto la izquierda como la'derecha se han preocupa­
do por la sociedad del yo primero y sus desastrosas con­
secuencias para la solidaridad social, pero señalan cau­
sas diferentes. Los autores socialdemócratas ven sus
orígenes en las fuerzas del mercado,junto con el impac­
to ideológico del thatcherismo, con su énfasis sobre la
idea de que los individuos deben valerse por sí mismos
en lugar de depender del Estado. Los neoliberales y otros
conservadores apuntan en su lugar a la permisividad de
los sesenta, que puso en marcha un proceso de deca­
dencia moral.
Ninguna de las hipótesis resiste un análisis minucio­
so. Investigaciones de diferentes países sugieren que el
debate en su conjunto ha de ser reconducido. La gene­
ración del "yo"es una descripción errónea del nuevo in­
dividualismo, que no indica un proceso de decadencia

48
 ANrHONY GIDDENS

moral. Másbien al contrario, lasencuestas muestran que

las generaciones más jóvenes están sensibilizadas hoy
día con una gama mayor de preocupaciones morales
que generaciones anteriores 6. No relacionan, sin em­
bargo, estos valores con la tradición, ni aceptan que las
formas tradicionalesde autoridad legislen en cuestiones
relativasal estilo de vida.Algunos de estos valoresmora­
les son claramente posmaterialistas en el sentido que le
atribuye Inglehart, referidos, por ejemplo, a los valores
ecológicos, los derechos humanos o la libertad sexual.
Tal como observa el sociólogo Ulrich Beck, el nue­
vo individualismo:

no es thatcherismo, ni individualismo de mercado, ni ato­

mización..Al contrario, significa "individualismo institu­
cionalizado". La mayoría de los derechos y titularidades
que confiere el Estado de bienestar, por ejemplo, están
destinados a individuosen lugar de a familias.En muchos
.s
"
casospresuponen el empleo. El empleo, a su vez,implica
" educación, y ambos suponen movilidad. Mediante todos
estos requisitos se invita a la gente a constituirse como in­
dividuos:a organizarse, entenderse, diseñarse como indi­
viduos 7.

El nuevo individualismo,en suma, está asociado a la

difuminación de la tradición y de la costumbre en nues­
tras vidas,un fenómeno relacionado con el impacto de
la globalizaciónentendida de un modo más amplio que
la mera influencia de los mercados. El Estado de bienes­
tar hajugado su papel: instaurado bajo la égida del colec­
tivismo,las instituciones del bienestar han ayudado a li­
berar a losindividuosde algunas de lasfijezasdel pasado.

49
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LA TERCERA VÍA
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Je.l ~ó6~hVc::ó¡: .ec:lI)u.'JC~ I (!.~ p\eo, ~luclj
En lugar de ver nuestro tiempo como una época de deca-
. dencia moral tiene, pues, sentido contemplarla como
una época de transición moral. Si individualismo institu­
cional no es igual a egoísmo, representa una amenaza
menor para la solidaridad social, pero sí implica que te­
nemos que buscar nuevos medios de conseguir esa soli­
daridad. La cohesión social no puede garantizarse me­
diante la acción vertical del Estado ni mediante el apego
a la tradición. Hemos de construirnos nuestras vidas de
un modo más activo que las generaciones anteriores, y
tenemos que aceptar más activamente responsabilidades
por las consecuencias de lo que hacemos y por los hábi­
tos de estilo de vida que adoptamos. El tema de la res­
ponsabilidad, u obligación mutua, estaba presente en la
socialdemocracia a la antigua, pero estaba en gran medi­
da latente, subsumido bajo el concepto de provisión co­
lectiva.Hoy día hemos de encontrar un nuevo equilibrio
entre responsabilidades individuales y colectivas.
Muchos críticos de izquierda mantienen una actitud
reservada hacia el nuevo individualismo. La autorreali­
zación, la realización del potencial: ¿acaso no es esto más
que pura jerga de terapia, o un capricho de los ricos?
Obviamente, puede que así sea, pero limitarse a esta per­
cepción equivale a ignorar un cambio de rumbo en las
actitudes y aspiraciones de la gente. El nuevo individua­
~smo está ligado a presiones hacia una mayor democr~ti­
zación. Todos hemos de vivirde una manera más abierta
y reflexiva que las generaciones anteriores. Este cambio
no es sólo beneficioso: aparecen nuevas preocupaciones
e inquietudes. Pero también muchas más posibilidades
positivas.

50
 ANrHONY GIDDENS

IZQUIERDA YDERECHA

Desde susinicios,a finales del siglo XVIII, la distinción

entre izquierda y derecha ha resultado ambigua y difícil
de concretar, pero se resiste obstinadamente a desapa­
recer. En su historia de los grupos y partidos políticos
que se han descrito a sí mismos como "ni de izquierdas
ni de derechas", el historiador del fascismofrancés Zeev
Sternhell señala lo polémica que ha sido.siempre Ia na­
turaleza de la división 8. La izquierda y la derecha tam­
bién han cambiado sus significadosa Jo largo del tiem-
~ Una ojeada al desarrollo del pensamiento político
muestra que las mismas ideas han sido consideradas de
izquierdas en determinados periodos y contextos y de
derechas en otros. Por ejemplo, los defensores de las fi­
losofías librecambistas eran considerados de izguierda
en el siglo XIX, pero hoy se les sitúa normalmente a la
derecha. La afirmación de que la distinción izquier­
da/ derecha está agotada fue hecha en la década de 1890
por sindicalistasy defensores del solidarisme. La afirma­
ción ha sido repetida con frecuencia a travésde los años.
Jean-Paul Sartre razonaba en esos términos en los se­
senta, pero la tesis ha sido desarrollada más a menudo
por personas que proceden de la derecha. En 1930, el
historiador Alain (Émile Chartier) comentaba: "Cuan­
do se me pregunta si la división entre izquierda y dere­
cha tiene todavía algún sentido, el primer pensamiento
que me viene a la cabeza es que la persona que hace la
pregunta no es de izquierdas" 9.
El pensador político italiano Norberto Bobbio publi­
có en 1994el libro más debatido sobre el tema de la iz-

51
 LA TERCERA VÍA

quierda y la derecha en tiempos recientes 10. El libro fue ,!

un bestselleren su publicación original en Italia, vendien­ l.

do más de 200.000 ejemplares en su primer año. Bob­

bio trataba de defender la relevancia perdurable de la
distinción haciendo frente a un torrente de libros que
la declaraban obsoleta -que venían esta vez principal­
mente de personas de procedencia más izquierdista
que de derechas-. Los argumentos de Bobbio mere­
cen escucharse. Las categorías de izquierda y derecha,
dice, han continuado ejerciendo tanta influencia sobre
~,~iii'i"iento político porgue la política es ~ia­
~nte una actividad'¡;¡dversari,a1 I·a esencia de lapolíti­
<:aes la lucha de concepciones y políticas opues~. La
izquierda y la derecha proceden de los dos lados de' un
cuerpo. Aunque lo que está "en la izquierda" o "en la de­
recha" puede cambiar, nada puede estar en la izquierda
,yen la' derechaal mismo tiempo. La distinción es polari­
zadora.
, , Cuando los partidos o las ideologías políticas están
más o menos igualados, argumenta Bobbio, pocos cues­
tionan la relevancia de la distinción entre la izquierda y
la derecha. Pero en momentos en los que una u otra se
hace tan fuerte que parece "el único casino de la ciu­
dad", ambas partes tienen interés en cuestionar esa re­
levancia. La parte más poderosa tiene interés, como
proclamara Margaret Thatcher, en declarar que "no
hay alternativa". Al haberse hecho impopular su éthos, el
lado débil intenta normalmente adoptar algunas de las
convicciones de sus oponentes y propagarlas como opi­
niones propias. La estrategia clásica del lado perdedor
es producir una "síntesis de posturas opuestas con la in­
tención práctica de salvar lo que se pueda salvar de la

52
 ANrHONY GIDDENS

propia postura abriendo espaciosa la postura opuesta y,

así, neutralizarla" ll. Cada parte se represente a sí mis­
ma como yendo más allá de la vieja distinción izquier­
da/derecha o combjnando e)ementos de ella para crear
una nueva Y vitalorientación.
La derecha política se vistiócon nuevos ropajes, por
ejemplo, en el periodo posterior a la 11Guerra Mundial,
tras la caída del fascismo.Para sobrevivir,los partidos de
derechas tuvieron que adoptar algunos de los valores
de la izquierda, y aceptar el marco básico del Estado de
bienestar.Desde comienzosde losochenta, lascosashan
sido al revés, debido al influjo ideológico creciente del
neoliberalismo y al colapso del comunismo. La afirma­
ción de que Tony Blair ha adoptadola mayoría de las
ideas del tbatcherismo, reciclándolas como si fueran
algo nuevo, se comprende fácilmente desde tal punto de
vista.Estavez es la izquierda la que más tiene que ganar
diciendo que las viejascategorías ya no tienen sentido.
La distinción entre izquierda y derecha se reafirmará, se­
gún Bobbio, como ya hiciera con anterioridad. De este
modo, dado que la socialdemocracia está volviendo a la
viday la nueva derecha está rápidamente dejando de ser
tan nueva, los socialdemócrataspronto pueden dejar de
dudar sobre si la izquierda y la derecha están obsoletas.
La diferencia izquierda/ derecha, en opinión de Bah­
bio, no es solamente una cuestión de polaridad. Un
criterio importante reaparece continuamente al distin­
guir la izquierda de la derecha: las actitudes respecto a
la igualdad. La izquierda favorece una mayor igualdad,
mientras que la derecha ve la sociedad como inevitable;
mente jerárquica. La igualdad es un concepto relativo.
Debemos preguntar: ¿igualdad entre quiénes, de qué y

53
 LA TERCERA VÍA

en qué grado? La izquierda busca reducir la desigual­ ,

\
.

dad, pero esta meta _puede entenderse de diferentes

maner~. No es que la izquierda ql!iera disminuir todas
Jás desigualdades, mientras que la derecha quiere siem­
pre preservarlas. La diferencia es de coIltexto. Por ejem­
plo, en un país con una reciente población inmigrante,
el contraste entre izquierda y derecha puede expresarse
en la extensión en que deba otorgarse a los inmigrantes
derechos básicos de ciudadanía y protección material.
A pesar de argumentar que la división entre izquier­
da y derecha seguirá existiendo, Bobbio concluye en
una "Respuesta" a los críticos de su libro aceptando que
la distinción no posee ahora elapoyo que solía tener:

Es innegable que el motivo de la actual falta de direc­

ción de la izquierda es que en el mundo moderno han
surgido problemas que los movimientos tradicionales de
la izquierda nunca se habían planteado, y algunas de las
hipótesis sobre las que fundaban su fuerza y sus planes
para la transformación de la sociedad no se han materiali­
zado... Ningún izquierdista puede negar que la izquierda
no es hoy lo que era 12.

Bobbio está seguramente en lo cierto al decir que la

distinción izquierda/ derecha no desaparecerá, yal con­
siderar la desigualdad como núcleo de ella. Aunque
puede ser interpretada de maneras bastante distintas, la
idea de igualdad o justicia social es básica para la pers­
pectiva de la izquierda. H<l:sido criticada persistentemen­
te por personas. de derechas. La definición de Bobbio
necesita, no obstante, algún refinamiento. Las personas
de izquierdas no sólo buscan justicia social, sino que

54
 ANTHONY GIDDENS

creen que el gobierno debe jugar un papel clave en fo­

mentarla. En lugar de hablar de la justicia social como
tal es más preciso decir que estar en la izquierda signifi­
ca creer en una política de la emancipaciÓn. La igu~
dad es importante sobre todo porque es relevante para
las oportunidades vitales. el bienestar y la autoestima de
la gente. Como dice el filósofo de Oxfordjoseph Raz:

Lo que hace que nos preocupemos sobre diferentes

desigualdades... es el hambre de los hambrientos, la nece­
sidad de los necesitados... el hecho de que están en peor
situación que susvecinos en aspectos importantes es rele­
vante. Pero es relevante no como un mal independiente
de la desigualdad. S:!lrelevancia estriba en mostrar que su
hambre es mayor, su necesidad más acuciante, su sufri­
miento más dañino, y, por tanto, es nuestro interés por la
igualdad el que nos hace dotarlas de prioridad 13.

También hay otras razones para preocuparse por la

igualdad. l{na sociedad altamente desigual se ve peI:ju­
dicada por no hacer el mejor uso de los talentos y facul­
té\des de sus ciudadanos. Por otro lado, las desigualda­
des pueden amenazar la cohesión social y tener otras
<
consecuencias socialmente indeseables (como provo-
car altas tasas de criminalidad). Es cierto que ha habido
sociedades que han albergado grandes desigualdades y
a pesar de ello han permanecido estables --el sistema
tradicional de castas indio, por ejemplo-. Pero en una
época de democracia de masas las cosas son muy dife­
~es.1!na sociedad democrática que genera desigual­
dad a gran escala producirá probablemente descont~_n­
tO y conflictos generalizados.

55
 I
í

LA TERCERA VÍA

La globalización, junto con la desintegración del co­

munismo, ha alterado los contornos de la izquierda y de
la derecha. En los países industrializados no hay extre­
n;ta izquierda de la que hablar. Pero sí hay una extrema
derecha, que se define cada vez más en respuesta a la
globalización ~un. patrón .común que une a políticos
derechistas como Pat Buchanan en Estados Unidos,
Jean-Marie Le Pen en Francia y Pauline Hanson en Aus­
tralia-s- . Lo mismo.puede decirse incluso de los grupos
radicales más fieros de la derecha, como los Patriotas en
Estados U nidos, que ven en lasN aciones Unidas y el go­
bierno federal complots contra su integridad nacional.
Los temas centrales ~e la extrema derecha son el pro­
teccionismo económico y cultural. Buchanan, por ejem­
plo, vocea "[América primero!". Defiendeel aislacionis­
mo nacional y una política inflexible en inmigración
como alternativas apropiadas a la moda de lo global.
La distinción izquierda/derecha sigue viva, pero una
cuestión fundamental para la socialdemocracia es si la
división cubre tanto espacio del espectro político como
antes, ¿Estamos, como Bobbio parece sugerir, simple­
mente en un periodo de transición, antes de que la iz­
quierda y la derecha se restablezcan con total fuerza, o
ha habido un cambio cualitativo en su aplicabilidad?
Sería dificil resistirse a la conclusión de que ha existi­
do tal cambio. Los motivos han sido bien analizados en
los debates socialdemócratas de los últimos años. Estu­
vieran o no directamente influidos por el marxismo, la
mayoría de los pensadores y activistas de la izquierda
adoptaron una visión progresista de la historia. Se alia­
ron estrechamente no sólo con "el progreso del socialis­
mo ", sino con el avance de la ciencia y la tecnología. Los

56
 ANTHONY GIDDENS

conservadores, por otro lado, han sido escépticossobre

los grandes proyectosy son pragmáticos respecto al de­
sarrollo social,y han puesto énfasis en la continuidad.
Estos contrastes se han hecho "hoymenos ásperos. Tan­
to la izquierda como la derecha han venido a aceptar la
naturaleza dual de la ciencia y de la tecnología, que ge­
neran grandes beneficios pero crean también nuevos
riesgose incertidumbres.
Con la defunción del socialismocomo teoría de ges­
tión económica ha desaparecido una de las principales
líneas divisorias entre izquierda y derecha, al menos
para el futuro inmediato. La izquierda marxista quería
derrocar al capitalismo y reemplazarlo por un sistema
diferente. Muchossocialdemócratastambién creían que
el capitalismo podía y debía ser progresivamente mo­
dificado, de modo que perdiera la mayoría de sus ca­
racterísticas definitorias. Nadie tiene ya alternativas al
capitalismo -los debates que se mantienen atañen a la
extensión y las formas en que el capitalismo debiera ser
dirigido y regulado-. Estos debates son ciertamente
significativos,pero se quedan atrás respecto a las discu­
sionesmás fundamentales del pasado.
Al haber mudado estas circunstancias, se ha puesto
de relieve toda una gama de problemas y posibilidades
nuevos que no están al alcance del esquema izquier­
da/ derecha. Éstosincluyen cuestiones ecológicas,pero
también asuntos que tienen que ver con la naturaleza
cambiante de la familia, el trabajo y la identidad perso­
nal y cultural. Por supuesto, los valores de justicia social
y emancipación están conectados a ellos, pero todas es­
tas cuestiones trascienden aquellosvalores.A la política
emancipadora de la izquierda clásicahemos de añadir lo

57
 Cue.) hel (le j t «e: e.-I\ M'f';( (o S·-e..,

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LA TERCERA VÍA t.~ es c. e VI. eL
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que he llamado en otra parte la política de la vida 14. El ¡
l
término puede ser bueno o no.A lo que me refiero con.
él es a que, mientras que la política emancipadora atañe
a las oportunidades vitales; la política de la vida atañe a
decisiones vitales. Esuna p.olítica de elección, identidad
y_reciprocidad.,¿Cómo deberíamOS reaccionar a la hipó­
tesis del calentamiento global? ¿Deberíamos o no acep­
tar la energía nuclear? ¿Hasta qué punto debería seSltir
~endo el trabajQ un va]or central en la vida? ¿Debería­ I .

TOS apoyar la deYQlucióp.?* ¿Cuál debería ser el futuro

!je la Unión Europea? Ninguna de éstas es una cuestión
clara de izquierda/ derecha.
Estas consideraciones sugieren que los socialdemó­
cratas deberían contemplar de otra manera el centro
político. Los partidos socialdemócratas se han acercado
al centro fundamentalmente por motivos oportunistas.
El centro político, por supuesto, en el contexto de la iz­
quierda y la derecha sólo puede significar compromiso,
el "punto medio" entre dos alternativas más definidas.
Si la izquierda y la derecha abarcan ahora menos que
antes, sin embargo, esta conclusión ya no sirve. La idea
del "medio activo" o "centro radical", muy debatida en­
tre los socialdemócratas recientemente, debería ser to­
mada en serio.
Implica que "centro-izquierda" no es inevitablemente
igual a "izquierda moderada". Casi todas las cuestiones
de la política de la vida mencionadas más arriba requie­
ren soluciones radicales o sugieren políticas radicales,
en niveles diferentes de poder. Todas son potencialmen-
* En elReino Unido, se entiende por deuoludén. la transferencia de
facultades políticas y administrativas a las autoridades regionales
;U de sus territorios históricos. (N. del T.)
q, {lIl tJ. tk.)( Y--I( ce VVl~ 1'1. p:>/h cla .;k__ Jvre.eM.c.
'D L\>~d¿-e¡ el.. c:.s u A. 58 C\.()u!l iv ~ (-l.lI ~)
+~\ J.... 15'11 a. ~ e-n.c1c. u 4n, ~j nlLq de
·1~Yb·\v '(Col \cla..o l;9ll'-J ~(J c. po ca be.ne
tL (.,~ ... ~ G\. le; ANrHONY GIDDENS a CJ C-L c. d 4. d.
te polémicas, pero las condiciones y alianzasrequeridas
para desarrollarlas no siguen necesariamente las pautas
de aquellas basadas en divisionesde interés económico.
En La cultura de la satisfacción;el economista J. K Gal­
braith sugirió que en las sociedades contemporáneas
los ricos pierden interés en la suerte de los menos privi­
legiados 15. Sin embargo, investigacionesrealizadas,en
países europeos demuestran que en muchos aspectos
sucede lo contrario. Pueden formarse alianzas unáni­
mes, que pueden ofrecer una base para políticas radica­
les. Afrontar los problemas ecológicos, por poner el
caso, desde luego requiere con frecuencia una actitud
radical, pero ese radicalismo puede, en principio, dictar
un amplio consenso. Lo mismo puede decirse de res-
ponder a la globalización o la política familiar. .
El término "centro-izquierda"no es, pues, una califi­
cación inocua. Una socialdemocracia renovada ha de
estar a la izquierda del centro, po~ue la justiciasocialy
Ía política emancipadora siguen constituyendo su es~­
siª=.Pero no debería considerarse que el "centro" no tie-
ne sustancia. Hablamos más bien de las alianzasque los
socialdemócratas pueden tejer a partir de la diversidad
de estilosde vida. Losproblemas políticos, tradicionales
y nuevos, tienen que ser analizados de este modo. 1l!!.,
Estado de bienestar reformado. por ejemplo, ha de sa­

-tisfacer ~de justicia social, pero también tjene

ue reconocer e inco orar una elección activade esti-
lo de vida, integrarse en estrategias eco oglcas y respon­
d$r a nuevos escenarjos de riesgo.
El "radicalismo" solía concebirse como la izquierda
arremetiendo contra la derecha -y la izquierda contra
la izquierda, ya que los autoproclamados revoluciona-

59
 ¡ .
l.·

LA TERCERA VÍA

rios y marxistas se conceptuaban bastante lejanos de los l·.

que consideraban meros "reformadores"-. La ecuación
entre ser de izquierdas y ser radical ya no se sostiene, si
es que alguna vez lo hizo. Muchos socialdemócratas en­
cuentran incómoda tal situación, pero ofrece mayores
beneficios, pues permite intercambios a través de barre­
ras políticas que eran mucho más altas. Consideremos
de nuevo el ejemplo de la reforma del sistema de bien­
estar. Hay grandes diferencias entre socialdemócratas y
neoliberales acerca del futuro del Estado de bienestar,
y esas diferencias se concentran en torno a la división iz­
quierda/derecha. La mayoría de los socialdemócratas
quiere mantener un gasto elevado en bienestar, mien­
tras que los neoliberales apoyan una red de seguridad
pública mínima. Con todo, hay también cuestiones co­
munes con las que se enfrentan todos los reformadores
del bienestar. La cuestión_en torno a qué hacer con una
población envejecida, po,r ejemplo, no consiste simple­
menteen establecer grados de pensiones. Requiere una
reflexión más radical sobre la cambiante naturaleza del
envejecimiento como tal, los patrones cambiantes de sa­
lud y enfermedad, y otros temas.

CAPACIDAD DE ACCIÓN

En todoslos intentos de renovación política surge la

cuestión de la organización. Si puede configurarse un
programa político coherente, ¿cómo ha de ser imple­
mentado? Los partidos socialdemócratas comenzaron
originariamente siendo movimientos sociales, a finales
del siglo XIX y comienzos del xx. Hoy, además de sufrir

60
 ANTHONY GiDDENS

su crisis ideológica, se ven desbordados por nuevos mo­

vimientos sociales y, como otros partidos, envueltos en
una situación en la que la política se ha devaluado y el
gobierno ha sido aparentemente privado de poder. El
neoliberalismo ha armado una crítica continuada del
papel del gobierno en la vida social y económica, que
parece resonar en tendencias existentes en el mundo
real. Es hora de que los socialdemócratas lancen un
contraataque contra tales ideas, que no resisten un aná­
lisis detenido.
Los temas del fin de la política, y de la inmersión del
Estado en el mercado global, han sido tan destacades
en la literatura reciente que merece la pena reiterar qué
es lo que el gobierno puede lograr en el mundo contem­
poráneo.
El gobierno existe para:

suministrar medios para la representación de.inte­

¡/e
reses diversos;
/ • ofrecer un foro para conciliar las demandas rivales
de estos intereses;
/. crear y proteger una esfera pública abierta, en la
que pueda llevarse a cabo un debate libre sobre
cuestiones políticas;
/ • suministrar una variedad de bienes públicos, inclu­
yendo formas de seguridad y bienestar colectivos;
v. regular los mercados siguiendo el interés público
y fomentar la competencia mercantil donde haya
amenaza de monopolio;
/. fomentar la paz social mediante el control de los
instrumentos de violencia y mediante el manteni­
miento del orden;

61
 LA TERCERA VÍA

promover el desarrollo activo de capital humano a

través de su papel esencial en el sistema educativo;
/
• mantener un sistema judicial eficaz;
V'". tener un papel directamente económico, como
empleador principal, en intervención macro y mi­
croecónomica, además de la provisión de infraes­
tructuras;
-; más discutidamente, tener una meta civilizadora
--el gobierno refleja normas yvalores ampliamen­
te aceptados, pero también puede ayudar a mol­
deadas; en el sistema educativo y fuera de él;
/. fomentar alianzas regionales y transnacionales y
perseguir objetivos globales.

Por supuesto, estas tareas pueden ser interpretadas

de maneras muy diferentes, y ~iempre hay áreas de sola­
pamiento con organizaciones no estatales. La lista es tan
impresionante que suponer que el Estado y el gobierno
se han vuelto irrelevantes no tiene sentido .
.Los mercados no pueden reemplazar al gobierno en
ninguna de estas áreas, pero tampoco pueden hacerlo
los movimientos sociales u otras clases de organización
no gubernamental CONGs),por muy significativas que
se hayan vuelto. Los movimientos sociales y los llamados
"partidos antisistema" no han jugado un papel tan im­
portante en el Reino Unido en los años ochenta y co­
mienzos de los noventa como en muchos países conti­
nentales. No obstante, los cambios producidos por la
globalización han amenazado en todas partes con debi­
litar a los partidos políticos ortodoxos. Los socialdemó­
cratas se vieron en los años ochenta sin un marco ideo­
lógico efectivo con el que responder, mientras que los

62
 b~1L1¡( ~ WH.'(C.ck. hC.CL~ t e,

o ~~ h c: o... M ANrnONY GIDDENS s, t1~ J e L s s o G

e.amo be¡tUcc,ll j"" d, l.M.ecLo ~b ~erl-k. J ,nd(~e,­
movimientossocialesy otros grupos pusieron de relieve
lascuestiones que caían fuera de la política socialdemó­
crata tradicional -la ecología, los derechos de los ani­
males, la sexualidad, los derechos de los consumidores
ymuchas otras.
Lo que a algunos les parecía un proceso de despoliti­
zación -la pérdida de influencia de gobiernos nacio­
nalesypartidos políticos- era para otros una extensión
del compromiso y activismopolíticos. Ulrich Beck ha­
bla del surgimiento de la "subpolítica"-la política que
ha emigrado del parlamento hacia grupos de "interés
único" (single-issue) en la sociedad 16_. Muchos de estos
grupos, como Greenpeace u Oxfam, operan a una esca­
la global. Un episodio clave para Beck y muchos otros
fue el de Brent Spar.La compañía de petróleo Shell pla­
neó en 1995 deshacerse de la plataforma petrolífera
Brent Spar hundiéndola en el océano. Grupos de defen­
sa del medio ambiente organizaron protestas enérgicas
y consumidores de muchos países dejaron de comprar
gasolina Shell, Los cambios en la actitud de la compa­
ñía desde entonces han sido profundos.
En 1998Shell publicó un interesante informe descri­
biendo sus nuevas actitudes hacia la responsabilidad
corporativa. El informe habla de implicarse en un "de­
bate global", "para aprender de otros" y "explicar nues­
tras acciones".Acepta que hay una "responsabilidad de
asegurar que nuestros negocios se llevan de una mane­
ra que sea éticamente aceptable para el resto del mun­
do" y que "debemos mostrar que lo estamos haciendo
ofreciendo garantías susceptibles de verificación inde­
pendientemente". Shell reclama ser la primera gran
compañía energética que apoya públicamente la Decla-
\A, l) VY1O I ~ l( -h ce \ &.. 63 ~~L1.L {o (e.. +c. .
k\1~itlll.~\ '
 LA TERCERAVÍA

ración Universalde Derechos Humanos de la ONU. Se

formó un Comité de Responsabilidad Social en 1997
para revisar la política y la conducta de los negocios
Shell17. í
(
Un discurso pronunciado por Cor Herkstroter, el
presidente mundial de Shell,es revelador.De los grupos
\
defensores del medio ambiente y de los consumidores l_
dice que "fuimosalgo lentos en comprender que estos
grupos tendían a adquirir autoridad. Infravaloramos la
extensión de estos_cambios-erramos en no implicar­
rÍos en un diálogo serio con estos nuevos grupos-".
Añade que "sencillamente, las instituciones de la socie­
dad global están siendo reinventadas a medida que la
tecnología redefine las relaciones entre individuosy or­
ganizaciones".
Los nuevos movimientos,grupos y ONGs son, pues,
capaces de tensar sus músculos en la escena mundial y
hasta las corporaciones mundiales han de tomar nota.
~ compara "elin~ismo del ap~ gu~na~n­
tal" con la "movilidad~s agentes en t~ los~les
E..0sibl~de ~edad" y "el ~e d~ la política" cQ..n
~tivación de la subpolíti~ Los grupos de iniciativa
ciudadana, argumenta, han adquirido pod~n~e~­
mente, sin esperar a 19spolíticos.Ellos,no los políticos,
han incluido las cuestio!:es ecológicas, y otras muchas
preocupaciones nuevas, en los program<!§.Grupos de
ciudadanos originaron las transiciones en Europa del
Este en 1989: "Sin fotocopiadoras ni teléfonos, fueron
capacesde forzar a losgrupos dirigentes a retirarse y caer
por el simplehecho de reunirse en una plaza" 18.
;,Elcríticocultural Hans MagnusEnzensberger escribe
de Alemania -y por inferencia también de otros países:

64
 ANrHONY GIDDENS

Seinjuria a los políticos diciendo que el pueblo se inte­

resa menos y menos por ellos... [pero] las innovaciones y
decisiones sobre el futuro nd provienen de la clase políti­
ca desde hace ya alg:lÍntiempQ... El Gobierno Federal
[alemán] es relativamente estable y tiene relativo éxito, a
pesar de y no debido al hecho de que está dirigido por
esas personas que nos sonríen desde los carteles de cam­
paña ... 4!emania puede permitirse un gobierno incom­
pet~nte, porque en definitiva las personas que nos abu­
EE.enen lasooticias diarias no importan en realiqad 19.

Tales comentarios son coherentes con investigacio­

nes sobre la decreciente confianza en los políticos y en
lamaquinaria de la política ortodoxa, similar en la ma­
yoría, de los países industriales. En Estados U nidos, el
76% de la gente contestó en una encuesta de opinión
en 1964 "todo" o "la mayor parte del tiempo" cuando se
le preguntaba "¿Cuánta parte del tiempo confía usted
en que el gobierno de Washington haga lo correcto?".
La encuesta repetida en 1994 mostraba que la propor­
ción había descendido hasta el 25%. De aquellos que
expresaban una confianza continuada en el gobierno,
el 61 % había votado en las elecciones presidenciales
anteriores, comparado con el 35% de los.menos confia­
dos. La gente joven tiene una actitud más reservada ha­
cia la política parlamentaria que la~ eneraciones mayO­
res, aunque os Jovenes tienen más interés que sus
.
mayores en Cllestlqnese d" .su bpo 1"Jt)Ca "L a' "1arga gene-
ración cívica" nacida entre 1910 y 194«es más proclive a
confiar en los políticos y a votar 20. Una encuesta realiza­
da en once países europeos occidentales en 1981 y repe-
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LA TERCERAVÍA
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. dos políticos, é¡una fantasía. El Estado-nación y el go-

bierno nacional pueden estar cambiando su forma,
pero ambos mantienen una importancia decisiva en el
mundo actual, Las "personas.que nos aburren en las no­ ( ·

ticias diarias" sí importan, y lo harán durante el futuro

indefinido. Los cambios de 1989 en Europa del Este de­
pendieron, al menos, de la connivencia de Estados y di­
rigentes de Estados -en especialla decisión del poder
soviético de no enviar tropas para reprimir las manifes­
taciones-..· . Por muy importantes que puedan ser los
movimientos y gr1'lpoS-de interés no pueden gobernar
s.0mo tales. Una de las funciones principales del gobier-
no consiste precisamente en reconciliar las demandas
divergentes de grupos de interés, en la práctica yen las
leyes. Pero "gobierno" aquí debería entenderse en un
sentido más general que sólo gobierno nacionaL Los so­
cialdemócratas tienen que analizar cómo podría ser el
gobierno mejor reconstruido para afrontar las necesi­
dades de la época.

CUESTIONES ECOLÓGICAS

La importancia de la política ecológica va mucho más

allá de la influencia que los movimientos sociales verdes
puedan cobrar, o de la proporción del voto qué los par­
tidos verdes puedan captar. En la política concreta, la
influencia de los grupos ecologistas ha sido ya conside­
rable, especialmente en Alemania -no sorprende que
la noción de "subpolítica" se originara allí-. En su obra
La izquierda alemana, Andrei Markovits y Philip Gorski
señalan que "durante los años ochenta los verdes se

68
 ANrn<;lNY GIDDENS

convirtieron en el agente socializador de la izquierda

alemana en el sentido de que prácticamente todas sus
nuevas ideas, innovaciones políticas, formulaciones es­
tratégicas, estilo de vida... provinieron de los verdes y su
medio" 23. Al canciller WillyBrandt le gustaba decir que
losverdes eran "losniños perdidos del SPD",pero en rea­
lidad los socialdemócratas fueron revitalizados por su
inevitable confrontación con el movimiento ecologista.
Las consecuencias son palpables. Alemania es uno de
los países líderes del mundo en cuanto a medidas, am­
bientales como la eficiencia energética (la cantidad de
energía requerida para producir una unidad de renta
nacional) o las emisiones percápitade contaminantes ta­
les como el dióxido de carbono o el dióxido de azufre.
Los movimientos ecologistas no están todos corta­
dos, por supuesto, por el mismo patrón, y el ámbito eco­
logista está repleto de controversias. Las premoniciones
de una posible catástrofe global se expresaron por prime­
ra vez en los sesenta, y pronto cristalizaron en prediccio­
nes acabadas. Los recursos de la tierra, se proclamaba, es­
tán siendo consumidos a un ritmo alarmante, mientras
que la contaminación está destruyendo el balance eco­
lógico del qye depeñde la continuidad de la naturaleE::_
Estas terribles advertencias provocaron una respuesta
vigorosa por parte de los críticos, que afirmaban que.cl..'
crecimient() económico indefinidQ es pnsihle. Lo hicie­
r~mapoyándose sobre todo en la teoríá'econ6mica neo­
liberal. Los principios 'dd mercado asegurarán que no
haya límites al crecimiento. Al igual que otros bienes, si
cualquier recurso natural se vuelve más escaso, aumen­
tará su precio y descenderá su consumo. Si desciende el
precio de los bienes, ello significa que la oferta está des-
~ . p o s~~ \e ye , o 6~.1ó P o. \Yo n o. f de.-
I 69
deOG<r(ol!o S c)~ b ~b le
 LA TERCERA VÍA

bordando la demanda. El economistajulian Simon hizo

una famosa' apuesta con el ecologista Paul Ehrlich en
1980. Simon apostó que, para cualquier conjunto de re­
cursos naturales que Ehrlich quisiera escoger; los pre­
cios serían inferiores en un determinado momento del
fututo'. Ehrlich escogió 1990, y eligió el cobre, el cromo,
el níquel y el tungsteno. En 1990, los precios de estos
materiales eran de un 24 a un 78% más bajos de lo que
habían sido diez años antes. Ehrlich pagó puntualmente.
En cuanto ala contaminación, Simon y otras perso­
nas que sostienen opiniones similares tienden simple­
mente anegar que haya causa alguna para la preocupa­
ción. El calentamiento global, por ejemplo, o bien no
está ocurriendo, o bien es un fenómeno natural yno está
producido por actividades humanas. La naturaleza tie­
ne propiedades restauradoras con un alcance mucho
mayor que cualquier impacto que los seres humanos
puedan causar sobre el medio ambiente -por ejemplo,
la naturaleza está siempre creando nuevas especies a la
vez que destruyéndolas 24.
. ¿Es tal visión defendible? No lo creo. Las soluciones
del mercado son posibles para una diversidad de pro­
blemas ecológicos, pero, como en arras áreas, esto no
debería implicar optar por el fundamentalisrno del mer-
-cado. Ser confiado sobre los peligros ambiental~a
por sí misma na ia al mente eligrosa, Reco­
nacer este hecho significa comprometerse con as ~s
d~esarrollo sostenible y modernización ecolÓgica,
como han reconocido apropiadamente la mayoría de
los partidos socialdemócratas.
Desde su inclusión en el informe de la Comisión
Brundtland en 1987, el desarrollo sostenible se ha con-

70
 ANrHONY GIDDENS

vertido en la preocupación dominante de los gru¡:>os

ecologistas, y políticos de la mayoÓa de ]as ideQlogías
.q?arentan estar de acuerdQ con e]]p. J3rundtland ofre­
ció una definición engañosamente simple de desarrollo
sostenible, como la capacidad de la generación actual
"para asegurar la satisfacciÓnde ]asnecesidades del pre­
sente sin comprometer la capacidad de las generacio­
nes futuras para satisfacersuspropias necesidades" 25. Ya
que no sabemos cuáles serán las necesidades de las ge­
neraciones futuras, o cómo severá afectada la utilización
de los recursos por el cambio tecnológico, la noción de
desarrollo sostenible no puede ser precisada -no sor­
prende que se hayan contabilizado hasta cuarenta defi­
niciones diferentes de ella.
El desarrollo sostenible es, por tanto, más un princi­
pio guía que una fórmula precisa.No obstante, fue apro­
bado en la Agenda 21, un programa patrocinado por la
ONU como continuación minuciosa de los esfuerzosde
Brundtland. Variospaíses han hecho grandes esfuerzos
para integrarlo en su pensamiento económico. Asom­
brosamente, el gobierno conservador del Reino Unido
afirmó en 1988 que la política económica británica cum­
plía con los principios de desarrollo sostenible, mos­
trando cuán dúctil es el concepto.
La actitud de Gran Bretaña a finalesde losaños ochen­
ta y comienzos de los noventa contrastaba nítidamente
con la de algunos países continentales -por ejemplo,
Holanda, que en 1989 puso en marcha un plan nacional
para integrar criterios ecológicos en el funcionamiento
rutinario de todos los departamentos gubernamenta­
les-. Cada departamento tiene objetivos de calidad
medioambiental y un calendario establecido para lo-

71
;.;,~.- .

LA TERCERA VÍA

g~arlos.EldesarrollQsQstenjble es defirlido como el evi-

14rcaap · .~ el etecno 1ogws
1 llqCJOn ~" _extenuantes
. ".c.a ravor de

modos de producción gue estén dis~ñadosdesde el prin­

ciPo para evitar Qlimitar la conf.aminaciól1..Grupos de
ciudadanos y_representan~es de la industria toman par­
jeen lasreuniones para llegar a la planificación de obje­
tivos._El proyecto ha tenido Ia acostumbrada ración de
reveses y dificultades, :per() ha cumplido su papel a la
hora de convertir a Holanda en un país con uno de los
mejores registros ambientales.
La noción de desarrollo sostenible encaja bien con la
más amplia de modernización ecológica. Maarten Ha­
jer, uno de sus teóricos principales, considera que la mo­
dernización ecológica reúne para un propósito común
varias "líneas de desarrollo creíbles y atractivas": desa­
rrollo sostenible en lugar de "crecimiento definit1VO"";
lÍiia preferencia poila prevención antes que la restau­
ración; igualar contaminación con ineficacia; y tratar la
regulación medioambiental y el crecimiento económi­
co como mutuamente beneficiosos 26. Mientras que la
intervención del gobierno sea necesaria para promover
principios ecologistas firmes exigirá la cooperación ac­
tiva de la industria -y,ojalá, su cooperación voluntaria,
a través del reconocimiento de que la modernización
ecológica es beneficiosa para la economía-. "Lamoder­
nización ecológica implica un consorcio en el que go­
biernos, empresas, ecologistas moderados y científicos
cooperan en la reestructuración de la economía políti­
ca capitalista con arreglo a criterios más defendibles eco­
lógicamente" 27.
¿Demasiado bueno para ser cierto? Sí. No hay duda
de que l'!Jll0dernjzaciÓn ecológica une los intereses S9-

72
 ANTHONY GiDDENS

cialdemócratas y ecológicos más estrechamente de lo

que parecía posible. Tiene asu espalda logros reales: los
países más influidos por la idea de modernización eco­
lógica son los más limpios y verdes de las naciones in­
dustrializadas.Sin embargo, exigiendo el mejor mundo
de los posibles, la modernización ecológica elude algu­
nos de los principales desafíosque los problemas ecoló­
gicos plantean al pensamiento socialdemócrata. No es
realmente convincente dar por sentado que la protec­
ción medioambiental y el desarrollo económico encajan
cómodamente -algunas veces,una entrará con seguri­
dad en conflicto con el otro-. Por otro lado, la moder­
nización ecológica es principalmente una cuestión de
p'olítica nacional, pero la mayoría de los peligros am­
bientales atraviesan las fronteras de las naciones y algu.:.
t)ostienen alcance mundial.
Las hipótesis algo cómodas de la modernización eco­
lógica desvían la atención respecto de dos cuestiones
fundamentales suscitadas por consideraciones ecológi­
cas: nuestra relación con el avance científico y nuestra
respuesta al riesgo. En parte corno consecuencia de la
globalización, el cambio científico y tecnológico se ha
acelerado, y su influencia sobre nuestras vidasse ha vuel­
to tan inmediata como profunda. Podemos pensar en el
"medio ambiente" como el mundo natural, pero, por
supuesto, ya no es eso. Mucho de lo que antes era natu­
ral es ahora el producto de, o está influido por, la activi­
dad humana -no sólo el mundo exterior, incluyendo
posiblemente el clima de la Tierra, sino el "medio am­
biente interno" del cuerpo-. Para bien o para mal, la
ciencia y la tecnología han invadido el cuerpo humano,
y han vuelto a trazar la frontera entre lo que puede hu-

73
,c ,

LA TERCERA VÍA

manamente conseguirse y lo que simplemente hemos

de "aceptar" de la naturaleza.
Ciencia y tecnología solían considerarse fuera de la
política, pero esta concepción ha devenido obsoleta.
Todos vivimos en una relación más "interrogativa" con
la ciencia y la innovación industrial que antes. ''Nuevas
autopistas, plantas incineradoras de residuos, fábricas
químicas, nucleares o biotécnicas e institutos de investi­
gación encuentran la resistencia de los grupos de pobla­
ción inmediatamente afectados. Eso, y no [como en la
temprana industrialización] regocijarse por este pro­
greso, es lo que ha venido a ser predecible" 28. La toma
de decisiones en estos contextos no puede dejarse a los
"expertos", sino, que tiene que involucrar a pQlíÜCQS y
ciudadanos. Resumiendo, cienciay tecnología _Il.Q .Pll:~­
den quedar fuera de los p-rocesos democráticos.No se
puede confiar automáticamente en los expertos para sa­
ber lo que es bueno para nosotros, ni pueden ofrecer­
nos siempre verdades inequívocas; deberían estar obli­
gados a justificar sus conclusiones y políticas ante el
escrutinio público.
La crisis del BSE * en el Reino Unido es vista por mu­
chos como un caso puntual-como un problema britá­
nico o, a los ojos de algunos izquierdistas, como un fallo
de regulación thatcherista-. No es ninguno de los dos,
o no sólo eso. El episodio del BSE debería considerarse
más bien típico de las situaciones de riesgo que se origi­
nan cuando "la naturaleza ya no es la naturaleza". Ca­
racterístico de las nuevas situaciones de riesgo es que los
• En castellano, EEB (Encefalopatía espongiforme bovina); he
mantenido las siglas inglesas debido a la difusión generalizada
que han alcanzado. (N del T.)

74
 ANrnONY GIDDENS

expertos discrepan entre sí.En lugar de existiruna serie

bien definida de hallazgos a los que recurrir por parte
de los políticos, las investigacionesgeneran conclusio­
nes ambiguas e interpretaciones encontradas.
Con muchos riesgos corrientes, las tendencias están
establecidashistóricamente. Los riesgos pueden calcu­
larse sobre la base de la experiencia anterior. El riesgo
de que un conductor se vea envuelto en un accidente
de tráficoen un determinado periodo de tiempo puede
calcularse fácilmente sobre una base estadística. Las
nuevas situacionesde riesgo no son así.No tenemos ex­
periencia anterior para guiarnos, e incluso el que exis­
tan riesgos puede discutirse a voces.La mayoría de los
científicos del ramo cree que el calentamiento global
está ocurriendo, que tiene un origen humano, y gue tie­
riireservados desastresposibles para la humanidad. No
obstante, una minoría significativade especialistasno
cree ninguna de estas cosasy, como hemos visto, algu­
nos colaboradores de la literatura medioambiental es­
tán de acuerdo.
Lossucesosdel BSEestán por ahora lejosde haber fi­
nalizado. Nadie sabe en cuántos otros paísespuede apa­
recer el BSE,o cuáles puedan ser sus consecuencias a
más largo plazo. El modo preciso de su transmisión en­
tre especieses un misterio y puede tener un periodo de
gestación largo. Su impacto puramente económico ya
ha sido considerable. La última estimación de la investi­
gación del BSEen 1998señala, por el momen to, un cos­
te para la economía británica de 3.000 millones de li­
bras, calculado sólo en términos de compensaciones
pagadas a los granjerosy de los costesderivadosde sacri­
ficar vacasinfectadas y eliminar sus restos. El consumo

75
 LA TERCERAVÍA

de vacuno ha caído en algunos países no directamente

afectados hasta ahora por elBSE. , r
El episodio del BSE ofrece abundante evidencia, si:
fuera necesaria, de que los riesgos ecológicos no pue~ ,
den "dejarse a un lado", pues inundan las áreas centra- ,~
les de la política moderna. Es obvio, por ejemplo, que
l·

las polí ticas sanitarias no pueden diseñarse como si con­ l

trolar la contaminación fuera un área distinta del "me,

dio ambiente", o como si estuvieran separadas de los
procesos de cambio tecnológico. Hacer frente al riesgo
ecológico será un asunto problemático en el futuro pre- ..
visible.
. En la literatura de la modernización ecológica, el prin­
cipio precautorio se ofrece normalmente como medio
de tratar las amenazas ecológicas. El concepto parece
haber sido utilizado por primera vez en AlemaniaenIos
años ochen ta, y hasta cierto punto ha fonnado parte d~
la política pública en aquel país. Muy simplificado, esta­
blece quedebería actuarse sobre las cuestiones medio­
ambientales incluso aunque exista incertidumbre cien­
tífica sobre ellas. Así, en varios países continentales se
iniciaron programas para combatir la lluvia ácida en los
ochenta, mientras que en Gran Bretaña la falta de evi­
dencia concluyente se utilizó para justificar la inactivi­
dad en éste y otros problemas de contaminación.
Sin embargo, el principio precautorio no es siempre
útil o siquiera aplicable. El riesgo ecológico no se nor­
malizará con frecuencia de esta manera, porque en mu­
chas situaciones ya no tenemos la opción de "estar cerca
de la naturaleza", o porque el balance de beneficios y pe­
ligros del avance científico y tecnológico es impondera­
ble. Puede que necesitemos con cierta frecuencia ser

76
 ANrHONY GlDDENS

II1:ás audaces que cautelosos a la hora de apoyar la inno­

vación científica y tecnológica. _" __
El complejo carácter de las nuevas situaciones de ries­
go se extiende incluso a la manera en la que entran en
el debate público. Consideremos de nuevo el ejemplo del
BSE. El gobierno de aquel momento ha sido general­
mente culpado, antes que nada, por negar que el BSE
presentara un riesgo sanitario para los humanos, y pos­
teriormente cambiara su postura a la luz de nueva evi­
dencia científica. Es demasiado fácil despachar tal inco­
herencia como incompetencia gubernamental. Donde
existen nuevos riesgos, y la evidencia científica es in­
completa, los gobiernos han de tomar decisiones que
son por definición un salto en la oscuridad. Existe una
incertidumbre elemental en cuándo y cómo anunciar
posibles peligros que han sido revelados a través de la
información científica. El anuncio público de un nuevo
escenario de riesgo, como demuestra el episodio BSE,
puede tener consecuencias profundas. Si un riesgo se
divulga -o se le da estatus "oficial" mediante la inter­
vención del gobierno- y resulta haber sido exagerado
o ser inexistente, los críticos dirán que es "alarmismo".
Supóngase, no obstante, que las autoridades creen que
el riesgo es bajo, o son cautelosas respecto a hacer un
anuncio. Los críticos dirán "encubrimiento" -¿por qué
no se informó al público antes?
Los problemas involucrados aquí son aún más com­
plicados. En ocasiones, asustar a la gente puede ser nece­
sario para persuadirles a cambiar su comportamiento, o
para que acepten los pasos que deberían darse para pre­
venir un peligro , o serie de p.eligros concretos. Una ac-.
ción mundial eficaz para combatir el calentamiento glo-

77
 \
,I
LA TERCERA VÍA i

bal, por ejemplo, es probable que se inicie sólo si los_go;,.,~' I

\
hlernos y otras instancias se vensensib]emente afecta<k>s
por los desastres gue, en otro caso, pueden sobrevenir. "
Con todo, hay presumiblemente un límite al número
de temores que pueden o deberían ser fomentados pú- .•··'
l:
blicamente. Si hay demasiados, existe la posibilidad: de
que ninguno sea tomado en serio.
Ofrecer seguridad a los ciudadanos ha sido desde 1
hace mucho tiempo una preocupación de los socialde­ I
lo
mócratas. El Estado de bienestar ha sido visto como el ve­
hículo de dicha seguridad. Una de las principales leccio­
nes a sacar de los problemas ecológicos es que la misma
atención ha de concederse al riesgo. La nueva promi­
nencia del riesgo conecta la autonomía individual, por
un lado, con la influencia arrolladora del cambio cientí­
fico y tecnológico, por otro. El riesgo llama la atención
sobre los peligros que afrontamos -los más importantes
de los cuales hemos creado nosotros-, pero también so­
bre las oportunidades que corren parejas con ellos. El
riesgo no es sólo un fenómeno negativo -algo a ser pre­
venido o minimizado-. Es al mismo tiempo el principio
kinético de una sociedad que ha roto con la tradición yla
naturaleza.
Tradición y naturaleza se parecen en el sentido de
que muchas decisiones "vienen dadas". Las actividades
y acontecimientos "ocurren siempre así", o son acepta­
das como "naturales". Una vez que la tradición y la na­
turaleza son transformadas, hay que tomar decisiones
progresivas, y tenemos responsabilidad por sus conse­
cuencias. Quién debería cargar con la responsabilidad
de las consecuencias futuras de actividades presentes
(ya sean de individuos, naciones u otros grupos) es una

78
 ANrHONY GIDDENS

de las principales preocupaciones de la nueva política,

como es quién proporciona seguridad si las cosas van
mal, cómo y con qué recursos.

La matriz del riesgo

Oportunidad Innovación

Seguridad Responsabilidad

La oportunidad y la innovación son el lado positivo

del riesgo. Nadie puede escapar al riesgo, por supuesto,
pero hayuna diferencia básicaentre la experiencia pasi­
va del riesgo y la exploración activade los entornos de
riesgo. Un compromiso convencido con el riesgo es un
componente necesario de la movilizaciónsocial yeco­
nómica. Algunos riesgoslos queremos minimizar cuan­
to sea posible; otros, como los derivados de decisiones
inversoras, son una parte positivae inevitable del buen
funcionamiento de la economía de mercado .
.Riesgono es exactamenteigual a peligro. El riesgo se
refiere a los peligros que tratamos activamentede afron­
tar y analizar.En una sociedad como la nuestra, orienta­
da hacia el futuro y saturada de información, el tema
del riesgo unifica variasáreas de la política, que de otro
modo serían bastante distintas entre sí: la reforma del
Estado de bienestar, el compromiso respecto a los m..Q:
gdos financieros mundIales, las'respuestas al cambio
tecnológico, los problemas ecológicos y last;;ñsfor~
.!<,fiones
geopolític~s.Todos necesitamos protección c~
 í
I
LA TERCERA VÍA
( .

tra el riesgo, pero también la capacidad de afrontar y

contraer riesgos de un modo productivo.

LA POLÍTICA DE lA TERCERAVÍA

Hasta ahora he abordado los "cinco dilemas" de for­ (

ma separada, como si fueran independientes entre sí.
Por supuesto, no 10son, yen éste y en los siguientes capí­
tulos hemos de atar los cabos.
La meta general de la política de la tercera vía debería
ser ayudar a los ciudadanos a guiarse en las grandes reY(>­
~ciones de nuestro tiempo: la globalización, las transf!!!!!!:!l­
ciones de la vida personal y nuestra relación con la naturaúqa.
La política de la tercera vía debería adoptar una actitud
positiva hacia la globalización -pero, necesariamente,
sólo como un fenómeno con un alcance mucho mayor
que el mercado global-. Los socialdemócratas necesitan
responder al proteccionismo económico y cultural, el te­
rritorio de la extrema derecha, que ve la globalización
como una amenaza a la integridad nacional y a los valo­
res tradicionales. Evidentemente, la globalización econó­
mica puede tener efectos destructivos sobre la autosüfi­
ciencia Iocaí. Pero el proteccionismo no es sensato ni
deseable. Incluso si se consiguiera que funcionara, crea­
ría un mundo de bloques económicos egoístas y proba­
blemente belicosos. L-ª-.políticade la tercera vía no deb~­
~dentificar globalización con un apoyo universal al
Íibre comercio. El lIbre comercio puede ser un motor del
desarrollo económico, pero dado el poq.er socÍaly cultu­
r mente destructivo de los ·mercados, sus consecuencias
más generales han de ser siempre examinada&,.

80 ....
 ANTHONY GIDDENS

La política de la tercera vía debería mantener como

preocupación esencial lalusticia social,y aceptar que la
gama de cuestiones que escapan a la divisoria izquier­
da/ derecha es mayor que nunca. Igualdad y libertad in­
dividual pueden colisionar, pero las medidas igualita­
a
rias también aumentan menudo la gama de libertades
accesiblesa los individuos.La libertad debería significar-*­
para los socialdemócratas autonomía de acción, que a
ru vez exige la implicación de la comunidad social en
sentido amplio. Habiendo abandonado el colectivismo,
la política de la tercera vía busca una nueva relación en-
tre individuo y comunidad, una redefinición de dere­
chos y obligaciones.
Uno podría sugerir como lema principal para la nue­
va política: ningún derechosin responsabilidad. El gobier­
no tiene una multitud de responsabilidades respecto a
susciudadanos yrespecto a otros, incluida la protección
de los débiles. La socialdemocracia a la antigua, sin em­
bargo, tendía a considerar los derechos como exigencias
incondicionales. Con el individualismo creciente debe­
ría venir una extensión de las obligaciones individuales.
Lasprestaciones por desempleo, por ejemplo, deberían
acarrear la obligación de buscar trabajo activamente, y
depende de los gobiernos asegurar que los sistemas de
r bienestar no desalienten la búsqueda activa.Como prin­
1:- cipio ético, "ningún derecho sin responsabilidad" debe
~5'

'- aplicarse no sólo a los destinatarios del bienestar, sino a

II todo el mundo. Es muy importante que los socialdemó­
~1 cratas recalquen esto, porque, de otro modo, puede
1- considerarse que el precepto se refiere sólo a los pobres
-
is
;~: o a los necesitados -como tiende a ocurrir con la dere­
_":, cha política.
-~;

~;
81
 ( .

LA TERCERA VÍA

En la sociedad actual, un segundo precepto debería

ser: ninguna autoridad sin democracia. La derecha ha re­
buscado siempre entre los símbolos tradicionales como
medios principales dejustificar la autoridad, ya sea en la
nación, el gobierno, la familia u otras instituciones 29.
Pensadores y políticos de derecha mantienen que sin
tradición yformas tradicionales de respeto la autoridad
se desmorona -la gente pierde la facultad de diferen­
ciar entre lo que está bien y lo que está mal-. En conse­
cuencia, la democracia nunca puede dejar de ser in­
completa. Los socialdemócratas deberían oponerse a
esta concepción. En una sociedad donde la tradición y
la costumbre están perdiendo su fuerza, la única ruta
para establecer la autoridad es la democracia. El nuevo
individualismo no corroe inevitablemente la autoridad,
pero reclama que sea reconfigurada sobre una base ac­
tivao participativa.

Valores de la tercera vía

Igualdad
Protección de los débiles
Libertad como autonomía
Ningún derecho sin responsabilidad
Ninguna autoridad sin democracia
Pluralismo cosmopolita
Conservadurismo filosófico

Otras cuestiones de las que se ocupa la política de la

tercera vía no pertenecen al marco de la política eman­
cipadora, o sólo parcialmente afectan a dicho marco.
Incluyen respuestas a la globalización, al cambio cientí-

82
 ANTHONY GIDDENS

fico y tecnológico, y a nuestra relación con el mundo

natural. Laspreguntas a hacer aquí no son sobrejusticia
social, sino sobre cómo deberíamos vivirtras el declive
de la tradición y la costumbre, cómo recrear la solidari­
dad socialy cómo reaccionar ante los problemas ecoló­
gicos.En respuesta a estaspreguntas hayque poner gran
énfasis en los valores cosmopolitas, y en lo que puede
llamarse conservadurismo filosófico.En una era de ries­
go ecológico, la modernización no puede ser puramen­
te lineal y desde luego no puede equivaler simplemente
a crecimiento económico.
El tema de la modernización es básico para la nueva
política. La modernización ecológica es una versión,
pero también hay otras. Los discursosde TonyBlair,por
ejemplo, están salpicados de referencias a la moderni­
zación. ¿Qué debería entenderse por modernización?
Una cosaque significa,obviamente, es la modernización
de la propia socialdemocracia -la ruptura con las pos­
turas socialdemócratas clásicas-. Como programa más
amplio,sin embargo, una estrategiamodernizadora pue­
de funcionar sólo si los socialdemócratas tienen una
comprensión sutil del concepto.
Una modernización ecológicamente sensible no sig­
nifica "másy más modernidad", sino que es consciente
de los problemas y limitaciones de los procesos moder­
nizadores. Está atenta a la necesidad de restablecer la
continuidad y desarrollar la cohesión social en un mun­
do de transformación errática, donde las energías in­
trínsecamente impredecibles de la innovación científi­
ca y tecnológica tienen un papel tan importante.
El tema del conservadurismo filosófico es esencial.
Modernización y conservadurismo, por supuesto, son

83
 ,,
l'.

LA TERCERA VÍA

t
i
normalmente considerados como opuestos. No obstan .. I
¡.
te, debemos utilizar las herramientas de la modernidad
para poder vivir en un mundo "más allá de la tradición" . {
y "al otro lado de la naturaleza", en el que el riesgo y la
responsabilidad forman :unanueva mezcla.
I
El "conservadurismo", en este sentido, tiene sólo una
vaga afinidad con el modo en que ha sido entendido en .
la derecha política. Sugiere una actitud pragmática a la
hora de afrontar elcambio; una concepción matizada de
la ciencia y la tecnología, reconociendo sus consecuen­
cias ambiguas para nosotros; un respeto al pasado y a la
historia; yen el ámbito medioambiental, una adopción
del principio precautorio allí donde sea factible. Estas
metas no sólo no son incompatibles con un programa
modernizador; lo presuponen. Ciencia y tecnología,
como se ha afirmado antes, no pueden dejarse ya fuera
de la esfera de la democracia, pues influyen en nuestras
vidas de un modo más directo y trascendental que en
generaciones anteriores.
Como otro ejemplo, tomemos la familia, que figura
en algunos de los mayores contenciosos de la política
moderna. Mantener la continuidad en la vida familiar,
especialmente proteger el bienestar de los niños, es una
de los principales objetivos de la política familiar. Esto
no puede lograrse, sin embargo, mediante una postura
reaccionaria, un intento de reinstaurar la "familia tradi­
cional", Como intentaré mostrar después, exige un pro­
grama de democratización modernizador.

84