PR Laborales

Colección
MANUALES
Manual de prevención
de riesgos laborales
en las Administraciones Públicas
Manual de prevención de riesgos laborales

Dirección

Santiago González Ortega
Carmen Carrero Domínguez
Autores
Susana Barcelón Cobedo
Virtudes Iglesias Martínez
Ana Moreno Márquez
Marta Navas-Parejo Alonso
Joaquín Quirós Priego
INAP ISBN 978-84-7088-924-0
MANUALES
P.V.P.
INAP
20,00 €
(IVA incluido)
INAP INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MANUAL DE PREVENCIÓN DE
RIESGOS LABORALES
EN LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Dirección:
Santiago González Ortega y Carmen Carrero Domínguez
Autores:
Ana Moreno Márquez
MANUAL DE PREVENCIÓN DE
RIESGOS LABORALES
EN LAS
Colección: MANUALES
FICHA CATALOGRÁFICA DEL

CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP
MANUAL de prevención de riesgos laborales en las Administracio-
nes Públicas [Texto impreso] / dirección, Santiago González Ortega y Car-
men Carrero Domínguez ; autores, Susana Barcelón Cobedo … [et al.]. –
1ª ed. – Madrid : Instituto Nacional de Administración Pública, 2012. – 404
p. : il. ; 24 cm. – (Monografías)
Bibliografía: p. 385-404
ISBN 978-84-7088-924-0. – NIPO 635-12-037-1
1. Seguridad industrial-Derecho-España. 2. España-Administración-
Medidas de seguridad. I. Instituto Nacional de Administración Pública
(España). II. González Ortega, Santiago, dir. III. Carrero Domínguez,
Carmen, dir. IV. Barcelón Cobedo, Susana. V. Serie
349.243(460)
35(460):331.45
Primera edición: noviembre 2012
Catálogo general de publicaciones oficiales:

http://publicacionesoficiales.boe.es
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Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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ISBN: 978-84-7088-924-0 (formato papel); 978-84-7088-925-7 (formato electrónico)
NIPO: 635-12-037-1 (formato papel); 635-12-036-6 (formato electrónico)
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tales de la contratación pública.
ÍNDICE
Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Capítulo 1.
LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO
PÚBLICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
2. El marco normativo de la prevención de riesgos laborales en las Ad-
ministraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.1. El origen y contenido de las normas de prevención de riesgos
aplicables en el empleo público: normas laborales comunes y
normativa administrativa, básica y de desarrollo . . . . . . . . . . . 28
2.1.1. Normas preventivas aplicables al personal laboral en
general y al personal de la Administración General del
Estado sujeto al Derecho administrativo . . . . . . . . . . . . 28
2.1.2. Normas preventivas aplicables a los empleados públi-
cos no laborales de los entes territoriales: normativa bá-
sica y normativa de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2.2. El cuadro normativo en materia de prevención de riesgos apli-
cable al empleo público: manifestaciones y singularidades . . . 32
2.2.1. El Real Decreto 67/2010, de 29 de enero . . . . . . . . . . . 33
2.2.2. Las normas reglamentarias de adaptación de la normati-
va de prevención de riesgos a determinados colectivos 35
2.2.3. Las normas reguladoras de la prevención de riesgos
para el personal civil no laboral que presta servicios en
otras Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3. Las entidades comprendidas en el concepto de Administración Pú-
blica a los efectos de la aplicación de la legislación de prevención de
riesgos laborales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
4. El riesgo profesional. Los daños profesionales: accidentes de trabajo
y enfermedades profesionales. Otras patologías . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Capítulo 2.
APLICACIÓN DE LA LEY DE PREVENCIÓN DE RIESGOS
LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS . . . . . . . . 53
1. La protección del personal al servicio de las Administraciones Pú-
blicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
1.1. La Administración Pública como empleador . . . . . . . . . . . . . . 54
7
índice
1.2. Relaciones laborales y relaciones de carácter administrativo o

estatutario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
1.2.1. Aplicación de la LPRL al personal laboral al servicio de
las Administraciones Públicas con peculiaridades . . . . 56
1.2.2. Aplicación de la LPRL al personal que presta servicios
para las Administraciones Públicas en el marco de una
relación de carácter administrativo o estatutario . . . . . . 59
A) La variedad de colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
B) La diversificación en el tratamiento: la aplicación de
la LPRL con peculiaridades . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
2. Sujetos incluidos con carácter relativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
2.1. La exclusión de las actividades con particularidades . . . . . . . . 62
2.2. La necesidad de contar con una regulación específica . . . . . . . 66
2.2.1. Protección de la seguridad y salud «en la medida de lo
posible» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
2.2.2. La regulación prevista para los colectivos que llevan a
cabo actividades cuyas «particularidades» impiden que
se les aplique la regulación común . . . . . . . . . . . . . . . . 67
3. Aplicación adaptada de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales 72
3.1. Centros y establecimientos militares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
3.1.1. El espacio en el que se aplica la regulación adaptada y
su vinculación a la Defensa nacional . . . . . . . . . . . . . . 73
3.1.2. Colectivos a los que se les aplica la normativa adaptada 74
3.1.3. Resultado obtenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
3.2. Establecimientos penitenciarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
3.2.1. El concepto de establecimiento penitenciario . . . . . . . . 77
3.2.2. Las «características» de las actividades que determinan
la necesidad de establecer una regulación específica . . 78
3.2.3. La negociación colectiva como fuente para adaptar la
regulación prevista en la LPRL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
Capítulo 3.
OBLIGACIÓN GENERAL DE PROTECCIÓN Y OBLIGACIONES
INSTRUMENTALES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS:
RÉGIMEN COMÚN Y PECULIARIDADES ESTABLECIDAS EN LA
LEY DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES . . . . . . . . . . . . . 83
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
2. Encuadramiento de la obligación general del empleador/Administra-
ción Pública: conceptos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
2.1. Disciplinas que forman parte de la Seguridad y Salud en el
Trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
2.2. Trabajo y Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
2.3. El accidente de trabajo y la enfermedad profesional y otros
daños . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
2.4. Prevención y Protección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
8
índice
3. El Derecho a la Seguridad y Salud en el Trabajo . . . . . . . . . . . . . . . 94

3.1. El contenido de la obligación general del empresario . . . . . . . 95
3.2. La diligencia exigible a la Administración Pública . . . . . . . . . 98
3.3. Consideraciones acerca del alcance del Derecho a la Seguridad
y Salud en el Trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
4. Los principios preventivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
5. La adaptación de la normativa en materia de prevención de riesgos
laborales a la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
5.1. Aspectos más relevantes de la normativa de adaptación. El
RD 67/2010 de adaptación de la legislación de prevención de
riesgos laborales a la Administración General del Estado . . . . 109
5.2. Las competencias de las CCAA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Capítulo 4.
OBLIGACIONES ESPECÍFICAS EN PREVENCIÓN DE RIESGOS
LABORALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
1. Preliminar: la integración de la prevención y las obligaciones especí-
ficas en la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
2. El Plan de prevención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
2.1. Contenido y alcance del Plan de prevención . . . . . . . . . . . . . . 120
2.2. Técnicas para la elaboración del Plan de prevención . . . . . . . 123
2.3. Ejemplos de regulaciones específicas de adaptación del Plan
de prevención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
2.4. Algunos problemas de adaptación del Plan de prevención a la
Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
3. La evaluación de riesgos laborales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
4. La planificación de las actividades preventivas . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
5. La obligación de informar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
6. La obligación de formación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
7. La obligación de vigilancia de la salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
8. La obligación de documentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
9. La coordinación de actividades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
10. La obligación de proteger a los empleados públicos especialmente
sensibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
10.1. La protección de quienes por sus características personales, o
por su estado biológico, o por su condición de discapacitados
sean especialmente sensibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
10.2. La protección de la función reproductora . . . . . . . . . . . . . . . . 156
10.3. La protección de la maternidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
10.4. La protección de los menores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
10.5. La protección de los trabajadores temporales y de los contrata-
dos por empresas de trabajo temporal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
9
índice
Capítulo 5.
ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS
LABORALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
2. Modalidades de organización preventiva. Funciones y niveles de
cualificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
2.1. Modalidades de organización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
2.2. Funciones y niveles de cualificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
3. Organización de la prevención en la Administración . . . . . . . . . . . . 171
3.1. Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
3.2. Centros y establecimientos militares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
3.3. Guardia Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
3.4. Cuerpo Nacional de Policía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
3.5. Administración de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . 182
4. Gestión de la Prevención de Riesgos Laborales en las Administracio-
nes Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
4.1. Modelos, normas y guías para la prevención de riesgos laborales 185
4.2. Especial referencia al modelo de la Administración General
del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
4.2.1. Elementos del Sistemas de Gestión de la Prevención de
Riesgos Laborales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
5. Instrumentos de control: auditoría o evaluación externa o interna . . 195
6. La integración de la prevención en la Administración . . . . . . . . . . . 199
Capítulo 6.
LA PARTICIPACIÓN Y REPRESENTACIÓN DE LOS EMPLEADOS
PÚBLICOS EN EL ÁMBITO DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS
LABORALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
1. Introducción. Las previsiones legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
2. Órganos de representación y ámbito de la participación: los Delega-
dos de Prevención y el Comité de Seguridad y Salud como figuras
típicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
2.1. Representación general y especializada: el modelo de la LPRL 207
2.1.1. La adaptación hecha por el RD 67/2010, de 29 de enero,
en cuanto a la Administración General del Estado . . . . 210
2.1.2. La adaptación de la representación preventiva especiali-
zada hecha por las Comunidades Autónomas . . . . . . . . 212
3. Las competencias, facultades y garantías de la representación especí-
fica en materia de prevención de riesgos laborales . . . . . . . . . . . . . . 217
3.1. Competencias y facultades de los Delegados de Prevención . . 217
3.1.1. Las competencias y facultades establecidas en la LPRL
con carácter general y mínimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
3.1.2. La adaptación de las competencias y facultades de los
Delegados de Prevención de la Administración Pública
estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
10
índice
3.1.3. La adaptación de las competencias y facultades de los

Delegados de Prevención por las normas autonómicas 223
3.2. Competencias y facultades del Comité de Seguridad y Salud . 224
3.2.1. Las competencias y facultades establecidas en la LPRL 224
3.2.2. El Comité de Seguridad y Salud en el RD 67/2010 y en
las normas autonómicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
4. Reglas especiales de representación referidas a colectivos caracteri-
zados por la peculiaridad de sus actividades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
4.1. Funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía . . . . . . . . . . . . . 225
4.2. Guardia Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
4.3. Miembros de las Fuerzas Armadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
4.4. Establecimientos militares y penitenciarios . . . . . . . . . . . . . . . 235
5. La negociación colectiva en materia de prevención de riesgos en la
Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
Capítulo 7.
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN
MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES . . . . . . . . 241
1. Introducción: la Administración Pública como sujeto responsable . . 242
2. Responsabilidad indemnizatoria de la Administración Pública: de la
responsabilidad patrimonial a la responsabilidad civil . . . . . . . . . . . 243
2.1. Elementos o requisitos necesarios en la responsabilidad civil
de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
2.2. Naturaleza jurídica de la responsabilidad civil . . . . . . . . . . . . 248
2.3. Tipos de responsabilidad en función del sujeto responsable: la
responsabilidad directa vs la responsabilidad por hechos de los
dependientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
2.4. Régimen de compatibilidad entre las prestaciones de Seguri-
dad Social y la indemnización por responsabilidad civil . . . . . 250
2.5. El tratamiento de la culpabilidad en la responsabilidad civil de
la Administración Pública: de la responsabilidad patrimonial
objetiva a la responsabilidad civil por culpa . . . . . . . . . . . . . . 251
2.5.1. La seguridad y salud laboral como obligación de me-
dios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
2.5.2. El tratamiento de la culpabilidad en la responsabilidad
civil de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . 253
3. Responsabilidad penal de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . 254
3.1. Concepto y requisitos de la responsabilidad penal . . . . . . . . . 254
3.2. La Administración Pública como responsable penal . . . . . . . . 255
3.3. Delitos y faltas en materia de seguridad y salud laboral . . . . . 256
3.4. Delitos contra la seguridad y salud de los trabajadores: delitos
de peligro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
3.4.1. No facilitación de los medios necesarios por el sujeto
legalmente obligado a hacerlo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
11
índice
3.4.2. Infracción de normas de prevención de riesgos labora-

les . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
3.4.3. Puesta en peligro grave para la vida, salud o integridad
física de los trabajadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
3.5. Delitos y faltas de homicidio y lesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
3.6. Concurso de delitos en materia de seguridad y salud laboral . 261
3.7. Responsabilidad civil de la Administración Pública derivada
de delito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
4. Responsabilidad disciplinaria de los empleados públicos por incum-
plimientos en materia de seguridad y salud laboral . . . . . . . . . . . . . . 262
4.1. El ejercicio de la potestad disciplinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
4.2. La responsabilidad disciplinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
4.2.1. Principios de la responsabilidad disciplinaria de los em-
pleados públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
4.2.2. Régimen de faltas disciplinarias de los empleados pú-
blicos: la escasez de faltas relacionadas con la seguridad
y salud laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
4.2.3. Régimen de sanciones disciplinarias de los empleados
públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
4.2.4. Extinción de la responsabilidad disciplinaria . . . . . . . . 272
5. El control y la imposición de medidas correctoras de los incumpli-
mientos de la Administración Pública en materia de Prevención de
Riesgos Laborales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
Capítulo 8.
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS
RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO PÚBLICO EN EL
ÁMBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
1. Consideraciones generales: ámbito objetivo y subjetivo de aplicación
en el tratamiento preventivo y reparador de los riesgos profesionales 278
1.1. Delimitación del ámbito objetivo de aplicación: las prestacio-
nes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
1.2. Delimitación del ámbito de aplicación subjetivo: el empleado
público y su distinto encuadramiento en el Sistema de Seguri-
dad Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
2. El tratamiento preventivo y reparador de los riesgos profesionales
desde la perspectiva de la Seguridad Social de los empleados públi-
cos integrados en el Régimen General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
2.1. Delimitación del concepto de riesgo profesional en el marco de
la prevención y reparación del daño por parte de la Seguridad
Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
2.2. El valor de las presunciones legales en la calificación de la
naturaleza profesional del riesgo a efectos de tutela social . . . 289
2.3. Mecanismos de tutela previstos desde el Régimen General de
Seguridad Social: las prestaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
12
índice
2.3.1. La prevención de los riesgos profesionales y sus presta-

ciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
2.3.2. La Administración como responsable en el ámbito de la
prevención: el recargo de prestaciones . . . . . . . . . . . . . 295
2.3.3. La reparación de los riesgos profesionales y sus presta-
ciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
3. El tratamiento reparador y preventivo de los riesgos profesionales
desde la perspectiva de la Seguridad Social de los empleados públi-
cos integrados en el Régimen Especial de Funcionarios Públicos . . . 303
3.1. Delimitación del concepto de riesgo profesional: concepto de ac-
cidente en acto de servicio y de enfermedad en acto de servicio . 303
3.2. Mecanismos de prevención y reparación de los riesgos profe-
sionales: las prestaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
3.2.1. Las prestaciones reparadoras del sistema de Clases Pa-
sivas: las pensiones extraordinarias . . . . . . . . . . . . . . . 307
3.2.2. Prestaciones preventivas: los subsidios del Mutualismo
Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
Capítulo 9.
RIESGOS ESPECÍFICOS EN EL ÁMBITO DE LA SEGURIDAD E
HIGIENE EN EL TRABAJO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
1. Lugares de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
2. Equipos de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
3. Riesgo eléctrico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
4. Instalaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
5. Incendios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
6. Planes de autoprotección y medidas de emergencia y evacuación . . 335
7. Agentes químicos, físicos y biológicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
8. Espacios confinados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
Capítulo 10.
RIESGOS ESPECÍFICOS EN EL ÁMBITO DE LA ERGONOMÍA Y
PSICOSOCIOLOGÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
2. Diseño ergonómico de puestos de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
3. Calidad de ambiente en interiores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
4. Trastornos musculoesqueléticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
5. Pantallas de Visualización de Datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
6. Manipulación Manual de Cargas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374
7. Factores psicosociales de riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
7.1. El estrés laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
7.2. Burnout: Síndrome de estar quemado por el trabajo . . . . . . . . 380
7.3. Acoso Psicológico en el Trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
8. Intervención psicosocial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
13
PRÓLOGO
El Manual que se presenta, y que tiene por objeto el análisis sistemático de la

Prevención de Riesgos Laborales en el ámbito de las Administraciones Públicas,
pretende proporcionar una visión global, pero no por ello poco precisa o falta de
detalle, de la aplicación de la exigencia, de matriz constitucional, de seguridad y
salud en el ámbito de la totalidad del empleo público; al margen, pues, de la con-
creta naturaleza jurídica del vínculo que une al trabajador con la entidad pública
que recibe sus servicios. La finalidad del libro es, por tanto, la de aportar un pa-
norama lo más completo posible, dada la funcionalidad de la obra y sus dimen-
siones, del estado de la prevención de riesgos en las diferentes administraciones
y entes públicos. Es cierto que ya existen obras, sin duda valiosas, que versan
sobre esta misma materia, pero se trata de trabajos que, en unos casos, carecen de
la extensión y de la profundidad suficiente y, en otros, abordan esta compleja
problemática de manera parcial o centrándose solo en algunas de las variadas
dimensiones de la seguridad y salud laboral en el empleo público.
Es obvio, porque así lo manifiesta expresamente, que, para la Ley 31/1995,
de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, el empleo público es
un terreno diferenciado de aplicación de las normas preventivas que, por sí
mismo, tiene peculiaridades que la Ley no prevé para las actividades profesio-
nales hechas en beneficio de sujetos privados; unas peculiaridades que tienen su
fundamento ya sea en la naturaleza pública del órgano al que se presta el servi-
cio, y en este sentido es indiferente que se trate de un funcionario público o de
un trabajador asalariado, ya sea en los intereses igualmente públicos a los que
tales organismos deben servir de forma prioritaria y que pueden condicionar de
manera relevante los niveles de seguridad y salud laboral que el ente público ha
de ofrecer a sus empleados en el desempeño de sus tareas. En definitiva, es
tanto la naturaleza del ente al que se prestan los servicios como la especialidad
de sus funciones lo que determina esas peculiaridades. Es verdad que, si bien se
piensa, la especialidad, aplicable tanto al empleo público como al privado, en la
aplicación de las normas de prevención de riesgos debería derivar esencialmen-
te de la propia singularidad, desde el punto de vista preventivo y de la seguridad
en el trabajo, de las actividades, trabajos o tareas que los trabajadores realizan,
sea porque se trate de trabajos por su propia naturaleza más peligrosos o arries-
gados, sea porque consistan en funciones de clara utilidad social cuyo desem-
peño eficaz requiere unos estándares de seguridad diferentes, en cuanto más
reducidos o especiales, como sucede con las actividades de policía, seguridad,
o protección civil.
15
prólogo
Pero no es así. Tanto para la Ley de Prevención de Riesgos como para todo
el amplio conjunto normativo que la acompaña, el hecho de que se trate de
empleo público ya abre la puerta a la introducción de normas especiales que
se aplican con carácter general a todos los empleados públicos, sean funcio-
narios o laborales, diferenciándolos de los trabajadores privados. Como suce-
de, por ejemplo, en lo relativo a la organización, a la gestión de la prevención de
riesgos y a la participación de los trabajadores ya que son aspectos preventi-
vos muy determinados por la naturaleza, la estructura y el funcionamiento de
los entes públicos en general. Afectando, incluso, como se ha dicho, a los
trabajadores asalariados de la Administración Pública, de manera que el tra-
tamiento dispensado por las normas preventivas al personal laboral de la Ad-
ministración Pública en la propia Ley de Prevención es, en algunas dimensio-
nes, diferente al previsto para el personal laboral que presta servicios en el
sector privado, sobre todo porque, en el primer caso, es preciso encontrar un
equilibrio entre el régimen de derecho administrativo, por el que se rigen las
Administraciones Públicas, y el de derecho laboral, que se aplica en las rela-
ciones entre estas y los trabajadores que desarrollan su trabajo en el marco de
un contrato de trabajo.
Pero, además, la Ley de Prevención de Riesgos Laborales también defiende
la posibilidad de introducir diferencias, dentro del empleo público, entre el per-
sonal laboral y el que presta servicios en el contexto de una relación de carácter
administrativo o estatutario, dando relevancia en este plano al hecho de que este
último personal es objeto de una regulación diferente, en relación con el perso-
nal laboral, dirigida a preservar la consecución de objetivos e intereses de ca-
rácter general como una manifestación más de la naturaleza estatutaria de la
prestación de servicios de los funcionarios públicos, objeto de una denominada
sujeción especial, frente a la contractual, hecha conforme a los esquemas del
derecho privado y que es típica del trabajo asalariado. La implicación de los
intereses públicos en la prestación del trabajo por parte del funcionario público
determina, como se sabe, una regulación diferenciada, de carácter administrati-
vo y no laboral, que afecta a muchas dimensiones de la prestación profesional
y también, como no podía ser de otro modo, a la seguridad en el trabajo, deter-
minando peculiaridades, modalizaciones y restricciones de derechos.
No obstante, donde la peculiaridad de tratamiento se manifiesta de manera
más insistente, es en relación con determinados colectivos de funcionarios pú-
blicos debido a la especial e importante función, desde el punto de vista consti-
tucional, que los órganos públicos en los que sirven están obligados a cumplir.
La Defensa nacional, la seguridad o la salud pública son algunas de estas fun-
ciones constitucionales cuya preservación y garantía justifican el establecimien-
to de unos estándares de seguridad diferenciados e, incluso, en relación con
ciertas actividades particulares, la exclusión de los funcionarios públicos impli-
cados de las normas preventivas, no solo las generales, sino incluso las estable-
cidas, con sus peculiaridades, para el empleo público. Por este motivo, se habla
no solo de peculiaridades respecto de la norma común aplicable a los trabajado-
16
prólogo
res asalariados de la industria privada, sino también normas por las que se pro-
cede a adaptar esa regulación común en materia de prevención de riesgos labo-
rales en razón de organismos, colectivos y funciones, o, incluso, a establecer
restricciones en el derecho a la seguridad y salud de determinados colectivos de
empleados públicos, valor que, en algún caso, pasa a un segundo plazo, relega-
do por la naturaleza específica de las actividades que desarrollan algunos de
esos empleados públicos, fundamentalmente funcionarios o personal regido
por el derecho administrativo.
De todos modos, el marco normativo de la Prevención de Riesgos Laborales
en las Administraciones Públicas ha recorrido un camino de adaptación lento y
complejo. Desde que se aprobó la Ley de Prevención de Riesgos Laborales en
el año 1995 hasta la actualidad no se han dejado de publicar normas especiales
dirigidas a regular la seguridad y salud laboral en el ámbito del empleo público,
así como distintas modificaciones de las mismas; de forma que el resultado ha
sido una aplicación, en unos casos, insuficiente e ineficaz, y, en otros, parcial e
incompleta, de las exigencias de la prevención de riesgos en el sector público.
Y, en todo caso, sufriendo una importante demora en su aplicación real lo que
ha tenido, y aún tiene, repercusiones negativas en lo que se refiere a la protec-
ción de la seguridad y salud laboral de los empleados públicos.
Por último, es necesario indicar que el presente libro se incardina en las ta-
reas de investigación que viene realizando, desde hace muchos años, el grupo
de investigación consolidado de Prevención de Riesgos Laborales y Seguridad
Social de la Universidad Carlos III de Madrid, al que pertenecen la mayoría de
los autores del libro que pueden calificarse, sin duda, de especialistas en mate-
ria de prevención de riesgos laborales. Así lo atestigua tanto su participación en
variados proyectos, de investigación o editoriales, en el terreno de la preven-
ción de riesgos como su intervención en otras iniciativas como el diccionario
jurídico en Prevención de Riesgos creado por el Consejo Andaluz de Relacio-
nes Laborales de la Junta de Andalucía o su participación mensual en el deno-
minado Observatorio de Prevención de Riesgos Laborales de la Revista Aran-
zadi Social. También deben recordarse aquí, a título personal, las aportaciones
de Ana Moreno Márquez, en cuanto a la determinación del campo subjetivo de
aplicación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, o de Marta Navas-
Parejo Alonso respecto de las responsabilidades en materia preventiva; también
el hecho de que Virtudes Iglesias Martínez y Joaquín Quirós Priego, como ex-
pertos prevencionistas, contribuyen a la obra con su experiencia profesional en
el asesoramiento y en la gestión de riesgos laborales. Por no hablar, en fin, de
la especialización profesional de Susana Barcelón Cobedo en el ámbito de las
actuaciones reparadoras, en el terreno de la Seguridad Social, frente a las secue-
las o consecuencias de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
Con estos mimbres se ha pretendido combinar en el libro el enfoque más teóri-
co o general, absolutamente necesario para comprender la lógica preventiva en
el empleo público, con el tratamiento más profesional, aplicativo y directo de
los riesgos laborales en este ámbito.
17
prólogo
Finalmente, queremos poner de manifiesto nuestro agradecimiento al ante-

rior Director de dicho Instituto, el Profesor Ángel Manuel Moreno Molina, por
la confianza y facilidades proporcionadas en la elaboración del trabajo. Así
como al Profesor Manuel Arenilla Sáez, nuevo Director del INAP, por su deci-
siva contribución a la edición de esta obra.
Los Directores
Madrid, Septiembre de 2012
18
ABREVIATURAS UTILIZADAS
AGE Administración General del Estado

AN Audiencia Nacional
AP Administración Pública
Art. artículo
AT Accidente de Trabajo
BR Base reguladora
CA Comunidad Autónoma
CAI Calidad del Ambiente Interior
CCAA Comunidades Autónomas
CCiv Real Decreto de 24 de julio de 1889, por el que se aprueba el
Código Civil
CCol Convenio Colectivo
CE Constitución Española de 1978
CP Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal
CPI Condiciones de Protección Contraincendios
CSS Comité de Seguridad y Salud Laboral
CT Criterio Técnico
DB SI Documento Básico SI Seguridad en caso de Incendio
DF Disposición Final
DM Directiva 89/391/CEE, del Consejo, de 12 de junio de 1989,
relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de
la Seguridad y la Salud de los Trabajadores en el Trabajo (Di-
rectiva Marco).
DP Delegado de Prevención
DT Disposición Transitoria
19
abreviaturas utilizadas
EBEP Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado

Público
EP Enfermedad Profesional
ET Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Traba-
jadores
ETT Empresa de Trabajo Temporal
ETT´s Empresas de Trabajo Temporal
FDS Ficha de datos de seguridad
GI Gran invalidez
INSHT Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo
INSS Instituto Nacional de Seguridad Social
IPA Incapacidad permanente absoluta
IPP Incapacidad permanente parcial
IPT Incapacidad permanente total
ISFAS Instituto Social de las Fuerzas Armadas
ITSS Inspección de Trabajo y Seguridad Social
LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local
LCP Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se
regula el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas
LETT Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las Empresas
de Trabajo Temporal
LGSS Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad
Social
LISOS Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y San-
ciones en el Orden Social
LO Ley Orgánica
LOGP Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria
LOFCS Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad
LOPJ Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial
20
LPRL Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos La-

borales
LRJAPyPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.
LRJS Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción
Social
MATEPS Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales
MUFACE Mutualidad de los Funcionarios de la Administración Civil del
Estado
MUGEJU Mutualidad General Judicial
NBE Norma Básica de la Edificación
OCA Organismo de Control Autorizado
OIT Organización Internacional del Trabajo
OMS: Organización Mundial de la Salud
PRL Prevención de Riesgos Laborales
PVD Pantallas de Visualización de Datos
RD Real Decreto
RPT Relación de Puestos de Trabajo
RG Régimen General de la Seguridad Social
RSP Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el
Reglamento de los Servicios de Prevención
SAN Sentencia de la Audiencia Nacional
SGA Sistema Globalmente Armonizado
SGPRLAGE Sistema de Gestión de la Prevención de Riesgos Laborales en la
Administración General del Estado
ss. Siguientes
ST Sentencia
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
STJCE Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Euro-
peas
STS Sentencia del Tribunal Supremo
STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
21
TC Tribunal Constitucional
TJCE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
TME Trastornos Musculoesqueléticos
TRLSSA Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social
del personal al servicio de la Administración de la Justicia
TRLSSFA Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de
las Fuerzas Armadas
TRLSSFC Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido sobre Seguridad Social de los Fun-
cionarios Civiles del Estado
TS Tribunal Supremo
TSJ Tribunal Superior de Justicia
UCO Unidad Central Operativa de la Guardia Civil
UNE Una Norma Española
22
Capítulo 1
LA PREVENCION DE RIESGOS LABORALES
EN EL EMPLEO PÚBLICO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
SUMARIO: 1. Introducción.–2. El marco normativo de la prevención de riesgos

laborales en las Administraciones Públicas. 2.1. El origen y contenido de las nor-
mas de prevención de riesgos aplicables en el empleo público: normas laborales
comunes y normativa administrativa, básica y de desarrollo. 2.1.1. Normas preven-
tivas aplicables al personal laboral en general y al personal de la Administración
General del Estado sujeto al derecho administrativo. 2.1.2. Normas preventivas apli-
cables a los empleados públicos no laborales de los entes territoriales: normativa
básica y normativa de desarrollo. 2.2. El cuadro normativo en materia de prevención
de riesgos aplicable al empleo público: manifestaciones y singularidades. 2.2.1. El
Real Decreto 67/2010, de 29 de enero. 2.2.2. Las normas reglamentarias de adapta-
ción de la normativa de prevención de riesgos a determinados colectivos. 2.2.3. Las
normas reguladoras de la prevención de riesgos para el personal civil no laboral que
presta servicios en otras Administraciones Públicas.–3. Las entidades comprendidas
en el concepto de Administración Pública a los efectos de la aplicación de la
legislación de prevención de riesgos laborales.–4. El riesgo profesional. Los
daños profesionales: accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Otras
patologías.
1. INTRODUCCIÓN
La aprobación de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de

Riesgos Laborales (LPRL, en adelante) significó, como ya lo puso de manifies-
to su propia Exposición de Motivos, una importante ampliación del ámbito
23
manual de prevención de riesgos laborales en las administraciones públicas
subjetivo de aplicación de las normas de seguridad y salud en el trabajo desde

sus tradicionales destinatarios, los trabajadores asalariados, hacia al personal
que presta sus servicios en administraciones, organismos y entidades de carác-
ter público pero vinculados a las mismas mediante una relación jurídica funcio-
narial, estatutaria o administrativa. La LPRL eliminó así una discutible dicoto-
mía cual era que, del conjunto de los empleados públicos, una parte, la de los
trabajadores asalariados, estaba protegida por las normas preventivas genera-
les, mientras que otra parte, la del personal no laboral, quedaba en la práctica
excluida de las mismas y sometida a reglas preventivas propias, particulares y
frecuentemente escasas o incluso inexistentes; y ello con independencia de que
ambos colectivos de trabajadores pudieran compartir, como sucedía de forma
habitual, un mismo ambiente de trabajo, un mismo espacio de desarrollo de su
actividad profesional, tareas idénticas y semejantes condiciones de trabajo. Por
eso, la citada Exposición de Motivos atribuyó a la LPRL una vocación de uni-
versalidad, definiéndola textualmente como la pretensión de «abordar, de ma-
nera global y coherente, el conjunto de los problemas derivados de los riesgos
relacionados con el trabajo, cualquiera que sea el ámbito en el que el trabajo se
preste».
Este rasgo de universalidad de la LPRL, y consecuentemente de muchas de
sus normas de desarrollo, se manifiesta en el art. 3, dedicado precisamente a
regular su ámbito subjetivo de aplicación, cuando establece que: «1. Esta Ley y
sus normas de desarrollo serán de aplicación tanto en el ámbito de las relacio-
nes laborales reguladas por el texto refundido de la Ley del Estatuto de los
Trabajadores, como en el de las relaciones de carácter administrativo o estatu-
tario del personal al servicio de las Administraciones Públicas». Y se confirma,
doce años más tarde, en la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el
Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP, en lo sucesivo) el cual, tras es-
tablecer, en su art. 8, que son empleados públicos todos aquellos que realizan
actividades profesionales retribuidas en las Administraciones Públicas, clasifi-
cándolos en personal funcionario (de carrera o interino), personal laboral de
cualquier tipo (regido por normas laborales) y personal eventual (equiparado a
los funcionarios públicos), afirma contundentemente, en su art. 14, el derecho
de todos los empleados públicos sin distinción a «recibir protección eficaz en
materia de seguridad y salud en el trabajo». Y, puesto que el EBEP nada añade
al respecto, es evidente que la afirmación de este derecho significa la remisión
en bloque a las propias normas preventivas las cuales deberán aplicarse a todos
los empleados públicos, salvo las excepciones y con las peculiaridades que esas
mismas normas de prevención de riesgos laborales establezcan.
Situados, por tanto, en el terreno de las normas de prevención de riesgos,
interesa poner de manifiesto a este respecto una característica de la LPRL cual
es su repetido interés en preservar ciertas particularidades respecto de la aplica-
ción de las normas preventivas en el ámbito del empleo público; pero refiriendo
de forma preferente esas peculiaridades no al conjunto de los empleados públi-
cos, sean laborales o administrativos, sino especialmente a estos últimos. De
24
la prevención de riesgos laborales en el empleo público
manera que puede afirmarse que la LPRL, pese a su vocación de universalidad,

sigue permitiendo establecer ciertas diferencias, dentro del empleo público, en-
tre el personal laboral y el sometido al derecho administrativo y sin que sea
plenamente cierto que, para determinar la protección que se dispensa, sea total-
mente indiferente la naturaleza del vínculo jurídico que une al trabajador con el
ente público al que presta sus servicios. Dicho sintéticamente, ser personal la-
boral o personal sujeto al derecho administrativo no es, aunque debería serlo,
totalmente indiferente desde el punto de vista de la prevención de riesgos labo-
rales. Así lo prevé, como se ha indicado, el art. 3.1, primer párrafo, de la LPRL,
el cual, tras afirmar que tanto la LPRL como sus normas de desarrollo se apli-
carán sin distinción a las relaciones laborales reguladas por el Real Decreto
Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido
del Estatuto de los Trabajadores (ET, a partir de ahora) y a las de carácter ad-
ministrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Pú-
blicas, hace la salvedad, en relación con este segundo bloque de personal, de
que esa aplicación se hará con «las peculiaridades que (…) se contemplan en la
presente Ley o en sus normas de desarrollo».
Sin embargo, el criterio de vincular la peculiaridad en la aplicación de las
normas preventivas, lo que obviamente significa permitir normas diferentes o
especiales, a la condición de personal sujeto al derecho administrativo, se mez-
cla en la LPRL con otros dos criterios, más adecuados a la lógica preventiva y
proyectados en general a todo tipo de personal de la Administración.
Estos criterios, que pueden juzgarse como complementarios entre sí, son, en
primer lugar, el de hacer derivar la especialidad de las normas preventivas en el
empleo público de la función que desempeña la Administración, órgano o ente
público de que se trate; un ejemplo claro es el del interés de la Defensa nacio-
nal, la seguridad o la salud públicas cuya preservación eficaz puede requerir
reglas particulares de prevención de riesgos que hacen que la seguridad y la
salud personal de los trabajadores que realizan esas tareas se subordine a la
garantía de esos intereses generales; lo que puede valer tanto respecto al perso-
nal laboral como al regido por normas administrativas. El segundo criterio es el
de reservar la particular aplicación de las reglas preventivas, dentro del ámbito de
los entes públicos que cumplen funciones particularmente relevantes desde el
punto de vista del interés general, solo a las actividades de esos profesionales
que satisfacen directamente dichos intereses públicos sin hacer una proyección
general hacia todas las labores que se desarrollen en esos concretos organismos
públicos.
Ambos criterios están recogidos en el apartado 2 del art. 3 LPRL, ya que
excluye de la aplicación de la LPRL a las concretas «actividades cuyas particu-
laridades», desde el punto de vista preventivo, lo justifiquen; aunque no pueda
ser entendida como una exclusión total ya que en todo caso los principios pre-
ventivos de la LPRL habrán de inspirar la norma que se apruebe para garanti-
zar, en la medida de lo posible, la seguridad de los trabajadores como establece
25
el art. 3.2, último párrafo LPRL). Pero, a la vez, prevé normas especiales de
prevención para quienes, en el marco de determinadas funciones públicas (las
de «policía, seguridad y resguardo aduanero, servicios operativos de protección
civil, peritaje forense, fuerzas armadas y actividades militares de la Guardia
Civil») realicen otras actividades que no justifiquen su exclusión del ámbito de
la LPRL. Esta idea compleja de que actividades concretas y funciones públicas
específicas fundamentan, dentro del empleo público, singularidades en el terre-
no preventivo se confirma en el apartado 3 del mismo art. 3 LPRL donde se
establece que, en los centros y establecimientos militares, se aplicará la LPRL
a todo el personal pero con particularidades o especialidades previstas en la
normativa específica; y donde también se prevé que, en los establecimientos
penitenciarios, se podrá adaptar la LPRL a las actividades cuyas características
así lo justifiquen.
No es este el lugar para analizar todas estas peculiaridades y características

especiales que justifican un tratamiento diferente de ciertos colectivos de em-
pleados públicos desde el punto de vista de la normativa de prevención de ries-
gos laborales ya que ello se realizará de forma mucho más detenida en el Capí-
tulo 2 de este libro. Pero sí para hacer algunas afirmaciones generales de
relevancia en relación con los trabajadores, sean laborales, funcionarios, perso-
nal estatutario o sometido al derecho administrativo, al servicio de los entes
públicos.
En primer lugar, es claro que para la LPRL el empleo público es un ámbito

diferenciado de aplicación de las normas preventivas que, por sí mismo, tiene
peculiaridades que la norma no prevé para las actividades de trabajo hechas en
beneficio de sujetos privados; ya sea por la naturaleza pública del órgano al que
se presta el servicio, ya sea por los intereses igualmente públicos a los que tales
organismos públicos deben servir de forma prioritaria. En definitiva, es la natu-
raleza de ente al que se prestan los servicios la que determina, en un primer
acercamiento, esas peculiaridades. Es verdad que, si bien se piensa, la peculia-
ridad en la aplicación de las normas de prevención de riesgos debería derivar
esencialmente de la propia singularidad, desde el punto de vista preventivo y de
la seguridad en el trabajo, de las actividades, trabajos o tareas que los trabaja-
dores realizan. Sea porque se trate de trabajos por su propia naturaleza más
peligrosos o arriesgados, sea porque consistan en funciones de clara utilidad
social cuyo desempeño eficaz requiere unos estándares de seguridad diferentes,
en cuanto más reducidos o especiales, como sucede con las actividades de po-
licía, seguridad o protección civil; debiendo ser indiferente si esas tareas las
hacen trabajadores asalariados privados o empleados públicos. Pero no es así
en la LPRL, por lo que, en cuanto a las normas preventivas, el hecho de que se
trate de empleo público ya justifica la introducción de normas especiales que
se aplican con carácter general a todos los empleados públicos; como sucede,
por ejemplo, en lo relativo a la organización, a la gestión de la prevención de
riesgos y a la participación de los trabajadores, aspectos preventivos muy deter-
26
minados por la naturaleza, la estructura y el funcionamiento de los entes públi-

cos en general.
En segundo lugar, y ahora dentro del conjunto del empleo público, ya trata-
do como se ha dicho en algunas materias de forma diversa en relación con el
empleo privado, la LPRL defiende la posibilidad de introducir diferencias, en
cuanto a la materia preventiva, entre los dos grandes colectivos de trabajadores,
dando relevancia al tipo de vínculo jurídico del empleado público con la Admi-
nistración y reservando algunas de esas peculiaridades solo a los empleados
públicos de tipo funcionarial, estatutario o administrativo sin que alcancen al
resto de los empleados públicos que, con la condición de trabajadores asalaria-
dos, pudieran desarrollar su trabajo en esos centros. De manera que, a veces, se
distingue entre el personal laboral, al que se suele aplicar de forma general
prácticamente toda la legislación preventiva sin mayores diferencias o matices,
y el empleado público sometido al derecho administrativo, respecto del cual
pueden hacerse, aunque es cierto que en la práctica no han sido muchas, dife-
rencias en los diversos ámbitos de la prevención. Aunque es verdad que, en las
materias en las que se concentran las singularidades del conjunto del empleo
público (las de organización y gestión de la prevención y de participación y
consulta de los trabajadores), el tratamiento tiende a ser el mismo para ambos
tipos de empleados, siempre que las normas básicas que disciplinan estas di-
mensiones de la acción colectiva (el ET y el EBEP) así lo permitan.
En tercer lugar, y por último, existen grupos concretos de trabajadores pú-
blicos, normalmente funcionarios o personal sujeto al derecho administrativo,
en relación con los cuales las especiales características de las funciones públi-
cas desempeñadas o la particular relevancia de los intereses generales implica-
dos hacen que la LPRL permita una regulación de los aspectos preventivos
particular, prevista específicamente y singularmente para esos colectivos. Es el
caso, por ejemplo, de la prevención de riesgos de los funcionarios de la policía
nacional, de las fuerzas armadas, de la guardia civil o del centro nacional de
inteligencia. Una regulación particular que se proyecta sobre diversos aspectos
de la prevención, no solo organizativos o de participación, y que puede llegar,
en algún caso y dependiendo, como se ha dicho, de las actividades concretas
que desarrollen, a la exclusión plena del ámbito de aplicación de la LPRL.
2. EL MARCO NORMATIVO DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS

LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Si la LPRL no hubiera introducido ninguna diferencia, a efectos preventivos,

entre las entidades empresariales privadas y los organismos públicos y tam-
poco entre los diversos tipos de empleados públicos, las normas preventivas
aplicables en el empleo público serían las mismas, sin diferenciación, que las
que regulan la seguridad y la salud laboral en general y de los trabajadores asa-
lariados de empresas privadas en particular. Pero, como se ha advertido, no es
27
así, de modo que la determinación de las normas preventivas que se aplican en

el empleo público presenta algunas dificultades que han de abordarse analizando
la cuestión desde dos perspectivas: en primer lugar, desde el punto de vista de
quién es competente para aprobar esas normas y en relación con qué materias; y,
en segundo lugar, fijando el repertorio de normas en las que esas peculiaridades
en relación con el ordenamiento preventivo general se manifiestan.
El origen y contenido de las normas de prevención de riesgos

2.1.
aplicables en el empleo público: normas laborales comunes y
normativa administrativa, básica y de desarrollo
2.1.1. Normas preventivas aplicables al personal laboral en general y al

personal de la Administración General del Estado sujeto al derecho
administrativo
Teniendo en cuenta la diferenciación que, como antes se ha dicho, la LPRL

introduce entre los dos grandes colectivos de trabajadores públicos, los labora-
les y los regulados por el derecho administrativo, hay que subrayar que, en
principio, las mismas normas de prevención que se prevén para los trabajadores
asalariados se aplican igualmente a los empleados públicos laborales. De forma
que todo el cuadro normativo, desde la propia LPRL a los convenios colectivos
regulados por el ET, pasando por las numerosísimas normas reglamentarias de
desarrollo tal y como están previstas en el art. 6 de la LPRL en relación con
prácticamente todos los aspectos de la prevención de riesgos laborales, se apli-
can, de manera indiferenciada, a todos los trabajadores asalariados regulados
por las normas laborales, al margen de que presten su trabajo a una entidad
privada o pública y, dentro de estas últimas, al tipo de ente público de que se
trate. Solo la negociación colectiva podría permitir ciertas diferencias entre co-
lectivos, pero que son las mismas que pueden darse en el empleo privado.
En este sentido se pronuncia el art. 7 EBEP, el cual establece que «el perso-
nal laboral al servicio de las Administraciones Públicas se rige, además de por
la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables por
los preceptos de este Estatuto que así lo dispongan». Puesto que, como se ha
advertido ya, el EBEP apenas se refiere a la materia de prevención de riesgos,
el mandato del art. 7 ha de interpretarse en el sentido de que a los trabajadores
laborales al servicio de las Administraciones Públicas se les aplicarán, como se
acaba de afirmar, la totalidad de la legislación laboral en su dimensión preven-
tiva y cuya competencia para aprobarla, como legislación laboral que es, queda
atribuida en exclusiva al Estado, de conformidad con el art. 149.1,7ª de la Cons-
titución Española (CE), y que es, además, lo que literalmente dice la disposi-
ción adicional tercera LPRL, en su apartado 1. Lo anterior no excluye que haya
trabajadores asalariados de la Administración Pública que puedan verse sujetos
a reglas especiales de tipo preventivo, que también habrá de dictar el Estado, en
28
relación con determinados centros o funciones públicas especiales como es el

caso paradigmático de los establecimientos militares o la actividad relacionada
con la Defensa nacional. Como tampoco excluye, obviamente, las amplias
competencias de ejecución, que no de elaboración, de la normativa preventiva
que, pese a la exclusividad de la competencia estatal en lo que hace a la legis-
lación laboral, se atribuye constitucionalmente a las Comunidades Autónomas
(CCAA).
Diferente es el caso de los empleados públicos que constituyen el bloque del
personal sujeto al derecho administrativo que presta servicios en entidades pú-
blicas; esto es, funcionarios, personal estatutario y otro personal también some-
tido al derecho administrativo. En este caso, el art. 103.3 CE, establece que será
la ley la que establecerá el estatuto de los funcionarios públicos, atribuyendo el
149.1.18ª CE al Estado la competencia exclusiva para establecer el régimen
estatutario de los funcionarios de la Administración General del Estado (AGE),
por lo que corresponderá al Estado fijar las normas pertinentes en materia pre-
ventiva aplicables a sus propios funcionarios y su personal cuya prestación de
servicios se rija por las normas administrativas. Normas en las que, como se ha
visto, el Estado podrá introducir, con bastante libertad y de acuerdo con la
LPRL, peculiaridades y especialidades conforme a los criterios antes enumera-
dos y que podrán ser o no también aplicables a los trabajadores asalariados. Y
así lo ha hecho, como se verá en el apartado siguiente.
2.1.2. Normas preventivas aplicables a los empleados públicos no laborales

de los entes territoriales: normativa básica y normativa de desarrollo
En cuanto a los empleados públicos no laborales, sometidos por tanto al

derecho administrativo, pero que desarrollan su trabajo en entidades públicas
no dependientes de la AGE, el Estado tiene solo la competencia para elaborar
las bases de su régimen estatutario, lo que significa que también las CCAA
tienen competencias normativas en esta materia. Por este motivo, la disposición
adicional tercera de la LPRL, en su apartado 2, a), establece, en primer lugar,
un amplio listado de artículos de la LPRL que «constituyen normas básicas en
el sentido previsto en el art. 149.1.18ª de la Constitución», respecto del «perso-
nal civil con relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de las
Administraciones Públicas»; explicándose la exclusión del personal militar ya
que este tipo de empleados públicos forman parte de la AGE, sobre la que,
como se acaba de decir, tiene competencia normativa exclusiva el Estado ade-
más de que, en el momento en que se aprobó la LPRL y hasta la Ley 31/2006,
de 18 de octubre, sobre implicación de los trabajadores en las sociedades anó-
nimas y cooperativas europeas, que modificó el art. 3 LPRL, todo el personal
militar estaba excluido en su conjunto del ámbito de la LPRL. En relación,
pues, con el personal no laboral dependiente de cualquier Administración Pú-
blica no estatal, se consideran normas básicas de la LPRL las que se describen
29
a continuación, teniendo presente que se trata de normas que son de aplicación

general en el empleo público y que deben ser respetadas también por las CCAA
en cuanto que su competencia normativa solo alcanza al desarrollo y aplicación
de las mismas. Exponiéndolas en bloques normativos se trata de las siguientes:
En lo que hace a los preceptos referidos al ámbito subjetivo y a las defini-
ciones preventivas (Capítulo I de la LPRL, arts. 1 a 4), son normas básicas en
su integridad el art. 2 (referido al objeto y carácter de la propia LPRL) y el
art. 4 (que recoge las más importantes definiciones en el ámbito de la preven-
ción de riesgos). Por su parte, el art. 3 (ámbito subjetivo) es solo parcialmente
básico ya que son normas de esta naturaleza solo sus apartados 1 y 2, salvo el
segundo párrafo de este último. Esto significa que son normas básicas la afir-
mación de la universalidad subjetiva de la LPRL, aplicable indistintamente a
trabajadores asalariados y a los que están sometidos a un régimen jurídico ad-
ministrativo, así como que esa aplicación, en el caso del empleo público, puede
estar sometida a peculiaridades. Lo que no es básico, y por motivos comprensi-
bles, es lo previsto en los apartados 3 y 4 del art. 3 LPRL que excluyen de esa
condición a los establecimientos militares y penitenciarios. Sin duda porque la
competencia corresponde a la AGE, aparte de preverse para ellos, sobre todo
para los militares, una regulación particular en la disposición adicional novena
bis de la LPRL. Otra exclusión obvia es la del trabajo al servicio del hogar fa-
miliar, inexistente en el empleo público.
Por lo que se refiere a la política en materia de prevención de riesgos (Capí-
tulo II de la LPRL, arts. 5 a 13), son normas básicas exclusivamente los arts. 5.1
(que se refiere a los objetivos generales de la política preventiva) y 12 (que es-
tablece como principio básico de la actuación pública en esta materia el de fa-
vorecer la participación de empresarios y trabajadores). Por el contrario, no son
normas básicas, en primer lugar, el artículo que concreta los objetivos preven-
tivos de las Administraciones Públicas tales como la actuación en materia
educativa, de investigación o fomento de nuevas formas de protección, la pro-
moción de estructuras eficaces de prevención, la adopción de programas espe-
cíficos, o la promoción de la integración de la prevención de riesgos (art. 5,
párrafos 2 a 5) ya que, en gran parte, se trata de competencias autonómicas. En
segundo lugar, tampoco son normas básicas las que determinan la actuación
de las Administraciones Públicas competentes en materia laboral o sanitaria
(arts. 7 y 10 de la LPRL) ya que son también competencias atribuidas a las
CCAA. En tercer lugar, carecen igualmente de la naturaleza de normas básicas
las que establecen las funciones de determinados organismos nacionales de ase-
soramiento o control como es el caso del Instituto Nacional de Seguridad e
Higiene en el Trabajo (art. 8), de la Inspección de Trabajo (art. 9), o de la Co-
misión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (art. 13), puesto que, al
tratarse de la ejecución de la normativa preventiva, es competencia también de
las CCAA que podrán organizar ese asesoramiento y ese control conforme a
sus criterios. Así lo prevé la propia disposición transitoria tercera, en su aparta-
do 2,b), al establecer que las funciones que la LPRL atribuye a las autoridades
30
laborales y a la Inspección de Trabajo podrían ser atribuidas por las CCAA o

las autoridades locales a otro tipo de órganos. En cuarto lugar, y por último,
tampoco es norma básica el importante art. 6 (que habilita al Gobierno a regular
reglamentariamente casi todos los aspectos de la prevención de riesgos) ya que
ese desarrollo reglamentario también puede hacerse por las CCAA en uso de
sus competencias.
El tercer bloque de materias es el relativo a los derechos y obligaciones en
el ámbito preventivo (Capítulo III, arts. 14 a 29 LPRL) de los que la disposición
adicional tercera de la LPRL declara su condición, casi total, de normas básicas
en relación con el personal civil sujeto al derecho administrativo de los entes
territoriales. De forma que son normas básicas las dedicadas a establecer la
obligación general de seguridad del empresario, en este caso de la Administra-
ción Pública (art. 14) y a fijar los principios de la acción preventiva (art. 15). Y
también son básicos todos los artículos que establecen las obligaciones instru-
mentales o específicas de la Administración en este terreno tales como la eva-
luación de riesgos y la planificación preventiva (art. 16), lo referido a los equi-
pos de trabajo y medios de protección (art. 17), a la información, consulta y
participación de los trabajadores (art. 18), a la formación (art. 19), a las medidas
de emergencia (art. 20), a las acciones frente a situaciones de riesgo grave o
inminente (art. 21), a la vigilancia de la salud (art. 22), a la documentación
(art. 23), a la protección de los trabajadores especialmente sensibles o a la ma-
ternidad (arts. 25 y 26), o a las obligaciones de los trabajadores en el terreno
preventivo (art. 29). En cambio, no son normas básicas de este capítulo lo rela-
tivo a la forma de organizar el asesoramiento técnico en materia preventiva (art.
14, párrafo 2), a la manera de establecer los mecanismos de participación y
consulta de los trabajadores (art. 18), materias sobre las que, como se verá,
ahora, se concentran la mayor parte de las peculiaridades preventivas estableci-
das para el empleo público; y tampoco son normas básicas lo relacionado con
las empresas de trabajo temporal, tipo de prestación laboral que no puede afec-
tar a sujetos regulados por el derecho administrativo (art. 28).
En conexión con lo que se acaba de exponer, la disposición adicional terce-
ra de la LPRL no atribuye con esa amplitud la condición de norma básica a los
artículos de la LPRL relativos al asesoramiento preventivo (capítulo IV, titula-
do como «servicios de prevención», arts. 30 32) y a la participación de los tra-
bajadores (capítulo V, arts. 33 a 40). Dicho sintéticamente, en lo que hace al
asesoramiento preventivo en relación con el personal civil de las Administra-
ciones territoriales, la LPRL solo es básica en cuanto a la obligación de la Ad-
ministración de contar con una organización formal que cumpla esas tareas
cuya estructura y composición queda al arbitrio de las CCAA pero siempre
sobre la base de las funciones que los servicios de prevención han de desarro-
llar, contenidas en el art. 31 LPRL. También considera básicos la LPRL las
normas que reconocen el derecho a la consulta y participación de los trabajado-
res, si bien abriendo la posibilidad de que cada Administración Pública organi-
ce esa participación en el empleo público regulado por el derecho administrati-
31
vo, adaptando las normas al respecto establecidas en la propia LPRL con el

referente de los trabajadores asalariados (art. 34.3 LPRL). Por el contrario, son
normas básicas las relativas a las competencias y facultades de los representan-
tes de los trabajadores en el ámbito preventivo, excluyendo de esa condición la
norma que regula al órgano típico de participación de la LPRL como es el Co-
mité de Seguridad y Salud (arts. 38 y 39 LPRL).
La disposición transitoria tercera de la LPRL finaliza afirmando que, en re-
lación con el personal regulado por el derecho administrativo, los preceptos no
básicos de la LPRL también se aplicarán pero siempre en defecto de la norma-
tiva específica que puedan dictar las Administraciones Públicas competentes,
salvo que sea inaplicable debido a su naturaleza jurídico-laboral.
El cuadro normativo en materia de prevención de riesgos aplicable

2.2.
al empleo público: manifestaciones y singularidades
Conforme a lo que se viene diciendo, hay que partir de la base de que, en

principio, todo el conjunto normativo integrado por la propia LPRL y sus nu-
merosísimas normas reglamentarias de desarrollo (generales, por riesgos, por
sectores de actividad, por colectivos y por herramientas y procedimientos de
trabajo, etc.) son de aplicación general a todos los empleados públicos, sean
laborales o no. No obstante, esta aplicación integral, que es más clara, aunque
no total, en lo que se refiere al personal laboral, al margen del ente público para
el que trabajen, queda matizada en cuanto a los trabajadores sometidos al dere-
cho administrativo. Así, en cuanto a los empleados no laborales de la AGE, las
normas preventivas generales han de conciliarse con las especialidades que la
Administración estatal introduzca, de conformidad con la habilitación legal del
art. 3.1 LPRL. Por lo que hace a los empleados cuya relación de servicios es de
carácter administrativo pero que prestan sus servicios en las otras Administra-
ciones Públicas, junto a las normas preventivas generales, fundamentalmente
las calificadas de básicas, la regulación aplicable se completa con las normas
que las CCAA puedan dictar en ejercicio de su competencia normativa en este
terreno.
Como consecuencia de este complejo esquema, han ido apareciendo normas
de adaptación, introduciendo por tanto especialidades y singularidades en de-
terminadas materias. Estas normas particulares se originan a partir de la remi-
sión a ellas hecha por los arts. 31 a 34 LPRL (en materia de servicios de preven-
ción y participación de los trabajadores) y que confirma, en lo que se refiere
solo a la organización de la prevención, la disposición adicional cuarta del Real
Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los
Servicios de Prevención (RSP, a partir de ahora) la cual establece que: «1. En
el ámbito de las Administraciones Públicas, la organización de los recursos
necesarios para el desarrollo de las actividades preventivas y la definición de
las funciones y niveles de cualificación del personal que las lleve a cabo en los
32
términos que se regulen en la normativa específica que al efecto se dicte».

Como puede apreciarse, la especialidad de la regulación para la Administración
Pública se limita a los aspectos organizativos, de asesoramiento y de gestión de
la prevención en los centros públicos (servicios de prevención en todas sus di-
mensiones y auditorías de prevención o mecanismos de control del sistema de
gestión preventiva), así como a la participación de los trabajadores, sin alcanzar
otras materias.
2.2.1. El Real Decreto 67/2010, de 29 de enero
Haciendo uso de esa habilitación legal, se dictó el Real Decreto 1488/1998,

de 10 de julio, de adaptación de la legislación de prevención de riesgos labo-
rales a la Administración General del Estado, explicándose la restricción solo
a la AGE debido a que este desarrollo reglamentario, en relación con el perso-
nal de otras Administraciones Públicas, corresponde a la competencia de las
CCAA. El RD 1488/1998 tuvo como antecedentes la Instrucción 1098, de 26
de febrero de 1996, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública,
por la que se dictaron normas para la aplicación en la Administración del Es-
tado de la LPRL, así como el Acuerdo entre Administración y Sindicatos en
cuanto a la adaptación de la legislación de prevención de riesgos a la Adminis-
tración General del Estado, de 1 de julio de 1998, aprobado en Consejo de
Ministros el 10 de julio del mismo año y publicado por Resolución de la Se-
cretaría de Estado para la Administración Pública de 23 de julio de 1998, cuyo
contenido se incorporó al RD 1488/1998. Tras la aprobación del RD 1488/1998,
se dictó la Resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Públi-
ca, de 17 de febrero de 2004, la cual dispuso la publicación de un modelo de
sistema de gestión de la prevención de riesgos para la Administración General
del Estado.
Otras previsiones acerca de la prevención de riesgos en la Administración
Pública, se encuentran en el Acuerdo entre la Administración y los Sindicatos
para la modernización y mejora de la Administración Pública, de 7 de noviem-
bre de 2002, cuyo capítulo XVI se destina a la materia de prevención de ries-
gos, estableciendo el compromiso de fomentar la prevención de riesgos en la
Administración y, en concreto: tender a un sistema unificado de gestión de la
prevención, precisar reglas de cumplimiento de la evaluación de riesgos y su
impacto en las condiciones de trabajo; elaborar un mapa de riesgos; reconoci-
mientos médicos; formación; planes de emergencia; información; colectivos
especialmente sensibles; y coordinación. Recordando, además, la necesidad de
aprobar las disposiciones especiales de seguridad dirigidas a los colectivos
que se mencionan en el art. 3.2 LPRL y a los que se ha hecho reiterada refe-
rencia.
Todas estas normas han sido integradas en el Real Decreto 67/2010, de 29 de
enero, de adaptación de la legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la
33
Administración General del Estado (RD 67/2010, en adelante), el cual, derogan-

do expresamente al RD 1488/1998, es la disposición vigente en la actualidad.
El RD 67/2010 tiene la finalidad de establecer las peculiaridades de la pre-
vención de riesgos en relación solo a las materias de organización de la preven-
ción y de participación (art. 1), si bien se aplica a todos los empleados públicos
como expresamente señala el art. 2.1: «La presente disposición será de aplica-
ción en la Administración General del Estado y en los organismos públicos
vinculados o dependientes de ella que tengan personal funcionario o estatuta-
rio a su servicio, ya tengan o no, además, personal laboral. En caso de que
existan ambos tipos de personal, las previsiones serán igualmente aplicables a
ambos». De forma que los únicos empleados públicos de la AGE excluidos son
los trabajadores, normalmente funcionarios o personal estatutario, que desarro-
llen actividades cuyas particularidades impidan la aplicación de las normas pre-
ventivas generales (las enumeradas en el art. 3 LPRL: policía, seguridad, res-
guardo aduanero, servicios operativos de protección civil y peritaje forense,
fuerzas armadas y actividades militares de la Guardia Civil).
En este extremo, el RD 67/2010 ha recogido, como también el art. 3 LPRL,
lo señalado en la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Euro-
peas, de 12 de enero de 2006 (asunto C-132/04) que estableció que las exclu-
siones subjetivas de la normativa de prevención de riesgos no podían alcanzar
a colectivos enteros de trabajadores, laborales o no, sino que esa exclusión de-
bía limitarse a las actividades concretas desarrolladas por esos trabajadores cu-
yas peculiaridades desde el punto de vista preventivo así lo justificasen. Por
este motivo, el art. 2 RD 67/2010 insiste en la idea de que los colectivos antes
excluidos en su integridad ahora solo lo serían de forma parcial en razón de las
características concretas de su trabajo.
De esta forma, a la Policía Nacional y a los miembros de la Guardia Civil
que realicen trabajos que no sean específicos y exclusivos de policía, seguri-
dad, resguardo aduanero y servicios operativos de protección civil, se les apli-
cará el propio RD 67/2010, además de las normas especiales previstas para
estos funcionarios (art. 2.4, primer párrafo). Lo mismo sucede con los trabaja-
dores de los establecimientos penitenciarios a los que se aplicará el RD
67/2010, salvo aquellos que hagan tareas cuyas características justifiquen una
regulación especial (art. 2.2). Y también con los miembros del servicio de vi-
gilancia aduanera o con quienes trabajan en los servicios operativos de protec-
ción civil y peritaje forense, a los que también se aplicará el RD 67/2010 salvo,
en cuanto a los primeros, cuando realicen actividades cuyas peculiaridades lo
impidan (art. 2.4, segundo párrafo) y, en cuanto a los segundos, solo quedarán
excluidos del RD 67/2010 en los casos de grave riesgo, catástrofe y calamidad
pública y solo respecto de actividades necesarias para asegurar el buen funcio-
namiento de los servicios indispensables para la protección de la seguridad, la
salud o el orden público, debiendo concurrir, además, circunstancias de excep-
cional gravedad y magnitud (art. 2.6). Finalmente, el RD 67/2010 también se
34
aplica a los empleados públicos de los establecimientos militares, si bien con

las peculiaridades previstas en normas específicas dictadas para este tipo de
establecimiento.
En conclusión, pues, el RD 67/2010 se aplica a todos los empleados públi-
cos, laborales o no, de la AGE, con la muy limitada excepción de los colectivos
mencionados cuya exclusión, por otra parte, no es completa sino solo limitada
a determinadas actividades muy específicas cuya singularidad justifique la ex-
clusión. Entre medias, los empleados públicos que, formando parte de estos
últimos grupos de trabajadores no realicen trabajos que justifiquen su exclu-
sión, también se regirán por el RD 67/2010, si bien conciliándolo con las nor-
mas especiales de adaptación, que no de exclusión, de las normas preventivas.
Lo que sucede es que el RD 67/2010 no se refiere, como se ha señalado
antes, a todas las materias preventivas sino que limita la adaptación de las nor-
mas de prevención generales en lo que se refiere a la organización de la preven-
ción: integración de la actividad preventiva y plan de prevención de riesgos
(art. 3 y disposición adicional quinta); órganos de representación y de partici-
pación (arts. 4 a 6); servicios de prevención (arts. 7 a 9); auditorías que el RD
67/2010 llama instrumentos de control (art. 10); servicios médicos (disposición
adicional primera); o formación (disposición transitoria única). En cuanto al
resto de las materias, se aplicarán las normas preventivas generales.
2.2.2. Las normas reglamentarias de adaptación de la normativa de

prevención de riesgos a determinados colectivos
En cuanto a los colectivos de empleados públicos con una regulación de

prevención de riesgos adaptada a las peculiaridades de su actividad, ha habido
una actividad normativa relativamente intensa que se ha traducido en:
Aplicación de la disposición adicional novena de la LPRL, que ordenaba al
Gobierno adaptar las normas preventivas en materia de obligaciones y de parti-
cipación del personal a «las peculiaridades orgánicas y al régimen vigente de
representación del personal en los establecimientos militares», por lo que se
aprobó el Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptación de los
capítulos III (derechos y obligaciones, si bien la especialidad se limita a la regu-
lación de la situación de riesgo grave o inminente) y V (representación y partici-
pación de los trabajadores) de la LPRL al ámbito de los centros y establecimien-
tos militares. Una norma que el RD 67/2010 mantiene en vigor, aun cuando
modificando algunos de sus preceptos, y señalando que se aplicará al personal
laboral y a los funcionarios civiles que presten servicios en establecimientos
dependientes de la Administración Militar; mientras que, por lo que se refiere al
personal militar o miembros de la Guardia Civil que presten servicios en el Mi-
nisterio de Defensa, sus condiciones de seguridad laboral en lo que se refiere a
obligaciones preventivas de la Administración, participación de estos emplea-
35
dos público y responsabilidades, el RD 67/2010 reenvía a la norma preventiva

propia del personal militar de las Fuerzas Armadas y que es el Real Decreto
1755/2007, de 28 de diciembre. Este último RD, aplicable en general al perso-
nal militar, constituye, a su vez, la puesta en práctica de la habilitación conteni-
da en la disposición adicional novena bis de la LPRL que establece que lo pre-
visto en los capítulos III, V y VII de la LPRL (obligaciones, participación y
responsabilidades) se aplicará de acuerdo con la normativa específica militar.
Su ámbito de aplicación es el conjunto de «las unidades, centros y organismos
del ámbito del Ministerio de Defensa, así como los organismos autónomos a él
adscritos» (art. 2, c) RD 1755/2007.
Por su parte, el Real Decreto 179/2005, de 18 de febrero, de prevención de
riesgos en la Guardia Civil, tiene como finalidad promover la seguridad y salud
laboral del personal del Cuerpo de la Guardia Civil y de los miembros de las
Fuerzas Armadas que presten servicios en unidades, centros y organismos de-
pendientes de la Dirección General de la Guardia Civil y en relación con las
misiones encomendadas a la Guardia Civil por la Ley Orgánica 2/1986, de
13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, salvo las de carác-
ter militar que se regularán por la normativa señalada en el párrafo anterior. El
RD 179/2005 subraya que, salvo a los miembros de la Guardia Civil que desa-
rrollen tareas con características peculiares, desde el punto de vista preventivo,
en relación con las actividades de policía, seguridad, resguardo aduanero y ser-
vicios operativos de protección social (quienes, como ya se ha dicho, están ex-
cluidos de la LPRL), al resto del personal se aplicarán la normativa general de
prevención de riesgos laborales (LPRL y sus normas de desarrollo), más la
particular prevista en el RD 67/2010 (las propias para la AGE), y la constituida
por el propio RD 179/2005 (art. 2). En cuanto a las materias sobre las que versa
el RD 179/2005 son las referidas a obligaciones preventivas (integración de la
prevención, evaluación, planificación, planes de emergencia, vigilancia de
la salud, formación, información, protección de la maternidad, y obligaciones
de los trabajadores, arts. 3 a 12), a la participación (que se limita muy fuerte-
mente a la posibilidad de efectuar propuestas al Consejo Asesor de Personal del
Cuerpo de la Guardia Civil, art. 8), y a los órganos de asesoramiento y control
(arts. 13 a 15).
En lo que hace al Cuerpo Nacional de Policía, la adaptación de la norma-
tiva de prevención ha tenido lugar mediante el Real Decreto 2/2006, de 18 de
enero, de prevención de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del
Cuerpo Nacional de Policía, los cuales, salvo los que desarrollen funciones con
características singulares desde el punto de vista preventivo y vinculadas a las
tareas de policía, seguridad, resguardo aduanero o servicios operativos de pro-
tección civil (que están excluidos de la LPRL), se regirán por la normativa ge-
neral de prevención de riesgos, más las peculiaridades que se deriven del
RD 67/2010 que les es igualmente aplicable, así como del mismo RD 2/2006.
El art. 1 de esta última norma destaca que el RD se aplicará a la actividad de los
funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que presten servicios «tanto en los
36
órganos centrales como periféricos dependientes de la Dirección General de

Policía»; y también que las singularidades y adaptaciones introducidas se refie-
ren a ciertos derechos de protección (arts. 3 y 4); a las obligaciones empresaria-
les de integración de la prevención y de planificación, equipos de trabajo, infor-
mación, formación, medidas de emergencia, vigilancia de la salud, maternidad
(arts. 5 a 11); a las obligaciones de los funcionarios en materia de prevención
de riesgos (art. 12); a los derechos de participación y representación (arts. 7 y
13 a 17); a la organización y gestión de la prevención (art. 18); y a los mecanis-
mos de control del sistema de prevención aplicado (art. 19).
En cuanto al personal que desarrolla su trabajo en los centros penitenciarios,

el RD 67/2010, reproduciendo la previsión del art. 3.3, segundo párrafo, de la
LPRL, establece que se sujetará a su contenido, salvo en los casos en que sea
necesaria una adaptación en virtud de las características especiales del trabajo;
hipótesis en la que esa diferente forma de articular la prevención de quienes
desempeñan esas tareas se encomienda, de forma un tanto criticable, a la nego-
ciación colectiva en el ámbito del empleo público regulada por la Ley 7/1990,
de 19 de julio, sobre negociación colectiva y participación en la determina-
ción de las condiciones de trabajo de los empleados públicos (norma referen-
ciada en el art. 3.3 LPRL pero que ha de considerarse derogada por el EBEP).
Finalmente, otro colectivo de empleados públicos son los que prestan el servi-
cio público de salud, a los que se aplican las normas preventivas generales, más
el RD 67/2010. Sin embargo, el propio estatuto de estos trabajadores, el Estatu-
to Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud (Ley 55/2003, de 16
de diciembre) declara que a estos profesionales les será de aplicación las nor-
mas preventivas generales, más las adaptaciones contenidas en el RD 67/2010
(en realidad la cita es al RD 1488/1998, antecedente del RD 67/2010) y en los
Acuerdos o Pactos colectivos como el suscrito entre la Administración Sanita-
ria y los sindicatos, publicado por Resolución de 13 de enero de 1997, en rela-
ción a los derechos de participación de los trabajadores. Si bien hay que resaltar
que la mayoría de estos empleados públicos dependen ahora de la Administra-
ción Autonómica.
2.2.3. Las normas reguladoras de la prevención de riesgos para el personal

civil no laboral que presta servicios en otras Administraciones
Públicas
Como se ha advertido antes, muchos de los empleados públicos desempeñan

su trabajo en el ámbito de las Administraciones Públicas diversas de la AGE y
de los órganos dependientes de esta y, respecto de ellos, junto a las normas de
ámbito nacional, tanto las generales como las específicas para la AGE, han
de tenerse en cuenta las normas que cada Comunidad Autónoma puede aprobar
en ejercicio de sus competencias en materia de prevención de riesgos, si bien
37
respetando las que la disposición adicional tercera de la LPRL considera bási-

cas y que integran el listado que se ha expuesto páginas atrás.
Todas esas numerosas normas autonómicas, en bastantes casos precedidas,
desarrolladas o aplicadas mediante Acuerdos colectivos entre la Administra-
ción Autonómica y los sindicatos, pueden agruparse en dos bloques. De una
parte, las normas generales de adaptación de la normativa de prevención de
riesgos, cumpliendo un papel similar al del RD 67/2010; de otra parte, normas
de adaptación más particulares referidas bien a la organización preventiva, a los
servicios de prevención, a la creación de órganos técnicos de asesoramiento, o
a la participación que se realiza a través de los comités de seguridad y salud u
otros organismos. No tiene sentido hacer aquí referencia detallada ninguna de
estas normas, por lo que solo se hará un análisis de conjunto de ellas.
Así, por lo que se refiere a las normas autonómicas de adaptación general de
la normativa preventiva a los centros públicos de cada CA, hay que citar a las
CCAA de:
– Canarias (Decreto 168/2009, de 29 de diciembre, de adaptación de la nor-
mativa sobre prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Adminis-
tración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias y sus Organismos
Autónomos, BOC de 8 de febrero de 2010).
– Castilla y León (Decreto 143/2000, de 29 de junio, de adaptación de la
legislación de prevención de riesgos laborales a la Administración de
la Comunidad de Castilla y León, BOCyL de 4 de julio de 2000, modificado
por el Decreto 44/2005, de 2 de junio, BOCyL de 8 de junio de 2005).
– La Rioja (Decreto 129/2007, de 9 de noviembre, de adaptación de la legis-
lación de Prevención de Riesgos Laborales a la Administración de la Co-
munidad Autónoma de La Rioja, BOR de 13 de diciembre de 2007).
– Navarra (Decreto Foral 135/1998, de 20 de abril, por el que se adapta la
normativa de prevención de riesgos laborales al ámbito de la Administra-
ción de la Comunidad Foral y sus organismos autónomos, modificado por
Decreto 121/2008, de 15 de diciembre, BON de 15 de mayo de 1998 y de
9 de enero de 2009, respectivamente).
– Comunidad Valenciana (Decreto 123/2001, de 10 de julio, por el que se
aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención de Riesgos Labora-
les en el ámbito de la Administración de la Generalitat Valenciana y sus
organismos autónomos, DOGV de 13 de julio de 2001, completado por las
órdenes de 6 de agosto de 2001, 6 de febrero y 18 de junio de 2002).
Otras CCAA han llegado al mismo resultado a través de Acuerdos con la
representación sindical que, más tarde, aunque no siempre, se han traducido en
normas reglamentarias autonómicas. Así, el BOC de 12 de julio de 2005 de la
CA de Cantabria, publica el Acuerdo de la Administración y las Organizacio-
nes Sindicales sobre adaptación de la Normativa en Prevención de Riesgos La-
borales a la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, seguido
38
por Orden PRE/83/2009, de 29 de diciembre, por la que se aprueba la parte

general del Plan de Prevención de Riesgos Laborales de la Administración de
la Comunidad Autónoma de Cantabria, BOC de 12 de enero de 2010). Por su
parte, la Orden de 1 de junio de 1999 dispone la publicación del Acuerdo de
27 de mayo de 1999, para la determinación de las condiciones de aplicación
de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales en la Junta de Extremadura
(BOE, de 8 de julio de 1999), Acuerdo que ha sido integrado posteriormente en
el Plan de Prevención de Riesgos de la Junta de Extremadura, hecho público
por Resolución de la Dirección General de la Función Pública de 3 de noviem-
bre de 2008 (BOE de 12 de noviembre de 2008).
En ambos casos, se trata de normas o acuerdos de aplicación general que
tienen como finalidad la de adaptar, en uso de la habilitación contenida en la
LPRL tantas veces mencionada, las normas de prevención de riesgos a las pe-
culiaridades y características del empleo público. Son normas, además, que
tienen una estructura y un contenido muy similar, dependiendo frecuentemente
su amplitud y precisión de la fecha en que han sido aprobadas, de forma que las
más modernas suelen incluir un mayor número de artículos y referencias y con-
tener una regulación más completa. En todo caso, los elementos comunes que
pueden destacarse son los siguientes:
A) El ámbito de aplicación subjetivo de estas normas es el conjunto de los
empleados públicos, al margen de que se trate de personal laboral o so-
metido al derecho administrativo, como así lo indica expresamente por
ejemplo el Acuerdo de 27 de mayo de 1999 de la CA de Extremadura o
el Decreto 123/2001 de la Comunidad Valenciana, si bien suele hacerse
la advertencia que los empleados públicos que realicen actividades par-
ticulares en el ámbito de la policía, la seguridad o la protección civil se
regirán por sus normas propias que, a veces y no siempre, son también
autonómicas.
B) En cuanto al ámbito institucional, la mayoría de las normas citadas lo
describen como la administración autonómica de que se trate y los orga-
nismos autónomos dependientes de ella, aunque el Acuerdo de la CA de
Extremadura añada expresamente también a los entes públicos depen-
dientes, mientras que el Acuerdo de 12 de julio de 2005 de la CA de
Cantabria, excluya a las fundaciones del sector público y a las socieda-
des mercantiles públicas que pertenezcan, en todo o en parte, a la CA.
C) Son normas que limitan su contenido a tres grandes bloques de materias:
organización y gestión de la prevención en la Administración Autonó-
mica (plan general de prevención; integración de la prevención; servi-
cios de prevención en lo que hace a su número, composición, estructura,
medios materiales y personales, formación y coordinación), instrumen-
tos de control del sistema preventivo (como alternativa a las auditorías
externas ya que habitualmente se encomienda a un órgano de la propia
Administración con competencias generales sobre la materia preventi-
39
va), y, finalmente, participación y representación de los trabajadores

(fundamentalmente lo relativo a los delegados de prevención, su núme-
ro, procedimiento de elección y competencias; comités de seguridad y
salud laboral; y participación institucional en órganos especializados en
materia de prevención de riesgos).
El otro paquete de normas autonómicas de prevención de riesgos laborales,

dejando al margen a CCAA como las de Madrid y Murcia que prácticamente no
han legislado nada sobre la materia más allá de establecer planes generales de
prevención de riesgos laborales aplicables a todos los sectores productivos, tie-
ne un contenido más restrictivo o monográfico, orientándose sobre todo a esta-
blecer la organización preventiva de la Administración Autonómica de que se
trate, o también a regular, de forma separada, otras materias como la de partici-
pación de los trabajadores.
Así, pueden citarse las siguientes normas sobre implantación, estructura-

ción, funciones y medios de los servicios de prevención en la Administración
Autonómica:
– Andalucía (Decreto 304/2011, de 11 de octubre, por el que se regula la

estructura organizativa de prevención de riesgos laborales para el personal
al servicio de la Administración de la Junta de Andalucía, BOJA de 25 de
octubre de 2011; y Orden de 30 de junio de 2003, por la que se regulan los
Centros de Prevención de Riesgos Laborales, BOJA de 25 de agosto de
2003).
– Aragón (Decreto 168/2002, de 14 de mayo, del Gobierno de Aragón, por
el que se regula la organización de los recursos necesarios para el desarro-
llo de las actividades preventivas, en materia de prevención de riesgos la-
borales, en la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón,
BOA de 27 de mayo de 2002).
– Asturias (Decreto 33/1999, de 18 de junio, por el que se regula la orga-
nización y funcionamiento del Servicio de Prevención de Riesgos Labo-
rales de la Administración del Principado de Asturias, BOPA de 25 de
junio de 1999, modificado por Decreto 155/2011 de 29 de diciembre,
BOPA de 10 de enero de 2011, y Resolución de 13 de junio de 2001, de
la Consejería de Administraciones Públicas y Asuntos Europeos, por la
que se ordena la publicación del convenio por el que se acuerda la cons-
titución del Servicio de Prevención Mancomunado, BOPA de 14 de julio
de 2001).
– Baleares (Decreto 44/2001, de 23 de marzo, por el cual se aprueba la crea-
ción del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales para el personal al
servicio de la Administración de las Illes Balears, BOIB, de 3 de abril de
2001).
40
– Castilla-La Mancha (Decreto 198/2001, de 30 de octubre, sobre el Servicio

de Prevención de Riesgos Laborales de la Administración de la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha, DOCM de 2 de noviembre de 2001).
– Cataluña (Decreto 312/1998, de 1 de diciembre, por el que se crean los
servicios de Prevención de Riesgos Laborales para el personal al servicio
de la Administración de la Generalidad, DOGC de 11 de diciembre de
1998).
– Galicia (Decreto 204/1997, de 24 de julio, por el que se crea el Servicio de
Prevención de Riesgos Laborales para el personal al servicio de la Admi-
nistración de la Xunta de Galicia, DOG de 8 de agosto de 1997 y Decreto
17/2009, de 21 de enero, por el que se aprueba el Plan de prevención de
riesgos laborales en la Administración General de la Junta de Galicia,
DOG de 4 de febrero de 2009).
– País Vasco (Decreto 78/2000, de 16 de mayo, sobre organización y fun-
cionamiento del Servicio de Prevención propio de la Administración Ge-
neral de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autóno-
mos, BOPV de 19 de junio de 2000).
Todas las normas anteriores, partiendo como en el caso anterior de una gran
similitud, tienen una serie de rasgos comunes:
A) Son normas que se dedican casi exclusivamente a regular la estructura
preventiva de la Administración Autonómica de que se trate;
B) Se refieren, con mayor o menor extensión y detalle según los casos, a la
elaboración de un plan de prevención para los empleados públicos de la
CA;
C) También regulan los servicios de prevención, normalmente varios según
sectores de la Administración (educación, sanidad, justicia, administra-
ción en general) aunque hay ejemplos de un único servicio de preven-
ción para todo el conjunto del empleo público;
D) Establecen las funciones y medios materiales y personales de esos ser-
vicios de prevención;
E) Se refieren igualmente a la vigilancia de la salud, la coordinación y a los
instrumentos de control interno, habitualmente encomendado a un orga-
nismo de la propia Administración Autonómica.
En todas las normas se hace mención al ámbito subjetivo e institucional de
aplicación siendo, en cuanto a lo primero, todos los empleados públicos de la
Administración Autonómica, al margen de su condición de laborales o someti-
dos al derecho administrativo, haciendo exclusión de los trabajadores con par-
ticularidades, normalmente sometidos a su propia regulación general o sencilla-
mente excluidos del ámbito de la LPRL y, por tanto, también de las normas
autonómicas. Respecto del ámbito institucional, junto a la mención habitual de
la Administración y los organismos autónomos que dependa de ella, hay ejem-
plos de mayor precisión como es el caso de la CA de Andalucía (que ciñe la
41
aplicación de las normas organizativas de la prevención a las consejerías, agen-

cias administrativas y agencias de régimen especial, excluyendo a las entidades
públicas empresariales).
Se ha dicho antes que las normas autonómicas en materia de prevención de
riesgos en el empleo público tienen como objetivo fundamental regular lo re-
lativo a la organización y gestión de la prevención así como a la participación
y representación de los trabajadores. En las CCAA en las que se ha hecho una
regulación de adaptación general, ambos temas se abordan por el mismo ins-
trumento normativo. En cambio, en aquellas CCAA que han optado por nor-
mas sobre aspectos concretos, como son las que se acaban de enumerar, el
tema de la representación y participación de los trabajadores suele ser objeto
de una regulación diferente, muy frecuentemente derivada de acuerdos o pac-
tos entre la Administración y la representación sindical. En este sentido pue-
den destacarse:
– Andalucía (Acuerdo de 6 de noviembre de 2001, del Consejo de Gobierno
de la Junta de Andalucía, por el que se aprueba el Acuerdo de la Mesa
General de Negociación sobre derechos de participación en materia de
prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración de la
Junta de Andalucía, BOJA de 10 de noviembre de 2001).
– Aragón (Orden de 7 de julio de 2004, del Departamento de Economía,
Hacienda y Empleo, por la que se publica el Acuerdo de 6 de julio de
2004, del Gobierno de Aragón, por el que se otorga la aprobación expresa
y formal, ratificándolo al Acuerdo de la Mesa de Función Pública sobre
participación en materia de prevención de riesgos laborales en la Adminis-
tración de la Comunidad Autónoma de Aragón (BOA de 26 de julio de
2004).
– Castilla-La Mancha (Orden de 31 de enero de 1997, de la Consejería de
Economía y Administraciones Públicas por la que se constituyen los Co-
mités de Seguridad y Salud, DOCM de 14 de febrero de 1997, modificada
por la Orden de 17 de febrero de 1997, DOCM de 7 de marzo de 1997).
– Cataluña (Resolución TRI/2764/2005, de 22 de septiembre, por la que se
dispone la inscripción y publicación del Pacto sobre derechos de partici-
pación de los empleados y empleadas públicos en materia de prevención
en el ámbito de la Administración de la Generalidad de Cataluña, DOGC
de 30 de septiembre de 2005).
– Galicia (Resolución de 29 de diciembre de 2010, de la Dirección General
de Relaciones Laborales, por la que se dispone la inscripción en el registro
y la publicación, en el Diario Oficial de Galicia, del Acuerdo sobre dere-
chos de participación del personal al servicio de la Administración de la
Xunta de Galicia en materia de prevención de riesgos laborales, DOGG de
20 de enero de 2010).
42
Por último, y además de las normas citadas, otras muchas autonómicas, de

las que no es necesario hacer mención aquí, determinan el establecimiento
de órganos de participación como los comités de seguridad y salud laboral den-
tro del ámbito de la Administración Autonómica, frecuentemente varios según
sectores, actividades o incluso mediante comités intercentros. Como también
existen numerosas normas relativas a la creación de organismos autonómicos
de participación institucional como los consejos o institutos de seguridad y sa-
lud laboral o de prevención de riesgos laborales.
3. LAS ENTIDADES COMPRENDIDAS EN EL CONCEPTO DE

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A LOS EFECTOS DE LA
APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN DE PREVENCIÓN DE
RIESGOS LABORALES
En general, las normas de prevención de riesgos, cuando se refieren a los

organismos públicos que son los receptores de los servicios prestados por
los empleados públicos, utilizan la expresión «Administraciones Públicas», sin
ulteriores precisiones. En todo caso, por encima de la disparidad de criterios
existentes a la hora de definir qué debe entenderse por Administración Pública,
ha de recurrirse a un concepto amplio. Así lo establece el Dictamen de la Direc-
ción del Servicio Jurídico del Estado de 5 de diciembre de 2001 (Ref. A.G.
Justicia 6/2001) donde se afirma que la mención de la LPRL a Administracio-
nes Públicas, no debe ser interpretada en su sentido propio o técnico-jurídico,
en los términos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de
las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, sino
en un sentido amplio, como empleador público, al margen de que se trate de
una Administración Pública u otra institución pública, órgano constitucional o
poder del Estado que tenga a su servicio trabajadores vinculados por una rela-
ción laboral, o de carácter administrativo o estatutario.
Aun aceptando este criterio, puede acudirse a las diversas leyes de la Admi-
nistración, estatal y autonómica, que de por sí mismas ya encuadran dentro del
concepto de Administración Pública un amplio número de entes y organismos.
Así, la Ley 30/1992, antes citada, establece, en su art. 2, que se entiende por
Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Adminis-
traciones de las Comunidades Autónomas, las entidades que integran la Admi-
nistración Local, y también las entidades de derecho público con personalidad
jurídica propia que sean dependientes o estén vinculadas a cualquiera de las
Administraciones Públicas.
Un concepto que la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcio-
namiento de la Administración General del Estado confirma, al señalar que
Administración Pública, a nivel estatal, serán también los organismos públicos
vinculados o dependientes de la Administración Pública, añadiendo que esos
organismos públicos son las entidades regidas por el derecho público que «de-
43
sarrollan actividades derivadas de la propia Administración General del Estado,

en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de
esta». Por su parte, el art. 43 de la misma norma recoge los que deben ser con-
siderados como organismos públicos clasificándolos en organismos autóno-
mos, entidades públicas empresariales y agencias estatales. El mismo precepto
subraya el carácter público de estos organismos al establecer su vinculación o
adscripción, en el caso de organismos autónomos o agencias estatales al Minis-
terio correspondiente, mientras que las entidades públicas empresariales pue-
den depender de un Ministerio o de un organismo autónomo. Finalmente, los
arts. 45 y 53 definen las funciones que pueden desarrollar tales organismos
públicos y así, en relación con los organismos autónomos, que se rigen por el
derecho administrativo, realizan tareas de «fomento, prestacionales o de ges-
tión de servicios públicos»; por lo que se refiere a las entidades públicas empre-
sariales, son «organismos públicos a los que se encomienda la realización de
actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes
de interés público susceptibles de contraprestación», pudiendo, en el caso de
estas últimas, regirse por el derecho privado.
Como puede comprobarse, incluso atendiendo al tenor literal de los precep-
tos transcritos, el concepto de Administración Pública es bastante amplio al
acoger, además de las estructuras ordinarias de gestión de las Administraciones
Públicas, toda una serie de organismos públicos que incluyen, en primer lugar,
a los organismos autónomos, fácilmente identificables debido a su naturaleza
jurídica pública y a su función de Administración descentralizada de las com-
petencias de un Ministerio concreto y que pueden proyectar sus actividades en
cualquiera de los amplios campos del fomento, las prestaciones públicas o la
gestión de los servicios públicos. También quedan incluidas en el concepto las
entidades públicas empresariales que, con naturaleza jurídica pública, se desti-
nan desde actividades esencialmente prestacionales hasta la producción de bie-
nes de interés público, pasando por la gestión de los servicios públicos. Entida-
des a las que hay que añadir las agencias estatales.
A semejantes conclusiones se llega analizando algunas normas reguladoras
de la Administración Autonómica. Así, el art. 1 de la Ley de la Comunidad
Autónoma de Andalucía 9/2007, de 22 de octubre, incluye en el concepto de
Administración Pública a la Administración ordinaria y a las entidades instru-
mentales. En cuanto a estas, el art. 50 de la Ley las define como las entidades
dotadas de personalidad jurídica propia (no necesariamente pública) pero que
hayan sido creadas, o estén participadas mayoritariamente o controladas efecti-
vamente por la Administración de la Junta de Andalucía y que tengan por obje-
to «la realización de actividades cuyas características por razones de eficacia
justifiquen su organización y desarrollo en régimen de autonomía de gestión y
de mayor proximidad a la ciudadanía». Adviértase la extensión del concepto de
Administración Pública que podrá atribuirse a las entidades instrumentales, con
independencia de su personalidad jurídica, mediante el simple expediente de la
creación, la participación en ellas de la Administración Pública o el control por
44
parte de esta; lo que sin duda amplía grandemente el concepto de Administra-

ción Pública.
Por otra parte, el art. 52 de la Ley andaluza, integra en el concepto de ente
instrumental a las agencias, de naturaleza pública, ya que se consideran parte de
la Administración ordinaria, y a las que califica como entidades instrumentales
como son las sociedades mercantiles y fundaciones del sector público andaluz
que tienen personalidad jurídica propia, aunque privada. La amplitud del con-
cepto de Administración Pública se pone de manifiesto en el número y diversi-
dad de entidades que integran ambas definiciones. Así (art. 54) las agencias,
que se definen como lo hace la ley estatal, en el sentido de que tienen como
función la de «realización de actividades de la competencia de la Comunidad
Autónoma en régimen de descentralización funcional», se clasifican en agen-
cias administrativas, agencias públicas empresariales y agencias de régimen
especial, todas ellas de naturaleza jurídica pública. En cuanto a las primeras, el
art. 65 las define como las que, en ejecución de programas específicos de la
actividad de una Consejería, se dedican a «la realización de actividades de pro-
moción, prestacionales, de gestión de servicios públicos y otras actividades ad-
ministrativas». Por lo que hace a las agencias públicas empresariales, el art. 68
de la Ley andaluza les asigna «la realización de actividades prestacionales, la
gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de
contraprestación». Ambos conceptos muy semejantes a los fijados en la ley
estatal. Por último, las agencias de régimen especial son entidades con una serie
de actividades pero caracterizadas por «el ejercicio de autoridad y requieran
especialidades en su régimen jurídico» (art. 71).
Al amplio catálogo de entidades integrantes de la Administración Pública, la
Ley de la CA de Andalucía añade las sociedades mercantiles del sector público
andaluz que tienen por objeto la realización de «actividades comerciales o de
gestión de servicios en régimen de mercado, actuando bajo el principio de la li-
bre competencia» (art. 75); lo que hace referencia a una amplísima gama de ac-
tividades, participando en concurrencia competitiva en el mercado de bienes y
servicios. El repertorio se cierra con las fundaciones del sector público (art.78).
Por su parte, la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administra-
ción de la Comunidad de Castilla y León, considera Administración Pública de
la CA, además de la Administración ordinaria, establece que forman parte de la
Administración Pública, la Administración Institucional y las empresas públi-
cas (art. 83). En cuanto a la primera, «desarrolla, mediante descentralización
funcional, actividades de ejecución administrativa y económica propias de las
competencias de la Comunidad» (art. 85) y está integrada por los organismos
autónomos y los entes públicos de derecho privado, a los cuales se asignan
funciones como las de realización «de actividades de fomento, prestacionales o
de gestión de servicios públicos, sujetándose en su actuación al derecho admi-
nistrativo» (art. 86), o la de «actividades de carácter económico, comercial,
industrial, agrario, financiero o análogo, sujetándose fundamentalmente en su
45
actuación al derecho privado» (art. 91); una definición esta última de una ex-
traordinaria amplitud y que comprende una amplia gama de entidades que, re-
gidas por el derecho privado y dedicadas a actividades mercantiles, también
deben ser consideradas organismos públicos y, en consecuencia, Administra-
ción Pública a efectos de la Ley que la regula y, mucho más, por lo que se re-
fiere a la materia de prevención de riesgos laborales. Por lo que respecta a las
empresas públicas, la Ley de la CA de Castilla y León insiste en esta visión
amplia del concepto de Administración Pública, considerando tales a las socie-
dades mercantiles en cuyo capital exista una participación, directa o indirecta,
de la Administración de la CA o de sus entidades institucionales sea superior al
50 por ciento (art. 92), publificando a la entidad en la medida en que esta está
bajo el control de la propia Administración ordinaria o institucional.
Finalmente, el Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio, del Gobierno de

Aragón, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Administra-
ción de la Comunidad Autónoma de Aragón, define a los organismos públicos
como las entidades que, dependiendo de la Administración de la Comunidad
Autónoma y con personalidad jurídica propia, cumplen fines de interés público,
clasificándose, como es habitual, en organismos autónomos y entidades de de-
recho público (arts. 66 y 67). Estos a su vez se identifican con entes a los que se
encomienda, dentro de la lógica de la descentralización funcional, «la organiza-
ción y gestión de un servicio público y de los fondos adscritos al mismo, el
desarrollo de actividades económicas o la administración de determinados bie-
nes de la Comunidad Autónoma» (art. 72); mientras que las entidades de dere-
cho público son los organismos públicos que, no obstante, ajustan sus activida-
des al ordenamiento jurídico privado (art. 79). Un listado al que se suman las
empresas de la CA que son sociedades mercantiles en cuyo capital social tenga
la Administración una participación mayoritaria bien por sí misma o a través de
sus organismos públicos (art. 83). También en este caso la Ley autonómica
acoge un concepto extenso de Administración Pública que es el que ha de utili-
zarse en el ámbito de la prevención de riesgos laborales.
En conclusión, y como señala el Dictamen citado al inicio por Administra-

ción Pública a los efectos de las normas de prevención de riesgos laborales han
de entenderse todos los entes públicos, por algunos de los criterios que se reco-
gen en las normas citadas, que actúen como empleadoras o como receptoras de
los servicios prestados por los trabajadores a su servicio, al margen del carácter
laboral o de régimen administrativo de la relación jurídica que vincula a los
empleados con las instituciones, centros, organismos, entes y empresas públi-
cas. Organismos donde están comprendidos todos los empleados públicos de la
Administración de Justicia y de los órganos constitucionales (Tribunal Consti-
tucional, Consejo de Estado, Consejo Económico y Social, Consejo General del
Poder Judicial, etc.).
46
4. EL RIESGO PROFESIONAL. LOS DAÑOS PROFESIONALES:

ACCIDENTES DE TRABAJO Y ENFERMEDADES PROFESIONALES.
OTRAS PATOLOGÍAS
El riesgo profesional puede definirse como la probabilidad de que se sufra

una lesión o se contraiga una enfermedad como consecuencia del trabajo que se
desempeña; se trata de una situación de daño hipotético ya que, por definición,
el riesgo incluye la idea de algo incierto o aleatorio que podrá o no materializar-
se. Por su parte, el riesgo laboral se hace realidad en forma de accidente de
trabajo que provoca unas lesiones al trabajador que lo sufre, o de enfermedad
entendida como deterioro, temporal o definitivo, de la salud. Esta definición se
encuentra recogida en el art. 4.2 LPRL donde el riesgo laboral o profesional
se define como la posibilidad de que un trabajador sufra un daño derivado cau-
salmente del trabajo, mientras se consideran tales «las enfermedades, patolo-
gías o lesiones sufridas con motivo o con ocasión del trabajo», estableciendo
una conexión de causalidad entre trabajo y lesión que puede ser directa (las
patologías, lesiones o enfermedades que se sufran por el trabajador motivadas
de forma inmediata por el desempeño del trabajo o por las circunstancias pro-
ductivas u organizativas del mismo) y también indirecta (en la medida en que
el trabajo es la ocasión, el contexto o el entorno que provoca dichas enfermeda-
des, patologías y lesiones).
En conclusión, los riesgos profesionales (probabilidad de un daño de esta
naturaleza) se convierten en daños profesionales (enfermedades, patologías y
lesiones) que pueden definirse como los daños que se producen en la salud de
quien trabaja y que están provocados por el propio trabajo. Una motivación,
directa o indirecta, por el trabajo, entendiendo por este, a este efecto, los proce-
sos, operaciones, equipos o productos que originen riesgos del trabajo; las má-
quinas, aparatos, instrumentos o instalación utilizada en el trabajo; y también,
las condiciones de trabajo referidas a características de los locales y útiles de
trabajo, naturaleza de los agentes físicos, químicos y biológicos, procedimien-
tos de utilización, y cualquier otra característica del trabajo incluyendo la orga-
nización y ordenación del mismo (art. 4 LPRL).
Desde un punto de vista conceptual, la materialización de un riesgo profe-
sional tiene lugar, bien mediante un accidente de trabajo, bien a través de una
enfermedad ocasionada por el trabajo. Pudiéndose considerar los primeros
como los hechos o acontecimientos, casi siempre impredecibles aunque depen-
de de la exposición a factores de riesgo, que se presentan de forma súbita, rápi-
da y violenta, causando una lesión directa al organismo, fácilmente identifica-
ble y que requiere un tratamiento médico de choque mediante curas de urgencia,
cirugía, o atención médica inmediata. Por lo que se refiere a las enfermedades
del trabajo, se pueden definir como las provocadas por la prestación de los ser-
vicios profesionales, que se manifiestan como un resultado, lento y progresivo
y no violento, motivado por agentes externos que penetran en el organismo, que
son difíciles de identificar y que requieren un tratamiento médico adecuado; se
47
trata, no obstante, de enfermedades cuya aparición puede preverse mediante

reconocimientos médicos, análisis y otras pruebas.
Pese a lo dicho, en relación con los riesgos profesionales se suele acudir a
los únicos conceptos legales consolidados que existen y que se encuentran re-
cogidos en el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS,
en adelante).
Se establece allí que se entiende por accidente de trabajo «toda lesión corpo-
ral que el trabajador sufra con ocasión o por consecuencia del trabajo que ejecu-
te por cuenta ajena» (art. 115), añadiendo un amplio listado de posibles situacio-
nes que se califican también y específicamente como accidente de trabajo
incluyendo un variado repertorio de casos. Dicho listado abarca desde los acci-
dentes in itinere (que son los que sufra el trabajador al ir o al volver del lugar de
trabajo) hasta los actos de salvamento u otros de naturaleza análoga cuando
tengan alguna conexión con el trabajo, pasando por los sufridos por el trabajador
representante sindical en el desempeño de sus funciones e incluso los ocurridos
al ir o al volver del lugar donde ejercite sus tareas como cargo electivo. Además,
el art. 115 LGSS considera igualmente accidentes de trabajo los ocurridos con
ocasión de tareas que, aun no siendo las del trabajador, realiza este cumpliendo
órdenes del empresario o espontáneamente en interés del funcionamiento de la
empresa. Por último, el art. 155 LGSS incluye también como accidente de traba-
jo una serie de enfermedades como las que contraiga el trabajador con motivo de
la realización de su trabajo, siempre que esta haya sido causa relevante de la
misma; también las enfermedades o defectos previos que el trabajador sufriera y
que se agraven como consecuencia de las lesiones provocadas por el accidente;
e igualmente las llamadas enfermedades intercurrentes y son las consecuencias
del accidente que se agraven al ser complicaciones derivadas del proceso pato-
lógico provocado por el accidente o tengan su origen en el medio en el que se
haya situado el paciente para la curación de las secuelas del accidente.
En cuanto a la enfermedad profesional, su concepto se encuentra en el
art. 116 LGSS, el cual afirma que es enfermedad profesional la contraída a
consecuencia del trabajo ejecutado por cuenta ajena si bien ha de serlo en las
actividades establecidas y provocada por la acción de elementos o sustancias
determinadas, todo ello se contempla en el pertinente cuadro legal aprobado por
el Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el Cua-
dro de Enfermedades Profesionales en el Sistema de la Seguridad Social y es-
tablece criterios para su notificación y registro. En dicho cuadro se establece
una relación directa entre actividad específica, agentes y lesiones, de aquí que
a las enfermedades profesionales se las califique como enfermedades lista-
das, a las que pretenden asociarse otras enfermedades que el Cuadro incorpora
en un listado anexo titulado como «enfermedades profesionales cuyo origen
profesional se sospecha y cuya inclusión en el Cuadro de Enfermedades podría
contemplarse en el futuro».
48
Como puede comprobarse, a los efectos de la Seguridad Social, que no de la

prevención de riesgos laborales, el concepto de accidente se caracteriza por ser
excesivamente amplio de contenido ya que incluye a los accidentes propiamen-
te dichos, así como a las enfermedades provocadas por el trabajo salvo las de-
nominadas enfermedades profesionales, que también lo son pero que tienen una
regulación particular; y también incluye otros accidentes (los ocurridos en actos
de salvamento, los sucedidos al ir o al volver del trabajo o de la actividad repre-
sentativa sindical, haciendo tareas que no corresponden a las funciones del tra-
bajador accidentado) y enfermedades con una conexión directa con el acciden-
te pero muy indirecta con el trabajo (agravación de secuelas del accidente,
enfermedades intercurrentes). Por este motivo puede decirse que el concepto de
accidente de trabajo utilizado a efectos de la Seguridad Social es equívoco al
incluir más situaciones que su expresión literal permite suponer.
Por su parte, las enfermedades causadas por el trabajo se afrontan por las
normas de protección social creando una categoría especial de estas enfermeda-
des (las que se consideran probadas como habituales en la actividad de que se
trate) y relegando a las demás enfermedades, que puedan probarse que también
son causadas por el trabajo, aunque no figuren en la lista de las enfermedades
profesionales, a la categoría de accidente de trabajo, bajo la forma de lo que
pueden denominarse, por establecer una diferencia semántica, enfermedades
del trabajo. Accidente de trabajo, enfermedad del trabajo y enfermedad profe-
sional es, pues, la trilogía conceptual a la que acuden las normas de Seguridad
Social para establecer su sistema de protección social.
Aquí se encuentra el fundamento de la incomodidad de trasvasar los concep-
tos de accidente de trabajo, enfermedad del trabajo y enfermedad profesional
desde el ámbito de la Seguridad Social hacia el de la prevención de riesgos la-
borales, y que no es otro que la diferente función protectora que cumplen unas
y otras normas. Para la Seguridad Social, basada en un sistema de tutela que
proporciona mejores prestaciones a las contingencias derivadas de un riesgo
profesional, la extensión, muy forzada hasta el extremo de ver casi eliminada su
conexión causal con el accidente en sí mismo, del concepto de accidente de
trabajo no es sino una manera de ampliar y mejorar la protección social que se
dispensa a las situaciones de necesidad derivadas de la actualización de un ries-
go profesional tales como viudedad u orfandad e incapacidad tanto temporal
como permanente. De forma que la finalidad de protección se ha privilegiado
frente a la estricta función definidora de la noción de accidente provocando que
baste un elemento o factor de vinculación, aun muy débil, con el trabajo (el ir y
volver del mismo, el estar en el trabajo cuando tienen lugar los actos de salva-
mento, el ser representante sindical, el adquirir una enfermedad en el lugar
donde el trabajador se sitúa para ser curado de las secuelas del accidente) para
otorgarle a la situación la calificación de riesgo profesional.
En cuanto a la enfermedad provocada por el trabajo, las normas de protec-
ción social también han realizado una operación discutible al utilizar la deno-
49
minación, más expresiva y lógica para unas enfermedades generadas por el

trabajo, de enfermedades profesionales sólo para un tipo concreto de enferme-
dades listadas y en relación con las cuales la conexión entre el trabajo y la le-
sión se considera probada en virtud de pruebas médicas, técnicas, profesionales
o estadísticas. En cuanto a cualesquiera otras enfermedades (un número obvia-
mente mucho más amplio) que están provocadas por el trabajo, porque así se
prueba en el caso concreto ya que no se privilegian de ninguna presunción,
siendo también enfermedades originadas por el trabajo se transmutan, a efectos
de la Seguridad Social, en accidentes de trabajo.
Como es obvio, no es posible ni adecuado hacer una transposición plena de
los conceptos de accidente de trabajo y enfermedad profesional desde la Segu-
ridad Social a la prevención de riesgos laborales. No, al menos, sin hacer una
reordenación conceptual que, en primer lugar, excluya del concepto de acciden-
te todas las enfermedades que se adscriben al mismo; y que, en segundo lugar,
excluya también todos aquellos accidentes que guardan una relación muy débil
o inexistente de causalidad entre el trabajo y el daño. De manera que solo serían
accidentes de trabajo los que han sido ocasionados por el trabajo, pero existien-
do una relación, mínimamente intensa, entre las circunstancias del trabajo y el
daño sufrido por el trabajador.
En todo caso, otro criterio que debe manejarse desde la perspectiva preven-
tiva para calificar más restrictivamente un acontecimiento como accidente de
trabajo procede de la posición que ocupa el empresario o empleador en la ga-
rantía de la protección de la seguridad y la salud laboral de los trabajadores a su
servicio. Posición que no es otra que la de garante de la seguridad y obligado
principal en el ámbito preventivo debido a su situación de supremacía sobre el
trabajador y a sus facultades exclusivas de organización, dirección y control.
De manera que la obligación preventiva del empresario o empleador solo puede
extenderse hacia los ámbitos en los que ocupa esa posición de dominio, no pu-
diéndosele imputar ninguna obligación sobre circunstancias que están fuera de
su control. La exclusión de muchas de las hipótesis de accidente de trabajo
previstas en el art. 115 LGSS es la consecuencia inmediata.
Por lo que se refiere a la enfermedad profesional, una denominación clásica
en el terreno de la Seguridad Social, no integra todas las hipótesis de enferme-
dades provocadas por el trabajo que es el concepto que interesa en el terreno
preventivo. En consecuencia, en este ámbito es preferible recurrir al concepto
de enfermedades del trabajo como concepto general, aun aceptando que a efec-
tos también preventivos (la certeza de la existencia de ese tipo de enfermedad
en el sector o en la actividad; la probabilidad de que los trabajadores que reali-
zan esas labores las contraigan), dentro del concepto de enfermedades del tra-
bajo existen unas, las enfermedades profesionales, que reciben un tratamiento
protector y preventivo particular. O bien, utilizar, el concepto de enfermedad
profesional como un concepto propio de la prevención de riesgos y que abarca
toda enfermedad que tenga una relación de causalidad, más o menos directa
50
pero mínimamente intensa, con el desempeño del trabajo y sus circunstancias

de todo tipo. Ya que esta es una alternativa confusa debido al uso consolidado
del concepto de enfermedad profesional para referirse solo a las listadas o inte-
grantes del Cuadro de Enfermedades Profesionales, es preferible utilizar la pri-
mera opción, manejando, para referirse en general a las enfermedades provoca-
das por el trabajo (sean o no profesionales en sentido jurídico) la expresión
«enfermedades del trabajo».
Pues bien, las enfermedades del trabajo, como los accidentes de trabajo por
otra parte aunque estos se localizan más en determinadas actividad de la Admi-
nistración Pública, son de ocurrencia frecuente debido a la gran cantidad de
actividades que puede abarcar la actividad de la Administración Pública, enten-
dida en sentido amplio, e incluyendo tanto las enfermedades profesionales
como las demás ocasionadas por el trabajo. Así, debido a la pluralidad de acti-
vidades realizadas por los entes públicos (dirección, gestión, tareas administra-
tivas, actividades sanitarias, docencia de todos los niveles, conductores, opera-
rios de diverso tipo y cualificación, bomberos, protección civil, fuerzas armadas,
fuerzas y cuerpos de seguridad), hacen que estén presentes riesgos de muy di-
versa naturaleza ya sean químicos, biológicos, físicos (como movimientos re-
petitivos, manipulación de cargas, riesgos musculoesqueléticos) y, sin duda
alguna, riesgos psicosociales que se manifiestan mediante síntomas como alte-
raciones del sueño, cefaleas, así como todos los asociados al estrés.
A este respecto, junto a estos conceptos clásicos de daños del trabajo, se
vienen incluyendo otras situaciones que encajan mal en un concepto tradicional
de accidente o de enfermedad al referirse a situaciones como la fatiga, el estrés
y la insatisfacción laboral o el envejecimiento prematuro.
Así, la fatiga se define como una manifestación de la tensión producida por
el trabajo que se traduce en una disminución de la capacidad de respuesta del
organismo y que está provocada por trabajos con responsabilidad que obligan a
la toma permanente de decisiones, trabajos repetitivos y a ritmo rápido y con-
trolado externamente, trabajos de manejo de un volumen alto de información y
que exigen respuestas inmediatas, trabajos en los que el control por parte de los
sentidos (vista, oído) debe ser muy estricto y elevado. La fatiga se define como
una patología inespecífica ya que suele obedecer a circunstancias multifactoria-
les entre las que el trabajo ha de ocupar un papel relevante pero casi nunca ex-
clusivo ya que también intervienen otros factores relacionados con la vida per-
sonal, familiar, los hábitos o incluso el estado de salud o la predisposición a
adquirir esa patología.
Por su parte, el estrés o, más ampliamente, la insatisfacción laboral suele
definirse como el rechazo, más intenso que en muchas ocasiones puede consi-
derarse normal o habitual, que el trabajador siente hacia su trabajo como conse-
cuencia de circunstancias laborales tales como las malas o nulas relaciones con
los compañeros, la ausencia de comunicación, la carencia de reconocimiento
del trabajo, las escasas o nulas posibilidades de promoción laboral o económi-
51
ca, determinadas condiciones de trabajo particularmente inestables o inseguras

como sucede con todos los contratos que se califican de precarios, la falta de
identificación con los objetivos de la empresa o, en fin, la propia personalidad
del trabajador. Todas estas circunstancias pueden generar un deterioro de la
salud psicológica del trabajador, materializándose en el estrés laboral, el sín-
drome del quemado o bournout o el mobbing.
En cuanto más específicamente al estrés laboral, que puede definirse como
el sentimiento de ser incapaz de asumir los retos que presenta el trabajo y la
vida cotidiana de forma que el entorno supera la capacidad de respuesta, cau-
sando reacciones en el ámbito cognitivo pero también en el fisiológico y psico-
motor. Y sería provocado por causas como el ambiente laboral inadecuado, la
sobrecarga de trabajo, la asunción de responsabilidades relevantes y de la toma
de decisiones de importancia, y, en general, como en la insatisfacción laboral,
unas condiciones de trabajo inadecuadas. Las manifestaciones del estrés laboral
pueden ser múltiples tales como miedo e inseguridad, pensamientos negativos
sobre sí mismo, dificultad para decidir, pensar o concentrarse, preocupación, y
molestias físicas como alteraciones del sueño o del ritmo cardíaco, molestias en
el estómago, cefaleas, sudoración, tartamudeo.
Por último, el envejecimiento prematuro constituye una aceleración del pro-
ceso natural de envejecimiento que una persona experimenta a consecuencia de
su trabajo, contribuyendo a ello no solo el trabajo sino también otros factores
personales que ninguna relación tienen con él. Como en el caso de la fatiga y la
insatisfacción laboral es una patología inespecífica.
52
Capítulo 2
APLICACIÓN DE LA LEY DE PREVENCIÓN DE RIESGOS
LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Ana Moreno Márquez

Profesora Contratada Doctora
Universidad Carlos III de Madrid
SUMARIO: 1. La protección del personal al servicio de las Administraciones Públi-

cas. 1.1. La Administración Pública como empleador. 1.2. Relaciones laborales y relacio-
nes de carácter administrativo o estatutario. 1.2.1. Aplicación de la LPRL al personal la-
boral al servicio de las Administraciones Públicas con peculiaridades. 1.2.2. Aplicación de
la LPRL al personal que presta servicios para las Administraciones Públicas en el marco
de una relación de carácter administrativo o estatutario.–2. Sujetos incluidos con carác-
ter relativo. 2.1. La exclusión de las actividades con particularidades. 2.2. La necesidad
de contar con una regulación específica. 2.2.1. Protección de la seguridad y salud «en la
medida de lo posible». 2.2.2. La regulación prevista para los colectivos que llevan a cabo
actividades cuyas «particularidades» impiden que se les aplique la regulación común.–
3. Aplicación adaptada de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales. 3.1. Centros y
establecimientos militares. 3.1.1. El espacio en el que se aplica la regulación adaptada y su
vinculación a la Defensa nacional. 3.1.2. Colectivos a los que se les aplica la normativa
adaptada. 3.1.3. Resultado obtenido. 3.2. Establecimientos penitenciarios. 3.2.1. El con-
cepto de establecimiento penitenciario. 3.2.2. Las «características» de las actividades que
determinan la necesidad de establecer una regulación específica. 3.2.3. La negociación
colectiva como fuente para adaptar la regulación prevista en la LPRL.
1. LA PROTECCIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS

La Directiva 89/391/CEE, de 12 de junio, relativa a la aplicación de medidas

para promover la mejora de la seguridad y la salud de los trabajadores en el
trabajo (en lo sucesivo, DM) contempla como sujetos protegidos a «los trabaja-
53
dores», en una determinada situación, en concreto, «en el trabajo» (art. 1), y

ello con independencia de la actividad que realicen, puesto que se aplica «a
todos los sectores de actividades», ya sean «públicas o privadas» (art. 2.1). En
este sentido, el art. 3 de la DM, define al «trabajador», en términos genéricos,
como «cualquier persona empleada por un empresario», lo que supone que ex-
tiende su ámbito de aplicación a los trabajadores dependientes, es decir, a quie-
nes realizan cualquier tipo de actividad, ya sea pública o privada, bajo la direc-
ción y organización de otro sujeto, de forma que les protege de los riesgos que
se generan a partir de la realización de un trabajo. Estos son los «trabajadores»
que protege la norma. Lo importante es el hecho de que realizan un «trabajo»
para un «empresario», al que el citado artículo define como el «titular de una
relación laboral con el trabajador»; relación laboral que ha de entenderse no
como un vínculo jurídico sino desde un punto de vista material. Este empresa-
rio es el que recibe la prestación de servicios y, a su vez, el que puede controlar
el trabajo y el espacio en el que se lleva a cabo.
Pues bien, el art. 3.1 de la LPRL incluye en su ámbito de aplicación a una
diversidad de colectivos que realizan un trabajo en el marco de una serie de re-
laciones, en concreto, de las «relaciones laborales reguladas en el texto refundi-
do de la Ley del Estatuto de los Trabajadores», y de «las relaciones de carácter
administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Pú-
blicas». Por su parte, el art. 14.l) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto
Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP), también hace referencia al
derecho de los empleados públicos a recibir una protección eficaz en materia de
seguridad y salud laboral, de forma que reitera lo establecido en la LPRL.
No obstante, a pesar de que la LPRL protege a los colectivos que prestan
servicios para la Administración a partir de una de las relaciones a las que la
norma hace referencia, no todos los sujetos reciben la misma protección, es
decir, no se contempla una protección uniforme para todos ellos. Como se verá,
la propia norma hace referencia a peculiaridades; a la exclusión de determina-
das actividades de su ámbito de aplicación para aplicarles una regulación más
restrictiva; a la adaptación de su contenido en determinados lugares; e incluso
contempla la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan estable-
cer en ciertas materias una regulación totalmente diferente a la contenida en
aquella (salvo en el caso del personal laboral, ya que el Estado tiene competen-
cia exclusiva (art. 149.1.7 CE)). Esto da lugar a una diversificación en relación
a la protección de estos sujetos, no solo con respecto al personal laboral que
presta servicios para un empresario privado, sino entre los propios colectivos
que desarrollan su labor para las Administraciones Públicas.
1.1. La Administración Pública como empleador
En este caso, los diferentes colectivos que prestan servicios a partir de una
de las relaciones señaladas lo hacen para una Administración Pública de modo
54
aplicación de la ley de prevención de riesgos laborales
en las administraciones públicas
que esta es la que ocupa la posición de empleador en dicha relación y, por tanto,
la obligada a proteger la seguridad y salud de estos sujetos. En este sentido,
cabe destacar lo previsto al respecto en la Estrategia Española de Seguridad y
Salud en el Trabajo (2007-2012) en la que se indica que «las Administraciones
Públicas, en su condición de empleadores, deberán hacer plenamente efectivo
el derecho de los empleados públicos a recibir protección eficaz en materia de
seguridad y salud en el trabajo, tal y como se reconoce en la reciente Ley
7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público, para lo cual
las Administraciones Públicas deberán cumplir también lo exigido a las empre-
sas en el ámbito privado».
Ahora bien, el hecho de que el art. 3.1 de la LPRL señale expresamente que
esos colectivos a los que protege deben estar «al servicio de las Administracio-
nes Públicas», puede llevar a cuestionarse si esta mención puede repercutir en
la inclusión o no en el ámbito de aplicación de determinados sujetos. Lo cierto
es que la LPRL no establece una definición a los efectos de esta norma de lo
que ha de entenderse por Administraciones Públicas. Pero el problema es que,
además de esa ausencia de definición en el ámbito laboral, en el propio sector
administrativo no existe una única definición de Administraciones Públicas,
sino que conviven distintas posiciones tanto desde el punto de vista doctrinal
como normativo. Esto implica que se puede llegar a diferentes soluciones en
cuanto a los sujetos que prestan servicios para estas, ya que, si se acude a la
doctrina y a las diferentes normas administrativas, puede encontrarse que mien-
tras que algunas de esas Administraciones están incluidas en el concepto que
proporcionan de Administración Pública, otras no lo están.
De ese modo, dependiendo de lo que se considere Administración Pública
en cada una de las normas, quedarían excluidas determinadas Administracio-
nes; como suele ocurrir con la Administración de Justicia y con la Administra-
ción de los órganos constitucionales. Y, con ello, si se admitiese esa interpreta-
ción restrictiva, se dejaría al margen del ámbito de aplicación de la LPRL a los
sujetos que prestan servicios para estas Administraciones. Sin embargo, tal y
como ya se ha señalado en el capítulo anterior al hacer referencia a las entida-
des comprendidas en el concepto de Administración Pública a los efectos de la
aplicación de la legislación de prevención de riesgos laborales, en este caso
la mención a Administraciones Públicas ha de ser entendida en un sentido am-
plio, es decir, como empleador público, de forma que queden incluidas todas
ellas y, por tanto, todos los sujetos que desarrollan una labor para las mismas en
el marco de una de las relaciones a las que hace referencia la LPRL.
En esta línea, como ya se indicó, cabe hacer referencia al Dictamen de la
Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 5 de diciembre de 2001 (Ref.
A.G. Justicia 6/2001) en el que se establece que la mención de la LPRL a Ad-
ministraciones Públicas, no debe ser entendida «en su sentido propio o técni-
co-jurídico», en los términos previstos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Ad-
55
ministrativo Común, sino en un sentido amplio, como empleador público, al

margen de que se trate de una Administración Pública u otra institución públi-
ca, órgano constitucional o poder del Estado que tenga a su servicio trabajado-
res vinculados por una relación laboral, o de carácter administrativo o estatu-
tario. De hecho, la LPRL hace referencia a este tipo de relaciones en términos
generales.
Relaciones laborales y relaciones de carácter administrativo o

1.2.
estatutario
La DM trata de proteger a los que de forma genérica denomina «trabajado-

res», es decir, a aquellos que prestan servicios de forma subordinada para un
empresario que en este caso es una Administración Pública. Pues bien, el
art. 3.1 de la LPRL, como se ha señalado, se refiere expresamente a «las rela-
ciones laborales reguladas en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los
trabajadores» y a las «de carácter administrativo o estatutario». Lo que, a su
vez, conlleva una conexión entre el derecho laboral, el derecho administrativo
y la regulación contenida en la LPRL, sobre todo por el hecho de que la defini-
ción de la propia relación como laboral, administrativa o estatutaria va a servir
de condicionamiento previo para la aplicación a estos colectivos de la normati-
va de prevención de riesgos laborales.
De esta forma, para estar protegidos por la norma, los sujetos deben prestar
servicios previo establecimiento de un vínculo de carácter laboral o administra-
tivo o estatutario. Si bien lo relevante a estos efectos es el hecho de que tanto la
relación laboral como la administrativa o estatutaria implican una forma de
prestación de carácter subordinado; de ahí la referencia a este tipo de relacio-
nes. Es decir, el legislador trata de proteger a los sujetos que prestan servicios
en el marco de esas relaciones de los riesgos laborales, precisamente porque
esto supone que realizan un trabajo dependiente en este caso para una Adminis-
tración Pública. Es más, es posible que un mismo tipo de actividad se lleve a
cabo por un sujeto con una vinculación laboral y por otro a partir de un vínculo
administrativo, por lo que los riesgos no van a variar.
1.2.1. Aplicación de la LPRL al personal laboral al servicio de las

Administraciones Públicas con peculiaridades
Tal y como se ha señalado, la LPRL se aplica al personal laboral que presta

servicios para las Administraciones Públicas; sin embargo, la propia norma
indica que a los sujetos que prestan servicios en el marco de una relación labo-
ral se les protege «con las peculiaridades que, en este caso, se contemplan en la
presente Ley o en sus normas de desarrollo» (art. 3.1 LPRL). Por tanto, la nor-
ma, al mencionar «las peculiaridades», viene a establecer una diferencia en el
56
tratamiento del personal laboral que presta servicios para las Administraciones
Públicas. El hecho de que se contemplen diferencias de tratamiento para ciertas
materias supone que el legislador decide apartarse de la regulación común con-
tenida en la norma y dotar a estos sujetos de una regulación específica en deter-
minados aspectos.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que lo que da lugar a que se contem-
plen esas peculiaridades no es el vínculo jurídico entre el sujeto que presta
servicios y la Administración Pública, es decir, lo que determina que se esta-
blezcan no es el hecho de que este realice su trabajo en el marco de una rela-
ción laboral, sino que lo haga para una Administración Pública, ya sea la Ad-
ministración General del Estado; o la Administración de las Comunidades
Autónomas, o de las Corporaciones Locales; o los organismos públicos; o la
Administración de la Seguridad Social; o los órganos constitucionales; o
la Administración de Justicia.
El hecho de que el empresario sea una Administración Pública implica, a su
vez, que se encuentra sujeta a normas de derecho administrativo que se dirigen
a satisfacer intereses generales. El problema es que en este caso los sujetos
prestan servicios para dicha Administración a partir de una relación laboral, lo
que supone que se debe aplicar la normativa laboral que regula relaciones entre
sujetos privados y, al mismo tiempo, conlleva que, en ciertos aspectos, puede
existir una contraposición de intereses. De ahí que, aunque en la LPRL se parta
de la relación laboral para diseñar su contenido, se establezcan ciertas peculia-
ridades que se justifican por la necesidad de encontrar un equilibrio entre el
régimen de derecho administrativo, por el que se rigen las Administraciones
Públicas, y el de derecho laboral, que se aplica en las relaciones entre estas y los
trabajadores que prestan servicios a partir de una relación de este tipo, que fi-
nalmente pasa por la existencia de ciertos aspectos en los que es preciso proce-
der a una adaptación del régimen previsto en la norma a los principios del dere-
cho público, y, por tanto, a los fines que este persigue; lo que genera una
diferenciación en el tratamiento de estos sujetos.
Así, esa diferenciación se puede detectar a lo largo del articulado de la
LPRL, en relación a diferentes aspectos tales como organización de la preven-
ción (art. 31.1); ejercicio del derecho de participación (art. 34.3); sistemas de
designación de los delegados de prevención (art. 35.4); sigilo profesional
(37.4) y régimen de responsabilidades (art. 45.1), y en otras normas de de
sarrollo, por ejemplo, en la disposición adicional cuarta del Real Decreto
39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios
de Prevención, en adelante RSP, en la que se señala la necesidad de regular
determinadas cuestiones a través de una normativa específica para las Admi-
nistraciones Públicas. En concreto, de acuerdo con lo señalado, esas peculiari-
dades se contemplan en relación a los derechos de participación y representa-
ción, la responsabilidad administrativa, la organización de los recursos para
desarrollar labores preventivas, la definición de funciones y niveles de cualifi-
57
cación del personal que las lleve a cabo, y los instrumentos de control que
sustituyen las obligaciones en materia de auditorías.
No obstante, hay que tener en cuenta que el personal laboral también puede
prestar servicios para empresas públicas, que no se rigen por normas de derecho
público sino por normas de derecho privado, por lo no parece que tenga sentido
aplicar esas peculiaridades, ya que en este caso no es preciso encontrar el equi-
librio al que se ha hecho referencia. Esto supone que, si es así, no a todo el
personal que preste servicios para las Administraciones Públicas se les va a
aplicar las mencionadas peculiaridades y, por tanto, esto implica, a su vez, una
diferencia de tratamiento entre este personal laboral que presta servicios para
empresas públicas y el que lo hace para entes públicos.
A esta solución se ha llegado en relación a la regulación prevista en el RD
707/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre el procedi-
miento administrativo especial de actuación de la Inspección de Trabajo y Se-
guridad Social y para la imposición de medidas correctoras de incumplimientos
en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administra-
ción General del Estado, ya que esta norma se aplica tanto a los órganos centra-
les y territoriales de la Administración General del Estado, como a sus organis-
mos autónomos y otros entes dependientes de ella; de forma que, por lo que
aquí interesa, se ve afectado por la misma el personal laboral. Sin embargo, la
norma no se aplica a las entidades públicas empresariales ya que quedan exclui-
das del citado procedimiento; sometiéndose al régimen ordinario.
De todos modos, aunque las entidades públicas empresariales son organis-
mos públicos y, tal y como se ha indicado, se rigen por normas de derecho
privado, hay que tener en cuenta que en ellas, junto al personal laboral, tam-
bién pueden prestar servicios funcionarios públicos en las condiciones que
determine la ley reguladora de cada entidad (arts. 47, 53 y 55 de la Ley
6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administra-
ción General del Estado), de manera que habrá que ver si en ese caso se apli-
ca la regulación común o la que contemple las peculiaridades a las que hace
referencia la LPRL. Pues bien, en este supuesto también puede hacerse refe-
rencia a la solución que en la práctica se ha dado. En concreto, en el Real
Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Preven-
ción de Riesgos Laborales a la Administración General del Estado (en adelan-
te, RD 67/2010). Esta norma establece que se aplica «en la Administración
General del Estado y en los organismos públicos vinculados o dependientes
de ella que tengan personal funcionario o estatutario a su servicio, ya tengan
o no, además, personal laboral. En caso de que existan ambos tipos de perso-
nal, las previsiones serán igualmente aplicables a ambos» (art. 2.1). Esto su-
pone que cuando en las entidades públicas empresariales presten servicios
personal funcionario o estatutario y personal laboral, a este último también se
le aplicará esa regulación específica en la que se contemplan determinadas
peculiaridades.
58
1.2.2. Aplicación de la LPRL al personal que presta servicios para las

Administraciones Públicas en el marco de una relación de carácter
administrativo o estatutario
El legislador parte de la necesidad de otorgar a quienes prestan servicios

para las Administraciones Públicas en el marco de una relación de carácter ad-
ministrativo o estatutario la protección que proporciona al personal laboral al
que se ha hecho referencia. En este caso, aunque se trata de una relación que se
rige por normas de derecho administrativo, lo cierto es que en ella están presen-
tes las notas de voluntariedad, ajenidad, retribución y, en particular, dependen-
cia que se contemplan en la relación laboral. De ahí que lo importante en este
caso, como se ha indicado, no sea tanto el vínculo que se establece con la Ad-
ministración Pública sino el hecho de que, tal y como sucede con el personal
laboral, prestan servicios en una situación de subordinación en la que no pue-
den ejercer un control sobre los riesgos laborales, de forma que es la citada
Administración como empresario la que está obligada a establecer medidas
preventivas para proteger el derecho de estos sujetos a la seguridad y salud.
A) La variedad de colectivos
Pues bien, el hecho de que el legislador también haga referencia a las rela-
ciones «de carácter administrativo o estatutario» determina la inclusión en el
ámbito de aplicación de la LPRL de una diversidad de colectivos. Así:
– Funcionarios que pertenecen a las diferentes Administraciones territoria-
les, en concreto, a la Administración General del Estado, a las Comunida-
des Autónomas, y a la Administración Local. Entre los que cabe distin-
guir: funcionarios de carrera, funcionarios interinos, y personal eventual
que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, ejerce fun-
ciones de confianza o asesoramiento especial y cesa de forma automática
cuando lo hace la autoridad para la que presta servicios.
– Del mismo modo, son funcionarios, aunque se les aplique una normativa
específica, una diversidad de sujetos con un régimen jurídico especial y
diferenciado en cada caso del régimen general. Cabe destacar, entre otros,
el personal al servicio de los órganos constitucionales (el Consejo General
del Poder Judicial, las Cortes Generales, el Tribunal de Cuentas, el Tribu-
nal Constitucional, el Consejo de Estado) el personal militar, los funciona-
rios de policía (estatal, autonómica y local), el personal integrante del po-
der judicial, personal no judicial al servicio de la Administración de
Justicia, el personal de la enseñanza universitaria y no universitaria. Todos
ellos tienen su régimen singular.
– Otro grupo que, su vez, se diferencia de todos los anteriores, es el del per-
sonal estatutario de los servicios de salud que también cuenta con su pro-
pia normativa.
En relación a las distintas normas que se aplican a los colectivos a los que se
ha hecho referencia, cabe señalar que, aunque no hubiera sido necesario para
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considerarles sujetos protegidos por la LPRL, en algunas de ellas se han ido

incorporando a los derechos que se contemplan en las mismas referencias espe-
cíficas al derecho a la seguridad y salud laboral. Por ejemplo, en relación al
último grupo al que se ha hecho mención, en el art. 17.1 d) de la Ley 55/2003,
de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servi-
cios de Salud, entre los derechos individuales de este colectivo, se hace una
referencia expresa al derecho a «recibir protección eficaz en materia de seguri-
dad y salud en el trabajo, así como sobre riesgos generales en el centro sanitario
o derivados del trabajo habitual, y a la información y formación específica en
esta materia conforme a lo dispuesto en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de
Prevención de Riesgos Laborales»; o, como ya se ha indicado, en el art. 14.l)
del EBEP.
B) La diversificación en el tratamiento: la aplicación de la LPRL con pecu-
liaridades
En todos los casos, a pesar de que se les puedan aplicar diferentes normas
administrativas, lo importante para que se les otorgue la protección que estable-
ce LPRL es el hecho de que llevan a cabo una prestación subordinada a partir
de una relación de carácter administrativo o estatutario. De todos modos la
LPRL, como ocurre en el caso del personal laboral al servicio de las Adminis-
traciones Públicas, establece una diferencia en el tratamiento de estos colecti-
vos, ya que señala que se aplica «con las peculiaridades previstas en la presente
Ley o en sus normas de desarrollo» (art. 3.1 LPRL).
Es cierto que la norma tiene una naturaleza dual, es decir, laboral y adminis-
trativa, y así se establece en su Exposición de Motivos; en concreto, se indica
que «la Ley y sus normas reglamentarias constituyen legislación laboral, con-
forme al artículo 149.1.7 de la Constitución (…), al mismo tiempo –y en ello
radica una de las principales novedades de la Ley–, esta norma se aplicará tam-
bién en el ámbito de las Administraciones Públicas, razón por la cual la Ley no
solamente posee el carácter de legislación laboral sino que constituye, en sus
aspectos fundamentales, norma básica del régimen estatutario de los funciona-
rios públicos, dictada al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 de la
Constitución», al igual que en su disposición adicional tercera. Pero el proble-
ma es que el legislador a la hora de diseñar el contenido de la LPRL parte de las
relaciones laborales y prevé su aplicación al personal que presta servicios para
las Administraciones Públicas en el marco de una relación de carácter adminis-
trativo o estatutario con «peculiaridades» que se contemplan en la propia norma
o en sus normas de desarrollo (art. 3.1 LPRL).
De esta forma, a pesar de que el legislador trate de equipar en cuanto a la
protección que le otorga en materia de prevención de riesgos laborales a este
personal y al que presta servicios en el marco de una relación laboral, por el
hecho de que en ambos casos los sujetos realizan un trabajo subordinado en los
términos señalados, no puede dejar de tener en cuenta, por una parte, que a
quienes lo hacen a partir de una vinculación administrativa o estatutaria se les
60
aplica una regulación diferente a la que establecida para el personal laboral,

dirigida a la consecución de intereses de carácter general y predeterminada por
los principios constitucionales previstos en el art. 103 CE, lo que precisamente
determina que la normativa administrativa contenga ciertas peculiaridades des-
tinadas a la citada consecución de intereses de carácter general que no pueden
ser obviadas en materia de prevención de riesgos laborales; y, por otra, que,
como se ha señalado, existen diferencias entre las propias regulaciones admi-
nistrativas que, al mismo tiempo, deben ser contempladas en materia de pre-
vención de riesgos laborales.
Pues bien, esas diferencias existentes en cada caso se proyectan en el ámbito
de la seguridad y salud laboral, de modo que requieren una respuesta por parte del
legislador; razón por la que, como se ha indicado, la LPRL contempla su aplica-
ción con «peculiaridades» en los casos en los que existe una incompatibilidad
entre la normativa laboral, sobre la que se construye la LPRL, y la de carácter
administrativo. De ahí que en este caso, tal y como se ha señalado para el personal
laboral, se establezcan peculiaridades en los arts. 31.1 34.3, 35.4, y 45.1 de la
LPRL, y, en otras normas de desarrollo, como, por ejemplo, en la disposión adi-
cional cuarta del RSP a la que también se ha hecho referencia. De todas formas,
como puede comprobarse, esa diversidad de tratamiento se ve acentuada por la
existencia dentro de la propia norma de artículos con distinto ámbito de aplica-
ción, puesto que algunos de estos, en su totalidad o en parte, están directamente
destinados al personal con vinculación administrativa. Es más, en algunos casos
se incrementa esa diversidad de tratamiento, ya que la norma contempla criterios
específicos que solo rigen para aquellos que prestan servicios para la Administra-
ción General del Estado, como sucede en relación a los derechos de participación
(art. 34.3 LPRL). En este sentido, hay que hacer referencia al RD 67/2010 por el
que se procede a la adaptación de la legislación en materia de Prevención de
Riesgos Laborales a la Administración General del Estado.
La cuestión es que de esta forma, el resto de sujetos que realizan sus tareas
en el marco de una relación de carácter administrativo o estatutario pueden
verse sometidos a una regulación distinta. Pues bien, esa diversificación en el
tratamiento se extrae, a su vez, de lo previsto en la propia disposión adicional
tercera de la LPRL (carácter básico), ya que, a la vista de lo establecido en la
misma puede afirmarse que los sujetos que realizan su labor en el marco de una
relación de carácter administrativo o estatutario pueden someterse a una regu-
lación diferente en el ámbito de las Comunidades Autónomas. En esta disposi-
ción se indican los artículos que «constituyen normas básicas» y, por tanto, se
aplican en todo el territorio nacional al personal que presta servicios con una
vinculación administrativa o estatutaria, lo que supone que en esas concretas
materias se garantiza la aplicación generalizada, de manera que no es posible
que las Comunidades Autónomas establezcan una regulación diferente; sí pue-
den mejorar lo previsto en la norma y establecer un desarrollo que se adapte a
sus peculiaridades, lo que puede implicar una cierta diversidad en la regulación.
No obstante, en aquellas materias que se regulan en artículos para los que el
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legislador no ha señalado su carácter básico las Comunidades Autónomas pue-

den establecer una regulación distinta a la prevista en la LPRL; lo que conlleva
que, dependiendo de la Comunidad Autónoma para la que presten servicios,
estos sujetos pueden estar sometidos a una regulación distinta.
En definitiva, pese a que los sujetos presten servicios en el marco de una
relación de carácter administrativo o estatutario no siempre se les va a aplicar
la misma regulación. Esto puede dar lugar a una diversidad de tratamiento, en-
tre este personal y el laboral para el que no cabe establecer una regulación dife-
rente en las distintas Comunidades Autónomas ya que la competencia legislati-
va es exclusiva del Estado, y entre el propio personal que realiza su labor a
partir de un vínculo administrativo o estatutario en distintas Comunidades Au-
tónomas.
2. SUJETOS INCLUIDOS CON CARÁCTER RELATIVO
Como se ha señalado, el art. 3.1 de la LPRL incluye en su ámbito de aplica-

ción tanto al personal laboral como al que presta servicios en el marco de una
relación de carácter administrativo o estatutario, si bien establece una diversifi-
cación en el tratamiento de estos colectivos. No obstante, hay que tener en
cuenta que en algunos casos no solo existe una variedad en el tratamiento sino
que aquellos sujetos a los que se les encomienda la realización de una serie de
funciones públicas van a quedar excluidos de su ámbito de aplicación cuando
realicen determinadas actividades que están vinculadas al ejercicio de dichas
funciones, aunque solo para la realización de esas actividades. Esto no significa
que no se les otorgue ningún tipo de protección cuando las lleven a cabo, sino
que se les aplicará una normativa menos protectora y, por tanto, verán limitado
su derecho a la seguridad y salud laboral. De este modo, se les aplicará la LPRL,
salvo para ciertas actividades para las que quedarán al margen del ámbito de
aplicación de la LPRL para someterse a una regulación específica; lo que una
vez más implica una diversificación en el tratamiento de estos sujetos, si bien,
en este caso para dotarles de una regulación más restrictiva.
2.1. La exclusión de las actividades con particularidades
El art. 2.2 DM establece que «no será de aplicación cuando se opongan a

ello de manera concluyente las particularidades inherentes a determinadas acti-
vidades específicas de la función pública, por ejemplo, en las fuerzas armadas
o la policía, o a determinadas actividades específicas en los servicios de protec-
ción civil». Pues bien, en términos generales, el legislador español se limita a
transcribir el art. 2.2 de la DM, con los ejemplos que en ella se señalan y a los
que añade algunos más, configurando así un listado cerrado de lo que denomina
«funciones públicas». En concreto, al transponer la DM indica en el art. 3.2 de
62
la LPRL que la norma no será de aplicación en determinadas «actividades cu-

yas particularidades lo impidan», en el ámbito de una serie de «funciones públi-
cas»:
– Policía, seguridad y resguardo aduanero.
– Servicios operativos de protección civil y peritaje forense en casos de
grave riesgo, catástrofe y calamidad pública.
– Fuerzas armadas y actividades militares de la Guardia Civil.
En relación a estas últimas hay que señalar que fueron añadidas al listado
por la Ley 31/2006, de 18 de octubre, de implicación de los trabajadores en las
sociedades anónimas y cooperativas europeas (en adelante, Ley 31/2006). En
este sentido, hay que indicar que en la redacción original del art. 3 de la LPRL
el personal militar quedó fuera del ámbito de aplicación de la norma, pese a su
inclusión con carácter relativo en el ámbito de aplicación de la DM. Sin embar-
go, en la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades de 12 de enero
de 2006 (asunto C-132/04) se declaró que el Reino de España había incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 89/391/CEE del
Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para pro-
mover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo
en cuanto al «personal no civil de las Administraciones Públicas» por no haber
adaptado en su totalidad el ordenamiento jurídico interno a los artículos 2, apar-
tados 1 y 2, y 4 de dicha Directiva; de ahí la citada modificación y la mención
expresa a estos colectivos.
El problema es que el legislador español al limitarse a reproducir lo previsto
en la DM y añadir,alguna otra función pública, no va más allá, es decir, no in-
dica qué debe entenderse en cada caso por la concreta función a la que hace
referencia. Es más, la redacción final de la norma puede calificarse de poco
acertada, sobre todo si se tiene en cuenta que se hace mención a «seguridad» y,
al mismo tiempo, a conceptos como «policía» o «resguardo aduanero» que
también vienen a incidir de forma parcial en la seguridad ya que son parcelas
de la misma. De este modo, cuando el legislador menciona la función pública de
«seguridad» hace referencia, a la vez, a otra serie de funciones que se encuen-
tran encuadradas en ella, como partes del todo que es la seguridad. Y son estas
otras las que señala el legislador como si entre las mismas no hubiera conexión
alguna: la función de «policía», cuyo fin es la seguridad ciudadana como parte
de la función genérica de seguridad (STC 104/1989, de 8 de junio); o el «res-
guardo aduanero» (resguardo fiscal del Estado y actuaciones encaminadas a
evitar y perseguir el contrabando) que tampoco constituye por sí misma una
función pública independiente, sino que se trata de una actividad específica
conectada con la citada función de «policía» (art. 12 Ley Orgánica 2/1986, de
13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS)), incardinada, a su
vez, como se ha señalado, en la función más amplia de «seguridad», como una
parcela de la misma; o la propia «protección civil» que también es una parcela
de la función de «seguridad» (STC 123/1984, de 18 de diciembre).
63
Es más, con la modificación del art. 3 de la LPRL por la Ley 31/2006, no se

introduce ninguna aclaración al respecto, sino que, por el contrario, se contribu-
ye a incrementar esa confusión al añadir a ese listado de funciones públicas la
referencia a «fuerzas armadas», tal y como se señala en el art. 2.2 de la DM, y
actividades militares de la Guardia Civil. Es decir, se menciona un colectivo
específico y unas actividades, aunque de esta forma, indirectamente, se hace
referencia a la Defensa nacional (como seguridad exterior y como parte de la
seguridad interior del Estado), incluida, a su vez, en la función de «seguridad».
En definitiva, la LPRL al mencionar la función de «seguridad», con el conteni-
do genérico que la misma conlleva, está incluyendo todo lo que abarca esa
función general y, al mismo tiempo, funciones más específicas que forman par-
te de la misma.
El legislador, como se ha señalado, tan solo señala que la norma no será de
aplicación a aquellas «actividades cuyas particularidades lo impidan», pero no
hace ningún tipo de concreción al respecto, ni establece criterios que permitan
determinar a qué actividades concretas se está refiriendo y a cuáles se les aplica
la normativa común contenida en la LPRL. Ahora bien, esto no puede llevar a
interpretar que se excluye cualquier labor que realicen los sujetos que tienen
encomendadas esas funciones públicas. Si se acude a lo establecido en el
art. 2.2 de la DM y en el art. 3.2 de la LPRL puede comprobarse que se parte de
la necesidad de excluir de su ámbito de aplicación determinadas actividades,
vinculadas a una serie de funciones públicas, para someterlas a una regulación
específica; en concreto, aquellas en las que concurran «particularidades». Por
tanto, no cabe dejar al margen del citado ámbito de aplicación toda actividad
que lleven a cabo los sujetos a los que se les encomiendan las funciones públi-
cas a las que se ha hecho referencia, ya que esto llevaría a excluirles del ámbito
de aplicación de la norma.
En este sentido, hay que señalar que en la STJCE de 12 de enero de 2006
(asunto C-132/04) el Tribunal indica que «el ámbito de aplicación de esta Di-
rectiva debe entenderse de manera amplia» y que «las excepciones a dicho
ámbito (…) deben interpretarse restrictivamente». En concreto, establece que
debe limitarse «su alcance a lo que resulte estrictamente necesario para salva-
guardar los intereses que según dicha Directiva pueden proteger los Estados
miembros» y recuerda «que el criterio utilizado por el legislador comunitario
para determinar el ámbito de aplicación de la Directiva 89/391 no está fundado
en la pertenencia de los trabajadores a los distintos sectores de actividades con-
templados en el artículo 2, apartado 2, párrafo primero, de dicha Directiva,
considerados globalmente, como las fuerzas armadas, la policía y el servicio de
protección civil, sino exclusivamente en la naturaleza específica de ciertos co-
metidos especiales desempeñados por los trabajadores dentro de dichos secto-
res, que justifica una excepción a las normas dictadas por la citada Directiva, en
razón de la absoluta necesidad de garantizar una protección eficaz de la colec-
tividad». Es decir, en estos casos el legislador trata de preservar los intereses
generales que están presentes en las funciones públicas a las que hace referen-
64
cia, situándolos por encima del derecho a la seguridad y salud de cada uno de
los individuos que las tienen encomendadas, pero esto no significa que se les
deba dejar al margen del ámbito de aplicación de la norma para todas las labo-
res que lleven a cabo en el marco de esas funciones públicas, sino solo para
algunas actividades concretas en las que si se aplicara la regulación común
prevista en la LPRL no sería posible proteger los intereses colectivos que están
en juego en cada caso.
De este modo, tal y como señala la citada STJCE, «la excepción prevista en
el artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva únicamente puede aplicarse en el
supuesto de acontecimientos excepcionales en los cuales el correcto desarrollo
de las medidas destinadas a garantizar la protección de la población en situa-
ciones de grave riesgo colectivo exige que el personal que tenga que hacer
frente a un suceso de este tipo conceda una prioridad absoluta a la finalidad
perseguida por tales medidas con el fin de que esta pueda alcanzarse». Cuando
«acontecimientos excepcionales requieran la adopción de medidas indispensa-
bles para la protección de la vida, de la salud así como de la seguridad colecti-
va y cuyo correcto cumplimiento se vería comprometido si debieran observar-
se todas las normas contenidas en la Directiva 89/391, la necesidad de no
poner en peligro las imperiosas exigencias de preservación de la seguridad y
de la integridad de la colectividad, habida cuenta de las características que
revisten algunas actividades específicas, debe prevalecer transitoriamente so-
bre el objetivo de la citada Directiva, que es garantizar la seguridad y la salud
de los trabajadores»
Por tanto, la mención que hace el art. 2.2 DM y el art. 3.2 de la LPRL a ac-
tividades con «particularidades» hay que interpretarla en los términos previstos
en la citada STJCE. Así, la particularidad de la actividad, ligada a la función
pública en cuestión que impide que se le aplique la normativa común contenida
en la LPRL, está vinculada a lo que el Tribunal denomina «acontecimientos
excepcionales», es decir, a situaciones muy peligrosas en las que el sujeto ne-
cesariamente está obligado a actuar para hacer posible el cumplimiento del fin
que persigue con la realización de esa concreta tarea, en las que si se le aplicase
la regulación prevista en la LPRL se protegería la seguridad y salud de los su-
jetos que realizan esa actividad y con ello su derecho a la vida y a la integridad
física, pero, a su vez, se estaría impidiendo el eficaz cumplimiento de la función
pública que el sujeto tiene encomendada.
En resumen, el hecho de que el art. 3.2 de la LPRL establezca que no se
aplicará la norma a aquellas actividades cuyas «particularidades» lo impidan
no debe interpretarse en el sentido de que cualquier actividad que se lleve a
cabo en el marco de las citadas funciones públicas está excluida del ámbito de
aplicación de la norma. Esto es, solo deben excluirse determinadas activida-
des, en concreto las relacionadas con «acontecimientos excepcionales»; acon-
tecimientos en los que los sujetos a los que se les encomiendan esas funiones
se encuentran obligados a actuar con el fin de que no se vean menoscabados
65
los intereses generales que se trata de preservar en cada caso. De este modo,
solo en esos supuestos van a quedar excluidos del ámbito de aplicación de la
DM; lo que conlleva que en el desarrollo de esas actividades prevalece el inte-
rés general sobre el particular de cada uno de los sujetos que las llevan a cabo.
2.2. La necesidad de contar con una regulación específica
A pesar de que el art. 2.2 de la DM excluye de su ámbito de aplicación las

actividades con particularidades a las que se ha hecho referencia, también indi-
ca que «en este caso, será preciso velar para que la seguridad y la salud de los
trabajadores queden aseguradas en la medida de lo posible». Por su parte, el art.
3.2 de la LPRL indica que «esta Ley inspirará la normativa específica que se
dicte para regular la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores
que prestan sus servicios en las indicadas actividades». Por tanto, a pesar de que
el legislador excluye esas actividades del ámbito de aplicación de la norma
también parte de la necesidad de proteger a los sujetos que las lleven a cabo; lo
que implica que es preciso establecer una regulación específica al efecto par-
tiendo de lo previsto en la regulación común. Si bien, como se verá, se trata de
una regulación menos protectora, es decir, en la que se pueden establecer res-
tricciones con el fin de preservar la concreta función que dichos sujetos tienen
encomendada.
2.2.1. Protección de la seguridad y salud «en la medida de lo posible»
El hecho de que esas actividades con «particularidades» estén al margen del

ámbito de aplicación de la LPRL no implica que no deban adoptarse las medi-
das necesarias para preservar la seguridad y salud laboral de los colectivos que
las llevan a cabo, es decir, la exclusión de esas actividades no supone que siem-
pre que desempeñen esas labores van a estar totalmente desprotegidos. Por el
contrario, como indica la DM, debe quedar asegurada «en la medida de lo po-
sible». De ahí que la LPRL haga referencia a una «normativa específica» que
ha de aplicarse a dichos colectivos. Lo que no es posible es no adoptar ningún
tipo de medida para que no se vean menoscabadas las distintas funciones públi-
cas a las que hace referencia la LPRL en las que se enmarcan las mencionadas
actividades con particularidades. De esta forma, el legislador tiene en cuenta
que en determinadas situaciones están en juego una serie de intereses generales
cuya protección ha sido asumida por el Estado, lo que lleva a cabo a través de
los sujetos que tienen encomendadas las actividades con «particularidades» a
las que se viene haciendo referencia, y, al mismo tiempo, considera que cuando
estos desarrollen esas actividades van a poner en peligro su seguridad y salud,
y, por tanto, su vida y su integridad; lo que determina la necesidad de propor-
cionarles protección siempre que las medidas preventivas que se adopten no
impidan que se preserven los citados intereses generales.
66
Así, el hecho de que se deba proteger la seguridad y salud de esos colectivos

«en la medida de lo posible» va a implicar que en esa normativa específica se
van a contemplar restricciones en el derecho a la seguridad y salud laboral, pero
estas no pueden ser de tal amplitud que por ello conlleven una renuncia a dere-
chos fundamentales como la vida o integridad física. Es cierto que los sujetos
se verán obligados a realizar esas actividades con particularidades, es decir,
estarán obligados a actuar, pero deberán hacerlo con todas las medidas preven-
tivas que permitan hacer frente a la situación, preservando de ese modo su se-
guridad y salud, sin que por ello se vea menoscabada la función pública que
tienen encomendada.
En definitiva, tal y como se señala en la citada STJCE, incluso en una situa-
ción excepcional en los términos a los que se ha hecho referencia «el artículo 2,
apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 89/391 exige a las autoridades
competentes que velen para que la seguridad y la salud de los trabajadores que-
den aseguradas “en la medida de lo posible”»; lo que conlleva que para esas
actividades se verán sometidos a una normativa más restrictiva que estará ins-
pirada en la propia LPRL (art. 3.2 LPRL) y en la que deberán contemplarse
cuáles son las actuaciones preventivas que han de adoptarse. Como puede cons-
tatarse, lo importante es preservar la finalidad a la que se dirige la tarea del su-
jeto, es decir, la función pública en cuestión, con independencia de que esto
implique sacrificar en mayor o menor medida la protección de la seguridad y
salud del que la lleva a cabo, situando de ese modo el interés general por enci-
ma del interés particular de aquellos que realizan esas actividades a las que se
viene haciendo referencia. De esta forma, el punto de partida es la inclusión en
el ámbito de aplicación de la norma de los sujetos a los que se les encomiendan
las funciones que señala el legislador, pero cuando lleven a cabo esas activida-
des con particularidades, en el marco de dichas funciones, y en los términos
señalados, se verán sometidos a una regulación distinta en la que se contienen
limitaciones.
2.2.2. La regulación prevista para los colectivos que llevan a cabo

actividades cuyas «particularidades» impiden que se les aplique la
regulación común
A pesar de la necesidad de establecer una regulación específica para prote-

ger la seguridad y salud de los diferentes colectivos que llevan a cabo activida-
des con particularidades en los términos indicados, lo cierto es que, en general,
los sujetos que tienen atribuidas esas funciones a las que se ha hecho referencia
no han contado con una regulación específica de forma inmediata para esos
casos. Es más, en la práctica se venía interpretando que estaban excluidos del
ámbito de aplicación de la LPRL para cualquier actividad que llevaran a cabo,
lo que en muchos casos implicaba que no se les proporcionaba ningún tipo de
protección.
67
– La primera norma que ha regulado la prevención de riesgos laborales en el

marco de las funciones de policía ha sido el RD 179/2005, de 18 de febre-
ro, sobre prevención de riesgos laborales de la Guardia Civil, pero esta
norma solo se destina a preservar la seguridad y salud laboral del personal
del Cuerpo de la Guardia Civil y de los miembros de las Fuerzas Armadas
que presten servicios en unidades, centros y organismos de la Dirección
General de la Guardia Civil. Es más, solo se aplica a las labores de carácter
policial, ya que están excluidas de su ámbito de aplicación las actividades
militares. En este supuesto hay que tener en cuenta que, en principio, el
personal militar, como es el caso de la Guardia Civil, quedó excluido del
ámbito de aplicación de la LPRL, si bien, como se ha señalado, tras la
modificación del art. 3 de la PRL por la Ley 31/2006, este personal se in-
cluyó en el citado ámbito de aplicación de la norma. No obstante, el legis-
lador tuvo en cuenta que la Guardia Civil no solo tiene atribuida la función
de salvaguardar la Defensa nacional, sino también la de preservar el libre
ejercicio de los derechos y libertades, así como la de garantizar la seguri-
dad ciudadana en los términos previstos en la LOFCS; de ahí la regulación
establecida en el citado RD 179/2005.
– Con posterioridad, el RD 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen
normas sobre prevención de riesgos laborales en la actividad de los fun-
cionarios del Cuerpo Nacional de Policía que presten servicios tanto en los
órganos centrales como periféricos dependientes de la Dirección General
de la Policía, vino a cubrir una parte del vacío normativo existente para las
labores de policía que quedaron excluidas de la regulación común conte-
nida en la LPRL a las que, teniendo en cuenta lo indicado, tampoco podía
aplicarse el RD 179/2005.
Tanto el RD 179/2005, como el RD 2/2006, se aplican a los colectivos in-
cluidos en sus respectivos ámbitos de aplicación cuando realicen actividades
con «particularidades». Es decir, ambas normas vienen a dar respuesta a las
necesidades de regulación específica de las tareas que quedaron al margen del
ámbito de aplicación de la regulación común (art. 3.2 de la LPRL). En concreto,
las tareas con particularidades desde el punto de vista preventivo, para las que
si se aplicase dicha regulación se estaría impidiendo el cumplimiento de la fun-
ción pública que está en juego, y con ello se verían menoscabados los interés
generales que se tratan de preservar con dicha función.
Pues bien, tal y como se indica en ambas normas, los colectivos a los que se
aplica cada una de ellas desarrollan labores vinculadas a algunas de las funciones
que señala la LPRL, en concreto, «policía, seguridad y servicios operativos de
protección civil», a las que hay que añadir «resguardo aduanero» para el personal
del Cuerpo de la Guardia Civil y de los miembros de las Fuerzas Armadas que
presten servicios en unidades, centros y organismos de la Dirección General de la
Guardia Civil. En este sentido, lo que se esperaba es que estas normas determina-
ran cuáles eran esas actividades con particularidades para las que se contempla
una regulación específica, o, al menos, que se establecieran criterios al respecto.
68
Sin embargo, a pesar de la importancia de este aspecto, y después de años de

vacío normativo a la espera de su concreción, tan solo se hace una mención gené-
rica a las mismas, por lo que habrá que aplicar el criterio señalado en la STJCE
de 12 de enero de 2006 (asunto C-132/04) al que se ha hecho referencia.
En los casos en que los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de estas
normas no lleven a cabo esas actividades con particularidades se les aplicará la
regulación común prevista en materia de prevención de riesgos laborales, con
las singularidades establecidas para la Administración General del Estado y las
contenidas en estos Reales Decretos (art. 2.4 del RD 67/2010). De todas for-
mas, hay que tener en cuenta que con independencia de que dichos sujetos lle-
ven o no a cabo actividades con particularidades, para determinados aspectos,
como el derecho de información, los órganos de representación, los cauces de
participación, los órganos de prevención, así como la seguridad y la vigilancia
de la salud, se les aplicará en todo caso la regulación establecida al respecto en
dichas normas.
De este modo, el legislador ha partido del hecho de que los sujetos incluidos
en una y otra norma cuentan con un régimen estatutario en el que están presen-
tes ciertas singularidades que se encuentran vinculadas a los citados aspectos, y
que impiden que se les aplique la regulación común contenida en la LPRL, de
forma que esto ha determinado que precisamente en esos aspectos se deba esta-
blecer una regulación específica para cada uno de esos colectivos. Es decir, se
trata de aspectos en los que se ha partido de las peculiaridades previstas en el
régimen estatutario de estos colectivos para trasladarlas a la regulación en ma-
teria de prevención; de ahí que en estos supuestos sea indiferente las caracterís-
ticas de la actividad, ya que lo que predomina es la necesidad de adaptar la re-
gulación común a esas peculiaridades.
– Ahora bien, el RD 179/2005 y el RD 2/2006 no se aplican ni a la policía
autonómica, ni a la policía local, y lo cierto es que, en términos generales,
por el momento, no existe una regulación específica para estos sujetos,
aunque existen algunas excepciones, como es el caso de la Policía Foral de
Navarra. En este sentido, hay que hacer referencia al Decreto Foral
55/2010, de 13 de septiembre, por el que se establecen las normas sobre
prevención de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del
Cuerpo de la Policía Foral de Navarra, en adelante, Decreto Foral 55/2010.
Esta norma, básicamente parte del esquema previsto en las normas ante-
riores, de forma que, de un lado, tiene en cuenta las especiales caracterís-
ticas de las funciones que tienen encomendadas estos funcionarios, y, de
otro, las propias peculiaridades organizativas. De ahí que la norma se apli-
que a todos los funcionarios del Cuerpo de la Policía Foral de Navarra, si
bien para el caso en el que lleven a cabo labores «que no presenten carac-
terísticas exclusivas de las actividades de policía, seguridad y servicios
operativos de protección civil» se les aplicará la regulación común en ma-
teria de prevención de riesgos laborales; en este supuesto con las peculia-
69
ridades previstas para la Administración de la Comunidad Foral y sus or-

ganismos autónomos. Y en todo caso se les aplicará la regulación prevista
en el Decreto Foral 55/2010 en relación al «derecho de información al
personal, órganos de representación, cauces de participación y órganos de
prevención, seguridad y vigilancia de la salud» (art. 2.2). De todos modos,
en este supuesto tampoco se concretan en la norma qué labores presentan
esas características exclusivas, ni se aporta ningún criterio al respecto, por
lo que en este caso también habrá que acudir al criterio señalado en la ci-
tada STJCE.
Es cierto que en el caso de la Policía Canaria, los arts. 53 a 59 del Decreto
77/2010, de 8 de julio, por el que se aprueba el reglamento de organización y
funcionamiento del Cuerpo General de Policía Canaria contienen una regula-
ción en materia de seguridad y salud laboral para los funcionarios de este
Cuerpo, si bien, se trata de una regulación menos amplia y detallada que la
prevista en el Decreto Foral 55/2010 que parece dirigirse a todos ellos con
independencia de la labor que realicen; de hecho, hace referencia a aspectos
tales como representación, formación, medidas de protección de la materni-
dad, vigilancia de la salud, derecho a la intimidad, y obligaciones de los cita-
dos funcionarios.
En otras normas, lo habitual es encontrar una mención muy genérica a la se-
guridad y salud laboral, por ejemplo, en los arts. 115.12 del Decreto 84/2005, de
10 de noviembre, por el que se aprueban las Normas Marco a las que han
de ajustarse los reglamentos de los policías locales en el ámbito de la Comuni-
dad de Castilla y León, y 81 del Decreto 218/2009, de 9 de octubre, por el que
se aprueban las Normas Marco de los Policías Locales de Extremadura, en los
que se hace referencia al «derecho a prestar servicio en las condiciones de segu-
ridad e higiene en el trabajo adecuadas»; y en los arts. 50 de la Ley 4/2007, de
20 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Galicia, 51 de la Ley 8/2007,
de 13 de junio, de Policía de Galicia y 41.2 de Ley 2/2008, de 28 de mayo, del
Cuerpo General de Policía Canaria, en los que se indica que «tendrán derecho a
la promoción de la seguridad y la salud en el desarrollo de su función y a la pre-
vención de riesgos laborales en los términos que establezca la legislación espe-
cífica para el ámbito de las funciones públicas de policía y seguridad».
– En cuanto al personal militar, hay que indicar que el art. 31 de la Ley Orgá-
nica 11/2007, de 22 de octubre, de derechos y deberes de los miembros de
la Guardia Civil, hace una referencia genérica al derecho de este colectivo a
«una protección adecuada en materia de seguridad y salud en el trabajo con
las peculiaridades propias de las funciones que tienen encomendadas»; refe-
rencia que, en la actualidad, ha quedado incluida en el art. 27.1 de la Ley
Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de
las Fuerzas Armadas. Pues bien, en relación a la regulación específica que
se aplica al personal militar en materia de prevención de riesgos laborales
hay que señalar que, junto al RD 179/2005, también es posible hacer refe-
70
rencia al RD 1755/2007, de 28 diciembre, de prevención de riesgos labora-

les del personal militar de las Fuerzas Armadas y de la organización de los
servicios de prevención del Ministerio de Defensa (RD 1755/2007). Esta
norma tiene por objeto la promoción de la seguridad y salud del personal de
las Fuerzas Armadas en el desempeño de sus funciones, y la de los miem-
bros del Cuerpo de la Guardia Civil que presten servicios en el Ministerio de
Defensa, como sujetos incluidos en su ámbito de aplicación.
Como se ha señalado, al personal militar se le aplica la LPRL; sin embargo,
el legislador tiene en cuenta, de un lado, que este personal puede llevar a cabo
labores con «particularidades» para las que quedará al margen de la regulación
común, tal y como se establece en el art. 3.2 de la LPRL; lo que no implica que
no puedan establecerse medidas de seguridad para proteger en la medida de lo
posible su seguridad y salud. En concreto, el hecho de que este personal realice
labores militares no puede implicar que no se les aplique ningún tipo de medida
preventiva, ya que la necesidad de preservar la Defensa nacional no tiene porque
ser absolutamente incompatible con la protección de la seguridad y salud de este
colectivo; de hecho, en la práctica las Fuerzas Armadas han contado con normas
internas al efecto. Y, de otro, lo previsto en la disposición adicional novena bis
de la LPRL, en la que se indica que lo previsto en los capítulos III (derechos y
obligaciones), V (consulta y participación) y VII (responsabilidades y sancio-
nes) se aplicará de acuerdo con la normativa específica militar. Es decir, el legis-
lador no puede ignorar que el personal militar cuenta con un régimen singular de
derechos y deberes en el que se contienen ciertas restricciones y limitaciones, ni
el hecho de que preste servicios en el marco de una organización singular; lo que
se justifica por la necesidad de preservar la función de Defensa nacional
que tiene encomendada y, a su vez, se proyecta en materia de seguridad y salud
laboral en forma de restricciones en los derechos de los colectivos a los que se
les aplica el RD 1755/2007 y de especificidades de carácter organizativo.
– Las labores de «resguardo aduanero» no solo se atribuyen a los miembros de
la Guardia Civil, sino que también se encomiendan a los funcionarios del
Servicio de Vigilancia Aduanera como colaboradores de aquellos; si bien,
como se ha podido constatar, estos funcionarios no se encuentran incluidos
en ninguna de las anteriores normas a las que se ha hecho referencia. No
obstante, hay que tener en cuenta que el art. 2.4 del RD 67/2010 menciona
expresamente las labores de los miembros del Servicio de Vigilancia Adua-
nera, pero solo para señalar que su regulación se aplica a aquellas activida-
des «cuyas particularidades no lo impidan», aunque, como en otros casos,
no se concreta cuáles son esas actividades que quedan al margen del ámbito
de aplicación de la LPRL y de la regulación contenida en este RD.
– Lo mismo sucede en relación a «los servicios operativos de protección
civil» de los que no solo forman parte los miembros de las Fuerzas y Cuer-
pos de Seguridad, y el personal militar, sino también, entre otros, personal
que realiza labores de vigilancia, protección y lucha contra incendios; que
desarrolla sus actividades en entidades públicas con fines relacionados
71
con la protección civil, como los Grupos de Montaña, Federaciones de

Salvamento y Socorrismo, Grupos de espeleo-socorro, etc.; que desempe-
ña labores de asistencia social, asistencia sanitaria, esto es, primeros auxi-
lios, evacuación, transporte, técnicos cualificados, etc. De hecho, estos
sujetos que pueden prestar servicios, según los casos, en el ámbito público
o privado, en el momento en que se produzca una situación de «grave
riesgo, catástrofe o calamidad pública» pasarán a depender de una Admi-
nistración en función del Plan de Protección Civil en el que aparezcan
como parte de los servicios operativos, por lo que en esa situación si se
tiene en cuenta lo establecido en el art. 3.2 LPRL se les protegerá en la
medida de lo posible, y, por tanto, su derecho a la seguridad y salud se
verá limitado. Pero la norma también hace referencia en esos casos de
grave riesgo, catástrofe y calamidad pública al «peritaje forense». Pues
bien, en este supuesto con la referencia a «peritaje» podrían encuadrarse
una variedad de actividades que pueden ser desarrolladas por profesiona-
les especializados en diferentes ciencias o artes, que informan y auxilian a
la Administración de Justicia. No obstante, hay que tener en cuenta que se
menciona el «peritaje forense», con lo que se hace referencia de ese modo
a la labor de los médicos forenses, pero tan solo en esas situaciones de
«grave riesgo, catástrofe o calamidad pública».
Pues bien, en este sentido, en relación a lo señalado, el art. 2.6 del RD
67/2010, hace referencia a «los servicios operativos de protección civil y perita-
je forense en los casos de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública» para
concretar que únicamente quedarán excluidos para las actividades que lleven a
cabo «a efectos de asegurar el buen funcionamiento de los servicios indispensa-
bles para la protección de la seguridad, de la salud y el orden público en circuns-
tancias de excepcional gravedad y magnitud», por lo que para el resto de activi-
dades se les aplica la normativa general en materia de prevención de riesgos
laborales. De todos modos, a pesar de contar con esta previsión en el ámbito de
la Administración General del Estado, lo cierto es que existe un vacío en cuanto
a la regulación de las actividades que están excluidas de la normativa común
para los sujetos que las tienen encomendadas, cuando no es posible aplicarles
ninguna de las normas específicas a las que se ha hecho referencia por el hecho
de no estar incluidos en los respectivos ámbitos de aplicación.
3. APLICACIÓN ADAPTADA DE LA LEY DE PREVENCIÓN DE

RIESGOS LABORALES
El art. 3.3 de la LPRL hace una referencia expresa, por una parte, a los centros
y establecimientos militares, y, por otra, a los establecimientos penitenciarios. En
estos casos la citada referencia no tiene como finalidad, como en los supuestos
anteriores, la exclusión de ciertas actividades de la regulación prevista en la nor-
ma, sino que, por el contrario, el legislador parte de la necesidad de adaptar la
72
regulación prevista en la LPRL para poder aplicarla en estos espacios. Dicha

adaptación no se contempla en la DM. Esta solo hace referencia a las citadas ac-
tividades con particularidades, pero no menciona el criterio del lugar. Sin embar-
go, el legislador español opta por considerar determinados lugares como espacios
en los que va a operar la modulación de la regulación común. Esto implica que
los colectivos que prestan servicios en esos lugares se van a ver sometidos a una
regulación adaptada que parte de la establecida en la LPRL, pero que se distancia
de la misma en la medida en que se procede a su adaptación.
En definitiva, el legislador no trata en ningún caso de excluir del ámbito de
aplicación de la LPRL a los sujetos que prestan servicios en esos lugares para
la Administración Pública con uno de los vínculos a los que hace referencia la
norma, ya sea laboral, o administrativo o estatutario, sino de dotarles de una
normativa adaptada que, por tanto, difiere de la regulación común, aunque par-
ta de la misma. De todos modos, como se verá, el hecho de que en ambos casos
se adapte la regulación común no implica que se vaya a aplicar la misma nor-
mativa adaptada en uno y otro lugar. Además, el instrumento de adaptación
también es distinto.
3.1. Centros y establecimientos militares
El art. 3.3 LPRL señala que «en los centros y establecimientos militares será
de aplicación lo dispuesto en la presente ley, con las particularidades previstas en
su normativa específica». Es decir, el legislador opta por aplicar la LPRL, aunque
parte de la necesidad de adaptarla. Por esta razón, el legislador en la disposición
adicional novena de la LPRL ofrece una serie de criterios para proceder a dicha
adaptación, de forma que ordena al Gobierno la adaptación de las normas de los
capítulos III (derechos y obligaciones) y V (consulta y participación) de la LPRL
a las exigencias de la Defensa nacional, a las peculiaridades orgánicas y al régi-
men de representación del personal en los establecimientos militares.
Ahora bien, el plazo que se estableció en esta disposición para adaptar la re-
gulación contenida en la LPRL fue de seis meses, pero hubo que esperar casi tres
años para conocer las normas que debían ser aplicadas en los citados estableci-
mientos. En concreto, en la actualidad esas normas se encuentran contenidas en
el RD 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptación de los capítulos III y V de
la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, al ám-
bito de los centros y establecimientos militares (en adelante, RD 1932/1998).
3.1.1. El espacio en el que se aplica la regulación adaptada y su

vinculación a la Defensa nacional
La LPRL no proporciona una definición de «centros o establecimientos mi-

litares», lo que es importante sobre todo si se considera que es en ese espacio y
73
no en otro en el que se va a aplicar la regulación prevista en el citado

RD 1932/1998. No obstante, hay que tener en cuenta que el art. 1.b) del
RD 2205/1980, de 13 de junio, por el que se regula la relación laboral de perso-
nal civil dependiente de establecimientos militares los define como «centros,
cuerpos, unidades, dependencias y organismos análogos de la Administración
Militar»; no se incluyen, de acuerdo con lo previsto en el art. 2 del citado RD,
«las empresas nacionales o industrias militarizadas o movilizadas, y las sumi-
nistradoras y proveedoras». De hecho, a esta definición se remite la sentencia
del TC 101/1991, de 13 de mayo, en relación con la disposición adicional ter-
cera de la LOLS.
Lo cierto es que la finalidad perseguida por las citadas normas es la misma.

En concreto, se trata de preservar la Defensa nacional. Esta finalidad es la que
habitualmente ha dado lugar a la existencia de una serie de principios por los
que se rige la Administración militar, de una concreta organización, y, en todo
caso, la que ha servido como fundamento para introducir diferencias en la regu-
lación prevista para el personal que presta servicios en los centros y estableci-
mientos militares, lo que ha determinado que se hayan visto sometidos a una
regulación específica que se aparta de ese modo de la regulación común. Sobre
todo porque el legislador considera que la regulación común impide la realiza-
ción efectiva de ese fin. Por tanto, la necesidad de preservar la Defensa nacional
es la que ha determinado que en los centros y establecimientos militares existan
una serie de peculiaridades orgánicas y un régimen de representación singular
que se encuentran definidos en el citado RD 2205/1980, apartándose de ese
modo del régimen común; lo que, necesariamente, se ha tenido en cuenta a la
hora de establecer la necesidad de adaptar la regulación contenida en la LPRL,
con el fin de dar respuesta a esas diferencias. Ahora bien, esas peculiaridades y
ese régimen a los que hace referencia la LPRL solo operan en el establecimien-
to militar; razón por la que tiene sentido considerar el concepto contenido al
respecto en dicha norma.
3.1.2. Colectivos a los que se les aplica la normativa adaptada
El RD 1932/1998 solo se aplica «al personal laboral» y «a los funcionarios

civiles que prestan sus servicios en establecimientos dependientes de la Adminis-
tración Militar» (art. 1), y, tras su modificación por la disposición final primera
del RD 67/2010, al personal «estatutario», y ello con independencia de que
en dichos establecimientos puedan prestar servicios otros colectivos como es el
caso del personal militar. En relación a este personal hay que tener en cuenta
que, como se ha señalado, en el momento de la entrada en vigor del
RD 1932/1998 estaba excluido del ámbito de aplicación de la LPRL, de ahí que
no se hiciese referencia a este colectivo a la hora de proceder a la adaptación de
la regulación contenida en esta norma. Ahora bien, hay que considerar que, tal y
74
como se ha señalado, la Ley 31/2006, modificó el art. 3 de la LPRL, con el fin de

incluir al personal militar en el ámbito de aplicación de esta norma, y, además,
añadió la disposición adicional novena bis a la LPRL («personal militar»), en la
que se establece que «lo previsto en los capítulos III, V y VII de esta Ley se apli-
cará de acuerdo con la normativa específica militar»; de ahí que a este personal se
le aplique la regulación contenida en el RD 1755/2007, a la que ya se ha hecho
mención, con las peculiaridades y restricciones que se recogen en la misma.
En definitiva, aunque la disposición adicional novena de la LPRL hace refe-
rencia a esa adaptación en los establecimientos militares, y a pesar de que en
estos presten servicios una diversidad de colectivos, la regulación por la que se
procede a dicha adaptación solo se dirige al mencionado personal civil. Las
citadas exigencias de la Defensa nacional determinan que el personal civil tam-
bién se someta a una regulación específica que se dirige a preservarla. Así,
aunque se trate de una finalidad que tiene encomendada el personal militar, el
hecho de que ese personal civil lleve a cabo su labor en un establecimiento
militar en el que se persigue dicha finalidad determina que, en mayor o menor
medida, participe en su consecución; de ahí que se les someta a una regulación
singular destinada a salvaguardarla.
De este modo, por lo que aquí interesa, en los centros y establecimientos
militares, tal y como establece el art. 2.5 del RD 67/2010, se aplica la normativa
general con las siguientes peculiaridades:
– Al personal laboral, estatutario y funcionarios civiles que prestan servicios
en establecimientos dependientes de la Administración Militar, las previs-
tas en el citado RD 1932/1998 por el que se procede, como se ha señalado,
a la adaptación de los capítulos III y V de la LPRL.
– Al personal militar, incluidos los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil
que prestan servicios en el ámbito del Ministerio de Defensa, lo estableci-
do en los capítulos III, V y VII de la LPRL, se aplicará en los términos
previstos en el RD 1755/2007.
No obstante, hay que recordar que los miembros de Cuerpo de la Guardia
Civil, antes de que se modificase el art. 3 de la LPRL, con independencia de que
su consideración como personal militar, ya contaban con una normativa especí-
fica en materia de prevención de riesgos laborales, el citado RD 179/2005,
pero, tal y como se ha señalado, esta regulación solo se aplica para el caso en el
que lleven a cabo labores de policía contempladas en la LOFCS, y lo cierto
es que en esta disposición adicional novena se parte de la necesidad de adaptar
los capítulos III y V de la LPRL «a las exigencias de la Defensa nacional».
3.1.3. Resultado obtenido
Tanto el art. 3.3 como la disposición adicional novena de la LPRL parten de

la necesidad de adaptar determinados capítulos de la LPRL en los términos seña-
75
lados. En concreto, en el RD 1932/1998, se adaptan los capítulos III y V de la

LPRL al ámbito de los centros y establecimientos militares. El legislador parte de
la base de que no es posible aplicar en los centros y establecimientos militares la
regulación común prevista en materia de prevención de riesgos laborales en esas
materias, sobre todo por el hecho de que existe una organización específica y un
sistema de representación singular, ambos diseñados para preservar la Defensa
nacional. De ahí la necesidad de proceder a esa adaptación. No obstante, en rela-
ción al capítulo III, relativo a derechos y obligaciones, solo se adapta el art. 21 de
la LPRL (riesgo grave e inminente), lo que conlleva que para el resto de derechos
y obligaciones se aplicará lo establecido en la LPRL.
Pues bien, en la regulación contenida en el RD 1932/1998, ha quedado re-
flejado el modelo de organización previsto en el establecimiento militar en for-
ma de adaptaciones. Así, por ejemplo, el término empresario, se sustituye por
el de «jefe del establecimiento» ya que es el sujeto que está al frente del mismo
y ejerce tareas de dirección; también se hace referencia a «personal civil» en
lugar de mencionar a «los trabajadores». De hecho, en muchos casos, salvo
estos cambios, el legislador reproduce el contenido de la LPRL, por ejemplo, en
los arts 3 y 5 del RD 1932/1998. En otros, se ponen de manifiesto determinados
principios, como sucede con el de jerarquía, por ejemplo, en los supuestos de
paralización de actividad por parte del personal civil en los casos de riesgo
grave e inminente, ya que se indica que es necesario ponerlo en conocimiento
inmediato del superior jerárquico (art. 2.2 RD 1932/1998). Por tanto, en este
sentido es posible afirmar que se produce una verdadera adaptación en los tér-
minos previstos en la disposición adicional novena de la LPRL.
No obstante, hay que tener en cuenta que, con el fin de preservar la Defensa
nacional, lo habitual ha sido limitar los derechos tanto del personal militar
como del personal civil al que ahora se aplica esta regulación adaptada. En este
caso esas limitaciones también se han proyectado en materia de prevención de
riesgos laborales y no solo en relación al personal militar al que, como se ha
señalado, se le aplica el RD 1755/2007, sino en el del personal incluido en el
ámbito de aplicación del RD 1932/1998. Es decir, esta norma no solo procede
a la adaptación de los capítulos III y V de la LPRL sino que también establece
ciertas limitaciones a los derechos del personal civil al que se aplica. De hecho,
la propia referencia al «jefe del establecimiento» implica un cambio más allá de
una mera formalidad, ya que sus poderes de dirección y control se ven acentua-
dos en comparación con los del empresario; lo que en el ámbito de la seguridad
y salud laboral se proyecta en forma de restricciones en los derechos tanto del
personal militar como, en este caso, del personal civil.
En concreto, en el RD 1932/1998 esas restricciones están presentes sobre
todo en materia de consulta y participación del personal civil. Por ejemplo, el
jefe del establecimiento puede decidir no autorizar a los delegados de preven-
ción para acudir al lugar donde se haya producido un accidente, impidiendo de
ese modo la inspección del mismo, si considera que se puede ver menoscabada
76
la Defensa nacional. De ese modo, se evita la intervención de los representantes

de los trabajadores en materia de prevención, y con ello cualquier alteración de
la organización del establecimiento militar que pueda afectar en mayor o menor
medida de forma negativa a la Defensa nacional.
Ahora bien, en algunos supuestos no solo se limitan los derechos del perso-
nal civil al que se aplica el RD 1932/1998 sino que se le excluye de ciertos de-
rechos, por ejemplo, en relación al derecho a la paralización de la actividad en
caso de riesgo grave e inminente cuando se trata de su ejercicio con carácter
colectivo, es decir, ni los representantes del personal civil ni los delegados de
prevención tienen reconocido ese derecho. De esta forma, se trata de evitar que
se altere el orden establecido en el establecimiento militar ya que está destinado
a preservar la Defensa nacional. En este sentido, hay que tener en cuenta que en
los establecimientos militares rigen unos principios específicos, en concreto, el
de jerarquía y el de disciplina, de modo que existe una cadena de mando que
afecta a la toma de decisiones. Por esta razón no se reconoce el derecho de los
citados representantes con el fin de evitar que se altere la toma de decisiones en
los términos señalados y pueda verse menoscabada la Defensa nacional.
3.2. Establecimientos penitenciarios
El legislador también ha previsto en el art. 3.3 de la LPRL la adaptación de

la LPRL en los establecimientos penitenciarios. En concreto, en este artículo se
establece que «se adaptarán a la presente Ley aquellas actividades cuyas carac-
terísticas justifiquen una regulación especial, lo que se llevará a efecto en los
términos señalados en la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociación colecti-
va y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los
empleados públicos». Como puede comprobarse, en este caso no solo se tiene
en cuenta el lugar en cuestión en el que diferentes colectivos pueden llevar a
cabo su labor, sino que también se hace una referencia genérica a las activida-
des citadas. Además, en este caso no se recurre al reglamento para proceder a
la adaptación sino que se hace una llamada a la negociación colectiva.
3.2.1. El concepto de establecimiento penitenciario
Al igual que sucede en el caso de los centros o establecimientos militares, el

legislador no proporciona un concepto de establecimiento penitenciario que
deba tenerse en cuenta a la hora de adaptar la LPRL. No obstante, el art. 10 del
RD 190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento penitencia-
rio define el establecimiento penitenciario como la «entidad, arquitectónica,
administrativa o funcional con organización propia». Es cierto que se trata de
una definición muy genérica; no obstante, hay que considerar que existen dife-
rentes tipos de establecimientos penitenciarios con características distintas que
77
deben ser tenidas en cuenta en materia de prevención de riesgos laborales. En

concreto:
– Preventivos: destinados a la retención y custodia de detenidos y presos, y
al cumplimiento de penas y medidas penales de privación de libertad que
no exceda de seis meses (art. 8 Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre,
General Penitenciaria (LOGP)).
– Especiales: centros hospitalarios, centros psiquiátricos, y centros de reha-
bilitación social (art. 11 LOGP).
– De cumplimiento: destinados a la ejecución de penas privativas de liber-
tad. Estos centros pueden ser de régimen ordinario, a los que se destinan
los penados clasificados de segundo grado de tratamiento (penados en los
que concurran unas circunstancias personales y penitenciarias de normal
convivencia, pero sin capacidad para vivir en semilibertad); de régimen
abierto (art. 9 LOGP), para internos clasificados en tercer grado de trata-
miento (capacitados para llevar un régimen de vida en semilibertad); y de
régimen cerrado (art. 10 LOGP), para los penados que se clasifican en
primer grado por su extrema peligrosidad, que, a su vez, se destinan a de-
partamentos especiales, o por la inadaptación del sujeto a los regímenes
ordinario y abierto por incumplimiento de la normativa que rige en esos
centros (se incorporan a centros o módulos de régimen cerrado).
3.2.2. Las «características» de las actividades que determinan la necesidad

de establecer una regulación específica
Como se ha señalado, el legislador hace referencia a la necesidad de proce-

der a la adaptación de la regulación contenida en la LPRL y la vincula a las
actividades que se llevan a cabo en esos establecimientos penitenciarios, si bien
concreta, ya que hace una mención expresa a aquellas «cuyas características
justifiquen una regulación especial». Por tanto, la adaptación no se dirige a toda
labor que se lleve a cabo en los establecimientos penitenciarios, sino solo a al-
gunas de ellas. De todos modos, el legislador no señala cuáles pueden ser esas
actividades ni establece ningún criterio al respecto, y lo cierto es que en los
establecimientos penitenciarios se desarrollan una gran diversidad de tareas
que se encomiendan a diferentes colectivos.
Pues bien, en los establecimientos penitenciarios prestan servicios distintos
colectivos. En concreto: funcionarios, personal laboral, internos que desempe-
ñan actividades productivas a partir de una relación laboral especial, quienes
realizan sus tareas en el centro penitenciario para empresas externas ajenas a la
Administración penitenciaria, personal que desarrolla su actividad en asocia-
ciones y organizaciones públicas o privadas que colaboran en las tareas enfoca-
das a la reinserción y a la reeducación de los internos, y que prestan servicios
para aquellas a través de distintas vinculaciones, trabajadores autónomos, y
78
también voluntarios. De todas formas, a pesar de esa variedad de colectivos, es

preciso considerar, por una parte, la necesidad de que los sujetos se encuentren
incluidos en el ámbito de aplicación de la LPRL a partir de uno de los vínculos
jurídicos a los que ya se ha hecho referencia; y, por otra, las actividades que
lleven a cabo, ya que, como se ha indicado, se tendrán en cuenta para proceder
a la adaptación las que tengan unas características, que el legislador no indica,
que justifican una regulación especial.
Esto determina la necesidad de señalar qué actividades se llevan a cabo en los
establecimientos penitenciarios y cuáles pueden ser esas posibles características.
Pues bien, en estos establecimientos se realiza una gran variedad de tareas:
– Por una parte, puede hacerse referencia a aquellas actividades que se po-
drían desempeñar no solo en el establecimiento penitenciario, sino en
otros espacios. Es decir, aquellas tareas que no son específicas del estable-
cimiento penitenciario. Tal es el caso de las labores de carácter directivo y
administrativo, de mantenimiento, formativas, socioculturales, recreati-
vas, sanitarias, terapéutico-asistencial. Estas labores podrían desarrollarse
en otro espacio diferente.
No obstante, hay que considerar que el hecho de que se lleven a cabo en
un establecimiento penitenciario va a determinar que puedan estar presen-
tes una serie de riesgos que no lo están en otros lugares. Esto va a implicar
la necesidad de tener en cuenta no solo los riesgos derivados de la labor en
cuestión, sino los específicos que pueden concurrir en estos espacios y
que, además, pueden variar en función del tipo de establecimiento, ya que,
como se ha señalado, no en todos ellos los internos se encuentran en la
misma situación, ni tienen idénticas características. No obstante, en los
casos en los que la realización de las tareas no implica un trato directo con
los reclusos, no parece que sea esta la razón que lleve al legislador a seña-
lar la necesidad de adaptar la regulación contenida en la LPRL en los tér-
minos señalados; con independencia de que deban considerarse los ries-
gos que estén presentes en el establecimiento penitenciario a la hora de
adoptar medidas preventivas. Quizás podría plantearse esa necesidad
cuando el desarrollo de la labor conlleva ese trato directo con internos que
se consideren peligrosos.
– Por otra parte, es posible distinguir las actividades destinadas al manteni-
miento de la seguridad de los establecimientos penitenciarios. En relación
a estas labores hay que diferenciar, de un lado, las vinculadas a la seguri-
dad exterior que se encomienda a los integrantes de las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad, a los que, como ya se ha señalado, se les aplica la LPRL con
carácter relativo, ya que quedan excluidos de la misma para determinadas
actividades con singularidades en los términos a los que se ha hecho refe-
rencia. Y, de otro, las destinadas al mantenimiento de la seguridad inte-
rior, que se atribuye a funcionarios de instituciones penitenciarias que, de
manera específica, llevan a cabo tareas de vigilancia y seguridad.
79
Pues bien, estos últimos tienen la obligación de proteger la vida e integridad

del personal que presta servicios en el establecimiento penitenciario, de los
propios reclusos, y de terceras personas. Es decir, estos sujetos son garantes de
la seguridad interna del establecimiento penitenciario. No obstante, hay que
tener en cuenta la necesidad de proteger la seguridad y salud de estos funciona-
rios de forma que se preserve la seguridad del establecimiento penitenciario y,
a su vez, la de estos sujetos. De hecho, la propia normativa penitenciaria con-
templa la posibilidad de que recurran a medios de defensa en situaciones de
peligro, con el fin de hacer frente a posibles agresiones por parte de los reclu-
sos, y, a su vez, para impedir que causen lesiones a otros internos, a terceros o
ellos mismos.
En este sentido, hay que tener en cuenta que estos funcionarios no pueden
dejar de actuar por tener que enfrentarse a este tipo de situaciones. Por el
contrario, para poder cumplir su función asumen un cierto riesgo que, a su
vez, va a variar dependiendo del tipo de establecimiento en el que presten
servicios, en los términos señalados. Por tanto, en situaciones peligrosas se
van a ver obligados a actuar, sin que puedan negarse a ello para preservar su
seguridad y salud. De todos modos, habría que especificar, ya que en situa-
ciones de grave riesgo sí sería posible que paralizaran su actividad. En con-
creto, cuando se produzcan graves alteraciones del orden con peligro inmi-
nente para las personas o para las instalaciones; de forma que serán las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad las que se ocuparán de la seguridad en el
interior del establecimiento penitenciario.
En ese caso, los funcionarios de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que
tengan atribuida esta función, se verán obligados a actuar. De hecho, con in-
dependencia de que presten servicios en el establecimiento penitenciario, se
van a regir por la normativa específica de las Fuerzas y Cuerpos de Seguri-
dad, y no van a ver limitado el uso de los medios coercitivo, lo que les permi-
tirá usar armas de fuego. Así, aunque desarrollen su labor en el interior del
establecimiento no están sometidos a los principios de actuación de los fun-
cionarios de vigilancia de penitenciario. De este modo, hay que recordar lo
señalado en relación a la realización por estos sujetos de actividades con par-
ticularidades, y a la imposibilidad de aplicar la normativa común prevista en
la LPRL en los casos en los que si así se hiciese se vería menoscabada la
función que tienen encomendada. Por tanto, en estos supuestos será preciso
aplicar la normativa específica prevista en materia de prevención de riesgos
laborales para estos sujetos.
De todas formas, en relación a los funcionarios de vigilancia penitenciaria a
los que se les encomiendan labores de vigilancia y seguridad, por lo que aquí
interesa, a efectos de una posible adaptación de la normativa prevista en la
LPRL, habría que tener en cuenta las actividades que llevan a cabo en los tér-
minos señalados, ya que, aunque puedan paralizar su labor cuando se produz-
can esas graves alteraciones, esto no significa que no se vean obligados a sopor-
80
tar un riesgo por las tareas que desempeñan en las que necesariamente deben
estar en contacto con los reclusos, en muchos casos extremadamente peligro-
sos, como ocurre en los establecimientos de régimen cerrado, y que ellos mis-
mos asumen cuando aceptan la realización de sus tareas. En este sentido, podría
considerarse que se trata de una actividad con singularidades desde el punto de
vista preventivo que podría justificar una regulación especial.
3.2.3. La negociación colectiva como fuente para adaptar la regulación

prevista en la LPRL
En este caso, el legislador no recurre a la regulación reglamentaria, tal y

como sucede en relación a los supuestos de inclusión con carácter relativo, o en
los establecimientos militares, sino a la negociación colectiva. De todos modos,
hay que considerar que en este supuesto se trata de adaptar la regulación conte-
nida en la LPRL, es decir, aunque se hace referencia a actividades «con carac-
terísticas», no puede equipararse a la exclusión de las mismas del ámbito de
aplicación de la norma, para establecer una regulación en la que los derechos
de los sujetos que las llevan a cabo se vean limitados, y ello al margen de la
situación en la que pueden encontrarse los funcionarios de vigilancia peniten-
ciaria a los que se ha hecho mención. El legislador no parte de la existencia de
una cierta incompatibilidad entre la realización de las actividades y la aplica-
ción de la regulación común contenida en la LPRL, sino de la necesidad de
adecuar dicha regulación al desarrollo de las mismas.
De esta forma, los sujetos negociadores pueden alterar lo previsto en la nor-
ma; de hecho, para ello parten del conocimiento de los problemas que están
presentes en los establecimientos penitenciarios. No obstante, hay que tener en
cuenta que estos sujetos no pueden establecer una normativa más restrictiva y,
por tanto, limitar los derechos de aquellos que realizan esas actividades. En este
sentido, el art. 2.2 de la LPRL señala que la LPRL y su normativa de desarrollo
tienen condición de «derecho necesario mínimo indisponible», por lo que los
sujetos pueden alterar la regulación contenida en la norma, pero solo en térmi-
nos de adaptación, de concreción y mejora.
En particular, el art. 3.3 de la LPRL indica que «se llevará a efecto en los
términos señalados en la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociación colec-
tiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los
empleados públicos», norma que modificó la Ley 9/1987, de 12 de junio, de
órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y par-
ticipación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, a la que
el legislador debería haber hecho mención. Aun así, hay que tener en cuenta
que el EBEP derogó en gran parte esta norma. De todos modos, a pesar de lo
previsto en el art. 3.3 de la LPRL, no es posible afirmar que por el momento
se haya procedido a la referida adaptación. La cuestión en este caso es qué
sucede si no existe esta negociación. Pues bien, el art. 38.7 EBEP establece
81
una solución para los supuestos en los que no se produzca acuerdo en la ne-
gociación, de forma que indica que «una vez agotados, en su caso, los proce-
dimientos de solución extrajudicial de conflictos, corresponderá a los órganos
de gobierno de las Administraciones Públicas establecer las condiciones de
trabajo de los funcionarios».
82
Capítulo 3
OBLIGACIÓN GENERAL DE PROTECCIÓN Y
OBLIGACIONES INSTRUMENTALES DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: RÉGIMEN COMÚN
Y PECULIARIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY DE
PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

Profesora Titular de Derecho del Trabajo
y de la Seguridad Social
SUMARIO: 1. Introducción.–2. Encuadramiento de la obligación general del em-

pleador/Administración Pública: Conceptos generales. 2.1. Disciplinas que forman
parte de la Seguridad y Salud en el Trabajo. 2.2. Trabajo y Salud. 2.3. El accidente de
trabajo y la enfermedad profesional y otros daños. 2.4. Prevención y Protección. 3. El
Derecho a la Seguridad y Salud en el Trabajo. 3.1. El contenido de la obligación
general del empresario. 3.2. La diligencia exigible a la Administración Pública.
3.3. Consideraciones acerca del alcance del Derecho a la Seguridad y Salud en el
Trabajo. 4. Los principios preventivos. 5. La adaptación de la normativa en materia
de prevención de riesgos laborales a la Administración Pública. 5.1. Aspectos más
relevantes de la normativa de adaptación. El RD 67/2010 de adaptación de la legisla-
ción de prevención de riesgos laborales a la Administración General del Estado.
5.2. Las competencias de las CCAA.
1. INTRODUCCIÓN
En este capítulo se analiza el alcance y contenido del Derecho a la Seguridad

y Salud en el Trabajo. Todo derecho conlleva necesariamente un deber que, en
este caso, se traduce en el deber general de seguridad de la Administración
83
Pública. La Administración se conforma como garante de seguridad del em-

pleado público y se hace preciso delimitar cuáles son sus elementos conforma-
dores y qué papel cumplen, dentro de ese marco conceptual, las obligaciones
específicas que la ley establece, y, en concreto, la del plan de prevención, la de
la evaluación de riesgos laborales y la de la planificación de las actividades
preventivas, la de la documentación, la de la vigilancia de la salud, la de la for-
mación e información, la de la coordinación de actividades, y, por último, la del
tratamiento de los empleados públicos especialmente sensibles.
Para poder dar contenido al deber de seguridad hay que, previamente, esta-
blecer los conceptos generales preventivos y señalar los principios interpretati-
vos de la deuda de seguridad. Por ello, y antes de entrar en su análisis, se expon-
drá de forma sencilla la definición de daño, salud, protección, accidente de
trabajo o enfermedad profesional. Todos ellos alimentan y dan contenido al
deber general de seguridad que aparece como una gran ánfora que enmarca y
contiene todas las demás obligaciones del empleador público.
En el contexto de las obligaciones instrumentales la evaluación de riesgos es
la actividad principal que la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de
Riesgos Laborales (en adelante, LPRL) establece. Debe realizarse inicial y pe-
riódicamente para poder detectar los riesgos que pueden existir en todos y cada
uno de los puestos de trabajo de la Administración y que puedan afectar a la
seguridad y salud de los empleados públicos. Esta evaluación es responsabili-
dad de la Administración, aun cuando participen los representantes de los tra-
bajadores. Para ello, es recomendable examinar los accidentes, enfermedades y
demás daños que se hayan producido y de los que se tenga constancia. El obje-
tivo principal es minimizar y controlar debidamente los riesgos que no hayan
podido ser eliminados en su origen, estableciendo las medidas preventivas per-
tinentes y las prioridades de actuación según las consecuencias que tendría la
materialización y la probabilidad de que se produjesen. Junto con la evaluación,
otro instrumento complementario es la planificación de las acciones preventi-
vas que es la que va a desarrollar y ejecutar la adopción de todas las medidas
necesarias para conseguir el objetivo de la evaluación de riesgos conforme a su
resultado. En el próximo capítulo se estudiarán ambas, que de forma conjunta
configuran y dan sentido al Plan de prevención, señalando, especialmente, su
definición, los elementos que conforman y caracterizan el Plan de prevención,
su obligatoriedad y el alcance para las Administraciones Públicas. Pero estas
obligaciones, aun siendo de las principales, no son compartimentos estancos
sino que necesitan del acompañamiento de las otras ya mencionadas, es decir,
la vigilancia de la salud, la coordinación de actividades, etc. para conformar por
completo el cuadro de deberes que la Administración debe de cumplir inexora-
blemente.
Con carácter general, salvo para ciertos colectivos, pocas son las particula-
ridades que sobre las obligaciones preventivas existen para el empleador públi-
co. Su contenido y alcance es el mismo que para cualquier empresario privado.
84
obligación general de protección y obligaciones instrumentales
de las administraciones públicas: régimen común y peculiaridades establecidas
en la ley de prevención de riesgos laborales
No obstante, por la naturaleza y estructura organizativa de lo público, la norma-

tiva, estatal y de algunas CCAA, ha adaptado, sin muchas diferencias, la regu-
lación general a las singularidades que presenta la Administración. Es por lo
que se hace imprescindible mencionarlas y señalar cuáles son las características
y consecuencias de dicha adaptación. Extremos que también serán tratados en
este capítulo con más detalle.
2. ENCUADRAMIENTO DE LA OBLIGACIÓN GENERAL DEL

EMPLEADOR/ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: CONCEPTOS
GENERALES
Las condiciones en las que se presta el trabajo han mejorado exponencial-

mente y han supuesto un incremento de un mejor estado de salud, del estatus
social y económico de los empleados. Las nuevas formas de trabajo, la intro-
ducción de las nuevas tecnologías y los avances científicos, han ayudado a que
los trabajadores (en un sentido general) presten sus servicios en un contexto
mucho más saludable. No obstante, esas nuevas formas de organizarse o el
propio avance de la técnica tiene como contrapartida la aparición de nuevos
riesgos que deben eliminarse, o atenuarse, lo más posible. La situación econó-
mica influye de manera contundente en que se priorice el beneficio sobre la
prevención. Beneficio, no tanto económico, ya que la Administración no presta
servicios para obtener incrementos económicos, sino como recorte en aquellos
ámbitos que no se entienden tan prioritarios como es el caso de la prevención
de riesgos laborales. Contradicción que debería superarse, ya que ni un mayor
beneficio supone más productividad, ni a menor prevención se es menos pro-
ductivo, sino todo lo contrario.
2.1. Disciplinas que forman parte de la Seguridad y Salud en el Trabajo
A continuación se señalarán los conceptos más relevantes que, desde la

perspectiva de la prevención, se tienen que tener en cuenta para conocer el con-
tenido del derecho a la seguridad y salud laboral.
La prevención de riesgos laborales cuenta con distintas disciplinas que la
componen y que son:
– La seguridad en el trabajo, que no deja de ser una disciplina que va dirigida
a evitar ese daño profesional, analizando el ámbito de la prestación de ser-
vicios, los factores de riesgo, las causas que los provocan, y, cómo no, las
medidas que se necesitan para que no se produzcan los accidentes de traba-
jo. La seguridad en el trabajo se encarga de detectar y corregir los riesgos
de accidentes de trabajo. Se fundamenta en los factores causantes mediante
la investigación de accidentes y se recurre a técnicas de seguridad para
prevenirlos. Las técnicas de seguridad pueden ser polivalentes, o especiales
85
sectoriales. Las primeras están compuestas por técnicas analíticas y opera-

tivas. Las técnicas analíticas se utilizan en un momento posterior al acci-
dente y se concretan en la notificación del mismo (la notificación y el regis-
tro para no perder la experiencia), o la investigación de dicho accidentes (es
el estudio profundo de los accidentes notificados para localizar las causas
que los producen); o pueden utilizarse en un momento previo como son las
inspecciones de seguridad (realizadas por los técnicos), los análisis de tra-
bajo (identifica los potenciales accidentes asociados a cada etapa del traba-
jo), los análisis estadísticos (los datos derivados de riesgos permiten tras su
procesamiento conocimientos científicos aproximados de accidentes mar-
cando las pautas de actuación), o los análisis de ambiente de trabajo (supo-
ne analizar el grado de satisfacción del grupo de trabajo). Las técnicas ope-
rativas inciden sobre el factor material y humano, y pueden actuar desde la
concepción del proyecto empresarial hasta la corrección de las condiciones
de trabajo. Dentro de su contenido principal está:
a) Seguridad en el trabajo: conceptos básicos.
b) Principios para la evaluación de riesgos en seguridad.
c) Lugares de trabajo. Normativa de aplicación, evaluación, medidas
preventivas y de control.
d) Señalización. Normativa de aplicación, evaluación, medidas pre-
ventivas y de control.
e) Sistemas de protección contra incendios. Normativa de aplicación,
evaluación, medidas preventivas y de control.
f) Planes de emergencia.
g) Equipos de trabajo. Normativa de aplicación, evaluación, medidas
h) Equipos de elevación, transporte y almacenamiento. Normativa de
aplicación, evaluación, medidas preventivas y de control.
i) Atmósferas explosivas. Normativa de aplicación, evaluación, me-
didas preventivas y de control.
j) Trabajos en altura. Normativa de aplicación, evaluación, medidas
k) Espacios confinados. Normativa de aplicación, evaluación, medi-
das preventivas y de control.
l) Trabajos eléctricos. Normativa de aplicación, evaluación, medidas
m) Condiciones de seguridad en productos químicos. Normativa de
aplicación, evaluación, medidas preventivas y de control.
n) Riesgos en sectores específicos: construcción.
– En el supuesto de las enfermedades profesionales, es la especialidad de la
Salud Laboral (Higiene industrial) la que se encarga del análisis del medio
86
ambiente laboral y de las sustancias o productos que utilizan los trabaja-

dores y que pueden influir negativamente en la salud de los mismos. El
medio ambiente en el trabajo se entiende como el tiempo y el espacio que
el trabajador dedica a la actividad laboral, y en la que se produce una inte-
rrelación entre su organismo y el entorno laboral. La Higiene industrial
identifica los factores modificadores del medio ambiente, evaluando la
salud del trabajador que si no tiene capacidad de adaptación a ese ambien-
te en el trabajo se verá abocado a la producción de un daño para esa salud.
La Higiene industrial actúa desde una perspectiva preventiva, para elimi-
nar o minimizar los riesgos, y técnica para aplicar criterios y métodos
pertenecientes al ámbito de las ingenierías, toxicología, etc. Los objetivos
básicos de esta especialidad son: – la necesidad de garantizar unas condi-
ciones de trabajo higiénicas; conocer los fundamentos de la higiene indus-
trial y la investigación de enfermedades; – aplicar los diferentes sistemas
de medición y control de las distintas exposiciones; – tener la capacidad
para evaluar los procesos y métodos de trabajo, desde el punto de vista de
la posible generación y emisión de agentes y otros factores potencialmen-
te nocivos, con el objeto de eliminar la exposición o reducirla a niveles
aceptables; – ser capaz de definir la peligrosidad y los posibles sistemas de
protección frente a los riesgos de contaminación por agentes químicos; –
conocer los sistemas de medición específicos; – ser capaz de definir la
peligrosidad y los posibles sistemas de protección frente a los riesgos de
contaminación por agentes físicos; – conocer los sistemas de medición
específicos; – definir la peligrosidad y los posibles sistemas de protección
frente a los riesgos de contaminación por agentes biológicos; – conocer
los sistemas de medición específicos; – identificar los agentes y factores
que pueden tener un impacto medioambiental, y comprender la necesidad
de integrar la práctica de la higiene industrial con la protección del medio
ambiente.
Los contenidos principales de esta especialidad son:
• Agentes físicos: iluminación. Identificación, evaluación y control del
riesgo.
• Agentes físicos: ambiente termohigrométrico. Identificación, evalua-
ción y control del riesgo.
• Agentes físicos: ruido, conceptos básicos, riesgos y daños a la salud,
identificación, normativa de aplicación, valoración de la evaluación del
riesgo, equipos de medición.
• Agentes físicos: vibraciones, conceptos básicos, riesgos y daños a la
salud, identificación, normativa de aplicación, valoración de la evalua-
ción del riesgo, equipos de medición.
• Agentes físicos: radiaciones, conceptos básicos, riesgos y daños a la
salud, identificación, normativa de aplicación, valoración de la evalua-
ción del riesgo, equipos de medición.
87
• Agentes químicos: clasificación, vías de entrada, conceptos básicos,

riesgos y daños a la salud, identificación, normativa de aplicación, valo-
ración de la evaluación del riesgo, equipos de medición.
• REACH (regula el registro, la evaluación, la autorización y la restric-
ción de las sustancias y los preparados químicos, con el objetivo de ga-
rantizar un elevado nivel de protección de la salud humana y del medio
ambiente, así como la libre circulación de sustancias en el mercado in-
terior): principios básicos.
• Agentes biológicos: conceptos básicos, riesgos y daños a la salud, identi-
ficación, normativa de aplicación, valoración de la evaluación del riesgo.
– La Medicina del trabajo es una de las especialidades esenciales para la
Administración. El que los empleados tengan un buen estado de salud
supone una prestación de servicios más eficaz y productiva. Y si se detec-
ta que el estado de salud no es el más óptimo, la Administración tiene la
obligación de adaptar el puesto de trabajo al empleado que, además, en
algunas ocasiones, será catalogado como especialmente sensible. Es una
especialidad que afronta la medicina preventiva y que intenta mejorar la
salud de los trabajadores cuando entran en contacto con productos, máqui-
nas, herramientas, o ambiente de trabajo con riesgo, mediante la educa-
ción sanitaria y los reconocimientos necesarios a todos los niveles físicos,
químicos y psicológicos. Para ello, su labor no es solo diagnosticar sino
investigar y constatar la existencia de determinadas patologías relaciona-
das con el trabajo en los trabajadores, de manera que sirva preventivamen-
te para lograr un conocimiento de las características biológicas de los tra-
bajadores y para diseñar estrategias oportunas para la vida laboral.
Los objetivos de esta especialidad son (según la OIT y la OMS):
• Fomentar y mantener el más elevado nivel de bienestar físico, mental y
social de los trabajadores en todas las profesiones.
• Prevenir todo daño causado a la salud por las condiciones de trabajo.
• Proteger contra los riesgos resultantes de los agentes nocivos para su
salud.
• Adaptar el trabajador al trabajo y el trabajo al trabajador.
– Por último, es la Ergonomía, especialidad más reciente, la que tiene como
objetivo el estudio del ambiente laboral, su entorno, la organización del mis-
mo, los procesos y procedimientos de trabajo, el diseño del mismo de tal
manera que se consiga una simbiosis entre trabajo y trabajador. Es esta es-
pecialidad la que más se tendrá que aplicar en el ámbito de las Administra-
ciones Públicas. La Ergonomía según la Asociación Internacional de Ergo-
nomía es el «conjunto de conocimientos científicos aplicados para que el
trabajo, los sistemas, productos y ambientes se adapten a las capacidades y
limitaciones físicas y mentales de la persona». La Psicosociología aplicada
parte del hecho de que las necesidades de las personas son cambiantes y por
88
ello las empresas u organizaciones no pueden ser centros aislados, sino que
lo que se demanda es una calidad de vida laboral, o dicho de otro modo, que
las condiciones de trabajo no afecten, o dañen la salud, o que se ofrezcan
medios para el desarrollo de la persona. Los objetivos de esta especialidad
se centran esencialmente en: – conocer y comprender los principales con-
ceptos, perspectivas teóricas y aplicaciones de la ergonomía; – conocer los
sistemas de evaluación de riesgos ergonómicos, psicosociales y organiza-
cionales, así como el diseño de sistemas y productos que actúan como medi-
das de prevención; – ser capaz de definir los factores ambientales que pue-
den afectar a la salud de los trabajadores a través de los diferentes mecanismos
de acción (ambiente sonoro, vibraciones, carga visual, confort térmico, etc.);
– ser capaz de definir los factores materiales y humanos que pueden influir
en la interrelación máquina-trabajador (manipulación de cargas, movimien-
tos repetitivos y posturas de trabajo); – conocer y comprender la naturaleza
y los conceptos de los distintos aspectos psicosociales del entorno laboral;
– identificar el contexto en el que tiene lugar la conducta o proceso psicoló-
gico sobre el que intervenir en el ámbito laboral (acoso, estrés, burn out,
etc.); – ser capaz de definir los factores organizativos que pueden afectar a
la salud de los trabajadores (trabajo a turnos, nocturno, etc.).
Los contenidos principales de la Ergonomía y Psicosociología aplicada son:
• Ergonomía: conceptos y objetivos.
• Factores ambientales. Normativa de aplicación, conceptos y evaluación
básica, medidas preventivas.
• Pantallas de visualización de datos. Normativa de aplicación, conceptos
y evaluación básica, medidas preventivas.
• Manipulación de cargas. Normativa de aplicación, conceptos y evalua-
ción básica, medidas preventivas.
• Movimientos repetidos. Normativa de aplicación, conceptos y evalua-
• Posturas de trabajo. Normativa de aplicación, conceptos y evaluación
básica, medidas preventivas.
• Riesgos psicosociales. Normativa de aplicación, conceptos y evalua-
• Factores organizacionales. Trabajo a turnos. Normativa de aplicación,
conceptos y evaluación básica, medidas preventivas.
2.2. Trabajo y salud
La prevención de riesgos laborales articula las relaciones entre las personas

que trabajan y su salud. Para poder conocer el alcance de estas relaciones es
preciso definir ambos conceptos, solo de esa forma se tendrá una idea actual del
encuadramiento de las medidas preventivas.
89
La palabra trabajo tiene muchas acepciones. El Diccionario de la Real Aca-

demia de la Lengua Española lo define en alguno de sus significado como «es-
fuerzo humano aplicado a la producción de riqueza» o como «impedimento o
perjuicio, penalidad, molestia», etc. El hombre necesita y quiere trabajar para
vivir mejor y crear un bienestar económico y social, pero, al mismo tiempo, le
ocasiona daños físicos y psíquicos y es causa de muchas de las situaciones in-
satisfactorias con las que tiene que convivir. El trabajo es una actividad me-
diante la cual la persona modifica el entorno ambiental y social para conseguir
los objetivos anteriormente señalados, y para conseguirlo se necesita salud,
aunque, al mismo tiempo, esta se pierde trabajando.
Si como se ha señalado definir trabajo es difícil, depende de que lo hagamos
desde una perspectiva laboral, social, económica o preventiva, no lo es menos
el concepto de salud porque en ella, también, influyen factores culturales, so-
ciales, políticos, etc. Cada persona tiene un concepto de lo que es su salud y
depende de su propio entorno y estilo de vida; por lo tanto, contiene un elemen-
to subjetivo muy relevante. En el trabajo el concepto de salud también evolu-
ciona al mismo tiempo que los avances científicos y las condiciones de trabajo
que varían según el momento en el que nos encontramos; lo que en otras etapas
era normal para una esperanza de vida razonable, hoy en día es inaceptable. Por
otra parte, el concepto sanitario de salud también puede afectar a la concepción
que tengamos de la salud y su relación con el trabajo porque mantener y preser-
var la salud, o recuperarla, no depende solo de un análisis puramente individual
sino colectivo de una sociedad. En este caso, los aspectos que destacan son los
preventivos más que los curativos. Y, a todo lo anteriormente dicho, hay que
añadir que la salud es un derecho, es la medida de la aptitud para realizar deter-
minadas actividades sociales y tiene efectos económicos importantes.
La OMS señala que salud es «el estado de bienestar físico, mental y social
completo y no meramente la ausencia de daño o enfermedad». Lo destacable de
esta definición es, sin lugar a dudas, el concepto integral que se da a la salud
uniendo los elementos físicos, mentales y sociales y que eso conlleve necesa-
riamente a un estado de bienestar. De todas formas, la salud no es algo perma-
nente sino que a veces por azar y otras por las circunstancias en las que se vive
(entorno de trabajo, por ejemplo) hace que la salud se gane o se pierda. Por eso
la misma OMS en su asamblea de 1997 señaló que lo importante es que todos
los ciudadanos «alcancen un grado de salud que les permita llevar una vida
social y económicamente productiva». Lo que sí es claro es que la identifica-
ción y evaluación de las condiciones de trabajo es lo principal para el proyecto
de un trabajo saludable y eficaz.
2.3. El accidente de trabajo y la enfermedad profesional y otros daños
El accidente de trabajo, conforme al art. 115 del Real Decreto Legislativo

1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
90
General de la Seguridad Social (LGSS), es toda lesión corporal que sufre el

trabajador con ocasión, o como consecuencia, del trabajo que realiza por cuen-
ta ajena. Los requisitos que se necesitan para la calificación de accidente de
trabajo son: que haya una lesión corporal; que el trabajo lo sea por cuenta ajena
(en el caso que se analiza haya una relación jurídica de prestación de servicios);
que se provoque como consecuencia del trabajo, es decir, que haya una relación
de causalidad entre la lesión y el trabajo. Desde el punto de vista de la preven-
ción de riesgos laborales, la lesión no necesariamente va ligada al accidente de
trabajo, porque en ocasiones existen accidentes que no provocan ninguna lesión
y no por ello dejan de tener que ser controlados. Ello quiere decir que, desde el
punto de vista de la seguridad y salud laboral, el concepto de accidente de tra-
bajo es más amplio. Así, supone un suceso anormal, brusco e inesperado en el
trabajo, no querido, ni deseado, normalmente evitable, que interrumpe la conti-
nuidad del trabajo y que puede ocasionar lesiones a los trabajadores o, incluso,
pérdidas patrimoniales a la empresa o a la Administración Pública correspon-
diente.
Cada accidente necesita de su notificación y la clasificación de los mismos
se realiza siguiendo distintos criterios, a saber:
1. Por su gravedad
a) Accidente sin lesión o daño.
b) Accidente con daño material.
c) Accidente con lesión leve.
d) Accidente con lesión grave.
e) Accidentes con lesión mortal.
2. Accidentes de trabajo según la forma en la que se producen
a) Accidentes sufridos en lugar y tiempo de trabajo (art. 115.3 LGSS).
b) Accidentes producidos con ocasión de las tareas desarrolladas aun-
que sean distintas a las habituales (art. 115.2. c LGSS).
c) Accidentes in itinere (art. 115.2. LGSS).
d) Accidentes en misión.
e) Accidentes de cargos electivos de carácter sindical (art. 115.2.b
LGSS).
f) Actos de salvamento (art. 115.2.d LGSS).
g) Enfermedades o defectos anteriores (art. 115.2.f LGSS).
h) Enfermedades intercurrentes (art. 115.2.g LGSS).
i) Enfermedades comunes que contraiga el trabajador con motivo de la
realización del trabajo (art. 115.2.e LGSS).
La enfermedad profesional la define el art. 116 de la LGSS, supone la mate-
rialización de un daño que se puede producir en el trabajo. Dice la Ley que es
la contraída a consecuencia del trabajo ejecutado por cuenta ajena en las activi-
91
dades que se especifiquen en el cuadro que se apruebe por las disposiciones de

aplicación y desarrollo de esta Ley, y que esta proceda por la acción de elemen-
tos o sustancias que en dicho cuadro se indiquen para cada enfermedad profe-
sional. Esencialmente se trata de una patología, médica o traumática, crónica
producida por factores físicos, químicos o biológicos. La norma la define por
exclusión, es decir, son enfermedades profesionales las que el ordenamiento
señala como tales y no otras. Están tasadas en un cuadro y esa tipificación es la
que marca la diferencia de calificación entre el accidente de trabajo y la enfer-
medad profesional. La norma que establece el cuadro de enfermedades profe-
sionales es el Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre.
La enfermedad profesional necesita de un tiempo de desarrollo; al contrario
de lo que ocurre con el accidente de trabajo que se materializa de una forma
súbita. Los factores que determinan la enfermedad profesional son, entre otros,
principalmente, la concentración de agentes contaminantes en el ambiente de
trabajo. Existen valores máximos estándar permitidos, por debajo de ellos, lo
habitual es que no se produzca ningún daño para la salud: el tiempo de exposi-
ción es un factor relevante y están directamente relacionados con la jornada
laboral y con periodo de vida laboral activa. Las características personales del
trabajador son otro de los factores, la concentración y tiempo de exposición no
afecta de igual manera a todos los individuos, por lo que se tienen que tener en
cuenta las condiciones de vida y la naturaleza de cada persona. Otro factor es la
relatividad de la salud. Como ya se ha dicho en otro momento, los conceptos de
salud y enfermedad cambian en el tiempo y con los avances científicos, por lo
que no es garantía el establecimiento de un catálogo de enfermedades profesio-
nales si este no se adapta a estos avances. Por último, la presencia de varios
agentes contaminantes al mismo tiempo obliga a que los valores límite de ex-
posición se pongan en cuestión, al no poder valorarse realmente como afectan
a cada trabajador cuando se dan, tal y como se ha señalado, al mismo tiempo.
Hay que diferenciar entre enfermedades profesionales y enfermedades rela-
cionadas con el trabajo. Estas son las que se producen por factores o agentes
dañinos que actúan sobre la prestación de servicios que se realiza. Son enferme-
dades del trabajo las que no son enfermedades profesionales. Tampoco son en-
fermedades comunes porque estas no están relacionadas con el trabajo. Siendo
así, la calificación que se les da es la de accidente de trabajo. De este modo se
incluirían, entre otras, las enfermedades que contraiga el trabajador con motivo
de su trabajo y no estén clasificadas como enfermedades profesionales o las que
se agraven como consecuencia de la lesión constitutiva del accidente de trabajo,
es decir, el accidente agrava la lesión que venía padeciendo el trabajador.
Las enfermedades profesionales y los accidentes de trabajo son las conse-
cuencias negativas del trabajo, suponen la actualización del riesgo. Pero hay
que tener en cuenta que la acepción normativa de enfermedad profesional no se
corresponde con la real porque hay enfermedades directamente relacionadas
con el trabajo y que afectan a la salud del trabajador que son profesionales en
92
definitiva, pero que no obtienen esta calificación porque no están en el catálo-

go. Desde un punto de vista preventivo, es importante esta consideración por-
que, además, aunque se les dé el tratamiento de accidente de trabajo, siempre se
debe probar que la enfermedad tiene su causa única en la ejecución del trabajo
porque si no sería calificada como enfermedad común. Lo cierto es que la defi-
nición de enfermedad del trabajo se encuentra poco desarrollada, sobre todo, en
el ámbito técnico y no médico. La enfermedad del trabajo se caracteriza por ser
progresiva, esperada, solapada a veces, y difícil de interpretar, y, además, es a
menudo complicado establecer la relación causa-efecto entre enfermedad y tra-
bajo. Esto causa distorsiones en su calificación. Mientras que el accidente de
trabajo es brusco, inesperado, evidente y fácil de delimitar su causa-efecto.
2.4. Prevención y protección
Prevención es el conjunto de medidas adoptadas o previstas en la actividad

de la empresa que tienen como objetivo evitar, o disminuir, los riesgos que se
derivan del trabajo.
Según el art. 14.4 de la LPRL, el primer principio básico de la prevención de
riesgos laborales es la prevención integrada que significa que toda actuación
del empleador debe ir precedida de un análisis de los riesgos que puede ocasio-
nar para los trabajadores, con el objetivo de eliminar dichos riesgos, o atenuar-
los, con medidas técnicas y organizativas que los protejan. Lo ideal es que el
riesgo se eliminara en su origen, pero si ello no puede ser, hay que disminuirlo
mediante los equipos de protección individual y colectiva que sean necesarios,
o cualquier otra medida adecuada. Este principio de prevención integrada se
refiere tanto a la organización de las condiciones de trabajo (jornada, tareas,
etc.) como a las políticas externas o internas de personal de la Administración
(nuevas contrataciones, o reasignación de trabajadores, compras de productos
con criterios de seguridad, etc.). La prevención integrada queda de nuevo su-
brayada como algo básico en el art. 1.1 del Real Decreto 37/1997, de 17 de
enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención
(RSP).
Protección es el conjunto de actividades que tienden a eliminar, o disminuir,
las consecuencias que los riesgos pueden ocasionar sobre los trabajadores. En
todos los casos en los que no se ha podido eliminar un riesgo, pero si se puede
atenuar o evitar las lesiones que el empleado puede sufrir si el riesgo se actua-
lizase, la protección juega un papel esencial y no es sustituible por la protec-
ción, sino que esta última es un complemento de aquella.
Concluyendo, la protección no está definida normativamente. Es una técni-
ca complementaria a la prevención y es fundamental cuando los riesgos no han
podido ser eliminados porque sirve para proteger a los trabajadores en el su-
puesto de que el riesgo se actualice. Por tanto, se puede decir que es el conjun-
93
to de actuaciones y medidas que deben adoptarse para atenuar y disminuir las

consecuencias sobre los trabajadores del riesgo actualizado en un accidente de
trabajo, o enfermedad profesional. Hay distintos tipos de protección: colectiva,
que va destinada a proteger al conjunto o a varios trabajadores (señalización,
barandillas, etc.), y que prima sobre la individual, que va dirigida a la protec-
ción de trabajadores individualmente considerados (botas, gafas de aislamien-
to, guantes, protección de pantallas, etc.). El empleador tiene la obligación,
como garante de seguridad, de cumplir con los principios preventivos que el
art. 15 de la LPLR establece y, para lo que aquí interesa, como la LPRL se
aplica a los empleados públicos y a la Administración, esta se convierte en
deudora de esta obligación y así se determina en el Estatuto Básico del Emplea-
do Público (Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Pú-
blico (EBEP)) cuando dice en su art. 14 dedicado a los derechos individuales de
los empleados públicos que tienen derecho a «a recibir protección eficaz en
materia de seguridad y salud en el trabajo».
3. EL DERECHO A LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
La normativa en prevención de riesgos laborales se caracteriza por su com-

plejidad y singularidad pero, sobre todo, por configurar todo un entramado de
obligaciones, derechos y responsabilidades. El derecho a la seguridad y salud
en el trabajo deriva directamente de dicha normativa y, en especial, de la LPRL.
En efecto, el marco normativo de la prevención de riesgos dimana directamen-
te de la Constitución donde dentro de los principios rectores de la política social
y económica, se establece como obligación de los poderes públicos velar por la
seguridad e higiene en el trabajo (art. 40.2). Esta obligación pública queda re-
flejada y desarrollada en la LPRL y, concretamente, en los arts. 14 y ss. de la
misma.
Este derecho conlleva, necesariamente, un deber que se impone al empresa-
rio y, por ende, a la Administración como tal, como principal deudor de seguri-
dad. De esta forma, la Administración debe cumplir con la obligación general
y las específicas con relación a los empleados públicos a su servicio. Estas
obligaciones son de carácter contractual, es decir, sin contrato el empleador no
se convierte en garante del derecho a la seguridad y salud en el trabajo. Pero en
el supuesto del empleador público debe incorporarse otras relaciones de presta-
ción de servicios como son las de los funcionarios públicos o las del personal
estatutario a su servicio. Estas consideraciones se derivan directamente de dife-
rentes preceptos y normas. Así, de los arts. 4.2 d) y 19.1 del Real Decreto Le-
gislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley del Estatuto de los Trabajadores (ET), y del art. 14.1 de la LPRL donde
claramente se determina el derecho de los trabajadores a una protección eficaz
de seguridad y salud en el trabajo y el art. 14.l del EBEP que se pronuncia en
los mismos términos; a todos ellos se volverá a hacer referencia, con mayor
94
detalle, más adelante. Es aquí de donde se deduce que existe un correlativo

deber de protección de la Administración frente a los riesgos laborales.
La delimitación del contenido del deber general de seguridad de la Adminis-
tración es complicada, precisamente, por esa descripción tan amplia que realiza
la norma. El decir que los empleados públicos tienen derecho a una protección
eficaz significa no solo un comportamiento diligente de tutela del empleador,
sino también el aseguramiento de que el riesgo no se va a actualizar, esto es,
responder de una seguridad total y real. Además, la norma preventiva (LPRL)
obliga al empresario a garantizar a los trabajadores un lugar libre de riesgos en
todos los aspectos relacionados con el trabajo (a la Administración, también).
Lo que conlleva que la Administración deberá extender esa tutela a los aspectos
más directamente relacionados con la actividad laboral (equipos, máquinas,
factores o sustancias, métodos o procedimientos de trabajo, etc.), y, también, a
los más generales y amplios de la prestación de servicios (jornada, configura-
ción de puestos, rendimiento, etc.). Dando un paso más hacia el contenido esen-
cial de este derecho de seguridad y salud en el trabajo, la Administración está
obligada a estar en permanente alerta para, con su cuidado, vigilancia y protec-
ción, asegurar permanentemente un nivel máximo, o cada vez un mayor nivel
de seguridad en sus centros y servicios. Derivado de lo anterior, y sin moverse
del art. 14 de la LPRL, la Administración debe adaptarse constantemente a las
nuevas necesidades que se le presenten lo que, a su vez, le obliga a realizar
cuantos cambios y modificaciones sean necesarios en la prestación de trabajo o
servicios para seguir manteniendo los niveles de seguridad óptimos. En suma,
cumplir toda la normativa de protección del derecho a la seguridad y salud en
el trabajo y, además, garantizar una protección eficaz en todas las condiciones
de trabajo, con carácter permanente y adaptando los métodos y actividades a la
seguridad requerida, para conseguir un lugar de trabajo cada vez más sano y
seguro que se refleje en el cumplimiento del deber de seguridad.
No obstante las consideraciones realizadas anteriormente, se hace necesario,
siquiera brevemente, señalar los aspectos más importantes del contenido del
deber de seguridad de la Administración Pública.
3.1. El contenido de la obligación general del empresario
La LPRL establece el deber general de seguridad y otros deberes instrumen-

tales que desarrolla con más concreción. En efecto, la LPRL en su art. 14 con-
templa la obligación de seguridad del empresario como una obligación de carácter
general, aun cuando el artículo establece obligaciones específicas o instrumenta-
les que intentan acotar, en cierto modo y nunca de manera cerrada, dicha obliga-
ción. De la redacción del precepto se vislumbra que lo que se pretende es que los
riesgos no se actualicen, es decir, que la prevención prime sobre la reparación. Por
ello, la deuda de seguridad no se queda en una mera proclamación programática
sino que se exige a la Administración que su deber de protección sea eficaz, en el
95
sentido de que debe realizar un control permanente de la seguridad y salubridad

de las condiciones de trabajo de sus empleados, adoptando todas las medidas o
medios necesarios y adecuados a fin de evitar los riesgos con el propósito de con-
seguir los niveles de seguridad más elevados. De tal forma que si este deber no lo
materializa en acciones concretas, y se actualizan los riesgos por causas imputa-
bles al empleador, surge la responsabilidad empresarial (en este caso de la Admi-
nistración) por incumplimiento de la obligación de seguridad. Por supuesto, todo
ello sin excluir el cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos que le
vincule directamente.
Muchas de las obligaciones instrumentales que se recogen en este precepto
son desarrolladas más específicamente en otros capítulos de la Ley. No obstante,
la obligación de seguridad requiere ser traducida en términos más concretos, ya
no solo por exigencias formales de determinación de la obligación contractual, o
de relación de servicios sino también por razones de seguridad jurídica, tanto para
la Administración como para el empleado público. Por tanto, es fundamental la
determinación del contenido de la obligación general para luego poder establecer
cuando se produce su incumplimiento que genere una responsabilidad.
Entre otras posibles, una de las formas de delimitar la obligación general es la
determinación de un «promedio óptimo» o nivel máximo adecuado de protección
del trabajador para cada uno de los riesgos que le afectan. Dicho nivel de seguri-
dad sería el resultado de un análisis riguroso de las condiciones específicas de la
relación de trabajo de cada centro, actividad, servicio o puesto, basado en conoci-
mientos técnicos actualizados y en cuya elaboración intervendrían tanto las partes
implicadas como organismos, públicos o privados, con competencias o intereses
en estas materias. Este «promedio» no debe ser entendido como un mínimo de
protección cuya mejora se encomienda en todo caso al acuerdo de los represen-
tantes de los empleados públicos y la Administración, o por la voluntad unilateral
de esta última. Además, la adopción de promedios óptimos evitaría la desigualdad
de niveles de protección para centros o servicios que podría producirse si se en-
tendiesen como mínimos mejorables.
El promedio no constituye una homogeneización a la baja de las condicio-
nes de Seguridad y Salud laboral, sino el nivel máximo posible de seguridad a
tenor de las condiciones que rodeen las relaciones de trabajo o de servicios. En
consecuencia, el promedio óptimo debe observarse rigurosamente en los térmi-
nos establecidos, puesto que se considera el adecuado para el momento tecno-
lógico en el que se crea. De este modo, todo nivel de protección por debajo del
promedio óptimo de protección significaría un incumplimiento del deber legal
y contractual de seguridad. Por el contrario, aquel que estuviera por encima (si
ello fuera técnicamente viable) posiblemente sería, en términos de protección,
innecesario, ya que, establecido el máximo adecuado de protección, sería
inadecuado en términos de coste-beneficio de seguridad, pues implicaría un
incremento en los costes de las Administraciones a cambio de unos beneficios
en seguridad inciertos. En cualquier caso, se ha de tener presente que los nive-
96
les de seguridad deberán ser modificados periódicamente cuando las circuns-

tancias así lo requieran, en función del progreso de la técnica.
Esta forma de fijación del nivel de seguridad como «promedio óptimo» aco-
ta el ámbito del deber de seguridad, en el sentido de que este queda plenamente
integrado por el contenido de los niveles máximos. Es decir, existiría una equi-
valencia entre el deber de seguridad y el promedio óptimo de protección, de tal
forma que el contenido de la obligación general sería equiparable con el conte-
nido de los promedios óptimos establecidos. Ello puede producir un efecto re-
ductor, esto es, los empleadores públicos se limitarían a cumplir en sus justos
términos los límites impuestos por la norma. Por el contrario, es el precio que
se tendría que pagar a cambio de la seguridad jurídica que supondría el hecho
de que, cualquiera que sea la Administración, estatal, local o autonómica, a la
hora de organizar el sistema de prestación de servicios, conociera la normativa
específica de riesgos profesionales de forma adecuada, lo que implicaría a su
vez que sabría qué comportamientos son ilícitos. Al mismo tiempo, todo ello
ayudaría a los empleados públicos a la hora de exigir su cumplimiento. Por otra
parte, también produciría una homogeneización en los niveles de protección
entre los centros que prestan unos mismos servicios o entre puestos de trabajo
de las mismas características.
Los poderes públicos deben velar por el exacto cumplimiento de la seguri-
dad y salud laboral, no ya solo porque la Constitución así se lo atribuye ex
art. 40.2 sino porque la Ley se encarga de establecer las responsabilidades ad-
ministrativas de los incumplimientos de las obligaciones que ella misma regula,
entre la que se encuentra la obligación general de seguridad. Además, la misma
LPRL, dando un paso cualitativo muy importante, se encarga de delimitar tanto
esa obligación general como de establecer los principios, ex art. 15, que deben
ser utilizados para concretar la «protección eficaz» que debe facilitar e intentar
conseguir el empleador. Lo que ocurre es que aquí coincide poder público que
garantiza la seguridad laboral con poder público empleador. Supone el auto-
control del cumplimiento de la obligación. No obstante, no debiera producir
distorsiones porque se predicaría con el ejemplo.
De este modo, la Administración Pública se convierte en el garante de segu-
ridad frente a los empleados públicos que prestan servicios en sus centros, aun
cuando los riesgos se produzcan por actos imprudentes de estos, excluyendo el
caso, claro está, de la imprudencia temeraria y sin que suponga coste alguno
para esos empleados, y frente a ella misma que debe velar por el cumplimiento
de su deber general de seguridad de manera efectiva, así como para soportar las
responsabilidades que le correspondan por el incumplimiento de su deuda. Y
ello es así porque la Administración siempre es el único responsable del incum-
plimiento de la obligación general, incluso, por actos de las personas que ten-
gan encargadas estas tareas. Es obvio que la Ley le concede la posibilidad de
ejercer las acciones que le correspondan y de exigir las responsabilidades a sus
empleados, sin que esto le exima de las suyas. Por ello, es necesario hacer un
97
alto en el camino en este punto para analizar, siquiera someramente, cuál es el

nivel de diligencia que se le debe exigir al empleador público para dar cumpli-
miento exacto a su obligación.
3.2. La diligencia exigible a la Administración Pública
El análisis de la diligencia del empresario (sea público o privado), sobre

todo si nos referimos al cumplimiento de la obligación general, se realiza desde
el punto de vista de la descripción de su conducta. Es decir, para conocer si la
Administración ha tutelado debidamente el derecho a la seguridad y salud en el
trabajo deberemos conocer si ha observado la diligencia debida en el cumpli-
miento de su obligación general –esto es extensible a las llamadas obligaciones
instrumentales– debido a que si ha observado su deber de cuidado difícilmente
se podrá mantener que su conducta no es tuteladora.
La primera observación que hay que realizar es que la LPRL y sus desarro-
llos reglamentarios se configuran como normas de carácter de derecho necesa-
rio mínimo indisponible (art. 2.2); disposiciones mínimas que pueden ser me-
joradas mediante los Convenios colectivos (normas convencionales aplicables
a los empleados públicos laborales). Por tanto, la Administración cumpliría su
obligación de seguridad con el cumplimiento exacto de las disposiciones míni-
mas que establece la Ley y sus normas de desarrollo.
Como fácilmente se puede deducir, esta afirmación no puede ser tajante,
sino que deben tenerse en cuenta otros factores, ya que se está hablando, no se
olvide, de la vida e integridad física de los empleados. Lo primero que se debe
señalar es que la participación de los interlocutores sociales es un elemento
esencial a la hora de concretar la obligación de seguridad. La intervención de
representantes de los empleados y las Administraciones en la determinación
de los niveles de seguridad conlleva un mayor acercamiento a la realidad de los
riesgos de los centros y servicios. Sin embargo, no es conveniente dejar única-
mente a la autonomía colectiva el establecimiento de las condiciones de Segu-
ridad y Salud laboral. En consecuencia, es necesaria la intervención de la Ad-
ministración como tuteladora de este derecho, tanto en la elaboración de dichos
niveles como en el control de su aplicación. La finalidad que se persigue es
evitar que la concreción de esta obligación quede relegada a un segundo plano
en la negociación de un convenio colectivo o acuerdo, al existir otras materias
de mayor importancia para las partes negociadoras (sobre todo para los emplea-
dos públicos laborales) como son salarios, tiempo de trabajo, partidas sociales,
etcétera. Situación que se acentúa más, si cabe, en épocas de crisis económica
como la actual.
Pero por otra parte, y como ya se ha expuesto anteriormente, el sujeto obli-
gado al deber de seguridad es la Administración. La determinación del deber de
seguridad desde el derecho positivo viene establecido, como ya se ha señalado,
98
en el artículo 14 de la LPRL, donde se regula en qué consiste dicha obligación

empresarial que se debe recordar de nuevo: «garantizar la seguridad y la salud
de los empleados públicos en todos los aspectos relacionados con el trabajo. A
estos efectos, en el marco de sus responsabilidades, la Administración realizará
la prevención de los riesgos laborales mediante la adopción de cuantas medidas
sean necesarias para la protección de la seguridad y salud de los trabajado-
res...». En el ET, el artículo 4.2 recoge el derecho del trabajador, en relación al
trabajo a: «su integridad física y a una adecuada política de seguridad e higie-
ne». Por su parte, el art. 19 del mismo cuerpo legal, proclama que: «el trabaja-
dor en la prestación de sus servicios, tendrá derecho a una protección eficaz en
materia de seguridad e higiene». Para terminar el elenco de preceptos, el art. 14
del EBEP señala que los empleados públicos tienen derecho a: «recibir protec-
ción eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo». Los derechos reco-
nocidos en estos tres preceptos del Estatuto y del EBEP implican también el
cumplimiento de ese deber del empresario a proporcionar la seguridad y salud
laboral adecuada y, por tanto, se trata de una obligación legalmente exigible.
Por lo que al Derecho Comunitario se refiere, la Directiva 89/391/CEE, del
Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para pro-
mover la mejora de la Seguridad y la Salud de los Trabajadores en el Trabajo
(DM), en su artículo 5.1 establece que «el empresario deberá garantizar la se-
guridad y salud de los trabajadores en todos los aspectos relacionados con el
trabajo». La normativa laboral sobre seguridad y salud laboral imputa objetiva-
mente ese deber al empresario (privado o público).
La atribución al empresario del deber de seguridad no debe ser interpretada
en términos absolutos sino que se deben establecer los criterios exigibles que
sirvan para delimitar el grado de diligencia que aquel debe observar para no
cometer ningún tipo de infracción. No es de extrañar, pues, que la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social deba realizar un estudio minucioso del incumpli-
miento para calificarlo como una conducta típica. La razón fundamental es que
han de considerarse numerosos factores para poder imputar el resultado a la
Administración.
El fundamento del deber de cuidado se centra en el hecho de que la Admi-
nistración es el auténtico «creador» del riesgo para el empleado, a través de la
apertura del centro de trabajo y, sobre todo, por la dirección de sus actividades
y centros y de sus recursos humanos, lo que incluye, por ejemplo, la decisión
sobre la adquisición e incorporación de las máquinas, herramientas y diseños
industriales más seguros, o la adopción de unos procedimientos de trabajo u
otros. En el campo penal, se ha afirmado algo que es perfectamente extensible
al ámbito que se está tratando: «El deber de seguridad en el trabajo del empre-
sario encuentra su fundamento material en el hecho de la creación del riesgo
para los trabajadores o la apertura de la empresa y en la titularidad del empre-
sario de un poder fáctico y jurídico de disposición sobre los procesos y la orga-
nización material de la empresa y sobre las personas que en ella participan –po-
der de dirección–, las cuales se encuentran respecto de aquél en una posición de
99
dependencia». Afirmación aplicable en su totalidad al ámbito público ya que

sus actividades y servicios son muy variados y de distinta naturaleza, a saber,
actividades de prestación de servicios en oficinas, guardas forestales, activida-
des de policía, etc.
Además, la obligación legal de la Administración, como ya se ha dicho, de
eliminar los riesgos no tiene un carácter absoluto sino que existe un margen de
riesgo permitido. En este caso, la manera de no incurrir en el ilícito administra-
tivo por incumplimiento del deber de cuidado consiste, en primer lugar, en
mantener el nivel de riesgo en el mínimo inevitable para el ejercicio de la acti-
vidad del centro o servicio; y, en segundo lugar, en ofrecer a los empleados
públicos toda la información, formación y conocimientos sobre los riesgos a los
que están expuestos, así como el respeto de los derechos de consulta y partici-
pación que la LPRL les concede.
La atribución del deber de seguridad a la Administración supone que esta
debe observar un determinado grado de cuidado y, sobre todo, que se encuentra
en «una posición de garantía» con respecto de los empleados que dependen de
ella. Su deber básico de garante implica que no puede incrementar los riesgos y
que debe mantenerse en una situación de vigilancia respecto del nacimiento y
curso del peligro. Esta posición de garantía consiste, por tanto, en evitar la le-
sión de los bienes jurídicos de los que es garante, es decir, la vida, integridad
física y salud de los empleados públicos. Por ello, se debe tender a una mayor
concreción del deber de seguridad que responda a la necesidad de conocer cuá-
les son los límites de este, fuera de los cuales la Administración no incurriría en
una conducta típica susceptible de ser sancionada. Dicha delimitación evitaría
que los Tribunales tengan que utilizar indicios, el conocimiento técnico, las
máximas de la experiencia de la actividad, centro o sector en concreto, o de la
lex artis para determinar la responsabilidad de la empleadora pública.
La diligencia exigible a la Administración tiene un ámbito muy amplio y
engloba aspectos diversos, que van desde la supervisión de las personas que
intervienen en la prestación de servicios hasta el control de la seguridad de los
procedimientos, maquinaria, materiales y herramientas que se utilizan y que
son, per se, creadores de riesgos, aspectos todos ellos que están íntimamente
conectados con el poder de dirección del empresario (empleador público). El
nivel de diligencia debe centrarse en dos máximas: a mayor riesgo mayor cui-
dado (incluyendo las conductas imprudentes de los que intervienen en la activi-
dad de servicios) y el grado de profesionalidad que tenga la Administración.
Ambos parámetros nos sirven para delimitar cuándo cabe situarse ante el están-
dar del «buen empresario» en materia de seguridad laboral. Para ello, se debe
tener en cuenta el nivel medio de empresario en el sector en cuestión y las apti-
tudes y capacidades de la Administración en concreto.
El ejercicio del poder de dirección de la Administración es un elemento
configurador del deber de cuidado. El buen dominio y la pericia en el ejercicio
de la actividad pública conlleva una mejor organización del trabajo (turnos,
100
descansos, ritmos de trabajo, medidas de urgencia, equipos de protección per-

sonal, selección del personal intermedio conforme a criterios de competencia
profesional y responsabilidad, selección del empleado conforme a su adecua-
ción al puesto de trabajo que vaya a desempeñar, instrucciones debidamente
realizadas, etc.). Además, un buen ejercicio del poder de dirección supone un
deber de vigilancia constante del proceso, un deber de cumplimiento de las
normas con la adopción de las medidas necesarias y un mayor grado de coer-
cibilidad en la exigencia del cumplimiento de las medidas a los empleados
públicos.
El estándar objetivo del buen empresario (público o privado) en materia de
seguridad dependerá de la conjunción de varios elementos que la propia LPRL
contempla en sus artículos 14 y 15, entre los que se puede citar:
1. El conocimiento de las técnicas de seguridad y si procede, como la pro-
pia Ley le exige, la actualización tanto de sus conocimientos como de la
propia tecnología, en una construcción dinámica de la deuda de seguri-
dad (art. 14.2 último inciso).
2. Que la Administración tenga la voluntad de combatir/evitar los riesgos
en su origen y aplicar y adoptar todas la medidas de prevención y medios
necesarios para proveer una «protección eficaz» con arreglo a los princi-
pios que establece el art. 15.1 que son una trascripción literal del art. 6.2
de la DM (art. 14.1 y art. 14.2).
3. El impacto del abaratamiento de costes en la prestación de los servicios
en la disminución del nivel de seguridad. Por algún autor se afirma que
lo que hay que tener en cuenta aquí es que existe una mayor flexibilidad
ante situaciones de cierre o pérdida de empleo por crisis. Sin embargo, la
propia Ley señala expresamente que en ningún caso el empresario
(la Administración, también) puede repercutir los costes de prevención
en la seguridad de los trabajadores, y el grado de peligro a los que les
expone (art. 14.5).
4. La configuración detallada o amplia que la Ley realice de la obligación
incumplida. Es evidente que cuanto más precisa sea la descripción de
la obligación, más fácil será comprobar el grado de diligencia que la
Administración ha dejado de observar a la hora de determinar sus posi-
bles responsabilidades. En caso contrario, es decir, que la obligación
no esté especificada y, por tanto, descrita en términos muy amplios,
será más confusa la determinación del cumplimiento o no de la deuda
de seguridad.
En conclusión, son muchos y difíciles de concretar los elementos confor-
madores del deber objetivo de cuidado y del deber de garante de la Adminis-
tración. Sin embargo, el grado de delimitación de los mismos servirá para de-
terminar cuándo la conducta es cumplidora o no del deber de seguridad y salud
en el trabajo. No obstante, como ya se ha apuntado, la Ley suministra los sufi-
cientes datos como para poder delimitar con una precisión bastante importante
101
el grado de diligencia exigible a la Administración a la hora de determinar sus

obligaciones y sus incumplimientos. Y es que el alcance de la deuda de segu-
ridad que tiene la Administración con sus empleados y la responsabilidad en la
que se integra esa deuda, provocan que a la hora de determinar su participa-
ción causal, una vez producido el accidente de trabajo o una enfermedad pro-
fesional, sea aquella la que deba de probar que su actuación fue diligente.
Varias han sido las sentencias que han apoyado esta tesis. Baste citar, a modo
de ejemplo, la Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2010 (RJ
2010/6775) o de 18 de mayo de 2011 (RJ 2011/4985). Es la única manera que
la Administración tiene de enervar su posible responsabilidad, acreditando
que ha agotado toda la diligencia exigible, más allá –incluso–, de las exigen-
cias reglamentarias.
Consideraciones acerca del alcance del Derecho a la Seguridad y

3.3.
Salud en el Trabajo
Una Ley tan compleja como es la de Prevención de Riesgos Laborales ne-

cesitaba, sin lugar a dudas, de un desarrollo específico y detallado del alcance
y contenido de las obligaciones que, de forma general, vienen establecidas en
la misma. Es cierto que el volumen de normas reglamentarias de desarrollo de
la Ley ha sido ingente; pero también lo es que ha estado marcada por una regu-
lación, en unos casos de aspectos concretos (sustancias, riesgos específicos) y
en otros técnicos (tal es el caso de la adaptación de la normativa en distintos
ámbitos, siendo el más significativo el de la Administración Pública). Pero,
pese a lo dicho, lo que no ha existido es un acercamiento y un detalle de ese
conjunto de obligaciones previstas legalmente y que claramente precisan de
unos desarrollos reglamentarios; aunque solo fuese por razones de seguridad
jurídica. No obstante, esta no es la única razón que justifica una regulación más
concreta sino que existen otras que inciden directamente en la consecución de
uno de los objetivos que se marcaba la Ley: el desarrollo, afianzamiento y con-
cienciación de una cultura preventiva de trabajadores y empresarios (de la Ad-
ministración y de los empleados públicos) que todavía no se ha alcanzado ple-
namente.
En efecto, una de las piedras angulares de la regulación era la integración
de la prevención en la empresa, principio preventivo sustentador de todo el
sistema. Se pretendía que los empresarios/Administraciones asumieran la pre-
vención como un elemento más conformador de la actividad empresarial o
pública, y no como un elemento secundario y no prioritario en el sistema pro-
ductivo o de la prestación de los servicios. Este objetivo tampoco ha sido im-
plantado suficientemente en la sociedad. Es cierto que la Ley exigía la creación
o, en su caso, el concierto de los servicios de prevención como instrumentos
claves, innovadores, de apoyo y asesoramiento, y, por supuesto, de la implan-
tación de la prevención como una actividad más en la empresa/Administra-
102
ción. No obstante, de nuevo se han convertido en herramientas poco eficaces

para la integración de la seguridad y salud en las empresas. Se tiene la sensa-
ción de que se «cumple» con la constitución de aquellos, o con la contratación
de dichos servicios ajenos con las empresas acreditadas para realizar dichas
funciones, eso sí, siempre que no pidan demasiado y formalmente aparezcan
cumplidas las obligaciones exigidas. De esta realidad no se puede señalar un
solo culpable, esto es, el empresario o la Administración sino que existe una
corresponsabilidad entre este, los servicios de prevención que, en la medida en
que se les pide, intentan cumplir con el mínimo exigido, y, por supuesto, los
poderes públicos por no haber proporcionado los instrumentos de asesora-
miento, apoyo y control necesarios para un mejor y más exacto cumplimiento
de la norma.
Finalmente, se puede afirmar, sin miedo a caer en generalidades, que no ha
habido voluntad ni de los poderes públicos, ni de los sujetos implicados, empre-
sarios, sindicatos, servicios de prevención, entidades auditoras y, también, tra-
bajadores. Unos por no preocuparse de desarrollos de la Ley operativos y efica-
ces, centrados en la ayuda y asesoramiento a las empresas y en el control
efectivo del cumplimiento a través de los mecanismos necesarios, y proporcio-
nando para ello los recursos humanos, económicos y materiales precisos. Los
otros por no concienciarse de que la prevención es algo connatural a la activi-
dad productiva, y preocuparse más por los costes y por el cumplimiento formal
y de cubrir el expediente ante la Administración inspectora o auditora; los ser-
vicios de prevención y las entidades auditoras por no convencer y, en la medida
de lo posible, exigir a los empresarios o las Administraciones que apliquen los
instrumentos necesarios para cumplir con sus obligaciones, quizás porque les
ocupa más no perder clientes, o ahorrar gastos, que cumplir fielmente sus debe-
res, algunos de ellos esenciales, no solo porque suponen el cumplimiento de
toda una trama normativa sino porque se trata de proteger la seguridad y salud
de los empleados. Los sindicatos por no incidir en la negociación colectiva en
esta materia, y estar activos en otros menesteres y ámbitos de naturaleza más
patrimonial. Todas estas actuaciones no tienen nada más que como consecuen-
cia no tanto la «no cultura preventiva» sino «la cultura de la elusión del cumpli-
miento de las normas» o del «cumplimiento formal de las mismas». Todo ello
queda más gráfico con la situación de crisis económica por la que está pasando
nuestro país y que obliga, necesariamente, a ahorrar en costes. Aquí lo impor-
tante es la priorización y es donde la prevención de riesgos laborales debiera
ocupar uno de los puestos del pódium por ser de las más prioritarias con rela-
ción a otras materias.
Tampoco se puede olvidar la parcela que corresponde a los empleados, ya
que no están acostumbrados a exigir a la Administración el cumplimiento de las
medidas de seguridad. Siendo su máxima preocupación el mantenimiento del
empleo (en el caso de los interinos o laborales temporales) asumiendo el azar y
la suerte de no sufrir un accidente de trabajo. Lo que ocurre es que esta conduc-
ta tiene una eximente a considerar de gran calado y es que, en efecto, la situa-
103
ción actual del mercado de trabajo obliga al empleado a asumir el riesgo. O en

el caso del empleado público estable (funcionario, indefinido o estatutario)
donde la seguridad y salud laboral no es de su preocupación.
4. LOS PRINCIPIOS PREVENTIVOS
Los principios informadores de la acción preventivas se convierten en prin-

cipios interpretativos de la obligación general de seguridad. Se encuentran re-
cogidos en el art. 15 de la LPRL. Se trata de un conjunto de criterios interpreta-
tivos que determinan una especie de guía de manejo de todo el marco
normativo de prevención que, como ya se ha mencionado, es complejo, singu-
lar e interdisciplinar. Pero, sobre todo, para lo que sirven es para concretar el
alcance de la obligación general del empresario, también de las instrumentales;
marcan el deber hacer en la empresa.
A continuación se destacarán los aspectos principales de estos principios,
subrayando aquellos caracteres que los caracterizan ya que estos principios tie-
nen como objetivo orientar a la Administración en el cumplimiento de su deber
general de seguridad. Para que realmente sean eficaces es necesario que se
cumplan en sus estrictos términos. Estos son:
1. Evitar los riesgos: Es el principio más importante de todos y tiene un
sentido complejo. Supone la exclusión de todo daño cierto a la seguridad
y salud del trabajador. No hay cumplimiento correcto si se parte de la
aceptación del daño o lesión. Por tanto, todo daño seguro o muy probable
debe ser evitado. Conlleva necesariamente la adopción de cuantas medi-
das lo eviten y solo cuando sea imposible la eliminación del riesgo es
cuando se tiene que acudir a la vigilancia y control de ese riesgo. Es ló-
gico que la Administración debe identificarlo para después de evaluado
pueda ser controlado y minimizado.
2. Evaluación de riesgos: Es el dictamen de la situación de riesgo y de las
medidas que se deben adoptar para eliminarlo y atenuarlo. Para ello, la
Administración debe proceder al diagnóstico de la situación recabando
toda la información suficiente para hacerse la idea cierta de la misma.
Cuál es la causa y origen para poder estar convencida de cuáles son las
actuaciones que tiene que seguir dependiendo de la gravedad. Obliga
necesariamente a tener en cuenta la evolución de la técnica que es la que
marca hasta dónde debe llegar el esfuerzo y el deber de seguridad de la
Administración.
3. Adaptar el trabajo al empleado: Este principio es transcendental porque
los puestos de trabajo son el origen, en muchas ocasiones, de riesgos para
la seguridad y salud de los empleados públicos. Se hace imprescindible
en el diseño del puesto de trabajo la adaptación a las tareas y a las capa-
cidades de cada empleado.
104
4. Principio de atenuación del riesgo inevitable: La LPRL acepta con carác-

ter excepcional las situaciones dadas de riesgo, siempre y cuando haya
sido evaluado, controlado y combatido, con el objetivo de que sea el
menor posible, aplicando todos los recursos que la tecnología pone a
disposición de la Administración. Es decir, la norma considera que hay
un margen de riesgo en algunas actividades que no se puede evitar, lo que
obliga previamente a tomar cuantas medidas sean necesarias para que los
riesgos desaparezcan o se eviten. De esta forma, es preciso, sustituir lo
peligroso por lo que entrañe poco o ningún peligro.
5. Principio de combatir los riesgos en su origen: Es a partir de la informa-
ción recogida mediante la evaluación de riesgos, cuando la Administra-
ción es consciente de las situaciones de riesgo y peligro que tiene su
centro o servicio. Al mismo tiempo, le servirá para realizar una prioriza-
ción de las medidas a adoptar conforme a la urgencia y gravedad de di-
chas situaciones.
6. Planificación de la prevención: Es un principio básico de cualquier ac-
ción preventiva. La Administración debe constantemente buscar la mejo-
ra continua de la acción preventiva, integrando aquellos aspectos que son
esenciales, la técnica, la organización del trabajo, las condiciones como
se presta, los factores ambientales, etc. Esto conlleva una planificación
de carácter interdisciplinar que va más allá de la evitación o eliminación
de los riesgos en su origen, y que, por tanto, también tiene que contem-
plar los aspectos ergonómicos o psicosociales que, lógicamente, mejoran
las condiciones de trabajo.
7. Preeminencia de la protección colectiva a la individual: La seguridad en
la Administración no es algo que afecte solo a los puestos de trabajo, o a
las tareas singularmente consideradas sino que su dimensión es general-
mente colectiva. El empresario, en este caso la Administración, debe
proporcionar las instrucciones adecuadas a los empleados ya que es el
titular y responsable de organizar y ordenar las tareas que conducen a la
obtención de un nivel de seguridad adecuado. Los equipos de protección
individual son el último medio a utilizar a la hora de prevenir o proteger
a los trabajadores, puesto que la colectiva es mucho más eficaz al prote-
ger a un mayor número de empleados como colectivo.
5. LA ADAPTACIÓN DE LA NORMATIVA EN MATERIA DE

PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES A LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
La constitucionalización de la seguridad y salud laboral en el art. 40 CE

supone, sin lugar a dudas, concederle un carácter universal a la protección de
todos aquellos trabajadores y empleados públicos que, de una forma u otra,
prestan servicios para las empresas, para la Administración Pública o para la
105
sociedad, independientemente de la naturaleza que tenga la relación jurídica

que les una a ellas. Pues bien, este derecho a la seguridad y salud laboral queda
expresamente recogido, como ya se ha señalado, primero (por tiempo de apro-
bación y por ser la norma base) en la LPRL y, por ende, en el EBEP. Dicho
esto, se puede afirmar que este derecho subjetivo tiene el mismo contenido y
alcance para todos los colectivos que están incluidos dentro del campo de apli-
cación de la LPRL. Partiendo de esta afirmación, hay que señalar que, como no
podría ser de otra manera, es difícil justificar una discriminación de tutela de
derechos por la única diferencia de ser trabajador o empleado público. Esto sin
tener en cuenta que la propia normativa comunitaria exige la extensión de la
protección de la seguridad y salud laboral a las Administraciones Públicas
(DM). Por ello, la tutela que se otorga es de corte horizontal, se aplica a cual-
quier persona que realice una actividad profesional en cualquier sector, sea
público o privado.
Consecuentemente con lo anterior, en principio, no existirían diferencias
aplicativas del derecho a la seguridad y salud laboral para Administración Pú-
blica. Sin embargo, esto no es así en términos absolutos, entre otras cosas por
las peculiaridades del empleo en las Administraciones públicas. Así, la norma-
tiva en prevención de riesgos laborales prevé (LPRL en su art. 3) que en el
ámbito de lo público se necesita de adaptaciones y de determinadas especiali-
dades por razón de la actividad, sector o servicio. En este sentido, hay que se-
ñalar que, como ya se ha visto en el capítulo anterior, hay ciertos casos para
los que la norma contempla expresamente la necesidad de adaptación, mientras
que en otros, algunos colectivos cuando lleven a cabo determinadas actividades
van a quedar excluidos del ámbito de aplicación de la LPRL y solo se les va a
proteger en la medida de lo posible. Pero lo cierto es que esa adaptación, a la
que se ha hecho referencia, en realidad es precisa, en mayor o menor medida,
para todo el personal al servicio de la Administración; de hecho, tal y como ya
se analizó, la propia LPRL establece que se aplica «con las peculiaridades que,
en este caso, se contemplan en la presente Ley o en sus normas de desarrollo»
para los sujetos que prestan servicios para la Administración Pública a partir de
un vínculo laboral, o de carácter administrativo o estatutario.
Esta adaptación o establecimiento de peculiaridades se puede encontrar, en
el ámbito de la Administración General del Estado, con el RD 67/2010, de 29
de enero, de adaptación de la legislación de prevención de riesgos laborales a la
Administración General del Estado. Ello no obsta, para que las CCAA puedan,
también, aprobar normas que establezcan un régimen especial adaptado a sus
características, o para determinados colectivos de sus empleados públicos. Bas-
te citar, a modo de ejemplo, el Decreto 129/2007, de 9 de noviembre, de adap-
tación de la legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la Administra-
ción de la Comunidad Autónoma de La Rioja; el Decreto Foral 55/2010, de 13
de septiembre, por el que se establecen las normas sobre prevención de riesgos
laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo de la Policía Foral de
Navarra; el Decreto 168/2009, de 29 de septiembre, por el que se adapta la
106
normativa sobre prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administra-

ción Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias y sus Organismos Autó-
nomos; o el Acuerdo de 1 de enero de 2005 de la Administración y las Organi-
zaciones Sindicales sobre adaptación de la Normativa en Prevención de Riesgos
Laborales a la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
La adaptación mediante normas de carácter general (reglamentos) no supone,
en ningún caso, deslegalización de la materia de prevención de riesgos laborales.
Lo que debe significar es una acomodación a las circunstancias y características
de cada Administración, entendida en sentido amplio. De este modo, de una
lectura rápida de las normas, se llega a la conclusión de que, en muchos casos,
las adaptaciones que se han producido, sobre todo, en las normas generales, son
meras transcripciones de las normas preventivas con pocas particularidades.
A continuación se hará un análisis comparativo de RD 67/2010, por ser la
norma principal, con la LPRL, destacando los aspectos más significativos que
presenta.
Como ya se ha referido, la LPRL preveía la adaptación de la normativa pre-
ventiva a las Administraciones Públicas, en general y, en particular, para algu-
nas materias, entre las que cabe citar conforme a los arts. 31, 34 y 35 de la
LPRL y disposición adicional cuarta del RSP, las de participación y represen-
tación, la organización de los recursos para el necesario desarrollo de las acti-
vidades preventivas, la delimitación y nivel de formación del personal que las
llevaría a cabo, el control del cumplimiento y evaluación de la acción preventi-
va de las medidas como alternativa a las auditorías de los sistemas de gestión
de la prevención, etc. La primera norma que cumplía con este mandato fue el
RD 1488/1998, de 10 de julio, de adaptación de la legislación de prevención de
riesgos laborales a la Administración General del Estado (si bien anteriormente
se había publicado una instrucción en el mismo sentido –Instrucción nº 1098,
de 26 de febrero de 1996, por la que se dictan normas para la aplicación en la
Administración del Estado de la Ley 31/1995, de 8 noviembre, de Prevención
de Riesgos Laborales–). El RD 1488/1998 era una norma pionera en la materia
ya que no había experiencia alguna en campos como el de los servicios de pre-
vención, o de la organización de los mecanismos de control del cumplimiento.
Es por lo que era una norma simple, en el buen sentido, pero que quedó desfa-
sada rápidamente con los desarrollos normativos y reglamentarios tan acelera-
dos de la LPRL. Efectivamente, muchas han sido las reformas que la LPRL y
el RSP han sufrido en esos años, por lo que se hizo necesaria su revisión.
Dentro de las normas que abocaron a la sustitución del RD 1488/1998, están
las siguientes:
– La Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de
la prevención de riesgos laborales, que establece la obligatoriedad de los
planes de prevención en la empresas y lo que es más importante, la nece-
sidad de integrar la actividad preventiva en todas las organizaciones.
107
– RD 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el art. 24 de la Ley

de prevención de riesgos laborales, referido a la coordinación de activida-
des. Ámbito que ocupa un lugar muy importante en la Administración ya
que son muchas las empresas que contratan con ella y colaboran y se en-
cargan de muchas prestaciones de servicios o realización de trabajos. No
se puede olvidar que dentro de la Administración Pública, las actividades
son muy diversas y de distinta naturaleza, desde la ejecución de obras
hasta el catering de comedores colectivos, o de residencias de ancianos, o
lavanderías para hospitales o, incluso, mantenimiento y vigilancia de los
centros públicos.
– También se fue generando un gran número de normas que afectaban a
colectivos específicos como policía, militares, guardia civil, etc. Y que,
por supuesto, necesitan de una normativa básica, adaptada y actualizada
de la que partir para su desarrollo.
– Por último, la aprobación de una de las normas más importantes, ya men-
cionada anteriormente, el EBEP. Cualquier normativa, también la preven-
tiva, que afecta a los empleados públicos debe de estar en consonancia y
coordinada con la norma de base. Este es uno de los elementos que exigía
la renovación del RD que se viene comentando.
Todo ello provocó un desfase de la norma que necesitaba de actualización. Al
hilo de lo anterior, se debía tener en cuenta la política del Estado en materia de
Seguridad y Salud Laboral y la aprobación por el Consejo de Ministros del 29 de
junio de 2007 de la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo 2007-
2012 que marcó, aun más si cabe, esa necesidad. De hecho, la Estrategia señala
en su introducción que «las Administraciones Públicas, en su condición de em-
pleadores, deberán hacer plenamente efectivo el derecho de los empleados públi-
cos a recibir protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo, tal y
como se reconoce en la reciente Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico
del empleado público, para lo cual las Administraciones Públicas deberán cum-
plir también lo exigido a las empresas en el ámbito privado, esto es: lograr un
mejor y más eficaz cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos labo-
rales, mejorar la eficacia y calidad de las actividades preventivas y fortalecer y
favorecer la implicación de los empleados públicos en la mejora de la seguridad
y la salud en el trabajo». Esta consideración se acompañaba con una conclusión
muy relevante y es que «la aplicación de la normativa de prevención de riesgos
laborales a los empleados públicos ha presentado insuficiencias que es necesario
corregir». Esta conclusión venía a señalar que los logros en materia de preven-
ción de riesgos laborales estaban aún lejos de cumplir las expectativas que generó
en su momento la aprobación de la LPRL.
Es por todo esto que se justifica la aprobación del RD 67/2010 que se marca
como objetivo, así lo señala su Exposición de Motivos, corregir esas deficien-
cias y mejorar la eficacia de la actuación preventiva de la Administración Ge-
neral del Estado.
108
5.1. Aspectos más relevantes de la normativa de adaptación.

El RD 67/2010 de adaptación de la legislación de prevención
de riesgos laborales a la Administración General del Estado
Las políticas de prevención de riesgos laborales públicas van encaminadas a

la adopción de medidas dirigidas a la evitación de accidentes de trabajo o enfer-
medades profesionales. Por tanto, toda la normativa debe adaptarse a la elimi-
nación y minimización de los riesgos. Como ya se ha señalado en páginas ante-
riores, el deber general de seguridad corresponde a los poderes públicos y, por
eso, estas políticas tienen como objetivo principal su exacto cumplimiento. La
normativa de prevención de riesgos laborales tiene un carácter globalizador
donde destacan normas que directa y específicamente tienen carácter preventi-
vo y otras que indirectamente y de foma inespecífica afectan a este ámbito
(normas jurídico-técnicas, de seguridad industrial, etc.). Para lo que aquí inte-
resa, se analizarán las primeras ya que las normas indirectas –aunque también
son aplicables– no aportan ninguna peculiaridad en el campo de lo público.
El punto de partida del RD que se estudia es la LPRL, que se presenta como una
norma-marco para todo el entramado normativo en la materia. No obstante, este
marco general queda bastante difuminado cuando se establecen las peculiaridades
de la Administración Pública (aunque la propia LPRL lo prevea). Al hilo de lo
anterior, se establece que la LPRL es aplicable a todas las prestaciones de servicios
independientemente de la relación jurídica que una al empleado con el empleador
(público o privado) pero luego se torna y es, precisamente, el vínculo jurídico de la
prestación y, en parte, la naturaleza de la Administración, la que determina las di-
ferencias y especialidades que se establecen. Aun así, hay materias que, aunque el
RD 67/2010 hace referencias a ellas, como por ejemplo, la coordinación de activi-
dades o los recursos preventivos, luego suponen una remisión a la normativa co-
mún de la LPRL. Con independencia de que a la hora de aplicar la regulación
tenga que adaptarse a las singularidades de la Administración Pública. Además, el
propio RD 67/2010 establece que las materias que no regule se regirán por la nor-
mativa general (disposición adicional sexta). Todo ello, a su vez, debe conjugarse
con la legislación de Función Pública que varía dependiendo de la Administración
de la que se trate. Lo que, finalmente, parece ser una aplicación uniforme de la
norma se convierte en un entramado complejo de determinación normativa.
De hecho, la propia disposición adicional tercera de la LPRL establece el ca-
rácter básico de la LPRL y las posibilidades que tienen las distintas Administra-
ciones Públicas, sea la general, la autonómica o la local, de ejercer sus competen-
cias, haciéndolas depender de la materia. En efecto, este precepto determina que:
«Disposición adicional tercera. Carácter básico. 1. Esta Ley, así como las nor-
mas reglamentarias que dicte el Gobierno en virtud de lo establecido en el artículo
6, constituyen legislación laboral, dictada al amparo del artículo 149.1.7 de la
Constitución. 2. Respecto del personal civil con relación de carácter administrativo
o estatutario al servicio de las Administraciones Públicas, la presente Ley será de
aplicación en los siguientes términos:
109
a) Los artículos que a continuación se relacionan constituyen normas básicas

en el sentido previsto en el artículo 149.1.18 de la Constitución: 2, 3, apar-
tados 1 y 2, excepto el párrafo segundo, 4, 5, apartado 1, 12, 14, apartados
1, 2, excepto la remisión al capítulo IV, 3, 4 y 5, 15, 16, 17, 18, apartados 1
y 2, excepto remisión al capítulo V, 19, apartados 1 y 2, excepto referencia
a la impartición por medios propios o concertados, 20, 21, 22, 23, 24, apar-
tados 1, 2, 3 y 6, 25, 26, 28, apartados 1, párrafos primero y segundo, 2, 3 y
4, excepto en lo relativo a las empresas de trabajo temporal, 29, 30, aparta-
dos 1, 2, excepto la remisión al artículo 6.1.a, 3 y 4, excepto la remisión al
texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, 31, apartados 1,
excepto remisión al artículo 6.1.a, 2, 3 y 4, 32 bis, 33, 34, apartados 1, pá-
rrafo primero, 2 y 3, excepto párrafo segundo, 35, apartados 1, 2, párrafo
primero, 4, párrafo tercero, 36, excepto las referencias al Comité de Seguri-
dad y Salud, 37, apartados 2 y 4, 42, apartado 1, tercero. Disposición Desig-
nación de delegados de Prevención en supuestos especiales. Disposición
transitoria, apartado 3º.
Tendrán este mismo carácter básico, en lo que corresponda, las normas re-
glamentarias que dicte el Gobierno en virtud de lo establecido en el artículo
6 de esta Ley.
b) En el ámbito de las Comunidades Autónomas y las entidades locales, las
funciones que la Ley atribuye a las autoridades laborales y a la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social podrán ser atribuidas a órganos diferentes.
c) Los restantes preceptos serán de aplicación general en defecto de normativa
específica dictada por las Administraciones Públicas, a excepción de lo que
resulte inaplicable a las mismas por su propia naturaleza jurídico-laboral.
3. El artículo 54 constituye legislación básica de contratos administrativos,
dictada al amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución».
Pues bien, esto supone una delimitación entre las materias que se considerán
básicas y las que no, teniendo la posiblidad de ser asumidas por las CCAA.
Sobre este aspecto, se volverá más adelante.
Se puede afirmar, en primer lugar, que el marco general es la equiparación
de derechos y obligaciones preventivas de los empleados públicos con los tra-
bajadores del sector privado. En principio, todas las obligaciones contenidas en
la LPRL son de aplicación; desde la obligación general hasta los principios
preventivos, pasando por todas las obligaciones instrumentales que se estable-
cen en la norma; si bien, como ya se verá, en algunos casos presentan singula-
ridades dependiendo de la Administración o del colectivo de empleados públi-
cos del que se trate. Lo mismo ocurre con las obligaciones de los trabajadores
contempladas en el art. 29 de la LPRL, que extienden su cumplimiento al em-
pleado público y que de no hacerlo constituirá la falta correspondiente que po-
drá se sancionada disciplinariamente por el empleador.
Las características principales de esta norma reglamentaria son las siguien-
tes: en la mayoría de las prescripciones que establece no se vislumbran peculia-
ridades importantes, sino meras transcripciones o remisiones a la LPRL. La
110
Administración General de Estado, dependiendo de su estructura organizativa

y territorial, de los riesgos que presentan y su incidencia en los empleados pú-
blicos, deberá organizar los recursos y medios necesarios para llevar a cabo una
prevención integral, siempre potenciándola con recursos propios (art. 7 RD).
Estos recursos son tres, la constitución de un servicio de prevención propio,
recurrir a un servicio de prevención ajeno, o la designación de empleados pú-
blicos que, teniendo la formación y el nivel de conocimientos adecuados, lleven
a cabo las acciones preventivas. En todo caso, será imprescindible constituir un
servicio de prevención propio que contará, al menos, con dos especialidades
preventivas conforme al art. 24 del RSP. Ahora bien, se podrá asumir parcial-
mente la actividad preventiva por un servicio de prevencion ajeno cuando, en
los servicios centrales de los Departamentos Ministeriales y Organismos Públi-
cos, cuenten con más de 500 empleados públicos o aquellos que tengan entre
250 y 500 y desarrollen actividades del Anexo I del RSP. Estas actividades son:
1. Trabajos con exposición a radiaciones ionizantes en zonas controladas
según Real Decreto 53/1992, de 24 de enero, sobre protección sanitaria
contra radiaciones ionizantes.
2. Trabajos con exposición a agentes tóxicos y muy tóxicos, y, en particu-
lar, a agentes cancerígenos, mutagénicos o tóxicos para la reproduc-
ción, de primera y segunda categoría, según Real Decreto 363/1995, de
10 de enero, que aprueba el Reglamento sobre notificación de sustan-
cias nuevas y clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peli-
grosas, así como Real Decreto 1078/1993, de 2 de julio, sobre clasifica-
ción, envasado y etiquetado de preparados peligrosos y las normas de
desarrollo y adaptación al progreso de ambos.
3. Actividades en que intervienen productos químicos de alto riesgo y son
objeto de la aplicación del Real Decreto 886/1988, de 15 de julio, y sus
modificaciones, sobre prevención de accidentes mayores en determina-
das actividades industriales.
4. Trabajos con exposición a agentes biológicos de los grupos 3 y 4, según
la Directiva 90/679/CEE y sus modificaciones, sobre protección de los
trabajadores contra los riesgos relacionados a agentes biológicos duran-
te el trabajo.
5. Actividades de fabricación, manipulación y utilización de explosivos,
incluidos los artículos pirotécnicos y otros objetos o instrumentos que
contengan explosivos.
6. Trabajos propios de minería a cielo abierto y de interior, y sondeos en
superficie terrestre o en plataformas marinas.
7. Actividades en inmersión bajo el agua.
8. Actividades en obras de construcción, excavación, movimientos de tie-
rras y túneles, con riesgo de caída de altura o sepultamiento.
9. Actividades en la industria siderúrgica y en la construcción naval.
111
10. Producción de gases comprimidos, licuados o disueltos o utilización

significativa de los mismos.
11. Trabajos que produzcan concentraciones elevadas de polvo silíceo.
12. Trabajos con riesgos eléctricos en alta tensión.
En el ámbito provincial se creará un servicio de prevención propio en todos
los servicios no integrados o en Delegaciones de organismos públicos que
cuenten en una provincia con más de 500 empleados o entre 250 y 500 cuando
realicen actividades incluidas en el mencionado Anexo del RSP. También ha-
brá un servicio de prevención propio para más de una provincia en los Departa-
mentos Ministeriales u organismos públicos que en el conjunto sumen más de
500 empleados públicos, o, jugando con la misma regla, en aquellos de entre
250 y 500 que presten servicios en las actividades del Anexo I del RSP. En este
caso, la decisión de su constitución tiene que venir avalada por un informe pre-
vio de la Comisión que prevé el art. 4.3 del RD 67/2010 en el que se contempla
que en «el ámbito de cada Departamento u organismo público, cuando así se
acuerde en los mismos y siempre que exista más de un Comité de Seguridad y
Salud, podrán existir sendas Comisiones de Prevención de Riesgos Laborales
que, en su caso, se constituirán o adaptarán, si ya estuvieran constituidas, de
acuerdo con los criterios generales de ordenación de mesas de negociación es-
tablecidos por el EBEP». Además, se podrá constituir un servicio de preven-
ción propio si la peligrosidad de la prestación realizada así lo requiere. También
podrá constituirse servicios de prevención mancomunados en los departamen-
tos u organismos públicos que desarrollen actividades simultáneas en un mismo
edificio o en un área territorial limitada (art. 7 del RD 67/2010 en concordancia
con el 21 del RSP)
Todo lo anterior, desde luego, puede alterarse cuando la estructura organi-
zativa y ministerial así lo demande, pudiendo recurrir, por ejemplo, a uno o
varios servicios de prevención ajenos. Además, en aquellos casos donde no sea
necesario constituir servicios de prevención propios o mancomunados, se podrá
designar a uno o varios empleados públicos con la capacitación y formación
suficiente para realizar las actividades preventivas.
Todo el sistema de gestión de la prevención en el ámbito de la Administra-
ción General del Estado debe someterse a auditorías y evaluaciones externas de
forma periódica. Estas auditorías las realizará el Instituto Nacional de Seguri-
dad y Salud en el Trabajo o, depende del caso, el Consejo de Seguridad Nuclear
según la normativa específica de aplicación.
El RD 67/2010 no presenta peculiaridades con relación a los órganos de
representación de los trabajadores. En efecto, los delegados tienen las faculta-
des y competencias que la LPRL les otorga. Son designados por los represen-
tantes del personal, por un lado, de los funcionarios en la Junta de Personal y,
por otro, de los empleados públicos laborales en el Comité de empresa. El nú-
mero de delegados de prevención se ajusta a la escala del art. 35 de la LPRL.
112
La Administración proporcionará la formación y los medios para el buen ejer-

cicio de sus funciones. Con relación a otros órganos como el Comité de Segu-
ridad y Salud, tampoco existen grandes diferencias entre la LPRL y el RD
67/2010. Tiene las competencias y facultades que cualquier otro que se consti-
tuya en el ámbito privado. En cada provincia se constituye un comité que lo
compondrán los delegados de prevención y los representantes de la Administra-
ción en igual número. Este Comité dependerá de la Subdelegación del Gobier-
no (art. 6 del RD). Se podrá acordar la creación de un Comité Intercentros en
aquellos supuestos de Departamentos u organismos que cuenten con varios
centros dotados de Comité cada uno de ellos.
Por último, el art. 4.2 del RD 67/2010 crea un órgano específico de partici-
pación, la Comisión Técnica de Prevención de Riesgos Laborales. La Comi-
sión Técnica de Prevención de Riesgos Laborales, dependiente de la Mesa Ge-
neral de Negociación de la Administración General del Estado, regulada por el
artículo 36.3 del EBEP. Es el órgano específico de participación y negociación
de las organizaciones sindicales en materia de prevención de riesgos laborales,
según se establece en el artículo 37 del citado Estatuto Básico y que sirve para
la negociación de todas aquellas materias y condiciones de trabajo comunes al
personal funcionario, estatutario y laboral de cada Administración Pública. Se
constituirá una Mesa General de Negociación en la Administración General del
Estado, en cada una de las Comunidades Autónomas, Ciudades de Ceuta y
Melilla y Entidades Locales. Son de aplicación a estas Mesas Generales los
criterios establecidos, tomando en consideración en cada caso los resultados
obtenidos en las elecciones a los órganos de representación del personal fun-
cionario y laboral del correspondiente ámbito de representación. Además, tam-
bién estarán presentes en estas Mesas Generales, las Organizaciones Sindicales
que formen parte de la Mesa General de Negociación de las Administraciones
Públicas siempre que hubieran obtenido el 10% de los representantes a perso-
nal funcionario o personal laboral en el ámbito correspondiente a la Mesa de
que se trate.
5.2. Las competencias de las CCAA
Estas Administraciones Públicas podrán aprobar las normas que estimen

oportunas sobre las materias que la LPRL no establece con carácter básico.
Estas materias, entre otras, son:
– Aprobación de normas preventivas.
– Materias sobre promoción y fomento de la educación y enseñanza preven-
tiva en las Administraciones Públicas (art. 5.2 y 5.3 LPRL).
– En materia de desarrollo reglamentario de la LPRL (art. 6 LPRL).
– Sobre actuaciones del INSHT y de la CNSST y de las de las Administracio-
nes competentes en materia laboral y sanitaria (arts. 7, 8, 10 y 13 LPRL).
113
– Sobre coordinación interadministrativa en materia preventiva (art.11

LPRL).
– En materia de coordinación de actividades (art. 24 LPLR), de ETT's
(art. 28 LPRL), de menores (art. 27 LPRL).
– Sobre auditorías (art. 30 LPRL).
– Materias de actuación de las mutuas de Accidentes de Trabajo y Enferme-
dades Profesionales (art 32 LPRL).
– Materias de acreditación de los servicios de prevención ajenos (art. 31
LPRL).
– Derechos de participación y representación (art. 34 LPRL).
– Sobre requerimientos de la ITSS y paralización de trabajos o suspensión o
cierre de centros de trabajo (arts. 43, 44 y 53 LPRL).
– Planes de organización de la actividad preventiva (DA 8ª LPRL).
– Cooperativas (DA 9ª y 10ª LPRL).
– Etc.
Las CCAA, aunque no pueden entrar a conocer de los contenidos sustancia-
les, sí que pueden aprobar normativa complementaria de ejecución y desarrollo
respetando, en todo caso, dichos contenidos básicos.
Casi todas las CCAA tienen normas de adaptación de la normativa preven-
tiva como ya se ha citado reiteradamente en este y en capítulos anteriores. Pero
la característica principal a todas ellas, es que toman de base la regulación que
se aplica a la AGE, en concreto, en un primer momento, el RD 1488/1998, y,
en la actualidad, el RD 67/2010, que, como es sabido, deroga al anterior, y solo
se destacan en un mayor o menor desarrollo y concreción de las materias adap-
tándolas a la estructura organizativa que tengan. Sobre todo en las materias
concernientes a la gestión de la prevención, a los servicios de prevención y a
determinados colectivos. Por lo demás, suelen traer a sus textos normativos los
contenidos de la LPRL y de la citada regulación.
114
Capítulo 4
OBLIGACIONES ESPECÍFICAS EN PREVENCIÓN DE
RIESGOS LABORALES

Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Ana Moreno Márquez
Profesora Contratada Doctora
SUMARIO: 1. Preliminar: la integración de la prevención y las obligaciones espe-

cíficas en la Administración Pública.–2. El Plan de prevención. 2.1. Contenido y al-
cance del Plan de prevención. 2.2. Técnicas para la elaboración del Plan de prevención.
2.3. Ejemplos de regulaciones específicas de adaptación del Plan de prevención.
2.4. Algunos problemas de adaptación del Plan de prevención a la Administración Pú-
blica.–3. La evaluación de riesgos laborales.–4. La planificación de las actividades
preventivas.–5. La obligación de informar.–6. La obligación de formación.–
7. La obligación de vigilancia de la salud.–8. La obligación de documentación.–
9. La coordinación de actividades.–10. La obligación de proteger a los empleados
públicos especialmente sensibles. 10.1. La protección de quienes por sus característi-
cas personales, o por su estado biológico, o por su condición de discapacitados sean
especialmente sensibles. 10.2. La protección de la función reproductora. 10.3. La pro-
tección de la maternidad. 10.4. La protección de los menores. 10.5. La protección de los
trabajadores temporales y de los contratados por empresas de trabajo temporal.
1.
PRELIMINAR: LA INTEGRACIÓN DE LA PREVENCIÓN Y LAS
OBLIGACIONES ESPECÍFICAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Las condiciones de trabajo han avanzado y mejorado en los últimos años,

porque han estado dirigidas al incremento más satisfactorio del estado físico, de
115
las situaciones sociales y económicas que repercuten en la salud de los trabaja-

dores. Es cierto que la introducción de las nuevas tecnologías ha conllevado
una mejora de las condiciones, sobre todo, físicas de los trabajadores pero tam-
poco deja de ser cierto que ello ha introducido nuevos riesgos que antes no
existían. La eliminación de riesgos con el avance de la ciencia ha sido un logro
no solamente de esta sino también de las movilizaciones obreras que han lucha-
do por un trabajo menos penoso y en unas condiciones mejores. Lo que ocurre
es que las nuevas formas y organización del trabajo y los nuevos riesgos, de
naturaleza distinta a los que existían anteriormente, y la preeminencia del bene-
ficio inmediato en las empresas, han provocado que se haya priorizado con re-
lación a la eliminación del riesgo y a la prevención. Esto es lo que podría expli-
car que los índices de siniestralidad todavía sigan siendo alarmantes y que la
normativa en prevención no haya conseguido, aun siendo de las más avanzadas
de nuestro entorno, equilibrar los avances con unas medidas adecuadas para
que los trabajadores reciban una protección en seguridad y salud laboral sufi-
ciente. Al fin y al cabo lo que se debe conseguir es que la penosidad y peligro-
sidad sea atenuada y suprimida para conseguir que no exista daño profesional.
En prevención de riesgos laborales se acepta sin dudas la necesidad de inte-
grar la prevención en la empresa como elemento clave para el aumento de la
acción preventiva. De hecho, la propia normativa así lo recuerda. El art. 1 del
Real Decreto 37/1997, de 17 de enero (en adelante, RSP), señala que la preven-
ción debe integrarse en el conjunto de actividades y decisiones de la empresa,
y tras varias reformas normativas se introdujo en el art. 16 de la Ley 31/1995,
de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (en lo sucesivo, LPRL)
que la prevención de riesgos laborales debe integrarse en el sistema general de
gestión de la empresa, en todos los niveles, con una implantación que se debe
realizar mediante el plan de prevención de riesgos laborales conforme a la Ley
54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención
de riesgos laborales.
Hay que distinguir, conforme al art. 1 del RSP, que la integración de la pre-
vención es una actividad que supone la obligación de integrar la misma en el
conjunto de actividades de la empresa y que debe proyectarse en los procesos
técnicos, en la organización del trabajo y en las condiciones como se preste
este. La prevención debe integrarse en el sistema de gestión de la empresa. Esto
no tiene por qué suponer un cambio o alteración en la organización de la misma
–salvo que tuviera que crear un servicio de prevención propio– sino que impli-
ca que cualquier actividad es objeto de una única gestión de la que es responsa-
ble una unidad y que responde de los problemas preventivos y productivos que
se pudieran plantear. Todas las consideraciones productivas deben desempe-
ñarse con coordinación con los objetivos y principios preventivos. El RSP es
clarificador cuando dice que la integración se consigue cuando está en todos los
niveles jerárquicos de la empresa (también de la Administración) que a la pos-
tre tienen que tomar la decisión de considerar la prevención en cualquier activi-
dad que se desempeñe.
116
obligaciones específicas en prevención de riesgos laborales
Pues bien, en este capítulo se van a analizar los instrumentos preventivos

específicos (obligaciones instrumentales) que la Administración (o cualquier
empresario) debe implantar para conseguir alcanzar el objetivo de integrar la
prevención en todos los niveles y servicios, lo que se va a llevar a cabo desde
un punto de vista de encuadramiento general porque en otros capítulos se estu-
diarán algunas obligaciones con más detenimiento. Estas obligaciones específi-
cas rellenan, complementan y especifican el contenido de la obligación general
de seguridad y están establecidas en los arts. 16 y siguientes de la LPRL.
No obstante, no solo se debe contemplar esta norma sino también el Real
Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Prevención
de Riesgos Laborales a la Administración General del Estado donde se señalan
los aspectos más singulares que afectan a la Administración (RD 67/2010). De
hecho, la integración de la que se viene hablando en este apartado está contem-
plada en el art. 3 de este RD que determina que la actividad preventiva la debe
realizar cada Departamento u organismo público e integrarse en el sistema ge-
neral de gestión, tal y como establece el RSP. Además, aclara, contundente-
mente, que el Plan de Prevención es el instrumento principal para conseguir ese
propósito y establece que en el plazo de un año, desde la entrada en vigor de la
norma, los Departamentos y organismo públicos deben realizar la adaptación
necesaria de los Planes de Prevención de Riesgos Laborales conforme a la Re-
solución de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, de 17 de fe-
brero de 2004, aún vigente, siendo la Dirección General de la Función Pública
la encargada del seguimiento, coordinación y promoción de los mismos.
Pero no solo existe esta norma estatal de adaptación sino que las CCAA,
también, han publicado normas de adaptación a las particularidades propias de
su Administración. A modo de ejemplo se puede citar el Decreto 129/2007,
de 9 de noviembre, de adaptación de la legislación de Prevención de Riesgos
Laborales a la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, donde
la prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración General de
la Comunidad Autónoma de La Rioja y de los organismos autónomos de ella
dependientes, deberá integrarse en el conjunto de sus actividades y decisiones.
Esta integración de la prevención se realizará a todos los niveles jerárquicos, a
través de la implantación y aplicación de un plan de prevención de riesgos la-
borales. La integración de la prevención en el conjunto de las actividades de la
Administración Autonómica implica que deberá proyectarse en los procesos
técnicos, en la organización del trabajo y en las condiciones en que este se pres-
te; y su integración en todos los niveles jerárquicos de la Administración Auto-
nómica implica la atribución a todos ellos, y la asunción por estos, de la obliga-
ción de incluir la prevención de riesgos en cualquier actividad que realicen u
ordenen y en todas las decisiones que adopten. Para todo ello, las Consejerías a
las que estén adscritos los Servicios de Prevención de Riesgos Laborales dicta-
rán las instrucciones y protocolos de actuación precisos en esta materia, así
como las medidas que deban ser adoptadas por todos los centros directivos,
órganos y unidades administrativas de la Administración General y de sus or-
117
ganismos autónomos. En la organización administrativa de la Prevención de

Riesgos Laborales de la Comunidad Autónoma de La Rioja y sus organismos
autónomos existirá una única unidad que tendrá asignada la función de coordi-
nación de las demás unidades administrativas que pudieran existir con funcio-
nes en la materia.
Lo mismo ocurre con el Acuerdo de 1 de enero de 2005 de la Administra-
ción y las Organizaciones Sindicales sobre adaptación de la Normativa en Pre-
vención de Riesgos Laborales a la Administración de la Comunidad Autónoma
de Cantabria, que se manifiesta en términos muy parecidos; o con el Decreto
168/2009, de 29 de septiembre, por el que se adapta la normativa sobre preven-
ción de riesgos laborales en el ámbito de la Administración Pública de la Co-
munidad Autónoma de Canarias y sus Organismos Autónomos.
Avanzando en el análisis, lo primero que se debe señalar es que no existen
particularidades importantes que diferencien las obligaciones específicas que
tienen que cumplir los empresarios privados con las que deben aplicar las Admi-
nistraciones Públicas. Son y tienen el mismo alcance en ambos casos. Es cierto
que existen peculiaridades que tienen que tenerse en cuenta, bien por la estruc-
turación de los servicios, bien por los colectivos a quienes afectan pero no en
cuanto al contenido y exigibilidad de las mismas. Lo que conlleva lo anterior es
que el sistema de obligaciones preventivas debe llegar a todos los empleados
públicos indistintamente de la naturaleza de su relación jurídica con la Adminis-
tración, es decir, funcionarios, personal laboral o estatutario deben ser sujetos
protegidos de manera coordinada e indiferenciada. Por tanto, debe existir una
política unificada de prevención de riesgos laborales incluyendo procedimientos
únicos que solo se distingan dependiendo de la actividad a la que se apliquen. Es
obvio, que los riesgos a los que se enfrentan los empleados públicos de un servi-
cio en un Ministerio no son los mismos que los que se generan en actividades de
policía o de guardas forestales. Sin embargo, aunque cambie el procedimiento lo
que nunca debe cambiar es la finalidad que no es otra que una adecuada y efec-
tiva política de prevención de riesgos labores que cumpla con las prescripciones
establecidas en la LPRL. Aunque este es un proyecto incontestable, no se puede
olvidar la complejidad y difícil aplicación que en algunos supuestos aparece
cuando se habla de la Administración Pública. Pero como la prevención se arti-
cula como un elemento estratégico (tal y como señala la Resolución del 2004) es
imprescindible superar esas dificultades y gestionar la prevención, con relación
a las obligaciones específicas, de tal forma que, aun con la diversidad de activi-
dades, unidades y centros que la Administración tiene, se dé cumplimiento a las
mismas con la adopción de todas las medidas necesarias para conseguir un mar-
co de gestión de la prevención afianzado y adecuado.
Por último, se señalan las obligaciones específicas o instrumentales más
importantes que se van a estudiar a continuación:
– Plan de prevención.
– Evaluación de riesgos.
118
– Planificación de la prevención.
– Vigilancia de la salud.
– Documentación.
– Formación e información.
– Coordinación de actividades.
– Los trabajadores especialmente sensibles.
2. EL PLAN DE PREVENCIÓN
Uno de los objetivos principales de la normativa en prevención de riesgos

laborales ha sido evitar que las empresas/Administraciones improvisen en mate-
ria de prevención de riesgos laborales. De esta manera, una de las obligaciones
que se ha impuesto a la Administración es la de elaborar un plan que teniendo en
cuenta las características de su organización, de los centros de trabajo, su presta-
ción de servicios, su personal y sus medios económicos sirva para implantar un
sistema organizado de gestión de la prevención de riesgos laborales. La reforma
de la LPRL en el año 2003 (Ley 53/2003) estableció que los servicios de preven-
ción debían estar en condiciones de proporcionar el apoyo y asesoramiento ne-
cesarios para el diseño, implantación y aplicación de un Plan de prevención de
riesgos laborales que coadyuve a la integración de la prevención en la empresa.
A mayor abundamiento, el RD 604/2006, de 19 de mayo, de modificación del
RSP entendió que el Plan de prevención de riesgos laborales es la herramienta a
través de la cual se integra la actividad preventiva de la empresa en un sistema
de gestión y se establece su política de prevención de riesgos laborales. Debe ser
un documento que se conservará a disposición de la autoridad laboral y de los
representantes de los trabajadores. El Plan de prevención debe ser una herra-
mienta que permita integrar la PRL en el sistema de gestión de la empresa, en
todos y cada uno de los niveles jerárquicos de su estructura.
De hecho, es tan importante el papel que se otorga al Plan de prevención,
que el RD 67/2010 lo regula casi exclusivamente. Es decir, esto no significa
que se olvide de otras obligaciones, o particularidades, sino que le concede un
protagonismo esencial. Así, en el art. 3 desarrolla el contenido principal del
mismo, señalando que es un documento que, conservándose para la autoridad
laboral, sanitaria y representación de los trabajadores, debe incluir adecuada-
mente y adaptándose a la dimensión del servicio o departamento u organismo
público los siguientes elementos:
1. La identificación del servicio o departamento u organismo público, des-
cribiendo su actividad, sus características, el número de centros de traba-
jo y los trabajadores afectados. Todo ello en relación a la prevención de
riesgos laborales.
2. Es importante la estructura organizativa de la unidad, departamento u
organismo público, por lo que la identificación de funciones y responsa-
119
bilidades que se asumen en todos los niveles jerárquicos y los cauces de

comunicación y coordinación son esenciales.
3. También, hay que tener en cuenta los procesos de trabajo y los procedi-
mientos organizativos porque, sin lugar a dudas, afectan a la prevención
4. La determinación de la modalidad preventiva y los órganos de represen-
tación que existen deben contemplarse en el Plan.
5. Y, por último, los objetivos, las políticas que cada departamento u organis-
mo público pretenda conseguir, determinando los recursos humanos, técni-
cos, materiales y presupuestarios de los que dispone para llevarlos a cabo.
Los instrumentos esenciales para la gestión y aplicación de este Plan, que
pretende una integración de la prevención de riesgos laborales en todos y cada
uno de los niveles jerárquicos de la Administración, son la evaluación de ries-
gos y la planificación de la prevención; obligaciones específicas que serán tra-
tadas con más detenimiento en otros apartados de este capítulo.
2.1. Contenido y alcance del Plan de prevención
La Resolución de 2004, de implantación del modelo de Sistema de Gestión

de la Prevención de Riesgos Laborales para la Administración General del Es-
tado, parte de la obligación legal marcada en el art. 14.2 de la LPRL de garan-
tizar la seguridad y salud de los empleados públicos a su servicio en todos los
aspectos relacionados con la prestación de servicios que realizan. Partiendo de
esta premisa, la AGE tiene que adoptar cuántas medidas sean necesarias para
conseguir dicha finalidad y, por tanto, integrar la prevención en todas sus acti-
vidades y niveles jerárquicos con la implantación y aplicación efectiva de un
Plan de prevención de riesgos laborales que incluya la estructura y los recursos
para realizar dicha integración.
En consonancia con lo anterior, es imprescindible que el Plan contemple
toda la información necesaria del departamento u organismo público donde se
vaya a aplicar, es decir, su estructura, su localización geográfica, los riesgos, las
características de los locales, las actividades que se desarrollan en los centros
de trabajo, los recursos humanos y materiales, etc. Será, pues, el Sistema de
gestión de la prevención de riesgos laborales, que fija los objetivos y compro-
misos en PRL y las responsabilidades operativas, los procedimiento y la articu-
lación de la participación y consulta con el calendario de aplicación, el elemen-
to esencial del Plan.
Con relación a lo anterior, una forma de poner en práctica el Plan es a través
de un PROGRAMA ANUAL DE PREVENCIÓN que recogerá las acciones
previstas en cada ejercicio en función de la capacidad presupuestaria de la or-
ganización. Los elementos principales de un Plan de prevención son los si-
guientes:
120
A) Características de la Administración u organismo público:

1. La ubicación y actividad de la Administración.
2. La estructura organizativa (organigrama de la Administración indi-
cando el departamento, unidad o servicio del que depende el Servicio
de Prevención).
3. El número de trabajadores con su dependencia laboral (funcionarios,
personal laboral fijo, contratados y otras vinculaciones laborales o
estatutarias).
4. Empresas externas y trabajadores autónomos que coincidan en la
prestación de servicios.
5. Número y características de los locales donde desarrollan la actividad.
6. La política de prevención, así como los objetivos y metas que en ma-
teria preventiva pretende alcanzar la empresa. Si bien cada empresa
debe elaborar sus objetivos, que pueden fijarse como objetivos genera-
les, a título de ejemplo, el cumplimiento de los principios esenciales
establecidos en la política de prevención, la reducción de los índices de
siniestralidad, la reducción de los niveles de absentismo, etc.
B) Organización preventiva de la Administración:
1. Modalidad preventiva elegida, servicios de prevención propios con
expresa mención de los técnicos de prevención que los componen, su
formación y especialidad.
2. Forma de cubrir la empresa cada una de las cuatro especialidades
preventivas.
3. Trabajadores designados, cuando los haya.
4. Nombre del interlocutor principal o general con el servicio de pre-
vención ajeno, si se ha acudido a esta modalidad.
5. Nombre del interlocutor por centro, cuando la Administración sea
multicentro o tengan delegaciones territoriales.
C) Órganos de representación de la Administración:
1. Delegados de Prevención, si los hay.
2. Constitución del Comité de Seguridad y Salud, si lo hay.
3. Reglamento de funcionamiento interno del Comité de Seguridad y
Salud.
4. Sistemática de consulta a los empleados.
D) Responsabilidades y funciones:
1. Gerente, Director o máximo responsable de la Administración así
como el interlocutor de la misma con el servicio de prevención ajeno,
si lo hay
2. Jefes de las distintas unidades funcionales, áreas, departamentos, la-
boratorios, etc.
121
3. Servicios de prevención, tanto ajenos como propios (los que existan,

especificando cuáles son las de cada uno).
4. Trabajadores designados.
5. Recursos preventivos.
6. Delegados de prevención.
7. Todos los trabajadores de forma genérica.
E) Prácticas, procedimientos y procesos:
1. La evaluación de riesgos.
2. Resultado de los controles periódicos de las condiciones de trabajo
y de la actividad de los trabajadores.
3. La planificación de la actividad preventiva.
4. Práctica de los exámenes de salud a los trabajadores e informes de
aptitud de los mismos.
5. Relación de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
que hayan causado al trabajador una incapacidad laboral superior a
un día de trabajo.
6. Procedimientos de coordinación de actividades empresariales, y co-
municaciones relativas a la coordinación que deban formularse por
escrito.
7. Memoria anual del servicio de prevención, si lo hay.
8. Investigación de accidentes.
9. Notificación de accidentes a la autoridad laboral.
10. Procedimientos de trabajo seguro, instrucciones de seguridad.
11. Medidas de emergencia, planes de evacuación.
12. Información-formación de los trabajadores.
13. Etc.
Para dar cumplimiento a lo anteriormente expuesto es necesario tener im-
plantado, como ya se ha dicho anteriormente, un correcto Sistema de gestión de
la prevención y es, por tanto, necesario que, conforme al RD 604/2006, el Plan
incluya también la organización de la producción en cuanto identificación de
los distintos procesos técnicos y las prácticas organizativas existentes en la em-
presa en relación con la prevención de riesgos laborales. El sistema es un ins-
trumento para organizar y diseñar procedimientos y mecanismos dirigidos al
cumplimiento estructurado y sistemático de las obligaciones que la LPRL de-
termina. El Sistema de gestión, también, debe contener instrucciones operáticas
que ayuden a la aplicación de esos procedimientos; estas instrucciones deben
estar disponibles en todos los puestos de trabajo para que las actividades se
lleven a cabo con seguridad. Para ello, uno de los elementos del Plan más im-
portante son los recursos humanos, técnicos, materiales y económicos de los
que dispone la Administración.
122
El plan de prevención, en teoría, debe ser elaborado por la Administración

correspondiente, que es quien tiene la capacidad de tomar decisiones en materia
preventiva, y quien tiene las mayores responsabilidades en este ámbito. En la
práctica, en muchos casos, quien elabora el Plan de prevención es el técnico del
servicio de prevención, propio o ajeno, o el trabajador designado para llevar a
cabo la actividad preventiva. Esta segunda opción puede ser perfectamente
ajustada a los requerimientos legales, siempre que se cumplan algunos requisi-
tos, como son que el técnico elabore el documento con la plena colaboración de
la Administración, con los datos que esta facilite, e incluso que la elaboración
se haga de forma conjunta (esta sería la mejor opción), y, en todo caso, que la
Administración asuma o haga suyo todo lo establecido en ese Plan de preven-
ción. Es por ello que los modelos deben llevar incorporada la firma del respon-
sable en prevención, sea el subsecretario, director general o director del orga-
nismo público e, incluso, del responsable de la unidad encargada de la
prevención de riesgos laborales, puesto que ello supone que si no lo ha elabora-
do personalmente, al menos está conforme con todos sus contenidos.
En este sentido, el Plan de prevención debe ser aprobado por el responsable
de la Administración que proceda, asumido por toda su estructura organizativa,
en particular por todos sus niveles jerárquicos, y conocido por todos los em-
pleados de la misma. Para una correcta elaboración del Plan de prevención es
conveniente realizar un análisis previo de la organización y características de la
empresa, así como de los datos de siniestralidad y absentismo en la misma me-
dida de que se disponga. Igualmente, se tendrá cierto conocimiento de la nor-
mativa legal aplicable, de los resúmenes anuales de siniestralidad que suelen
proporcionar las Mutuas y de otros documentos que muchas veces se archivan
sin ser tenidos en cuenta ni obtener mayor utilidad de los mismos. El objetivo
de esta fase es recopilar la información, tal vez dispersa, de que disponga la
Administración. La recopilación de la información previa general es importan-
te porque de ella se va a obtener datos sobre las características generales del
departamento, unidad, servicios u organismo, con especial referencia al centro
directivo que se va a encargar de la gestión de la prevención. Pero no solo, el
número y actividades de los empleados públicos catalogados según la relación
jurídica que les una a la Administración o el análisis de la siniestralidad produ-
cida en periodos anteriores dan una información muy valiosa a la hora de ela-
borar el Plan de prevención. Todo sin olvidar cómo está contemplada la forma
de aseguramiento de las contingencias profesionales, su cobertura, o cualquier
otro dato que sea importante en este sentido.
2.2. Técnicas para la elaboración del Plan de prevención
La técnica que suele recomendarse para realizar el análisis previo de la gestión

preventiva en la empresa, pero, también, aplicable en la Administración, es la
auditoría interna. En la realización de esta auditoría será necesaria la utilización
123
de cuestionarios o listas de chequeo (check list). Cada Administración podrá uti-

lizar los cuestionarios que considere oportunos, según su actividad y tamaño,
estructura y número de empleados públicos afectados. No obstante, el Instituto
Nacional de Seguridad e Higiene, en su Nota Técnica de Prevención 308, propo-
ne unos cuestionarios divididos en siete áreas que se consideran adecuados y re-
comendables para obtener información suficiente sobre la gestión preventiva.
Lo cierto es que la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, añadió un nuevo apar-
tado 2 bis en el art. 16 de la LPRL mediante el que establece la posibilidad de
que las empresas, en atención al número de trabajadores y a la naturaleza y
peligrosidad de las actividades realizadas, podrían realizar el Plan de preven-
ción de riesgos laborales, la evaluación de riesgos y la planificación de la acti-
vidad preventiva de forma simplificada; siempre que ello no suponga una re-
ducción del nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores. No
parece que hubiera mucho inconveniente en que se aplicara a las Administra-
ciones que cumplieran con estos requisitos. De hecho, el RD 337/2010, de 19
de marzo, por el que se modifica el RSP ha concretado que «las empresas de
hasta 50 trabajadores que no desarrollen actividades del anexo I podrán reflejar
en un único documento el plan, la evaluación y la planificación de la actividad
preventiva» (art. 2.4 del RSP).
Este documento debe:
a) Ser de extensión reducida y fácil comprensión.
b) Estar adaptado a la actividad y tamaño de la empresa.
c) Establecer las medidas operativas pertinentes para realizar la integración
de la prevención, los puestos de trabajo con riesgo, medidas concretas,
jerarquizadas en función del nivel de riesgo, así como el plazo para su
ejecución.
De todas formas, es conveniente realizar una serie de consideraciones:
– Se debe evitar el error de caer en el formalismo documental que frecuen-
temente se comete en el ámbito de la PRL. No se cumpliría con el objetivo
de integrar la prevención en la Administración si el sistema de gestión y el
Plan de prevención se convierten simplemente en recopilatorios informa-
tivos sin ninguna virtualidad práctica.
– En el caso de que la modalidad de organización preventiva que tuviera
adoptada previamente la Administración fuera la de concertación comple-
ta o total de la actividad preventiva con un Servicio de Prevención Ajeno
(SPA), debería ser este el que redactara y sometiera a la aprobación de
dicha Administración el Plan de PRL.
– La recopilación de datos se puede enfocar desde líneas u obligaciones
administrativas, organizativas y técnicas. Esto conllevaría una visualiza-
ción más cercana a la realizada de la situación del servicio, unidad, depar-
tamento u organismo público que se estuviera analizando.
124
– La situación varía sustancialmente y, como tal, favorece y facilita la im-

plantación del Plan de Prevención de Riesgos Laborales, si la Administra-
ción dispone ya de sistemas de gestión de la Calidad o del Medio Ambien-
te, por dos razones claras: la primera, porque la Administración Pública y
todo el personal de la misma estará familiarizado con los sistemas de ges-
tión; y, la segunda, porque dispondrá de documentos o procedimientos
que pueden ser válidos para el Plan de PRL.
Con la recopilación de los datos, se puede llegar a efectuar un rápido análisis
del estado de situación real de la Administración, departamento, unidad, servi-
cio, etc. en el ámbito de la PRL, con el objeto de lograr conocer dos aspectos
fundamentales:
– El nivel de cumplimiento de la normativa por parte de la Administración
que tendrá como consecuencia que el Plan de prevención contenga y sub-
sane las deficiencias constatadas.
– En función de lo anterior, completar o fortalecer aquellas áreas preventi-
vas «débiles» en cada nivel de la Administración para poder implantar una
gestión adecuada.
Se puede obtener la información por distintas vías; las más utilizadas y que
clasifican dicha información son las siguientes:
A) Información disponible por la «línea administrativa»
En un principio, se pueden dar tres situaciones diferentes en función de la
actividad y recursos empleados:
– La Administración dispone de una documentación de PRL ordenada, dan-
do cumplida respuesta documental a las exigencias establecidas en el ar
tículo 23 de la Ley de PRL y otros.
– La Administración dispone de la documentación de prevención exigida en
el artículo 23 de la Ley de PRL por iniciativa propia, pero de forma desor-
denada y sin criterios de registro y control.
– La Administración dispone de una documentación de PRL, seguramente
incompleta, distribuida entre los múltiples archivos documentales con que
se suele contar.
B) Información disponible por la «línea de organización»
En este caso se trata de conocer el esquema de organización que tiene la
Administración, esté o no recogido en algún documento, y, en función de ese
esquema, ver el tipo de estructura organizativa en PRL que se ha dispuesto. En
los casos de las Administraciones de tamaño pequeño, o de departamentos, o
servicios cuya dimensión no es amplia, normalmente será una organización
simple o muy simple, respectivamente, tanto en lo relativo a la actividad de la
prestación de servicios como a la organización de la PRL. No obstante, se debe
tener en cuenta que la organización de la PRL debe incorporar, entre otros, a los
125
trabajadores encargados de la coordinación, de las emergencias, y al personal

designado como recurso preventivo presente, en su caso.
C) Información disponible por la «línea técnico-productiva»
Se trata de recopilar todos los documentos, informes técnicos, certificados,
albaranes de compras de equipos de trabajo, de medios de protección individual
y colectiva, etc. Son informes técnicos, entre otros, las evaluaciones de riesgo,
los estudios de adecuación de maquinaria, las fichas de revisiones y/o inspec-
ciones periódicas de las instalaciones industriales, las mediciones higiénicas,
los estudios ergonómicos de puestos, etc.
Una vez recopilada toda esta información se está en disposición de elaborar
el Plan porque se habrán obtenido todos los datos necesarios para poder com-
pletarlo.
El Plan de prevención será actualizado a petición de cualquier Secretaría
General cuando se den los cambios administrativos, o de personal, que puedan
modificar la relación de obligaciones y responsabilidades.
Ejemplos de regulaciones específicas de adaptación del Plan de

2.3.
prevención
Antes de cerrar el estudio del Plan de prevención merece la pena indicar que
hay normativa de adaptación del Plan de prevención para algunos colectivos
específicos por la singularidad de su prestación, o actividad; baste citar, a modo
de ejemplo, dentro de los empleados públicos, el supuesto de la policía. El RD
2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas sobre prevención de
riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional
de Policía (RD 2/2006) establece singularidades para el Plan de prevención que
afecta a estos colectivos. En concreto, el art. 5 del RD 2/2006, al igual que el
art. 16 de la LPRL, hace referencia al Plan de prevención, así como a la evalua-
ción de riesgos y a la planificación de la prevención como instrumentos para su
gestión y aplicación. Como puede apreciarse, el punto de partida es el mismo.
Sin embargo, puesto que la norma trata de adaptar la regulación común, intere-
sa destacar en qué consiste tal adaptación.
Pues bien, por una parte, hay que señalar que el RD 2/2006 más que adaptar,
en algunos aspectos, sintetiza. Esto ocurre cuando se hace referencia a la inte-
gración de la prevención en el sistema general de gestión de la actividad de los
funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, ya que en lugar de especificar,
como hace la LPRL, en qué aspectos se produce dicha integración, la norma
guarda silencio. No obstante, tras una lectura detenida de la norma es posible
afirmar que la citada integración tiene lugar del mismo modo, no ya en el caso
de la totalidad de las actividades que se lleven a cabo, puesto que podría pen-
sarse en el hecho de que en muchos casos los funcionarios de policía deberán
126
asumir los riesgos derivados de la labor que realicen y, por tanto, no se podrán
establecer medidas preventivas (porque si así se hiciese se impediría su labor),
sino en lo que atañe a los diferentes niveles jerárquicos. De hecho, el principio
de jerarquía (art. 5.1 d) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad (LOFCS) está presente de forma constante en la actua-
ción del Cuerpo Nacional de Policía; lo que queda reflejado en el RD 2/2006 al
tiempo que se manifiesta esa integración en los citados niveles jerárquicos. Así,
a la hora de efectuar propuestas en materia de prevención los funcionarios
de policía las realizarán a través de sus superiores jerárquicos (art. 7.3 del
RD 2/2006); también se aprecia en la necesidad de proporcionar capacitación
a los funcionarios para la promoción a las diferentes categorías (art. 8 del
RD 2/2006); y, sobre todo, cuando se establece la obligación de las distintas
unidades y servicios de la Dirección General de la Policía de colaborar en la
realización de las funciones encomendadas al Servicio de Prevención (art. 18.3
del RD 2/2006).
Por otra parte, el art. 5 del RD 2/2006 se caracteriza en algunos aspectos por
la indeterminación. Lo que se constata cuando indica los elementos que debe
comprender el plan de prevención, ya que, lejos de concretar cuáles deben ser,
acude a un concepto jurídico indeterminado y señala que deberá incluir los
«necesarios». Sin embargo, frente a esa sintetización e indeterminación, el
RD 2/2006 es mucho más concreto cuando aborda la revisión y actualización de
la evaluación de riesgos. Es decir, en este sentido detalla los momentos en que
se va a producir, e introduce ciertas variaciones con respecto a la regulación
común. En primer lugar, la norma establece un plazo para que se produzca dicha
revisión y actualización; en concreto, cada cuatro años. En segundo lugar, indica
una serie de circunstancias que pueden determinar la necesidad de anticiparlas.
Con respecto a estas hay que señalar que la norma coincide con la LPRL en la
necesidad de actualizar la evaluación cuando se produzcan daños para la salud,
en este caso, de los funcionarios de policía. Sin embargo, mientras que la LPRL
establece esta obligación para los supuestos en los que haya un cambio en las
condiciones de trabajo, el RD 2/2006 contempla otros factores como la introduc-
ción de nuevos equipos de trabajo y la inadecuación de los fines de protección
requeridos. Aunque, en realidad, estas circunstancias están directamente vincu-
ladas con los mencionados cambios en las condiciones de trabajo. De hecho, la
introducción de esos equipos ya implica un cambio, y la inadecuación citada
puede derivar tanto de la modificación de esas condiciones, como de la ausencia
de eficacia de las actividades y medidas preventivas adoptadas situándose así en
un estadio previo a la producción de daños. Por tanto, si se tiene esto en cuenta,
en realidad la mayor singularidad está determinada por el plazo de cuatro años
en el que ineludiblemente deberá revisarse y actualizarse la evaluación, es decir,
en la concreción de la periodicidad; lo que implica una revisión obligatoria al
margen de que se produzcan o no esas circunstancias.
De todos modos, el RD 2/2006 vuelve nuevamente a la indeterminación
cuando aborda la planificación de las actividades preventivas. Es decir, en
127
contra de la preocupación por detectar las posibles situaciones de riesgo, tan

solo se limita a recoger la obligación de la Dirección General de la Policía de
planificar la prevención. El problema es que quedan sin concretar los aspectos
que se han de incluir en esa planificación; aspectos que la LPRL sí se preocupa
de detallar (plazo, quién la llevará a cabo, qué recursos se han de destinar,
tanto humanos como materiales, etc.) en términos generales. Lo cierto es que
no se entiende muy bien el contraste que se produce entre la preocupación
que se pone de manifiesto en el RD 2/2006 por la evaluación de riesgos y los
vacíos que contiene la norma en estos aspectos. Sobre todo porque es impor-
tante detectar los riesgos, pero para prevenir y preservar la seguridad y salud
de los funcionarios de policía deberán adoptarse medidas. Por tanto, esta falta
de concreción puede repercutir de forma negativa en la seguridad y salud de
los funcionarios de policía.
También existe esta normativa en el ámbito autonómico. Ya se ha dicho en
otro lugar que hay CCAA que han adaptado las prescripciones legales en pre-
vención de riesgos laborales a las particularidades de su organización adminis-
trativa. Así, el Decreto 129/2007, como ya se ha señalado, de adaptación de la
legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la Administración de la Co-
munidad Autónoma de La Rioja, lo hace en términos muy generales; práctica-
mente, aunque no lo diga de manera expresa, hay una remisión a lo establecido
en las normas estatales. Lo mismo se encuentra en el Decreto 168/2009, por el
que, tal y como se ha indicado, se adapta la normativa sobre prevención de
riesgos laborales en el ámbito de la Administración Pública de la Comunidad
Autónoma de Canarias y sus Organismos Autónomos.
En el caso del Acuerdo de la Administración y las Organizaciones Sindica-
les sobre adaptación de la Normativa en Prevención de Riesgos Laborales a la
Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria la regulación es
algo más detallada estableciéndose la redacción del Plan de Prevención que se
determinará, para cada Secretaría General en el ámbito de su Consejería, las
obligaciones y responsabilidades, así como de la necesidad de llevar a cabo
las medidas preventivas determinadas en las evaluaciones de riesgos, o cual-
quier otra actuación del Servicio de Prevención para la mejora de la Seguridad
y Salud de los empleados públicos. El Plan de prevención de la Administra-
ción de la Comunidad Autónoma de Cantabria integrará en su conjunto un
Plan específico de cada Consejería. Estos Planes específicos serán remitidos
para su información y debate a los Comités de Seguridad y Salud afectados y
a la Comisión Paritaria de Salud Laboral para su conocimiento. Cuando sea
necesario, en el Plan se especificará la delegación de las obligaciones y res-
ponsabilidades en las personas que consideren responsables de aplicación de
las diversas medidas preventivas. La delegación de responsabilidades irá
acompañada, indefectiblemente, de la asignación de la autoridad, medios hu-
manos y medios económicos necesarios para llevarlas a cabo. El Plan de pre-
vención será el Plan que aglutine la determinación de la estructura y responsa-
bilidades en cuanto a implantación de medidas preventivas en el ámbito de
128
aplicación. Su redacción será llevada a cabo por la Dirección General de Fun-

ción Pública y aprobada por el Consejero de Presidencia, Ordenación del Te-
rritorio y Urbanismo, del Gobierno de Cantabria previo debate e informe de
los Comités de Seguridad y Salud afectadas y de la Comisión Paritaria de Sa-
lud Laboral.
2.4. Algunos problemas de adaptación del Plan de prevención a la

Administración Pública
Como ya se ha mencionado, no existen particularidades importantes a rese-

ñar en esta obligación para las Administraciones Públicas. No obstante, es ne-
cesario subrayar algunos aspectos que se tienen que tener en cuenta en el ámbi-
to de lo público.
Quizás dos de los puntos más destacables sean los de la determinación de
quién y cómo debe aprobarse la programación preventiva en el ámbito de la
prevención de riesgos laborales cuando afecta a la Administración porque
el RD 67/2010, no señala concretamente quiénes son los que deben aprobar el
Plan sino que habla de órganos superiores. De todas formas, como se ha apun-
tado en otro lugar, lo importante es que quien aparezca como responsable en el
nivel jerárquico del departamento, servicio, etc. lo firme y haga partícipe a to-
dos los sujetos implicados del mismo. Tampoco se puede olvidar que la Direc-
ción General de la Función Pública cumple un papel esencial en esta materia ya
que es quien debe promover, vigilar y empujar a las Administraciones corres-
pondientes a la aprobación e implantación del Plan de prevención.
El otro aspecto es la necesidad de que exista un programa presupuestario
donde se contenga el procedimiento de ejecución del Plan de prevención. Pre-
supuesto que no solo tiene que ser general sino que debe dirigirse a las adapta-
ciones de los puestos de trabajo y de los catálogos de personal. En estos casos,
pueden plantearse problemas de integración de la prevención en las actividades
porque los recursos humanos específicos, y los recursos materiales para la pre-
vención de riesgos tienen una directa relación con el gasto público, sobre todo
cuando dichos gastos se imputan directamente a los presupuestos de cada de-
partamento ministerial, u organismo público, y no existe una conjunción con
los presupuestos generales de las Administraciones Públicas en su conjunto que
ayuden a adecuar las necesidades y singularidades de cada uno de ellos. Aquí
de lo que se habla es de prioridades y de la posibilidad de aprobar créditos ex-
traordinarios cuando sean necesarios porque las obligaciones preventivas son
ineludibles y, dependiendo de la gravedad de la situación, imposibles de incum-
plir. Así, en una situación de emergencia donde es necesario un presupuesto
adicional, es imprescindible que exista la posibilidad de un procedimiento ágil
y eficaz de aprobación del gasto para hacer frente a dicha situación, indistinta-
mente de que la imputación vaya al presupuesto concreto del departamento, o
al programa presupuestario general.
129
3. LA EVALUACIÓN DE RIESGOS LABORALES
La evaluación de riesgos laborales dice el INSHT es un proceso que tiene

como objetivo estimar la entidad de los riesgos que no han podido ser evitados,
obteniendo la información necesaria para que la Administración esté en condi-
ciones de tomar una decisión apropiada sobre la necesidad de adoptar medidas
preventivas, y, en tal caso, sobre el tipo de medidas que deben adoptarse. Lo
cierto es que la evaluación de riesgos laborales es la herramienta principal para
una gestión adecuada, permanente y actualizada de la seguridad y salud de los
trabajadores. Lo esencial es que con la evaluación de riesgos laborales se mini-
miza y controla debidamente los riesgos que no se han podido evitar, estable-
ciendo las medidas preventivas pertinentes y las prioridades de actuación en
función de las consecuencias que tendría su actualización. Por supuesto, la eva-
luación debe ser realizada por personal especializado, aún cuando se tenga que
consultar a los representantes de los trabajadores.
La evaluación de riesgos laborales se encuentra regulada en el art 16 de la
LPRL y, a partir de la importancia que se ha señalado, es una actividad que, en
primer lugar, requiere de una recopilación de datos o informaciones sobre los
riesgos y; en segundo lugar, sirve de diagnóstico de la situación y de sus reme-
dios. Pocas son las diferencias o particularidades que se tienen que reseñar con
relación a la Administración Pública ya que esta obligación de diagnosis y de-
tección de riesgos es igual en cuanto contenido y alcance en la empresa privada
como en el ámbito público. Es por lo que se empezará explicando en qué con-
siste para luego, después, señalar algunos aspectos que solo afectan a las Admi-
nistraciones.
Al hilo de lo anterior, se ha de decir que la evaluación de riesgos laborales
tiene que analizar la totalidad de los riesgos que pudieran derivarse de todos
los factores o elementos productivos que pueden condicionar la prestación de
servicios, y debe realizarse inicialmente al comienzo de la actividad de la em-
presa, o del desempeño del trabajo por el trabajador, siendo muy cuidadosa
con los riesgos específicos y derivados de actividades peligrosas para la segu-
ridad y salud de los trabajadores. Además, deberá realizarse con ocasión de la
adquisición de nuevos equipos de trabajo, o la utilización de nuevas sustan-
cias, etc. Y debe ser actualizada cada vez que cambien las condiciones de tra-
bajo. Ni que decir tiene que si se hubiera ocasionado un accidente de trabajo o
enfermedad profesional, la LPRL exige que se revise la evaluación de riesgos
laborales, ya que se ha producido un fracaso de la propia evaluación existente
y, por tanto, es imprescindible su revisión para conocer cuáles son los motivos
de ese fracaso y adoptar las medidas necesarias para que el riesgo no pueda
actualizarse de nuevo. La Administración, al final, como empresario, se en-
cuentra obligada a investigar por qué se producen los accidentes; lo que, al
final, implica revisar la evaluación de riesgos y volver a emprender acciones
en el terreno preventivo. Lo interesante de señalar es que el procedimiento de
evaluación utilizado deberá proporcionar confianza sobre su resultado. En
130
caso de duda, deberán adoptarse las medidas preventivas más favorables desde
el punto de vista preventivo.
Como se ha señalado anteriormente, la evaluación de riesgos laborales tam-
bién sirve como diagnóstico del medio de trabajo. Sus resultados deben, obvia-
mente, condicionar la decisión de la Administración y hacer obligatoria la
adopción de medidas que sean necesarias y que se deriven de dicha evaluación.
Es por ello que la LPRL exige que, si el resultado de la evaluación lo hace ne-
cesario, se deban realizar controles periódicos de las condiciones de trabajo y
de la actividad de los trabajadores para detectar situaciones potencialmente pe-
ligrosas.
Siguiendo la Guía del INSHT de evaluación de riesgos laborales, esta se
puede clasificar en 4 tipos:
1. Evaluación de riesgos para la que existe una legislación específica (por
ejemplo en la normativa industrial).
2. Evaluación de riesgos para la que no existe una legislación específica
pero está establecida en normas internacionales, europeas, nacionales, o
en guías de Organismos Oficiales, etc. (por ejemplo, en caso de exposi-
ción a campos electromagnéticos).
3. Evaluaciones que requieren métodos específicos de análisis (es el su-
puesto del control de accidentes graves, como incendios, explosiones,
emisiones resultantes de fallos en el control de una actividad industrial,
etcétera).
4. Evaluación general de riesgos (cualquier riesgo que no se encuentre con-
templado en los tres tipos de evaluaciones anteriores).
En la evaluación de riesgos deben considerarse distintas fases: preparación,
análisis de riesgos, valoración de los riesgos, control de riesgos y registro docu-
mental. Es importante saber quién va a realizar la evaluación de riesgos, que
será quien haya asumido la prevención en la empresa; considerando que ha de
tener la preparación, conocimientos y capacidades suficientes para llevarla a
cabo. El procedimiento es esencial en el cumplimiento de las fases, clasificando
las actividades de trabajo, analizando los riesgos, identificándolos, estimando
su gravedad y probabilidad de actualización y preparando un plan de control de
riesgos laborales (además de su revisión periódica). Según el procedimiento
que se elija se conseguirá que la evaluación sea más eficaz y operativa. En fin,
se necesita responder a las siguientes cuestiones: por qué se va a evaluar, qué se
desea evaluar y con qué objetivos se evalúa.
El registro documental es importante porque, cuando se ha concluido toda la
actividad de evaluación del lugar de trabajo, en él quedará registrada toda
la actividad realizada y la contestación a las cuestiones que se planteaban ante-
riormente. Pero lo más significativo será que los resultados de la evaluación
determinarán las medidas preventivas que deban adoptarse, con indicación de
131
plazos y personas que deben realizarlas. Es obvio la necesidad de que los em-
pleados conozcan los resultados de la evaluación de riesgos laborales porque de
esta forma conocerán los riesgos a los que se exponen y las medidas adoptadas
para evitarlos.
De todo ello, y para lo que aquí interesa, es decir, para la Administración
Pública, lo más interesante es cómo el procedimiento de evaluación de riesgo
queda condicionado por los procedimientos de determinación de los puestos de
trabajo (RPT). Como se sabe, estas RPT's son instrumentos de reestructuración
del modelo de prestación de servicios pero, sobre todo, del modelo retributivo
de los empleados públicos. En la elaboración de las mismas no participan los
órganos preventivos, por lo que se pueden producir desequilibrios en la integra-
ción de ambos elementos al no haber una adaptación de la normativa preventiva
a las Administraciones Públicas en este sentido. En efecto, quienes tienen la
competencia para elaborar y aprobar la relación de puestos de trabajo suelen
pertenecer al servicio de recursos humanos de la Administración correspon-
diente, y no son órganos preventivos-organizativos. Ello, por supuesto, no obs-
ta para que en una fase posterior de ejecución no haya una mayor o menor
coordinación entre ambos, recursos humanos y departamento de prevención.
No obstante, el servicio de recursos humanos, desde la perspectiva preventiva,
es inservible a efectos de la evaluación de riesgos laborales, lo que implica que
si no existe una integración preventiva en los dos servicios, la evaluación de
riesgos aplicada a la RPT se convierte en una obligación meramente formal que
no sirve para nada preventivamente hablando.
Lo que podría llevar es a una inversión secuencial de la que se deriva que el
servicio de prevención participa en el establecimiento y elaboración de las lis-
tas de puestos de trabajo que, más tarde, van a ser evaluados. De este modo, se
planifica y diseña la actividad según la evaluación obtenida. El objetivo sería
establecer un plan de ruta de forma que la RPT no se centrase tanto en la estruc-
turación de modelos retributivos, sino más en la ejecución material de los tra-
bajos a realizar y a su provisión, grupos, niveles, etc. Esto evitaría problemas de
estructuración de las unidades administrativas y dotaría de una estructura más
organizada para realizar la evaluación de riesgos laborales. Se trata, realmente,
de un círculo concéntrico y donde se une debe confluir tanto el departamento de
recursos humanos como el de prevención de riesgos laborales. Además, esta
situación se complica aún más si no se hace así cuando se trata de órganos pe-
riféricos, o de determinados colectivos que se enfrentan a riesgos especialmen-
te peligrosos, como pueden ser la policía, los militares, etc.
4. LA PLANIFICACIÓN DE LAS ACTIVIDADES PREVENTIVAS
Los resultados de la evaluación de riesgos pueden poner de manifiesto situa-

ciones de riesgos que deben ser combatidas. El empresario, en este caso la
Administración Pública, debe realizar todas aquellas actividades necesarias
132
para conseguir ese objetivo, esto es, eliminar, reducir, o atenuar y controlar la
situación real existente. Todas estas actividades son objeto de la planificación
de la prevención por la Administración. Pero no solo consiste en la adopción de
acciones y de medidas sino que, también, deberá establecer los plazos en las
que se van a implantar, teniendo en cuenta la gravedad de las distintas situacio-
nes de riesgo. Al mismo tiempo, debe designar los responsables, y los recursos
materiales y humanos, con los que va a contar para su ejecución. El deber de
prevención de la Administración le exige que se asegure que se ejecuta esa
planificación de la prevención que ha realizado, en los plazos y con los contro-
les que sean necesarios, ya que su seguimiento debe ser continuo. Se puede
decir que aquí no ocurre como con el Plan de prevención, o la evaluación de
riesgos que por el desinterés u otras razones o circunstancias se convierten en
acciones meramente administrativas. La planificación de la prevención no es
algo mimético que se hace en todas las Administraciones sino que, al contrario,
es el resultado de una evaluación de riesgos que ha arrojado situaciones de ries-
go que, por su importancia o gravedad, deben ser evitadas mediante una plani-
ficación real de acciones preventivas.
Se puede concluir que la planificación de la prevención consiste en la orde-
nación y categorización de un conjunto de actuaciones que, conforme a los
plazos previstos, establece un orden de prioridades con el objetivo de eliminar,
reducir o evitar daños para la seguridad y salud de los trabajadores, dando plena
expansión al derecho de estos a una seguridad y salud en el trabajo.
Como se ha dicho anteriormente, la planificación de las actividades preven-
tivas necesita de una sistematización global jerarquizada y priorizada de actua-
ciones, responsables y de medios humanos y materiales. Pues bien, es necesario
para todo ello que se realice una clasificación de las actividades y medidas
preventivas en los siguientes aspectos:
– Modificación de condiciones materiales de trabajo.
– Modificación de la organización o de los procedimientos de trabajo.
– Formación e información de los trabajadores.
– Control de las condiciones de trabajo.
– Vigilancia de la salud.
– Modificación para la integración de la prevención.
Es frecuente que la evaluación de riesgos ponga de manifiesto la necesidad
de reducir los riesgos a través de la modificación de las condiciones de trabajo,
o de los lugares de trabajo o locales, o de las instalaciones de servicio (energía,
calefacción, almacenamiento, etc.), o de medioambiente. Otras veces lo que
manifiesta es que no se está utilizando debidamente un equipo, o bien que el
procedimiento instaurado en la empresa no es el óptimo a efectos de seguridad,
y es por lo que se crea la situación de riesgo. En este supuesto, lo que se va a
modificar es la organización o los procedimientos de trabajo. Ahora bien, en
muchas ocasiones esto tiene como consecuencia el deber de informar y formar
133
a los empleados públicos para que realicen el nuevo procedimiento de trabajo

con seguridad, o empleen el equipo de manera adecuada. Aun afectando a estas
situaciones, hay ocasiones en las que lo que falla es el mantenimiento y control
de las condiciones de trabajo porque no se pone el interés exigido por las nor-
mas de seguridad. Hay máquinas o dispositivos de seguridad, o concentracio-
nes de productos, o sustancias, o procedimientos de trabajo que son altamente
peligrosos y que no siendo utilizados debidamente pueden producir situaciones
de riesgos evitables. La comprobación, control y mantenimiento es un deber
inherente a la Administración como empresario que, además, no supone nada
más que el ejercicio normal de su poder de dirección.
Se ha repetido en varias ocasiones a lo largo de este capítulo la necesidad de
la integración de la prevención en la empresa. Por ello, en la Administración si
no hay personas especializadas para llevar a cabo las actividades preventivas y
asumir las decisiones, sobre todo cuando surgen situaciones de emergencia o
accidente o se adquieren nuevos equipos, etc., la evaluación de riesgos debe
reflejar y la planificación contemplar y prever esta situación para que dentro de
la organización general de la Administración quede claro quién debe actuar y
qué debe de hacer en caso de que se produzcan cambios o sucesos imprevistos.
Por último, lo mismo que ocurría con el Plan de prevención de colectivos
específicos como la policía, existen regulaciones concretas de planificación de
la prevención para este tipo de sujetos, o a nivel autonómico. Es el caso que, a
modo de ejemplo, se va a explicar, siquiera someramente, de la Guardia Civil
en el que se adapta la planificación de la prevención según las singularidades de
las actividades de estos empleados públicos a los que afecta una vez se obtienen
los resultados de la evaluación de riesgos. El art. 1 del RD 179/2005, de 18 de
febrero, sobre prevención de riesgos laborales en la Guardia Civil (RD
179/2005), establece que entre los principios en los que se va a inspirar su con-
tenido se encuentran la planificación de la prevención, la eliminación o dismi-
nución de factores de riesgo, y la integración de la prevención. Pues bien, el
art. 4 del RD 179/2005 parte de los citados principios y, al igual que el art. 16
de la LPRL, se ocupa de aspectos tan importantes como el plan de prevención,
la evaluación de riesgos, la planificación de la actividad preventiva y, además,
menciona expresamente el deber de integrar la prevención de riesgos laborales.
Sin embargo, en el momento de abordar cómo se va a proceder a esa integra-
ción el RD 179/2005 se muestra restrictivo con respecto a la regulación previs-
ta en la LPRL.
Es cierto que el RD 179/2005 hace referencia a que se debe integrar la pre-
vención en el conjunto de actividades, pero no indica, como lo hace la LPRL,
que deba procederse a esa integración «en todos los niveles jerárquicos». As-
pecto que llama la atención sobre todo si se tiene en cuenta la acentuación del
principio de jerarquía que rige para los cuerpos de naturaleza militar, como
sucede en estos casos, con objeto de obtener una mayor eficacia en el desarrollo
de la función que tienen encomendada; lo que, del mismo modo, se podría apli-
134
car desde el punto de vista preventivo, más aún si se tiene en cuenta el hecho de
que la integración de la prevención, tal y como se ha indicado, es uno de los
principios de los que parte la norma. No obstante, hay que señalar que, con in-
dependencia de ello, indirectamente, sí que está presente esa integración de la
prevención en los diferentes niveles jerárquicos como se desprende de la regu-
lación contenida en el RD 179/2005, sobre todo en términos de gestión de la
seguridad y salud en el trabajo.
La mencionada integración se llevará a cabo a través de la implantación y
aplicación de un plan de prevención, si bien, al contrario de lo que sucede en el
art. 16 de la LPRL, no se establecen los elementos que deben integrar el Plan de
prevención. El art. 4 del RD 179/2005 solo indica que el Plan deberá incluir
«todos los elementos necesarios», sin mayor concreción, es decir, la adaptación
en este aspecto pasa por la indeterminación. El artículo también contempla
como instrumentos esenciales para la gestión y la implantación del Plan de
prevención, lo mismo que el art. 16 de la LPRL, la evaluación de riesgos y la
planificación de la actividad preventiva.
En este aspecto, otra adaptación que también sorprende es el hecho de que
el RD 179/2005 prescinda de la figura del sujeto que va a desempeñar la fun-
ción como dato esencial a tener en cuenta a la hora de realizar la evaluación
inicial. Más aún cuando la propia Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régi-
men del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, tiene muy en cuenta las con-
diciones de este personal con objeto de determinar su aptitud desde el punto de
vista de la función que desempeñan, de tal forma que contempla una serie
de evaluaciones a las que han de someterse los propios sujetos, como ocurre en
el caso de los ascensos, o para determinar si existe insuficiencia de facultades
profesionales, o de condiciones psicofísicas. Podría parecer que el hecho de que
existan este tipo de evaluaciones, o incluso el tener que cumplir ciertos requisi-
tos o superar determinadas pruebas para ingresar o ascender en la Guardia Ci-
vil, o en las Fuerzas Armadas, coloca a todos los sujetos en la misma situación
frente a los riesgos profesionales; sin embargo, esa premisa no puede admitirse
ya que, con independencia de esas evaluaciones y de la superación de determi-
nadas pruebas o del cumplimiento de ciertos requisitos, habrá factores de carác-
ter personal que pueden incidir a la hora de evaluar los riesgos de su trabajo,
como, por ejemplo, la experiencia del sujeto o la edad, y, por tanto, deberían de
ser tenidos en cuenta.
De todos modos, el RD 179/2005 indica tres aspectos que han de tomarse en
consideración en el momento de realizar la evaluación inicial. En primer lugar,
«la naturaleza de la actividad que se desarrolle», en los mismos términos que se
establece en el art. 16 de la LPRL; en segundo lugar, «las características de los
servicios en cuanto a la posibilidad de establecer medidas», es decir, en este
caso la norma parte de uno de los aspectos que considera esenciales a la hora de
proceder a la adaptación, en concreto, que habrá determinadas funciones para
las que no se podrán adoptar medidas preventivas, o, al menos, todas las que
135
serían deseables, porque si así se hiciese se estaría impidiendo el cumplimiento

de la función que los sujetos tienen encomendada. De ahí que se incida en el
hecho de que esas características pueden permitir o no que se adopten medidas
preventivas. Por último, también se deben tener en cuenta «las actividades pre-
ventivas desarrolladas hasta la fecha de estudio». Esta última previsión podría
operar en el sentido de que, aunque no se aplicase la regulación prevista en la
LPRL, ya se viniesen adoptando medidas preventivas; sobre todo con el objeto
de determinar su adecuación y eficacia.
Esa generalidad en la regulación que se ha indicado con respecto al plan de
prevención se convierte en ausencia de la misma en cuanto a la planificación
de la actividad preventiva. Es decir, el art. 4.1 del RD 179/2005 remite al apar-
tado 2 cuando hace referencia a la citada planificación pero luego solo se limita
a señalar que se llevará a cabo a partir de una evaluación inicial que deberá ser
actualizada y revisada. En cuanto a la actualización se establece que debe
ser periódica, si bien, no se contemplan los términos de la periodicidad, y tam-
bién que debe tener lugar cuando cambien las condiciones de las actividades
que se realicen. Con respecto a la revisión se indica que deberá llevarse a cabo
cuando se produzcan daños para la seguridad y salud. Pero, al margen de estos
aspectos, no se hace referencia alguna a los resultados de la evaluación, en con-
creto, a la necesidad de realizar controles. En definitiva, sí que se hace una
mención expresa a la planificación de la actividad preventiva, se sabe que es
necesario efectuarla y para ello se parte de esa evaluación inicial en los térmi-
nos señalados, pero no se establece qué aspectos debe incluir esa planificación,
ni se señala la necesidad de efectuar un seguimiento de las actividades preven-
tivas que se adopten.
En el ámbito de las CCAA que tienen regulación propia y que ya se han
mencionado anteriormente, ocurre lo mismo que con el plan de prevención;
tienen una mayor o menor concreción de cómo adaptar la planificación preven-
tiva a sus respectivas estructuras organizativas. Así, en el supuesto de La Rioja,
en el RD 129/2007, se hace de forma muy general indicando que la evaluación
de los factores de riesgo que puedan afectar a la seguridad y salud del personal
se hará en los términos previstos en el art. 16 de la Ley 31/1995, de 8 de no-
viembre, de Prevención de Riesgos Laborales y que se elaborará la planifica-
ción de la actividad preventiva y la determinación de las prioridades en la adop-
ción de las medidas preventivas y la vigilancia de su eficacia. En Cantabria, en
el Acuerdo de 1 de enero de 2005, se detalla algo más, y se establece que se
seguirá realizando la evaluación inicial de los riesgos para la seguridad y salud
de los trabajadores teniendo en cuenta, con carácter general, la naturaleza de la
actividad, las características de los puestos de trabajo existentes y de los traba-
jadores que deban desempeñarlos, acordando en el seno del Comité de Seguri-
dad y Salud que corresponda los procedimientos de evaluación y de investiga-
ción de accidentes. Dichos procedimientos serán revisados cuando se ponga de
manifiesto la necesidad de llevarlo a cabo. Si los resultados de la evaluación
determinasen que existen situaciones de riesgo, se realizarán aquellas activida-
136
des preventivas necesarias para eliminar o reducir y controlar dichos riesgos.

Estas actividades serán objeto de consulta por parte de los delegados de preven-
ción, para lo cual se les enviará un borrador de la evaluación que contendrá, al
menos, para cada actividad preventiva, propuesta del plazo de ejecución así
como del responsable de llevarla a cabo. La Administración de la Comunidad
Autónoma de Cantabria deberá asegurarse de la efectiva ejecución de las acti-
vidades preventivas incluidas en la planificación, efectuando para ello un se-
guimiento continuo de la misma. Por último, si como consecuencia de este
seguimiento se apreciara alguna inadecuación a los fines de protección requeri-
dos, se revisarán los instrumentos de gestión y aplicación del Plan de Preven-
ción de Riesgos. En el caso de Canarias, el Decreto 168/2009, de 29 de septiem-
bre, por el que se adapta la normativa sobre prevención de riesgos laborales en
el ámbito de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Cana-
rias y sus Organismos Autónomos ni siquiera se detiene en este aspecto.
5. LA OBLIGACIÓN DE INFORMAR
La Administración Pública, como empresario, de acuerdo con lo establecido

en el art. 18.1 LPRL, tiene la obligación de adoptar las medidas adecuadas con
el fin de que los empleados públicos reciban una determinada información en
materia de prevención de riesgos laborales. En concreto, debe informar sobre
cuáles son los riesgos para la seguridad y salud de dichos empleados, tanto los
que afectan al concreto puesto de trabajo o función, como a la empresa en su
conjunto; sobre las medidas y actividades de protección y prevención que de-
ben aplicarse a los citados riesgos; así como sobre las medidas adoptadas para
poder hacer frente a situaciones de emergencia que puedan producirse. En con-
creto, en relación a lo señalado, hay que tener en cuenta la obligación de infor-
mar, lo antes posible, en los supuestos de riesgo grave e inminente a todos los
empleados afectados (art. 21.1 a) LPRL). Pues bien, con carácter general, cabe
señalar que de este modo se consigue que los empleados públicos tengan un
conocimiento del medio en el que desarrollan su labor, en cuanto a los riesgos
y medidas adoptadas al respecto; y, además, la información hace posible la
participación y consulta de los empleados públicos en materia de prevención de
riesgos laborales.
Dicha información se debe proporcionar a los empleados públicos de forma
individual si no cuentan con representantes, y, cuando los tengan, la informa-
ción se les facilitará a través de los mismos. Si bien, en todo caso se deberá
informar «directamente» a cada trabajador de los concretos riesgos que afec-
ten a su puesto de trabajo y de las medidas de protección y prevención aplica-
bles frente a dichos riesgos. En este sentido, hay que recordar que el art. 18.1
LPRL, tal y como señala la disposición adicional tercera de la LPRL, constitu-
ye norma básica, lo que implica que su regulación se aplica en todo el territorio
nacional al personal que presta servicios con una vinculación administrativa o
137
estatutaria, es decir, no es posible que las CCAA establezcan una regulación

diferente; salvo para mejorar lo previsto en la norma y establecer un desarrollo
que se adapte a sus peculiaridades.
De todos modos, hay que tener en cuenta que existe una regulación especí-
fica en relación a la obligación de información para determinados colectivos, de
forma que ha de hacerse referencia a la misma para destacar las singularidades
que se establecen con respecto a la regulación común:
– En relación a los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil el art. 1 del
RD 179/2005 señala entre los principios que han de inspirar el contenido
de la norma el de «información», aunque, como obligación, su regulación
está prevista en el art. 7 de este RD. En este caso, la Dirección General de
la Guardia Civil está obligada a promover las medidas necesarias para
informar a su personal. No obstante, la información se limita, de un lado,
a los riesgos de la función que realiza, es decir, de la concreta labor que
lleva a cabo, y, de otro, a las medidas adoptadas para su prevención. El
RD 179/2005 no establece cuáles son las medidas que ha de promover la
Dirección General de la Guardia Civil para hacer llegar esa información a
su personal, con lo que parece que pueden ser todas aquellas que permitan
que se cumpla esta finalidad. Lo que sí señala es que la información se
contendrá en los manuales de los servicios, instrucciones y órdenes impar-
tidas, y, al mismo tiempo, establece el deber de los miembros del Cuerpo
de la Guardia Civil de conocer su contenido hasta el nivel necesario para
asegurar la prevención.
A pesar de esa limitación en cuanto a la información que se va a proporcio-
nar a los miembros de la Guardia Civil, hay que tener en cuenta que el derecho
a la información es un instrumento para la protección de estos sujetos, de for-
ma que el acceso a la citada información debe entenderse en términos de efi-
cacia y operatividad con el fin de que aquella sea posible. Por tanto, la infor-
mación sobre los riesgos debería incluir tanto los singulares de su concreta
tarea, como los que se deriven de la labor que realizan otros sujetos por los que
se pueda ver afectado con ocasión del cumplimiento de su función; si bien, la
norma, como se ha señalado, solo menciona los riesgos de la función que rea-
liza. Además, puede que no sea posible establecer medidas preventivas para
hacer frente a los riesgos por el hecho de que deba asumirlos para poder pre-
servar la función que tiene encomendada, con lo que se verá limitado el dere-
cho del sujeto a la seguridad y salud laboral, pero la información con respecto
a las medidas adoptadas deberá alcanzar en este caso a todas aquellas que se
hayan podido establecer, ya que deberá protegerse su seguridad y salud en la
medida de lo posible. En estos términos ha de entenderse asegurada la preven-
ción, es decir, con las restricciones necesarias para que los sujetos puedan
cumplir la función que tienen atribuida. En este sentido, los sujetos deberán
conocer los mencionados riesgos, las medidas para hacerles frente y, en su
caso, la imposibilidad de adoptarlas.
138
El art. 11 del RD 179/2005 establece, entre las obligaciones de la Adminis-

tración, que en supuestos de riesgo grave e inminente el personal que se puede
ver afectado debe estar informado de que existe ese riesgo y de las medidas
adoptadas o de las que, en su caso, deban adoptarse. Ahora bien, la citada Ad-
ministración deberá informar «siempre que sea posible», por lo que se entiende
que habrá situaciones en las que no lo será, aunque no se especifica nada al
respecto. Lo cierto es que cuando no sea posible los trabajadores no van a reci-
bir esa información, lo que puede conllevar que su derecho a la vida y a la inte-
gridad pueda verse gravemente afectado.
– En el caso del personal de las Fuerzas Armadas y en el de los miembros
del Cuerpo de la Guardia Civil que presten servicios en el ámbito del Mi-
nisterio de Defensa a los que se les aplica el RD 1755/2007, de 28 de di-
ciembre, cabe destacar que la Defensa nacional, como finalidad que se
encomienda al personal militar, va a determinar que se limite el derecho a
la información de estos colectivos. La información no es distinta a la esta-
blecida en el art. 18 de la LPRL, si bien la regulación difiere en cuanto a
la forma de proporcionarla, ya que se establece que no se debe perjudi-
car la eficacia de la misión, ni se deben quebrantar las normas sobre segu-
ridad de la información (art. 7.2 del RD 1755/2007). El problema es que
esta previsión puede llevar a restringir esta información, limitando así el
derecho de estos colectivos a ser informados con el fin de salvaguardar la
Defensa nacional; con lo que de esa forma, al mismo tiempo, se limita el
derecho de estos sujetos a su seguridad y salud con el fin de preservar la
función que tienen encomendada. En relación a lo señalado, hay que indi-
car que el art. 18.3 del RD 1755/2007 establece que en los supuestos de
riesgo grave e inminente el personal afectado deberá estar informado de su
existencia y de las medidas adoptadas o que, en su caso, puedan adoptarse
en materia de prevención, aunque, al igual que se contempla en el art. 11
del RD 179/2005, esa obligación está condicionada ya que la norma espe-
cifica que se informará al personal «siempre que sea posible», con las
consecuencias a las que ya se ha hecho referencia. No obstante, en este
caso, el citado artículo aclara que en el desarrollo ordinario de cualquier
actividad se proporcionará la información adecuada.
– También cuentan con una normativa específica los funcionarios del Cuer-
po Nacional de Policía. En concreto, el art. 7.1 del RD 2/2006 hace refe-
rencia a esta obligación de informar. En este caso prácticamente se repro-
duce lo establecido en el art. 18 LPRL, si bien hay que precisar, de un
lado, que en este supuesto es la Dirección General de la Policía la obligada
a adoptar las medidas adecuadas para que estos funcionarios reciban infor-
mación; y, de otro, que la información se proporciona bien a estos directa-
mente, o bien a sus representantes. Por tanto, la información se facilita a
unos o a otros, pero no a ambos. En los mismos términos se regula la
obligación de informar en el art. 7.1 del Decreto 55/2010, de 13 de sep-
tiembre, por el que se establecen normas sobre prevención de riesgos la-
139
borales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo de la Policía Foral

de Navarra; si bien, en este caso es la Dirección General de Interior la que
deberá adoptar las citadas medidas.
6. LA OBLIGACIÓN DE FORMACIÓN
En el art. 19 LPRL se regula la obligación del empresario, en este caso de la

Administración Pública, de garantizar que cada empleado público reciba for-
mación en materia de prevención de riesgos laborales. Se trata de una forma-
ción que deberá impartirse en diferentes momentos: – en el de la contratación,
y en este supuesto, hay que entender que también hay que hacer referencia al
momento de acceso a la función pública (se trata, por tanto, de una formación
inicial); – cuando se produzcan cambios en las funciones que desempeña el
empleado público; – cuando se introduzcan nuevas tecnologías; – y cuando se
produzcan cambios en los equipos de trabajo. Por tanto, es una obligación que
no se agota en el momento inicial de la relación, ya sea laboral o administrativa
o estatutaria, sino que se prolonga cuando existan los cambios que la propia
norma indica como una obligación de tracto sucesivo. De hecho, la formación
debe adaptarse a la evolución de los riesgos y a la aparición de otros nuevos y,
si fuese necesario, debe repetirse periódicamente.
La formación en materia de prevención de riesgos laborales debe ser tanto
teórica como práctica. Además, la norma indica que debe ser «suficiente y ade-
cuada». En este sentido, se deberá tener en cuenta la evaluación de riesgos, ya
que esta será la que proporcione información a la Administración a la hora de
tomar una decisión al respecto. De este modo, los contenidos deberán respon-
der a las peculiaridades del sujeto que la recibe, al puesto de trabajo o función
que desempeñe, y a los riesgos a los que esté expuesto. Esta formación debe
impartirse dentro de la jornada de trabajo, si bien en aquellos casos en los que
no sea posible, se llevará a cabo fuera de dicha jornada pero descontando el
tiempo que se haya invertido en la misma de su jornada habitual. La Adminis-
tración Pública podrá impartir esta formación con medios propios o concertarla
con servicios ajenos. En todo caso, el coste de la formación no podrá recaer en
los empleados públicos.
En relación a esta materia, la disposición adicional tercera de la LPRL seña-
la que el art. 19, apartados 1 y 2, constituye norma básica, es decir, toda la re-
gulación prevista en el mismo «excepto la referencia a la impartición por me-
dios propios o concertados», lo que supone que en este aspecto las CCAA
pueden establecer una regulación diferente a la prevista en la LPRL. En este
sentido, en relación a la regulación establecida con respecto a la obligación de
formación por parte de las CCAA cabe hacer referencia a la de La Rioja, en
concreto a la contenida en el art. 10 del Decreto 129/2007, que prácticamente
viene a reproducir lo establecido en relación a la obligación de formación en el
citado art. 19 LPRL, la diferencia con respecto a lo previsto en este artículo es
140
la sustitución del término empresario por una referencia expresa a la Adminis-

tración autonómica, y el de trabajador por el de empleado público.
De todos modos, al margen de lo señalado, hay que tener en cuenta las sin-
gularidades previstas en cuanto a la obligación de formación en materia de
prevención de riesgos laborales para ciertos colectivos. Estas singularidades
tienen en común el hecho de que los sujetos reciben una concreta formación
destinada a realizar las labores que tienen encomendadas con el fin de preservar
la función específica que se les atribuye, de modo que la formación en preven-
ción de riesgos laborales pasa a formar parte de las materias objeto de estudio
en los diferentes procesos y cursos en los que participan estos colectivos. En
concreto:
– En el RD 179/2005 se establece la obligación de la Dirección General de
la Guardia Civil de garantizar la formación en materia de prevención de
riesgos laborales de los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil y de los
miembros de las Fuerzas Armadas destinados en unidades, centros y orga-
nismos de la Dirección General de la Guardia Civil incluidos en su ámbito
de aplicación (art. 9). En este caso, la norma reproduce parte de la regula-
ción contenida en el art. 19 LPRL, y, además, contempla ciertas singulari-
dades en cuanto a la forma de proporcionarla y en relación a la necesidad
de actualizarla. En estos aspectos, el legislador parte de la existencia de la
formación que proporciona la propia organización a los sujetos a los que
se les aplica la norma y que está destinada a la función que se encomienda
a este personal. En este caso, aunque se trata de personal militar, la norma
se dirige a preservar la seguridad y salud laboral de este personal cuando
realiza labores de policía, por lo que la citada función a la que se hace re-
ferencia es la seguridad ciudadana. Pues bien, la formación en materia
preventiva pasa a integrarse en los planes de estudio (una vez adaptados),
con lo que se asegura que el personal la reciba y disponga de la misma
cuando inicie su actividad profesional, y, a su vez, se contempla la incor-
poración a los planes de formación continua, lo que facilita su actualiza-
ción, su adaptación a la evolución de los riesgos, o a la aparición de otros
nuevos, y su adecuación a las tareas que realice.
– En el art. 9 del RD 1755/2007 también se establece como singularidad en
materia de formación en prevención de riesgos laborales, para el personal
de las Fuerzas Armadas (excepto para aquellos a los que se les aplica el
citado RD 179/2005), y para los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil
que presten servicios en el ámbito del Ministerio de Defensa, en la misma
línea que la señalada en el RD 179/2005, la necesidad de que quede garan-
tizada mediante su inclusión en los distintos niveles de enseñanza militar
que se imparte por el cuerpo docente del Ministerio de Defensa y que tiene
como finalidad la formación y la capacitación del militar profesional (en-
señanza de formación, de perfeccionamiento y altos estudios militares, en
concreto), así como en los cursos que se imparten en relación a los distin-
tos puestos de trabajo y al uso de materiales y equipos.
141
– En el mismo sentido, también se contemplan ciertas singularidades en el

art. 8 del RD 2/2006, en cuanto a la formación de los funcionarios del
Cuerpo Nacional de Policía. En este caso, es la Dirección General de
Policía la que está obligada a garantizar la formación teórica y práctica de
estos funcionarios. Pero la mayor singularidad en este supuesto se pone
de manifiesto en relación a los diferentes momentos y a la forma en la que
van a recibir formación en materia de prevención de riesgos laborales. En
concreto, se tiene en cuenta que estos funcionarios participan en procesos
de formación para ingresar en el Cuerpo; en cursos de capacitación para
promocionar a diferentes categorías (Subinspector, Inspector, Inspector
Jefe y Comisario); y en cursos de especialización preceptiva para poder
desempeñar determinados puestos de trabajo. De forma que en esos pro-
cesos y cursos también recibirán formación en materia de prevención de
riesgos laborales en los diferentes centros de formación dependientes
de la mencionada Dirección. Para ello la formación en esta materia se
integra en los diferentes planes de estudio, una vez modificados, de
acuerdo con lo establecido en la disposición adicional tercera del RD
2/2006, por lo que pasa a formar parte de las materias objeto de estudio,
junto a aquellas destinadas a adquirir conocimientos, habilidades y des-
trezas que les permitan realizar su labor.
No obstante, la norma también establece la necesidad de impartir la forma-
ción cuando se introduzcan nuevas tecnologías o cambios en los equipos de
trabajo (art. 8 RD 2/2006), tal y como se indica en el art. 19.1 LPRL. Pero,
además, tiene en cuenta la necesidad de proporcionar formación en materia de
prevención de riesgos laborales para los funcionarios de policía que no partici-
pen en los citados procesos, o cursos de especialización. En concreto, en los
casos en los que esa materia no sea contemplada como parte del programa. Así,
establece que la Dirección General de Policía «realizará las actuaciones oportu-
nas en orden a propiciar la formación básica en materia de prevención de ries-
gos laborales» (disposición adicional tercera del RD 2/2006).
– Por último, hay que hacer referencia al art. 8 del Decreto Foral 55/2010,
de 13 de septiembre, por el que se establecen las normas sobre prevención
de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo de la
Policía Foral de Navarra, en el que se regula su formación en materia de
prevención de riesgos laborales. En este supuesto, es la Dirección General
de Interior la que debe garantizarla, a través de la Escuela de Seguridad, lo
que se llevará a cabo, al igual que en el caso del Cuerpo Nacional de Poli-
cía, en diferentes momentos. En concreto, durante los procesos de forma-
ción para ingresar en el Cuerpo de la Policía Foral; en los cursos de capa-
citación para la promoción a diferentes empleos; y en los de especialización
preceptiva para poder acceder al desempeño de ciertos puestos de trabajo.
Además, también se hace una referencia expresa a la necesidad de impartir
formación cuando se introduzcan nuevas tecnologías, o cambios en los
equipos de trabajo.
142
7. LA OBLIGACIÓN DE VIGILANCIA DE LA SALUD
Tal y como establece el art. 22.1 LPRL, el empresario está obligado a garan-
tizar la vigilancia periódica de la salud de los trabajadores a su servicio en
función de los riesgos inherentes al trabajo. En este caso, la Administración
Pública, como empresario, está obligada a garantizar la citada vigilancia perió-
dica de la salud de quienes presten servicios para la misma en el marco de una
relación laboral, o de carácter administrativo, o estatutario. Obligación que
debe cumplir en diferentes momentos (art. 37.3 b) RSP, y 22.5 LPRL):
a) Al inicio de la actividad laboral.
b) Después de la asignación de tareas específicas con nuevos riesgos para
su salud.
c) Cuando el empleado se reincorpore tras una ausencia prolongada por
motivos de salud, con el fin de descubrir sus posibles orígenes profesio-
nales y recomendar una acción apropiada para protegerlo.
d) A intervalos periódicos. En este sentido, hay que señalar que los regla-
mentos y la negociación colectiva suelen recoger la periodicidad de los
reconocimientos médicos (por ejemplo, art. 4 del RD 488/1997, de 14 de
abril, sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud relativas al
trabajo con equipos que incluyen pantallas de visualización; art. 8
RD 664/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores
contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos
durante el trabajo; art. 8 RD 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protec-
ción de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición
a agentes cancerígenos durante el trabajo).
e) E, incluso, una vez extinguida la relación con la Administración Pública,
cuando la naturaleza de los riesgos inherentes al trabajo lo haga necesario.
La LPRL establece, como regla general, el carácter voluntario de los reco-
nocimientos médicos (art. 22.1 LPRL), lo que implica la necesidad de contar
con el consentimiento del empleado público, de forma que solo se realizarán si
acepta someterse a los mismos voluntariamente. Sin embargo, también señala
que «de este carácter voluntario solo se exceptuarán, previo informe de los re-
presentantes de los trabajadores», una serie de «supuestos». Lo que implica que
esos reconocimientos médicos serán obligatorios en los siguientes casos:
a) Cuando su realización sea imprescindible para evaluar los efectos de las
condiciones de trabajo sobre la salud de los empleados públicos.
b) Para verificar si el estado de salud del empleado público puede constituir
un peligro para el mismo, para los demás empleados, o para otras perso-
nas relacionadas con la Administración Pública en cuestión.
c) Cuando esté establecido en una disposición legal en relación con la pro-
tección de riesgos específicos y actividades de especial peligrosidad. En
concreto, el art. 196.2 de la LGSS establece la obligatoriedad de los re-
143
conocimientos médicos para cubrir puestos con riesgo de enfermedad

profesional.
En todo caso, las medidas de vigilancia y control de la salud de los trabajado-
res habrán de respetar el derecho a la intimidad (la STC 196/2004, de 15 de no-
viembre, señala que la realización de una prueba con la finalidad de verificar el
consumo de cannabis supone una vulneración del derecho a la intimidad; no
existe una justificación para imponer dicho control médico «por la concurrencia
de un interés general del grupo social o de la colectividad laboral o de algún tipo
de situación de necesidad objetivable relativa al puesto de trabajo, vinculada con
la certeza de un riesgo o peligro o con la protección frente a riesgos específicos
y actividades de especial peligrosidad» que determine la posible inclusión en
alguno de los supuestos excepcionales en los que el reconocimiento médico es
obligatorio) y a la dignidad del empleado público, así como la confidencialidad
de toda la información relacionada con su estado de salud.
Para garantizar estos derechos, el legislador establece que los resultados de
la vigilancia de la salud serán comunicados en este caso a los empleados públi-
cos (art. 22.2 LPRL). La Administración Pública, como empresario, y las per-
sonas u órganos responsables en materia de prevención deben ser informados
«de las conclusiones que se deriven de los reconocimientos efectuados en rela-
ción con la aptitud del trabajador» para desempeñar el puesto de trabajo (tan
solo si es o no apto para ello (art. 16.2 Convenio nº 161 de la OIT)), o con la
necesidad de establecer medidas de prevención y protección o, en su caso, me-
jorar las que se hayan adoptado (art. 22.4 LPRL); sin que esas conclusiones
puedan contener datos médicos de carácter personal, ni información relativa a
enfermedades o problemas de salud concretos. Además, la Administración no
podrá utilizar los datos obtenidos con fines discriminatorios, ni en perjuicio del
empleado público (art. 22.4 LPRL). En este sentido, hay que tener en cuenta
que el acceso a la información médica de carácter personal está limitado al
personal médico y a las autoridades sanitarias que lleven a cabo la vigilancia de
la salud de los empleados públicos. Es decir, esa información no puede ser fa-
cilitada al empresario ni a otras personas salvo en el caso en que el empleado
público preste su «consentimiento expreso» (art. 22.4 LPRL).
Es el personal sanitario con competencia técnica, formación y capacidad
acreditada el que debe llevar a cabo las medidas de vigilancia y control de la
salud (art. 22.6 LPRL). Se deberá optar por la realización de los reconocimien-
tos o pruebas que causen menores molestias a los empleados y sean proporcio-
nales al riesgo (art. 22.1 LPRL). Además, estos reconocimientos médicos debe-
rán ser gratuitos para los empleados públicos, es decir, de acuerdo con lo
establecido en el art. 14.5 LPRL, el coste económico de las medidas preventi-
vas no debe recaer en modo alguno sobre estos empleados.
A la obligación de vigilancia de salud también se hace referencia en diferen-
tes normas destinadas a determinados colectivos, como es el caso de los funcio-
narios de policía, de los miembros de Cuerpo de la Guardia Civil, o del Perso-
144
nal de las Fuerzas Armadas. Normas en las que se pone de manifiesto en todos
los casos la necesidad de garantizar la vigilancia de la salud, y en las que es
posible constatar como se reitera parte del contenido del art. 22 de la LPRL,
pero en las que también se encuentran, entre otros aspectos, referencias a los
riesgos derivados de la función que se encomienda a estos colectivos, y adapta-
ciones de la regulación común que vienen a dar respuesta a singularidades de
carácter organizativo. En concreto:
– En el art. 6 del RD 179/2005 se establece la obligación de la Dirección
General de la Guardia Civil de garantizar la vigilancia de la salud de los
miembros del Cuerpo de la Guardia Civil y de los miembros de las Fuer-
zas Armadas destinados en unidades, centros y organismos de la Direc-
ción General de la Guardia Civil incluidos en su ámbito de aplicación. Lo
cierto es que este precepto reproduce parte de la regulación contenida en
el art. 22 de la LPRL, si bien también contempla ciertas singularidades. En
concreto, se mencionan los reconocimientos médicos y psicológicos,
como medio para llevar a cabo esa vigilancia y se indica que se realizarán
por «los servicios de asistencia sanitaria y de psicología de la Guardia
Civil», es decir, por sus propios servicios (a los que se hace referencia en
el art. 15 de la Orden de 29 de octubre de 2001, por la que se desarrolla la
estructura orgánica de los Servicios Centrales de la Dirección General de
la Guardia Civil); de esta forma se adapta la regulación común a la orga-
nización interna con la que se cuenta.
Estos servicios evaluarán el estado de salud de los sujetos a los que se les
aplica este RD, para lo que se tendrá en cuenta los riesgos que se derivan del
desarrollo de las labores que tienen encomendadas, y, más concretamente, los
relativos a su concreto puesto de trabajo. En este sentido, hay que tener en
cuenta que la norma se aplica a las labores de policía, en particular comprende
las actividades específicas para el cumplimiento de las misiones encomendadas
por la LOFCS. En este caso, la regulación prevista en materia de vigilancia de
la salud se aplica a los citados sujetos con independencia de que esas activida-
des presenten o no «características exclusivas de las actividades de policía, se-
guridad, resguardo aduanero y servicios operativos de protección civil» (art. 2
RD 179/2005).
El art. 6 del RD 179/2005 hace referencia, en los mismos términos que el
art. 22 de la LPRL, a la necesidad de que la vigilancia de la salud se lleve a cabo
respetando la dignidad de la persona, la confidencialidad de toda la información
relacionada con el estado de salud, y, además, garantizando que los datos que
deriven de esa vigilancia no podrán ser usados con fines discriminatorios, ni en
perjuicio del afectado. Sin embargo, no hace ninguna mención al derecho a la
intimidad del sujeto. En este caso hay que tener en cuenta que este RD parte de
la regulación prevista en la LPRL (art. 3.2 de la LPRL) y pretende adaptarla a
las peculiaridades organizativas y de participación, y a las especiales caracterís-
ticas de las funciones que tienen encomendadas los colectivos incluidos en su
145
ámbito de aplicación cuando realicen las tareas que en él se indican. Lo que

determina que, en ciertos aspectos, estos sujetos vean limitados sus derechos
con el fin de preservar la función que tienen encomendada. No obstante, hay
que entender que, a pesar de no hacerse una referencia expresa, el hecho de que,
como regla general, sea necesario el consentimiento previo del trabajador para
llevar a cabo esa vigilancia de la salud va a impedir intromisiones en su intimi-
dad cuando el sujeto no lo otorgue. Además, la referencia a la necesidad de
respetar la confidencialidad de la información obtenida a través de los recono-
cimientos médicos, también incide en la protección del derecho a la intimidad,
de los datos personales y de la salud del sujeto.
El RD 179/2005 contempla dos excepciones al carácter voluntario de los
reconocimientos médicos: por una parte, cuando sean imprescindibles para po-
der verificar si el estado de salud de este personal puede constituir un peligro
para él mismo; y, por otra, cuando su salud pueda originar una situación de
peligro «para las demás personas relacionadas con la función que desempeña».
En este último caso varía la redacción del RD 179/2005 con respecto a lo esta-
blecido en la LPRL en la que se hace referencia a «los demás trabajadores» y a
«otras personas relacionadas con la empresa». No obstante, es posible entender
que, en esa mención genérica, están incluidos tanto el resto del personal que
pueda verse afectado, como cualquier otra persona.
El art. 6 del RD 179/2005 recoge otros aspectos previstos en el art. 22 de la
LPRL, tales como la comunicación de los resultados de los reconocimientos
médicos a los interesados, y la limitación del acceso al contenido de la informa-
ción médica al personal médico y autoridades que lleven a cabo la vigilancia de
la salud. Sin embargo, no establece la necesidad de informar a la Dirección
General de la Guardia Civil de los resultados, tan solo se indica que serán infor-
mados de las conclusiones que se deriven de los reconocimientos médicos «los
órganos competentes en materia de prevención».
– En relación a los funcionarios de policía, hay que tener en cuenta que al-
gunas normas que se aplican este colectivo se ocupan de la obligación de
vigilancia de la salud. En concreto, se hace referencia a esta obligación en
el art. 10 del RD 2/2006 en relación a los funcionarios del Cuerpo Nacio-
nal de Policía y en el art. 10 del Decreto Foral 55/2010, con respecto a los
funcionarios del Cuerpo de la Policía Foral de Navarra; y en el art. 57 del
Decreto 77/2010, de 8 de julio, en el que se regula la obligación de garan-
tizar la vigilancia periódica del estado de salud de los miembros del Cuer-
po General de Policía Canaria.
En este caso, todas estas normas trascriben gran parte del contenido del
art. 22 de la LPRL, aunque también establecen ciertas singularidades. Así, el
art. 10 del RD 2/2006 no solo hace referencia a la realización de reconocimien-
tos médicos, sino también al desarrollo de campañas de inmunización y de
protección de la salud. La misma referencia, en términos similares, se recoge en
el art. 57 del Decreto 77/2010. Si bien, hay que tener en cuenta que la finalidad
146
que se persigue con esta obligación de garantizar la vigilancia de la salud es la

de prevenir los riesgos inherentes a la función policial. Por tanto, aunque se
haga una mención a las citadas campañas, en las que se incluyen medidas sani-
tarias preventivas y administración de vacunas, lo cierto es que estas pueden
afectar a la población en general. Es decir, los reconocimientos médicos de
carácter general o inespecíficos, no van a sustituir a los exámenes de salud de
los funcionarios de policía en función de los riesgos específicos a los que están
expuestos con motivo del desarrollo de su labor. De esta forma, la vigilancia de
la salud no puede limitarse a reconocimientos médicos de carácter general, sino
que es preciso que se lleven a cabo esos exámenes de salud en función de los
citados riesgos específicos, ya que si no fuese así no se cumpliría con la obliga-
ción de vigilancia de la salud.
Estas normas hacen hincapié en la necesidad de prevenir esos riesgos espe-
cíficos, pero, además, tanto el art. 10 del RD 2/2006, como el art. 10 del Decre-
to Foral 55/2010, establecen una serie de criterios de los que se debe partir a la
hora de programar los reconocimientos médicos y las campañas inmunológi-
cas. En concreto, hacen referencia a la actividad, a las condiciones medioam-
bientales a las que el funcionario se ve sometido, a la utilización habitual de
equipos y productos que entrañen ciertos índices de peligrosidad, y a la edad.
Criterios, entre otros, que han de ser tenidos en cuenta, ya que pueden determi-
nar la periodicidad de la vigilancia de la salud de estos colectivos, y la necesi-
dad de dar un tratamiento singular a los funcionarios que se encuentren en esas
situaciones.
En el RD 2/2006 y en el Decreto Foral 55/2010, al igual que en la LPRL, se
establece la voluntariedad de los reconocimientos médicos, si bien en ambas
normas se recogen una serie de excepciones con alguna singularidad. Por una
parte, se hace referencia a los supuestos en los que lo establezca una norma; y,
por otra, a los casos en los que sea necesario para la detección de una patología
que pueda causar «grave riesgo» para los funcionarios o los ciudadanos. La
referencia a «grave riesgo» en lugar de a «riesgo» va a limitar los casos en los
que el funcionario de policía debe someterse de forma obligatoria a dichos re-
conocimientos. Estas normas no contemplan la excepción prevista en la LPRL
para el caso en el que «resulte imprescindible para evaluar los efectos de las
condiciones de trabajo sobre la salud de los trabajadores», lo que implica que
las excepciones a la voluntariedad se establecen en la medida en que pueden
verse afectados otros sujetos, pero no el propio funcionario. Por tanto, en ese
caso el funcionario no está obligado a someterse a los exámenes de salud co-
rrespondientes, salvo, como se ha señalado, que se establezca en una norma.
Por su parte, el art. 10.3 del Decreto Foral 55/2010, establece otro supuesto
concreto en el que los funcionarios a los que se les aplica esta norma estarán
obligados a someterse a un reconocimiento psicofísico. Es el caso de aquellos
que porten armas de fuego. Además, la norma indica la periodicidad con la que
han de someterse al mismo. En concreto, al inicio de la actividad, al reincorpo-
147
rarse al trabajo, distinguiéndose en este supuesto, si esa ausencia es superior a

tres meses y por motivos de salud, o de más de un año por otros motivos. De
todos modos, será obligatorio someterse al reconocimiento médico cuando ha-
yan pasado más de cuatro años desde el último que se les haya efectuado.
El RD 2/2006 y el Decreto Foral 55/2010 también especifican quiénes reci-
birán la información relativa a las conclusiones de los reconocimientos médi-
cos. Así, mientras el primero señala que la información se transmitirá a los
responsables de la Dirección General de la Policía a través de Servicio de Pre-
vención de Riesgos Laborales, el segundo señala que serán informados de las
citadas conclusiones los responsables de la Dirección General de Interior y de
la Jefatura del Cuerpo de Policía Foral. Sin embargo, ninguna de las normas,
incluido el Decreto 77/2010, contempla la necesidad de realizar un seguimiento
del estado de salud de los funcionarios de policía una vez que dejen de prestar
servicios para los casos en los que sea necesario por la naturaleza de los riesgos
inherentes al trabajo, es decir, en este supuesto a la función policial.
– Los arts. 14 y 17 del RD 1755/2007 hacen referencia, respectivamente, a
la vigilancia de la salud, y a la protección de datos relativos a la misma,
si bien este último artículo tan solo reproduce, de un lado, lo establecido
en el art. 22.2 de la LPRL en cuanto al respecto al derecho a la intimidad
y a la dignidad, y a la confidencialidad de la información relacionada con
su estado de salud, y, de otro, lo previsto en el art. 22.4 de la LPRL en
cuanto a la necesidad de informar a los órganos competentes en materia
de prevención de las conclusiones generales que se deriven de los reco-
nocimientos médicos.
Por su parte, el art. 14 del citado RD establece el derecho de personal de las
Fuerzas Armadas y de los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil que presten
servicios en el ámbito del Ministerio de Defensa a una adecuada vigilancia de
la salud en relación a los riesgos derivados de su puesto de trabajo, mediante
reconocimientos médicos específicos. También se contemplan los casos en los
que será obligatorio: por una parte, en los supuestos en los que sea imprescin-
dible para evaluar los efectos de las condiciones de trabajo sobre la salud del
personal; y, por otra, para verificar si su estado de salud puede constituir un
peligro para el mismo, o para el resto del personal, o para terceras personas re-
lacionadas con la Unidad, Centro u Organismo. Es cierto que ambos supuestos
reproducen lo establecido en el art. 22 LPRL; no obstante, hay que señalar en
relación a este último que se tienen en cuenta las singularidades organizativas
que determinan la necesidad de adaptar la regulación común contenida en la
LPRL; de ahí que se haga referencia a «Unidad, Centro u Organismo», en lugar
de hacerlo a «empresa».
Junto a estos supuestos también se establece la obligación de someterse a
los citados reconocimientos médicos en los casos previstos en el art. 25.2
LPRL. En este supuesto, hay que partir del hecho de que en este artículo se
establece la obligación del empresario de «tener en cuenta en las evaluaciones
148
los factores de riesgo que puedan incidir en la función de procreación de los

trabajadores y trabajadoras, en particular por la exposición a agentes físicos,
químicos y biológicos que puedan ejercer efectos mutagénicos o de toxicidad
para la procreación, tanto en los aspectos de la fertilidad, como del desarrollo
de la descendencia, con objeto de adoptar las medidas preventivas necesarias».
Por tanto, en esos casos en los que están presentes esos factores de riesgo que
pueden afectar de forma negativa a la función de procreación, en los términos
señalados, los sujetos a los que se les aplica la norma estarán obligados a so-
meterse a los reconocimientos médicos. Por lo demás, salvo hacer referencia
al derecho a la vigilancia de la salud del personal que participe en operaciones
excluidas del ámbito de aplicación de la norma, el RD 1755/2007 reproduce lo
establecido en el art. 22.5 LPRL en relación a la necesidad de prolongar el
derecho a la vigilancia periódica del estado de salud del personal al que se
aplica el RD 1755/2007, en este caso con independencia de que no se encuen-
tre en servicio activo, cuando la naturaleza de los riesgos inherentes al trabajo
lo haga necesario.
8. LA OBLIGACIÓN DE DOCUMENTACIÓN
La Administración Pública, como empresario, está obligada a elaborar una

serie de documentos, tal y como se establece en el art. 23 LPRL:
1. El Plan de prevención de riesgos laborales; la evaluación de riesgos, con
el resultado de los controles periódicos de las condiciones de trabajo y
de la actividad de los trabajadores; y la planificación de la actividad
preventiva incluyendo las medidas de protección y de prevención a
adoptar y, en su caso, material de protección que deba utilizarse (arts. 7
y 16 LPRL).
2. La práctica de los controles del estado de salud de los trabajadores y las
conclusiones obtenidas de los mismos (de acuerdo con lo previsto en el
art. 22 LPRL).
3. La relación de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que
hayan causado una incapacidad laboral superior a un día de trabajo. En
este sentido, hay que tener en cuenta que la Administración está obligada
a notificar por escrito a la autoridad laboral los daños para la salud de los
empleados a su servicio que se hubieran producido con motivo del de
sarrollo de su trabajo.
Además, está obligada a conservar estos documentos y a ponerlos a dispo-
sición de la autoridad laboral (art. 23.1 LPRL), de las autoridades sanitarias
(arts. 23.4 LPRL y 21 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad),
y de los representantes de los empleados en materia de prevención de riesgos
laborales (el art. 36.2 b) LPRL establece que están facultados para tener acce-
so a dicha documentación).
149
Esta obligación de documentación se contempla en otras normas, bien

para algún aspecto concreto, como sucede, por ejemplo, en el art. 3.3 del
RD 67/2010, en el que, de acuerdo con lo previsto en el art. 23 de la LPRL, se
señala que el Plan de Prevención de Riesgos Laborales debe «reflejarse en un
documento» y conservarse «a disposición de la autoridad laboral, de las autori-
dades sanitarias y de los representantes de los trabajadores». O bien para hacer
referencia a la misma con ciertas singularidades, tal y como ocurre en el art. 19
del RD 1755/2007, en el que se regula esta obligación de documentación en
términos muy similares a los previstos en el art. 23 de la LPRL, si bien se adap-
ta la regulación común a determinadas peculiaridades organizativas, y a las
propias diferencias que se introducen con respecto a la regulación común con-
tenida en la LPRL en relación a las obligaciones reguladas en el propio RD. En
concreto, cabe destacar:
– Es la Jefatura de unidad, centro u organismo (se entiende por unidad, cen-
tro u organismo, tal y como se establece en el art. 3 b) del RD 1755/2007,
de «instalaciones del Ministerio de Defensa y de los organismos autóno-
mos a él adscritos, cualquiera que sea su designación, ejército de adscrip-
ción, función que desempeñe, o medios que contenga, e incluirá los esta-
blecimientos militares, los acuartelamientos, las bases, los barcos y
cualquier otra de análoga consideración») la que está obligada a elaborar
y conservar la documentación, es decir, la Jefatura de unidad, centro u
organismo.
– No se hace referencia al Plan de prevención de riesgos laborales, sino al
Plan Ordinario de Prevención de Riesgos Laborales en los términos pre-
vistos en el art. 11 del RD 1755/2007.
Por lo demás, se incluye la misma documentación a la que se hace referencia
en el art. 23 de la LPRL, si bien, puesto que se trata de documentar una serie de
obligaciones que tienen una regulación específica en el propio RD 1755/2005,
se mencionan y se indica, según los casos, «conforme a lo previsto» o «de
acuerdo con lo dispuesto» en este RD.
9. LA COORDINACIÓN DE ACTIVIDADES
El art. 24 de la LPRL, desarrollado por el RD 171/2004, de 30 de enero, esta-

blece obligaciones de coordinación de actividades empresariales en materia de
prevención de riesgos laborales; si bien, hay que tener en cuenta que existen
ciertas previsiones normativas para el sector de la construcción al que hacen refe-
rencia la disposición adicional catorce de la LPRL y la disposición adicional
primera del RD 171/2004. Las citadas obligaciones de coordinación de activida-
des empresariales se establecen para situaciones de concurrencia de varias em-
presas, y, en su caso, trabajadores autónomos, en un mismo centro de trabajo;
obligaciones que igualmente se aplican en los supuestos en los que concurre una
o más Administraciones Públicas con otras empresas y trabajadores autónomos
150
en un mismo centro. La finalidad que se persigue con el establecimiento de estas

obligaciones para las empresas, las Administraciones Públicas y, en su caso, los
trabajadores autónomos que concurran en el mismo centro es la de proteger la
seguridad y salud de los trabajadores y empleados públicos que se pueden ver
afectados por los riesgos laborales derivados de concurrencia de actividades que
llevan a cabo las distintas empresas y la Administración Pública, o las Adminis-
traciones Públicas, y los trabajadores autónomos. Pues bien, el art. 24 de la LPRL
regula una serie de supuestos en los que se produce esa situación de concurrencia:
A) En un mismo centro de trabajo empleados públicos de una Administra-

ción Pública pueden prestar servicios junto a trabajadores de otras
empresas, y/o de otras Administraciones Públicas, y trabajadores autó-
nomos; situación a la que también hace referencia el art. 9.2 del
RD 67/2010. Lo importante en este supuesto es el hecho de que lo hagan
en un mismo espacio físico, al margen de las relaciones que puedan
existir entre las diferentes empresas y la Administración. En ese caso se
contempla un deber recíproco de cooperación (arts. 24.1 LPRL y 4 y 5
del RD 171/2004). De esta forma, las empresas y la Administración
deben informarse recíprocamente sobre los riesgos específicos deriva-
dos de las actividades que desarrollen en el centro de trabajo y que pue-
dan afectar a los trabajadores de las otras empresas que concurran en
dicho centro; en particular, existe una obligación de informar sobre los
riesgos que puedan verse agravados o modificados por circunstancias
derivadas de la concurrencia de actividades; y sobre las medidas de pro-
tección y prevención a adoptar frente a los citados riesgos. Información
que, al mismo tiempo, cada empresario y, en este supuesto, la Adminis-
tración Pública, debe proporcionar a sus respectivos empleados y a los
representantes de los mismos. Además, deben establecer medios de
coordinación que sean precisos en cuanto a la protección y prevención
de riesgos laborales (en los términos previstos en los arts. 5 y 11 a 14 del
RD 171/2004); lo que se reitera en el citado art. 9.2 del RD 67/2010,
junto a una referencia genérica a la necesidad de «adoptar medidas».
Todos estos deberes se extienden a los trabajadores autónomos que
presten servicios en dicho centro de trabajo (art. 24.5 LPRL).
En el art. 13 del Decreto 168/2009, por el que, como ya se ha señalado,
se adapta la normativa sobre prevención de riesgos laborales en el ámbi-
to de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Cana-
rias y sus Organismos Autónomos, también se regula la «coordinación
empresarial», y, en particular, se hace referencia a esta situación en la
que en un mismo centro de trabajo prestan servicios empleados públicos
de la Administración Pública, en este caso de la citada Comunidad Au-
tónoma de Canarias o de sus organismos autónomos, junto a trabajado-
res de otras empresas, trabajadores autónomos, y trabajadores de otras
Administraciones Públicas y contempla, tal y como se establece en el
art. 24.1 de la LPRL, el deber de cooperación. En este sentido, la norma
151
concreta que las Secretarías Generales Técnicas en el ámbito de sus res-

pectivos departamentos, los responsables de los Organismos Autóno-
mos, la Dirección General de Relaciones con la Administración de Jus-
ticia y los titulares de los centros de trabajo deben cooperar con los
responsables de las otras Administraciones Públicas, empresarios, o tra-
bajadores autónomos, en la aplicación de la normativa sobre prevención
B) Puede suceder que exista un empresario que sea titular del centro de
trabajo, que puede ser la propia Administración Pública, u otro empresa-
rio, en el que prestan servicios trabajadores de diferentes empresas (in-
cluida, en su caso, la Administración Pública), lo que implica que tiene
la capacidad de poner a disposición y gestionar el centro de trabajo y
contrata una actividad distinta de la que desarrolla. En ese supuesto, el
empresario, o la Administración Pública, titular del centro de trabajo
(además de cumplir las obligaciones a las que se ha hecho referencia en
el supuesto anterior) debe adoptar las medidas necesarias para que los
empresarios, o Administraciones Públicas que realizan actividades en
dicho centro reciban información e instrucciones en cuanto a los riesgos
que existan en el mismo, y en relación con las medidas de protección,
prevención y emergencia a aplicar, para que estos las trasladen a sus
trabajadores o empleados públicos (arts. 24.2 LPRL y 6 a 9 del
RD 171/2004). A estas mismas obligaciones hace referencia el art. 13
del Decreto 168/2009, si bien referidas a la Administración Pública de la
Comunidad Autónoma de Canarias y a sus Organismos Autónomos.
No obstante, hay que tener en cuenta que si la Administración Pública no
es titular del centro de trabajo sino que lo es otra empresa, aquella será la
que reciba dicha información e instrucciones del citado titular del centro,
y la que las facilite a sus empleados públicos. Cuando en el centro de
trabajo presten servicios trabajadores autónomos, el empresario, o la Ad-
ministración Pública, en su caso, titular del mismo deberá proporcionar-
les la información y las instrucciones señaladas (art. 24.5 LPRL).
C) Puede darse el caso de que concurran trabajadores en centros de la Ad-
ministración Pública en los que esta actúa como empresario principal.
La Administración que contrata la realización de obras o servicios co-
rrespondientes a su propia actividad que se desarrollan en sus centros de
trabajo, tiene el deber de vigilar que contratistas y subcontratistas
cumplan la normativa en materia de prevención de riesgos laborales
(arts. 24.3 LPRL y 10 RD 171/2004).
En relación a estos últimos dos supuestos [B) y C)] hay que indicar que
el Decreto 129/2007, por el que, como ya se ha señalado, se procede a la
adaptación de la legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la
Administración de la Comunidad Autónoma de la Rioja, regula la coor-
dinación de actividades empresariales para la prevención de riesgos la-
borales en los arts. 19 a 21. En este caso se hace referencia al supuesto
152
en el que la citada Administración tenga la condición de empresario ti-

tular o principal, y a la necesidad de adoptar medidas con el fin de pre-
venir los riesgos laborales derivados de la concurrencia de actividades
empresariales. Si bien, hay que indicar que, con carácter general, la nor-
ma se limita a reproducir el contenido del RD 171/2004. En concreto,
los objetivos que se persiguen con la coordinación de actividades em-
presariales, así como las funciones y las facultades de las personas en-
cargadas de la coordinación de actividades empresariales.
Tan solo se especifican algunos aspectos, como la necesidad de que las
Secretarías Generales Técnicas pongan en conocimiento de la unidad,
con rango de Servicio, que existe en la Administración General de la
Comunidad, que tiene asignada la función de coordinación, el inicio y el
cese de actividad de las empresas concurrentes con el fin de conseguir
que la citada coordinación sea efectiva. También se indica, de entre las
distintas opciones que establece el art. 13.3 del RD 171/2004, que la
condición de coordinadores de actividades preventivas se atribuye a los
integrantes del Servicio de Prevención propio de la mencionada Admi-
nistración. Y se establece que dicha Administración cuando tenga con-
dición de empresario titular o principal, en los casos de concurrencia de
actividades empresariales, puede acordar la aplicación de medios de
prevención complementarios, si bien no se especifica.
D) En los supuestos de contratación y subcontratación, puede ocurrir que la
Administración Pública actúe como empresario principal, y los trabaja-
dores de la empresa contratista o subcontratista no presten servicios en
los centros de trabajo de la citada Administración, pero sí utilicen maqui-
naria, equipos, productos, materias primas, o útiles proporcionados por
aquella. En este caso, la Administración debe cumplir las obligaciones
previstas en el art. 41.1, último párrafo, LPRL para los fabricantes, im-
portadores y suministradores relativas a la necesidad de proporcionar la
información necesaria para que la utilización y manipulación de aquellos
tenga lugar sin riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores, y
para que los empresarios puedan cumplir con sus obligaciones de infor-
mación respecto de los trabajadores (art. 24.4 LPRL).
10. LA OBLIGACIÓN DE PROTEGER A LOS EMPLEADOS PÚBLICOS

ESPECIALMENTE SENSIBLES
El legislador otorga una protección específica a los trabajadores especial-

mente sensibles a los riegos laborales. En concreto, en los arts. 25 a 28 de la
LPRL se protege a determinados colectivos: trabajadores que por sus caracterís-
ticas personales, o por su estado biológico, o por su condición de discapacitados
sean especialmente sensibles a los riesgos laborales; trabajadores en situación de
embarazo, parto reciente o lactancia; menores de edad; trabajadores con relacio-
nes de trabajo temporal y contratados por empresas de trabajo temporal.
153
La protección de quienes por sus características personales, o por

10.1.
su estado biológico, o por su condición de discapacitados sean
especialmente sensibles
El art. 25 de la LPRL establece una regulación dirigida a la protección de los

empleados que «sean especialmente sensibles a los riesgos derivados del traba-
jo». Son las circunstancias personales de estos sujetos las que determinan que se
les deba otorgar una concreta protección. En este caso, se tiene en cuenta no solo
los riesgos por los que, como cualquier otro empleado, se pueden ver afectados,
y que están vinculados al desarrollo de su labor, sino el hecho de que determina-
dos empleados presentan unas características particulares que les hacen más vul-
nerables, y esto puede dar lugar a que se vean afectados por dichos riesgos en
mayor medida que otros sujetos en los que no concurran dichas características;
de ahí que el legislador las tenga en cuenta y establezca una protección específi-
ca para este colectivo con el fin de garantizar su seguridad y salud.
El legislador concreta quiénes integran el colectivo de empleados que pue-
den ser especialmente sensibles a los riesgos laborales y establece las condicio-
nes que concurren en los mismos para que se les considere como tales. En
concreto, los empleados públicos pueden ser especialmente sensibles por diver-
sas razones:
– por sus propias características personales, que pueden hacerles más vulne-
rables, como, por ejemplo, el hecho de tener una cierta edad, no tanto ser
menor de edad para el que, como se verá, se establece una regulación es-
pecífica, sino el hecho de que el sujeto por su avanzada edad pueda sufrir
un deterioro que actúe como factor a tener en cuenta;
– por su estado biológico conocido, es decir, se trata de proteger a quienes
sufren cualquier tipo de lesión o alteración de la salud, que previamente debe
ser conocida para que sea posible adoptar medidas preventivas (no se incluye
a las trabajadoras embarazadas, que hayan dado a luz o en período de lactan-
cia a las que se hace referencia de forma expresa en el art. 26 LPRL); y
– por tener la condición de discapacitados físicos, psíquicos o sensoriales,
ya sea originaria o sobrevenida.
En esos casos, el art. 25 LPRL establece que deben tenerse en cuenta todas
esas circunstancias que determinan que se les considere trabajadores especial-
mente sensibles en la evaluación de riesgos laborales. En concreto, han de consi-
derarse las diferentes circunstancias a las que se ha hecho referencia. En este
sentido, el art. 4.1 b) del RSP hace referencia a la evaluación inicial de riesgos en
la que se ha de considerar «la posibilidad de que el trabajador que lo ocupe o vaya
a ocuparlo sea especialmente sensible, por sus características personales o estado
biológico conocido, a alguna de dichas condiciones». También señala el art. 4.2
del RSP la necesidad de volver a evaluar los puestos de trabajo que se vean afec-
tados por la «incorporación de un trabajador cuyas características personales o
estado biológico conocido lo hagan especialmente sensible a las condiciones del
154
puesto». En función de los resultados de la evaluación de riesgos la Administra-

ción Pública deberá adoptar las medidas preventivas que sean necesarias para
garantizar su seguridad y salud. En este sentido, hay que tener en cuenta que el
37.3 del RSP señala que el personal sanitario del servicio de prevención deberá
estudiar y valorar especialmente los riesgos que puedan afectar a los trabajadores
especialmente sensibles a determinados riesgos, y proponer las medidas preven-
tivas adecuadas. Junto a esta previsión relativa a la evaluación de riegos y a la
adopción de las citadas medidas preventivas, también se establece una prohibi-
ción que este caso se aplica a la Administración Pública de emplear a estos traba-
jadores especialmente sensibles en puestos de trabajo en los que, a causa de sus
características personales, estado biológico, o por su discapacidad, puedan poner-
se en situación de peligro, o poner en dicha situación a otros empleados, u otras
personas, o cuando se encuentren en estados o situaciones transitorias que no
respondan a las exigencias psicofísicas de sus puestos de trabajo.
Algunas normas contienen una regulación específica destinada a proteger a
estos trabajadores especialmente sensibles. En concreto, el art. 16 del RD
1755/2007 parte de la posibilidad de que el personal militar al que se le aplica
la norma puede haber sido «declarado con limitaciones para ocupar determina-
dos destinos», de ahí que se establezca la obligación de tener en cuenta su limi-
tación, y, en concreto, las características de la misma a la hora de asignarle un
puesto de trabajo, y, en particular, la necesidad de adoptar medidas preventivas
y de protección adecuadas. Lo cierto es que se trata de una regulación bastante
genérica en la que, como sucede en el art. 25.1 LPRL, no se detallan las posi-
bles medidas preventivas.
Aunque esto no ocurre en todos los casos, ya que también existen normas en
las que se opta por especificar una medida concreta y, a su vez, regularla con
cierto detalle como sucede con el posible cambio de puesto de trabajo. Lo cierto
es que en relación a esta medida no cabe aportar una solución uniforme. Es de-
cir, a pesar de que el art. 25 de la LPRL constituye norma básica de acuerdo con
lo previsto en la disposición adicional tercera de la LPRL, hay que considerar las
peculiaridades que se deriven de las normas de la función pública en relación a
los cambios de puesto de trabajo en función de la Administración Pública
para la que se preste servicios. En este sentido, cabe mencionar, a modo de ejem-
plo, la regulación prevista en la Resolución de 14 de febrero 2008, por la que se
aprueban las instrucciones para la adaptación de las condiciones de trabajo o la
reubicación de los trabajadores especialmente sensibles a determinados riesgos
derivados del trabajo, o que por problemas de salud de carácter temporal no
pueden desempeñar adecuadamente las funciones de su puesto de trabajo.
También se contiene una regulación específica en este caso para los funcio-
narios del Cuerpo de Policía Foral de Navarra en el art. 19 del Decreto Foral
55/2010 en relación a la reubicación del funcionario de policía que se encuentre
incapacitado para el desempeño de las funciones que se le hayan encomendado
dentro de su unidad orgánica de adscripción. Regulación en la que, a su vez, se
155
hace una remisión a la contenida en el Decreto Foral 114/2002, de 3 de junio,

por el que se regula el procedimiento de reubicaciones por incapacidad para el
reempeño de su trabajo personal de la Administración de la Comunidad Foral
de Navarra y sus organismos autónomos, excluido el personal adscrito al Servi-
cio Navarro de Salud/Osasunbidea, así como el personal docente no universita-
rio adscrito al Departamento de Educación, que en este supuesto se aplica con
ciertas singularidades. De hecho, en el citado art. 19 se distinguen dos situacio-
nes: por una parte, en el caso en que el funcionario mantenga las condiciones
psicofísicas necesarias para desempeñar el puesto de policía foral, se le puede
reubicar en otra plaza que puede ser de la misma, o de diferente unidad orgáni-
ca para que realice tareas o funciones que sean compatibles con sus limitacio-
nes; por otra parte, si no es así y, por tanto, carece de dichas condiciones, puede
ser reubicado en otro puesto de trabajo perteneciente al nivel de encuadramien-
to dentro de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus orga-
nismos autónomos (se excluyen los ámbitos del personal del personal adscrito
al Servicio Navarro de Salud/Osasunbidea, así como del personal docente no
universitario adscrito al Departamento de Educación). Como puede constatar-
se, en realidad la reubicación no se establece en términos de obligación para la
Administración, ya que la norma tan solo la contempla como una posibilidad.
10.2. La protección de la función reproductora
El art. 25.2 de la LPRL contiene una previsión relativa a la protección de la

función reproductora en este caso de los empleados públicos por la exposición
a agentes químicos, físicos y biológicos que puedan tener efectos mutogénicos
o de toxicidad para la procreación. Se protege tanto la fertilidad como el de
sarrollo de la descendencia de este colectivo de empleados que se van a exponer
a los citados agentes. Para ello, se establece la obligación de la Administración
Pública, como empresario, de tener en cuenta en las evaluaciones los factores
de riesgo que pueden incidir en la mencionada función reproductora con el
fin de adoptar las medidas preventivas que sean necesarias para protegerla.
10.3. La protección de la maternidad
Como se ha señalado, entre los colectivos de trabajadores a los que la LPRL

otorga una protección específica, por su condición de especialmente sensible,
se contempla el de las empleadas que se encuentran en situación de embarazo,
parto reciente, y también durante el periodo de lactancia; lo que, a su vez, con-
lleva la del feto y la del hijo lactante. Pues bien, la Administración Pública,
como empresario, está obligada a proteger a este colectivo en los términos pre-
vistos en el art. 26 de la LPRL. En concreto, deberá:
A) Evaluar los riesgos específicos en relación con las empleadas que se
encuentren en situación de embarazo, parto reciente, o lactancia natu-
156
ral. Esta evaluación debe comprender la determinación de la naturale-

za, el grado y la duración de la exposición de dichas empleadas,
procedimientos o condiciones de trabajo que puedan influir negativa-
mente en su salud o en la del feto, en cualquier actividad susceptible
de presentar un riesgo específico. En relación a esta obligación de eva-
luar los riesgos hay que tener en cuenta las listas, no exhaustivas de
agentes, procedimientos y condiciones de trabajo que se contemplan
en los anexos VII y VIII del RSP (tras su modificación por el RD
298/2009, de 6 de marzo, por el que se traspone la Directiva 92/85/
CEE). En el primer caso, los previstos en el anexo VII, pueden influir
negativamente en la salud de las trabajadoras embarazadas, o en perío-
do de lactancia natural, del feto o del niño durante la lactancia natural,
en cualquier actividad susceptible de presentar un riesgo específico de
exposición, mientras que en el anexo VIII se indica una lista de agen-
tes, procedimientos y condiciones que pueden poner en peligro la se-
guridad o salud de las empleadas embarazadas, o en periodo de lactan-
cia natural, así como la del feto o la del niño en su caso, de forma que
se prohíbe que la empleada realice actividades que supongan riesgo de
exposición a los mismos (art. 4.1 b) RSP).
B) Cuando los resultados de la evaluación determinen que existe un riesgo
para la seguridad y la salud, o una posible repercusión sobre el embarazo
o la lactancia de las citadas trabajadoras, la Administración deberá adop-
tar las medidas que sean necesarias para evitar la exposición a dicho
riesgo. En este sentido, hay que tener en cuenta que el 37.3 del RSP se-
ñala que el personal sanitario del servicio de prevención deberá estudiar
y valorar especialmente los riesgos que puedan afectar a las trabajadoras
en situación de embarazo o parto reciente y proponer las medidas pre-
ventivas adecuadas. En el art. 26 de la LPRL se establece un orden en
cuanto a las medidas que deben adoptarse, a las que a continuación se
hará referencia, si bien hay que advertir que, como se verá, esta regula-
ción no es posible aplicarla en los términos previstos en la norma para
todos los empleados públicos de la Administración:
a) En primer lugar, la Administración Pública está obligada a adaptar
las condiciones o del tiempo de trabajo de la empleada afectada; lo
que se aplica a la situación de embarazo, parto reciente y durante el
período de lactancia. En este caso, debe incluirse, si resulta necesa-
rio, la no realización de trabajo nocturno o de trabajo a turnos.
b) En segundo lugar, se contempla otra medida que opera cuando no sea
posible proceder a la citada adaptación, cuando a pesar de llevarse a
cabo las condiciones del puesto de trabajo pueden influir de forma
negativa en la salud de la empleada embarazada, o en situación de
parto reciente, o en la del feto o hijo en su caso; lo que debe ser cer-
tificado, tal y como señala el art. 26.2 LPRL, por el servicio médico
del INSS o, en su caso, de las Mutuas, con el informe del médico del
157
Servicio Nacional de Salud que asista facultativamente a la trabaja-

dora. En concreto, en ese caso la empleada deberá desempeñar un
puesto de trabajo o función diferente y compatible con su estado. La
Administración debe establecer, previa consulta con los representan-
tes de los trabajadores, una relación de los puestos de trabajo exentos
de riesgos a estos efectos. Si no existe puesto de trabajo o función
compatible, la empleada puede ser destinada a un puesto no correspon-
diente a su grupo, o categoría equivalente, aunque conservará las retri-
buciones de origen. Esta medida también se aplica durante el período
de lactancia natural, si las condiciones de trabajo pudieran influir ne-
gativamente en la salud de la mujer o del hijo (art. 26.4 LPRL).
En este sentido hay que tener en cuenta que todas estas referencias a
la movilidad funcional están pensadas para aplicarse en el caso de
una trabajadora que presta servicios para una empresa y a la que se le
aplican las reglas de movilidad previstas en el art. 39 del Real Decre-
to Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (ET). Sin em-
bargo, en este supuesto, al margen de que ya no quepa hacer referen-
cia a categoría equivalente tras la reforma del art. 22 del ET por el
RDL 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma
del mercado laboral, como se verá, se presentan singularidades por
las razones que más adelante se indican, ya que también se pueden
aplicar a la medida preventiva que a continuación se detalla.
c) En tercer lugar, cuando el cambio de puesto no resultase técnica u
objetivamente posible, o no pueda razonablemente exigirse por moti-
vos justificados, podrá declararse el paso de la empleada afectada a la
situación de suspensión del contrato por riesgo durante el embarazo,
prevista en el art. 45.1.d) ET. Esta situación se prolongará hasta que
se inicie la suspensión del contrato por maternidad biológica mientras
persista la imposibilidad de ocupar su puesto de trabajo anterior, o de
reincorporarse a otro puesto compatible con su estado de salud. Du-
rante el período de lactancia, si se dan estas circunstancias podrá pasar
a situación de suspensión del contrato por riesgo durante la lactancia
natural de hijos menores de nueve meses contemplada en el citado
art. 45.1 d) ET. En este caso la situación de suspensión se prolongará
mientras persista la imposibilidad de ocupar su puesto de trabajo an-
terior, o de reincorporarse a otro puesto compatible con su estado de
salud, o hasta que el lactante cumpla nueve meses. Situación que se
prolongará durante el período necesario para la protección de su segu-
ridad o de su salud, y mientras resulte imposible reincorporarse a su
puesto anterior o a otro puesto compatible con su estado.
Pues bien, pese a que, tal y como se ha señalado en relación al art. 25 LPRL,
el art. 26 LPRL constituye norma básica de acuerdo con lo previsto en la dispo-
sición adicional tercera de la LPRL, hay que tener en cuenta que en este caso se
158
trata de trabajadoras que prestan servicios para la Administración Pública y de

personal con una relación de carácter administrativo o estatutario; lo que, sin
duda, va a dar lugar a que existan ciertas particularidades, como ya se ha apun-
tado, en cuanto a las medidas de protección. Así, aunque en el art. 26 LPRL
hace referencia al citado certificado y al cambio de puesto de trabajo o función,
y, por último, a la situación de suspensión, lo cierto es que, como se ha señala-
do, el legislador parte de la situación de una trabajadora que presta servicios
para una empresa. Y, en este supuesto, hay que tener en cuenta, de un lado, la
necesidad de acudir a la concreta normativa de la función pública que en cada
caso resulte aplicable dependiendo de la Administración para la que se presta
servicios, tanto en relación a los cambios de puesto de trabajo, como a la sus-
pensión de la prestación de servicios, que normalmente se considerará como
una licencia. De otro, hay que considerar las diferencias en cuanto a la cobertu-
ra de la Seguridad Social en las situaciones de riesgo durante el embarazo y
riesgo durante la lactancia natural, lo que dependerá del régimen de Seguridad
Social en el que se encuentren encuadradas, esto es, en el Régimen General o
en los distintos Regímenes de funcionarios públicos.
En este sentido, hay que tener en cuenta la existencia de diferentes regula-
ciones relativas a la adaptación de las condiciones de trabajo y a los cambios de
puesto de las mujeres embarazadas. Entre ellas cabe mencionar, a modo
de ejemplo, la Resolución de 14 de febrero de 2008, por la que se aprueban las
instrucciones para la adaptación de las condiciones de trabajo o reubicación de
las mujeres embarazadas cuando el desempeño de su puesto de trabajo pueda
resultar negativo para su salud o la de su feto y la tramitación de la situación de
«riesgo durante el embarazo». También es posible comprobar cómo algunas
normas regulan entre las licencias la relativa a riesgo durante el embarazo, para
los casos en los que se contempla la suspensión en el art. 26.3 de la LPRL. Por
ejemplo, en el art. 8 del Decreto 210/2000, de 11 de octubre, por el que se regu-
lan las vacaciones, licencias y permisos del personal al servicio de la Adminis-
tración de la Comunidad de Castilla y León.
Pero, además, también hay que considerar, el hecho de que, tal y como su-
cede con respecto a otras obligaciones en materia de prevención de riesgos la-
borales, exista una regulación específica en esta materia para ciertos colectivos.
En concreto, cuentan con su propia normativa, por una parte, el personal mili-
tar, y, por otra, determinados funcionarios de policía.
– El art. 10 del RD 179/2005, regula la protección de la maternidad. En este
caso, se hace referencia a la evaluación de riesgos en los mismos términos
que en el art. 26 LPRL. Sin embargo, no se menciona la posibilidad de
adoptar medidas preventivas con el fin de evitar que la mujer en situación
de embarazo o parto reciente se vea expuesta a los riesgos que se hayan
detectado, es decir, no cabe la posibilidad de establecer ningún tipo de
adaptación de las condiciones en las que esa mujer desarrolla su labor, o
del propio tiempo de trabajo, sino que se indica que el mando competente
de la unidad en la que la mujer presta servicios adoptará las medidas pre-
159
vistas en las normas sobre destinos y permisos en la Guardia Civil y en la

legislación vigente sobre permisos para el personal al servicio de las Ad-
ministraciones Públicas para evitar la exposición de dichos riesgos.
En este sentido, el art. 31 del RD 1250/2001, de 19 de noviembre, por el que
se aprueba el Reglamento de provisión de destinos de Personal del Cuerpo de la
Guardia Civil hace referencia a la «exención de cometidos para la mujer emba-
razada» y precisamente contempla la situación en la que la mujer embarazada
desempeñe labores que pongan en riesgo su embarazo y establece distintas solu-
ciones. De este modo, en el art. 10 del RD 179/2005, se parte de la existencia de
esta regulación, si bien, mientras que en el art. 31 se indica que el jefe de la
unidad, centro u organismo en el que tenga destino la mujer embarazada «po-
drá» adoptar una serie de medidas cuando se dé esa situación de riesgo, el
art. 10 del RD 179/2005 indica que «los mandos competentes (...) adoptarán»
esas medidas. Por tanto, no cabe que opten por adoptarlas o no, sino que están
obligados a hacerlo. En concreto, los mandos deben eximir a la mujer embara-
zada de desempeñar todos aquellos cometidos que puedan poner en riesgo su
embarazo; asignarle otros diferentes a los que viene desempeñando siempre que
sean compatibles con su situación de embarazo, esto es, siempre que no pongan
en peligro la salud de la madre y del feto; asignarle, si el destino lo permite, un
puesto orgánico distinto al que estuviera ocupando. No obstante, hay que tener
en cuenta que el art. 31 del RD 1250/2001, indica que esas medidas quedarán sin
efecto al concluir el embarazo. De hecho, la única situación que contempla es la
de la mujer en situación de embarazo. Es decir, no se menciona la de parto re-
ciente a la que hace referencia el art. 10 del RD 179/2005.
De todos modos, hay que recordar que este artículo remite a las medidas
previstas en las normas sobre permisos en la Guardia Civil y en la legislación
vigente sobre permisos para el personal al servicio de las Administraciones
Públicas, aunque lo cierto es que el hecho de que la norma haga esta remisión
no conlleva la adopción de ningún tipo de medida preventiva con respecto a los
riesgos a los que se puede ver sometida la embarazada y el feto en el desarrollo
de su función. No es la finalidad de dichos permisos. De esta forma, lo lógico
será aplicar las medidas a las que se ha hecho referencia para los casos en los
que se produce una situación de riesgo para la mujer embarazada y el feto, a los
supuestos en los que la mujer se encuentra en esa misma situación una vez fi-
nalizado el embarazo («parto reciente») y durante el periodo de lactancia.
– En el art. 15 del RD 1755/2007 también se establecen «medidas de protec-
ción de la maternidad», si bien en este caso la regulación contenida en esta
norma es más cercana a la prevista en el art. 26.1 de la LPRL. De hecho se
hace referencia en términos similares a la evaluación de riesgos laborales,
se contemplan las mismas situaciones, es decir, las de riesgo para la mujer
y el feto durante el embarazo, en situación de parto reciente y durante el
periodo de lactancia, así como la necesidad de adoptar medidas dirigidas
a la adaptación de las condiciones o del tiempo de trabajo de la trabajado-
160
ra afectada. Y en el caso en el que no fuese posible eliminar el riesgo

porque la naturaleza del puesto no permitiese adoptar variaciones, o si,
pese a las medidas adoptadas, siguiese existiendo el riesgo, y así lo deter-
minase el informe vinculante del servicio de prevención, se establece que
se le deberá asignar un puesto de trabajo o un puesto orgánico diferente.
Por último, se indica que cuando cesen las circunstancias que motivaron la
asignación del nuevo puesto la trabajadora volverá a ocupar su puesto
anterior.
– La regulación prevista en el art. 11 del RD 2/2006, se dirige proteger a
las funcionarias del Cuerpo Nacional de Policía, y, en su caso, al feto y
al lactante, en las situaciones de embarazo, maternidad y lactancia. En
principio, esta regulación tiene bastantes similitudes con respecto a la
prevista en el art. 26 de la LPRL; no obstante, existen ciertas diferencias
entre una y otra. Por una parte, la funcionaria está obligada a comunicar
estas situaciones a través de la unidad en la que preste servicios; obliga-
ción que no se contempla en el art. 26 de la LPRL, si bien la finalidad
que se persigue en este caso es «posibilitar la adopción de tales medi-
das», lo que se vincula a su inmediata eficacia para evitar riesgos para la
funcionaria, el feto o el lactante según los casos. En este sentido, hay que
señalar que el art. 56.2 del Decreto 77/2010, en relación a las funciona-
rias del Cuerpo General de Policía Canaria y el art. 11 del Decreto Foral
55/2010, para las funcionarias del Cuerpo de la Policía Foral de Navarra,
contienen la misma previsión.
Por otra parte, en este caso, no se hace mención a la evaluación de riesgos,

de la que debería partirse para conocer si en esos casos existe una situación de
riesgo y, por tanto, si es preciso adoptar medidas preventivas, si bien en el
art. 5 del RD 2/2006 se establece la obligación de realizar la evaluación de ries-
gos teniendo en cuenta no solo la actividad en cuestión y los puestos de trabajo,
sino también las características de los funcionarios que deben desempeñarlos.
En este supuesto lo que va a determinar que se adopten las medidas preventivas
que señala la norma para proteger a la mujer, al feto o al lactante es el hecho
de que existan informes médicos que así lo aconsejen. En concreto, si es así, se
procederá a la adecuación de las condiciones de trabajo, o a la adscripción a
otro servicio o puesto si fuese necesario. La norma, al igual que la LPRL, deja
clara la temporalidad de las medidas, vinculándolas a la persistencia de las cir-
cunstancias que motivaron la adecuación de las condiciones de trabajo, o la
adscripción a otro servicio o puesto. Estas mismas previsiones se contienen en
el art. 11 del Decreto Foral 55/2010, para las funcionarias del Cuerpo de la
Policía Foral de Navarra. Sin embargo, en el art. 56 del Decreto 77/2010, en
relación a las funcionarias del Cuerpo General de Policía Canaria, la regulación
varía con respecto a la contenida en las normas anteriores, ya que en estos ca-
sos, aunque se hace referencia a los informes médicos que aconsejen la adop-
ción de medidas preventivas, se especifica que es el Servicio de Prevención de
Riesgos Laborales dependiente de la Dirección General competente en materia
161
de función pública el que podrá formular propuesta para adecuar las condicio-
nes de trabajo de las citadas funcionarias, o para adscribirlas a otro servicio o
puesto de trabajo si ello fuese necesario.
Además, en todas las normas se establece que la funcionaria conservará las
retribuciones de su puesto de origen, cuando sea necesaria su adscripción a otro
servicio o puesto, lo que implica que no podrá ver reducida su retribución; si
bien, aunque no se señala, ha de interpretarse que también tendrá derecho a per-
cibir una retribución más elevada si su nueva adscripción determinase que en
dicho servicio o puesto debe recibir una retribución mayor que la que hasta el
momento venía percibiendo. Es más, tanto en el art. 5 del RD 2/2006, como en
el 11 del Decreto Foral 55/2010, también se contempla la obligación de adoptar
medidas, aunque no se indica cuáles pueden ser, para evitar que las funcionarias
que se encuentren en una de las situaciones indicadas se vean perjudicadas en la
promoción interna. Es decir, el cambio de puesto para evitar que los riesgos
afecten de forma negativa a su salud, a la del feto o, en su caso, del lactante no
puede servir de justificación para evitar el ascenso, y participar en los procesos
selectivos de ascenso cuando se requiera hallarse en activo en el Cuerpo Nacio-
nal de Policía en la categoría inmediatamente inferior a la que se aspira por el
hecho de que de forma transitoria no pueda ocupar un determinado puesto.
Por último, hay que señalar que el art. 5 del RD 2/2006 y el art. 11 del De-
creto Foral 55/2010, también hacen referencia, por una parte, al hecho de que
la funcionaria pueda utilizar «una vestimenta adecuada», sobre todo porque
tienen en cuenta que el uso del uniforme habitual puede dañar a la mujer y al
feto; y, por otra, a la exclusión del uso de la maquinaria, utensilios y sustancias
que, de acuerdo con los informes médicos y, como señala esta última norma,
con la evaluación de riesgos, puedan resultar perjudiciales para el normal de
sarrollo del embarazo o la lactancia.
10.4. La protección de los menores
El art. 56.1 b) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Em-
pleado Público (en adelante, EBEP) establece como condición para poder par-
ticipar en los procesos selectivos del empleo público, la necesidad de que el
sujeto tenga «cumplidos dieciséis años y no exceder, en su caso, de la edad
máxima de jubilación forzosa». Lo que implica que en este caso para los meno-
res de edad ha de aplicarse la regulación prevista en el art. 27 de la LPRL en la
que se contienen obligaciones específicas, en relación a la evaluación de ries-
gos, a la información que se debe proporcionar y a los sujetos a los que se diri-
ge, y limitaciones destinadas a la protección de este colectivo que debe cumplir
la Administración Pública.
En este supuesto el legislador parte de la regulación general, en este caso en
materia de evaluación de riesgos (art. 16 LPRL, arts. 3-7 del RSP) y en cuanto
162
al deber de informar para introducir particularidades que respondan a las singu-

lares características del trabajador menor. De esta forma, antes de que el menor
inicie su relación laboral o de carácter administrativo o estatutario, y antes de
que se introduzca una «modificación importante» en sus condiciones de trabajo
(importancia que se determina por el hecho de que se generen riesgos que pue-
den afectar a la seguridad y salud del menor, a su desarrollo personal), la Ad-
ministración Pública deberá evaluar el puesto de trabajo que va a desempeñar
con el «fin de determinar la naturaleza, el grado y la duración de su exposición
en cualquier actividad susceptible de presentar un riesgo específico al respecto,
a agentes, procesos o condiciones de trabajo que puedan poner en peligro la
seguridad o la salud de estos trabajadores». En todo caso se trata de detectar los
riesgos, y en el supuesto en el que se produzcan modificaciones en las condicio-
nes de trabajo de detectar los nuevos que puedan generar dichas modificaciones
o, en su caso, la agravación de los existentes, siempre antes de que el menor
desempeñe el trabajo. A estos efectos se deben tener en cuenta tanto en la eva-
luación inicial como en las sucesivas, entre otros, los riesgos específicos para la
seguridad, la salud y el desarrollo del menor derivados de su falta de experien-
cia, de su inmadurez para evaluar los riesgos existentes o potenciales y de su
desarrollo todavía incompleto; lo que singulariza esta evaluación de riesgos. En
relación con lo señalado, hay que mencionar que el art. 37.3 del RSP establece
la obligación del personal sanitario del servicio de prevención de estudiar y
valorar especialmente los riesgos que puedan afectar a los menores y proponer
las medidas preventivas adecuadas.
La Administración Pública también tiene un deber de información a los me-
nores, así como a sus padres o tutores si han intervenido en la contratación
(art. 7 b) ET), de los posibles riesgos y de las medidas preventivas adoptadas,
una vez evaluados los riesgos. De esta forma, cabe señalar que esta información
debe proporcionarse antes de la incorporación al trabajo y, aunque no se indica,
cuando existan cambios en el puesto de trabajo, o variaciones en las condicio-
nes del mismo que determinen la existencia de nuevos riesgos y la adopción de
medidas preventivas para proteger la seguridad y salud del menor.
Por último, el art. 27.2 de la LPRL, establece que «teniendo en cuenta los
factores anteriormente señalados, el Gobierno establecerá las limitaciones a la
contratación de jóvenes menores de dieciocho años en trabajos que presenten
riesgos específicos». La cuestión es que mientras no se establezcan continúan
en vigor las reglas previstas en el Decreto de 26 de julio de 1957 en relación a
los trabajos prohibidos a menores (disposición derogatoria única, b, LPRL). En
este Decreto se establecen una serie de actividades e industrias prohibidas a los
menores de 18 años, clasificadas por grupos, con los motivos de prohibición, y,
en su caso, condiciones particulares de la prohibición. Lo cierto es que es una
norma que no obedece a la realidad actual, y que se fija especialmente en aspec-
tos como la suciedad, el esfuerzo físico, la altura, los pesos, las cargas. Es decir,
vincula las prohibiciones a una concepción de seguridad y salud laboral que no
responde a la que debe existir en estos momentos. Es cierto que, desde un pun-
163
to de vista positivo, la evolución de la técnica ha permitido que los procesos

sean más seguros, con lo que han desaparecido ciertos riesgos, pero, a su vez,
han surgido nuevos riesgos que no están previstos en la norma, por ejemplo, no
se hace referencia al trabajo de menores en las centrales nucleares o a trabajos
con peligro de exposición a radiaciones ionizantes, etc. Si bien, algunos de esos
trabajos figuran como prohibidos en otras normas específicas, por ejemplo, esta
prohibición en cuanto a la exposición a radiaciones ionizantes se establece en
el art. 19 del RD 783/2001, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento
sobre protección sanitaria contra radiaciones ionizantes.
En definitiva, basta comparar la regulación establecida en este Decreto con
la lista no exhaustiva de agentes, procedimientos y trabajos que pueden generar
riegos para los menores contenida en el anexo del Directiva 94/33/CE, de 22 de
junio de 1994, para constatar cómo ha quedado totalmente desfasada. Por esta
razón, es necesario que el Gobierno sustituya esta regulación por una que real-
mente responda a las transformaciones productivas, a los nuevos riesgos, par-
tiendo para ello del contenido de la citada Directiva.
La protección de los trabajadores temporales y de los contratados

10.5.
por empresas de trabajo temporal
Como se ha señalado, los trabajadores temporales son otro de los colectivos

que integran el grupo de los especialmente sensibles a los riesgos. El art. 28.1
de la LPRL hace referencia a estos trabajadores e indica que deben «disfrutar
del mismo nivel de protección en materia de seguridad y salud que los restantes
trabajadores de la empresa en la que prestan servicios». En este sentido, se es-
tablece la necesidad de que la Administración Pública les otorgue el mismo
nivel de protección que al resto de los empleados públicos, sin que el hecho de
que su condición de trabajadores temporales pueda justificar una diferencia
de trato que implique una menor protección de su seguridad y salud.
Lo cierto es que, por lo demás, el legislador no establece peculiaridades en
relación a las obligaciones de la Administración Pública respecto de los traba-
jadores temporales, tan solo hace referencia a la obligación de informarles y de
formarles, así como a la obligación de vigilar periódicamente su salud (art. 28.2
LPRL). En realidad se reitera lo que ya se ha señalado al regular estas obliga-
ciones, como la necesidad de que se les deba informar y formar «con carácter
previo al inicio de su actividad», de que la formación deba ser «suficiente y
adecuada a las características del puesto de trabajo a cubrir», y se incide en
aspectos que son los que determinan que se les considere especialmente sensi-
bles como puede ser su menor experiencia. En concreto, se indica «teniendo en
cuenta su cualificación y experiencia profesional y los riesgos a los que vayan
a ser expuestos». En cuanto a la obligación de vigilar periódicamente la salud
de estos trabajadores tan solo se establece que se llevará a cabo de acuerdo con
lo previsto en el art. 22 de la LPRL y en sus normas de desarrollo (art. 28.3
164
LPRL). Quizás, la única especificación con respecto a este colectivo es la obli-

gación de la Administración Pública de informar a quienes lleven a cabo las
labores preventivas (trabajadores designados, o servicios de prevención) de la
incorporación de estos trabajadores temporales con el fin de que puedan de
sarrollar de forma adecuada sus funciones preventivas con respecto a estos
(art. 28.4 LPRL).
Otro colectivo al que el legislador otorga una protección especial es el de los
trabajadores contratados por Empresas de Trabajo Temporal (ETT's). En con-
creto, el art. 28 de la LPRL hace referencia a estos trabajadores equiparándolos
a los trabajadores temporales en relación a la necesidad de otorgarles el mismo
nivel de protección que los restantes trabajadores de la empresa en la que prestan
servicios. En este caso, prestarían servicios para la Administración Pública, que
ocuparía la posición de empresa usuaria, y, por tanto, la equiparación se haría
con respecto a sus trabajadores. En este sentido, hay que recordar que la Ley
35/2010 modificó la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las Em-
presas de Trabajo Temporal (LETT), y, en concreto, añadió una nueva disposi-
ción adicional cuarta. De este modo, a partir del 1 de abril del 2011 se liberalizó
la contratación con ETT's por las Administraciones Públicas. Si bien, es impor-
tante tener en cuenta que la propia disposición señala que las ETT's no podrán
contratar con las Administraciones cuando sean tareas que queden reservadas a
funcionarios públicos siempre que vengan establecidas en una norma con rango
de ley.
Por tanto, las Administraciones Públicas no podrán contratar con las ETT's
para aquellos supuestos en los que existe una RPT. En estos casos el puesto de
trabajo existe y su cobertura solamente puede ser cubierta mediante una contra-
tación directa de la Administración, prescripción que se deriva del art. 11
EBEP. Tampoco podrán recurrir a una ETT cuando se trate de contrataciones
que derivan de subvenciones, vengan del ámbito europeo, estatal o de las co-
munidades autónomas, y que tienen como finalidad la contratación directa, a
veces de trabajadores subrepresentados o de integración o similares. Solamente
en casos de necesidades temporales de mano de obra donde no se dan las cir-
cunstancias antes mencionadas, las Administraciones podrían celebrar contra-
tos de puesta a disposición. Pero, además, en todo caso, hay que tener en cuen-
ta la prohibición de celebrar contratos de puesta a disposición con una ETT en
los supuestos previstos en el art. 8 de la LETT. Prohibición que también opera
para la Administración Pública. En este sentido, en relación a los citados su-
puestos, cabe destacar que en la disposición adicional segunda de la LETT se
determinan los trabajos u ocupaciones de especial peligrosidad para la seguri-
dad y salud en el trabajo para los que no es posible celebrar los citados contratos
de puesta a disposición.
Una vez señalada la posibilidad de que la Administración Pública contrate
con una ETT en los términos referidos es preciso indicar que en este caso exis-
te un reparto de las obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales
165
entre la ETT y la empresa usuaria que, como se ha indicado, sería la Adminis-

tración (arts. 16.1 y 2 de la LETT, 28.5 LPRL, 14 e) y 15.2 e), y 15.3 d) del
RD 4/1995, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la LETT, y arts. 2 a 7
del RD 216/1999, de 5 de febrero, sobre disposiciones mínimas de seguridad y
salud en el trabajo en el ámbito de las ETT's). Así, brevemente, cabe señalar
que a la ETT le corresponde la obligación de formación y la vigilancia periódi-
ca de la salud. Para facilitar el cumplimiento de estas obligaciones la empresa
usuaria deberá informar a la ETT en el contrato de puesta a disposición de las
características de los puestos de trabajo, de las cualificaciones requeridas, de
los riesgos a los que se van a ver expuestos los trabajadores y de las medidas de
protección y prevención frente a los mismos.
Por lo que aquí interesa, la Administración Pública, como empresa usuaria, es
responsable de las condiciones de ejecución del trabajo en todo lo relacionado
con la protección de la seguridad y salud de los trabajadores. Y está obligada a:
1. Recabar información de la ETT con el fin de asegurarse de que esta ha
informado al trabajador de los riesgos y medidas preventivas en relación
al puesto de trabajo que va a ocupar; que el trabajador posee la formación
en materia de prevención necesaria para desempeñar las labores que se le
vayan a encomendar; que ha sido declarado apto para realizar el trabajo
que vaya a desarrollar en la empresa usuaria a través del reconocimiento
médico.
2. Informar a los trabajadores cedidos de los riesgos a los que se van a ver
expuestos y de las medidas de protección y prevención frente a los ries-
gos. Y no podrá permitir que el trabajador comience a prestar servicios
hasta que no tenga constancia de que la ETT ha cumplido sus obligacio-
nes de información, formación y vigilancia de la salud.
3. Informar a los representantes de los trabajadores, y a los trabajadores
designados, o, en su caso, al servicio de prevención, de la adscripción de
los trabajadores puestos a disposición por la ETT, así como el puesto
de trabajo que va a desarrollar, los riesgos y medidas preventivas, y la
información y formación recibidas por el trabajador.
166
Capítulo 5
ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN
DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

Titulada Superior del Instituto Nacional de
Seguridad e Higiene en el Trabajo
Jefa del Servicio de Prevención del Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas
Profesora Asociada de la Universidad Carlos III de Madrid
SUMARIO: 1. Introducción.–2. Modalidades de organización preventiva. Funcio-

nes y niveles de cualificación. 2.1. Modalidades de organización. 2.2. Funciones y
niveles de cualificación.–3. Organización de la Prevención en la Administración.
3.1. Administración General del Estado. 3.2. Centros y establecimientos militares.
3.3. Guardia Civil. 3.4. Cuerpo Nacional de Policía. 3.5. Administración de las Comu-
nidades Autónomas.–4. Gestión de la Prevención de Riesgos Laborales en las Ad-
ministraciones Públicas. 4.1. Modelos, normas y guías para la prevención de riesgos
laborales. 4.2. Especial referencia al modelo de la Administración General del Estado.
4.2.1. Elementos del Sistemas de Gestión de la Prevención de Riesgos Laborales.–
5. Instrumentos de control: auditoría o evaluación externa o interna.–6. La inte-
gración de la prevención en la Administración.
1. INTRODUCCIÓN
Es bien conocido que el objetivo principal de la prevención de los riesgos

laborales es reducir al máximo la posibilidad de que las personas que trabajan
sufran daños derivados de la exposición a sus condiciones de trabajo. Ello con-
lleva recurrir a estructuras organizativas que faciliten la implantación de la pre-
vención en el mundo del trabajo.
167
La legislación en materia de prevención de riesgos laborales no se ha limi-

tado a imponer al empresario la obligación de realizar determinadas tareas
como son: la evaluación de los riesgos, la vigilancia de la salud, la organización
de las medidas de emergencia y evacuación, la información y la formación…,
sino que también obliga a disponer de una estructura organizativa con personal
debidamente cualificado.
Esta estructura preventiva puede ser interna. Constituida por trabajadores de
la propia empresa, externa mediante la subcontratación con empresas especia-
lizadas, o mixtas, con una mezcla de ambas soluciones.
Su elección está condicionada por la dimensión y la actividad de la empresa
y por otros requisitos que establecen la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de
Prevención de Riesgos Laborales (LPRL) y el Real Decreto 39/1997, de 17
de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención
(RSP).
De manera paralela a la organización preventiva, es obligatorio considerar
la formación que deben tener los técnicos de prevención para poder desarrollar
las labores preventivas.
En el ámbito de las Administraciones Públicas también han de desarrollarse
tareas preventivas, si bien, es necesario tener en cuenta que presentan una di-
versidad de singularidades que se proyectan especialmente desde el punto de
vista organizativo.
La disposición adicional cuarta del RSP señala que en el ámbito de las Ad-
ministraciones Públicas la organización de los recursos necesarios para el desa-
rrollo de las actividades preventivas y la definición de las funciones y niveles
de cualificación del personal que las lleve a cabo se realizará en los términos
que se regulen en su normativa específica.
El RD 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Preven-
ción de Riesgos Laborales a la Administración General del Estado (en adelan-
te, RD 67/2010), será de aplicación en la Administración General del Estado
y en los organismos públicos vinculados o dependientes de ella que tengan
personal funcionario o estatutario, ya tengan o no, además, personal laboral.
El resto de las Administraciones Públicas pueden dictar normas específicas al
respecto.
La LPRL exige que se garantice un desarrollo adecuado de la actividad pre-
ventiva, para lo cual matiza que el número de personas destinadas a tales fun-
ciones sea el suficiente, tenga la formación necesaria y cuente con los medios
materiales necesarios para que pueda desarrollar las funciones atribuidas de
forma eficaz.
168
organización y gestión de la prevención de riesgos laborales
2. MODALIDADES DE ORGANIZACIÓN PREVENTIVA. FUNCIONES

Y NIVELES DE CUALIFICACIÓN
2.1. Modalidades de organización
De manera general la organización de los recursos puede realizarse bien

directamente conforme a algunas de las modalidades siguientes: recurriendo a
un Servicio de Prevención propio, Servicio de Prevención mancomunado, de-
signando a uno o a varios empleados públicos o recurriendo a un Servicio de
Prevención ajeno.
Tabla I: Modalidades preventivas
MODALIDADES CARACTERISTICAS
Los medios humanos y materiales a los que hace referen-
cia el RSP pertenecen a la Administración. No es exclu-
Servicio de prevención yente de otras modalidades ya que puede ser insuficiente
propio para cubrir la actividad preventiva. Constituye una moda-
lidad organizativa específica y sus integrantes dedicarán
su actividad de forma exclusiva a la actividad preventiva.
Son una modalidad de los Servicios de Prevención pro-
pios. Deberán asumir directamente las funciones señala-
Servicio de prevención das en el art. 31.3 LPRL, que hubieran concertado, tenien-
mancomunado do presente la integración de la prevención en el conjunto
de las actividades de la Administración correspondiente y
en todos los niveles jerárquicos de la misma.
El prestado por una entidad especializada que concierte
Servicio de prevención
con la Administración la realización de actividades de
ajeno
prevención.
En los casos en los que no proceda la constitución de Ser-
vicios de Prevención propio o mancomunado o se necesite
asegurar una cobertura suficiente y adecuada a la estructura
y organización territorial, en su caso, del Departamento u
organismo, se deberá designar a uno o varios Empleados
Públicos para ocuparse de la actividad preventiva, que
Empleado público
deberán tener también la capacitación requerida para las
designado
funciones a desarrollar, según lo establecido en el capítu-
lo VI del RSP.
Dichos Empleados Públicos designados podrían comple-
mentar al Servicio de Prevención en un ámbito determi-
nado, en cuyo caso deberán actuar bajo la coordinación y
con el apoyo efectivo de dicho Servicio de Prevención.
169
También se puede optar por una combinación de las mismas, si bien se dará
prioridad a la constitución de Servicios de Prevención propios, contratándose
temporalmente aquellas actividades preventivas difíciles de asumir por su com-
plejidad o por necesitar una gran inversión de medios en relación con los obje-
tivos perseguidos. Teniendo como base la legislación, la finalidad irá encami-
nada a conseguir la eficiencia, la eficacia y la calidad.
Antes de acudir a cualquiera de las modalidades de organización de la pre-
vención la Administración debe consultar a los empleados o a sus representan-
tes, los Delegados de Prevención.
¿Qué es un Servicio de Prevención?
Es un conjunto de medios humanos y materiales necesarios para realizar las
actividades preventivas a fin de garantizar la adecuada protección de la seguri-
dad y la salud de los empleados públicos, asesorando y asistiendo para ello a la
Administración, a los empleados públicos y a sus representantes y a los órganos
de representación especializados.
Dicho Servicio de Prevención deberá contar, como mínimo, con dos de las
especialidades o disciplinas preventivas previstas en el art. 34 del RSP, de-
sarrolladas por expertos con la capacitación requerida para las funciones a
desempeñar.
2.2. Funciones y niveles de cualificación
Todos los sujetos que realicen actividades preventivas deben tener una for-
mación que les capacite para ejercer las funciones preventivas.
Las funciones y niveles de cualificación del personal que lleve a cabo las
tareas de prevención de riesgos laborales se ajustarán a lo dispuesto en el capí-
tulo VI del RSP, clasificándose a estos efectos las funciones en los siguientes
grupos:
– Funciones de nivel básico.
– Funciones de nivel intermedio.
– Funciones de nivel superior, correspondientes a las especialidades y disci-
plinas preventivas de medicina del trabajo, seguridad en el trabajo, higiene
industrial y ergonomía y psicosociología aplicada.
170
Tabla II: Niveles de formación y funciones
CLASIFICACIÓN FUNCIONES
NIVEL BÁSICO – Promover los comportamientos seguros y fomentar la coo-
peración y el interés de los trabajadores en una acción pre-
ventiva integrada.
– Realizar evaluaciones elementales de riesgos y medidas
preventivas básicas compatibles con su nivel de formación.
– Colaborar en la evaluación y control de los riesgos genera-
les, en tareas de emergencia y primeros auxilios.
NIVEL – Promover la prevención y su integración.
INTERMEDIO – Realizar evaluaciones de riesgos, salvo las específicamente
reservadas al nivel superior.
– Proponer medidas de control y reducción de los riesgos o
plantear la necesidad de recurrir al nivel superior.
– Vigilancia del cumplimiento del programa de control y re-
ducción de riesgos.
– Participar en la planificación de la actividad preventiva.
– Realizar actividades de formación e información básica de
los trabajadores.
– Dirección de actuaciones en el caso de primeros auxilios.
– Cualquier otra función auxiliar o complementaria a la de
nivel superior.
NIVEL SUPERIOR – Formación e información de carácter general, a todos los
(Correspondiente a niveles, y en las materias propias de su área de especiali-
las especialidades y zación.
disciplinas preventi- – Todas las evaluaciones de riesgos incluidas las que exijan el
vas de Medicina del establecimiento de una estrategia de medición, o una inter-
Trabajo, Seguridad pretación no mecánica de los criterios de aplicación.
en el Trabajo, Higie- – Planificación de la actividad preventiva de actividades de
ne Industrial y Ergo- control y reducción de riesgos que impliquen la interven-
nomía y Psicosocio- ción de especialistas.
logía Aplicada) – Vigilancia y control de la salud de los empleados por espe-
cialistas en Medicina del Trabajo, diplomados en Medicina
de Empresa, ATS/DUE de empresa y otros profesionales
sanitarios.
3. ORGANIZACIÓN DE LA PREVENCIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN
3.1. Administración General del Estado
En cumplimiento del deber de prevención de riesgos profesionales, los ór-

ganos competentes determinarán, previa consulta con los representantes del
171
personal y en función de la estructura organizativa y territorial de sus organis-

mos, así como del tipo de riesgos presentes en los mismos y su incidencia en los
Empleados Públicos, la modalidad de organización de los recursos necesarios
para el desarrollo de las actividades preventivas más ajustado a sus caracterís-
ticas, potenciando la utilización de los recursos propios existentes en la Admi-
nistración General del Estado y en los organismos públicos vinculados o depen-
dientes de ella que tengan personal funcionario o estatutario a su servicio, ya
tengan o no, además, personal laboral.
La Administración puede optar por alguna de las siguientes modalidades de
gestión preventiva:
– Constituyendo un Servicio de Prevención propio. Se debe crear un ser-
vicio de prevención propio, cuando ocurra alguno de los siguientes su-
puestos:
• En los servicios centrales de los Departamentos ministeriales que cuen-
ten con más de 500 Empleados Públicos, y en aquellos que tengan entre
250 y 500 Empleados Públicos y realicen algunas de las actividades que
se encuentran en el anexo I del RSP. En este anexo se encuentran lista-
das una serie de actividades especialmente peligrosas que obligan a
crear una estructura preventiva más especial.
• En el ámbito provincial, con carácter general se debe crear un Servicio
de Prevención propio en todos los servicios no integrados o delegacio-
nes de Organismos públicos que cuenten, en una provincia con más de
500 Empleados Públicos, y en aquellos que tengan entre 250 y 500 Em-
pleados Públicos y desarrollen las actividades incluidas en el anexo I del
RSP.
o obstante, también es posible constituir un Servicio de Prevención
N
propio para más de una provincia en los Departamentos ministeriales u
organismos públicos cuando cuenten, en el conjunto de ellas, con más
de 500 Empleados Públicos, o tengan entre 250 y 500 empleados públi-
cos y desarrollen algunas de las actividades incluidas en el anexo I del
RSP, previo informe de la Comisión de Prevención de Riesgos Labora-
les o, en su defecto, de la Comisión Técnica de Prevención de Riesgos
Laborales.
• Cuando se considere necesario, al margen del número de Empleados
Públicos, se podrá constituir un Servicio de Prevención propio en los
Departamentos ministeriales, Organismos públicos y centros de trabajo
en función de la peligrosidad de la actividad desarrollada y de la sinies-
tralidad o del volumen de efectivos de los centros de trabajo.
En general, los Servicios de Prevención tienen la posibilidad de asumir par-
cialmente la actividad preventiva contratando alguna especialidad o alguna ac-
tividad específica con un servicio de prevención ajeno.
172
La Administración debe poner a disposición de la prevención todos aquellos

recursos propios que puedan ser destinados a este tipo de actividades, con la
finalidad de externalizar lo menos posible la organización y actividad preventi-
va. Los servicios médicos de los departamentos ministeriales y organismos pú-
blicos deben colaborar con los Servicios de Prevención de los correspondientes
Departamentos y organismos públicos, sin perjuicio de que continúen efectuan-
do las funciones que tuvieran atribuidas, distintas de las propias del Servicio de
Prevención.
– Servicio de Prevención mancomunado. Por cuestiones de operatividad y
eficacia se plantea la posibilidad de que en el ámbito de las Administracio-
nes Públicas se pueda constituir este tipo de organización preventiva entre
aquellos departamento ministeriales y Organismos públicos que desarro-
llen simultáneamente actividades en un mismo edificio o en un área geo-
gráfica limitada.
Si el Servicio de Prevención mancomunado afecta a varios Departamentos
ministeriales, debe ser adscrito a la Delegación o Subdelegación de Go-
bierno que corresponda, debiendo esta efectuar o solicitar las adaptacio-
nes presupuestarias que, en su caso, sean necesarias para asumir todos los
costes de establecimiento y funcionamiento del mismo.
Si los titulares de dicho servicio mancomunado fuesen varios organismos
dependientes del mismo Departamento ministerial, deben acordar entre
ellos el criterio y reparto de su financiación, así como la adscripción del
mismo.
– Designación de uno o varios Empleados Públicos. Cuando no proceda la
constitución de Servicios de Prevención propios o mancomunados o sea
necesario completar la labor preventiva de un Servicio de Prevención.
Los Empleados Públicos designados podrán ser tanto personal funciona-
rio como personal laboral, y su designación deberá ser consultada con los
órganos de representación del personal.
Tabla III: Aspectos que deben expresarse con claridad en la designación
Ámbito de actuación, indicando la organización o parte de la misma sobre la que

deberá actuar, así como las funciones a desarrollar.
El carácter de dedicación exclusiva, siempre que sea posible, indicando el tiempo
mínimo de dedicación.
Los medios que se pondrán a su disposición.
El Servicio de Prevención del Departamento u organismo al que esté adscrito, en
su caso, indicando la coordinación a establecer y los mecanismos de comunica-
ción con el mismo. Dicha adscripción será obligatoria siempre que el Departa-
mento u organismo de que se trate disponga de un Servicio de Prevención Propio
o Mancomunado.
173
– Servicios de Prevención Ajenos. Se puede recurrir a uno o varios Servicios

de Prevención ajenos cuando las peculiaridades de la organización lo re-
quieran y estén de acuerdo los representantes del personal. Estos servicios
deberán colaborar entre sí cuando sea necesario, debiendo cumplir con lo
establecido respecto a los requisitos para poder actuar como Servicios de
Prevención ajenos, los recursos humanos y materiales y las funciones se-
gún lo establecido en los art. 17, 18 y 19 del RSP.
El concierto de la actividad preventiva debe realizarse previa consulta a los
Delegados de Prevención, Comisiones de Prevención de Riesgos Laborales, si
los hubiere, y posterior comunicación a la Comisión Técnica de Prevención de
Riesgos Laborales.
Con carácter general se dará prioridad a la constitución de servicios de pre-
vención propios, contratando temporalmente las actividades preventivas difíci-
les de asumir por su complejidad técnica.
3.2. Centros y establecimientos militares
En los centros y establecimientos militares es aplicable la normativa gene-

ral, pero es necesario tener en cuenta las siguientes peculiaridades:
– Se aplicará el RD 67/2010 en el ámbito de las relaciones de trabajo del
personal laboral y los funcionarios civiles que presten sus servicios en
establecimientos dependientes de la Administración Militar.
– Para el personal militar y miembros del Cuerpo de la Guardia Civil que
preste sus servicios en el ámbito del Ministerio de Defensa se aplicará el
RD 1755/2007, de 28 de diciembre, de prevención de riesgos laborales del
personal milital de las Fuerzas Armadas y de la organización de los servi-
cios de prevención del Ministerio de Defensa (RD 1755/2007).
Según lo establecido en el art. 21 del RD 1755/2007, en el Ministerio de De-
fensa se constituirá el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de la Defensa.
El Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de la Defensa es el conjun-
to de medios humanos y materiales necesarios para realizar las actividades pre-
ventivas a fin de garantizar la adecuada protección de la seguridad y salud del
personal de las Fuerzas Armadas (excepto los miembros del Cuerpo de la Guar-
dia Civil y los miembros de las Fuerzas Armadas destinados en unidades, cen-
tros y organismos de la Dirección General de la Guardia Civil que se rigen por
el RD 179/2005, de 18 de febrero, de prevención de riesgos en la Guardia Civil)
y de los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil que presten sus servicios en
el ámbito del Ministerio de Defensa.
Se constituirá siguiendo el modelo de Servicio de Prevención propio, con
posibilidad de asunción parcial de ciertas actividades por un Servicio de Pre-
vención ajeno.
174
El Servicio de Prevención tendrá las funciones de proporcionar el asesora-

miento y apoyo que en esta materia precisen los órganos del Ministerio de De-
fensa, en lo referente a:
Tabla IV: Funciones de asesoramiento y apoyo del

Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de la Defensa
El diseño, aplicación y coordinación de los planes y programas de la acción preventiva.

La evaluación de los riesgos en las actividades que constituyen las funciones del
personal militar.
La propuesta de prioridades en la adopción de las medidas preventivas adecuadas y
de la vigilancia de su eficacia.
La información y la formación del personal, en materia de riesgos laborales.
La prestación de los primeros auxilios y las medidas de emergencia.
La vigilancia de la salud del personal en relación con los riesgos derivados del trabajo.
La elaboración de la memoria anual y la programación anual de sus actividades.
La estructura del Servicio de Prevención está constituida por:

– El Servicio de Prevención de Riesgos Laborales en el Ejército de Tierra.
– El Servicio de Prevención de Riesgos Laborales en la Armada.
– El Servicio de Prevención de Riesgos Laborales en el Ejército del Aire.
– Los Servicios de Prevención de Riesgos Laborales de las UCO’s ajenas a
la estructura de los ejércitos.
Para la constitución de los Servicios de Prevención se seguirán los siguien-
tes criterios:
Tabla V: Criterios para la constitución de los Servicios de Prevención
Sin perjuicio de la posibilidad de crear servicios mancomunados se organizará un

servicio de prevención en aquellas UCO's que cuenten con más de 500 efectivos
o aquellas que, disponiendo entre 250 y 500, desarrollen alguna de las actividades
incluidas en el anexo I del RSP, entendiendo las actividades de dicho anexo I como
actividades principales que desarrolla la UCO.
También se organizará este servicio en aquellas UCO's no incluidas en el apartado
anterior, cuando así lo decida la Subsecretaría de Defensa, previo informe de la Uni-
dad de Coordinación, en función de la peligrosidad de la actividad desarrollada o la
frecuencia o gravedad de la siniestralidad existente.
Además de por personal en régimen de dedicación exclusiva, los Servicios de Pre-
vención podrán estar constituidos por otro personal designado que podrá compaginar
la actividad preventiva con la propia de su destino.
175
Los Servicios de Prevención contarán, como mínimo, con dos de las especialidades
o disciplinas preventivas.
Las actividades preventivas que no sean asumidas a través del Servicio de Preven-
ción propio deberán ser concertadas con Servicios de Prevención ajenos.
La estructura de los Servicios de Prevención será coordinada por una Unidad

de Coordinación dependiente de la Subsecretaría de Defensa con la estructura,
funciones y dependencias que se establecen en los apartados siguientes:
– Unidad Técnica de Seguridad en el Trabajo.
– Unidad Técnica de Higiene Industrial.
– Unidad Técnica de Ergonomía y Psicosociología aplicada.
– Unidad Técnica de Medicina del Trabajo.
Tabla VI: Funciones y competencias de la Unidad de Coordinación de los Servicios

de Prevención de Riesgos Laborales (Orden DEF/3573/2008)
Determinar los criterios y directrices que deban aplicarse por las distintas estructuras
que conforman el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de la Defensa.
Implantar un sistema de gestión de riesgos laborales, aprobado por la Subsecretaría
de Defensa, así como sus correspondientes procedimientos.
Coordinar las Secciones de Prevención de los ejércitos y las de las UCO's ajenas a los
mismos, en cuanto a sus cometidos y competencias.
Prestar asesoramiento técnico a las Secciones de Prevención respecto a la configuración
de los Servicios de Prevención, y en cuanto al contenido propio de las especialidades.
Determinar los criterios necesarios para que, en aras de la economía de medios, se
coordine la actividad preventiva en aquellas dependencias donde convivan dos o más
unidades que dependan de estructuras diferentes.
Efectuar el seguimiento de las actividades preventivas respecto al cumplimiento de
los programas, planes y objetivos marcados por la Subsecretaría de Defensa.
Realizar las auditorías internas o las inspecciones técnicas de riesgos laborales que
ordene la Subsecretaría de Defensa.
Planificar la acción formativa.
Actuar como interlocutor ante otros organismos públicos ajenos al Ministerio de De-
fensa en materia de prevención de riesgos laborales.
Las unidades que coordinan los Servicios de Prevención en cada uno de los
ejércitos se denominarán Secciones de Prevención. Estas Secciones dependerán
funcionalmente de la Unidad de Coordinación de los Servicios de Prevención de
Riesgos Laborales, y además de las misiones que en su ámbito de competencia
les asignen las autoridades de quien dependen, tendrán los siguientes cometidos:
176
Tabla VII: Funciones de las Secciones de Prevención
Establecer la planificación de la prevención de riesgos laborales en su ámbito, apli-

cando los criterios y directrices que se dicten desde la Unidad de Coordinación.
Organizar, coordinar y controlar las actividades realizadas por los Servicios de Pre-
vención.
Redactar las normas de funcionamiento y definir los objetivos anuales que deben
alcanzar los servicios de prevención subordinados funcionalmente.
Asesorar y proponer las prioridades para la adopción de medidas preventivas en el
ámbito de sus competencias.
3.3. Guardia Civil
Los miembros de la Guardia Civil tienen derecho a una protección adecuada

en materia de seguridad y salud en el trabajo, con las peculiaridades propias de
las funciones que tienen encomendadas.
El art. 13 del RD 179/2005, de 18 de febrero, sobre prevención de riesgos
laborales en la Guardia Civil, determina los órganos de prevención como con-
junto de medios humanos necesarios para realizar las actividades preventivas a
fin de garantizar la adecuada protección de la seguridad y la salud en el desem-
peño de las actividades incluidas en su ámbito de aplicación, asesorando y asis-
tiendo para ello a los Órganos de Dirección de la Guardia Civil que correspon-
da, así como al personal afectado en cada caso.
Sin perjuicio del ámbito territorial de actuación que para cada uno de estos
órganos de actuación se determina, todos forman parte de una única organiza-
ción para la prevención de riesgos en la Guardia Civil. En la Dirección General
de la Guardia Civil se constituirán los siguientes Órganos de Prevención:
– Servicio de Prevención.
– Sección de Prevención de Zona.
– Oficina de Prevención de Comandancia.
– Otras Unidades.
En la Orden INT/724/2006, de 10 de marzo, por la que se regulan los órga-
nos de prevención de riesgos laborales de la Guardia Civil se desarrolla todo lo
relativo a los órganos de prevención establecidos en el RD 179/2005.
Sus funciones generales serán las de diseñar, implantar y coordinar los pla-
nes y programas de acción preventiva, evaluar los riesgos, establecer las medi-
das preventivas y aquellas otras de naturaleza análoga que expresamente se les
encomienden, así como velar por su cumplimiento.
177
Cada uno de estos órganos de prevención tiene carácter interdisciplinario,

forma una organización específica, y sus integrantes podrán desarrollar su acti-
vidad de forma exclusiva o compartida en función del nivel de las especialida-
des o disciplinas preventivas y asegurando, en todo caso, la dedicación necesa-
ria para garantizar la eficacia de sus funciones.
Sin perjuicio del ámbito territorial de actuación que para cada uno de estos
órganos de prevención se determina en la presente Orden, todos forman parte
de una única organización para la prevención de riesgos laborales en la Guardia
Civil, de estructura jerarquizada.
– Servicio de Prevención.
El Servicio de Prevención es el órgano de control interno superior, dentro de
la estructura orgánica de la Dirección General de la Guardia Civil en materia de
prevención de riesgos. Su nivel orgánico será el de Servicio dentro de la organi-
zación central de dicha Dirección General. Dependerá orgánica y funcionalmen-
te de la Jefatura de Asistencia al Personal, de la Subdirección General de Perso-
nal de la Guardia Civil. Su ámbito de actuación comprenderá todos los órganos
de la citada Dirección General, siendo directamente responsable de la promo-
ción y coordinación de las acciones de prevención en sus órganos centrales.
Su composición inicial será, como mínimo, la siguiente:
– El Jefe del Servicio de Prevención, del empleo de Coronel de la Guardia
Civil, titulado de nivel superior en cualquiera de las especialidades o dis-
ciplinas preventivas previstas en el Reglamento de los Servicios de Pre-
vención, aprobado por RSP.
– Un Oficial de la Guardia Civil, 2.º Jefe del Servicio de Prevención, titula-
do de nivel superior.
– Personal necesario, con la capacitación requerida para desarrollar funcio-
nes de nivel superior.
– Personal necesario, al menos con la capacitación requerida para desarro-
llar las funciones de los niveles intermedio y básico, y para desempeñar
funciones auxiliares.
La titulación o capacitación del nivel superior, exigida al personal antes re-
lacionado, deberá permitir atender las especialidades o disciplinas preventivas
de Seguridad en el Trabajo, Higiene Industrial y Ergonomía y Psicosociología
Aplicada. La especialidad o disciplina preventiva de Medicina del Trabajo será
desempeñada por personal del Servicio de Asistencia Sanitaria de la Guardia
Civil, con la capacitación requerida para ello, sin perjuicio de la actividad sani-
taria que dicho Servicio viene prestando al amparo de las normas que regulan
los servicios médicos de la Guardia Civil.
Sin perjuicio de las funciones específicas que a continuación se relacionan,
el personal del Servicio de Prevención realizará, respectivamente, las funciones
que para cada nivel se establecen en el capítulo VI del RSP.
178
Tabla VIII: Funciones específicas del Servicio de Prevención
El diseño, implantación y coordinación de un plan de prevención de riesgos laborales

que permita la integración de la prevención en el sistema general de gestión, así como
de los programas de actuación preventiva.
Someter a la aprobación del Director general de la Guardia Civil el Plan de preven-
ción y los programas de actuación preventiva.
Identificación y evaluación de los factores de riesgo que puedan afectar a la segu-
ridad y salud del personal incluido en el ámbito de aplicación determinado en el
apartado segundo de esta orden.
Elaboración de planes de emergencia.
Coordinar con los Servicios de Asistencia Sanitaria y de Psicología y Psicotecnia la
vigilancia de la salud del personal afectado, en relación con los riegos derivados del
ejercicio de sus funciones profesionales.
Estudio y análisis de los accidentes ocurridos en acto de servicio y de las enfermeda-
des profesionales que se produzcan en las distintas Unidades.
Información al personal afectado en materia de prevención de riesgos laborales.
Colaboración con la Jefatura de Enseñanza de la Guardia Civil en la formación al
personal en materia de prevención de riesgos laborales.
Determinación de las prioridades adecuadas y vigilancia de su eficacia.
Coordinar y dar apoyo a los demás órganos de prevención de la Guardia Civil.
Colaborar con ellos en la elaboración de sus planes de prevención, así como en su
programa anual de actividades.
Recabar los planes citados en el párrafo anterior, así como redactar la memoria anual.
– Sección de prevención de zona.

En cada una de las zonas de la estructura periférica de la Dirección General
de la Guardia Civil, y para dicho ámbito territorial, debe existir una Sección de
Prevención que depende orgánicamente del Jefe de Sección de Personal de la
Plana Mayor, y funcional y técnica del Servicio de Prevención.
Su composición inicial será, como mínimo, la siguiente:
– El Jefe de la Sección de Prevención, con la capacitación requerida para
desarrollar las funciones de nivel superior.
– Personal auxiliar necesario, al menos con la capacitación requerida para
desarrollar las funciones de nivel básico. Las funciones de este personal en
materia de prevención de riesgos laborales, podrán ejercerse de manera
compartida con otras funciones que desempeñe en la Plana Mayor de la
Zona respectiva.
179
Tabla IX: Funciones específicas de la Sección de Prevención de Zona
Diseño, aplicación y coordinación de su propio Plan de prevención y programa de

actuación preventiva, así como de las unidades que de ella dependan.
Someter a la aprobación del Director General de la Guardia Civil, a través del Ser-
vicio de Prevención, los citados planes de prevención y programas de actuación pre-
ventiva.
Identificación y evaluación de los factores de riesgo que puedan afectar a la seguri-
dad y salud del personal incluido en el ámbito de aplicación.
Elaboración de sus planes de emergencia y de las unidades que de ella dependan.
Coordinar con el personal de los Servicios de Asistencia Sanitaria y de Psicología y
Psicotecnia de su respectiva Unidad, la vigilancia de la salud del personal afectado,
en relación con los riegos derivados del ejercicio de sus funciones profesionales.
En el ejercicio de sus funciones podrá solicitar del Servicio de Prevención la asis-
tencia y colaboración del personal facultativo, técnico o especialista que considere
necesario para el cumplimiento de sus fines.
– Oficina de Prevención de la Comandancia.

En cada jefatura de la Comandancia debe existir una Oficina de prevención.
Su ámbito de competencias comprenderá a todas las Unidades de su demarca-
ción territorial, aunque no pertenezcan a su estructura orgánica, excepto las que
dispongan de su propio órgano de prevención.
Tabla X: Funciones específicas de la Oficina de Prevención de la Comandancia
Promover, con carácter general, la prevención en las unidades del ámbito territorial
de actuación y, en particular, las actuaciones preventivas básicas, tales como el orden,
la limpieza, la señalización y el mantenimiento general, y efectuar su seguimiento y
control.
Realizar evaluaciones de riesgos, salvo las específicamente reservadas al nivel su-
perior.
Proponer medidas para el control y reducción de riesgos o plantear la necesidad de
recurrir al nivel superior, a la vista de los resultados de la evaluación.
Participar en la planificación de la actividad preventiva y en las actuaciones a de
sarrollar en casos de emergencia y primeros auxilios.
Coordinar con el personal de los Servicios de Asistencia Sanitaria y de Psicología y
Psicotecnia de su respectiva Unidad, la vigilancia de la salud del personal afectado,
en relación con los riegos derivados del ejercicio de sus funciones profesionales.
En el ejercicio de sus funciones podrá solicitar del Servicio de Prevención la colabo-
ración del personal facultativo, técnico o especialista que sea necesario.
180
– Otras Unidades.
Con dependencia orgánica del Jefe del Centro respectivo y funcional y técnica
del Servicio de Prevención, en la Academia de Oficiales, en la Academia de Guar-
dias y Suboficiales, en el Colegio de Guardias Jóvenes «Duque de Ahumada», y en
aquellas otras Unidades que determine el Director General de la Guardia Civil,
existirá una Oficina de Prevención. Su ámbito de competencias comprenderá a to-
das las Unidades ubicadas en sus instalaciones o complejos de enseñanza.
Su composición inicial, funciones específicas y normas de actuación, serán
las establecidas en el apartado anterior para las Oficinas de Prevención de Co-
mandancia.
En las Unidades de nivel inferior a Comandancia, el Jefe de cada una de
ellas será el coordinador en materia de prevención y velará por el cumplimiento
de las normas e instrucciones sobre prevención de riesgos laborales que afecten
a su respectiva Unidad. En el ejercicio de las funciones que en esta materia se
le asignen, podrá solicitar de los órganos de prevención los apoyos técnicos que
sean necesarios.
3.4. Cuerpo Nacional de Policía
El art. 18 del RD 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas

sobre prevención de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del
Cuerpor Nacional de Policía (RD 2/2006) recoge la obligación de constituir un
único Servicio de Prevención propio de ámbito nacional adscrito a la Subdirec-
ción General de Recursos Humanos de la Dirección General de la Policía que
tendrá como funciones proporcionar a los órganos de dicho centro directivo el
asesoramiento y apoyo que precise en relación con:
– El diseño, aplicación y coordinación de los planes y programas de acción
preventiva.
– La evaluación de los riesgos en las actividades que constituyen las funcio-
nes policiales.
– La determinación de prioridades en la adopción de las medidas preventi-
vas adecuadas y la vigilancia de la salud.
– La información y formación de los funcionarios y de sus representantes.
– La prestación de los primeros auxilios y los planes de emergencia.
– La vigilancia de la salud de los funcionarios en relación con los riesgos
derivados del trabajo.
– La elaboración de la memoria anual.
Para el desarrollo en las tareas que conllevan las funciones reseñadas ante-
riormente, el Servicio de Prevención contará con personal cualificado para el
desarrollo de las tareas de prevención de riesgos laborales y deberá integrar al
181
menos dos de las cuatro funciones correspondientes al nivel superior de cuali-

ficación, de acuerdo con lo dispuesto por RSP.
Asimismo, las distintas unidades y servicios de la Dirección General de la
Policía, y especialmente aquellos relacionados con las áreas de sanidad, arqui-
tectura, automoción, informática y seguridad de las dependencias policiales,
prestarán su apoyo, colaboración y cooperación, en orden a la realización de las
funciones encomendadas al servicio de prevención de riesgos laborales.
Administración de las Comunidades Autónomas

3.5.
Muchas de la Comunidades Autónomas han dictado normas específicas de

adaptación de la Prevención de Riesgos Laborales en su ámbito, con especial
atención a la organización de los servicios preventivos, de aplicación a todo el
personal, cualquiera que sea el tipo de relación jurídica (laboral, funcionarial,
administrativa o estatutaria).
En materia organizativa de la prevención se ha configurado un panorama
jurídico bastante homogéneo. La mayoría de las Comunidades organizan la
actividad preventiva recurriendo a un servicio de prevención propio. Es el caso
de Extremadura, Navarra, Galicia, Asturias, Andalucía y Euskadi. Otras Co-
munidades han decidido recurrir a un sistema mixto (servicio de prevención
propio y ajeno). En este último caso se encuentra la Comunidad Autónoma de
La Rioja.
Como ya se ha indicado se observa una preferencia por la modalidad orga-
nizativa de Servicio de Prevención propio que presenta variaciones y peculiari-
dades según las Comunidades Autónomas. A continuación se indican algunas
de estas particularidades:
– Servicio de Prevención, que tiene un ámbito de actuación de base territo-
rial y se proyecta sobre diferentes provincias dando lugar a varios servi-
cios de prevención. En este caso se habla de modelos descentralizados.
Andalucía presenta este modelo.
– Servicios de Prevención que desempeñan su actividad sobre todo el terri-
torio. Por ejemplo, Canarias, Baleares y Castilla-La Mancha.
– El Servicio de Prevención de La Rioja desempeña su actividad sobre todo
el territorio, pero con un doble alcance: propio para la Administración del
Principado y como Servicio de Prevención mancomunado para los orga-
nismos y entes públicos dependientes.
– La normativa de Cataluña prevé la constitución de Servicios de Preven-
ción de forma conjunta entre distintos departamentos o con sus organis-
mos públicos sobre la base de un criterio geográfico o la concurrencia
en un mismo centro o edificio de trabajo, o en un área geografica limi-
tada.
182
– Constitución de varios Servicios de Prevención propios con carácter sec-

torial para los empleados públicos. Esta variante se ha generalizado para
los sectores sanitarios y docentes. Estos servicios se adaptan a las carac-
terísticas de estos colectivos y necesariamente se tiene que constituir un
tercer servicio para el resto de los empleados públicos de la Comunidad
Autónoma. Cabe señalar, como ejemplo, las Comunidades de Extrema-
dura, Navarra, Aragón. También existe un caso de Servicio de Preven-
ción específico para el ámbito de los servicios sociales, como es el caso
de Murcia.
– Existe la posibilidad de crear policías para las Comunidades Autónomas
en la forma que establezcan en sus propios Estatutos. Es el caso de las
Policías Autonómicas como las Ertzaintza, los mozos de Escuadra, o la
Policía Foral de Navarra. Por lo tanto, las Comunidades que cuentan con
sus propios Cuerpos de Policía pueden establecer una regulación en esta
materia teniendo en cuenta sus propias singularidades. El Decreto 4/2012,
de 17 de enero, por el que se aprueba el Acuerdo regulador de las condi-
ciones de trabajo del personal de la Ertzaintza para los años 2011, 2012 y
2013, recoge una regulación específica en el caso de la policía autonómica
del País Vasco.
Tabla XI: Listado no exhaustivo de adaptación de normativa de PRL

a Comunidades Autónomas
Decreto 168/2009, de 29 de diciembre, de adaptación de la nor-

mativa sobre prevención de riesgos laborales en el ámbito de la
Canarias
Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias
y sus Organismos Autónomos.
Decreto 33/1999, de 18 de junio, por el que se regula la organi-
zación y funcionamiento del Servicio de Prevención de Riesgos
Principado de
Laborales de la Administración del Principado de Asturias mo-
Asturias
dificado por Decreto 155/2011 de 29 de diciembre, de primera
modificación.
Castilla-La Decreto 198/2001, de 30 de octubre, sobre el Servicio de Preven-
Mancha ción de Riesgos Laborales.
Decreto 123/2001, de 10 de julio, por el que se aprueba el Regla-
Generalitat mento de los Servicios de Prevención de Riesgos Laborales en el
Valenciana ámbito de la Administración de la Generalitat Valenciana y sus
organismos autónomos.
Decreto 117/2000, de 11 de abril, por el que se crean los Servicios
Junta de
de Prevención de Riesgos Laborales para el personal al servicio
Andalucía
de la Administración de la Junta de Andalucía.
183
Decret 312/1998, d’1 de desembre, pel qual es creen els ser-

Generalitat de
veis de Prevenció de Riscos Laborals per al personal al servei de
Cataluña
l’Administració de la Generalitat.
Decreto 168/2002, de 14 de mayo, del Gobierno de Aragón por
el que se regula la organización de los recursos necesarios para el
Aragón desarrollo de las actividades preventivas, en materia de preven-
ción de riesgos laborales en la Administración de la Comunidad
Autónoma de Aragón.
Decreto 78/2002, de 16 de mayo, Organización y funcionamien-
to del Servicio de Prevención propio de la Administración Ge-
País Vasco
neral de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos
Autónomos.
Decreto 143/2000, de 29 de junio, de adaptación de la legislación
Castilla-León de Prevención de Riesgo Laborales a la Administración de la Co-
munidad de Castilla y León.
4. GESTIÓN DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES EN LAS

La gestión de la prevención de riesgos laborales, no solamente en España,

sino también en otros países europeos, ha estado basada tradicionalmente en
modelos reactivos de actuación: una vez producido el accidente se investigaba
las causas y se dirigían los esfuerzos de gestión a impedir que se volviese a
producir un accidente igual.
Una de las principales razones por las que los gestores se han centrado en un
modelo de prevención reactivo es que es más sencillo que una prevención acti-
va. Una prevención activa implica, entre otras cosas, evaluar los riesgos y dise-
ñar planes de prevención, lo que tiene su complejidad ya que es necesario ana-
lizar las probabilidades y las consecuencias de un amplio abanico de sucesos no
deseados y planificar el control de los riesgos no tolerables.
Los fundamentos de una gestión activa de la prevención son la identifica-
ción de los peligros, la evaluación y control de los riesgos, así como la adopción
de las medidas necesarias para asegurar que existen normas y procedimientos,
formación, participación, y lo más importante, un verdadero compromiso para
eliminar o reducir los riesgos.
Todo ello implica establecer en la empresa, en este caso en la Administra-
ción, una política de prevención que defina metas y objetivos, planificar e
integrar la actividad preventiva, estableciendo buenos canales de comunica-
ción en ambos sentidos y una estructura de decisión que sea responsable de
los elementos clave del sistema de gestión. En particular, debe medirse el
cumplimiento de la política, tanto mediante auditorías con el fin de ver lo que
184
realmente está ocurriendo, como midiendo resultados con el fin de comprobar

si se consigue reducir los daños a la salud y si se controlan los riesgos.
La necesidad de un sistema de gestión de la prevención que pueda dar res-
puesta las exigencias que la LPRL plantea, no es solo una obligación legal, sino
que también constituye un factor de éxito.
El término gestión podemos definirlo como «Un sistema es un conjunto de
cosas que ordenadamente dispuestas contribuyen a determinado objeto» (defi-
nición 2ª de la palabra sistema por el Diccionario de la Real Academia,
XXI edición). Así pues, un sistema de prevención de riesgos es el conjunto de
cosas que ordenadamente dispuestas contribuyen a la prevención de los ries-
gos. El término «cosa» es todo lo que tiene entidad, ya sea corporal o espiritual,
natural o artificial, real o abstracta (definición 1ª del Diccionario de la Real
Academia, XXI edición). Cosas del sistema podrán ser, entonces, documentos,
costumbres, procedimientos de trabajo, saberes, conocimientos técnicos, ele-
mentos culturales, creencias, etc. Todo lo que nos sirva para prevenir los ries-
gos puede ser parte de nuestro sistema de prevención.
Gestionar correctamente una actividad significa planificarla, organizarla y
controlar su ejecución para alcanzar el objetivo deseado (utilizando eficiente-
mente los recursos disponibles). Se entiende como procedimiento (escrito o no)
la forma especificada de realización de una actividad. Tiene que incluir, como
mínimo, qué debe realizarse y cómo debe hacerse (el método de realización).
Conviene especificar, además, su objetivo y (si pueden predeterminarse) otras
precisiones relativas a su planificación (cuándo tiene que realizarse) y organi-
zación (quién debe hacerla).
4.1. Modelos, normas y guías para la prevención de riesgos laborales
Como continuación a lo expuesto en el apartado anterior, para llevar a cabo

la gestión de la prevención, existe la posibilidad de implantar algún sistema de
prevención que permita gestionar adecuadamente todos y cada uno de los re-
quisitos establecidos por la LPRL, quedándose, únicamente, la posibilidad de
elegir el estándar sobre la base del cual van a diseñar el mismo.
Según los últimos estudios y experiencias (La calidad de las exigencias y
evidencia sobre buenas prácticas profesionales en PRL: Ideas clave. Rogelio
Olavarri, Universidad de Cantabria), es importante destacar que la implanta-
ción de un estándar en materia de seguridad no representa necesariamente un
valor añadido, pero sí es un factor de éxito la sistematización y actualización de
los procedimientos.
Del mismo modo, las experiencias analizadas muestran que tanto los siste-
mas obligatorios como los voluntarios pueden ser igualmente pertinentes para
185
la gestión preventiva, a condición de adaptarse al contexto de la empresa o

de la Administración.
Con el objetivo da dar una visión general, se indican a continuación de ma-
nera sencilla y breve algunos modelos tradicionales, otros más actuales que a su
vez son adaptables o certificables para gestionar la Prevención de Riesgos La-
borales. De manera más detallada en el apartado siguiente se desarrollará el
modelo de gestión establecido para la Administración General del Estado según
la Resolución de 17 de febrero de 2004.
EL CONTROL TOTAL DE PÉRDIDAS
El control total de pérdidas iniciado por Frank E. Bird en 1969 fue introducido en
España por la Asociación para la Prevención de Accidentes (APA) a partir de 1975.
El Control Total de Pérdidas es un conjunto de herramientas de gestión al servicio de
la gerencia, cuyo principio fundamental es que la gestión preventiva debe priorizar el
control sobre las causas últimas de los daños o causas básicas y no debe priorizarse la
actuación sobre los resultados, los efectos generados o las causas inmediatas.
La estrategia del Control Total de Pérdidas se basa en un enfoque que intenta
abarcar el estudio de todas las pérdidas, por todos los conceptos que se producen en
una organización englobando a la prevención de accidentes en su totalidad como un
tipo de pérdida específica, y efectuando el control, no solo de las lesiones y enfer-
medades profesionales, sino también de los daños a las máquinas e instalaciones, los
materiales, los daños al medioambiente, la seguridad del producto, etc.
La dificultad principal que se le atribuye es la excesiva complejidad administrativa,
lo que hace difícil su implantación en organizaciones de poca estructura organizativa.
MODELO DUPONT
La multinacional DuPont, fundada en 1802, es una de las mayores organizaciones
químicas del mundo.
DuPont surgió como método de gestión de la práctica, y a partir de ella se dotó al
sistema empleado de un cuerpo metodológico-teórico propio recogiendo elementos
de la Teoría de la Excelencia. Este modelo primero fue homogeneizado en todas sus
fábricas y luego se transformó en un producto-servicio. El principio fundamental de
DuPont es que todo accidente se puede prevenir, y si sucede algo es porque se ha
producido un fallo en la gestión. El resultado de este planteamiento desemboca en
que no se venderá ningún producto de la compañía que no se pueda fabricar, utilizar
y eliminar de forma segura.
LOS 10 PRINCIPIOS DE SEGURIDAD DE DUPONT

– Todas las lesiones y enfermedades laborales pueden prevenirse.
– Todos somos directamente responsables de la prevención de lesiones y enferme-
dades.
– La seguridad es una condición para el empleo.
– La formación es un elemento esencial en los lugares de trabajo seguros.
186
– Deben llevarse a cabo auditorías de seguridad.

– Es necesario corregir inmediatamente cualquier deficiencia.
– Es esencial la investigación de todas las prácticas poco seguras y de los incidentes
con posible resultado de lesiones, así como de cualquier otra lesión.
– La seguridad fuera del puesto de trabajo es tan importante como la seguridad en el
trabajo.
– La prevención de enfermedades y lesiones es un buen negocio.
– Las personas son el elemento más crítico en el éxito de un programa de seguridad
y salud.
LAS DIRECTRICES DE LA OIT

Las Directrices de la OIT sobre sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el tra-
bajo, se publicaron por la Oficina Internacional del Trabajo de Ginebra en abril de 2001.
Las Directrices de la OIT pretenden orientar las políticas de los diferentes Es-
tados, instando a los mismos a crear las instituciones adecuadas para el desarrollo
de lo que denomina «Directrices nacionales», que deberían ser compatibles con lo
indicado en las Directrices de la OIT. Posteriormente se establecerán las directrices
específicas en función de las características y las necesidades particulares de distintos
tipos de organizaciones, teniendo en cuenta:
– Su tamaño e infraestructura.
– Su tipo de peligros y riesgos.
– Su actividad económica.
– Y otras características que justifiquen la aplicación de sistemas específicos
Las Directrices de la OIT incluyen los siguientes puntos:

INTRODUCCIÓN
1. OBJETIVOS
2. MARCO NACIONAL DE LA SGSST
2.1 Política nacional
2.2. Directrices nacionales
2.3. Directrices específicas
3. EL SGSST EN LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA
3.1. Política en materia de la seguridad y la salud en el trabajo
3.2. Participación de los trabajadores
ORGANIZACIÓN
3.3. Responsabilidad y obligación de rendir cuentas
3.4. Competencia y capacitación
3.5. Documentación del SGSST
3.6. Comunicación
PLANIFICACIÓN Y APLICACIÓN
3.7. Examen inicial
3.8. Planificación, desarrollo y aplicación del sistema
3.9. Objetivos en materia de la seguridad y salud en el trabajo
187
3.10. Prevención de los peligros

3.10.1. Medidas de prevención y control
3.10.2. Gestión del cambio
3.10.3. Prevención, preparación y respuesta respecto de situaciones de
emergencia
3.10.4. Adquisiciones
3.10.5. Contratación
EVALUACIÓN
3.11. Supervisión y medición del desempeño
3.12. Investigación de las lesiones, enfermedades, dolencias e incidentes relacio-
nados con el trabajo y sus efectos en la seguridad y salud
3.13. Auditoría
3.14. Examen realizado por la dirección
ACCIÓN EN PRO DE MEJORAS
3.15. Acción preventiva y correctiva
3.16. Mejora continua
GLOSARIO
BIBLIOGRAFÍA
LAS DIRECTRICES DE LA UNIÓN EUROPEA

La Unión Europea también publicó el documento 0135/4/99 en en 1999 a través
del Comité Consultivo creado ad hoc, titulado «European guidelines on the suc-
cessful organisation of safety and health protection for workers at work (Safety and
health managements systems». Dicho documento subraya que las condiciones bási-
cas para que el sistema de gestión de la seguridad y la salud sea eficaz son:
– Que sea de implantación voluntaria.
– Que tenga en cuenta las circunstancias especiales de las pymes.
– Que los procedimientos de evaluación no requieran auditorías externas obliga-
torias.
– Que no tenga objetivos de certificación.
– Que sea económicamente justificable.
– Que contribuya a la mejora de la cooperación con las autoridades.
– Que incorpore a los trabajadores y/o sus representantes en el diseño, la implan-
tación y la evaluación del sistema de gestión de la seguridad y la salud.
Estructura de las directrices de la Unión Europea:

SECCIÓN 1: INTRODUCCIÓN
1. Mandato de un grupo de trabajo ad hoc
2. ¿Por qué la gestión de la seguridad y salud laboral (OSHMS)?
3. ¿Qué es la gestión de la seguridad y la salud laboral?
4. ¿Qué es un modelo de sistema de gestión de la seguridad y salud laboral?
5. ¿Por qué una guía para los modelos de los sistemas de gestión de la seguridad y
salud laboral?
188
SECCIÓN 2: GUÍA PARA EL DESARROLLO Y EVALUACIÓN DE LOS MODE-

LOS DE SISTEMAS DE GESTIÓN DE LA SEGURIDAD Y SALUD LABORAL
1. Política y estrategia en seguridad y salud
2. La responsabilidad, las funciones y la autoridad
3. La estructura del sistema de gestión de la seguridad y salud laboral
4. Los flujos de información interna y externa y la cooperación
5. Líneas principales de la seguridad y salud en el trabajo de los trabajadores
6. La documentación y la gestión de la documentación
7. Valoración y evaluación de los resultados y la mejora del SGSSL
NORMAS OHSAS 18001

Las normas OHSAS 18000 son una serie de estándares voluntarios internacio-
nales relacionados con la gestión de seguridad y salud ocupacional publicadas en el
segundo semestre de 1999. Estas normas buscan a través de una gestión sistemática y
estructurada asegurar el mejoramiento de la salud y seguridad en el lugar de trabajo.
Ha habido cambios importantes a la Norma desde la primera vez que se publicó en
1999 como consecuencia de su creciente y extensa utilización. OHSAS 18001:2007
reemplazará a OHSAS 18001:1999 que será retirada. Habrá un periodo de transi-
ción de dos años (que comenzó el 1 de julio de 2007 con la publicación de OHSAS
18001:2007) para aquellas organizaciones que ya han alcanzado la certificación con
la especificación existente o que están en las etapas finales de conseguirla.
Implantar y certificar un sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo
según OHSAS permite a las organizaciones:
– Disminuir la siniestralidad laboral y aumentar la productividad.
– Cumplir la legislación en materia de prevención.
– Fomentar una cultura preventiva mediante la integración de la prevención.
OHSAS 18001 es un estándar voluntario que establece los requisitos para evaluar
y certificar el sistema de gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo. Proporciona a
las organizaciones un modelo de sistema que permite identificar y evaluar los riesgos
en el trabajo y los requisitos que la ley exige en cada caso.
Asimismo, define la política, estructura organizativa, las responsabilidades, las
funciones, la planificación de las actividades, los procesos, procedimientos, recur-
sos, etcétera. necesarios
para poner en práctica,
revisar y mantener un
sistema de gestión de la
seguridad y salud.
OHSAS 18001 se
basa en el ciclo de la me-
jora continua de PDCA
(Planificar, Hacer, Verifi-
car, Actuar).
Fuente: AENOR.
189
MODELO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

Por su especial importancia se desarrolla en el apartado siguiente (4.2)
Especial referencia al modelo de la Administración General del

4.2.
Estado
La Resolución de 17 de febrero de 2004, de la Secretaría de Estado para la

Administración Pública, aprueba y dispone la publicación del modelo de Siste-
ma de Gestión de Prevención de Riesgos Laborales para la Administración Ge-
neral del Estado.
En la citada Resolución se indica que los Departamentos y Organismos Pú-
blicos de la Administración General del Estado establecerán y mantendrán un
Sistema de Gestión de la Prevención de Riesgos Laborales, un Manual de la
Prevención de Riesgos Laborales, y un conjunto de procedimientos para la ges-
tión de la prevención de riesgos laborales, tomando como referencia y guía los
modelos establecidos en el anexo. A tal efecto, los subsecretarios de cada De-
partamento deberán dictar en el plazo de seis meses, a contar desde la publica-
ción de esta Resolución, las instrucciones necesarias para proceder a la implan-
tación del Sistema de Gestión en al ámbito de su competencia.
En el indicado plazo, habrán de elaborar igualmente la Declaración de Prin-
cipios en Prevención de Riesgos Laborales en consonancia con lo establecido
en el capítulo 02.3 del Manual de la Prevención de Riesgos Laborales para la
Administración General del Estado. Actualmente, la mayoría de los Departa-
mento y Organismos Públicos han elaborado, actualizado y divulgado la citada
Declaración de Principios.
Desde la aprobación de la LPRL hasta la fecha se ha venido avanzando en el
camino de lograr una adecuada política de protección y prevención de riesgos
laborales en la Administración General del Estado. Hay que señalar, en primer
lugar, que tanto la Administración General del Estado como la Administración
Autonómica en su conjunto han dictado sus propias normas, de distinto rango, a
partir de la LPRL. En el caso de la Administración General del Estado, la adapta-
ción se realizó por medio, fundamentalmente, del RD 1488/1998, de 10 de julio,
de adaptación de la legislación de prevención de riesgos laborales a la Adminis-
tración General del Estado, pero desde la promulgación de dicho RD se han pro-
ducido importantes modificaciones en la normativa de prevención de riesgos la-
borales que debían ser trasladadas a la Administración General del Estado, con la
consiguiente derogación del citado RD y la publicación del RD 67/2010.
Todo este sistema ha seguido las Directrices Europeas para la Gestión de la
Seguridad y la Salud en el Trabajo aprobadas por el Comité Consultivo de Se-
guridad, Higiene y Protección de la Salud en el trabajo y las Directrices sobre
Sistemas de Gestión de la Seguridad y la Salud en el Trabajo de la OIT.
190
El objetivo es crear una cultura de prevención del riesgo y promoción de la

salud. La calidad de los servicios públicos, la eficacia en la definición de nece-
sidades organizacionales y en su satisfacción, no dependen tanto de acciones
puntuales brillantes o de la existencia de normas adecuadas, cuanto de la difu-
sión de unas maneras de pensar y de hacer, de unos hábitos y unas costumbres.
Con la implantación de este sistema se pretende que los procedimientos que
se desarrollen en materia de prevención se integren de una forma metódica y
natural en el resto de procesos que actualmente se aplican en el campo de los
Recursos Humanos, sistematizándose su aplicación con el mismo grado de in-
tensidad que cualquier otro procedimiento.
En definitiva, se pretende afrontar la seguridad y salud en el trabajo en cada
Unidad de la Administración General del Estado, como un todo estructurado
que en ningún caso sea ajeno y lejano a los responsables de su gestión, ni a los
empleados como sujetos receptores del sistema.
Finalmente, es necesario tener en cuenta que este modelo puede servir de
marco de referencia y de punto de encuentro con los diferentes sistemas que se
pudieran implantarse en las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Lo-
cales. La realidad nos indica que otras Administraciones, incluidas las Univer-
sidades públicas, han implantado este modelo de gestión.
El sistema de gestión de la Prevención de Riesgos Laborales es un instru-
mento para organizar y diseñar procedimientos y mecanismos dirigidos al cum-
plimiento estructurado y sistemático de todos los requisitos establecidos en la
legislación de prevención de riesgos laborales. Está compuesto por un conjunto
de elementos interrelacionados o interactivos que tienen como objeto estable-
cer unas directrices y unos objetivos en prevención de riesgos laborales y alcan-
zar dichos objetivos.
191
4.2.1. Elementos del Sistema de Gestión de la Prevención de Riesgos

Laborales
Fuente: S
istema de gestión de la Prevención de Riesgos Laborales de la AGE. Re-
solución de 17 de febrero de 2004.
Tabla XII: Elementos del SGPRLAGE
Declaración de El Subsecretario de un Departamento ministerial o el Di-

principios en PRL rector de un Organismo Público, deberá realizar por escrito
una declaración de principios en materia de prevención de
riesgos laborales.
Integración de la Integrar de una manera efectiva la prevención de riesgos en
Prevención las unidades que proyectan, construyen, modifican, instalan
y mantienen edificios y otras instalaciones en las que desa-
rrollan sus funciones los empleados públicos.
Las unidades que adquieren bienes y servicios.
Las unidades que contratan y gestionan personal.
Consulta y Se deberán establecer y mantener al día procedimientos
participación de los documentados que determinen:
Empleados Públicos. – La forma en que se constituirán los Comités de Seguridad
y Salud.
– Los mecanismos de comunicación entre los delegados de
prevención y los Servicios de Prevención, incluyendo el
acceso a la información.
– Los mecanismos de consulta y participación establecidos
en la legislación de prevención de riesgos laborales
192
Estrategia de Se deberán establecer y mantener al día procedimientos

evaluación documentados para:
– Determinar quién hará la evaluación inicial y periódica
de los riesgos, incluyendo la forma de contratar la eva-
luación si ha de hacerla un servicio de prevención ajeno.
– Determinar las metodologías de evaluación, los mecanis-
mos de consulta a los representantes de los trabajadores
y el contenido de la documentación incluyendo las medi-
das preventivas propuestas.
– La forma de revisión de la evaluación.
Planificación de la Se deberán establecer y mantener al día procedimientos
actividad preventiva documentados para diseñar e implantar las medidas pre-
ventivas y correctoras derivadas de las evaluaciones de
riesgos, investigaciones de incidentes, daños a la salud y
cualquier otra actividad preventiva.
Documentación La documentación del SGPRLAGE se compondrá de un
Manual de Gestión de la Prevención de Riesgos Laborales
que debe incluir la descripción de todos y cada uno de los
elementos del sistema y sus procedimientos asociados.
Además, se deberán establecer y mantener al día procedi-
mientos documentados para:
– Tener actualizada toda la legislación comunitaria, nacio-
nal y de las comunidades autónomas que pueda afectar
a la prevención de riesgos laborales. El procedimiento
ha de incluir su difusión a las personas responsables de
comenzar las acciones precisas debidas a nuevas legisla-
ciones o modificaciones de las existentes.
– Elaborar, codificar y archivar la documentación relativa
al sistema de gestión, así como la referida a la legislación
de Seguridad Industrial y cualquier otra relevante para la
prevención de riesgos laborales.
Comunicación Se deberán establecer y mantener al día procedimientos
documentados para:
– Establecer la forma de comunicación interna entre el Ser-
vicio de Prevención y los empleados públicos y sus re-
presentantes, incluyendo la forma de recibir, documentar
y responder a las consultas.
– Establecer la forma de comunicación interna entre el Ser-
vicio de Prevención y las otras unidades del Departamen-
to u Organismo Público.
– Establecer la forma de comunicación entre el Servicio
de Prevención y las entidades exteriores (Inspección de
Trabajo, Mutuas, etc.).
193
Información y Se deberán establecer y mantener al día procedimientos

formación documentados para impartir formación en materia de pre-
vención de riesgos laborales a:
– Las unidades que tengan responsabilidades en este ám-
bito.
– Delegados de Prevención y miembros de los Comités de
Seguridad y Salud.
– Todos los empleados públicos en función de los resulta-
dos de la evaluación de riesgos, investigación de acciden-
tes y otras actividades preventivas.
– Los miembros de los Servicios de Prevención en cuanto a
la actualización de sus conocimientos e implantación de
nuevas normativas.
– Empleados de nuevo ingreso.
Gestión del cambio Se deberán establecer y mantener al día procedimientos
documentados para establecer las acciones preventivas ne-
cesarias cuando se produzcan:
– Incorporación de nuevos empleados públicos.
– Incorporación de empleados públicos a puestos de traba-
jo existentes.
– Cambios de locales y ubicación de puestos de trabajo.
– Cambios de procedimientos de trabajo.
Medidas de Se deberán establecer y mantener al día procedimientos
emergencia y primeros documentados para determinar:
auxilios – Quien debe elaborar, implantar y poner al día los planes
de autoprotección de los edificios públicos exigidos en
las normativas de prevención de incendios de los Ayun-
tamientos o Comunidades Autónomas.
– Quien debe elaborar, implantar y poner al día los planes
de emergencia de los edificios o instalaciones exigidos en
el art. 20 de la LPRL.
Investigación de daños Se deberán establecer y mantener al día procedimientos
para la salud documentados para determinar:
– La forma de información y notificación a los Servicios
de Prevención y a la Mutua de Accidentes de Trabajo
y Enfermedades Profesionales de los accidentes de tra-
bajo y enfermedades profesionales que se hayan pro-
ducido.
– La forma de investigar los incidentes, accidentes de tra-
bajo y enfermedades laborales, incluyendo la notifica-
ción, registro, medidas preventivas a adoptar y su pla-
nificación.
194
Vigilancia de la salud Se deberán establecer y mantener al día procedimientos do-

cumentados para determinar cómo se realizará la vigilancia
de la salud, incluyendo el tipo de contratación, cuando se
contrate con un servicio de prevención ajeno.
Auditorías internas y Se deberán establecer y mantener al día procedimientos
revisión del sistema. documentados para:
– La realización de auditorías internas del SGPRLAGE
– Revisión periódica por la dirección del SGPRLAGE, to-
mando como base los resultados de las auditorías internas
y externas, incluyendo propuestas para la corrección de
deficiencias y establecimiento de nuevas acciones para la
mejora continua del sistema de gestión de la prevención
5. INSTRUMENTOS DE CONTROL: AUDITORÍA O EVALUACIÓN

EXTERNA O INTERNA
El apartado 6 del art. 30 de la LPRL establece que «el empresario que no

hubiere concertado el servicio de prevención con una entidad especializada aje-
na a la empresa deberá someter su sistema de prevención al control de una au-
ditoría o evaluación externa, en los términos que reglamentariamente se deter-
minen». Este artículo es desarrollado en el capítulo V del RSP.
En el caso particular de la Administración General del Estado, el art. 10 del
RD 67/2010 se establece que cada sistema de prevención deberá someterse a un
control periódico mediante auditorías o evaluaciones externas (Auditoría regla-
mentaria). Su realización corresponderá al Instituto Nacional de Seguridad e
Higiene en el Trabajo.
La auditoría es un instrumento de gestión que permite evaluar y mejorar los
sistemas de gestión establecidos en la Administración. La auditoría, como ins-
trumento de gestión que ha de incluir una evaluación sistemática, documentada
y objetiva de la eficacia del sistema de prevención, deberá ser realizada de
acuerdo con las normas técnicas establecidas o que puedan establecerse y te-
niendo en cuenta la información recibida de los empleados públicos. Esta audi-
toría tendrá como objetivos:
– Comprobar cómo se ha realizado la evaluación inicial y periódica de los
riesgos, analizar sus resultados y verificarlos, en caso de duda.
– Comprobar que el tipo y planificación de las actividades preventivas se
ajusta a lo dispuesto en la normativa general, así como a la normativa so-
bre riesgos específicos que sea de aplicación, teniendo en cuenta los resul-
tados de la evaluación.
195
– Analizar la adecuación entre los procedimientos y medios requeridos

para realizar las actividades preventivas y los recursos de que dispone
el Departamento u organismo público, propios o concertados, teniendo
en cuenta, además, el modo en que están organizados o coordinados, en
su caso.
– En función de todo lo anterior, valorar la integración de la prevención en
el sistema general de gestión de valorar la eficacia del sistema de preven-
ción para prevenir, identificar, evaluar, corregir y controlar los riesgos
laborales en todas las fases de actividad.
Cualquiera que sea el procedimiento utilizado, la metodología o procedi-
miento mínimo de referencia deberá incluir, al menos:
– Un análisis de la documentación relativa al plan de prevención de riesgos
laborales, a la evaluación de riesgos, a la planificación de la actividad
preventiva y cuanta otra información sobre la organización y actividades
del Departamento u organismo público sea necesaria para el ejercicio de
la actividad auditora.
– Un análisis de campo dirigido a verificar que la documentación referida en
el párrafo anterior refleja con exactitud y precisión la realidad preventiva
del Departamento u organismo público. Dicho análisis, que podrá reali-
zarse aplicando técnicas de muestreo cuando sea necesario, incluirá la vi-
sita a los puestos de trabajo.
– Una evaluación de la adecuación del sistema de prevención del Departa-
mento u organismo público a la normativa de prevención de riesgos labo-
rales.
– Unas conclusiones sobre la eficacia del sistema de prevención de riesgos
laborales del Departamento u organismo público.
Los resultados de la auditoría se reflejarán en un informe con el contenido
especificado en el art. 31 del RSP. Dicho informe se mantendrá a disposición
de la autoridad laboral competente y una copia del mismo se entregará a los
representantes de los empleados públicos en el Comité de Seguridad y Salud.
Además de lo anterior, existe la posibilidad de que cada organismo público
someta con carácter voluntario su sistema de gestión al control de una audito-
ría o evaluación, externa o interna para permitir la adopción de decisiones di-
rigidas a su perfeccionamiento y mejora. En el caso concreto de la AGE co-
rresponderá a la Dirección General de la Función Pública el fomento de estas
evaluaciones.
La realización de estas auditorías no solo proporcionará información que
ayude a mejorar el sistema, sino que también podrá utilizarse como preauditoría
o información previa antes de cualquier auditoria oficial.
196
Tabla XIII: Instrumentos de control
La primera auditoría del sistema de prevención debe-

rá llevarse a cabo dentro de los doce meses siguientes al
momento en que se disponga de la planificación de la ac-
tividad preventiva y deberá ser repetida cada cuatro años,
ADMINISTRACIÓN
o en las circunstancias previstas en el art. 30.4 del RSP.
GENERAL DEL
Para el desarrollo de esta función de control, el Insti-
ESTADO
tuto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo con-
(RD. 67/2010)
tará con la colaboración de las Inspecciones de Servicios
de cada Departamento u organismo público. En las insti-
tuciones sanitarias públicas, dicha colaboración podrá ser
realizada por la Inspección Sanitaria.
La Subsecretaría de Defensa, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 7.1.i del Real Decreto
1551/2004, de 25 de junio, por el que se desarrolla la
ESTABLECIMIENTOS estructura orgánica básica del Ministerio de Defensa,
MILITARES podrá ordenar la realización de auditorías para el con-
(RD 1755/2007 trol del cumplimiento de la normativa de prevención de
y ORDEN riesgos laborales.
DEF/3573/2008) La Unidad de Coordinación de los Servicios de Pre-
vención de Riesgos Laborales realizará las auditorías
internas o las inspecciones técnicas de riesgos laborales
que ordene la Subsecretaría de Defensa.
Cada órgano de prevención dirige y canaliza la ins-
pección y el control interno de la actividad de los órganos
de ellos dependientes y de las medidas que hayan adopta-
do para mejorar las condiciones de seguridad y de salud
del personal afectado por aquellas.
La Inspección de Personal y Servicios de Seguridad
de la Secretaría de Estado de Seguridad realizará las fun-
ciones de inspección y control externo de las actividades
de los órganos citados anteriormente.
GUARDIA CIVIL Si en la realización de tales inspecciones y controles
(RD 179/2005) se detectara la existencia de situaciones de grave e inmi-
nente riesgo para la seguridad y la salud, que no deban
ser asumidas en virtud de la naturaleza de las funciones
que se realizan, se comunicará urgentemente a la subdi-
rección general competente para adoptar las medidas ne-
cesarias para su corrección.
De las demás deficiencias observadas se elevará in-
forme a la subdirección general competente, por conduc-
to del Servicio de Prevención, con las recomendaciones
que estimen convenientes para su solución.
197
El sistema de prevención de riesgos se someterá a

control periódico, mediante auditorías y evaluaciones,
que serán realizadas cada cinco años por la Inspección
de Personal y Servicios de Seguridad de la Secretaría de
Estado de Seguridad, que a dichos efectos podrá requerir
el asesoramiento y colaboración del Instituto Nacional de
Seguridad e Higiene en el Trabajo.
Si en la realización de tales auditorías y evaluaciones
se detectara la existencia de situaciones de grave e inmi-
nente riesgo para la seguridad y la salud, que no deban
CUERPO NACIONAL
ser asumidas en virtud de la naturaleza de las funciones
DE POLICÍA
que se realizan, se comunicará urgentemente al órgano
(RD 2/2006)
competente para adoptar las medidas necesarias para su
corrección.
De las demás deficiencias observadas se elevará in-
forme a la subdirección general competente, por conduc-
to del servicio de prevención, con las recomendaciones
que estimen convenientes para su solución.
Asimismo, en orden al cumplimiento de las funciones
asignadas a la Inspección de Personal y Servicios de Se-
guridad, por el servicio de prevención se le remitirá copia
de la memoria anual que elabore.
En materia de auditorías y en este ámbito, el INSHT
carece de competencias por lo que serán las autoridades
competentes las que determinen el órgano encargado de
realizar los controles periódicos de adecuación de los sis-
temas preventivos creados en las Administraciones auto-
nómicas.
El panorama en general es bastante heterogéneo. Al-
gunas Comunidades no han establecido ningún proce-
dimiento y la mayoría optan por un modelo de control
COMUNIDADES interno atribuyendo la competencia auditora a órganos
AUTÓNOMAS autonómicos análogos al INSHT.
En el caso de Aragón se prevé que su sistema de pre-
vención se someta a controles de eficacia por la Dirección
General de la Función Pública que se llevarán a cabo a
través de auditorías externas, realizadas por personal cua-
lificado y autorizado por la autoridad laboral.
En otros casos se contemplan alternativamente me-
canismos externos autorizados por la autoridad laboral e
internos por medio de empleados públicos con la forma-
ción necesaria.
198
6. LA INTEGRACIÓN DE LA PREVENCIÓN EN LA

ADMINISTRACIÓN
La eficacia de la prevención está condicionada a su integración en la orga-

nización general de la empresa, de tal manera que si la prevención no se en-
cuentra presente en todos los ámbitos y a todos los niveles jerárquicos, difícil-
mente se contará con una gestión preventiva eficaz. Además, es un concepto
que se encuentra unido a otros conceptos de vital importancia y actualidad: la
cultura preventiva y el concepto de mejora continua. De hecho, la escasa inte-
gración es debida a la lentitud con que la cultura preventiva se introduce en
determinados colectivos.
El principio de integración preventiva significa concebir la prevención
como un proceso continuo (no como actividades separadas) basado en el
compromiso de la Administración que asume, lidera, organiza, ejecuta y con-
trola un conjunto de acciones encaminadas a la eliminación y control de los
riesgos laborales, exactamente del mismo modo como asume el resto de la
gestión de los procesos y servicios. Un compromiso del que participan los
empleados públicos y sus representantes, apoyados en el asesoramiento y
asistencia técnica del Servicio de Prevención cuya actividad, además de a la
realización de actividades especializadas, debe dirigirse a promover, apoyar
y valorar la integración.
La obligación de integrar la prevención recae en la administración y al dise-
ñar el sistema de gestión debe asignar funciones preventivas a los distintos
responsables de los Departamentos y organismos públicos.
Se entenderá que la prevención está integrada:
– En un nivel jerárquico/unidad organizativa, si sus funciones se han fijado
y desempeñan teniendo en cuenta los objetivos y principios preventivos.
– En una actividad concreta, si su procedimiento de ejecución se ha fijado y
se aplica respetando los requisitos preventivos exigibles y las personas
que intervienen en su gestión/ejecución disponen de la formación e infor-
mación necesarias.
El art. 3 del RD 67/2010 establece que el Plan de Prevención de Riesgos
Laborales es la herramienta a través de la cual debe integrarse la actividad pre-
ventiva de los Departamentos y organismos públicos en su sistema general de
gestión, en los términos establecidos en el art. 2 del RSP.
El Plan incluirá, con la amplitud adecuada a la dimensión y características
de cada Departamento u organismo público, los siguientes elementos:
– La identificación del Departamento u organismo público, de su actividad,
el número y características de los centros de trabajo y el número de traba-
jadores y sus características con relevancia en la prevención de riesgos
laborales.
199
– La estructura organizativa del Departamento u organismo público, identi-

ficando las funciones y responsabilidades que asume cada uno de sus ni-
veles jerárquicos y los respectivos cauces de comunicación entre ellos.
– La identificación, en su caso, de los distintos procesos de trabajo, las prác-
ticas y los procedimientos organizativos existentes en el Departamento u
organismo, en relación con la prevención de riesgos laborales.
– La organización de la prevención en el Departamento u organismo, indi-
cando la modalidad preventiva elegida y los órganos de representación
existentes.
– La política, los objetivos y metas que en materia preventiva pretende al-
canzar el Departamento u organismo, así como los recursos humanos, téc-
nicos, materiales y económicos de los que va a disponer al efecto.
Queda claro que el Plan de prevención de riesgos laborales es la herramien-
ta a través de la cual se integra la actividad preventiva de la Administración en
su sistema general de gestión y se establece su política de prevención de riesgos
laborales.
Asimismo es necesario tener en cuenta que el Plan de prevención de riesgos
laborales habrá de reflejarse en un documento que se conservará a disposición
de la autoridad laboral, de las autoridades sanitarias y de los representantes de
los empleados. Y en el caso de la AGE el Plan se incluye en el capítulo 01 del
Manual de la Prevención de Riesgos Laborales en la Administración General
del Estado.
Son elementos fundamentales para la implantación del Plan de prevención
el compromiso de la dirección y la participación.
Tabla XIV: Ejemplo de elementos que pueden incluirse en un Plan de Prevención
CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL DEPARTAMENTO U ORGANISMO

– La ubicación y actividad.
– La estructura organizativa (organigrama de la empresa indicando el departamento,
unidad o servicio del que depende el Servicio de Prevención).
– El número de empleados públicos con su dependencia laboral (funcionarios de
carrera e interinos, laborales, fijos, indefinido, temporal, personal eventual).
– Empresas externas y trabajadores autónomos.
– Número y características de los locales donde desarrollan la actividad.
– La Declaración de principios preventivos, así como los objetivos y metas que en
materia preventiva que se pretende alcanzar.
200
ORGANIZACIÓN PREVENTIVA
– Modalidad preventiva elegida.
– Forma de cubrir cada una de las cuatro especialidades preventivas.
– Servicio de Prevención propio y/o Empleados públicos designados, cuando los haya.
– Nombre del coordinador.
– Interlocutor con el servicio de prevención ajeno, cuando proceda.
ÓRGANOS DE REPRESENTACIÓN
– Delegados de Prevención, si los hay.
– Constitución del Comité de Seguridad y Salud, si lo hay.
– Reglamento de funcionamiento interno del Comité de Seguridad y Salud.
– Sistemática de consulta.
RESPONSABILIDADES Y FUNCIONES (Se entienden que las responsabilidades a que
debe hacer referencia el Plan de Prevención solo pueden definirse como funcionales, esto es,
incorporadas a las tareas y funciones del puesto de trabajo habitual o del órgano representado)
– Máximos responsables de los Departamentos u organismos públicos.
– Responsables de las unidades funcionales (Directores Generales, Subdirectores,
Jefes de Área, Servicio…)..
– Servicios de prevención, tanto ajenos como propios.
– Empleados públicos designados.
– Recursos preventivos, si existen.
– Delegados de prevención.
– Comité de Seguridad y Salud.
– Todos los empleados de forma genérica.
– Los cauces de comunicación entre ellos.
PRÁCTICAS, PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS (Se reflejarán aquellas actividades
que la normativa de prevención exige documentar por escrito)
– La evaluación de riesgos.
– Resultado de los controles periódicos de las condiciones de trabajo y de la actividad
de los trabajadores.
– La planificación de la actividad preventiva.
– Práctica de los exámenes de salud a los trabajadores e informes de aptitud de los
mismos.
– Relación de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que hayan causado
al trabajador una incapacidad laboral superior a un día de trabajo.
– La notificación a la autoridad laboral.
– Etc.
RECURSOS HUMANOS, TÉCNICOS, MATERIALES Y ECONÓMICOS
– Recursos humanos (técnicos internos y externos, coordinadores, interlocutores,
apoyo administrativo…).
– Equipos de medición y otros equipos.
– Espacios (despachos, archivos...).
– Recursos económicos.
201
Capítulo 6
LA PARTICIPACIÓN Y REPRESENTACIÓN DE LOS
EMPLEADOS PÚBLICOS EN EL ÁMBITO DE LA
PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
SUMARIO: 1. Introducción. Las previsiones legales.–2. Órganos de representa-

ción y ámbito de la participación: los Delegados de Prevención y el Comité de Se-
guridad y Salud como figuras típicas. 2.1. Representación general y especializada:
el modelo de la LPRL. 2.1.1. La adaptación hecha por el RD 67/2010, de 29 de enero,
en cuanto a la Administración General del Estado. 2.1.2. La adaptación de la represen-
tación preventiva especializada hecha por las Comunidades Autónomas. 3. Las compe-
tencias, facultades y garantías de la representación específica en materia de pre-
vención de riesgos laborales. 3.1. Competencias y facultades de los Delegados de
Prevención. 3.1.1. Las competencias y facultades establecidas en la LPRL con carácter
general y mínimo. 3.1.2. La adaptación de las competencias y facultades de los Delega-
dos de Prevención de la Administración Pública estatal. 3.1.3. La adaptación de las
competencias y facultades de los Delegados de Prevención por las normas autonómicas
3.2. Competencias y facultades del Comité de Seguridad y Salud. 3.2.1. Las competen-
cias y facultades establecidas en la LPRL. 3.2.2. El Comité de Seguridad y Salud en el
RD 67/2010 y en las normas autonómicas.–4. Reglas especiales de representación
referidas a colectivos caracterizados por la peculiaridad de sus actividades.
4.1. Funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía. 4.2. Guardia Civil. 4.3. Miembros de
las Fuerzas Armadas. 4.4. Establecimientos militares y penitenciarios.–5. La negocia-
ción colectiva en materia de prevención de riesgos en la Administración Pública.
1. INTRODUCCIÓN. LAS PREVISIONES LEGALES
En la descripción que el art. 14 LPRL hace del contenido del derecho del
trabajador (y, también, obviamente, el empleado público de cualquier tipo) a la
203
protección frente a los riesgos laborales se incluye el de información, consulta y

participación. Un derecho que se trata de forma específica en el art. 18 LPRL el
cual ordena al empresario o empleador (o Administración Pública) adoptar las
medidas necesarias para que los trabajadores reciban todas las informaciones
necesarias en relación con los riesgos para la seguridad y salud laboral que afec-
ten a la empresa (o Administración) y a su puesto de trabajo, así como respecto
de las medidas de prevención y protección aplicables, con especial referencia a
las de emergencia. Una vez establecida esta obligación informativa, el art. 18.1
LPRL determina que, en las empresas o entidades, del tipo que sea, que cuenten
con representantes de los trabajadores, la información la debe facilitar el empre-
sario (o la Administración) a los trabajadores a través de sus representantes que
se convierten así en interlocutores privilegiados de la empresa en cuanto prime-
ros destinatarios de la información preventiva. Ello, naturalmente, sin perjuicio
de la obligación empresarial de informar individualmente a cada trabajador de
los riesgos específicos que afecten a su puesto de trabajo.
Esta obligación informativa es, a su vez, el principal instrumento para la
participación de los trabajadores a través de sus representantes en la medida en
que difícilmente podrán emitir opinión, hacer propuestas, responder a las con-
sultas del empresario, controlar la aplicación de las medidas preventivas o va-
lorar las situaciones de riesgo y las formas de afrontarlo, sin un conocimiento
previo de la situación preventiva de la empresa o de las dependencias de la
Administración Pública de que se trate. Estas formas de participación activa,
contrapuestas a la mera recepción de la información pertinente que puede cali-
ficarse como derecho de información pasiva, se regulan en el capítulo V de la
LPRL (arts. 33 a 40), titulado, precisamente, como «Consulta y participación
de los trabajadores». Una identificación de los titulares del derecho que inclu-
ye, como así lo establece con carácter general el art. 3.1 LPRL, tanto a los tra-
bajadores asalariados de las empresas privadas como a los empleados públicos
de la Administración con independencia de su condición de personal laboral o
sometido al derecho administrativo.
Sin embargo, la propia LPRL, mientras considera de general aplicación el
contenido del derecho de consulta de los trabajadores (art. 33), las competencias
y facultades de los Delegados de Prevención (DP, a partir de ahora), figura
representativa específica en el ámbito de la prevención de riesgos laborales
(art. 36), las garantías y obligaciones de los representantes de los trabajadores
(art. 37) o, en fin, las competencias del Comité de Seguridad y Salud (CSS, en
adelante), órgano paritario y colegiado de participación (art. 38), contiene algunas
reservas importantes en cuanto al sujeto legitimado y a la forma de materializarse
u organizarse esa participación en lo que se refiere a los empleados públicos.
Así afirma (art. 34.3) que, en el ámbito de las Administraciones Públicas, el
derecho de representación se ejercerá con «las adaptaciones que procedan en
atención a la diversidad de actividades que desarrollan y a las diferentes condi-
ciones en que estas se realizan, la complejidad y dispersión de su estructura
204
la participación y representación de los empleados públicos en el ámbito de la
prevención de riesgos laborales
organizativa y sus peculiaridades en materia de representación colectiva»; ha-

ciendo referencia esencialmente a los empleados públicos regidos por las nor-
mas de derecho administrativo (funcionarios, personal estatutario y personal
asimilado, quienes trabajan para la Administración Pública mediante una rela-
ción de servicios sometida al derecho administrativo), mientras que, en princi-
pio, no existen reservas de ningún tipo respecto del personal laboral al servicio
de la Administración Pública. Algo que hay que matizar teniendo en cuenta el
Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, por el que se adapta la legislación de
prevención de riesgos laborales a la Administración General del Estado (AGE)
que se declara aplicable, de forma indistinta, al personal laboral y a quienes
tengan una relación funcionarial o estatutaria con la Administración, previendo
normas especiales en cuanto a la participación en los arts. 4 a 6; una orientación
global u omnicomprensiva que ha seguido las normas autonómicas que se han
dictado para los empleados públicos dependientes de esas otras Administracio-
nes Públicas.
La LPRL, no obstante, coloca ciertos límites a esa facultad de adaptación del
contenido del derecho de participación que consisten en que, en ningún caso,
puede afectar a las competencias, facultades y garantías de los DP y de los CSS.
De forma que, todo lo establecido en los arts. 33, 36, 37 y 39 de la LPRL, debe
ser aplicado en igualdad de condiciones en relación con todos los trabajadores,
sean o no empleados públicos, y sean no personal laboral o regido por el derecho
administrativo, con excepción lógicamente de los colectivos especiales, en rela-
ción con los cuales la facultad de adaptación puede tener un mayor alcance.
Lo que sí permite el art. 34.3, letra b) LPRL es que la Administración Públi-
ca competente determine, en cada caso, el ámbito de representación que sea
adecuado para el ejercicio de la función representativa, dentro de la organiza-
ción preventiva de la Administración, estableciendo como regla general que el
ámbito de la representación de los DP deberá tender a ser coextenso con el de
los órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones
Públicas, laboral o no. Añadiendo que, cuando en ese ámbito existan diferentes
órganos de representación, debido a la normal coexistencia separada de repre-
sentantes generales de trabajadores asalariados (delegados de personal, comités
de empresa, comités intercentros, en el caso de los trabajadores asalariados se-
gún los arts. 62 y 63 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajado-
res, ET en lo sucesivo) y funcionarios, personal estatutario y otro sometido al
derecho administrativo (delegados de personal y juntas de personal, según el
art. 39.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Bá-
sico del Empleado Público, en adelante EBEP), la Administración tendrá la
obligación de coordinarlos en materia de prevención, posibilitando la acción
conjunta si es pertinente.
Finalmente, y respecto del CSS regulado por el art. 38 LPRL, el art. 34.3, d)
de la misma norma establece que, en la Administración Pública, se tenderá a la
205
existencia de un único CSS en el ámbito, precisamente, de la representación de

los órganos de esta naturaleza de los empleados públicos no laborales, pero que
estará integrado por todos los DP, tanto si representan al personal con una rela-
ción con la Administración de carácter administrativo o estatutario como al
personal laboral. Si bien, la misma norma acepta que puedan constituirse CSS
en otros ámbitos, si es el caso de que la naturaleza de la actividad o el tipo o
frecuencia de los riesgos así lo aconseje; lo que queda a la decisión de la Admi-
nistración que la podrá adoptar de forma unilateral o, lo que más frecuente y
adecuado, tras la negociación con los representantes de los trabajadores.
En cuanto a los sujetos que van a asumir la tarea representativa y frente a la
regla común de los apartados 1 a 3 del art. 35 LPRL que asigna esa representa-
ción a los DP y establece su número en razón del tamaño de la plantilla de la
empresa así como el procedimiento de elección, el apartado 4, tercer párrafo del
mismo artículo, es especialmente flexible en cuanto a la articulación de las
formas de representación en el terreno preventivo al aceptar que, en los conve-
nios colectivos, puedan establecerse otros sistemas de representación, siempre
que se garantice que la facultad de designar a los representantes corresponde a
los representantes genéricos del personal o a los propios trabajadores, facultan-
do a la Administración Pública para, mediante los acuerdos y pactos colectivos
que se prevén en los arts. 37 y 38 EBEP, pueda establecer otras formas de de-
signación de los DP y atribuir la competencia que la LPRL atribuye a los DP a
esos otros órganos específicos. Así lo indica el art. 37.1, j) EBEP cuando seña-
la que podrán ser objeto de negociación en el ámbito de la Administración Pú-
blica y en relación con el personal sometido al derecho administrativo, las ma-
terias que «así se establezcan en la normativa de prevención de riesgos
laborales». En la misma línea y en relación con el personal laboral se pronuncia
el art. 35.4, segundo párrafo, LPRL que se remite a los acuerdos sobre materias
concretas que puedan negociarse en el marco del art. 83 del ET.
Teniendo en cuenta las anteriores previsiones legales puede afirmarse que,
en el empleo público, rigen sin lugar a dudas los derechos de todos los emplea-
dos públicos a la información, a la consulta y a la negociación en materia de
prevención de riesgos a través de sus representantes específicos; que esos dere-
chos tienen un contenido mínimo indisponible como es todo lo relativo a las
competencias, facultades y garantías de los DP y CSS; que la Administración
Pública de que se trate puede adaptar el contenido del derecho de participación
sobre todo en lo que se refiere al ámbito específico de ejercicio de la represen-
tación y a la forma de designar a los DP, mediante la negociación colectiva, así
como el ámbito de actuación del o de los CSS, aplicándose estas previsiones
igualmente a todo los empleados públicos, sean laborales o no. En todo caso, en
ausencia de negociación, la representación del personal de las Administracio-
nes Públicas se ajustará a las reglas generales establecidas en el art. 35 LPRL,
en cuanto a considerar al DP como la figura representativa típica por lo que se
refiere a la prevención de riesgos, y al número y a la forma de elección de tales
representantes específicos.
206
A partir de las consideraciones anteriores, a continuación se procederá a

analizar las siguientes cuestiones: A) Las competencias, facultades, garantías y
deberes de los DP y de los CSS, tal y como vienen establecidos, con carácter de
mínimos, en los arts. 36, 37 y 39 LPRL, teniendo en cuenta las particularidades
que la LPRL permite que se introduzcan en las Administraciones Públicas en
relación con el ámbito de la representación y con la propia figura del represen-
tante y que encuentran su refrendo, para la AGE, en el RD 67/2010, antes cita-
do y, para las otras Administraciones Públicas, en las correspondientes normas
autonómicas. Lo que debe ser, además, contemplado teniendo presentes los
convenios colectivos, acuerdos o pactos colectivos que hayan podido ser sus-
critos al respecto entre los representantes generales de los trabajadores, y la
Administración Pública de que se trate; B) Las formas representativas especia-
les asociadas a colectivos específicos de trabajadores que realicen funciones
públicas conectadas con la seguridad, la defensa, la protección civil o los esta-
blecimientos militares y penitenciarios.
2. ÓRGANOS DE REPRESENTACIÓN Y ÁMBITO DE LA

PARTICIPACIÓN: LOS DELEGADOS DE PREVENCIÓN Y EL
COMITÉ DE SEGURIDAD Y SALUD COMO FIGURAS TÍPICAS
2.1. Representación general y especializada: el modelo de la LPRL
En ausencia de otras previsiones, normativas o convencionales, el art. 34,

apartado 1 y 2, LPRL, tras enunciar el derecho genérico que tienen todos los
trabajadores (o empleados públicos) a participar en la empresa en temas relati-
vos a la prevención de riesgos en el trabajo, atribuye ese derecho, en principio,
a los representantes generales de los trabajadores o de los empleados públicos
personificados en los comités de empresa, los delegados de personal y los re-
presentantes sindicales (cuando se trata del personal laboral, lo cual es igual-
mente aplicable en el empleo público, a tenor de los arts. 62 y 63 ET), o en las
juntas de personal, los delegados de personal y la representación sindical, cuan-
do se hace referencia a los empleados públicos no laborales (así lo establecen
los arts. 31, 33 y 39 EBEP) que, por otra parte, cuando se trata de empleados
públicos laborales, señala expresamente que «la negociación colectiva, repre-
sentación y participación de los empleados públicos con contrato laboral se
regirá por la legislación laboral», sin perjuicio de los preceptos del propio
EBEP que les sean de aplicación (art. 32 EBEP).
El art. 35 LPRL prevé, sin embargo, una representación específica en materia
preventiva que está constituida por los DP, como una expresión de la importan-
cia que la norma concede a la participación de los trabajadores en este terreno,
hasta el extremo de crear un órgano de representación particular, separado aun-
que con unas evidentes conexiones con la representación general, para articular
más eficazmente la participación de los trabajadores en este concreto ámbito. El
art. 35.2 LPRL, por otra parte, potencia esa conexión entre representación gene-
207
ral y representación específica al ofrecer como regla la de que los DP se elijan

por y entre los representantes generales de los trabajadores y en el ámbito de
actuación de estos órganos de representación. E incluye una escala numérica que
va desde un DP a ocho o más, según la dimensión de la plantilla de la empresa
o, mejor, del ámbito en el que se han elegido los representantes generales.
La estructura del art. 35 LPRL se ajusta muy adecuadamente a las formas re-
presentativas que funcionan en el ámbito de la empresa privada y donde existen
los representantes generales de los trabajadores previstos en el ET: delegados de
personal y comité de empresa. Así, en empresas o centros de trabajo que cuenten
con seis o más trabajadores hasta treinta, el representante general (el delegado de
personal), si lo hubiere, será el DP; en empresas desde treinta y un trabajadores
hasta cuarenta y nueve, el DP será elegido por y entre los tres delegados de per-
sonal; y en empresas o centros a partir de cincuenta trabajadores, los DP, elegidos
por y entre los representantes generales de los trabajadores, serán desde dos hasta
ocho o más en razón de una escala que contempla los tramos siguientes: de 50 a
100 trabajadores, dos DP, de 101 a 500 trabajadores, tres DP, de 502 a 1.000
trabajadores, cuatro DP, de 1.001 a 2.000 trabajadores, cinco DP, de 2.001 a
3.000 trabajadores, seis DP, de 3.001 a 4.000 trabajadores, siete DP, y de 4.001
en adelante, ocho DP. Como puede apreciarse, un número de DP que no crece en
igual proporción a como lo hace la plantilla de la empresa o centro de trabajo,
siendo la representación más intensa en cuanto al número de Delegados mientras
menos trabajadores tenga la empresa, y creciendo el número de estos representan-
tes especializados de forma mucho más lenta mientras mayor sea la plantilla; lo
que tiene lógica desde el punto de vista de la economía de escala.
Que la LPRL diseñe el modelo representativo en materia de prevención de
riesgos teniendo presente a la empresa privada no quiere decir que ese modelo
no sea aplicable igualmente a los entes públicos, aunque es evidente que esa
aplicación será más fácil en algunos ejemplos de organismos públicos con una
estructura organizativa empresarial como puede suceder con las agencias estata-
les, las fundaciones públicas, las entidades públicas empresariales o, incluso,
algunos organismos autónomos y donde, posiblemente, la presencia de trabaja-
dores vinculados con estas instituciones mediante un contrato de trabajo es más
abundante o, incluso, exclusiva. Pero está claro que se adapta mal a estructuras
administrativas más complejas, amplias y dispersas y a la peculiaridad de las
funciones que cumplen, como sucede con la Administración Pública ordinaria o
institucional. Por eso, tanto el art. 34.3 como el 35.4 LPRL permiten que la Ad-
ministración Pública adapte el marco para el ejercicio del derecho de participa-
ción y también que, mediante la negociación colectiva, se establezcan otras for-
mas de representación u otros modos de designar a los DP o figura equivalente;
y ello en relación al conjunto del empleo público ya sean laborales o personal
sometido al derecho administrativo, aunque estos últimos, de acuerdo con el
art. 39 EBEP, ya tienen, por las características que se acaban de enunciar, un tipo
de representación general propia (delegados de personal y juntas de personal), di-
ferente de la establecida en el ET (delegados de personal y comités de empresa).
208
Más concretamente, el art. 39 EBEP regula los órganos de representación del

personal no laboral, manejando como ámbito de representación general, y como
alternativa a la empresa o centro de trabajo, las que llama «unidades electora-
les», que pueden integrar desde 6 o más funcionarios, siendo el delegado de
personal el que representará a las unidades electorales que integren entre 6 y 50
funcionarios; en número de uno solo, si la unidad electoral está compuesta por
un número de funcionarios entre 6 y 30, y en número de tres, si el de los funcio-
narios a representar oscila desde 31 a 49. Por el contrario, el órgano de represen-
tación será la junta de personal si se trata de unidades electorales que cuenten
como mínimo con 50 funcionarios. A su vez, el art. 39.4 EBEP establece, como
el art. 66 ET, una escala numérica según la cual la junta de personal se compon-
drá de un número de miembros, siempre impar, que parte de 5 hasta un máximo
de 75 (cifras similares a las del ET para el comité de empresa), según el número
de funcionarios que compongan la correspondiente unidad electoral.
A efectos, pues, de la representación general del personal regido por el de-
recho administrativo dependiente de alguna Administración Pública, el concep-
to clave, paralelo al de empresa o centro de trabajo, válido para el personal la-
boral de las empresas privadas, es el de unidad electoral. Por este motivo, el
art. 39.4 EBEP establece que esas unidades electorales se fijarán por el Estado
o por cada CA en función de sus competencias legislativas, declarando vigente,
mediante su disposición derogatoria única, letra c), las unidades electorales pre-
vistas en el art. 7 de la Ley 8/1987, de 12 de junio, de órganos de representa-
ción, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal
al servicio de las Administraciones Públicas, norma que, en lo demás, ha sido
declarada derogada por el EBEP. Dicho art. 7 prevé las unidades electorales
tanto en relación con la AGE, como con la Administración de Justicia, las
CCAA o la Administración Local; unidades electorales generales que podrán
ser modificadas por ley del Estado o de las CCAA en función de sus competen-
cias normativas respectivas. Las unidades electorales también pueden ser mo-
dificadas, o introducidas nuevas, por causa del número y peculiaridades de los
funcionarios que las integran, adaptándolas a las estructuras administrativas o a
los ámbitos de negociación que puedan constituirse. Esta facultad corresponde,
según el EBEP, a los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas
correspondientes, pero siempre que así se haya acordado previamente con las
organizaciones sindicales más representativas, o, al menos, suficientemente re-
presentativas, en el ámbito de que se trate.
En conclusión, mientras que, para los trabajadores asalariados de las empre-
sas privadas, el ámbito de representación, tanto general como en materia preven-
tiva, es la empresa o el centro de trabajo, salvo que otra cosa se acuerde en los
convenios colectivos aplicables, en el empleo público, la referencia a la empresa
o centro de trabajo, que puede ser utilizable en relación con el personal laboral
en algunos organismos públicos, acaba siendo casi inevitablemente desplazada
por el concepto de unidad electoral que, de aplicación solo para la representa-
ción de los empleados públicos no laborales, también sirve de referente para los
209
trabajadores asalariados de la Administración Pública. En todo caso, está claro

que se trata de dos representaciones generales paralelas que confluyen espacial-
mente. Pues bien, sobre esta dualidad la LPRL construye la representación espe-
cífica en materia preventiva; de forma que serán, en principio, cada bloque de
representantes de los empleados públicos (delegados de personal o comités
de empresa, de una parte; delegados de personal o juntas de personal, por otra)
quienes elegirán, por sí y entre sí, a los Delegados de Prevención, generando con
ello, a su vez, dos grupos diferenciados de estos últimos delegados que represen-
tarán, a efectos preventivos, a cada gran bloque de trabajadores públicos.
2.1.1. La adaptación hecha por el RD 67/2010, de 29 de enero, en cuanto a

la Administración General del Estado
Como ya se indicó en el capítulo 1 de esta obra, el RD 67/2010 es una norma

general, aplicable tanto a los trabajadores asalariados como al personal sometido
al derecho administrativo (art. 2.1), aunque solo en el ámbito de la AGE y exclu-
yendo a los colectivos que, en virtud de las peculiaridades de su actividad, tienen
una regulación propia (fuerzas armadas, policía, seguridad pública, protección
civil, resguardo aduanero, establecimientos militares). Pues bien, a este efecto,
el art. 4.1 RD 67/2010 establece que las funciones de representación general
quedan atribuidas a los representantes genéricos de los trabajadores (juntas de
personal, comités de empresa, delegados de personal y representantes sindicales,
cada uno en su ámbito y respecto de los dos grupos de personal), mientras que
las de representación específica en el terreno de la prevención de riesgos se re-
conocen, aparentemente de forma más unitaria, a los DP y a los CSS.
El art. 4.2 del RD 67/2010 añade, por su parte, a estas representaciones espe-
cíficas, siempre en el ámbito de la AGE, a la Comisión Técnica de Prevención
de Riesgos Laborales, que hace depender de la Mesa General de Negociación de
la AGE (regulada por el art. 36.3 EBEP), calificando a esa Comisión como el
órgano específico de participación y de negociación de los sindicatos en materia
de prevención de riesgos laborales, sin diferenciar entre el personal laboral o el
regulado por el derecho administrativo ya que el art. 36.3 EBEP permite una
negociación conjunta de todas aquellas materias y condiciones de trabajo comu-
nes a todos los empleados públicos, entre las que sin duda se encuentran las re-
lacionadas con la prevención de riesgos. En esta misma línea de propiciar la
creación de órganos representativos conjuntos de todos los empleados públicos,
el art. 3.3 del RD 67/2010 prevé que, cuando en un mismo departamento u orga-
nismo público exista más de un Comité de Seguridad y Salud, podrá existir, si
así se negocia con los representantes de los empleados públicos, una Comisión
de Prevención de Riesgos Laborales adaptada al ámbito de las Mesas de Nego-
ciación previstas por los arts. 34 y 36 EBEP. Se trata de artículos que prevén una
Mesa General de negociación para la AGE y en relación con las condiciones de
empleo de funcionarios y personal estatutario, de la que pueden depender Mesas
210
Sectoriales, y también unas Mesas Generales de Negociación conjunta para el

personal funcionario, estatutario o laboral, en relación con las materias comunes
y que existirán a nivel de la AGE, de cada una de las CCAA, de las ciudades
autónomas de Ceuta y Melilla y de las Entidades Locales.
En cuanto a las figuras representativas especializadas, el art. 5 del RD
67/2010 se destina a regular a los DP, refiriéndose indistintamente a los que
representan al personal laboral o al personal regido por el derecho administra-
tivo. De forma que cada gran colectivo de trabajadores estará representado, de
forma separada, por los DP que correspondan y que habrán sido elegidos, como
procedimiento estándar, bien por los representantes del personal que integran el
comité de empresa o que son delegados de personal (personal laboral), bien por
quienes forman parte de la junta de personal o son delegados de personal (per-
sonal funcionario o estatutario). Si bien puede acordarse, respetando las dos
vías de representación, otros sistemas de designación de los DP, pero para ello
será necesario alcanzar un acuerdo en el seno de la Comisión Técnica de Pre-
vención de Riesgos Laborales. En cuanto al número de DP se ajustará a la es-
cala establecida en el art. 35.2 LPRL pero considerando separadamente cada
gran colectivo de empleados públicos.
Lo anterior quiere decir que, cuando se trata de empleados públicos labora-
les, se tendrá como referencia bien el conjunto del organismo o ente público (lo
que es más fácil cuando se trata de empresas públicas, agencias o fundaciones),
bien algunas de sus dependencias separadas si se consideran como centros de
trabajo independientes (lo que podrá suceder, aunque no siempre, en el caso de
la Administración ordinaria o institucional) a efectos de la elección de los repre-
sentantes genéricos del personal. Una vez hecha esta opción, los DP elegibles
dependerán del ámbito de cada representación ordinaria del personal laboral y
del número de trabajadores a los que representan. En cuanto al otro personal
público, el regido por las normas administrativas, el ámbito de la representación
general (las unidades electorales del EBEP) se establece, para la AGE, por el
Estado, y, para el ámbito autonómico, por cada CA, si bien, como ya se indicó
antes, esas unidades electorales podrán modificarse o innovarse por los órganos
de gobierno de las Administraciones Públicas, previo acuerdo con las organiza-
ciones sindicales legitimadas para negociar acuerdos o pactos (art. 39.4 EBEP).
Hay que recordar que, a estos efectos, las unidades electorales están predetermi-
nadas por la Ley 9/1987, norma vigente solo a estos efectos. En todo caso, el
RD 67/2010 recuerda que pueden establecerse otras figuras o ámbitos de repre-
sentación para los DP pero que para ello será necesario que la propuesta proceda
de la Comisión Técnica de Prevención de Riesgos Laborales (art. 5.7).
Elegidos los DP, de forma paralela de conformidad con la existencia de los
dos grandes grupos de empleados públicos regulados a estos efectos por nor-
mas diferentes (el ET y el EBEP) pero que tratan de confluir en alguna materia
y, señaladamente en la preventiva (como así parece incentivarlo el art. 34
LPRL, el art. 36 EBEP y el art. 4 del RD 67/2010), tendrán, como expresamen-
211
te señala el art. 5 del RD 67/2010, las mismas competencias y facultades y

disfrutarán de las mismas garantías en el ejercicio de sus funciones, tal y como
están reconocidas en los arts. 36 y 37 LPRL.
En cuanto al organismo típico de participación como es el CSS, órgano co-
legiado y paritario de participación (art. 38 LPRL), está regulado por el art. 6
del RD 67/2010. Tras afirmar que el Comité está destinado a la consulta regular
y periódica de las actuaciones de la AGE y de los organismos públicos depen-
dientes de ella en materia de prevención, establece que estará formado por los
DP y por representantes de la Administración en número no superior al de De-
legados. Lo importante de este artículo es que el CSS está formado por todos
los DP que hayan sido elegidos para ese ámbito, sean representantes del perso-
nal laboral o del personal regulado por el derecho administrativo (art. 6.1),
siempre, obviamente, que su ámbito de representación sea coextenso. Si no es
así, cada centro podrá tener su propio CSS que podrán representar separada-
mente a los dos tipos de empleados públicos. Como también puede haber CSS
propios en servicios no integrados en la Administración, aunque dependientes
de ella; o en delegaciones de un determinado organismo público, siempre que
cuenten con más de 50 empleados públicos en la provincia; o por cada edificio
de servicios múltiples provinciales cuando existan esos edificios.
En todo caso, el patrón general es el de un único CSS unitario por provincia,
en el caso de la AGE que es la que regula el RD 67/2010, previendo su art. 6.3
que, para facilitar, respetando la LPRL, la creación o constitución de los CSS
en el ámbito de la AGE, la Dirección General de la Función Pública elaborará
los criterios respecto de la constitución, modificación y funcionamiento de los
distintos comités que existan en cada provincia, criterios que deberá ser puestos
en conocimiento de la Comisión Técnica de Prevención de Riesgos Laborales.
Finalmente, el art. 6.6 establece que, en los departamentos y organismos públi-
cos donde existan varios centros de trabajo con CSS propio, se podrá negociar
con los representantes del personal la creación de un Comité Intercentros de
Seguridad y Salud con las competencias que ese mismo acuerdo le atribuya,
una posibilidad que, en general, ya prevé el art. 38.3 LPRL. Todo lo anterior no
es, por otra parte, sino la aplicación de las previsiones que ya se contenían en el
art. 34.3, d) LPRL.
2.1.2. La adaptación de la representación preventiva especializada hecha

por las Comunidades Autónomas
Como ya se puso de manifiesto en el capítulo 1 del presente libro, las adap-

taciones de las normas preventivas para su aplicación en las CCAA se han
centrado, por imperativo legal, en los aspectos de la organización de la preven-
ción y de la representación y la participación de los trabajadores. Procede, pues,
prestar atención ahora a estas modulaciones autonómicas en el terreno de la
representación a efectos de la prevención de riesgos.
212
Con carácter general, puede decirse que muchas CCAA han actuado en esta
materia, apoyándose, como así lo exige la LPRL, en un proceso previo de ne-
gociación, de forma que las normas autonómicas se limitan a incorporar o re-
producir los acuerdos alcanzados entre sindicatos y Administración Pública.
Aunque hay que recordar que, según los arts. 34.3 y 35.4 LPRL, las Adminis-
traciones Públicas podrán adaptar los ámbitos de representación a efectos pre-
ventivos; lo que quiere decir que podrán fijar las unidades electorales y los es-
pacios de representación de los DP, así como establecer los ámbitos del CSS (o
de los Comités, porque pueden ser varios por decisión de la misma Administra-
ción Pública). Algo semejante sucede si lo que se pretende es cambiar, en rela-
ción con la LPRL, el sistema de elección de los DP en relación con lo cual ha
de acudirse necesariamente a la negociación colectiva. Esta dualidad de facul-
tades de la Administración Pública (fijar los ámbitos de la representación y es-
tablecer formas de elección de los DP, previa negociación colectiva) ha sido
respetada por las CCAA, incluso en exceso ya que han llevado a la mesa de
negociación aspectos que podrían haber establecido por sí mismas. Lo que sí
hay que hacer notar es que todas las alteraciones que se han introducido por
parte de las CCAA, sean impuestas o acordadas, lo han sido, como ahora se
verá, en beneficio de las organizaciones sindicales siendo una manifestación de
una fortísima sindicalización de la representación específica.
Así, en cuanto a la elección de los DP que, como establece la LPRL, será
entre y por los representantes generales de los empleados públicos en su ámbito
respectivo de actuación, algunas CCAA han alterado ese sistema atribuyendo la
facultad de designación de los DP a los sindicatos, más representativos o sufi-
cientemente representativos en el ámbito concreto, y en proporción a su repre-
sentatividad, seguramente porque es la representación sindical el interlocutor
fundamental en el ámbito del empleo público. De forma que se expropia esa
facultad a los propios representantes unitarios de los trabajadores para atribuír-
sela a los sindicatos; lo que, siendo respetuoso con el art. 35.4, primer párrafo
LPRL, que permite cambiar el sistema de designación concediendo esta potes-
tad bien a los representantes del personal (lo que incluye obviamente a los sin-
dicatos), bien a los propios trabajadores en su conjunto (lo que es un ejemplo de
democracia representativa directa, particularmente adecuada en el terreno de la
prevención de riesgos laborales), no obstante cierra mucho la posibilidad de
que los representantes unitarios no sindicalizados, o los trabajadores sin más,
puedan convertirse en DP. La opción de las CCAA, cuando han reformado esta
materia, ha sido por tanto por sindicalizar la representación específica en mate-
ria preventiva. Ejemplos de esta opción son:
– La Comunidad Foral de Navarra (Decreto 135/1998, de 20 de abril, modi-
ficado por el Decreto 121/2008, de 15 de diciembre) que, circunscribe la
elección de los DP a cada unidad electoral, en un número igual a la escala
prevista en la LPRL, pero atribuyendo la elección a los sindicatos en pro-
porción a su representatividad aunque permitiendo que dicha elección
puede recaer en cualquier empleado público.
213
– La Comunidad Valenciana (Decreto 123/2001, de 10 de julio) que estable-

ce reglas según sectores (general, sanitario, docente y justicia), diferen-
ciando entre personal laboral y el regido por el derecho administrativo,
dentro de la Administración Autonómica, y que atribuye a los sindicatos,
según su representatividad, la facultad de designar los DP entre los repre-
sentantes generales electos de los trabajadores, si bien reservando una
cuarta parte de los DP para que los sindicatos puedan, por razón de su es-
pecial cualificación, designar a otros empleados públicos del mismo ám-
bito de representación aunque no sean representantes.
– La CA de Cantabria (Acuerdo de 12 de julio de 2005 y Orden PRE/83/2009,
de 29 de diciembre, por la que se aprueba la Parte General del Plan de
Prevención de Riesgos Laborales de la Administración de la Comunidad
Autónoma de Cantabria, dictada en virtud de la autorización contenida en
el propio Acuerdo de 12 de julio de 2005) que, atribuyendo a los sindica-
tos la facultad de designar, en función de su representatividad, a los DP,
pueden elegir, con el límite de la mitad del número total, a quienes no sean
representantes de los trabajadores, siempre que sean empleados públicos
que formen parte del colectivo representado y conforme a una escala nu-
mérica igual a la de la LPRL.
– La CA de Extremadura (Acuerdo de 27 de mayo de 1999, publicado por la
Orden de 1 de junio de 1999, integrado posteriormente en el Plan de Pre-
vención de Riesgos de la Junta de Extremadura, hecho público por Reso-
lución de la Dirección General de la Función Pública de 3 de noviembre
de 2008), que, muy estructuradamente, establece las llamadas Áreas Pre-
ventivas (edificios administrativos, servicios sociales, actividades foresta-
les, infraestructuras, deportes y residencia, laboratorios y sanidad local) en
las que se eligen DP, fijando incluso su número según sean representantes
del personal laboral o de los funcionarios públicos o del personal estatuta-
rio; también atribuye a los sindicatos con presencia en la Mesa Técnica de
Salud Laboral, la facultad de designar a los DP entre todos los empleados
públicos, de forma que no necesariamente han de ser representantes de los
trabajadores.
– La CA de Andalucía (Acuerdo de 6 de noviembre de 2011), la cual, tras
fijar el número de DP elegibles, entre y por los representantes de los tra-
bajadores (el modelo de la LPRL), exige que los elegidos sean lo que se
denominan «liberados totales», es decir, representantes con plena disponi-
bilidad, por acumulación de créditos de horas, para dedicarse a la tarea de
representación en materia preventiva.
– La CA de Aragón (Orden de 7 de julio de 2004 por la que se publica el
Acuerdo de 6 de julio de 2004) que, respetando el número de DP que se
derivan de la aplicación de la LPRL, atribuye la facultad de designación a
los sindicatos representativos que podrán hacerlo entre los representantes
del personal, los representantes sindicales, o incluso entre empleados pú-
blicos no representantes.
214
– La CA de Cataluña (Resolución TRI/2764/2005, de 22 de septiembre, por

la que se dispone la inscripción y publicación del Pacto sobre derechos de
participación de los empleados y empleadas públicos en materia de pre-
vención en el ámbito de la Administración de la Generalidad de Cataluña)
que mezcla diversos criterios de elección atribuyendo a los sindicatos esa
facultad pero entre el personal adscrito a la Comisión de Seguridad y Sa-
lud Laboral y que sean delegados sindicales; o a los que sean representan-
tes de los trabajadores, por y entre ellos, pero repartiendo el número total
de delegados en proporción a la representatividad sindical (sector educa-
ción). El Acuerdo también crea la figura del Delegado de Prevención Te-
rritorial para Girona, Lleida y Tarragona.
– La CA de Canarias (Decreto 168/2009, de 29 de diciembre) que, aceptan-
do que puede ser DP cualquier empleado público, atribuye a los sindica-
tos, conforme a su representatividad, la capacidad de designarlos.
– El resto de las CCAA no han establecido reglas particulares al respecto,
aplicándose por tanto las previsiones de la LPRL.
Estas mismas normas y otras de las demás CCAA han intervenido también,
y con mucha más intensidad, regulando lo relativo a los CSS, sobre todo al es-
tablecer su número y ámbito de actuación o al crear comités intercentros o de
ámbito regional, cuando en la CA existen varios CSS. Así, existen CCAA plu-
riprovinciales que han acordado la creación de un CSS por provincia así como,
para el ámbito regional, un Comité Intercentros de Seguridad y Salud (CA de
Castilla y León, Decreto 143/2000, de 29 de junio, modificado en el año 2005).
Otras CCAA establecen CSS por sectores o actividades, como es el caso de la
CA de Navarra (Decreto 135/1998, de 20 de abril, modificado por el Decreto
121/2008, de 15 de diciembre) con variados CSS, aparte del previsto para la
administración autonómica, para las áreas sanitaria, de docencia no universita-
ria, policía foral, justicia, unidad de emergencias, asuntos sociales, familia, ju-
ventud y deportes, siendo Comités con una conformación que pone de mani-
fiesto la tendencia a la unificación representativa de laborales y no laborales,
algo que también se aprecia en otras CCAA. En la CA de Valencia, en cambio
(Decreto 123/2001, de 10 de julio), los CSS se articulan separadamente por
áreas de actividad (las tradicionales de docencia, justicia y sanidad) además de
para el Instituto Valenciano de Investigaciones Agrarias y el CSS para la admi-
nistración en general, reiterándose uno por provincia.
En Cantabria (Acuerdo de 12 de julio de 2005 y Orden PRE/83/2009, de
29 de diciembre, por la que se aprueba la Parte General del Plan de Preven-
ción de Riesgos Laborales de la Administración de la Comunidad Autónoma
de Cantabria, dictada en virtud de la autorización contenida en el propio
Acuerdo de 12 de julio de 2005), se prevén CSS separados de funcionarios y
trabajadores, habilitándose al Gobierno a crear CSS por Consejerías, aunque
se establecen tres en principio para las áreas de docencia, justicia y adminis-
tración general. En cuanto a la CA de Extremadura (Acuerdo de 27 de mayo
215
de 1999, publicado por la Orden de 1 de junio de 1999, integrado posterior-

mente en el Plan de Prevención de Riesgos de la Junta de Extremadura, hecho
público por Resolución de la Dirección General de la Función Pública, de 3
de noviembre de 2008), hay un CSS por área preventiva que, sobre el esque-
ma de tres ámbitos (docencia, sanidad y administración), podrán ser coordi-
nados por un CSS Sectorial, creándose también un CSS General de la Junta
de Extremadura.
La misma lógica multiplicadora de los CSS se reproduce en la CA de Anda-
lucía (Acuerdo de 6 de noviembre de 2011) donde se prevén numerosos CSS:
justicia, obras públicas, asuntos sociales, administración general, docencia, por
áreas hospitalarias; o en la CA de Aragón (Orden de 7 de julio de 2004 por la
que se publica el Acuerdo de 6 de julio de 2004), con CSS por sectores, siendo
además varios por cada uno de ellos cuyo número se fija en la Orden: salud y
consumo (doce CSS), educación (cuatro CSS), administración (ocho CSS), pre-
viéndose más; lo peculiar en este caso es la composición de dichos CSS, que se
integrarán por designación de los sindicatos más representativos con un quince
por ciento de representatividad en dicho ámbito, de manera que no siempre, y
sucede con otras CCAA, ser DP da derecho a formar parte del CSS, como es la
regla general de la LPRL; o la CA de Canarias (Decreto 168/2009, de 29 de
diciembre) que prevé diversos CSS sectoriales (justicia, empleo, educación), a
demás de siete CSS insulares en el área de salud y Comités Sectoriales de jus-
ticia y administración, de sanidad y de educación, además de Comités Interde-
partamentales. Con semejantes singularidades de designación de los represen-
tantes de los trabajadores en el CSS se presenta la CA de Galicia (Resolución
de 29 de diciembre de 2010 que hace público el acuerdo sobre derechos de
participación del personal al servicio de la Administración de la Xunta de Gali-
cia en materia de prevención de riesgos laborales).
Mucho más particular es la CA de Cataluña (Resolución TRI/2764/2005,
de 22 de septiembre, por la que se dispone la inscripción y publicación del
Pacto sobre derechos de participación de los empleados y empleadas públicos
en materia de prevención en el ámbito de la Administración de la Generalidad
de Cataluña), donde las reglas para la constitución de los CSS son variadas
dependiendo de áreas (por departamentos o por colectivos especiales como
trabajadores penitenciarios, bomberos o agentes rurales), por cada 250 traba-
jadores, por organismos autónomos con peculiaridades si tienen menos de 250
trabajadores, con siete CSS en el área sectorial de educación, criterio matizado
con factores territoriales, y un CSS por cada junta de personal en cuanto al
estatutario; además, el Pacto prevé la creación de una Comisión Paritaria auto-
nómica para el personal técnico y de administración, laboral; otra para el per-
sonal estatutario y otra para el personal docente. Un edificio complejo y múl-
tiple que se culmina con el establecimiento de una Comisión Paritaria General,
a nivel de CA, que está ya más cerca de lo que se considera una representación
institucional que específica y operativa en el ámbito de unidades productivas
o sectores.
216
En definitiva, en cuanto a la organización de la representación preventiva

específica, las CCAA han aprovechado la habilitación legal para regular, a tra-
vés de los preceptivos acuerdos, tanto la figura del DP como la de los CSS, con
una orientación doble como es, en cuanto a los DP, la fuerte sindicalización de
los mismos, y, en lo que hace a los CSS, su multiplicación según colectivos,
áreas o sectores y la implantación de una especie de estructura jerarquizada de
los mismos. Si bien hay que recordar que el criterio de la representatividad
sindical, particularmente en la elección de los miembros del CSS, no es un cri-
terio legal ni obligado, aunque sí puede recurrirse a él aplicándolo de una forma
razonable y adecuada, como así lo ponen de manifiesto las Sentencias del Tri-
bunal Supremo (Sala de lo Social) de 30 de abril de 2001 (RJ 2001/4618) y la
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia (Sala de lo Social) del País Vasco,
de 10 de mayo de 2005 (AS 2005/1092).
3. LAS COMPETENCIAS, FACULTADES Y GARANTÍAS DE LA

REPRESENTACIÓN ESPECÍFICA EN MATERIA DE PREVENCIÓN
DE RIESGOS LABORALES
Las competencias y facultades de los DP así como las del CSS se encuentran
reguladas, con carácter general, en los arts. 36, 37 y 39 LPRL. Se trata de com-
petencias que, respecto de los DP, deben ser consideradas mínimas, de forma
que se imponen a todas las Administraciones Públicas y no podrán alterarlas, en
lo que hace a su personal, en uso de la facultad de adaptación que el art. 3.1
LPRL les reconoce en materia de prevención de riesgos laborales. Así lo esta-
blece expresamente, por ejemplo, el art. 5.4 del RD 67/2010. Pero sí pueden, en
su condición de mínimas, ser ampliadas y mejoradas a través de la negociación
colectiva, como lo permiten los arts. 85 ET y 37 EBEP. Semejante es el caso de
los CSS, si bien, al tratarse solo de competencias informativas, de planificación
y asesoramiento, la intervención normativa de la Administración para regular-
las en su ámbito territorial tiene una menor potencialidad limitativa.
3.1. Competencias y facultades de los Delegados de Prevención
3.1.1. Las competencias y facultades establecidas en la LPRL con carácter

general y mínimo
No es este el lugar para hacer un análisis a fondo de las competencias y fa-

cultades que la LPRL reconoce a los DP, pero sí, al menos, para exponerlas de
forma sintética y poder valorar luego, por comparación, la regulación particular
que se pueda haber introducido para el empleo público.
Las competencias o funciones que la LPRL atribuye a los DP son cuatro:
a) colaborar con la dirección de la empresa (Administración Pública) en la me-
217
jora de la acción preventiva; b) promover que los trabajadores cooperen en la

aplicación de las normas preventivas; c) ser consultados por el empresario (o
Administración Pública) y con carácter previo a su ejecución, sobre una serie
de decisiones acerca de aspectos o materias que se recogen detalladamente en
el art. 33 LPRL; y, d) ejercer una labor de vigilancia y control de la aplicación
de las normas de prevención de riesgos. De las cuatro grandes funciones o com-
petencias son, sin duda, las más relevantes las que se refieren al derecho de
consulta y a la vigilancia de la aplicación de las normas ya que las otras son
expresión de un genérico e inconcreto deber de colaboración que la LPRL im-
pone a la representación de los trabajadores (y a los trabajadores mismos, como
recoge el art. 29 LPRL) y de la tarea, también algo imprecisa, de promoción y
de fomento de la seguridad y salud en los centros de trabajo.
En cuanto al derecho de consulta, se detalla en el art. 33 LPRL donde se
señala que el empresario (o la Administración Pública) deberá consultar a los
DP, «con la debida antelación», respecto de la adopción de una serie de decisio-
nes que, en su calidad de titular de la organización productiva (o del ente públi-
co donde los empleados públicos desarrollan su trabajo), corresponden al em-
pleador. Analizando el listado de las materias, cuestiones, aspectos o decisiones
que deben consultarse que se contiene en el art. 33 LPRL puede llegarse a la
conclusión que el deber de consulta se formula por la LPRL de forma muy am-
plia. No solo porque muchas de las cuestiones sobre las que ha de consultarse
son en sí mismas genéricas sino también porque el repertorio se cierra con una
cláusula general estableciendo la obligación de consulta también sobre «cual-
quier otra acción que pueda tener efectos sustanciales sobre la seguridad y la
salud de los trabajadores».
Más concretamente, el deber de consulta (o derecho de información activa de
los trabajadores a través de sus representantes) ha de tener lugar acerca de aspec-
tos como: a) «la planificación y organización del trabajo en la empresa y la intro-
ducción de nuevas tecnologías», en todo lo que pueda tener relación con las con-
secuencias que se deriven para la seguridad y la salud de los trabajadores,
especificando el art. 33 LPRL aspectos como la elección de los equipos de traba-
jo, la determinación de las condiciones de trabajo o el impacto de los factores
ambientales en el trabajo; b) «la organización y desarrollo de las actividades de
protección de la salud y prevención de riesgos profesionales», lo que remite a una
amplia serie de aspectos preventivos como, por ejemplo, la forma de organizar la
prevención, o la decisión acerca de si el asesoramiento preventivo debe estar a
cargo de trabajadores designados o servicios de prevención, propios o ajenos;
c) «la designación de los trabajadores encargados de las medidas de emergencia»,
que es, en cambio, una materia concreta; d) todos «los procedimientos de infor-
mación y documentación» en materia preventiva, cuestiones que se regulan con
detalle (contenido de la información, comunicación, conservación, disponibilidad
y accesibilidad) en los arts. 18 y 23 LPRL; e) «el proyecto y la organización de la
formación en materia preventiva», una dimensión importante e imprescindible de
cualquier organización de la prevención de riesgos en la empresa.
218
Finalmente, el apartado 3 del mismo art. 36 LPRL establece, como forma de

garantizar mínimamente la eficacia del derecho de consulta, tras haber subraya-
do que deben solicitarse por el empleador antes de tomar la decisión («con la
suficiente antelación», dice el art. 33.1 LPRL, para evitar el cumplimiento me-
ramente formal por parte de la empresa, juzgándose si esa antelación basta en
función del tipo de consulta o informe, de la amplitud o dificultad de su elabo-
ración, o de la propia disponibilidad de los DP), concede, no obstante, a los DP
un plazo de quince días, o «el tiempo imprescindible cuando se trate de adoptar
medidas dirigidas a prevenir riesgos inminentes». Una vez transcurrido el plazo
sin respuesta de los DP, el empresario podrá poner en práctica la medida, o in-
cluso antes si ha recibido respuesta de los DP previamente a la finalización del
plazo establecido, no estando desde luego obligado a seguir las indicaciones o
propuestas de los DP ya que la capacidad de decisión sobre estas materias le
corresponde plenamente.
Junto a las competencias o funciones básicas de los DP, el art. 36.2 LPRL
incluye un repertorio de facultades, entendidas como derechos de acción, fun-
cionales al cumplimiento por parte de los DP de las competencias antes descri-
tas. Tales facultades pueden estructurarse de la siguiente manera:
En primer lugar, hay facultades de información pasiva, en el sentido de que
los DP tienen derecho a que el empresario (o la Administración) les proporcio-
ne información acerca de una serie de materias tales como: a) los daños produ-
cidos en la salud de los trabajadores (o empleados públicos) una vez que estos
se han materializado y la empresa tenga conocimiento de ellos; y, b) de los
datos e informes obtenidos por el empleador de las personas u órganos encar-
gados de la prevención en la empresa (básicamente, los servicios de preven-
ción) así como de los organismos competentes en seguridad y salud (Instituto
Nacional de Seguridad e Higiene o los organismos equivalentes de las CCAA).
Los DP también tienen derecho a recibir de la Inspección de Trabajo informa-
ción sobre los resultados de sus visitas a la empresa o centro de trabajo así como
de las medidas adoptadas (art. 40 LPRL).
En segundo lugar, facultades de actuación especiales que se concretan en:
a) tener acceso, como correlativo al deber empresarial, a la información y a la
documentación relativa a las condiciones de trabajo, «que sea necesaria» para
el ejercicio de sus funciones, una necesidad que será valorada por el empleador
pero que, en la medida en que ha de ponerse en relación con la tarea a desem-
peñar por los DP, es una decisión que puede discutirse, incluso judicialmente,
si bien el acceso a la información individual referida a la salud de los trabajado-
res está limitada, por tratarse de una materia perteneciente a la intimidad perso-
nal, pudiendo obtener solo informaciones generales, conclusiones o datos gené-
ricos (art. 22.4 LPRL); b) tener acceso a los lugares de trabajo y a cualquier
zona de los mismos para controlar el estado de las condiciones de trabajo en
general, y con la posibilidad de acceder a cualquier parte del centro de trabajo,
de comunicarse libremente con los trabajadores (o empleados públicos) duran-
219
te la jornada de trabajo, siempre que no se altere el normal desarrollo de este;

c) acompañar a los técnicos, sean de la empresa o externos, que estén encarga-
dos de realizar las evaluaciones de carácter preventivo y también al Inspector
de Trabajo en sus visitas y verificaciones del cumplimiento de las normas de
prevención, pudiendo formular ante él todas las observaciones que estimen
oportunas, para lo cual el Inspector debe comunicar su presencia al DP; salvo
que esa comunicación, y el mismo acompañamiento en la inspección, se consi-
dere por el Inspector de Trabajo que ese conocimiento o el mismo acompaña-
miento son perjudiciales para el éxito de su tarea (art. 40.3 LPRL); y d) perso-
narse en el lugar del accidente o de los hechos relevantes en cuestión preventiva,
aun fuera de la jornada de trabajo, con la finalidad de conocer de forma directa
las circunstancias en que se han producido.
El art. 36.2 LPRL también recoge otras dos facultades de los DP como son;
a) comunicarse con el empresario para exigir la adopción de medidas preventi-
vas o para la mejora de los niveles de protección, pudiendo hacer propuestas al
empresario y al CSS que, de no adoptarse por la empresa, se exige que la deci-
sión negativa sea motivada; y, b) proponer a la representación general de los
trabajadores la importante y trascendente medida de adopción del acuerdo de
paralización de la actividad en los casos de riesgo grave e inminente, decisión
que podrán adoptar los propios DP, por decisión mayoritaria, si no es posible
reunir con la urgencia requerida al órgano de representación general del perso-
nal (art. 21.3 LPRL).
Por último, el art. 37 LPRL recoge una serie de garantías para el DP que
tiene como finalidad favorecer el ejercicio eficaz de sus funciones de represen-
tación y que le protejan, en su condición de representante, frente a las posibles
decisiones de represalia de la empresa (Administración Pública) o frente a con-
secuencias negativas derivadas del ejercicio de su tarea representativa. Respec-
to de lo primero, el art. 37 atribuye a los DP dos derechos esenciales: uno, el de
disponer de un crédito de horas mensuales (a que se refiere el art. 68, e) ET)
que, en principio, tienen, en razón, no tanto de su condición de DP, sino en
cuanto que, según la regla general de la LPRL, son también, y antes, represen-
tantes genéricos de los trabajadores (empleados públicos); un crédito de horas
que no se consume, aunque este tiempo deba considerarse también tiempo de
trabajo efectivo, en las reuniones del CSS y en las que, en materia de preven-
ción de riesgos, convoque el empresario, ni tampoco por lo que hace al tiempo
destinado al acompañamiento de las visitas del Inspector de Trabajo o de los
técnicos encargados de la evaluación de riesgos. El otro derecho relevante es el
de obtener «los medios y la formación en materia preventiva que resulte nece-
saria para el ejercicio de sus funciones», que la LPRL pone a cargo del empre-
sario sin coste alguno para el DP; estimándose, por imperativo legal, que el
tiempo de formación es tiempo de trabajo efectivo a todos los efectos.
Por su parte, la protección del DP se articula en una serie de prerrogativas o
privilegios establecidos en el art. 68 ET y que se materializan en: a) el derecho
220
a la apertura de un expediente contradictorio en el caso de sanciones por faltas

graves o muy graves; b) la prioridad de permanencia en la empresa o centro de
trabajo respecto de los demás trabajadores cuando hay situaciones de suspen-
sión o extinción del contrato de trabajo por causas tecnológicas o económicas,
algo que, no siendo posible en relación con los funcionarios públicos, sí lo es,
en cuanto a la extinción de los contratos, para el personal laboral de las Admi-
nistraciones Públicas como ha establecido el RDL 3/2012, de 10 de febrero, y
confirmado la Ley 3/2012, de 6 de julio, en ambos casos de medidas urgentes
para la reforma del mercado de trabajo, al añadir al ET la disposición adicional
vigésima; c) no ser despedido ni sancionado durante el ejercicio de sus funcio-
nes por causa relacionada, precisamente, de ese ejercicio; y, d) expresar con
libertad sus opiniones en el ejercicio de su función representativa en materia
preventiva. Por último, los DP tienen una obligación de sigilo profesional res-
pecto de las informaciones a que tuviesen acceso como consecuencia de su ac-
tuación en la empresa como tales DP; una obligación de sigilo que es semejan-
te a la que se establece en el art. 65.2 ET, respecto de los representantes
generales de los trabajadores.
3.1.2. La adaptación de las competencias y facultades de los Delegados de

Prevención de la Administración Pública estatal
Por lo que se refiere a la AGE, el RD 67/2010 poco añade o cambia de lo

establecido en la LPRL respecto de las competencias y facultades de los DP ya
que, como se ha indicado antes, su art. 5.4 establece que los DP, «cualquiera sea
el sistema por el que hayan sido designados», tendrán las competencias y facul-
tades del art. 36 ET, así como las garantías establecidas en el art. 37 ET. Lo que
no plantea especiales problemas de aplicación ya que todas las facultades y com-
petencias citadas pueden ejercitarse igualmente frente a la Administración Pú-
blica, al margen de que se trate de un DP que representa a los trabajadores asa-
lariados u otro que lo haga del personal regido por el derecho administrativo.
Lo confirma el art. 40 EBEP que, respecto de las funciones y garantías de
los representantes generales del personal no laboral (delegados de personal y
juntas de personal), establece derechos semejantes a recibir información, a emi-
tir informes, o a vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en condiciones
de trabajo o, justamente, en prevención de riesgos. En cuanto a las garantías, el
art. 41 EBEP reconoce a esos representantes generales unas similares a las pre-
vistas por el ET para los representantes del personal laboral, entre las que se
incluyen las de acceso a las dependencias de su unidad electoral (salvo las zo-
nas que se reserven de conformidad con lo dispuesto en la legislación vigente
respecto de ciertos lugares o actividades por razones de defensa, seguridad o
interés nacional, desde luego no alegremente alegadas), el crédito de horas, o la
prohibición de traslado o sanción por causas relacionadas con el ejercicio de su
mandato representativo, o de discriminación por las mismas causas.
221
La única especialidad, ya prevista en el art. 37.4 LPRL es la referida al deber

de sigilo en relación con el cual, de forma paralela a lo establecido en el ET para
los DP que sean trabajadores asalariados, ha de acudirse al art. 41.3 EBEP que
es la norma aplicable a las relaciones de carácter administrativo o estatutario
del personal al servicio de las Administraciones Públicas en lugar de los arts. 10
y 11 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determina-
ción de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las
Administraciones Públicas, a que se refiere el art. 37.4 LPRL, debido a su de-
rogación y sustitución por el EBEP.
Pues bien, el art. 41.3 EBEP establece que también los representantes de los
empleados públicos no laborales están sujetos al sigilo profesional. Si bien, lo
que para la norma laboral es una cuestión abierta, como es la de la calificación
como información reservada, para el EBEP es la Administración la que puede
señalar expresamente el carácter reservado de la misma, lo que vinculará al
representante aun después de su mandato, añadiendo que «ningún documento
reservado que haya sido entregado por la Administración podrá ser utilizado,
fuera del estricto ámbito de la Administración, para fines distintos de los que
motivaron su entrega».
Lo anterior suscita una reflexión importante como es que el deber de sigilo
se establece de forma más rigurosa en el EBEP que en el ET, lo que no deja de
ser algo incongruente cuando se trata de representantes que son, en ambos ca-
sos, de empleados públicos y carece de sentido articular un grado del deber de
sigilo de los DP diferente según el personal al que representan ya que no es
razonable que dos interlocutores representativos de la Administración, en rela-
ción con la misma materia que indudablemente tiene muchos rasgos de identi-
dad, tengan obligaciones de sigilo diferentes. Posiblemente, la condición de
Administración Pública como empleador haga que lo establecido en el EBEP se
proyecte, mediante una interpretación unitaria, hacia la configuración del deber
de sigilo de los DP que acabe influyendo en la formulación de este deber tam-
bién de los representantes de los trabajadores. No obstante, puede recurrirse
también al art. 53.12 EBEP que, dentro del repertorio de principios éticos que
han de inspirar la actuación de los empleados públicos, impone que «guardarán
secreto de las materias clasificadas como tales u otras cuya difusión esté prohi-
bida legalmente, y mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que
conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información
obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público»;
si bien se trata de un deber del empleado público que queda extraordinariamen-
te condicionado por la eficacia de la función representativa y por la condición
de representante del DP, lo que obliga a hacer una interpretación atenuadora de
la intensidad del deber descrito.
Poco añade, no obstante, el art. 5 del RD 67/2010 en cuanto a las competen-
cias y facultades de los DP en el ámbito de la AGE ya que se limita a reiterar lo
establecido en la LPRL, con expresa referencia al crédito de horas y a las con-
222
diciones de su ejercicio, o a la formación que la Administración ha de propor-

cionar a los DP, ya sea mediante sus propios medios o mediante concierto con
entidades formativas especializadas, considerando también como tiempo de
trabajo efectivo a todos los efectos el dedicado a formación.
3.1.3. La adaptación de las competencias y facultades de los Delegados de

Prevención por las normas autonómicas
Como en relación con el marco de ejercicio de la acción representativa de

los DP y respecto de su forma de designación, las normas autonómicas también
han abordado extensamente la cuestión de las competencias y facultades de los
DP pertenecientes a esas Administraciones Públicas. No obstante, lo han hecho
con un contenido muy pobre y escasamente innovador en relación con lo esta-
blecido en la LPRL, cuyos artículos referidos a las facultades, competencias,
garantías y deberes del DP copian, en muchos casos, literalmente.
Dada esta pobreza de contenidos, basta hacer una sola referencia a las pe-
queñas novedades que las normas autonómicas recogen, dejando sentado que,
en las demás cuestiones, tales normas, o se remiten directamente a la LPRL, o
la copian textualmente. Esas aportaciones se centran en lo siguiente: a) puesto
que en algunas de esas normas se permite que sean elegidos como DP emplea-
dos públicos que no tienen la condición de representantes de los trabajadores o
del personal sujeto al derecho administrativo, se extienden expresamente a
ellos todas las garantías previstas para los representantes de los empleados pú-
blicos, particularmente lo referido al crédito de horas para el desempeño de la
función de DP (Decreto 135/1998, de 20 de abril, de la Comunidad Foral de
Navarra; Plan General de Prevención aprobado por Orden PRE/83/2009, de 29
de diciembre); b) se regula con cierto detenimiento el crédito de horas de que
disponen los DP, asignándoles un número al mes, sean o no representantes del
personal (15 horas según el Decreto 123/2001, de 10 de julio, Comunidad Va-
lenciana), estableciendo una bolsa de horas por sindicato para su uso indistinto
por los DP adscritos al mismo (Acuerdo de 27 de mayo de 1999, de la CA de
Extremadura, Acuerdo de 6 de julio de 2004, de la CA de Aragón, y Acuerdo
de 28 de julio de 2005, de la CA de Cataluña), regulando una escala de crédito
de horas, según actividad o sector (Acuerdo de 28 de julio de 2005, de la CA de
Cataluña), o, finalmente, fijando 5 horas mensuales de formación por DP y 20
horas mensuales por DP a disposición del sindicato (Acuerdo de 6 de noviem-
bre de 2001, de la CA de Andalucía); c) se atiende, de forma algo detallada, a
la obligación empresarial de formación de los DP, reconociendo el derecho,
considerando el tiempo dedicado a la misma como tiempo efectivo de trabajo,
fijando como nivel el básico de conformidad con el Real Decreto 37/1997, de
17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Preven-
ción y asignándole un número de horas, de 30 a 50, según la naturaleza de la
actividad, del centro o de la unidad electoral en la que ejercen su labor (Decre-
223
to 129/2007, de 9 de noviembre, de la CA de La Rioja; Acuerdo de 29 de di-

ciembre de 2010, de la Comunidad Gallega y Decreto 123/2001, de 10 de julio,
de la CA de Valencia); d) otros aspectos más singulares son un cierto control
del ejercicio del derecho de acompañamiento del DP en las visitas de la Inspec-
ción (Acuerdo de 27 de mayo de 1999, de la CA de Extremadura), o el recono-
cimiento del derecho a dietas por desplazamiento y asistencia a los Consejos de
Prevención de Riesgos Laborales y por el acompañamiento a los técnicos de
prevención en sus visitas al centro de trabajo (Acuerdo de 6 de julio de 2004,
de la CA de Aragón).
3.2. Competencias y facultades del Comité de Seguridad y Salud
3.2.1. Las competencias y facultades establecidas en la LPRL
La configuración general del CSS en la LPRL lo caracteriza como un órga-

no típico de participación y colaboración, no conflictivo o de confrontación,
debido a su naturaleza paritaria y a la finalidad de lograr acuerdos en relación
solo con los planteamientos generales de la prevención de riesgos en la empre-
sa (o en la Administración Pública). Esta condición del CSS se manifiesta en
las competencias que la LPRL le atribuye y que se encuentran reguladas en el
art. 39. A este efecto, las competencias del CSS son, esencialmente, las dos
siguientes: a) Debatir, antes de su puesta en práctica y, obviamente, en lo que
afecta a la prevención de riesgos laborales, acerca de planificación y organi-
zación del trabajo y la introducción de nuevas tecnologías, así como sobre la
propia planificación y organización de las actividades preventivas y de la ar-
ticulación de la formación en estas materias; b) Promover iniciativas sobre
métodos y procedimientos para lograr una más efectiva prevención de riesgos,
proponiendo a la empresa, bien la mejora de las condiciones existentes, bien
la corrección de las deficiencias observadas. Como puede apreciarse, funcio-
nes en absoluto ejecutivas, sino, todo lo más de análisis, de debate, de pro-
puesta, de fijación de objetivos y de planificación de la prevención en la em-
presa.
Para cumplir estas tareas, el CSS está facultado para conocer todos los as-
pectos de la política y la gestión preventiva de la empresa y para requerir infor-
mación sobre estos extremos. Más concretamente, el art. 39.2 LPRL establece
que ese derecho de conocimiento alcanza a la situación de la prevención de
riesgos en el centro de trabajo (pudiendo realizar los miembros del CSS las vi-
sitas que estime oportunas); a cuantos documentos e informes sean necesarios
para el desarrollo de sus tareas así como los que procedan del servicio de pre-
vención; a la información sobre los daños producidos a la salud y a la integridad
de los trabajadores con la finalidad de analizarlos, valorar sus causas y propo-
ner las medidas oportunas; y a conocer e informar la memoria y la programa-
ción anual de los servicios de prevención.
224
3.2.2. El Comité de Seguridad y Salud en el RD 67/2010 y en las normas

autonómicas
Prácticamente ninguna aportación hace el RD 67/2010 en cuanto a las com-

petencias y facultades del CSS ya que su art. 6 se limita a disciplinar los aspec-
tos organizativos y de funcionamiento del CSS tales como régimen de reunio-
nes y sujetos legitimados a participar en las mismas, en términos semejantes a
los recogidos en el art. 38 LPRL; solo puede subrayarse que el art. 6.1 obliga a
la Administración Pública a proporcionar a los miembros del CSS una forma-
ción específica en materia de prevención de riesgos laborales dirigida, más que
a los representantes de los trabajadores que, siendo normalmente DP, ya tienen
ese derecho a la formación, sino a sus propios representantes, con la finalidad
de que realicen un desempeño eficaz de su tarea de participación en el CSS en
nombre y representación de la empresa (o Administración). El balance, por lo
que se refiere al ámbito autonómico, es aún más pobre ya que no es posible
encontrar en las normas autonómicas ninguna innovación, cambio, adaptación
o desarrollo de las previsiones de la LPRL que la mayoría de estas normas se
limitan a transcribir de forma literal.
4. REGLAS ESPECIALES DE REPRESENTACIÓN REFERIDAS A

COLECTIVOS CARACTERIZADOS POR LA PECULIARIDAD DE
SUS ACTIVIDADES
Como ya se indicó en los capítulos 1 y 2 del presente libro, existen colecti-

vos de empleados públicos que desarrollan actividades singulares que, sin ex-
cluirlos del ámbito de aplicación de la LPRL, están regulados por normas espe-
ciales que afectan a algunas de las dimensiones de la prevención de riesgos,
entre ellas las relativas a la representación y a la participación en este ámbito.
Esos colectivos son el Cuerpo Nacional de Policía, la Guardia Civil, las Fuerzas
Armadas y quienes desarrollan su trabajo en establecimientos militares y peni-
tenciarios.
4.1. Funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía
Están regulados por el Real Decreto 2/2006, de 18 de enero, de prevención

de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de
Policía, cuyo art. 7 reconoce, con carácter general, el derecho de información,
consulta y participación a los funcionarios públicos policiales, mencionando,
en paralelo al art. 18 LPRL, el contenido del derecho de información pasiva,
que se ejercitará preferentemente a través de los representantes que el propio
RD 2/2006 regula, y que abarca la información necesaria acerca de los riesgos
para la seguridad y salud en el trabajo, si bien teniendo en cuenta la especial
naturaleza de la actividad de que se trata y que han de desarrollar, así como
225
sobre las medidas de prevención adoptadas en relación con los riesgos y sobre
las medidas a adoptar en caso de emergencia. El art. 7 también se refiere al
derecho de consulta o de información activa y a la posibilidad de realizar pro-
puestas dirigidas a mejorar los niveles de seguridad y salud, de los que son titu-
lares los órganos de representación regulados por el propio RD 2/2006.
Esos órganos de representación de los funcionarios de la Policía Nacional en
materia de prevención de riesgos se establecen en los arts. 13 a 17 del RD 2/2006
y son los DP, los CSS y la Comisión de Seguridad y Salud laboral policial.
Por lo que hace a los DP, el RD 2/2006 establece tanto su sistema de elec-
ción como las funciones y competencias que se les atribuyen. En cuanto a la
elección, los DP, que deberán ser funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía,
en situación de activo o de segunda actividad, la singularidad consiste en que
no son elegidos por los funcionarios policiales sino por las organizaciones sin-
dicales con suficiente representatividad como para estar presentes en el Conse-
jo de Policía, que es el órgano, paritario, de representación general de los fun-
cionarios policiales que tiene atribuidas las competencias más relevantes como
la de mediación en conflictos, la emisión de informes sobre expedientes disci-
plinarios por faltas muy graves o sobre disposiciones normativas que se preten-
da adoptar (art. 25 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado). De forma que, a cada uno de esos sindicatos
le corresponderá designar un DP por cada Jefatura Superior de Policía y, ade-
más, de acuerdo con el censo de electores para cada escala para representantes
en el Consejo de la Policía que establecerá el número de DP a designar, les
corresponde un número de DP a tenor de la representatividad de cada sindicato
en el Consejo de la Policía. Salvo por el hecho de que los DP son nombrados
por los sindicatos, la regulación del RD 2/2006 apenas se diferencia en este
punto de lo establecido en la LPRL, siendo así, por otra parte, que el singular
sistema de designación de DP está relacionado más con la forma especial de
articular la representación general de los funcionarios policiales que por la pe-
culiaridad de la actividad que desarrollan, aunque esta influya sin duda indirec-
tamente en lo primero.
En efecto, de conformidad con el art. 18 de la Ley Orgánica 2/1986 se esta-
blece que los miembros del Cuerpo Nacional de Policía podrán constituir orga-
nizaciones sindicales que, sin embargo, deberán estar formadas exclusivamente
por funcionarios policiales; un ejemplo de lo que se denominan asociaciones
sindicales separadas. Por otra parte, esos sindicatos de policía, que tendrán en
todo caso la posibilidad de formular propuestas, elevar informes o dirigir peti-
ciones (un nivel mínimo de actividad sindical), si son suficientemente represen-
tativas porque así hayan sido votadas por los empleados, podrán, esencialmente,
participar como interlocutores para la determinación de las condiciones de tra-
bajo lo que no es, desde luego, sinónimo de negociar o acordar esas condiciones
sino solo de la posibilidad de influir en la fijación de las mismas a través de un
procedimiento que se asemeja más a un trámite de consulta y propuesta. Todo lo
226
anterior refleja un evidente debilitamiento de la acción sindical general que que-

da arrinconada en poco más que en la posibilidad de información pasiva y en el
derecho a proponer medidas a las autoridades responsables, esencialmente la
Dirección General de la Policía. Desde este punto de vista, su limitada actuación
sindical y los instrumentos de que se vale se ajustan bastante a las funciones y
competencias de los DP que, como se ha podido observar, centran su actividad
en el objetivo de intentar condicionar las decisiones empresariales en materia
preventiva pero aceptando que la responsabilidad final de esta corresponde al
empresa; por lo que la definición conjunta de funciones y competencias de los
DP, contenida en el art 14.3 del RD 2/2006, no se aleja en exceso de lo estable-
cido en la LPRL aunque sí tenga algunas diferencias que ahora se resaltarán.
Así, los DP de los miembros del Cuerpo Nacional de Policía ostentan todas
las funciones de los DP ordinarios tales como las de colaboración con la Direc-
ción General de la Policía en la mejora de la prevención, promover la coopera-
ción de los funcionarios y ejercer la función de vigilancia y control de la apli-
cación de las normas de prevención de riesgos laborales. Del repertorio ha
desaparecido, no obstante, el derecho de consulta que el art. 7.2 del RD 2/2006
limita a los planes y programas de carácter general así como las disposiciones
normativas que se proponga dictar la Dirección General de la Policía; un dere-
cho de consulta claramente restringido desde el punto de vista material en rela-
ción con lo establecido en el art. 36 LPRL en conexión con el 33 LPRL y que,
además, no corresponde a los DP sino a la Comisión de Seguridad y Salud la-
boral policial que no es un órgano de representación sino más bien de participa-
ción dado su carácter paritario. Para el desempeño de su tarea de representación
los DP tienen una serie de facultades semejantes a las recogidas en el art. 36
LPRL, aunque formuladas de manera más limitada.
Es lo que sucede con el derecho de información pasiva, restringida de forma
muy lacónica a las condiciones de trabajo, cuando esa información sea necesaria
para el desempeño de la tarea de los DP, a los daños producidos en la salud, y a
las actividades de prevención desarrolladas por el servicio de prevención. Menos
restrictiva es la formulación de otras facultades como las de realizar visitas a las
dependencias policiales, a propia iniciativa o acompañando a los técnicos de pre-
vención en la evaluación de riesgos a quien pueden hacer sugerencias y observa-
ciones; o la de la facultad de solicitar a los responsables de los órganos policiales
la adopción de medidas de carácter preventivo, solicitud que ha de ser respondida
de forma motivada; o la de ejercer la labor de vigilancia y control de la aplica-
ción de las normas preventivas. La ausencia de mención de la Inspección de tra-
bajo se justifica por la carencia de competencias en este ámbito; y la de la facultad
de solicitar la paralización de actividades responde a la imposibilidad, debido a la
relevancia de los intereses generales en juego vinculados a la seguridad pública,
de que pueda ordenarse por la representación sindical esa paralización.
Finalmente, como en el caso de los DP regulados por la LPRL, el RD 2/2006
contiene previsiones acerca del uso del crédito de horas que los representantes
227
generales de los funcionarios policiales tienen a tenor del art. 22.2,b) de la Ley
Orgánica 2/1986, no imputando al mismo el tiempo consumido, que se consi-
derará tiempo efectivo de trabajo, en reuniones de los CSS y las convocadas por
la propia Administración en materia de prevención de riesgos; también se refie-
re a la formación preventiva que la Dirección General de la Policía debe pro-
porcionar a los DP, tiempo que también se considerará de trabajo, y a la obliga-
ción de los DP de guardar sigilo acerca, y esta es sin duda una regla prohibitiva
de mayor rigor dada su amplitud, de «todas las informaciones que conozcan por
razón o con ocasión del desempeño de sus funciones» (art. 14 RD 2/2006). La
ausencia igualmente de cualquier garantía de los DP (expediente por sanciones,
libertad de expresión, permanencia) debilita también el estatuto jurídico de los
DP en el Cuerpo Nacional de Policía y, de rechazo, la propia acción represen-
tativa.
Otro órgano de representación y participación es el ordinario CSS regulado
por el art. 16 RD 2/2006. Como el resto de los CSS, tiene la función de ejercitar
el derecho de consulta, de forma regular y periódica, acerca de, exclusivamente,
las actuaciones de la Dirección General de la Policía, sin más especificaciones,
eludiendo una descripción más genérica y precisa de las cuestiones que deban
ser sometidas a consulta. En cuanto a su composición (por DP y representantes
de la Administración, de forma paritaria) y a su funcionamiento reproduce las
mismas reglas que la LPRL, si bien no hay ninguna referencia, porque la exclu-
ye, a la presencia de otras personas en las reuniones del CSS a las que pueden ser
invitadas por su especialización y conocimiento de la materia que se aborde
(art. 16). En realidad, las funciones del CSS se han desplazado por el RD 2/2006
hacia la Comisión de Seguridad y Salud laboral policial. Que es un órgano de
participación como los CSS, de tipo paritario e integrado por representantes de
los sindicatos policiales que estén representados en el Consejo de Policía, y por
representantes de la Administración, y que tiene prácticamente las mismas com-
petencias que el art. 39 LPRL atribuye a los CSS: conocer e informar los planes
y programas de prevención de riesgos a desarrollar en el Cuerpo Nacional de
Policía, promover iniciativas sobre métodos y procedimientos para la mejora
de las condiciones de trabajo, debatir e informar las propuestas que se formulen
en los CSS o conocer y analizar los daños provocados a la salud y a la integridad
física y psíquica de los funcionarios policiales; conocer e informar la memoria y
la programación anual del servicio de prevención.
En conclusión, pues, la representación y participación de los funcionarios
policiales en materia de prevención de riesgos está fuertemente condicionada
por las peculiaridades de la acción sindical general de estos funcionarios. Por
esta razón, el RD 2/2006 sindicaliza absolutamente la representación; elimina
de las funciones y competencias de los DP algunas muy relevantes e incisivas
relacionadas con el derecho de consulta o con la facultad de paralización de las
actividades; elimina garantías de actuación de los representantes de los funcio-
narios policiales; acentúa el deber de sigilo; desplaza, reduciéndolo en alguna
medida desde el punto de vista material, el derecho de consulta desde los DP
228
hacia la Comisión de Seguridad y Salud laboral policial; y centraliza de forma

absoluta del ejercicio de las competencias en materia de prevención de riesgos
convirtiendo a un órgano paritario del máximo nivel, como es la Comisión de
Seguridad y Salud laboral policial, en el instrumento central de la participación
de los funcionarios en materia preventiva dejando en un segundo plano a los DP
y a las CSS.
4.2. Guardia Civil
El Real Decreto 179/2005, de 18 de febrero, de prevención de riesgos labo-

rales de la Guardia Civil, es la norma específica que regula estas cuestiones en
relación con unos funcionarios que, hasta hace poco, estaban absolutamente
excluidos del ámbito subjetivo de la LPRL y que, ahora, pese a estar incluidos
en el mismo, lo son con peculiaridades notables; cuando no es el caso de que
persista su exclusión, lo que sucede solo cuando desarrollan actividades con-
cretas de policía, seguridad, resguardo aduanero y protección civil cuyas carac-
terísticas impidan, para su desempeño eficaz, la aplicación de las normas de
prevención de riesgos (art. 3.1. LPRL y art. 2 RD 67/2010).
Teniendo en cuenta estos condicionantes, el RD 179/2005 tiene una estructu-
ra similar al RD 2/2006 que se acaba de analizar en relación con los funcionarios
del Cuerpo Nacional de Policía, actividad que tiene muchas semejanzas con la
que desarrolla la Guardia Civil. Sólo que, el hecho de tratarse de un instituto
armado de naturaleza militar (art. 15 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo,
de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado), acentúa el carácter jerárquico de
su organización interna basada en el principio de disciplina y de autoridad; lo
que, desde luego, no es el mejor contexto para el desempeño de las tareas de
representación y de participación de los funcionarios correspondientes. Al mar-
gen de que, como sucede con la Policía, la relevancia indudable del interés ge-
neral al que su actividad sirve, que no es otro que el de la seguridad pública o
ciudadana, condiciona evidentemente todo el planteamiento de la prevención de
riesgos. Como sucede con lo establecido en el art. 15.2 de la Ley Orgánica
2/1986, vigente cuando se aprueba el RD 179/2005, cuando prescribe que «los
miembros de la Guardia Civil no podrán pertenecer a partidos políticos, sindica-
tos ni hacer peticiones colectivas: individualmente podrán ejercer el derecho de
petición en los términos establecidos en su legislación específica».
Pues bien, en este contexto, son los arts. 7 y 8 del RD 179/2005 lo que se
dedican a la información y a la participación en materia preventiva y que, sig-
nificativamente, en relación con la primera, ni siquiera califica de derecho, de-
jando a la decisión de la autoridad jerárquica máxima, la Dirección General de
la Guardia Civil, la decisión acerca de la información a suministrar su conteni-
do y momento, responsabilizándola exclusivamente de promover las medidas
necesarias para que su personal «esté informado sobre los riesgos de la función
que realiza y de las medidas adoptadas para la prevención de dichos riesgos»
229
(art. 7). Un derecho, o de forma más atenuada, un principio, muy debilitado,

con la diferencia que supone que el primero atribuiría alguna facultad de ac-
ción, mientras que el segundo solo condiciona o inspira, y muy relativamente,
la actuación del superior jerárquico.
El tenor del artículo pone en evidencia que no existe, en realidad, una infor-
mación que pueda ser solicitada, y menos exigida, entablando entre funciona-
rios y Dirección General de la Guardia Civil un diálogo en virtud el cual se re-
conoce o acepta la posibilidad de reclamar información por parte de los
trabajadores, la obligación de la Administración de proporcionarla, y la posibi-
lidad de un debate colectivo en torno a estas cuestiones. Por el contrario, exclui-
da la dimensión colectiva, la información sobre prevención de riesgos que se
proporciona a los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil individualmente
considerados, y no a sus representantes, que no se mencionan siquiera sencilla-
mente porque no pueden existir legalmente, es una información unidireccional
(del superior jerárquico hacia los funcionarios) que está altamente formalizada
(el art. 7 prevé que sea la contenida en manuales de servicio, instrucciones y
órdenes), que es de obligatorio conocimiento por parte de sus destinatarios (con
la obligatoriedad reforzada que impone la disciplina militar) y que no permite
ningún tipo de discusión o negociación. La acción representativa está totalmen-
te ausente, pues, del RD 179/2005 en coherencia con la exclusión de la afilia-
ción sindical y de la posibilidad legal de realizar acciones colectivas de defensa
de los intereses de los miembros de la Guardia Civil.
En cuanto al principio de participación, está regulado por el art. 8 del
RD 179/2005 que, no obstante, lo formula como un derecho individual de los
miembros de la Guardia Civil de hacer propuestas orientadas a la mejora de
los niveles de protección de la seguridad y la salud laboral. Este muy limitado
derecho de participación individual se ciñe, con una connotación semejante a la
unidireccionalidad del principio de información pero en un sentido contrario, a
la posibilidad de hacer propuestas individuales a los órganos de prevención que
se establecen en el mismo RD 179/2005 y que, puede ya anticiparse, son los de
carácter técnico, de asesoramiento y control, en ningún caso expresivos de nin-
guna idea de representación o de participación, ni siquiera al nivel muy limita-
do que se prevé para los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía; salvo,
quizás, en lo que se refiere al llamado «órgano de asesoramiento». Este órgano,
regulado por el art. 14 del RD 179/2005, es el Consejo Asesor del Personal del
Cuerpo de la Guardia Civil pero que se limita a ser el receptor de las propuestas
o sugerencias individuales planteadas referidas a la prevención de riesgos labo-
rales y a transmitirlas, sin ninguna posibilidad de debate o discusión y mucho
menos de acuerdo, ya que no existe el soporte colectivo de la representación de
intereses, al Director General de la Guardia Civil. Como puede comprobarse,
no hay en el RD 179/2005 ninguna dimensión representativa o de participación
de los miembros de la Guardia Civil en materia de prevención de riesgos, lo que
es coherente con la prohibición de todo tipo de acción colectiva de representa-
ción de intereses que se contiene en la Ley Orgánica 2/1986.
230
Todo lo anterior ha quedado, no obstante, afectado por la Ley Orgánica

11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miem-
bros de la Guardia Civil, fundamentalmente lo establecido en su art. 9 que esta-
blece, contrariamente a lo negado por la Ley Orgánica 2/1986, que los guardias
civiles tienen derecho a asociarse libremente y a constituir asociaciones, de
acuerdo con el art. 22 de la Constitución Española, con la finalidad de «la de-
fensa y promoción de sus derechos e intereses profesionales, económicos y
sociales». Lo que constituye una evidente ruptura con la prohibición total ante-
rior, aunque esas asociaciones profesionales no sean jurídicamente sindicatos
ni puedan recurrir al medio típico de acción colectiva como es la huelga, ni
tampoco llevar a cabo actividades políticas ni sindicales, ni formar parte de
partidos políticos ni de sindicatos, ya que lo prohíben los arts. 9.4, 11 y 12 de la
Ley Orgánica 11/2007.
En todo caso, lo importante, a efectos preventivos, es lo establecido en el
art. 31 de la Ley Orgánica 11/2007, sobre, precisamente, prevención de riesgos
laborales y protección de la salud, al afirmar que los miembros de la Guardia
Civil «tienen derecho a una protección adecuada en materia de seguridad y sa-
lud en el trabajo, con las peculiaridades propias de las funciones que tienen
encomendadas», añadiendo, como obligación de la AGE el promover «las me-
didas necesarias para garantizar, en lo posible, la seguridad y salud del personal
de la Institución al utilizar los medios y equipos puestos a su disposición, con
especial atención a los riesgos específicos que se deriven de sus funciones. A
tal fin desarrollará una política activa de prevención de riesgos laborales y vigi-
lancia de la salud y proporcionará los equipos de protección individual necesa-
rios para el cumplimiento de su misión, facilitando la formación e información
suficientes en materia de prevención». Se trata de medidas que ubican a los
responsables de la seguridad laboral de la Guardia Civil en una posición más
exigente de compromiso y de deuda de seguridad frente a los funcionarios,
obligándoles a desarrollar una política activa de prevención y de vigilancia de
la salud, así como cargando sobre ellos el deber de proporcionar los equipos
de trabajo adecuados, la formación necesaria y la información suficiente en
materia preventiva.
En cuanto a la dimensión de representación y participación, desde luego que
la posibilidad del asociacionismo profesional, aunque no sindical y separado
(art. 39.2 Ley Orgánica 11/2007), abre la posibilidad de una representación y
una participación colectivas hasta ese momento excluidas. La anterior afirma-
ción se apoya en el dato de que, aunque el art. 16 de la Ley Orgánica 11/2007
subraya e insiste en la idea de que los miembros de la Guardia Civil han de ade-
cuar su actuación profesional a los principios de jerarquía, disciplina y subordi-
nación, el art. 38 de la misma norma establece los derechos de las asociaciones
profesionales que se concretan en la posibilidad de realizar propuestas y dirigir
peticiones relacionadas con sus fines, dentro los que encajan sin duda la protec-
ción de la seguridad y salud laboral de sus miembros; de representar a sus aso-
ciados ante los órganos competentes de las Administraciones Públicas en mate-
231
rias que afecten al ámbito profesional de la Guardia Civil; y a la presentación de

candidaturas para la elección de miembros del Consejo de la Guardia Civil.
En cuanto a este, se regula por los arts. 52 a 57 de la Ley Orgánica 11/2007,
sustituyendo al Consejo Asesor de Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, y
es un órgano colegiado y paritario que se integra por representantes de miem-
bros del Cuerpo de la Guardia Civil así como por representantes de los Minis-
terios de Defensa y de Interior y tiene la finalidad, entre otras, de mejorar las
condiciones profesionales de los integrantes del Cuerpo, debiendo conocer pre-
viamente y ser oído en relación con, entre otras materias, la determinación de
las condiciones de trabajo y otros asuntos profesionales o sociales, entre los que
se encuentra, sin lugar a dudas, lo referente a la prevención de riesgos laborales.
El Consejo de la Guardia Civil, que recuerda bastante al Consejo de Policía
descrito en el apartado anterior, también tiene la facultad, relevante en el caso
de la prevención de riesgos, de: informar, con carácter previo, las disposiciones
legales o reglamentarias que se dicten esas materias; tener información sobre el
índice de absentismo y sus causas, sobre los accidentes en acto de servicio y
enfermedades profesionales y sus consecuencias, sobre los índices de siniestra-
lidad así como los estudios que se realicen sobre condiciones de trabajo; y
analizar y valorar las propuestas y sugerencias planteadas por los guardias civi-
les sobre el régimen de personal y sobre sus derechos y deberes, lo que puede
referirse también a los temas preventivos.
La creación del Consejo de la Guardia Civil y la sustitución del Consejo
Asesor de Personal abren, en consecuencia, el espacio para una representación
y una participación, es verdad que muy limitada y no específica y operativa
solo en un nivel centralizado, en materia de prevención de riesgos laborales,
pero real. Máxime, cuando la Ley Orgánica 11/2007 atribuye a esas asociacio-
nes la posibilidad de presentar candidaturas para estar presente en el Consejo de
la Guardia Civil obteniendo la condición de asociación representativa. Una
condición que les atribuye el derecho a ser informadas y consultadas en el pro-
ceso de elaboración de proyectos normativos que afecten a las condiciones pro-
fesionales de los miembros de la Guardia Civil, a participar en grupos de traba-
jo y comisiones para el tratamiento de aspectos profesionales, y a formular,
colectivamente, propuestas, a elevar informes, dirigir peticiones y presentar
quejas ante las autoridades competentes (arts. 43 y 44 Ley Orgánica 11/2007).
Lo que, a falta de una modificación del RD 179/2005 que, en puridad, como se
ha dicho antes, nada establece en materia de participación y representación de
los funcionarios en el terreno de la prevención de riesgos, constituye un mínimo
espacio para el ejercicio de esos derechos.
4.3. Miembros de las Fuerzas Armadas
La seguridad y salud en el trabajo de los miembros de las Fuerzas Armadas se

regula en el Real Decreto 1755/2007, de 28 de diciembre, de prevención de ries-
232
gos laborales del personal militar de las Fuerzas Armadas y de la organización

de los servicios de prevención del Ministerio de Defensa. Como en el caso del
RD 179/2005 que se acaba de comentar, el RD 1755/2007 no tiene ninguna refe-
rencia sólida a los derechos de representación y participación de forma que, prác-
ticamente, puede decirse que no existen. Esto es así en la medida en que el dere-
cho de información, que es como se sabe una herramienta clave de la participación,
solo se prevé en el art. 7, pero formulado como un derecho estrictamente indivi-
dual del personal de las Fuerzas Armadas a ser advertido de los riesgos para la
seguridad, las medidas de protección y las medidas de emergencia.
Por su parte, el art. 8, literalmente dedicado a la participación, también se
configura de manera individual y en absoluto colectiva y se materializa exclusi-
vamente en el derecho del miembro de las fuerzas armadas a efectuar las pro-
puestas de actividades preventivas que estime oportunas con la finalidad de me-
jorar la seguridad y la salud en el trabajo. Son propuestas, se insiste en que
individuales, dirigidas a los autoridades jerárquicas superiores o al órgano técni-
co de prevención. Ninguna otra previsión se contiene en el RD 1755/2007 por lo
que puede afirmarse que la especialidad del tratamiento de la representación y
participación de los trabajadores en la materia de prevención de riesgos es, sen-
cillamente, que esa representación y participación colectivas están radicalmente
prohibidas. Lo que puede justificarse, incluso, en razón de la naturaleza de la
actividad y la forma de estructurar la organización de las Fuerzas Armadas.
A este respecto, sin embargo, hay que traer a colación la Ley Orgánica
9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas
Armadas que, como ha sucedido con la Guardia Civil, ha introducido modifica-
ciones de trascendencia que pueden afectar a la materia de la representación y
la participación de los miembros de las Fuerzas Armadas en cuanto a la preven-
ción de riesgos. En concreto, y de manera semejante a lo expuesto en relación
con la Guardia Civil, aunque el art. 7 prohíbe la afiliación sindical, la existencia
de sindicatos en el ámbito de las Fuerzas Armadas, y el recurso a los medios
propios de la acción sindical como la negociación colectiva, la adopción de
conflictos y la huelga, sin embargo, el art. 14 tolera la existencia de asociacio-
nes de militares para defensa de sus intereses profesionales que deberán existir
y funcionar al margen de partidos políticos y sindicatos. Lo que ya abre una
posibilidad de representación de los miembros de las Fuerzas Armadas y de
participación colectiva en la determinación de las condiciones de trabajo y, en
concreto, de las condiciones de seguridad y salud laboral; por muy peculiares
que esas posibilidades puedan ser en razón del doble condicionante del interés
general afectado, el de la defensa nacional, y de la naturaleza de la actividad
que estos profesionales desarrollan.
Es el art. 27 de la Ley Orgánica 9/2011 el que se refiere a la materia de pre-
vención de riesgos laborales estableciendo una serie de derechos y deberes de
relevancia en seguridad y salud laboral, pero en ningún caso en el tema de la
representación o participación de los funcionarios militares en esta materia.
233
Afirmaciones como que la seguridad de los miembros de las Fuerzas Armadas

debe ser objeto de especial protección, comprometiendo a los poderes públicos
a llevar a cabo las acciones necesarias para la efectividad del derecho (art 20.5);
que los militares tienen derecho a recibir una protección eficaz en materia de
seguridad y salud laboral, sin perjuicio de las peculiaridades propias de las fun-
ciones que tienen encomendadas; que podrán hacer propuestas de mejora de la
seguridad y la salud; o que el Estado tiene la obligación de promover las medi-
das necesarias para garantizar, en lo posible, la seguridad y salud del personal
de las Fuerzas Armadas, desarrollando una política de prevención, de vigilancia
de la salud, de dotación de los equipos de trabajo adecuados, formación y de
información (art. 27), contribuyen ciertamente a consolidar el derecho de los
militares a la protección de su seguridad y salud, pero nada a la dimensión re-
presentativa o de participación.
Indirectamente, son más relevantes a este efecto las previsiones del art. 33
en relación con las asociaciones profesionales de miembros de las Fuerzas Ar-
madas, las cuales tienen como finalidad la promoción y defensa de los intereses
profesionales de sus asociados, entre los que, evidentemente, se incluyen los
referidos a la seguridad y salud en el trabajo. Se trata de asociaciones separadas,
no sindicales, a las que pueden afiliarse los miembros de las Fuerzas Armadas
y que tienen como funciones las de: realizar propuestas, emitir informes y diri-
gir solicitudes y sugerencias relacionadas con sus fines, y recibir información
del Ministerio de Defensa sobre régimen de personal. Además de que podrán
estar representadas en el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas, contri-
buir por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración de proyec-
tos normativos que afecten al régimen de personal, y presentar propuestas o
realizar informes en relación con los asuntos que sean competencia del Consejo
(art 40 Ley Orgánica 9/2011).
La existencia en sí de las asociaciones profesionales, el ejercicio de los de-
rechos que le competen y que se han enumerado, así como su participación en
el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas, significa la apertura de una,
aunque limitada, posibilidad de que tenga lugar una mínima participación de
los funcionarios militares en la determinación de sus condiciones de trabajo en
cuanto a lo que hace a la salud laboral. Obviamente, no es que vayan a existir
representantes específicos, ni derechos desarrollados y amplios de información
o consulta, ni facultades y competencias de relieve, ni normas de garantía de
ningún tipo, pero sí que, en la medida en que las asociaciones profesionales
participan, de forma paritaria, en el Consejo de Personal, podrán plantear pro-
puestas o sugerencias en materias relativas al régimen de personal y a las con-
diciones de vida y trabajo. Además, el Consejo tiene funciones que pueden ser
relevantes a efectos de seguridad y salud; son las de recibir, analizar y valorar
las propuestas o sugerencias planteadas por las asociaciones profesionales; te-
ner conocimiento y ser oído sobre la cuestión de las condiciones de trabajo;
informar, con carácter preceptivo y previo a su aprobación, las disposiciones
legales y sus desarrollos reglamentarios que se dicten en materias que afecten a
234
los miembros de las Fuerzas Armadas; y conocer las estadísticas trimestrales

sobre el índice de absentismo y sus causas, los accidentes en acto de servicio y
enfermedades profesionales y sus consecuencias y sobre los índices de sinies-
tralidad, así como los estudios periódicos o específicos que se realicen sobre
condiciones de trabajo (art. 49 Ley Orgánica 9/2011). Una dicción que es idén-
tica a la establecida para la Guardia Civil por lo que pueden traerse a colación
las observaciones que se han hecho en el epígrafe anterior.
4.4. Establecimientos militares y penitenciarios
Frente a las hipótesis de trabajadores que se han analizado en los epígrafes

precedentes, el Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptación de
los Capítulos III y V de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención
de riesgos laborales al ámbito de los establecimientos militares, acoge en su
campo de aplicación tanto al personal laboral como a los funcionarios civiles
que prestan servicios en este tipo de establecimientos o instalaciones, quedando
al margen, evidentemente, los funcionarios militares que también desarrollen
su trabajo en estos centros, los cuales quedan sometidos a las reglas estableci-
das en el RD 1755/2007, y en la Ley Orgánica 9/2011, que se acaban de anali-
zar. Puesto que los aspectos que se adaptan son los referidos a derechos y obli-
gaciones (capítulo III de la LPRL) y a la consulta y participación de los
trabajadores (capítulo V de la LPRL), es claro que se trata de una norma esen-
cialmente dedicada a la representación y participación en materia de preven-
ción de riesgos de quienes, no siendo militares, prestan sus servicios en estable-
cimientos de esta naturaleza. Lo confirma el RD 1932/1998, el cual dedica a
esta segunda materia prácticamente todo su articulado salvo un par de artículos.
Pues bien, en este punto el RD 1932/1998, que se aprueba de conformidad
con la habilitación contenida en la disposición adicional novena LPRL, es una
norma reiterativa, muchas veces de forma literal, de lo establecido en la LPRL.
De manera que es más eficaz subrayar los elementos diferenciales que los co-
munes, dejando sentado que, en lo que no se diga nada, hay que entender que el
RD 1932/1998 se limita a reproducir a la LPRL siendo aplicable todo lo que se
ha descrito páginas antes en relación con los DP y los CSS.
Pues bien, a este respecto cabe destacar las siguientes singularidades: a) Los
DP representan al conjunto del personal, tanto laboral como civil funcionario,
y no de forma separada como sucede habitualmente en los casos en que coinci-
den en un mismo organismo ambos tipos de personal; b) En consecuencia, su
elección, conforme a la escala numérica de la LPRL, se hará por y entre los
representantes generales de los trabajadores, si bien las juntas de personal o los
delegados de personal (representantes del personal civil funcionario) y los de-
legados de personal y los comités de establecimiento (que son las figuras repre-
sentativas del personal laboral, especial en este último caso ya que se trata de
un comité provincial), elegirán en proporción a los efectivos laborales y funcio-
235
nariales destinados en el establecimiento; d) Por lo que hace a las competencias

y facultades de los DP solo se puede resaltar que carecen del derecho a propo-
ner la paralización de las actividades ya que el art. 2 del mismo RD atribuye en
exclusiva al Jefe del establecimiento la potestad de tomar las decisiones opor-
tunas, si bien salvando el derecho individual del trabajo a abandonar el lugar de
trabajo si se dan las condiciones de riesgo grave e inminente; c) Las otras dos
únicas singularidades de una relativa relevancia son, de una parte, que el ejer-
cicio del derecho de consulta por parte de los representantes no puede implicar
la paralización, entorpecimiento o retraso de la ejecución de las decisiones que
deban adoptarse en función de los intereses o seguridad de la Defensa (art. 3, a),
in fine), y, de otra, que el derecho de los DP de realizar visitas a los lugares de
trabajo puede verse limitado por la existencia de zonas de acceso restringido, en
cuyo caso el DP deberá coordinarse con el responsable de seguridad de cada
centro (art. 5.2, e).
En cuanto al CSS, al ser los DP representantes de los dos tipos de trabajado-
res y, al integrarse en el CSS conforme a la regla habitual de la LPRL, el CSS
también será único por establecimiento, siempre que cuente con cincuenta o
más empleados civiles. Ninguna diferencia hay en lo que se refiere a las funcio-
nes, competencias y régimen de funcionamiento del CSS y solo puede destacar-
se algo que ya es práctica habitual con carácter general, al no estar prohibido
por la LPRL, como es que, en virtud de pacto con la representación del personal
civil, podrá acordarse la creación de un CSS Intercentros que tendrá las funcio-
nes que el propio acuerdo de creación le atribuya (art. 9). Conviene recordar
aquí que la competencia para designar a los representantes del Ministerio de
Defensa corresponde a este y no a la Jefatura del establecimiento militar (Sen-
tencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Social), 1286/2001, de 17
de septiembre, AS 2001/3293).
Por lo que hace, finalmente, a los establecimientos penitenciarios, la adap-
tación normativa, en cuanto a las actividades que así lo justifiquen, se enco-
mienda a la negociación colectiva que, también en relación con los demás fun-
cionarios y empleados públicos, se regula en el EBEP (art. 3.3, segundo párrafo)
por lo que poco puede añadirse respecto de la regulación común. Por otra parte,
existen otros trabajadores, es verdad que especiales, que desarrollan su trabajo
en centros penitenciarios, como son los penados, una relación laboral regulada
por el Real Decreto 782/2001, de 6 de julio, por el que se regula la relación la-
boral de carácter especial de los penados que realicen actividades laborales en
talleres penitenciarios y la protección de Seguridad Social de los sometidos a
penas de trabajo en beneficio de la comunidad. Según esta norma especial, los
internos trabajadores tienen, como cualquier otro trabajador, el derecho a «su
integridad física y a una adecuada política de prevención de riesgos laborales,
de acuerdo con lo dispuesto en la legislación vigente sobre dicha materia»
(art. 5.1, b), aunque se trate de un tipo peculiar de trabajo que no fue desde
luego tenido en cuenta por la LPRL, entre otras cosas porque su consagración
como tal relación laboral especial se produjo con posterioridad.
236
Por su parte, el interno está obligado, como el trabajador común, a observar

las medidas de prevención de riesgos laborales que se adopten (art. 6, b), co-
rrespondiendo al Organismo Autónomo de Trabajo y Prestaciones Penitencia-
rias, en cuanto empleador formal, la planificación, la organización y el control
del trabajo desarrollado por los internos, sometiéndola a la normativa corres-
pondiente en materia de prevención de riegos laborales, sin perjuicio de las
adaptaciones que fueren necesarias en función de las especificidades del medio
penitenciario (art. 11). Sin que la norma aclare a qué tipo de peculiaridades se
refiere en el terreno preventivo ya que no son desde luego las mismas que afec-
tan, desde el punto de vista de la seguridad, a los funcionarios de prisiones, y
quién o de qué forma pueden establecerse; lo que no ha sucedido, en todo caso.
La norma incluso prevé la aplicación de las reglas sobre coordinación de acti-
vidades para el caso de que el trabajo se organice en colaboración con personas
físicas o jurídicas del exterior (art. 11.5). Solo en cuanto a los derechos de re-
presentación y participación han de considerarse muy limitados (en realidad
este tipo de trabajadores carece de ellos al no mencionar nada el RD 782/2001),
y aunque seguramente pudiera reconocérseles el derecho de libertad sindical,
este derecho no puede traducirse, debido a la peculiar situación del interno y al
régimen penitenciario al que está sometido, en medios de acción representativa
dentro de la prisión. De forma que, en materia preventiva, el interno solo tiene
derecho, en esta dimensión, a «formar parte de los equipos encargados del con-
trol y mantenimiento de los sistemas de seguridad y prevención de riesgos la-
borales» (art. 13, c).
5. LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN MATERIA DE PREVENCIÓN

DE RIESGOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
No hay ninguna duda de que la materia de prevención de riesgos en el

empleo público es susceptible de tratamiento a través de la negociación co-
lectiva. Claramente, si se trata de un convenio colectivo sometido al ET en
cuanto así lo permite el art. 85.1 ET cuando, en relación con el contenido del
convenio colectivo, señala que el convenio podrá regular materias de índole
económica, laboral, sindical y, en general, cuantas otras afecten a las condi-
ciones de empleo. De forma que, en relación con los empleados públicos
vinculados a la Administración mediante un contrato de trabajo, sus condi-
ciones de salud laboral pueden tratarse en convenio colectivo, en los márge-
nes que permite la LPRL que, recuérdese, califica sus normas como mínimas
(art. 2.2 LPRL), de forma que los convenios colectivos solo podrán mejorar-
las y desarrollarlas. Por otra parte, la intervención de la negociación colectiva
laboral en relación con los empleados públicos laborales está prevista en el
art. 32 EBEP que establece que «la negociación colectiva, representación y
participación de los empleados públicos con contrato laboral se regirá por la
legislación laboral», al margen de los preceptos del EBEP que le sean de apli-
cación.
237
El ejemplo más claro de esta regulación convencional para el personal labo-

ral de la Administración Pública lo constituye el III Convenio Colectivo Único,
de 31 de julio de 2009, para el personal laboral de la Administración General
del Estado, que se aplica a todo el personal de la AGE y de sus organismos
autónomos, así como a los trabajadores que presten sus servicios en la Admi-
nistración de Justicia o en la Seguridad Social. Pues bien, en el capítulo XII de
ese Convenio único (arts. 60 a 67) se aborda, aunque con una gran pobreza
de contenidos, algunas cuestiones de prevención de riesgos laborales como la
movilidad funcional por esta causa, la coordinación de actividades aparte de la
reproducción literal de preceptos o principios tomados de la LPRL. Quizás su
única singularidad consista en la afirmación de que, debido a que la materia de
prevención de riesgos requiere un tratamiento homogéneo en los centros
de trabajo para todos los empleados públicos, con independencia de cuál sea la
naturaleza del vínculo jurídico que les liga a la Administración, se aplicarán en
el ámbito del Convenio, todos los acuerdos vigentes en cada momento sobre la
materia en el ámbito de la Administración; con lo que el art. 60 diseña un me-
canismo de recepción automática de los acuerdos que puedan adoptarse en re-
lación con los funcionarios públicos, el personal estatutario y el sometido al
derecho administrativo referidos a la prevención de riesgos laborales y que se-
rán, sin duda, aplicables también al personal laboral.
Esta pobreza de contenidos de los convenios colectivos del personal laboral

de las Administraciones Públicas se pone de manifiesto también en otras nor-
mas convencionales como el IV Convenio Colectivo para el personal laboral
al servicio de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Ba-
lears, de 1 de septiembre de 2005, cuyos arts. 56 y ss., además de recoger de-
claraciones normativas sin particular relevancia al ser una reproducción de lo
establecido en las normas preventivas, fundamentalmente en la LPRL, inclui-
do el recordatorio de que el derecho de consulta y participación podrá modu-
larse en el ámbito de la Administración Pública en función de la diversidad de
las actividades que se llevan a término y las diferentes condiciones en que es-
tas se realizan, la complejidad y la dispersión de la estructura organizativa y
sus peculiaridades en materia de negociación colectiva, solo hace la aporta-
ción de crear una Comisión Paritaria de Prevención de Riesgos Laborales y un
Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de carácter unitario, para todo el
personal al servicio de la Administración de la CA. O en el Convenio Colecti-
vo para el Personal Laboral de la Comunidad de Madrid para los años 2002-
2007, cuyos arts. 50 y ss. se dedican al tema de salud laboral pero que no
contiene ninguna innovación de relieve, salvo, si acaso, la pretensión, que se
expresa en el art. 59 de tender hacia un sistema de prevención de riesgos co-
mún a todo el personal de la CA, comprometiendo la elaboración de un Decre-
to regulador de la salud laboral del personal laboral y funcionario de Adminis-
tración y servicios al servicio de la CA, informándose a la Mesa de la Función
Pública de la CA de Madrid, en cuanto órgano de participación común del
conjunto del personal.
238
La posibilidad de tratar la materia de seguridad y salud laboral a través de la

negociación colectiva se afirma también en los arts. 31 y ss. EBEP, en relación
con los empleados públicos, como así lo dice expresamente el art. 31.1.: «los
funcionarios públicos tienen derecho a la negociación colectiva (…) para la
determinación de sus condiciones de trabajo». Esa negociación colectiva para
el personal funcionario o estatutario se estructura en Mesas de Negociación
para las que están legitimados, de una parte, los representantes de la Adminis-
tración Pública de que se trate, y, de otra, las organizaciones sindicales más
representativas a nivel estatal y de CA y los sindicatos que hayan obtenido en
las elecciones de representantes de los funcionarios públicos (delegados y jun-
tas de personal) al menos un 10 por ciento de representatividad (art. 33). En
cuanto a las Mesas de Negociación, el art. 34 establece que se constituirá una
Mesa General de Negociación en el ámbito de la AGE y también una Mesa
General en cada una de las CCAA, en las ciudades autónomas de Ceuta y Me-
lilla y en cada una de las Entidades Locales. El art. 36 EBEP prevé, por su
parte, una Mesa General de Negociación de todas las Administraciones Públi-
cas, donde estarán presentes la AGE y representantes de las CCAA, de Ceuta y
Melilla y de la Federación de Municipios y Provincias, en función de las mate-
rias a negociar.
Además de estas Mesas Generales, el art. 34 EBEP prevé la constitución,
por decisión de las Mesas Generales, de Mesas Sectoriales, atendiendo a las
condiciones específicas de trabajo de las organizaciones administrativas afecta-
das o a las peculiaridades de sectores concretos de funcionarios públicos y su
número (como, por ejemplo, sector sanitario o educativo). Estas Mesas Secto-
riales podrán abordar los temas comunes a los funcionarios del sector que no
hayan sido objeto de decisión por la Mesa General, estableciendo una especie
de jerarquía funcional entre ambas Mesas. También podrán constituirse, depen-
diendo de las Mesas Generales y por acuerdo de estas, Mesas Técnicas, sobre
temas concretos, como sucede con la Mesa Técnica de Salud Laboral. Así lo
hizo el Acuerdo de Ordenación de la negociación colectiva en la AGE, de 20 de
mayo de 2008, que estructuró diversos ámbitos de negociación centralizados,
por ámbitos temáticos, bajo la denominación de Comisiones Técnicas, en con-
creto las de Prevención de Riesgos Laborales; de Formación; de Acción Social;
de Igualdad de oportunidades; para el Personal Laboral en el Exterior; de Tem-
poralidad y Empleo y de Responsabilidad Social. Por supuesto que las Mesas
de Negociación podrán abordar, sean las Generales, como las Sectoriales o las
Técnicas, la materia de prevención de riesgos laborales por cuanto así lo prevé
expresamente el art. 37.1, j) EBEP.
La coexistencia de convenios colectivos para el personal laboral y acuerdos
o pactos para el personal funcionario pese a la necesaria homogeneidad del
tratamiento de algunas materias comunes, como sucede claramente con la segu-
ridad y la salud laboral ha provocado que en el art. 36 EBEP se prevea la posi-
bilidad de constituir, tanto en la AGE como en cada CCAA, Ceuta y Melilla y
en las Entidades Locales, Mesas Generales (conjuntas) de Negociación para
239
negociar todas aquellas materias y condiciones de trabajo comunes al personal

funcionario, estatutario y laboral de cada Administración Pública.
Ejemplos de este tipo de Acuerdos comunes con todos los mencionados en
la primera parte de este capítulo, verdaderamente monográficos sobre salud
laboral y aplicables al conjunto de los empleados públicos, sean laborales o
sometidos al derecho administrativo. Y también otros, referidos a las Entidades
Locales, como es el caso del Acuerdo de 28 de noviembre de 2008, de la Junta
de Gobierno de Madrid por el que se aprueba el Acuerdo-Convenio sobre con-
diciones de trabajo comunes al personal funcionario y laboral del Ayuntamien-
to de Madrid y de sus organismos autónomos, para el periodo 2008-2011, don-
de se regulan las materias de prevención de riesgos laborales en los arts. 39 a
46, si bien, acusando un defecto habitual de estas regulaciones, muchas de sus
previsiones se limitan a reproducir lo establecido en la LPRL descendiendo a
aspectos más concretos solo cuando regula la organización de la prevención
(servicios de prevención), la participación y la representación en este plano y
determinadas situaciones de movilidad causada por motivos de salud laboral.
O, en fin, el Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo y de las retribu-
ciones de los empleados públicos del Ayuntamiento de Badajoz, de 3 de no-
viembre de 2009, cuyo Anexo III contiene una extensa y cuidada regulación,
también de común aplicación a funcionarios y personal laboral, en materia de
prevención de riesgos laborales.
240
Capítulo 7
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE
RIESGOS LABORALES

Profesora Ayudante Doctor de Derecho del Trabajo
SUMARIO: 1. Introducción: la Administración Pública como sujeto responsa-

ble.–2. Responsabilidad indemnizatoria de la Administración Pública: de la res-
ponsabilidad patrimonial a la responsabilidad civil. 2.1. Elementos o requisitos ne-
cesarios en la responsabilidad civil de la Administración Pública. 2.2. Naturaleza
jurídica de la responsabilidad civil. 2.3. Tipos de responsabilidad en función del sujeto
responsable: la responsabilidad directa vs la responsabilidad por hechos de los depen-
dientes. 2.4. Régimen de compatibilidad entre las prestaciones de Seguridad Social y la
indemnización por responsabilidad civil. 2.5. El tratamiento de la culpabilidad en la
responsabilidad civil de la Administración Pública: de la responsabilidad patrimonial
objetiva a la responsabilidad civil por culpa. 2.5.1. La seguridad y salud laboral como
obligación de medios. 2.5.2. El tratamiento de la culpabilidad en la responsabilidad ci-
vil de la Administración Pública.–3. Responsabilidad penal de la Administración Pú-
blica. 3.1. Concepto y requisitos de la responsabilidad penal. 3.2. La Administración
Pública como responsable penal. 3.3. Delitos y faltas en materia de seguridad y salud
laboral. 3.4. Delitos contra la seguridad y salud de los trabajadores: delitos de peligro.
3.4.1. No facilitación de los medios necesarios por el sujeto legalmente obligado a ha-
cerlo. 3.4.2. Infracción de normas de prevención de riesgos laborales. 3.4.3. Puesta en
peligro grave para la vida, salud o integridad física de los trabajadores. 3.5. Delitos y
faltas de homicidio y lesiones. 3.6. Concurso de delitos en materia de seguridad y salud
laboral. 3.7. Responsabilidad civil de la Administración Pública derivada de delito.–
4. Responsabilidad disciplinaria de los empleados públicos por incumplimientos en
materia de seguridad y salud laboral. 4.1. El ejercicio de la potestad disciplinaria.
4.2. La responsabilidad disciplinaria. 4.2.1. Principios de la responsabilidad disciplina-
241
ria de los empleados públicos. 4.2.2. Régimen de faltas disciplinarias de los empleados
públicos: la escasez de faltas relacionadas con la seguridad y salud laboral. 4.2.3. Régi-
men de sanciones disciplinarias de los empleados públicos. 4.2.4. Extinción de la res-
ponsabilidad disciplinaria.–5. El control y la imposición de medidas correctoras de
los incumplimientos de la Administración Pública en materia de Prevención de
Riesgos Laborales.
1. INTRODUCCIÓN: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO SUJETO

RESPONSABLE
El presente capítulo está destinado a tratar las posibles responsabilidades en

que puede incurrir la Administración Pública como consecuencia de los incum-
plimientos en materia de seguridad y salud laboral. La responsabilidad es, sin
duda, un tema siempre complejo que, en este caso, tiene una dificultad añadida
ya que el hecho de que el ente responsable sea un organismo público y que es,
además, una persona jurídica, obliga a realizar una serie de adaptaciones en
relación con los distintos tipos de responsabilidad e implica a veces una pérdida
de eficacia a la hora de imponer determinados tipos de sanciones. A lo anterior
se añade el carácter estrictamente reglado de la organización de la Administra-
ción Pública lo cual somete a sus empleados de unas normas de sujeción y de
actuación peculiares.
En cuanto al régimen jurídico general, el art. 9 del Convenio nº 155 OIT,
sobre Seguridad y Salud de los trabajadores y Medio Ambiente en el Trabajo,
ratificado por España en 1985, exige a los Estados firmantes el establecimiento
de garantías para la aplicación efectiva de las leyes y reglamentos de seguridad
mediante un sistema de inspección adecuado y suficiente, que prevea sanciones
en caso de infracción. Por su parte, la Directiva 89/391/CEE, de 12 de junio de
1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la Segu-
ridad y Salud de los trabajadores en el Trabajo, reclama a los Estados la adop-
ción de las medidas que sean necesarias para garantizar que los Estados miem-
bros y los trabajadores «estén sujetos a las disposiciones jurídicas necesarias
para la aplicación de la presente directiva», y para que garanticen, en particular,
«un control y vigilancia adecuados» (art. 4) sin perjuicio de que el alcance con-
creto de los mecanismos de responsabilidad de los Estados sean establecidos
por las legislaciones nacionales (art. 5). Por otra parte, el art. 3.1 de la Ley
31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL, en
adelante) extiende la noción de empleador a las Administraciones Públicas, lo
que supone que, cuando su art. 42 se refiere a la imputación de responsabilida-
des al empresario, está mencionando también a los entes públicos. Sin embar-
go, en la LPRL existe un precepto específico destinado a la Administración
Pública (el art. 45) si bien se ha entendido únicamente aplicable a la responsa-
bilidad administrativa.
Así pues, ante supuestos en que se produce un incumplimiento de las nor-
mas de prevención de riesgos por parte de la Administración Pública, haya o no
242
responsabilidades de la administración pública en materia de prevención de
riesgos laborales
un accidente de trabajo o enfermedad profesional o en acto de servicio, las po-

sibles responsabilidades derivadas de ese incumplimiento serán las de tipo
civil, penal, disciplinario y de imposición de medidas correctoras. La responsa-
bilidad civil y la imposición de medidas correctoras tienen como sujeto prefe-
rente a la propia Administración, mientras que la penal y disciplinaria se apli-
can exclusivamente a los empleados de la Administración Pública y aquí se
analizarán por dos motivos: porque, como se ha dicho, la Administración es
una persona jurídica y, por tanto, los incumplimientos, de existir, provienen de
sus empleados; y porque, como se verá, si la Administración no ejercita el po-
der disciplinario ante los incumplimientos de sus empleados, puede ser consi-
derada responsable en otras instancias.
2. RESPONSABILIDAD INDEMNIZATORIA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: DE LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL A LA RESPONSABILIDAD CIVIL
El primer tipo de responsabilidad a examinar es la indemnizatoria. Se trata

de lo que en el ámbito de la empresa privada se denomina responsabilidad civil
y, en el ámbito administrativo, patrimonial. Esta responsabilidad se encuentra
establecida en el art. 42 LPRL que, como sucede también con el resto de res-
ponsabilidades, no hace más que nombrarla. La responsabilidad civil tiene
como principal finalidad la reparación del daño producido a la vida o integridad
física de una persona por defectos o incumplimientos en materia de prevención
de riesgos laborales. Aunque esa persona puede ser tanto un empleado público
de la Administración como un tercero, aquí se centrará la atención en los su-
puestos en que quien sufre un daño es un empleado público como consecuencia
de un accidente de trabajo o en acto de servicio o una enfermedad profesional
o en acto de servicio (conceptos que son aclarados en otros capítulos de este
libro).
En principio, la responsabilidad indemnizatoria en el ámbito de la Admi-
nistración Pública se movía en una dualidad de regímenes. Si la víctima del
daño era personal laboral, procedía una acción de responsabilidad civil ante la
jurisdicción social o la civil. Por tanto, ante un daño, se imputaba responsabi-
lidad a través de la aplicación, bien de los arts. 1101 y siguientes (responsa
bilidad contractual), bien de los arts. 1902 y siguientes (responsabilidad extra-
contractual de quien causa un daño sin justificación), ambos del Código Civil
(CCiv., en lo sucesivo). Pero cuando la víctima del daño era un funcionario, la
responsabilidad era de tipo patrimonial y la jurisdicción competente la conten-
cioso-administrativa, para lo cual era de aplicación la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Pro-
cedimiento Administrativo Común (en adelante, RJAP y PAC). Lo anterior
dificultaba mucho la depuración de esta responsabilidad al existir dos regíme-
nes jurídicos distintos y provocar problemas de determinación de la jurisdic-
243
ción competente y que, a la clásica dualidad entre la civil y la social, añadía la

contencioso-administrativa. No obstante, con la reforma de la Ley 6/1985, de
1 de julio, Orgánica del Poder Judicial se unificaron ambos regímenes y el
sistema se simplificó considerablemente. Por tanto, cuando se producía un
accidente de trabajo o enfermedad profesional o en acto de servicio, fuera cual
fuera la víctima y el causante del daño, la reparación del daño se producía a
través de la fórmula de la responsabilidad patrimonial y ante la jurisdicción
contencioso-administrativa.
La responsabilidad patrimonial tiene su fundamento en los arts. 9 y 106.2 de
la Constitución Española (CE, en adelante) además de en el art. 9 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial y en los arts. 139 y siguientes de la LRJAPyPAC.
Pero se trata de un tipo de responsabilidad que no está pensada específicamente
para el ámbito preventivo. De modo que los principios y requisitos que rigen la
misma (en esencia: un daño efectivo, evaluable económicamente, individuali-
zable y antijurídico, así como una relación causa-efecto en relación con un
funcionamiento normal o anormal de un servicio público), debían ser constan-
temente transformados y reinterpretados para poder aplicarlos al ámbito de la
prevención de riesgos laborales. En consecuencia, se producían constantes ano-
malías como eran el tratamiento desigual de distintos colectivos en función de
si la profesión que ejercían era considerada o no de riesgo, por lo que fue nece-
sario realizar interpretaciones jurisprudenciales acerca de si era posible aplicar
esta responsabilidad a los empleados públicos víctimas de accidentes durante la
prestación de sus servicios o en supuestos en los que se declaraba la responsa-
bilidad de la Administración independientemente de si se había producido al-
gún incumplimiento de las medidas de seguridad y salud laboral.
Todos los problemas anteriores han desaparecido con la aprobación de la
reciente Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social
(LRJS, a partir de ahora), cuyo art. 2 incluye en su ámbito material las cuestio-
nes referidas a la responsabilidad por accidentes de trabajo o enfermedad pro-
fesional o en acto de servicio, incluyendo aquellos supuestos en que el emplea-
dor es la Administración Pública y la víctima un empleado público, ya sea
personal laboral o funcionario. Así pues, el art. 2 de la LRJS establece la com-
petencia de la jurisdicción social: «b. En relación con las acciones que puedan
ejercitar los trabajadores o sus causahabientes contra el empresario o contra
aquellos a quienes se les atribuya legal, convencional o contractualmente res-
ponsabilidad, por los daños originados en el ámbito de la prestación de servi-
cios o que tengan su causa en accidentes de trabajo o enfermedades profesiona-
les, incluida la acción directa contra la aseguradora y sin perjuicio de la acción
de repetición que pudiera corresponder ante el orden competente». Y también
«e. Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones legales y convenciona-
les en materia de prevención de riesgos laborales, tanto frente al empresario
como frente a otros sujetos obligados legal o convencionalmente, así como para
conocer de la impugnación de las actuaciones de las Administraciones Públicas
en dicha materia respecto de todos sus empleados, bien sean estos funcionarios,
244
riesgos laborales
personal estatutario de los servicios de salud o personal laboral, que podrán

ejercer sus acciones, a estos fines, en igualdad de condiciones con los trabaja-
dores por cuenta ajena, incluida la reclamación de responsabilidad derivada de
los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de la normativa de
prevención de riesgos laborales que forma parte de la relación funcionarial,
estatutaria o laboral; y siempre sin perjuicio de las competencias plenas de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el ejercicio de sus funciones».
No cabe duda, por tanto, de que es al orden social de la jurisdicción al que

corresponde el conocimiento de las demandas por responsabilidad indemniza-
toria en materia de prevención de riesgos laborales incluso cuando es la Admi-
nistración la responsable ya que es un organismo obligado legalmente a adoptar
las medidas preventivas puesto que así se deriva del art. 14 de la Ley 7/2007, de
12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP), el
cual reconoce el derecho de los empleados públicos a la protección en materia
de seguridad y salud laboral en el mismo sentido en el que, ya antes, la LPRL
contemplaba a los empleados públicos como sujetos incluidos en su ámbito de
aplicación. A lo anterior se añade el apartado e) del art. 2 LRJS, que contribuye
a dejar aún más clara esta competencia en el ámbito de la relación funcionarial,
estatutaria o laboral. Como también son competencia del orden social los asun-
tos en que se diluciden responsabilidades de la Administración cuando actúe
como promotora o se encuentre en una situación que exija la puesta en marcha
de las medidas de coordinación establecidas en las normas preventivas para los
supuestos de coordinación de actividad de empresas que comparten un mismo
espacio físico o tienen un lugar común de trabajo. Las únicas excepciones de la
competencia de la jurisdicción social son las cuestiones referidas a los conflic-
tos que se susciten entre el empresario (aquí la Administración Pública) y los
obligados a coordinar la prevención de riesgos laborales o a organizar los ser-
vicios de prevención (tal y como establece el art. 3 LRJS).
Instaurada, por tanto, la competencia del orden social, en adelante las nor-
mas y reglas que se deberán aplicar a los asuntos concernientes a la responsabi-
lidad en materia de prevención de riesgos laborales son las propias de la respon-
sabilidad civil por accidente de trabajo, antes citadas. Así pues, no se aplicará
la normativa propia de la responsabilidad patrimonial de la Administración sino
la normativa general, esto es, fundamentalmente la LPRL, así como, para los
colectivos con normativas específicas, sus normas propias como es el caso de
la Guardia Civil o la Policía Nacional; si bien, en este capítulo se centrará la
atención en los supuestos generales, dejando al margen estos más particulares,
y, más concretamente, en los aspectos esenciales del régimen de funcionamien-
to de esta responsabilidad en el marco del empleo público. En concreto, se
examinarán los elementos de la responsabilidad civil, su naturaleza jurídica, los
tipos de responsabilidad en función del sujeto responsable, el régimen de com-
patibilidades con las prestaciones de seguridad social o de clases pasivas y el
tratamiento de la culpabilidad.
245
Elementos o requisitos necesarios en la responsabilidad civil de la

2.1.
Toda responsabilidad exige para su apreciación la presencia de una serie de

elementos o requisitos esenciales. Estos elementos suelen ser similares en todas
las responsabilidades aunque su interpretación o forma de aplicación varía. Por
ejemplo, en el caso de la responsabilidad civil, a diferencia de otros tipos de
responsabilidad como pueden ser la penal o la administrativa, se exige la exis-
tencia de un daño que el particular soporta, en este caso, el empleado público
que ha sufrido el accidente de trabajo o la enfermedad profesional.
Así pues, los elementos necesarios en la responsabilidad civil por accidente
de trabajo serán los siguientes:
A) Un daño que es, prácticamente, en el elemento central de este tipo de res-
ponsabilidad y que debe ser personal, directo y cierto en su existencia y
cuantía. Se trata de unos rasgos que se concilian bien con lo que exigía para
la responsabilidad patrimonial de acuerdo con el art. 139 LRJAPyPAC;
esto es, que el daño fuera efectivo, evaluable e individualizado en relación
con una persona o grupo de personas. Así pues, tanto en la responsabilidad
civil, que es la actualmente aplicable, como en la responsabilidad patrimo-
nial, este daño se equipara, en este ámbito, las secuelas derivadas del acci-
dente de trabajo o enfermedad profesional o en acto de servicio.
El daño debe ser compensado económicamente. Esta es la principal fi-
nalidad de la responsabilidad civil. Una reparación que debe ser íntegra
o total pero que en el caso de la seguridad y salud laboral presenta espe-
ciales dificultades de valoración. Y es que hay que tener en cuenta que
en esta materia el daño se produce a la salud, a la vida y a la integridad
física del trabajador, además del daño moral, especialmente complicado
de cuantificar.
Cuando se aplicaba la responsabilidad patrimonial, se añadía a lo anterior
otro requisito fundamental que es el referido a la antijuridicidad del daño
entendida como inexistencia de un deber jurídico de soportar el daño por
parte de quien lo sufre. En este sentido, se entiende que si la víctima del
suceso tenía, por razón de su cargo, deber jurídico de soportar el daño, la
Administración no tenía que responder de los perjuicios sufridos por ello.
Este tipo de supuestos solía producirse en los casos de especiales cuerpos
funcionariales como pueden ser los de la Policía o la Guardia Civil e in-
cluso se ha llegado a mencionar al personal de sanidad. Así pues, la juris-
prudencia consideraba que este tipo de colectivos no eran susceptibles de
compensación económica pues las propias características de su trabajo
suponían la aceptación del riesgo de producción de este tipo de daños, de
modo que, ante un daño producido durante la prestación de sus servicios,
solo tendrían derecho a las prestaciones de seguridad social o de clases
pasivas que le correspondieran, pero no a una indemnización por parte de
246
riesgos laborales
la Administración. En la actualidad, y debido al cambio de orientación

que supone la atribución total de la competencia a la jurisdicción social,
lo que habrá que hacer es analizar en cada caso el papel de la Administra-
ción en la producción de estos daños. Es decir, será necesario determinar
si la Administración Pública de que se trate ha incumplido las obligacio-
nes de seguridad y salud laboral o no.
B) Realización de una conducta ilícita que suele identificarse con el incum-
plimiento de una norma sin que exista ninguna justificación como podría
ser, por ejemplo, la legítima defensa. En el marco de la responsabilidad
patrimonial este requisito no se exigía pues la ilicitud se exigía única-
mente del daño, esto es, lo esencial era que la víctima no tuviera el deber
jurídico de soportar el daño, lo que llevaba a supuestos en los que un
empleado público, sin profesión de riesgo, fuera indemnizado aun cuan-
do la Administración no hubiera incumplido ninguna norma. Con la nue-
va regulación de la responsabilidad en este terreno, es preciso que haya
existido un incumplimiento preventivo por parte de la Administración.
C) Existencia de una relación de causalidad entre dicho incumplimiento de
la Administración y el daño producido. Se trata de una relación que se
mide a partir de parámetros jurídicos y donde tienen especial relevancia
como elementos de exoneración de responsabilidad los de la fuerza ma-
yor y el caso fortuito (en la responsabilidad patrimonial solo se admitía
expresamente la fuerza mayor). Esto es, no se considerará que el incum-
plimiento del empresario ha causado el daño cuando este se deba a un
suceso imprevisible o, si previsible, inevitable. De igual modo, también
tendrá especial relevancia el criterio de la culpa de la víctima, de modo
que si esta contribuye de forma decisiva a su propio accidente, la Admi-
nistración no responderá de los daños y perjuicios causados. Si la contri-
bución es parcial, la indemnización que correspondería pagar por la Ad-
ministración Pública se verá reducida.
Esta exigencia de una relación causa-efecto se reconducía anteriormente
a que el daño debe producirse como consecuencia del funcionamiento
normal o anormal de los servicios públicos. El problema que se plantea-
ba al adaptar este criterio a la prevención de riesgos laborales era que se
entendía por la jurisprudencia que el daño era antijurídico (esto es, que
no existía deber de soportarlo) únicamente si el accidente derivaba del
funcionamiento anormal del servicio, siendo irrelevante si existía o no
un incumplimiento por la Administración de la normativa preventiva.
La actual reforma de la LRJS solventa esta cuestión al exigir esa rela-
ción de causa-efecto y al admitirla en todas las ocasiones como ya lo
había establecido el Tribunal Supremo que exigía el incumplimiento de
la Administración para imputarle responsabilidad patrimonial (STS de
27 de junio de 2006, RJ 2006\4752).
D) Existencia de culpabilidad en el empleador, esto es, un elemento de apre-
ciación subjetiva que mide la intencionalidad y grado de diligencia que la
247
Administración Pública haya empleado en su proceder. Esto, a primera

vista, representa una importante diferencia respecto al régimen de res-
ponsabilidad patrimonial que operaba anteriormente ya que dicha res-
ponsabilidad era de tipo objetivo; es decir, no se tenía en cuenta la inten-
cionalidad por parte de la Administración en el incumplimiento. Pero lo
cierto es que, cuando se aplicaba a la prevención de riesgos, se terminaba
valorando el grado de diligencia, o negligencia, de la Administración
como empleadora. Ahora esto no es potestativo sino obligatorio.
2.2. Naturaleza jurídica de la responsabilidad civil
La responsabilidad civil, cualquiera que sea, puede ser de dos tipos o revestir
dos naturalezas jurídicas: responsabilidad contractual y extracontractual. La pri-
mera de ellas es la que se produce como consecuencia del incumplimiento de un
contrato celebrado de forma previa por las partes implicadas. La segunda, la ex-
tracontractual, es la que deriva de la producción de un daño a una persona con la
que no existía una previa relación por lo que las personas se conocen a partir del
hecho dañoso. Es lo que sucede cuando alguien provoca un accidente de circula-
ción que tiene como consecuencia un daño para una víctima a la que no conocía.
La responsabilidad contractual se regula en los arts. 1101 y ss. CCiv. El
art. 1101 establece que: «Quedan sujetos a la indemnización de los daños y per-
juicios causados los que en el cumplimiento de sus obligaciones incurrieren en
dolo, negligencia o morosidad, y los que de cualquier modo contravinieren al te-
nor de aquéllas». En cambio, la responsabilidad extracontractual se regula en los
arts. 1902 y ss. CCiv, determinando que: «El que por acción u omisión causa
daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño
causado». El que una relación empresario-trabajador (empleado público-Admi-
nistración) se sitúe en una de las dos responsabilidades no afecta a priori a la ti-
pología de elementos de la responsabilidad pero sí a la valoración o interpretación
de los mismos ya que, según si la competente fuera la jurisdicción civil o la social,
los requisitos se interpretaban de forma más estricta en unos aspectos, siendo más
flexible o generosa en otros. En el momento actual, la competencia es de la juris-
dicción social al margen de la naturaleza jurídica de la responsabilidad.
A pesar de ello, sigue siendo necesario determinar qué normativa en concre-
to es aplicable a estos casos. En este sentido, para el supuesto del personal la-
boral de la Administración Pública puede afirmarse sin lugar a dudas que se
aplicarán los arts. 1101 y ss. CCiv, propios de la responsabilidad contractual.
En el caso, en cambio, de los funcionarios y del personal estatutario no se hace
tanto referencia a la existencia de un contrato de trabajo como a una especial
relación de sujeción entre los sujetos por lo que lo más probable es que se acu-
da, independientemente de que la jurisdicción competente sea la social, a los
preceptos referidos a la responsabilidad extracontractual, esto es, los arts. 1902
y ss. CCiv, tal y como sucedía antes de atribuir la competencia al orden social.
248
riesgos laborales
2.3. Tipos de responsabilidad en función del sujeto responsable:

la responsabilidad directa vs la responsabilidad por hechos de los
dependientes
Como se ha dicho, la responsabilidad civil por accidente de trabajo o enfer-

medad profesional o en acto de servicio tiene como objetivo fundamental el
localizar a un sujeto que pague una indemnización a un trabajador que sufre un
siniestro laboral. El empresario (en este caso la Administración Pública), ac-
tuando a través de su máximo representante o titular, suele ser el que responde
porque es el principal obligado a garantizar la seguridad y salud de los trabaja-
dores a su servicio. Pero no hay que perder de vista que en la producción del
accidente o enfermedad puede haber contribuido otra persona, por ejemplo,
otro empleado público. Así pues, la Administración puede responder por dos
vías: a) directamente, por su incumplimiento, por ejemplo, por no haber pro-
porcionado suficientes medidas de seguridad; b) indirectamente, porque uno de
los empleados públicos a su servicio ha provocado el daño.
Como se ha dicho, con anterioridad al cambio de jurisdicción competente se
aplicaba la normativa propia de la responsabilidad patrimonial de la Administra-
ción, regulada fundamentalmente en la LRJAPyPAC. De acuerdo con esta nor-
mativa era siempre la Administración Pública la que respondía por los acciden-
tes y enfermedades con ocasión de la prestación de servicios, aunque el
causante directo del daño fuera un empleado público. Pero sin que fuera posible
que la víctima demandara directamente a este último. Pero, actualmente, el em-
pleado público que ha sufrido el daño puede demandar tanto a la Administración
como al trabajador que ha causado directamente el daño, aunque lo habitual siga
siendo que se demande únicamente a la Administración. En esta hipótesis, será
esta la que pagará la indemnización correspondiente aunque el directamente res-
ponsable sea otro. Esto se debe a que el empresario, en este caso la Administra-
ción, es el que suele tener garantías de solvencia y suele estar asegurado frente a
este tipo de situaciones. Este tipo de responsabilidad se denomina responsabili-
dad civil por hechos de los empleados y se encuentra regulada en el art. 1903.4
CCiv, que establece que: «La obligación que impone el artículo anterior es exi-
gible, no s0lo por los actos u omisiones propios, sino por los de aquellas perso-
nas de quienes se debe responder:[…] Lo son igualmente los dueños o directores
de un establecimiento y empresa respecto de los perjuicios causados por sus
dependientes en el servicio de los ramos en que los tuvieran empleados, o con
ocasión de sus funciones. […] La responsabilidad de que trata este artículo cesa-
rá cuando las personas en él mencionadas prueben que emplearon toda la dili-
gencia de un buen padre de familia para prevenir el daño».
Como consecuencia de lo anterior, lo habitual es que sea la Administración
la que responda por un daño causado por uno de sus empleados públicos. Pero
queda la cuestión de si la Administración puede posteriormente dirigirse contra
el causante del daño para reclamarle la cantidad que ha pagado y que no le co-
rrespondía hacerlo, mediante la acción de repetición o de regreso. Puesto que
249
en este tipo de situaciones la relación se plantea entre la Administración Públi-

ca y el empleado público, el régimen jurídico aplicable a este derecho de repe-
tición o vía de regreso será el propio del ámbito administrativo. Se aplica, por
tanto, el art. 145 LRJAPyPAC que prevé el régimen de responsabilidad de las
autoridades y personal al servicio de la Administración estableciendo, por tan-
to, la vía de regreso. Este art. 145 LRJAPyPAC establece que: «2. La Adminis-
tración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá
de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad
en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa ins-
trucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca. Para la exi-
gencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes crite-
rios: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la
responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones
Públicas y su relación con la producción del resultado dañoso. 3. Asimismo, la
Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás perso-
nal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos
cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves. 4. La resolución
declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa. 5. Lo dis-
puesto en los párrafos anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede,
el tanto de culpa a los Tribunales competentes».
En esta reclamación, en la que se deben ponderar los criterios que señala el
art. 145.2 LRJAPyPAC, será necesario tener en cuenta si ha existido un proce-
dimiento penal o civil previo que establezca el grado de culpabilidad del em-
pleado público en cuestión; lo que condicionará a la Administración.
Régimen de compatibilidad entre las prestaciones de Seguridad

2.4.
Social y la indemnización por responsabilidad civil
La responsabilidad civil no es la única reparadora que existe relacionada con

la materia laboral. El trabajador accidentado o empleado público que sufre una
enfermedad profesional o en acto de servicio también tiene derecho a una serie
de prestaciones públicas de seguridad social o de clases pasivas. La cuestión en
este sentido es si, puesto que se parte de la existencia de un principio de repara-
ción integral del daño, esto es, el trabajador debe ser indemnizado o resarcido
por el total del daño (no en menos, pero tampoco en más), si al recibir la indem-
nización civil por parte de la Administración Pública además de las prestacio-
nes de Seguridad Social o de Clases Pasivas puede incurrir en una situación de
enriquecimiento injusto, esto es, verse enriquecido por recibir más compensa-
ción que la correspondiente al valor del daño sufrido. Por este motivo, en las
distintas jurisdicciones se planteaba si era necesario realizar una detracción de
la cuantía de las prestaciones públicas recibidas respecto de la indemnización
civil, debiendo señalarse que este tipo de situaciones ya se producían cuando la
responsabilidad a aplicar era la patrimonial de la Administración, considerán-
250
riesgos laborales
dose que si la víctima del daño no tenía el deber jurídico de soportarlo, tenía
derecho a indemnización y esta era compatible con las prestaciones de Seguri-
dad Social o de Clases Pasivas. En cambio, si tenía dicho deber, solo tendría
derecho a estas prestaciones.
En todo caso, esta compatibilidad no es total y completa y sus reglas de
aplicación son parecidas a las del orden social en el ámbito privado por lo que
los criterios son similares. El orden social considera que las prestaciones de la
Seguridad Social o de Clases Pasivas se dirigen a la reparación del daño produ-
cido a la víctima, de modo que una acumulación sin más con la indemnización
obtenida por la vía civil supondría un enriquecimiento injusto. Esta diferencia
de interpretación fue resuelta a partir de la STS (Sala de lo Civil) de 24 de julio
de 2008 (RJ 2008\4626) y STS (Sala de lo Social) de 17 de julio de 2007
(RJ 2007\8303) en un sentido favorable a la detracción o el descuento y que es
el que ha seguido hasta ahora el orden contencioso-administrativo en sentencias
como la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 3 de noviembre de
2008 (RJ 2008\5852). En estas sentencias se establece que la indemnización
civil debe tener en cuenta la valoración del daño, de modo que si la víctima ya
ha recibido una compensación económica en forma de prestaciones de Seguri-
dad Social o de Clases Pasivas, estas cantidades deberán restarse de la indem-
nización que le correspondería.
No obstante, esta solución planteaba una serie de inconvenientes. En concreto,
existían ocasiones en que al restar de la indemnización civil la parte correspon-
diente a las prestaciones de Seguridad Social o clases pasivas, la víctima se que-
daba sin indemnización alguna aparte de las prestaciones públicas. Por este moti-
vo, el Tribunal Supremo (Sala de lo Social) ha establecido que los daños deben
valorarse por partidas, esto es, según distintos conceptos, destacando el referido
al llamado lucro cesante o ganancias dejadas de percibir a causa del accidente.
Esto tiene especial importancia al deducir la indemnización respecto de presta-
ciones recibidas de sociales ya que la deducción ha de hacerse entre conceptos
homogéneos por lo que la partida correspondiente no puede ser otra que la de los
daños propios del lucro cesante, cuya finalidad es similar a las prestaciones de
Seguridad Social. Por tanto, las prestaciones públicas lo se restarán de la parte de
la indemnización del daño que se haya cuantificado como lucro cesante, dejando
incólumes las demás (daño emergente o daño moral, por ejemplo).
2.5. El tratamiento de la culpabilidad en la responsabilidad civil de la

Administración Pública: de la responsabilidad patrimonial objetiva
a la responsabilidad civil por culpa
2.5.1. La seguridad y salud laboral como obligación de medios
Para finalizar con la cuestión de la responsabilidad civil de la Administra-

ción frente a sus empleados por accidente de trabajo o enfermedad profesio-
251
nal o en acto de servicio, debe hacerse una mención al tratamiento de la cul-

pabilidad.
Puesto que la responsabilidad civil en materia de seguridad y salud laboral
dota de más importancia a la satisfacción de la víctima que a su conexión con
un reproche en la conducta de la persona que causa el daño, se ha ido moviendo
entre dos posibilidades opuestas en cuanto a la culpabilidad. De un lado, la
responsabilidad objetiva, que prescinde de su exigencia y, de otro, la responsa-
bilidad subjetiva, que la toma como elemento fundamental. Cada tipo de res-
ponsabilidad lleva aparejada una concepción distinta de la obligación empresa-
rial de seguridad y salud laboral. En el caso de la responsabilidad objetiva, la
considera como una obligación de resultado, mientras que en el supuesto de
la responsabilidad subjetiva o por culpa, una obligación de medios. Por tanto, la
cuestión primordial se sitúa entre si la obligación de seguridad y salud laboral
es de medios o es de resultado.
Con el régimen de responsabilidad patrimonial, la responsabilidad de la Ad-
ministración Pública se reputaba objetiva, de modo que el grado de intenciona-
lidad del empleador no tenía relevancia. No sucedía lo mismo con la responsa-
bilidad de los empleados públicos requerida por la Administración Pública que
exigía dolo o culpa y medía el grado de intencionalidad como criterio para deter-
minar la cuantía de la indemnización que le correspondía (art. 145 LRJAPyPAC).
No obstante, lo cierto es que en su aplicación al ámbito preventivo cada vez se
observaba más que la jurisprudencia solía tener en cuenta este elemento confi-
gurándose así la responsabilidad, por lo menos, como cuasiobjetiva o dotando de
cierta relevancia a la culpa. Esto es debido a que la naturaleza de la obligación
de seguridad y salud laboral es única y no depende del tipo de empleador de que
se trate. De modo que a pesar de que se aplica el EBEP y sus especialidades,
también lo hace la LPRL. Por tanto, las reglas que determinan la naturaleza de
esta obligación serán las mismas en el ámbito privado y el público.
La obligación de seguridad y salud por parte del empleador es muy exigente,
lo que ha llevado en ocasiones a afirmar que se trata de una obligación de resul-
tado. Una obligación de resultado es aquella cuyo cumplimiento se mide única-
mente por si se logra o no el objetivo, el encargo. Por tanto, una obligación de
resultado hace que si el trabajador (o empleado público) tiene un accidente se
entienda que el empresario no ha cumplido con su obligación de protegerlo,
aunque haya hecho todo lo posible para ello. Su intención, su comportamiento y
sus posibilidades no son relevantes y por tanto debe responder por el accidente.
Así pues, la responsabilidad derivada de ella siempre será de tipo objetivo, don-
de la culpabilidad no tiene ningún papel. En cambio, una obligación de medios
es aquella en la que el deudor se compromete, no a alcanzar un determinado re-
sultado, sino a emplear toda la diligencia posible para alcanzarlo. Si dicho resul-
tado no se alcanza pero se demuestra que se empleó toda la diligencia posible,
no habrá responsabilidad. Aquí, por tanto, la culpabilidad presenta un papel cru-
cial para determinar en muchas ocasiones la existencia o no de responsabilidad.
252
riesgos laborales
En este sentido, puede afirmarse que la obligación empresarial de seguridad

y salud laboral es de medios ya que no existe ninguna norma que exija al em-
presario la eliminación de cualquier situación de riesgo puesto que el art. 4.1
LPRL admite las actuaciones en que se disminuyan los riesgos derivados del
trabajo que sean imposibles de eliminar. Además de que configurarla como de
resultado, al hacer irrelevante el comportamiento del obligado, podría tener un
efecto desincentivador de la prevención. Por tanto, se trata de una obligación de
medios pero donde la exigencia de diligencia es tan alta que, en la práctica, casi
convierte la obligación de medios en una de resultado. Esto es así porque, en
primer lugar, el art. 14.1 LPRL exige garantizar la eficacia de la protección, por
lo que habrá escasas ocasiones en que el empresario pueda exonerarse de res-
ponsabilidad; en segundo lugar, porque el art. 14.2 LPRL exige al empresario
(Administración) la adopción de todas las medidas necesarias y obliga a de
sarrollar una acción permanente para perfeccionar los niveles de protección
existentes; y, en tercer lugar, porque el art. 14 EBEP establece el derecho del
empleado público a recibir «protección eficaz en materia de seguridad y salud
en el trabajo».
Puesto que los empleados públicos son también sujetos protegidos por la
LPRL y la Administración Pública es considerada empleador, puede afirmarse
que la obligación de seguridad y salud que tiene respecto a sus empleados es
también de medios, de modo que en este ámbito la responsabilidad a apreciar
también deberá ser por culpa. Así pues, será fundamental, para valorar si el
empleado tiene derecho a la indemnización, si a la Administración Pública se le
puede hacer un juicio de reproche por su conducta en el sentido de examinar su
capacidad de previsión del resultado, su comprensión y su intencionalidad. En
general, puesto que la Administración es una persona jurídica, esto se traducirá
en valorar la existencia de una violación de las normas preventivas.
2.5.2. El tratamiento de la culpabilidad en la responsabilidad civil de la

La culpabilidad es el requisito que trata de determinar si al empresario se le

puede hacer un juicio de reproche por su conducta. Esto es, se examina al em-
presario desde un punto de vista individual acerca de su capacidad de previsión
del resultado, su comprensión y su intencionalidad. En el caso de la Adminis-
tración Pública, se trata de una persona jurídica, de modo que el examen deberá
realizarse del representante de la misma.
La culpabilidad puede ser de dos tipos: dolo e imprudencia o negligencia. El
dolo se entiende como toda acción u omisión del empresario que supone que la
infracción de la norma preventiva o el comportamiento ilícito es consciente y
voluntario. Por tanto, lo fundamental es la intencionalidad en la infracción de la
norma y no tanto en el resultado. La negligencia o imprudencia es entendida
como la ausencia de diligencia y es definida en el art. 1104 CCiv estableciendo
253
que «la culpa o negligencia del deudor consiste en la omisión de aquella dili-
gencia que exija la naturaleza de la obligación y corresponda a las circunstan-
cias de las personas, del tiempo y del lugar. Cuando la obligación no exprese la
diligencia que ha de prestarse en su cumplimiento, se exigirá la que correspon-
dería a un buen padre de familia». No existe, por tanto, intención de incumplir
la norma ni de dañar, es más una actuación descuidada que no pretendía provo-
car el daño.
No obstante, no hay que perder de vista la importancia en este ámbito de la
conducta de la víctima del suceso, para lo que se han de tener en cuenta dos ti-
pos de imprudencia: la imprudencia temeraria y la imprudencia profesional. La
primera es de creación jurisprudencial, y es aquella de gravedad extrema y
única causa del accidente de trabajo, configurando una conducta que es inexcu-
sable y peligrosa. De hecho, suele equipararse prácticamente al dolo o a la in-
tencionalidad de provocar el daño. Por el contrario, la imprudencia profesional,
que se define en el art. 115.5 de la Ley General de Seguridad Social (Real De-
creto Legislativo 1/1994, de 20 de junio) se define como «la que es consecuen-
cia del ejercicio habitual de un trabajo y se deriva de la confianza que este ins-
pira»; es decir, el trabajador (empleado público) decide correr un riesgo a partir
de la seguridad que le otorga la posesión de especiales conocimientos debido al
ejercicio habitual de sus funciones.
3. RESPONSABILIDAD PENAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El fundamento jurídico de toda responsabilidad en materia de accidente de

trabajo o enfermedad profesional o en acto de servicio se encuentra en el art. 42
LPRL. En el caso de la responsabilidad penal, esta, al igual que la civil, tampo-
co cuenta con una regulación en la normativa específica de seguridad y salud
laboral ya que se encuentra establecida en la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de
noviembre, del Código Penal (en adelante, CP), el cual prevé una serie de deli-
tos específicos para el ámbito preventivo y otro tipo de delitos o faltas que son
de concepción genéricas pero que también encuentran su aplicación en esta
materia. Al análisis de esta responsabilidad y la configuración de estos delitos
se dedicarán los siguientes epígrafes.
3.1. Concepto y requisitos de la responsabilidad penal
La responsabilidad penal es un tipo de respuesta jurídica ante una situación

de incumplimiento. Se trata de una manifestación del poder público que castiga
una serie de conductas especialmente rechazables por la sociedad. Además de
ello, también tienen una función de tipo secundario que es la función preventiva
o disuasoria. Las sanciones penales pueden ser de tipo pecuniario (multas) o
personal (prisión). Es precisamente por la gravedad de esta última sanción por
254
riesgos laborales
lo que la responsabilidad penal está sujeta a estrictos principios que son comu-
nes, cualquiera que sea el sujeto infractor.
Estos principios limitan la actuación de todas las partes implicadas, inclui-
dos el juez y el legislador y entre ellos destacan: a) el principio de legalidad:
para poder imputar responsabilidad penal es necesario que exista una ley ante-
rior a la conducta de que se trate (nulla poena sine lege); que la conducta reali-
zada coincida exactamente con la infracción prevista en dicha ley (nulla poena
sine crimine); y, por último, que la infracción lo es si se le atribuye una pena en
la ley (nullum crimen sine poena legale); b) el principio de culpabilidad: «no
hay pena sin culpabilidad» y «la pena no puede no puede sobrepasar la medida
de la culpabilidad» (art. 5 CP); y, c) el principio de intervención mínima puesto
que, por su carácter sancionador público y por la gravedad de sus consecuen-
cias, es necesaria la aplicación restrictiva de esta responsabilidad. Son precisa-
mente estos principios los que convierten a la responsabilidad penal en más
restrictiva en cuanto a su aplicación de la responsabilidad frente a otras respon-
sabilidades como puede ser la responsabilidad civil que se guía por principios
y normas más flexibles.
En cuanto a sus requisitos, toda la responsabilidad penal se sustenta en la
institución del delito y del tipo penal. El delito es la infracción penal que requie-
re para su comisión una serie de elementos: a) Una acción u omisión; b) Una
conducta ilícita o injustificada, que suele identificarse con el incumplimiento;
c) Una relación de causalidad entre dicho incumplimiento y el daño producido.
Se trata, al igual que en la responsabilidad civil, de una relación que se mide a
partir de parámetros jurídicos y donde también tienen especial relevancia como
elementos exoneradores los de la fuerza mayor y el caso fortuito. Por tanto, la
conducta del empresario tiene que haber creado un riesgo o incrementar el
preexistente y, con ese riesgo, llegar a un resultado que es el que la descripción
del delito intentaba evitar. Además, también se tendrá en cuenta, como sucedía
anteriormente, la contribución de la víctima del delito a la causación del mismo;
y, d) que se desarrolle con culpabilidad: esto es, un elemento de apreciación
subjetiva que mide la intencionalidad y grado de diligencia empleados en su
actuación concreta. Todo ello a través del cumplimiento del llamado tipo penal,
que es donde se describen las conductas penadas. Finalmente, estas infracciones
penales pueden clasificarse en dos de acuerdo con su gravedad: delitos y faltas.
3.2. La Administración Pública como responsable penal
Como se ha dicho antes, la responsabilidad penal está meramente enunciada

en el art. 42 LPRL de modo que es necesario acudir al CP que es el que de
sarrolla los concretos delitos y faltas en esta materia.
En el caso de que el empleador sea la Administración Pública ha de tenerse
en cuenta el art. 31 bis CP, que establece que: «5. Las disposiciones relativas a
255
la responsabilidad penal de las personas jurídicas no serán aplicables al Estado,

a las Administraciones Públicas territoriales e institucionales, a los Organismos
Reguladores, las Agencias y Entidades Públicas Empresariales, a los partidos
políticos y sindicatos, a las organizaciones internacionales de derecho público,
ni a aquellas otras que ejerzan potestades públicas de soberanía, administrativas
o cuando se trate de Sociedades mercantiles Estatales que ejecuten políticas
públicas o presten servicios de interés económico general. En estos supuestos,
los órganos jurisdiccionales podrán efectuar declaración de responsabilidad pe-
nal en el caso de que aprecien que se trata de una forma jurídica creada por sus
promotores, fundadores, administradores o representantes con el propósito de
eludir una eventual responsabilidad penal».
Esto plantea una dificultad clara y es la imposibilidad de imputar responsabi-
lidad penal directamente a la Administración Pública por mucho que el CP con-
temple los mecanismos de atribución de la misma a las personas jurídicas a través
de sus administradores. Así pues, esto lleva a dos consecuencias. En primer lugar,
que la Administración Pública solo responderá subsidiariamente de la eventual
indemnización que corresponda, si es que la responsabilidad civil se sustancia a
la vez que la responsabilidad penal y ante los tribunales penales tal y como esta-
blece el art. 121 LRJAPyPAC, consistiendo en la que se denomina como respon-
sabilidad civil derivada de delito, que se analizará posteriormente.
En segundo lugar, la responsabilidad penal, en el caso de un incumplimien-
to preventivo por parte de la Administración Pública, solo podrá ser imputada
al concreto empleado público o cargo que incumplió la medida a través de una
demanda de responsabilidad penal directa contra ellos. Para ello hay que hacer
referencia al art. 146 LRJAPyPAC que establece que: «1. La responsabilidad
penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como la
responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto
en la legislación correspondiente. 2. La exigencia de responsabilidad penal del
personal al servicio de las Administraciones Públicas no suspenderá los proce-
dimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan,
salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea
necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial».
3.3. Delitos y faltas en materia de seguridad y salud laboral
En seguridad y salud laboral, en concreto, deben destacarse fundamental-

mente tres artículos (316-318 CP) que regulan un delito de peligro concreto
presentado bajo dos modalidades en función del grado de culpabilidad exigido
al sujeto. No obstante, siendo estos delitos los únicos que se refieren de forma
expresa a la seguridad y salud laboral, el CP también contiene otra serie de tipos
genéricos que pueden aplicarse a esta materia. Se trata de los siguientes delitos
de homicidio imprudente, si la imprudencia es grave o profesional (arts. 142.1
y 3 CP); de la falta de homicidio imprudente, cuando la imprudencia es leve
256
riesgos laborales
(art. 621.2 CP); del delito de lesiones imprudentes, que también puede produ-
cirse por imprudencia profesional (arts. 147.1, 149, 150 y 152 CP); y de la falta
de lesiones imprudentes, en los casos en que aun siendo la imprudencia grave
el resultado sea leve (art. 147.2 CP).
De igual modo, existen otros preceptos que podrían relacionarse con las ante-
riores normas. Así sucede con el art. 350 CP, donde se recoge un delito que opera
en el caso de que esté a terceras personas y establece una serie de penas especiales
en el supuesto en que en determinadas actividades como es la apertura de pozos
o excavaciones, la construcción o demolición de edificios, presas, canalizaciones
u obras análogas o, en su conservación, acondicionamiento o mantenimiento se
infrinjan las normas de seguridad establecidas y cuya inobservancia pongan en
concreto peligro la vida, la integridad física de las personas o el medio ambiente.
O los arts. 348 y 349 CP en cuanto a actividades especialmente peligrosas como
son las relacionadas con explosivos o sustancias inflamables o con organismos.
O los delitos de acoso sexual y moral en el trabajo que tienen una clara incidencia
en la seguridad y salud laboral, el primero de ellos recogido en el art. 184 CP, y
el segundo en el art. 173.1.2 CP, siendo ambos de aplicación en materia preven-
tiva por considerarse esas conductas merecedoras de la calificación de accidente
de trabajo tal y como establece, entre otras, la STSJ de las Islas Canarias, Las
Palmas (Sala de lo Social) de 27 diciembre de 2007 (AS 2008\877).
3.4. Delitos contra la seguridad y salud de los trabajadores:

delitos de peligro
En el art. 316 CP se recoge un delito de peligro que se produce en supuestos

donde, sin ser necesaria la producción de un daño, la probabilidad de que tenga
lugar es extremadamente elevada de modo que la situación ha quedado fuera
del control del empresario (o la Administración). El bien jurídico protegido es
la seguridad y salud laboral entendida en un sentido colectivo ya que el sujeto
protegido no es un trabajador en concreto sino el conjunto de los trabajadores
en cuanto colectivo. Así se establece que: «los que con infracción de las normas
de prevención de riesgos laborales y estando legalmente obligados, no faciliten
los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con
las medidas de seguridad e higiene adecuadas, de forma que pongan así en pe-
ligro grave su vida, salud o integridad física, serán castigados con las penas de
prisión de seis meses a tres años y multa de seis a doce meses».
Por su parte, el art. 317 CP prevé el mismo delito pero cuando la conducta
señalada anteriormente se produzca por imprudencia grave, mientras que el
art. 318 CP contempla un tipo específico cuya única diferencia con los dos ante-
riores reside en los sujetos que la realizan (administradores o encargados del
servicio cuando la empresa sea persona jurídica), pero no varía en nada el hecho
excepto en su inciso final al establecer que también se comete este delito cuando
las personas que conocen la no facilitación de medidas y pueden remediarlo, no
257
hacen nada. Por tanto, los tres tipos anteriores se emplean para los casos de pues-
ta en peligro de los trabajadores en supuestos en que no se aplican las medidas
de seguridad, aunque también se admite su realización mediante una acción in-
correcta, esto es, cuando ha habido una actuación preventiva insuficiente.
Para determinar cuándo se ha producido este comportamiento penalizado por
la norma, el art. 316 CP establece los siguientes requisitos: a) No facilitación de
los medios necesarios para el desempeño del trabajo en condiciones de seguridad
adecuadas; b) Que el sujeto esté legalmente obligado a facilitar esos medios, pu-
diendo afirmarse a este respecto que los empleados públicos que tengan enco-
mendadas funciones preventivas o tengan posición de mando, lo están; c) Que
haya infracción de las normas de PRL; y, d) Que como consecuencia se genere un
peligro grave para la vida, salud o integridad física de los trabajadores.
3.4.1. No facilitación de los medios necesarios por el sujeto legalmente

obligado a hacerlo
Por lo que se refiere al primero de los elementos, la expresión «no facilitar» se

equipara a no proporcionar las medidas de seguridad y salud adecuadas o no ha-
cer lo posible para ello. Unas medidas que el art. 316 CP califica de «medios
necesarios». Por tanto, no todo incumplimiento de las normas preventivas supone
la comisión de este delito, aunque el concepto de medios necesarios incluye no
solo los materiales sino también los de carácter personal u organizativo, como
puede ser el deber de información sobre el riesgo ya que se considera que esta
información es un medio imprescindible para realizar el trabajo con protección,
SAP de Cuenca (Penal) de 21 de febrero de 2001 (ARP 2001\214).
Por tanto, la conducta típica penalmente sancionable equivaldría, por ejem-
plo, a: no exigir dichos medios; a la ausencia de una adecuada selección o for-
mación de los trabajadores; a la imposición de un ritmo de trabajo inadecuado;
a la falta de correspondencia entre la asignación de tareas y la capacidad del
empleado; a la inadecuación de los equipos de trabajo y medios de protección
proporcionados; a la no adopción de medidas de emergencia; a la ausencia de
coordinación de las actividades de prevención en supuestos de concurrencia
empresarial; o a cualquier otra forma de comportamiento que impida o dificul-
te que los trabajadores realicen su labor en condiciones de seguridad. No se
entiende por medios, sin embargo, los defectos de vigilancia o de documenta-
ción, por lo que no cumplir estas obligaciones no haría incurrir al encargado en
este tipo específico de responsabilidad penal.
3.4.2. Infracción de normas de prevención de riesgos laborales
Como normas preventivas cuya infracción puede generar la responsabilidad

penal del art. 316 CP, deben tenerse en cuenta no solo la LPRL sino también sus
258
riesgos laborales
reglamentos de desarrollo, convenios colectivos, reglamentos técnicos e inclu-

so las normas técnicas pertenecientes al ámbito industrial, siempre que, en este
último caso, que su no adopción suponga un peligro para la vida e integridad
física de los trabajadores; que sea tecnológicamente posible; que sea conocida
en el sector de la industria a que pertenece la actividad; y que sean normas téc-
nicas diferidas, esto es, incorporadas en una norma industrial obligatoria.
3.4.3. Puesta en peligro grave para la vida, salud o integridad física de los

trabajadores
Además, la infracción de esa concreta norma debe poner en peligro la vida,

la salud o la integridad física del empleado público. Así lo establece la STS
(Sala de lo Penal) de 12 de noviembre de 1998 (RJ 1998\7764), exigiéndose
que ese peligro sea grave, de modo que se establezca una relación de causalidad
entre la falta de medios y el peligro. Pero no será necesario que se haya produ-
cido un daño.
Puesto que las conductas son similares en el caso del art. 316 y 317 CP, la
diferencia se encuentra en el grado de culpabilidad empleado, esto es, doloso o
imprudente. Entendiendo que existe el primero cuando el empresario se haya
planteado la probabilidad de la situación de peligro y conozca la medida
de seguridad y acepte la aparición o el incremento del riesgo. Este dolo puede
ser de tipo eventual en el sentido de que, aunque no se desea, se acepta la situa-
ción de peligro que se deduce a partir del conocimiento y voluntad de infracción
de las normas preventivas. En cuanto a la imprudencia, existirá cuando el em-
presario actúe con un olvido de las normas elementales de conducta, una negli-
gencia o descuido graves, ya que se trata de una imprudencia grave. El Tribunal
Supremo establece que la imprudencia es grave «cuando supone un olvido total
y absoluto de las más elementales normas de previsión y cuidado. Estas consi-
deraciones adquieren especial relieve cuando el riesgo creado con el comporta-
miento imprudente afecta a bienes de primer interés, como es la vida de las
personas, y cuando se está creando un peligro elevado para dichos bienes sin la
adopción de las necesarias medidas de cuidado y control» (STS (Sala de lo
Penal) de 25 de abril de 2005 (RJ 2005\6547)).
Algo diferente es el art. 318 CP ya que, aunque remitiéndose a los preceptos
anteriores, penaliza a los que, en los supuestos de ausencia de medios, sean
administradores o encargados del servicio que hayan sido responsables de los
mismos y a aquellos que «conociéndolos y pudiendo remediarlos, no hubieran
adoptado las medidas para ello». Por tanto, otro delito en que no solo es nece-
saria la ausencia de medios sino que el sujeto se sitúe en una determinada posi-
ción o que conozca los hechos y no los remedie.
Las penas establecidas para este tipo de delitos son las de prisión de seis
meses a tres años y multa de seis a doce meses (para el delito dolosamente co-
259
metido, art. 316 CP) y una pena inferior en grado para los casos de delito im-
prudente (art. 317 CP). En el caso especial de los funcionarios públicos, es
cierto que la comisión de determinados delitos puede llevar a la inhabilitación
de los mismos. No obstante, esto se produce, bien cuando esté previsto en el
propio delito (como sucede en el elenco de delitos especialmente regulados
para los funcionarios), o en el caso de que estos trabajadores se prevalezcan de
su especial posición de funcionario para cometer el delito. Ninguno de estos
supuestos se produce en el caso de los delitos que se analizan aquí.
3.5. Delitos y faltas de homicidio y lesiones
A pesar de la existencia de los delitos anteriores, lo cierto es que su aplicación

no es muy habitual, por lo menos aisladamente. Esto es, en las situaciones en que
únicamente se produce un peligro grave pero ninguna lesión o fallecimiento, no
es habitual que se sancionen penalmente o que ni siquiera se susciten ante los
tribunales. Distinto es el caso en que, además de este peligro, se produzca un daño
en la vida o integridad física del trabajador que sí suele derivar en responsabilidad
penal, por sí mismo o junto a los delitos de peligro antes examinados.
Los delitos y faltas de homicidio y lesiones, cada uno en su modalidad de
dolo e imprudencia, se encuentran recogidos en los arts. 138, 142, 147 y ss. CP.
En el caso de estos delitos, es necesario que se den una serie de requisitos para
que pueda apreciarse su comisión:
A) Acción u omisión: Esto es, los accidentes de trabajo pueden reconducir-
se fundamentalmente a dos tipos de supuestos: a una omisión de los
encargados, como es no proporcionar medidas de seguridad, o a una
acción imprudente, como puede ser encargar una operación a un traba-
jador inexperto que provoca su accidente o el de un compañero.
B) Incumplimiento de la normativa.
C) Concurrencia de un factor psicológico o imprudencia: En este caso, y a
diferencia de lo que sucede con los delitos de peligro de los arts. 316 y
ss. CP, los tipos pueden cometerse no solo por imprudencia grave sino
también leve. Para determinar la gravedad de la imprudencia se debe
tener en cuenta la gravedad de la infracción y la importancia de la norma
infringida. Además, el Tribunal Supremo considera que, para determi-
nar la gravedad de la imprudencia, también se tendrá en cuenta el tipo de
bien jurídico de modo que, cuando se trata de bienes de primer interés
como es la vida o integridad física de las personas, la gravedad de la
imprudencia se elevará (STS, Sala de lo Penal, de 19 de octubre de 2000,
RJ 2000\9263).
D) Concurrencia de un daño relacionado causalmente con la conducta. En
este caso, el bien jurídico protegido será la vida e integridad física del
trabajador o empleado público.
260
riesgos laborales
A diferencia de lo que sucedía con los delitos de peligro de los arts. 316 y ss.
CP, cualquier empleado público puede ser responsable por los delitos o faltas
de homicidio o lesiones pero ello dependerá de su posición y funciones en la
empresa o en la Administración Pública. Así pues, con carácter general, si el
empleado público se encuentra en un nivel mínimo y sin funciones específicas
de prevención, puede responder en el caso de que haya cometido una acción (u
omisión) que haya creado una situación de peligro y no haya hecho nada para
remediarlo, o en determinadas ocasiones en que se genera un deber especial de
protección de los compañeros de trabajo debido a la peligrosidad de la activi-
dad realizada. En cambio, en el supuesto de que ocupe una posición con cierta
dosis de mando en la Administración Pública, también puede responder en fun-
ción de determinadas obligaciones derivadas de la ley. Además, habrá que tener
en cuenta que si estos empleados públicos son, por ejemplo, técnicos en pre-
vención, ya que podrán tener una pena adicional de inhabilitación para su pro-
fesión en el caso de que se considere que incumplieron las reglas básicas de
actuación para su profesión.
3.6. Concurso de delitos en materia de seguridad y salud laboral
Una vez vistos los delitos más habituales en materia de seguridad y salud
laboral, hay que mencionar la posibilidad de que todos ellos se produzcan de
forma simultánea. En estos casos, su tratamiento en materia de responsabilidad
penal es a través de la vía de los concursos. Por tanto, debe plantearse qué su-
cede cuando, además de la puesta en peligro de los trabajadores, se produce
algún resultado lesivo. En estos supuestos, las penas o sanciones impuestas
serán diferentes que si los delitos se trataran de forma individual. Así, la juris-
prudencia penal utiliza una combinación de las dos siguientes teorías según el
caso que se dé en la práctica:
– Si el trabajador dañado es el único que además se encontraba en situación
de peligro, el delito de homicidio o lesiones absorberá al delito de peligro.
Esto es, es como si, a efectos de sanción, este último no hubiera sido co-
metido.
– En el caso en que se produzca un peligro para la colectividad de trabaja-
dores y un daño para uno o varios de ellos sin llegar a afectar a todos, el
delito de homicidio o lesiones sancionará el daño al trabajador concreto
que ha sufrido el daño mientras que el de peligro sancionará la puesta en
peligro del conjunto de los trabajadores que son más que los que sufren el
daño. Se trataría, pues, de lo que se denomina un concurso ideal de delitos
del art. 77 CP. En este caso, la pena será la prevista para la infracción más
grave aplicada en su mitad superior «sin que pueda exceder de la que re-
presente la suma de las que correspondería aplicar si se penaran separada-
mente las infracciones» (art. 77.2 CP). Si esto sucede, las infracciones se
sancionarán separadamente.
261
Responsabilidad civil de la Administración Pública derivada de delito

3.7.
Por otra parte, es posible que en el proceso de responsabilidad penal se dis-

cuta también la posible responsabilidad civil de la Administración Pública. Es
la llamada responsabilidad civil derivada de delito y que tiene algunos caracte-
res distintos a la que se sustancia de forma independiente en el orden social. En
todo caso, su existencia permite la aplicación del principio de celeridad proce-
sal. Esta responsabilidad se encuentra regulada en el art. 121 CP y se trata de
una vía alternativa a la responsabilidad civil. Es un tipo de responsabilidad
prevista para los supuestos en que los sujetos responsables de los daños sea una
autoridad, agente o contratado de la Administración o un funcionario público.
Además, el daño debe ser consecuencia directa del funcionamiento de los ser-
vicios públicos que les estuvieren confiados. Se trata de una responsabilidad de
tipo subsidiario, a diferencia de la establecida en la vía civil, ya que la Admi-
nistración Pública únicamente responderá de la indemnización por daños y per-
juicios cuando el declarado responsable del delito, esto es, el empleado público
que corresponda, sea insolvente.
4. RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA DE LOS EMPLEADOS

PÚBLICOS POR INCUMPLIMIENTOS EN MATERIA DE
SEGURIDAD Y SALUD LABORAL
La responsabilidad disciplinaria es el único tipo de responsabilidad prevista

expresamente en la LPRL en relación con los trabajadores, en concreto, en los
arts. 29.3 y 42.3. Su aplicación no suele ser habitual siendo la vía civil y la pe-
nal las más comunes y el motivo reside fundamentalmente en que se trata de un
tipo de responsabilidad que puede aplicarse únicamente por la Administración
Pública (y no solicitarse por el trabajador accidentado) frente a uno de sus em-
pleados públicos, ya sea un funcionario o se trate de personal laboral. Esta ca-
tegorización dual del empleado público hace que en la regulación y funciona-
miento de la responsabilidad disciplinaria puedan hallarse puntos comunes y
diferencias de régimen. Además, esta institución presenta dos vertientes: una
activa, consistente en el derecho/obligación de ejercicio del poder disciplinario;
otra pasiva, esto es, analizada desde la posición del trabajador responsable.
Tanto el poder como la responsabilidad disciplinaria son formas de autotu-
tela empresarial (o de la Administración) previstas en materia de responsabili-
dad en prevención de riesgos laborales, entendido el poder como la facultad de
la Administración Pública para imponer medidas sancionadoras a sus trabaja-
dores o empleados ante incumplimientos, en este caso, en materia preventiva.
Estas medidas pueden imponerse a los empleados públicos que incumplen las
obligaciones preventivas siendo independiente para su imposición, aunque no
para su valoración, si se produce o no un daño y si este daño es sobre otra per-
sona o sobre sí mismos.
262
riesgos laborales
La responsabilidad disciplinaria está recogida en los arts. 42.3 y 29.3 LPRL

así como en el EBEP. Con anterioridad a la aprobación del EBEP, la responsa-
bilidad disciplinaria tenía una regulación normativa diferenciada en función del
tipo de colectivo a que se dirigiera, aplicándose para el personal laboral el art.
58 ET así como los convenios colectivos de aplicación (en adelante, CCol), y
para los funcionarios, el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se
aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la
Administración del Estado. A partir de la aprobación del EBEP en el año 2007,
esta responsabilidad cuenta con una regulación detallada de una manera que
recuerda a la que utilizan los CCol. Por lo tanto, actualmente el régimen disci-
plinario aplicable a los empleados públicos es el contenido en el EBEP, ya se
trate de funcionarios o de personal laboral. Si bien, estos últimos, en lo no reco-
gido por el EBEP, se regirán también por la legislación laboral y por sus CCol
(art. 95.2 EBEP).
4.1. El ejercicio de la potestad disciplinaria
La doble vertiente de análisis de la responsabilidad disciplinaria, esto es,

poder y responsabilidad en sentido estricto, se deduce del propio EBEP, ya que
su art. 94 hace referencia al ejercicio de la potestad disciplinaria. Este ejercicio
recae en la Administración Pública, siendo lo que establece el art. 94 EBEP no
simplemente una posibilidad que se le ofrece a la Administración sino una obli-
gación; de ahí la expresión utilizada por el precepto: «Las Administraciones
Públicas corregirán».
El objetivo de imponer esta obligación a la Administración es de tipo co-
rrectivo, esto es, que el trabajador enmiende su conducta en el futuro y que los
demás no cometan esos fallos. Por tanto, la finalidad correctiva de esta respon-
sabilidad prevalece sobre la sancionadora o punitiva. Así pues, aunque lo habi-
tual es la idea de que el poder disciplinario es un derecho a ejercer por la Admi-
nistración Pública, lo cierto es que su obligación general de proteger a sus
trabajadores tiene como consecuencia que el ejercicio del poder disciplinario en
el marco de la seguridad y salud laboral se configure también como una obliga-
ción ya que no está en juego únicamente el interés de la propia Administración
sino el del trabajador. Esto significa que si la Administración o el empleado
público competente no ejercen el poder disciplinario en una situación de in-
cumplimiento de las normas de prevención por parte de los trabajadores, tam-
bién puede incurrir en una responsabilidad. El caso más claro es el de la tole-
rancia de comportamientos contrarios a la prevención. En todo caso, en el
ejercicio del poder disciplinario existen una serie de límites, de los que unos
flexibilizan la obligación de ejercer el poder disciplinario, mientras que otros la
restringen.
Los límites que flexibilizan el ejercicio del poder disciplinario, se refieren al
hecho de que hay que tener presente que la Administración Pública no siempre
263
podrá ejercer el poder disciplinario. Un ejemplo es el que deriva de la obligación

de vigilancia y control que tiene la Administración como empresario. Es de ge-
neral admisión que esta obligación no debe llevarse a interpretaciones extremas
que conlleven una exigencia de exhaustividad en el control de los trabajadores,
de modo que no será lo mismo supervisar a un trabajador sin experiencia o for-
mación que a uno que sí las tiene. Además, un control exhaustivo puede llegar a
vulnerar el derecho a la dignidad del trabajador vigilado. En cambio, los límites
que restringen la discrecionalidad del ejercicio del poder disciplinario pretenden
evitar situaciones arbitrarias o excesivas por parte de la Administración. Entre
ellos se encuentran el respeto a los derechos fundamentales del trabajador vigi-
lado o el respeto a los principios de aplicación del poder disciplinario cuales son
los de legalidad, tipicidad, irretroactividad, proporcionalidad, culpabilidad y
presunción de inocencia, que se analizarán posteriormente.
La falta de respeto de los límites anteriores puede tener como consecuencia
a su vez la aparición de otras responsabilidades. Así pues, si no se respetan los
límites que flexibilizan el ejercicio del poder disciplinario, esto es, se aplican de
forma excesivamente laxa, se estará ante una situación de tolerancia de com-
portamientos contrarios a la seguridad y salud laboral. En cambio, si no se
respetan los límites que restringen el ejercicio del poder disciplinario, se estará
ante un supuesto de abuso de autoridad, esto es, una utilización de esta potestad
de modo no razonable e inapropiado.
Una falta que, en el caso de los funcionarios, en principio no puede conside-
rarse muy grave al no encontrarse en el listado que aparece en el EBEP y, de
hecho, es calificada como grave en el RD 33/1986. No así respecto del personal
laboral, ya que la norma se remite a la negociación colectiva. No obstante, po-
dría llegar a considerarse como una posible vulneración del principio de igual-
dad si a unos empleados se les gradúa la infracción más severamente que a
otros por el simple hecho de su condición laboral o funcionarial.
En conclusión, ante un incumplimiento preventivo, la Administración Pú-
blica debe ejercitar el poder disciplinario. No obstante, al ser una persona jurí-
dica, es necesario establecer en quién recae el papel de ejecutor de la potestad
disciplinaria. En este ámbito, el órgano competente será distinto en función del
tipo de empleado público, del tipo de sanción y del ámbito de la Administración
ya que no es obviamente lo mismo la AGE que un Ayuntamiento. Así, por
ejemplo, de acuerdo con el art. 34 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre de
Presupuestos Generales del Estado, será competente para imponer la sanción de
separación del servicio el Ministro del Departamento en el que se haya instrui-
do el expediente disciplinario, con el visado del Ministro del Departamento al
que esté adscrito el cuerpo o escala al que pertenezca el funcionario expedien-
tado, sin que sea preceptivo oír previamente a la Comisión Superior de Perso-
nal. O, en el caso de suspensión de funciones o traslado con cambio de residen-
cia, los Ministros y Secretarios de Estado del Departamento en el que esté
destinado el funcionario, o los subsecretarios por delegación de estos.
264
riesgos laborales
En el caso del personal laboral en el marco de la AGE, de acuerdo con el

art. 78.1 del Convenio único para la AGE y el art 15.1.g) de la Ley 6/1997, de
14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la AGE, se establece que
serán los subsecretarios los competentes pues son los que desempeñan la jefa-
tura superior de todo el personal del departamento. O, por ejemplo, en cuanto a
los Ayuntamientos, el órgano competente para sancionar al personal laboral
será el Alcalde, de acuerdo con el art. 21 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Regu-
ladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y el Real Decreto Legislativo
781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las dis-
posiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.
4.2. La responsabilidad disciplinaria
La responsabilidad disciplinaria tiene, como se decía, una finalidad funda-

mentalmente correctiva de los comportamientos contrarios a los deberes y obli-
gaciones del empleado público. Este tipo de responsabilidad también se en-
cuentra prevista para los supuestos en que el empleado público incumple sus
obligaciones en materia de seguridad y salud laboral. No obstante, no hay que
perder de vista que el principal responsable en materia de seguridad y salud
laboral es la propia Administración Pública y que los incumplimientos de sus
empleados públicos no le eximen de sus obligaciones. Para el análisis de esta
responsabilidad es esencial tener en cuenta sus principios aplicables y relacio-
nados con ellos, las faltas y sanciones recogidas en las distintas normas.
4.2.1. Principios de la responsabilidad disciplinaria de los empleados

públicos
El régimen disciplinario de los empleados públicos en su conjunto se rige

por los arts. 93 y ss. del EBEP, estableciéndose, además, un régimen supleto-
rio que, en el caso de los funcionarios, estará constituido por las Leyes de la
Función Pública, y, en el del personal laboral, por la legislación laboral
(art. 93.1 y 4 EBEP). Por tanto, los elementos de común aplicación son aqué-
llos establecidos en el título VII EBEP, esto es, lo referido a los principios de
la potestad disciplinaria, las faltas muy graves, algunas sanciones, los efectos
del despido improcedente en algunos casos y el procedimiento sancionador.
La remisión a las normas adicionales de cada colectivo, por tanto, se concreta
fundamentalmente en la tipificación de las infracciones graves y leves y en
las sanciones.
Los principios de la potestad disciplinaria se encuentran recogidos en el
art. 94.2 EBEP y son los de legalidad, tipicidad, irretroactividad, proporciona-
lidad, culpabilidad y presunción de inocencia. Se trata de principios generales
que restringen el ejercicio del poder disciplinario, tal y como se señalaba ante-
265
riormente. Entre ellos destacan los de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y

culpabilidad, por lo que se hará referencia a los mismos.
Los principios de legalidad y tipicidad son quizá los más importantes en esta
materia y se encuentran muy relacionados entre sí. Consisten en la necesidad
del establecimiento previo en una norma de las infracciones y sanciones que
pueden imponerse a un empleado público. Así lo hace el art. 95 del EBEP en lo
que se refiere a las infracciones muy graves y el art. 96 en cuanto a las sancio-
nes derivadas de ellas. Este sería el único elemento común en este sentido en
cuanto a funcionarios y personal laboral ya que lo referido a las infracciones
leves y graves y sus correspondientes sanciones dependerá de las normativas
aplicables a cada uno. No obstante, como se verá posteriormente, el problema
central de la tipicidad se presenta fundamentalmente en materia de seguridad y
salud laboral ya que el EBEP no hace referencia a ninguna infracción en esta
materia y habrá que acudir a otros preceptos como es el art. 54 EBEP que esta-
blece los principios de conducta de la responsabilidad disciplinaria, o a la legis-
lación supletoria.
Es también fundamental el principio de proporcionalidad, aplicable tanto a
la clasificación de las infracciones y sanciones como a su aplicación. Esto quie-
re decir que la Administración Pública debe procurar que la calificación de la
infracción se corresponda con la gravedad de los hechos. Por tanto, si una in-
fracción de un empleado público, que en principio pueda ser calificada como
grave, se produce en circunstancias que podrían llegar a atenuarla, la Adminis-
tración deberá valorar la situación y calificarla como leve. Por lo tanto, es ne-
cesario que la calificación de las infracciones y sanciones y su aplicación al
caso concreto sea la idónea, necesaria y que se trate de una medida equilibrada
o ponderada. Esto es, sería contrario al principio de proporcionalidad imponer
una sanción grave para una infracción leve o clasificar como muy grave un in-
cumplimiento leve.
El art. 95.3 del EBEP establece estos elementos de ponderación en lo que
se refiere a las infracciones, haciéndolo el art. 96.3 en cuanto a las sanciones.
En el primer caso se atenderá al grado en que el empleado público haya vulne-
rado la legalidad, la gravedad de los daños causados al interés público, al patri-
monio o a los bienes de la Administración o de los ciudadanos y al descrédito
para la imagen pública de la Administración. En el caso de las sanciones, se
atenderá al grado de intencionalidad, descuido o negligencia que se revele en la
conducta, al daño al interés público, la reiteración o reincidencia y el grado de
participación. Por tanto, criterios objetivos y criterios subjetivos. Aunque quizá
se echa de menos algún otro elemento de valoración como es el caso de las
circunstancias personales del trabajador, su experiencia, antigüedad o forma-
ción, entre otros.
El principio de culpabilidad establece que no podrá haber responsabilidad
disciplinaria de un trabajador si este no ha actuado de forma culpable. Un ele-
mento que se utiliza como requisito necesario para apreciar que existe una in-
266
riesgos laborales
fracción y como baremo para medir su gravedad. Se trata de una intencionali-

dad que, tal y como establece el EBEP, no debe ser necesariamente en grado de
dolo siendo suficiente la negligencia o falta de diligencia y cuidado suficientes.
Precisamente, esa diferencia entre una y otra determinará el alcance de la san-
ción.
4.2.2. Régimen de faltas disciplinarias de los empleados públicos: la escasez

de faltas relacionadas con la seguridad y salud laboral
El art. 95 EBEP establece una tipificación de las infracciones muy graves

entre las que, como se ha señalado, no se encuentra la referida a la seguridad y
salud laboral, o por lo menos no de forma expresa y directa. Esta ausencia de
tipificación se solventa por dos vías: tanto por la interpretación que se realiza
de distintos preceptos del propio EBEP; como por la remisión que los arts. 93 y
95 EBEP realizan a la legislación laboral, convenios colectivos y leyes de la
función pública.
Por lo que se refiere a la primera vía, la interpretación de los diferentes pre-
ceptos del EBEP, los deberes de los empleados públicos se recogen en los
arts. 52 y ss. EBEP y es el art. 54.9 el que establece el deber de observar las
normas sobre seguridad y salud laboral; pero lo hace en forma de principio de
conducta cuya finalidad es la interpretación y aplicación del régimen discipli-
nario de estos sujetos (art. 52 EBEP). Por tanto, la comisión de cualquiera de
las faltas establecidas en el EBEP, o en cualquier otra norma, será interpretada
a la luz de esta obligación de cumplimiento de la normativa preventiva por
parte de los empleados públicos. Aunque en principio esto hace que el principio
de tipicidad se aplique de forma muy flexible, esta técnica de remisión o de
utilización de conceptos jurídicos indeterminados, no siendo la más idónea, es
admitida por el Tribunal Constitucional (STC 151/1997, de 29 de septiembre
(RTC 1997\151)).
Así pues, se observa cómo determinadas faltas de las establecidas en el
art. 95 EBEP que, en principio, nada tienen que ver con la seguridad y salud
laboral pueden tener relación con ella al vincularse con ese principio de con-
ducta. Se trata, por ejemplo, del abandono del servicio o de no hacerse cargo
voluntariamente de las tareas o funciones que se tienen encomendadas; del no-
torio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo
o de las funciones encomendadas; de la desobediencia abierta a las órdenes o
instrucciones de un superior, salvo que constituyan infracción manifiesta del
Ordenamiento Jurídico o del acoso laboral que, como se decía con anterioridad,
ha sido declarado por la jurisprudencia en repetidas ocasiones como constituti-
vo de accidente de trabajo o enfermedad profesional.
De igual modo, habrá que tener en cuenta el último apartado del art. 95
EBEP que se remite, para completar el elenco de infracciones, a las Leyes apro-
267
badas por las Cortes Generales y a los Convenios Colectivos del personal labo-
ral de las distintas Administraciones Públicas. Es la segunda vía de compensa-
ción de la ausencia de tipificación de las infracciones en materia preventiva que
se mencionaba anteriormente. Así pues, para el personal laboral, estas faltas,
como se verá posteriormente, se completan con los convenios colectivos y la
legislación laboral, incluido el art. 54 ET que regula el despido disciplinario,
únicamente aplicable para supuestos muy graves, y al art. 5 ET que establece,
entre los deberes de los trabajadores, el del cumplimiento de las normas sobre
seguridad y salud laboral. Y, en el caso de los funcionarios, en virtud del prin-
cipio de colaboración reglamentaria, por el RD 33/1986, siempre que no realice
un desarrollo ultra vires de lo establecido en el EBEP, aunque en este sentido
existe alguna duda suscitada por la STSJ de Valencia de 28 de julio de 2010
(JUR 2010\397823).
Por todo ello, es necesario analizar cuáles son las faltas disciplinarias muy
graves, graves y leves que recoge la restante normativa. En este sentido, es ne-
cesario diferenciar entre los funcionarios públicos y el personal laboral.
En el caso de los funcionarios, como se ha visto, el régimen de infracciones
muy graves será el recogido por el EBEP, complementado, en tanto no exista
desarrollo reglamentario, por el RD 33/1986, de 10 de enero, por el que aprueba
el Reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios de la Administra-
ción del Estado y que regula un sistema de infracciones y sanciones aunque es
escaso y que hasta la aprobación del EBEP tenía consideración de regulación
básica. En cuanto a las faltas graves y leves, se aplicará el mencionado RD, si
bien su catálogo de infracciones es considerado como una referencia que puede
ser modificada por las CCAA y los entes locales.
No obstante, el RD 33/1986 no contiene referencias a la materia preventiva
ya que no hay ningún tipo de infracción específica en materia de seguridad y
salud laboral. Para solucionar este problema de nuevo hay que recurrir a las
vías señaladas anteriormente: bien a través del conocido sistema de aplicación
del principio de conducta del art. 54 EBEP, que hace referencia a la observancia
de las normas de seguridad y salud laboral y, por tanto, aplicando otras faltas
indirectas a estas situaciones; bien a través del establecimiento por parte de las
CCAA o de los entes locales de infracciones graves o leves en esta materia.
En todo caso, la vía más correcta de imputación de responsabilidad discipli-
naria en materia de seguridad y salud laboral a un funcionario público será el
desarrollo por la normativa autonómica o local. No obstante, es poco común
encontrar referencias a la prevención de riesgos en este tipo de normas, con
excepción, si acaso, del acoso laboral (como es el caso del Acuerdo para el
personal funcionario del ayuntamiento de Valladolid (Res. 25 de enero de 2010;
BOP Valladolid de 10 de febrero de 2010)). Ante esta ausencia de referencias,
mayoritariamente habrá que acudir a las técnicas señaladas anteriormente de
tipificación flexible aplicando infracciones que no están inicialmente pensadas
para este tipo de situaciones. Es el caso de la «falta de obediencia debida a los
268
riesgos laborales
superiores y autoridades» o «la tolerancia de los superiores respecto de la comi-

sión de faltas muy graves o graves de sus subordinados» como faltas graves
(art. 7) o «el incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario,
siempre que no deban ser calificados como falta muy grave o grave» como
falta leve (art. 8).
Por lo que se refiere al personal laboral, la aplicación de la responsabilidad
disciplinaria en materia de prevención de riesgos laborales es también escasa.
Las concretas infracciones en la materia deben buscarse en el EBEP así como
en el ET y en los convenios colectivos, tal y como se establece en la norma. En
este sentido, es de señalar la importancia, para las faltas muy graves, de las re-
cogidas en el art. 54 ET que por lo general suelen ir en la línea del EBEP. Por
lo que se refiere a las infracciones graves y leves, hay que acudir a la tipifica-
ción de las mismas en los CCol del personal laboral de la Administración Pú-
blica, ya sea en el ámbito de la AGE o en ámbitos más reducidos.
No obstante, por lo general estos Convenios tampoco suelen prestar mucha
atención a la materia preventiva, por lo que de nuevo hay que acudir a la apli-
cación indirecta de las restantes infracciones. En todo caso, lo habitual es que
esta tipificación, cuando existe, sea como falta grave o muy grave y no como
leve. Es el caso del CCol. Único para el personal laboral de la AGE (Res. de 3
de noviembre de 2009; BOE 12 noviembre de 2009) o, en el ámbito local, del
CCol para el personal laboral del Ayuntamiento de Valencia (Anuncio de 9 de
febrero de 2012; BOPV de 2 de marzo de 2012).
4.2.3. Régimen de sanciones disciplinarias de los empleados públicos
Cuando un empleado público comete una infracción de las señaladas ante-

riormente, procederá la imposición de una sanción. De igual modo que en el
caso de las infracciones, las sanciones se gradúan en función de tres categorías
de gravedad: leve, grave y muy grave. Aquí será fundamental el respeto del
principio de proporcionalidad. Así pues, será necesario que la gravedad de la
sanción sea acorde con la de la infracción (de este modo nunca podrá imponer-
se una sanción grave para una falta leve), y que la concreta medida sancionado-
ra se ajuste a la gravedad con que se le ha calificado. Una proporcionalidad que,
como se ha visto, sigue una serie de criterios establecidos en el art. 96.3 EBEP.
A ello se añade que, ante una infracción, debe imponerse la sanción más ade-
cuada de entre todas las que están calificadas con el mismo nivel de gravedad.
Por ejemplo, es posible que, ante una concreta infracción, sea más adecuada la
sanción de suspensión que de separación del servicio, pudiendo ser las dos ca-
lificadas como muy graves.
El catálogo de sanciones se encuentra recogido de forma general en el
art. 96 EBEP. Sin embargo, este artículo no diferencia entre los distintos niveles
de gravedad de las sanciones ni tampoco distingue entre los diferentes emplea-
269
dos públicos. Por otra parte, no establece un listado cerrado de sanciones. Todo
ello hace que sea necesario acudir a normas que complementen este listado.
El EBEP hace referencia a las siguientes sanciones: separación del servicio
de los funcionarios que, en el caso de los funcionarios interinos, comportará la
revocación de su nombramiento y que solo podrá sancionar la comisión de fal-
tas muy graves; despido disciplinario del personal laboral, que solo podrá san-
cionar la comisión de faltas muy graves y comportará la inhabilitación para ser
titular de un nuevo contrato de trabajo con funciones similares a las que se
desempeñaban; suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso
del personal laboral, con una duración máxima de 6 años; traslado forzoso, con
o sin cambio de localidad de residencia, por el período que en cada caso se es-
tablezca; demérito, que consistirá en la penalización a efectos de carrera, pro-
moción o movilidad voluntaria; apercibimiento; cualquier otra que se establez-
ca por Ley. Así pues, el catálogo de sanciones establecido en el EBEP no
distingue entre los diferentes tipos de empleado público y tampoco diferencia
en función de la gravedad de las infracciones. Por ejemplo, regula el despido
disciplinario, propio del personal laboral, junto con la separación del servicio,
propio de los funcionarios. Y estas, que son sanciones muy graves, las regula
junto a las leves.
En el caso de las infracciones en materia de seguridad y salud laboral, la
escasez de tipificación hace que puedan calificarse como infracción muy grave,
grave o leve, siempre teniendo en cuenta como elementos de valoración los
criterios de graduación de las infracciones que se mencionaban anteriormente.
Por ello es necesario tener en cuenta también las tres posibilidades en cuanto a
las sanciones. Puesto que el EBEP establece una cláusula abierta de sanciones
«cualquier otra que se establezca por Ley», debe de nuevo acudirse, en el caso
de los funcionarios, al RD 33/1986, y, en el del personal laboral, a los conve-
nios colectivos. Además, en determinadas ocasiones será posible adoptar medi-
das de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final como
puede ser el caso de la suspensión provisional.
Por lo que se refiere a los funcionarios, el RD 33/1986 establece de forma
general el catálogo de sanciones en sus arts. 14 y ss., fijando como sanciones
muy graves la separación del servicio; la suspensión de funciones por un tiem-
po no superior a seis años ni menor de tres, no suponiendo necesariamente la
pérdida del puesto de trabajo si la suspensión firme no excede del periodo en
que el funcionario permaneció en suspensión provisional; el traslado con cam-
bio de residencia, no pudiendo el funcionario obtener nuevo destino por ningún
procedimiento en la localidad desde la que fue trasladado durante tres años. No
obstante, las dos últimas también pueden emplearse como sanciones graves,
por lo cual será necesario tener en cuenta los criterios de graduación de las
sanciones, recogidos expresamente en el art. 96 EBEP.
Son quizá las sanciones muy graves precisamente las que mayor interés re-
visten por su particularidad. Así, la separación del servicio no conlleva única-
270
riesgos laborales
mente la pérdida de la condición de funcionario público sino también la impo-

sibilidad de un nuevo acceso a la función pública. La suspensión de funciones
se encuentra regulada, por su parte, en el art. 96.1.c) y desarrollada en el art. 90
EBEP en cuanto situación administrativa del funcionario. Los efectos de esta
sanción serán la privación del ejercicio de sus funciones y de los derechos inhe-
rentes a dicha condición. Además, si es superior a seis meses, tiene como con-
secuencia la pérdida del puesto de trabajo. Por otra parte, el art. 96.1.c) EBEP
establece que la duración máxima de esta suspensión será de seis años mientras
que el RD 33/1986 establece un mínimo de tres años. Este límite mínimo hay
que entender que no es aplicable de acuerdo con la disposición final 4.3 EBEP.
De igual modo, se diferencia entre suspensión provisional y firme, pudiendo
imponerse esta como una medida cautelar mientras se tramita un expediente
disciplinario o un procedimiento judicial.
Por lo que se refiere a las sanciones graves, como se ha dicho, el EBEP no
hace ninguna diferencia entre la calificación de las sanciones que recoge. Por
ello también debe hacerse de nuevo referencia a las recogidas en el mencionado
RD 33/1986 que contempla la suspensión de funciones. Una sanción que, junto
con el traslado con cambio de residencia, solo puede ser impuesta en caso de
sanciones graves o muy graves. En este último caso, el funcionario no podrá
obtener nuevo destino por ningún procedimiento en la localidad desde la que
fue trasladado durante un año.
En cuanto a las sanciones leves, el RD 33/1986 contempla únicamente el
apercibimiento leve.
Visto el régimen de sanciones de los funcionarios, corresponde ahora men-
cionar el del personal laboral. En este caso, el RD 33/1986 no se aplica sino que
serán de aplicación el EBEP y, complementariamente, los convenios colectivos
de aplicación. En este caso no existen especiales diferencias con el régimen de
los funcionarios a salvo de las necesarias adaptaciones a su cualidad de perso-
nal laboral y no funcionarial.
En todo caso, de entre todas las sanciones, resulta de interés hacer una men-
ción en especial a una de las sanciones establecidas por el EBEP. Se trata del
despido disciplinario, cuyo régimen experimenta ciertas variaciones respecto al
personal laboral del ámbito privado lo que ha llevado a suscitar dudas de cons-
titucionalidad. Se trata de las previsiones establecidas en el art. 96.2 EBEP.
En el régimen general del despido disciplinario, el ET establece que, en el
caso de que el mismo sea declarado improcedente, la consecuencia puede ser de
dos tipos: bien la extinción del contrato con indemnización al trabajador
de treinta y tres días de trabajo por año de servicio con el límite de veinticuatro
mensualidades, bien la readmisión del trabajador despedido. Esta elección co-
rresponde al empresario con excepción de los representantes de los trabajadores
o cuando el CCol de aplicación atribuya este derecho de opción a los demás
trabajadores. No obstante, el art. 96.2 EBEP establece que «procederá la readmi-
271
sión del personal laboral fijo cuando sea declarado improcedente el despido
acordado como consecuencia de la incoación de un expediente disciplinario por
la comisión de una falta muy grave». Por tanto, para el personal fijo, y exclusi-
vamente el fijo, la readmisión en caso de despido será la única consecuencia del
despido disciplinario sin que quepa la opción de elección al empleador, esto es,
a la Administración Pública. Una diferencia de tratamiento respecto al resto de
personal laboral que hace que determinadas cláusulas de algunos convenios co-
lectivos resulten inaplicables tras la entrada en vigor del EBEP. Como aspectos
positivos de esta previsión del EBEP, pueden mencionarse los siguientes: el
hecho de que esta cláusula contribuye a velar por la estabilidad del empleo y
el que se ajusta más a los principios de actuación de las Administraciones Públi-
cas que no permiten los gastos injustificados. Un despido improcedente lo es,
por lo que pagar una indemnización por un despido incorrecto no se ajustaría a
estos principios. En cambio, como aspectos negativos pueden señalarse que se
quita poder de decisión al trabajador; que solo se aplica al despido disciplinario
improcedente pero parece que no es aplicable al despido por causas objetivas; y
la diferencia de tratamiento entre los contratados fijos y temporales.
4.2.4. Extinción de la responsabilidad disciplinaria
El RD 133/1986 establece también los supuestos en que la responsabilidad

disciplinaria de los funcionarios públicos desaparece. Está regulada por el art. 19
que finja las siguientes circunstancias: el cumplimiento de la sanción; la muerte;
la pérdida de la condición de funcionario del inculpado, por las causas previstas
en el art. 63 EBEP; la prescripción de la falta o de la sanción, cuyo régimen se
contempla en el art. 97 EBEP; el indulto y la amnistía. En el caso del personal
laboral, también será necesario tener presente el régimen de prescripción de las
infracciones establecido en el mismo art. 97 EBEP, así como, naturalmente,
causas como la muerte o la pérdida de condición de empleado público.
5. EL CONTROL Y LA IMPOSICIÓN DE MEDIDAS CORRECTORAS

DE LOS INCUMPLIMIENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
Uno de los debates fundamentales referidos al tema de la responsabilidad de

la AP en materia preventiva gira en torno a la responsabilidad de tipo adminis-
trativo. Este tipo de responsabilidad deriva del incumplimiento de la normativa
preventiva y se penaliza en vía administrativa por los órganos del poder ejecu-
tivo de la propia Administración, configurándose como un instrumento funda-
mental de control.
Su regulación, al menos en el ámbito privado, se encuentra en los arts. 11 a
13 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba
272
riesgos laborales
el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social

(LISOS). Las sanciones administrativas puede ser de diferentes tipos, como son
las económicas, restrictivas de derechos (por ejemplo, las medidas cautelares)
o accesorias (como la pérdida de ayudas). Esta responsabilidad administrativa
es, en realidad, la única sobre la que la LPRL y LISOS establecen una regula-
ción completa y autosuficiente, dejando el resto de responsabilidades y sancio-
nes reguladas por sus legislaciones específicas.
Se trata de una responsabilidad con caracteres muy especiales, entre los que
destacan no requerir la existencia de un daño; cuasiobjetiva, es decir, no le
otorga especial relevancia a la culpa del sujeto infractor; o ser de naturaleza
jurídica pública ya que, entre otras cosas, es el propio Estado el que impone las
sanciones correspondientes a las infracciones cometidas. Precisamente este úl-
timo carácter es lo que hace que su aplicación a la Administración Pública sea
peculiar puesto que, en la hipótesis que aquí se está considerando, es la propia
Administración Pública la empleadora que comete la infracción. Ello unido a la
actuación de toda la Administración con personalidad jurídica única y a la pro-
hibición de las autosanciones hace que este tipo de responsabilidad no sea apli-
cable en el presente caso.
Tampoco cabe la imposición de sanciones entre Administraciones Públicas
diferentes porque, aunque parece que el riesgo de autosanción desaparece, se
afecta a la autonomía de las Administraciones autonómicas y locales (arts. 137,
140, 141, 143 y ss. CE). Además, como argumentos añadidos a los anteriores,
se sostiene que el imponer una sanción a la Administración es ineficiente pues
el impacto económico es menor que en el caso de la empresa privada; o que la
disminución presupuestaria que supone puede llevar a un cumplimiento menos
eficiente de su función. En todo caso, lo cierto es que esta exclusión puede ser
sometida crítica por cuanto, en el caso del personal laboral, la Administración
actúa desprovista de imperium, esto es, como empresario o asimilado. En todo
caso, la principal dificultad reside en la coincidencia del sujeto infractor y del
sancionador. Por este motivo el art. 45 LPRL establece al respecto que, «en el
ámbito de las relaciones del personal civil al servicio de las Administraciones
Públicas, las infracciones serán objeto de responsabilidades a través de la impo-
sición, por resolución de la autoridad competente, de la realización de las me-
didas correctoras de los correspondientes incumplimientos, conforme al proce-
dimiento que al efecto se establezca».
Por tanto, en el caso de que se produzca un incumplimiento en materia pre-
ventiva en el ámbito de la Administración, lo que procederá es la imposición de
medidas correctoras que consisten en una serie de medios que la Inspección de
Trabajo establece para corregir una situación en la que se incumplen las obliga-
ciones preventivas. Por tanto, aunque no se pueda aplicar la responsabilidad
administrativa, este sistema consiste en la actuación de un órgano como es la
Inspección de Trabajo que trata de obligar a la Administración de que se trate
para que adopte las medidas adecuadas de prevención, constituyendo una espe-
273
cie de control interno de la Administración Pública. Por tanto, la normativa a

aplicar no será la propia de este ámbito, en esencia la LISOS, sino la normativa
sobre procedimiento administrativo y de actuación de la Inspección de Trabajo.
Además de lo anterior, también son de aplicación las normas referidas a las me-
didas de requerimiento y paralización del trabajo, de acuerdo con lo previsto en
los arts. 43 y 44 LPRL, pero que pueden llegar a producir problemas al entre-
mezclarse, por razón de la identidad del órgano competente para adoptarlas, con
el procedimiento establecido en el art. 45 LPRL y su reglamento de desarrollo.
El propio art. 45 LPRL establece, para el ámbito de la AGE, una serie de
principios que regirán el procedimiento de imposición de estas medidas. Se
trata de un procedimiento que se iniciará por el órgano competente de la Inspec-
ción de Trabajo por orden superior, a iniciativa propia o a petición de los repre-
sentantes del personal; tras su actuación la Inspección efectúa un requerimiento
sobre las medidas a adoptar, determinando el plazo de ejecución de las mismas,
del que se dará traslado a la unidad administrativa inspeccionada a efectos de
formular alegaciones. Estos requerimientos se deberán dirigir al que, en cada
caso, sea el responsable de la prevención en la Administración correspondiente.
Así, por ejemplo, en el caso de la AGE, habrá que estar al sujeto que el plan de
prevención prevea como responsable; en caso de discrepancia entre los Minis-
tros competentes como consecuencia de la aplicación de este procedimiento, se
elevarán las actuaciones al Consejo de Ministros para su decisión final.
Con esa base legal el procedimiento ha sido desarrollado por el Real Decreto
707/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre el procedi-
miento administrativo especial de actuación de la Inspección de Trabajo y para
la imposición de medidas correctoras de incumplimientos en materia de preven-
ción de riesgos laborales en el ámbito de la AGE, modificado por el Real Decre-
to 464/2003, de 25 de abril. De acuerdo con el art. 2.1 RD 707/2002 y el art. 45
LPRL este tipo de medidas se aplicará tanto a los funcionarios como al personal
laboral. Además, se establece, a partir de la reforma realizada por el RD
464/2003, de 25 de abril, que las Administraciones Públicas de las CCAA y
entidades locales pueden establecer sus propios procedimientos, operando por
tanto como norma básica en cuanto al personal laboral y como norma supletoria
o de referencia para los funcionarios o el personal estatutario, siendo para ellas
el RD 707/2002 sólo una norma de referencia. De igual modo, el art. 2.3
RD 707/2002 establece los sujetos excluidos como es el caso de las entidades
públicas empresariales, las policías o los centros y establecimientos militares.
El procedimiento establecido por el RD 707/2002 se inicia por la Inspec-
ción de Trabajo, tal y como establece el propio art. 45 LPRL, de oficio ya sea
por orden superior, a iniciativa propia o a petición de los representantes de los
trabajadores que, en todo caso, tendrán que haber intentado solventar de for-
ma previa el asunto ante el responsable del centro. Se trata de un procedi-
miento especial que no se rige, por tanto, por las normas habituales del pro-
cedimiento de la Inspección de Trabajo. Una vez iniciado el procedimiento,
274
riesgos laborales
posteriormente, se inicia la fase de desarrollo o instrucción que consiste en la

actividad de investigación por la Inspección de Trabajo que se sustancia a tra-
vés de la realización de visitas a la instancia administrativa afectada. Unas visi-
tas que se desarrollan de igual modo que en los casos de las empresas privadas
pero que no requieren preaviso, como se encargó de precisar la STS (Sala de lo
Contencioso-Administrativo) de 10 de febrero de 2003 (RJ 2003\2262).
En caso de existir infracción, se efectúa una propuesta de requerimiento
para subsanar las deficiencias y no un acta de infracción, que es el procedimien-
to habitual de la Inspección de Trabajo, y que es la fase de terminación. En esta
propuesta de requerimiento se exponen las irregularidades, las medidas que
deben adoptarse y su plazo de ejecución, de un modo equiparable al requeri-
miento previsto en el art. 43 LPRL. No obstante, a diferencia del requerimiento
de este precepto que es una fase previa a la sanción administrativa, el requeri-
miento del art. 45 LPRL es menos eficiente al no tener la misma consecuencia
posterior en caso de incumplimiento, cual es la sanción. Esta ineficacia se ve en
las siguientes fases del procedimiento ya que, a partir de la comunicación de la
propuesta de requerimiento, se abre un plazo de alegaciones. Si no se realiza
ninguna, la propuesta deviene definitiva y se deben adoptar las medidas esta-
blecidas por la Inspección de Trabajo. En caso de existir alegaciones, se puede
realizar un requerimiento definitivo y, en caso de no cumplimentarse, se eleva
a la autoridad competente para que remita el expediente con la propuesta perti-
nente a la subsecretaría del Ministerio de Empleo que, a su vez lo remitirá, si no
se cumplen las medidas, al Consejo de Ministros. A este órgano le corresponde
la decisión final. En el caso de que el empleado público se muestre en desacuer-
do con las medidas establecidas por la Administración, podrá acudir a la vía
judicial que se sustanciará en el orden jurisdiccional social.
Todo este procedimiento en el que, ante los incumplimientos de la Adminis-
tración Pública, se va subiendo de instancias hasta llegar al Consejo de Minis-
tros, hace que, en la práctica, sea poco habitual que se llegue a estos extremos.
De forma que estos requerimientos de la Inspección de Trabajo no son de gene-
ral cumplimiento, lo que lleva a revalorizar el papel del resto de responsabilida-
des en que puede incurrir la Administración y que han sido analizadas en este
capítulo.
275
Capítulo 8
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y
REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES
DEL EMPLEADO PÚBLICO EN EL ÁMBITO DE
LA SEGURIDAD SOCIAL

Profesora Titular de Derecho del Trabajo
SUMARIO: 1. Consideraciones generales: ámbito objetivo y subjetivo de aplica-

ción en el tratamiento preventivo y reparador de los riesgos profesionales.
1.1. Delimitación del ámbito objetivo de aplicación: las prestaciones. 1.2. Delimitación
del ámbito de aplicación subjetivo: el empleado público y su distinto encuadramiento
en el Sistema de Seguridad Social.–2. El tratamiento preventivo y reparador de los
riesgos profesionales desde la perspectiva de la Seguridad Social de los empleados
públicos integrados en el Régimen General. 2.1. Delimitación del concepto de riesgo
profesional en el marco de la prevención y reparación del daño por parte de la Seguri-
dad Social. 2.2. El valor de las presunciones legales en la calificación de la naturaleza
profesional del riesgo a efectos de tutela social. 2.3. Mecanismos de tutela previstos
desde el Régimen General de Seguridad Social: las prestaciones. 2.3.1. La prevención
de los riesgos profesionales y sus prestaciones. 2.3.2. La Administración como respon-
sable en el ámbito de la prevención: el recargo de prestaciones. 2.3.3. La reparación de
los riesgos profesionales y sus prestaciones.–3. El tratamiento reparador y preventi-
vo de los riesgos profesionales desde la perspectiva de la Seguridad Social de los
empleados públicos integrados en el Régimen Especial de Funcionarios Públicos.
3.1. Delimitación del concepto de riesgo profesional: concepto de accidente en acto de
servicio y de enfermedad en acto de servicio. 3.2. Mecanismos de prevención y repara-
ción de los riesgos profesionales: las prestaciones. 3.2.1. Las prestaciones reparadoras
del sistema de clases pasivas: las pensiones extraordinarias. 3.2.2. Prestaciones preven-
tivas: los subsidios del Mutualismo Administrativo.
277
1. CONSIDERACIONES GENERALES: ÁMBITO OBJETIVO Y

SUBJETIVO DE APLICACIÓN EN EL TRATAMIENTO
PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS
PROFESIONALES
Las prestaciones del Sistema de Seguridad Social se caracterizan por cum-

plir una doble función. De un lado, la de sustituir las rentas dejadas de percibir
cuando se trata de dar cobertura a quien, con carácter previo a encontrarse en la
situación de necesidad protegida, ha desarrollado una actividad profesional (la-
boral o no, asalariada o autónoma) o un desempeño profesional asimilado al
trabajo a efectos de Seguridad Social. Se trata de las denominadas prestaciones
de nivel contributivo o profesional. De otro lado, y en clara contraposición con
la exigencia de profesionalidad que caracteriza a las prestaciones de nivel con-
tributivo, las prestaciones de nivel no contributivo o asistencial realizan la fun-
ción de compensar la carencia de recursos económicos del sujeto protegido
sobre la base de la existencia de una situación real de necesidad económica y
con independencia de si tal sujeto realiza o no, o lo ha hecho anteriormente,
alguna actividad profesional.
Es evidente que, si el objeto de este capítulo es abordar el tratamiento re-
parador y preventivo de los riesgos profesionales en el ámbito de la Seguridad
Social, de los dos grupos de prestaciones descritos (que corresponden a nive-
les diferenciados de protección del Sistema de Seguridad Social) solo resulta
de interés el que alberga a las prestaciones de naturaleza contributiva. Pero es
más, dentro de este, solo interesan aquellas para las que resulte relevante que
la causa que las origina sea de tipo profesional o relacionada de forma directa
con el trabajo; lo que se basa en la diferenciación que existe, a efectos de la
Seguridad Social, entre riesgos comunes –accidente no laboral y enfermedad
común– y riesgos profesionales –accidente de trabajo y enfermedad profesio-
nal–.
1.1. Delimitación del ámbito objetivo de aplicación: las prestaciones
El art. 38 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se

aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social (en lo suce-
sivo, LGSS) establece una correspondencia entre las situaciones protegidas y
las prestaciones, esto es, entre las situaciones de necesidad o contingencias (en
terminología de Seguridad Social) que la ley considera merecedoras de protec-
ción y la forma de tutelarlas, normalmente mediante medidas de naturaleza
económica, que son las prestaciones. Se habla entonces de:
278
el tratamiento preventivo y reparador de los riesgos profesionales del empleado
público en el ámbito de la seguridad social
CONTINGENCIA PRESTACIONES
– Incapacidad temporal para el trabajo – Subsidio económico
– Maternidad/Paternidad – Subsidio económico
– Riesgo durante embarazo y durante lac- – Subsidio económico
tancia – Pensión económica vitalicia
– Incapacidad permanente para el trabajo – Pensión económica vitalicia
– Jubilación – Pensión económica (vitalicia o tempo-
– Muerte y supervivencia ral)
– Desempleo – Subsidio económico
– Cargas familiares – Subsidio económico
– Invalidez y jubilación no contributiva – Pensión vitalicia
Teniendo en cuenta estas equivalencias, la naturaleza profesional del riesgo

solo se predica respecto de algunas de las contingencias contempladas en el
citado art. 38 LGSS. En concreto, cuando se trate de situaciones de necesidad
que supongan una alteración de la salud que inhabilite al trabajador para poder
seguir desempeñando su actividad profesional, en su doble vertiente temporal y
permanente; o de aquellas otras vinculadas a la muerte del trabajador y que
originan derechos derivados respecto de quienes son sus causahabientes. Pero
es obvio que estas situaciones de necesidad (o contingencias) pueden ser causa-
das por un accidente o una enfermedad que tanto pueden ser profesionales
como comunes, por lo que la profesionalidad deberá restringirse a las causadas
directa o indirectamente por el trabajo. En cuanto al resto de las contingencias,
aunque pertenezcan al nivel profesional o contributivo de prestaciones, carecen
de relevancia desde el punto de vista preventivo puesto que se causan bien por
decisión del sujeto (el caso de la jubilación, la maternidad o la paternidad) o
por voluntad de un tercero (como sucede en el caso de la prestación por desem-
pleo). Sólo habría que advertir que, como se tendrá ocasión de constatar, en
relación con los funcionarios públicos integrados en su Régimen Especial de
Seguridad Social, la contingencia de jubilación protege situaciones de necesi-
dad que se refieren tanto al abandono definitivo de la actividad profesional
como a la incapacidad o inutilidad derivada de acto de servicio que sí es rele-
vante desde el punto de vista preventivo.
Ahora bien, junto a las prestaciones descritas cuyo único objetivo es el de
servir de instrumento para reparar el daño causado por el accidente o la enfer-
medad, no hay que olvidar la existencia de otras prestaciones, también ubicadas
en el Sistema de Seguridad Social, pero cuyo propósito no es, únicamente, el de
reparar un daño, sino también el de prevenirlo. Es lo que sucede con las contin-
gencias directamente provocadas por la incompatibilidad entre la prestación de
servicios y la situación de embarazo de la mujer trabajadora, extensible también
a los supuestos en los que esa incompatibilidad se mantenga durante el periodo
posterior de lactancia natural. Se trata de dos prestaciones de naturaleza profe-
sional, causadas por circunstancias directamente relacionadas con la seguridad
y la salud en el trabajo, pese a no ser propiamente, en ninguno de los dos casos,
279
un accidente de trabajo (en adelante, AT) o una enfermedad profesional (en lo

sucesivo, EP), conforme al contenido de los arts. 115 y 116 LGSS; sin embar-
go, su tratamiento en estos términos no es sino consecuencia directa de la co-
mentada vinculación que estas prestaciones guardan con el trabajo y con las
condiciones de seguridad o salud en las que se desarrolla.
No por casualidad el contrato de trabajo, o la prestación de servicios de la
funcionaria, se suspende en estos casos cuando existe una incompatibilidad
constatada, desde el punto de vista de la seguridad y la salud laboral, entre el
trabajo y la condición de embarazada. Juicio que es extensible a la incompati-
bilidad en un periodo de nueve meses tras el parto, entre las condiciones de
trabajo y la salud de la madre en la medida en que ella es la fuente de alimenta-
ción natural de su hijo; o con la propia salud del hijo que puede quedar afectado
por el hecho de la lactancia natural que, a tal efecto, se considera un posible
vehículo de la incidencia negativa de las condiciones de trabajo sobre la salud
del hijo lactante. Algo semejante sucede con los periodos de observación en los
casos de enfermedades profesionales donde la prestación económica de la Se-
guridad Social se justifica sobre la base de una medida preventiva como es
comprobar, y evitar en el futuro, el grado de impacto de la enfermedad profe-
sional en la salud del trabajador.
Pues bien, a partir de la dualidad antes apuntada, y teniendo en cuenta que
todas estas prestaciones participan de la naturaleza profesional del riesgo, el
análisis que sigue se organiza diferenciando entre las prestaciones del Sistema
de Seguridad Social cuyas causas, aunque relacionadas con la organización
productiva y sus condiciones, tienen una finalidad estrictamente reparadora del
daño y aquellas otras que, causadas por factores directamente vinculados con
las condiciones de trabajo, tienen una finalidad directa de evitación o de pre-
vención del mismo, aunque también cumplan una función reparadora al susti-
tuir mediante subsidios económicos la carencia de recursos que la evitación del
riesgo provoca al apartar a la mujer, o al trabajador amenazado de enfermedad
profesional, del desempeño normal de su actividad.
PRESTACIONES REPARADORAS DEL PRESTACIONES PREVENTIVAS Y

DAÑO REPARADORAS
– Incapacidad temporal y permanente – Riesgo durante el embarazo y la lactancia
– Lesiones permanentes no invalidantes – Periodos de observación de la enferme-
– Muerte y supervivencia dad profesional
Delimitación del ámbito de aplicación subjetivo: el empleado público

1.2.
y su distinto encuadramiento en el Sistema de Seguridad Social
Delimitado pues el ámbito objetivo de análisis –los mecanismos articulados

desde el Sistema de Seguridad Social para prevenir y reparar los daños relacio-
280
nados u ocasionados por el trabajo– se observa, no obstante, que la cobertura

ofrecida por el Sistema de Seguridad Social no siempre es la misma. Una dis-
paridad que coincide con la diversidad que igualmente caracteriza al colectivo
de empleados públicos a efectos de su protección social ya que, dentro de este
amplio colectivo, conviven funcionarios (de carrera e interinos), personal labo-
ral (por tiempo indefinido o temporal), y eventual (art. 8 de la Ley 7/2007, de
12 de abril, Estatuto Básico del Empleado Público, en lo sucesivo EBEP). Lo
que ha servido para justificar que unos y otros reciban distinto tratamiento den-
tro del ámbito de la protección social habida cuenta su diferente encuadramien-
to dentro del Sistema de Seguridad Social.
En efecto, teniendo en cuenta el tipo de relación que estos sujetos mantienen
con quien ostenta la condición de empleador (la Administración Pública), en el
caso de los funcionarios públicos de carrera, cuya relación con la administra-
ción es estatutaria (art. 9 EBEP), dicho encuadramiento, en principio, habría de
ser en alguno de los regímenes especiales de seguridad social de los funciona-
rios públicos previstos en el art. 7.1,e) LGSS. En el supuesto de los funcio
narios interinos, cuyo nombramiento está justificado por razones de necesidad
y urgencia (art. 10 EBEP), su encuadramiento se ha producido siempre en el
Régimen General de la Seguridad Social (art. 7.1, a) LGSS), esto es, en el régi-
men propio de los trabajadores asalariados. Por lo que hace al personal laboral,
y dada su condición de trabajadores asalariados por cuenta de las Administra-
ciones Públicas con las que han celebrado un contrato de trabajo, quedan como
también encuadrados en el Régimen General de la Seguridad Social (en adelan-
te, RG), de conformidad con el art. 7.1,a) LGSS. De este modo, mientras que en
el caso de los trabajadores asalariados el hecho de que la figura del empleador
revista la condición de pública no diferencia los mecanismos de tutela del Sis-
tema de Seguridad Social respecto del resto de trabajadores asalariados, no
cabe decir lo mismo en relación con el colectivo de funcionarios públicos, entre
otras cosas, porque no se trata de trabajadores asalariados aunque desempeñen
sus tareas en situación de subordinación a cambio de una remuneración. En
realidad, no se puede afirmar que técnicamente sean actividades asalariadas, al
menos no desde la óptica de la Seguridad Social; quedando pues la delimitación
del ámbito subjetivo de los regímenes especiales destinados a este tipo de ser-
vidores públicos a lo que a tal efecto disponga la ley.
En este sentido, es fácil apreciar cómo se ha ido produciendo progresiva-
mente un proceso de reducción del ámbito subjetivo de los regímenes especia-
les de funcionarios públicos en claro beneficio del RG, constituyendo en la
actualidad un bloque de sujetos protegidos por este último tan relevante numé-
ricamente que resulta incorrecta la afirmación de que el RG es el régimen de los
trabajadores asalariados mientras que los funcionarios públicos están siempre
adscritos a su propio régimen especial. Cabe recordar que, en la actualidad,
forman parte del campo subjetivo de aplicación del RG: a) los funcionarios en
prácticas que aspiren a incorporarse a Cuerpos o Escalas de funcionarios que no
estén sujetos al Régimen de Clases Pasivas así como los funcionarios de nuevo
281
ingreso de las Comunidades Autónomas (art. 97.2 h) LGSS); b) los funciona-

rios del Estado transferidos a las Comunidades Autónomas que hayan ingresa-
do o ingresen voluntariamente en Cuerpos o Escalas propios de las Comunida-
des Autónomas de destino, cualquiera que sea el sistema de acceso; c) los
funcionarios españoles que, residiendo en territorio nacional, presten servicios
en determinados organismos internacionales con sede en España (en virtud del
RD 317/1985, de 6 de febrero); y d) los funcionarios técnicos del Estado al
servicio de la Sanidad Local que hayan optado por su inclusión en el Régimen
General o no hubiesen hecho expresamente uso de la opción de inclusión en el
Régimen Especial de Funcionarios Civiles del Estado (Ley 14/2000, de 28 de
diciembre).
Pero es más, la incorporación de los funcionarios públicos al RG y su no
inclusión, por tanto, en los regímenes especiales de funcionarios públicos, for-
ma parte de un proceso que sigue avanzando hasta la más que segura inclusión
final de todos los funcionarios públicos en el RG, en paridad, pues, con los
trabajadores asalariados. Lo ha puesto de relieve la reforma que introdujo el
Real Decreto-Ley 13/2010, de 3 diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal,
laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo,
cuando estableció que «con efectos de 1 de enero de 2011 y vigencia indefini-
da, el personal que se relaciona en el artículo 2.1 del Texto Refundido de la Ley
de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987,
de 30 de abril, excepción hecha del comprendido en la letra i) estará obligato-
riamente incluido, a los exclusivos efectos de lo dispuesto en dicha norma y en
sus disposiciones de desarrollo, en el Régimen General de la Seguridad Social
siempre que el acceso a la condición de que se trate se produzca a partir de
aquella fecha». Así pues, los funcionarios públicos de nuevo ingreso, por lo que
hace al régimen de pensiones de Clases Pasivas, se consideran a partir de este
momento integrados en el RG; lo que supone, como se verá ahora, un cambio
significativo respecto del tratamiento de aquellas situaciones de necesidad de
origen profesional que causan el derecho a pensiones, como sucede con las ya
mencionadas de incapacidad o inutilidad para el servicio, o de las derivadas de
la muerte del funcionario público.
En los términos expuestos, se podría concluir que, a la hora de abordar el
tratamiento reparador y preventivo de los riesgos profesionales del amplio co-
lectivo de empleados públicos en el ámbito de la Seguridad Social, la solución
se simplifica pues, según sea el sujeto protegido, funcionario público o personal
laboral, habrá que acudir a uno u otro régimen de protección social. Sin embar-
go, el colectivo de funcionarios públicos, además de las singularidades ya ex-
puestas en orden a la concreción de su ámbito de aplicación (pues, se insiste, no
todos los funcionarios están incluidos en algunos de sus regímenes especiales
de seguridad social), presenta otra más, sin duda la que puede ser el rasgo dife-
rencial más relevante desde la perspectiva de tutela. Se trata del doble mecanis-
mo de cobertura compuesto, de un lado, por los denominados «Derechos Pasi-
vos», financiados en su mayor parte con cargo a los Presupuestos Generales del
282
Estado y gestionados por el Ministerio de Economía y Hacienda (su regulación

se contiene en Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se
regula el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas, en lo sucesivo LCP). Y,
de otro lado, por el «Mutualismo Administrativo» que otorga prestaciones ges-
tionadas a su vez por entidades diferenciadas que reproducen una estructura de
gestión y funcionamiento semejante a la clásica de Seguridad Social. En con-
clusión, pues, la tutela que los funcionarios públicos que no estén integrados en
el RG se caracteriza por una dualidad consistente en una regulación unitaria
para todos los funcionarios públicos que se encuentra en el Régimen de Clases
Pasivas, mientras que la tutela mutualista, complementaria de la anterior, se
subdivide en tres regímenes diferentes en función del tipo de funcionario públi-
co: civiles del Estado, militares o de la Administración judicial.
De este modo, es posible diferenciar entre: a) Funcionarios Civiles del Esta-
do que constituye un modelo de referencia para los otros regímenes especiales
de funcionarios públicos hasta el punto de que estos se identifican estructural y
funcionalmente en sus aspectos fundamentales con aquel (Real Decreto Legis-
lativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido sobre
Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, en lo sucesivo
TRLSSFC y Real Decreto 375/2003, de 28 de marzo, por el que se aprueba el
Reglamento General del Mutualismo Administrativo); b) Funcionarios de las
Fuerzas Armadas (Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas
Armadas, en adelante TRLSSFA y Real Decreto 1726/2007, de 21 de diciem-
bre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Seguridad Social de las
Fuerzas Armadas); c) Funcionarios Civiles de la Administración de Justicia
(Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el Tex-
to Refundido de la Ley sobre Seguridad Social del personal al servicio de la
Administración de la Justicia, en lo sucesivo TRLSSAJ y RD 1026/2011, de 15
de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Mutualismo Judicial).
No es posible, pues, entender el régimen de clases pasivas sin el mutualis-
mo, ni este sin aquel, en tanto que se trata de dos mecanismos que actúan como
vasos comunicantes estableciendo entre ellos una relación singular, comple-
mentaria y, en según qué casos, acumulativa. Mediante el sistema de clases
pasivas el Estado asume la obligación de dar cobertura a las situaciones de ne-
cesidad definitivas o vitalicias en las que pueda encontrarse el funcionario pú-
blico (o sus causahabientes) y que se concretan en prestaciones de carácter ex-
clusivamente económico y de pago periódico, por razón de jubilación o retiro
(en cualquiera de sus modalidades, voluntaria, forzosa, por incapacidad o inuti-
lidad para el servicio), de viudedad, orfandad y a favor de los padres (art. 18.2
LCP). Por su parte, el mutualismo se encarga de sustituir los haberes dejados de
percibir en situaciones de necesidad de carácter temporal ligadas al régimen
de licencias y permisos previstos legalmente para el colectivo de funcionarios
públicos por razón de enfermedad o accidente (se habla entonces de incapaci-
dad temporal o de lesiones permanentes no invalidantes), por razón de materni-
283
dad/paternidad, o las más recientes vinculadas a las situaciones de riesgo por

durante el embarazo y lactancia. A las que se añaden, en la práctica generalidad
de regulaciones, un destacado cuadro de prestaciones de asistencia social y
servicios sociales así como de asistencia sanitaria y prestaciones familiares
(arts. 18 y 19 TRLSSFC, arts. 8 y 9 TRLSSFA; arts. 11 y 12 TRLSSAJ).
Ahora bien, del cuadro de prestaciones expuesto no todas serán objeto de
estudio sino solo aquellas para las que, como ya se dijo, resulte relevante la
naturaleza profesional o laboral de la causa que las origina. De este modo, res-
pecto de las dispensadas por el sistema de pensiones de clases pasivas solo se
analizarán las referidas a muerte y supervivencia que deriven de enfermedad o
accidente en acto de servicio. Por lo que hace a la jubilación únicamente intere-
sa en los casos en los que la incapacidad o inutilidad para el servicio esté moti-
vada por circunstancias vinculada a la actividad funcionarial. Un criterio seme-
jante habrá de seguirse cuando se trate del amplio cuadro de prestaciones que
ofrece el mutualismo; lo que limita el análisis a las prestaciones que deriven de
enfermedad o accidente en acto de servicio y las vinculadas al riesgo durante el
embarazo y la lactancia.
Por último, y teniendo en cuenta que el encuadramiento de los empleados
públicos en el Sistema de Seguridad Social puede ser, como ya se ha dicho, en el
RG o en alguno de los regímenes especiales de funcionarios públicos, el presen-
te capítulo se estructurará en dos grandes bloques. Uno, en el que se abordarán
las especialidades que presentan los riesgos profesionales en el RG, específico de
los trabajadores por cuenta ajena; razones no solo numéricas justifican esta deci-
sión ya que, junto al dato nada desdeñable del número creciente de funcionarios
públicos adscritos al citado RG (además, como no podía ser de otra manera, del
colectivo integrado por personal laboral y eventual al servicio de la Administra-
ción Pública), hay que añadir el hecho de que, en gran medida, mucha de la regu-
lación contenida en la normativa específica de funcionarios públicos, especial-
mente cuando se trata del mutualismo funcionarial, se asemeja enormemente a la
establecida en el RG. En el segundo bloque se atenderá, en cambio, a las especi-
ficidades propias previstas para los funcionarios integrados en alguno de los re-
gímenes especiales de funcionarios del Sistema de Seguridad Social.
Por tanto, razones sistemáticas impuestas por la dualidad del colectivo a
tratar –dos posibles encuadramientos en el Sistema de Seguridad Social y el
doble canal de protección en el caso de los funcionarios adscritos a la vez al
régimen de clases pasivas y a su correspondiente mutualismo administrativo–
así como el objetivo de evitar reiteraciones innecesarias han obligado a optar
por una estructura expositiva como la indicada. Lo que permitirá poner de ma-
nifiesto las divergencias que existen en la tutela que reciben los funcionarios
ante este tipo de riesgos en función de cuál sea su encuadramiento en el sistema
de protección social. Asimismo, y por lo que hace a los mecanismos de tutela o
prestaciones previstas, se diferenciará, tal y como ya se dijo antes, entre presta-
ciones reparadoras y preventivas.
284
2. EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS

RIESGOS PROFESIONALES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA
SEGURIDAD SOCIAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS
INTEGRADOS EN EL RÉGIMEN GENERAL
El tratamiento reparador de los riesgos profesionales del colectivo de em-

pleados públicos –funcionarios y personal laboral– integrados en el RG de la
Seguridad Social no presenta diferencias respecto al resto de trabajadores asa-
lariados o asimilados que forman parte del mismo. Lo que explica que sea pre-
ciso acudir a lo regulado en los arts. 115 y 116 LGSS que definen los conceptos
de AT y EP a efectos de su tutela (o reparación del daño).
Este tipo de riesgos participan de un tratamiento privilegiado desde el punto
de vista de lo que es la reparación del daño si se compara con el que reciben los
riesgos comunes. Esto se traduce, por ejemplo, en el hecho de que las prestacio-
nes a recibir por los empleados públicos integrados en el RG van a ser, por un
lado, económicamente más favorables en tanto que para su cálculo serán tenidos
en cuenta los salarios realmente percibidos por el empleado público; y, por otro,
de más fácil acceso ya que no será necesario el cumplimiento del requisito de
carencia o tiempo de cotización previo para causar derecho a las diferentes pres-
taciones. Además de que resultará de aplicación, cuando proceda, el mecanismo
del alta presunta (instrumento de flexibilización que juega en caso de incumpli-
miento por parte del empleador –en este caso, la Administración– de la exigen-
cia de dar de alta al trabajador –empleado público– en el RG, art. 125.3 LGSS).
A lo que se suma la existencia de prestaciones, específicas o mejoradas, en se-
gún qué casos, cuando se trata de contingencias de origen profesional.
No obstante, y antes de abordar el análisis concreto del concepto de riesgo
profesional, parece oportuno hacer una matización acerca de su posible alcance
y contenido, según que el objetivo sea la reparación o la prevención de sus po-
sibles consecuencias si se tiene en cuenta que, a estos efectos, la seguridad so-
cial, que responde a una lógica reparadora, y la prevención de riesgos no operan
bajo parámetros idénticos. Dicho de otro modo, el concepto de AT previsto en
la normativa de seguridad social, dada su vis expansiva, se caracteriza por ser
comprensivo de multiplicidad de situaciones respecto de las que no siempre es
posible hablar en puridad en términos de riesgo profesional en el sentido de
originado directamente por el trabajo. Es lo que sucede, por ejemplo, con los
denominados AT in itinere, previstos en el art. 115. 2 a) LGSS. Su calificación
como AT se fundamenta en la idea de que se trata de situaciones que no hubie-
sen tenido lugar de no haberse desplazado el empleado público de su lugar de
residencia habitual al trabajo o viceversa. Un fundamento que obliga a determi-
nar con precisión lo que debe ser considerado el trayecto normal de ida y vuel-
ta al trabajo, siendo relevante el lugar de partida y llegada (elemento teleológi-
co), el itinerario elegido (elemento geográfico), la duración del desplazamiento
y sus posibles interrupciones (elemento cronológico), así como el medio de
transporte utilizado (elemento instrumental).
285
Algo semejante sucede con un tipo de enfermedad común, las denominadas

«intercurrentes», que igualmente pueden llegar a ser calificadas de AT pese a
tratarse, en realidad, de complicaciones derivadas del proceso patológico deter-
minado por el accidente mismo (art. 115.2,g) LGSS). En el caso de estas enfer-
medades, si bien es necesario que la enfermedad guarde una relación directa e
inmediata entre el accidente y/o con la enfermedad derivada del proceso pato-
lógico iniciado por aquel, también es posible que se consideren tales las que
pueda contraer el trabajador por la influencia del medio en que se coloque para
alcanzar su curación, siendo el ejemplo más evidente el de la enfermedad que
el empleado público pueda contraer mientras está hospitalizado como conse-
cuencia de las secuelas de un accidente de trabajo que haya sufrido.
Pues bien, si se traslada la reflexión a la dimensión preventiva del daño pue-
de observarse que el concepto de riesgo profesional o derivado del trabajo que
se maneja no es tan expansivo como el que se usa en materia de seguridad so-
cial; antes al contrario, desde un punto de vista preventivo la conexión con el
trabajo debe ser tan intensa y directa que será preciso que se trate de un riesgo
que derive, estrictamente, del ambiente, los medios y las circunstancias del
trabajo. En realidad, más que hablar de riesgos profesionales habría que hablar,
por contraposición a aquellos, de riesgos del trabajo. Esto justifica que, desde
la perspectiva preventiva, resulte más que evidente que supuestos como los ya
mencionados relativos al AT in itinere o a las enfermedades intercurrentes ex-
ceden del concepto de riesgo del trabajo ya que, en ambos casos, difícilmente
podrán ser adoptadas por parte del empresario (en este caso, la Administración
Pública) las medidas adecuadas para evitar que los mismos se produzcan. En
otras palabras, se escapan del deber general de seguridad exigible al empresario
(administración, en este caso) en materia preventiva.
Es obvio que en este tipo de accidente el empresario no puede hacer nada
para evitarlos ni prevenirlos. De hecho, las disposiciones de la Ley 31/1995, de
8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (en adelante, LPRL) no
son de aplicación a este tipo de accidente; así, por ejemplo, la propia definición
de riesgo laboral recogida en el art. 4.2 LPRL establece que su gravedad debe
determinarse con arreglo a criterios de severidad y probabilidad en la produc-
ción del daño. Una probabilidad que en el caso de los denominados in itinere
resulta imposible de concretar por el empresario; lo mismo cabe decir de la
definición de riesgo laboral grave e inminente de los arts. 4.4. y 21 LPRL.
Una exclusión que, dicho sea de paso y aunque sea adelantar aspectos que
se verán posteriormente, también opera respecto de los funcionarios públicos
integrados en sus regímenes especiales de Seguridad Social, al menos, por lo
que respecta a los derechos pasivos. Así pues, puesto que el objetivo de este
capítulo es establecer el tratamiento reparador y preventivo de las consecuen-
cias de los daños de carácter profesional en el ámbito de la Seguridad Social, se
ha optado por emplear un concepto de riesgo profesional más próximo al de
riesgo del trabajo. Lo que explica que, cuando se analicen las diferentes situa-
286
ciones susceptibles de ser calificadas como constitutivas de tales riesgos, no se

haya prestado atención a los supuestos antes señalados relativos a aquellos ac-
cidentes de trabajo que guardan relación con el desplazamiento del empleado
público o que son debidos a posibles complicaciones patológicas derivadas del
accidente.
2.1. Delimitación del concepto de riesgo profesional en el marco de la

prevención y reparación del daño por parte de la Seguridad Social
La delimitación del concepto de riesgo profesional en el ámbito de la Seguri-

dad Social obliga a diferenciar dos tipos de situaciones o contingencias: AT y EP.
En relación al AT, la regulación acerca de qué deba entenderse como tal
aparece recogida en el art. 115. 1 LGSS en términos de «toda lesión corporal
que el trabajador sufra con ocasión o por consecuencia del trabajo que ejecute
por cuenta ajena». La referencia a la ocasionalidad contenida en la definición
da cuenta de la amplitud del concepto legal de accidente de trabajo a efectos de
la normativa de Seguridad Social; se exige pues que el nexo causal entre la le-
sión corporal (accidente) y la relación de trabajo sea mediata, y no necesaria-
mente directa e inmediata. Resulta obvio que el objeto de la reparación es la
lesión que sufra el empleado público a resultas del accidente que sucede con
motivo del trabajo o como consecuencia del mismo; en todo caso, hay que re-
cordar que, desde el punto de vista de la Seguridad Social, no cabe la tutela
(reparación) cuando se trate de accidentes de trabajo que no lleven aparejada
una baja laboral, aunque sí sean relevantes desde la perspectiva preventiva. A
partir del concepto general de AT, se consideran como AT, a efectos de la Se-
guridad Social (perspectiva reparadora): los denominados accidentes en mi-
sión, es decir, aquellos que ocurren fuera del lugar habitual de trabajo pero de-
sarrollando el trabajador tareas laborales; los actos de salvamento y otros de
naturaleza análoga siempre que tengan conexión con el trabajo; o, por último,
los accidentes que pueden ocurrir con ocasión o como consecuencia del desem-
peño de cargos electivos de carácter sindical (art. 115 2, apartados b), c) y d)
LGSS). En todo caso, opera respecto de los mismos la regla general consistente
en que no será obstáculo para tal calificación que el AT se haya producido por
imprudencia profesional del empleado público, siempre que la imprudencia sea
debida a la confianza que supone el ejercicio habitual de su trabajo; ni tampoco
cuando en la comisión del accidente concurra la intervención culpable o dolosa
de un tercero (empresario, otro trabajador, etc.) siempre que guarde relación
con la prestación de servicios.
Esta amplitud del concepto de AT no solo afecta a la relación de causalidad
exigible entre lesión y prestación de servicios; el propio concepto de lesión
precisa de una interpretación extensiva si lo que se pretende es la reparación de
los posibles daños que el empleado público (trabajador o funcionario incluido
en el RG) pueda sufrir debido a la ejecución de su trabajo. De este modo, y bajo
287
el término lesión, no solo quedan comprendidas las situaciones de necesidad

(incapacidad, temporal o definitiva, muerte) resultado de un efecto traumático
provocado por una acción súbita y violenta de un agente exterior (que es la
definición habitual del accidente) sino, también, aquellas otras que, aún vincu-
ladas al trabajo, no suceden sin embargo de forma súbita. Se trata, entonces, de
procesos que van provocando el deterioro lento y progresivo de la salud pero
que igualmente impiden al trabajador seguir prestando sus servicios. En conse-
cuencia, dentro del amplio concepto de AT pueden quedar integradas enferme-
dades de etiología común siempre que sean ocasionadas por agentes relaciona-
dos con el medio de trabajo o con la actividad laboral. Por tanto, dentro del
concepto de AT (que no de EP, como se verá más adelante) pueden compren-
derse, además de las lesiones derivadas del accidente en sentido propio, las
enfermedades comunes siempre que estas se den en determinadas circunstan-
cias que las vinculan al trabajo habitualmente desempeñado, y, en consecuen-
cia, reciben también la tutela diseñada para los riesgos profesionales.
Pues bien, hecha esta reflexión general, la concreción de las eventuales en-
fermedades comunes susceptibles de ser calificadas de AT se encuentra igual-
mente recogida en el mencionado art. 115 LGSS, teniendo en cuenta que, en el
conjunto de tales enfermedades, hay que establecer ciertas diferencias. En efec-
to, hay determinadas enfermedades comunes, consideradas por el art. 115
LGSS como accidentes de trabajo que, en realidad, están generando un tercer
tipo de contingencia o riesgo profesional que se suma a los ya clásicos existen-
tes –enfermedad profesional y accidente del trabajo–.
Se habla en estos casos de las denominadas «enfermedades del trabajo» para
referirse a: a) aquellas enfermedades de etiología común (por tanto, no profe-
sionales) que contraiga el trabajador con motivo de la realización de su trabajo
siempre que se pruebe que la enfermedad tuvo por causa exclusiva la ejecución
del mismo (art. 115. 2, e) LGSS). Pese a la exclusividad impuesta por la norma
lo cierto es que por vía jurisprudencial se ha producido una flexibilización de
tal exigencia permitiéndose así que puedan ser calificadas de AT las enferme-
dades comunes en las que el trabajo sea el principal (no necesariamente el ex-
clusivo) factor o elemento desencadenante de la misma. Es lo que sucede con
ciertas patologías cardiacas o con los llamados riesgos psicosociales (estrés,
mobing, acoso laboral, etc.).
Y, b) las enfermedades comunes padecidas con anterioridad por el trabaja-
dor pero que se ven agravadas como consecuencia de la lesión constitutiva del
accidente (art. 115 2 f) LGSS). En este caso, y a diferencia de las otras enfer-
medades constitutivas de riesgo profesional, se trata de una patología que esta-
ba latente en el trabajador o que ya padecía pero que, a resultas del accidente de
trabajo, se manifiesta por vez primera o se agrava. Bien es verdad que por el
momento esta diferenciación es meramente nominal sin que comporte trata-
miento propio y distinto respecto al resto de las situaciones calificadas como
AT; de manera que, desde el punto de vista de la reparación de los daños oca-
288
sionados por estas enfermedades, los instrumentos articulados de protección

social guardan absoluta identidad con los previstos para los AT. Aunque es de
esperar que no suceda lo mismo en el ámbito de la prevención de riesgos, o al
menos no cuando existan indicios más que razonables (por su reiteración o
frecuencia), de que en ciertos puestos de trabajo existen factores que pueden
incidir, directa o indirectamente, en la salud del trabajador. En la medida en
que, mientras que el AT, como acontecimiento súbito y violento, puede ser más
difícilmente previsible, las consecuencias derivadas de estas enfermedades del
trabajo sí pueden evaluarse y combatirse de forma más eficiente.
Por su parte, el concepto de EP aparece recogido en el art. 116 LGSS que
califica como tal a aquella «contraída a consecuencia del trabajo ejecutado por
cuenta ajena en las actividades que se especifiquen en el cuadro que se apruebe
por las disposiciones de aplicación y desarrollo de esta Ley, y que esté provo-
cada por la acción de los elementos y sustancias que en dicho cuadro se indi-
quen para cada enfermedad profesional». Por tanto, solo son EP las que están
listadas; lo que explica que aquellas que no lo estén únicamente puedan llegar
a adquirir tratamiento de riesgo profesional por la vía, ya comentada, de los
accidentes de trabajo.
Las EP aparecen listadas en el RD 1299/2006, de 10 de noviembre (que ló-
gicamente supuso la derogación de la normativa hasta entonces vigente del año
1978) y cuyo objetivo, entre otros, fue adaptar el listado de posibles enferme-
dades profesionales a la nueva realidad productiva y de organización del traba-
jo en España. El cuadro vigente comprende una doble lista: Anexo I, que cons-
tituye el de las EP propiamente dichas; y, un Anexo II, que integra a aquellas
otras enfermedades dadas en denominar «aspirantes o sospechosas» por su ca-
pacidad de llegar a convertirse en profesionales, pero que todavía no lo son.
Este sistema de doble lista no es sino la trasposición de la normativa comunita-
ria (Recomendación Europea 2003/670/CE de la Comisión de 19 de septiem-
bre). Esto significa, como idea clave, que el hecho de que exista un doble lista-
do no debe interpretarse en el sentido de que todas las enfermedades que
aparecen registradas en ambos anexos son profesionales; antes al contrario,
únicamente lo son las que están recogidas en el Anexo I, si bien, el hecho de
que existan otras que aparecen en el Anexo II facilita que puedan llegar a serlo
siempre, claro está, que se den los condicionantes para ello. Pero, hasta enton-
ces, las enfermedades aspirantes o sospechosas habrán de ser calificadas, even-
tualmente, como AT y recibir, en consecuencia, el tratamiento que corresponda
desde el punto de vista de la reparación del daño.
2.2. El valor de las presunciones legales en la calificación de la naturaleza

profesional del riesgo a efectos de tutela social
En materia de riesgos profesionales resulta destacable el papel que juegan

las presunciones expresamente recogidas en los arts. 115 y 116 LGSS. En con-
289
creto, y por lo que hace a la posible calificación de AT, el mencionado

art. 115.3 LGSS establece como cláusula general de aplicación a las diferentes
situaciones previstas a lo largo de su articulado que: «Se presumirá, salvo prue-
ba en contrario, que son constitutivas de accidente de trabajo las lesiones que
sufra el trabajador en tiempo y lugar de trabajo». Se trata de una presunción de
las denominadas iuris tantum, es decir, de las que admiten prueba en contrario,
lo que en la práctica significa que si el accidente en sentido propio (efecto trau-
mático súbito y violento), o la enfermedad común, suceden en tiempo y lugar
de trabajo (entendidos ambos conceptos en sentido amplio) la presunción acer-
ca de la naturaleza profesional del accidente juega a favor del trabajador; sien-
do, en consecuencia, de cuenta de la Administración (en su calidad de empre-
sario) la carga de probar que el accidente o la enfermedad no guarda conexión
con el trabajo pese a que haya sucedido dentro de las coordenadas temporales y
espaciales correspondientes al mismo.
Esta inversión de la carga de la prueba resultará favorable para el empleado
público ya que, por esta vía, situaciones que podrían plantear problemas inter-
pretativos, más que razonables en según qué casos, acerca de su posible co-
nexión con la prestación de servicios parten a priori de su valoración como
riesgo profesional. A partir de aquí, y mientras no se pruebe lo contrario, el
daño sufrido será reparado con todas las cautelas y privilegios antes menciona-
dos derivados de su naturaleza profesional. Por ejemplo, la situación de incapa-
cidad temporal tendrá que ser abonada desde el primer día de baja médica y su
importe será el que resulte de aplicar a su base reguladora el porcentaje del 75
por 100; o, en caso de que se hubiese producido el fallecimiento del trabajador,
el cónyuge supérstite o pareja de hecho así como sus hijos tendrán derecho a
una indemnización que complementará a la prestación de la Seguridad Social
que en cada caso corresponda (viudedad u orfandad). Lo que obviamente no
obsta para que la Administración (o la entidad que gestione los riesgos profe-
sionales en su nombre como puede suceder con las mutuas de accidentes de
trabajo y enfermedad profesional) litigue para obtener una calificación distinta
(común) de la naturaleza del riesgo en cuestión.
De manera semejante a lo ya dicho respecto a AT, el art. 116 LGSS estable-
ce dos presunciones en relación con la enfermedad profesional: una primera,
consistente en que las enfermedades incluidas en el listado reglamentario del
Anexo I no exigen que sea probada la existencia de nexo causal entre la patolo-
gía (o enfermedad) y la prestación de servicios. En este caso, y a diferencia de
lo que sucede en el caso del AT, se trata de una presunción iuris et de iure, es
decir, de las que no admiten prueba en contrario. Por tanto, lo importante es
encuadrar la patología dentro del cuadro reglamentario previsto en el Anexo I;
ahora bien, para que una enfermedad profesional pueda ser catalogada dentro
de esta calificación es preciso que concurran tres elementos:
a) Que la EP sea consecuencia del trabajo prestado por cuenta ajena, pu-
diendo observarse que, para determinar la naturaleza profesional de la enferme-
290
dad, la relación de causalidad entre el trabajo y esta es mucho más rígida que
cuando se trata de un AT, para el que sí se admite, tal y como se ha visto, la
relación de ocasionalidad entre trabajo prestado y accidente (o lesión). Lo ante-
rior proporciona mayor seguridad jurídica en tanto que libera al trabajador de la
carga de tener que probar el origen profesional de la enfermedad con la comple-
jidad que eso conlleva si se tiene en cuenta que, en la práctica totalidad de si-
tuaciones, se trata de procesos de gestación lentos durante los cuales el trabaja-
dor ha podido cambiar de trabajo e, incluso, ver modificadas las condiciones
iniciales del mismo. Sin embargo, esta mayor certeza jurídica tiene una conse-
cuencia negativa cual es la dificultad de sostener la naturaleza de profesional de
las enfermedades que están generadas por una variedad de factores o causas,
dentro de las cuales el trabajo no es sino una más de ellas.
b) Que la EP sea consecuencia de alguna de las actividades que se especifi-
can en el cuadro previsto en la norma reglamentaria. Se parte de una idea gene-
ral y es que las actividades listadas en el RD 1299/2006, de 10 de noviembre,
puestas en relación con cada enfermedad, son aquellas que ofrecen un nivel de
ocurrencia más probable, frecuente o posible.
c) Que la patología resulte de la acción de elementos o sustancias que, en el
cuadro reglamentario, estén relacionadas respecto de cada EP; de manera que si
dichos agentes provienen del trabajo pero no se encuentran entre los que el
cuadro de EP apunta como origen de la enfermedad, no cabe su calificación
como profesional.
La segunda presunción en relación con la EP no está expresamente recogida
en la norma como la anterior, pero que puede plantearse a tenor del contenido
del Anexo II del RD 1299/2006, de 10 de noviembre, en clara consonancia
con la presunción del art. 115.3 LGSS. Como se ha dicho en reiteradas ocasio-
nes, solo constituyen EP aquéllas que están contenidas en el Anexo I del
RD 1299/2006. Esto significa que, respecto de las enumeradas en el Anexo II
(las enfermedades sospechosas o aspirantes a profesionales), aunque persisten
dudas acerca de su consideración como tales, el hecho de aparecer listadas debe
interpretarse en el sentido de que entre las mismas y el trabajo prestado existe
una relación de causalidad lo suficientemente notoria como para justificar que
dichas enfermedades se hayan incluido en la lista del Anexo II. Por tanto, a
efectos de su consideración como AT (en tanto no pasen a integrar el listado de
enfermedades profesionales del Anexo I), habrá de presumirse su conexión con
el trabajo; algo que no sucede, como ya se ha visto, para el resto de enfermeda-
des no profesionales, y ni siquiera sospechosas de serlo, que sí precisan de la
exigencia de prueba del nexo causal entre trabajo y patología, excepto, como se
ha visto, cuando las mismas sucedan en tiempo y lugar de trabajo (art. 115.3
LGSS). En definitiva, respecto de estas enfermedades «sospechosas o aspiran-
tes a profesionales» el hecho de haberlas listado ha de ser interpretado como
una atenuación de la exigencia de prueba al considerarse que la causalidad re-
querida legalmente entre trabajo y lesión está implícita.
291
Mecanismos de tutela previstos desde el Régimen General de

2.3.
Seguridad Social: las prestaciones
Una vez que el riesgo (en este caso, de naturaleza profesional en los térmi-
nos ya descritos) se actualiza, tiene lugar lo que, en terminología de Seguridad
Social, se denomina contingencia o situación protegida. Conviene volver a in-
sistir en la idea apuntada al comienzo de este capítulo relativa a la dualidad
funcional del cuadro legal de prestaciones de nivel contributivo del Sistema de
Seguridad Social. De forma que resulta posible diferenciar, de un lado, las que
cumplen estrictamente una función reparadora, concediendo al empleado pú-
blico subsidios o pensiones cuando la situación de necesidad se actualiza. Es el
caso de las prestaciones de incapacidad para el trabajo, la indemnización por
lesiones permanentes no invalidantes y las pensiones derivadas de muerte y
supervivencia. De otra parte, hay prestaciones que, pese a estar también encua-
dradas en el Sistema de Seguridad Social, cumplen una función no solo repara-
dora del daño (mediante la concesión de una prestación sustitutiva de las rentas
dejadas de percibir), sino también preventiva del mismo; es lo que sucede con
las prestaciones de riesgo vinculadas a las situaciones de embarazo y de lactan-
cia a las que, también, ha de sumarse la de incapacidad temporal referida a los
periodos de observación de la enfermedad profesional.
En realidad, todas estas prestaciones (junto con la singularidad que repre-
senta el recargo de prestaciones analizado en el apartado siguiente y que, hay
que anticiparlo ya, no es una prestación de Seguridad Social, aunque se calcule
su cuantía teniéndola como referencia) responden a finalidades que se sitúan
más próximas a la prevención de riesgos en el ámbito de la empresa. Así pues,
siguiendo esta dualidad funcional, el análisis de los mecanismos de tutela dis-
pensados desde el Sistema de Seguridad Social se realizará conforme al bino-
mio prevención/reparación diferenciando, en consecuencia, unas y otras presta-
ciones.
2.3.1. La prevención de los riesgos profesionales y sus prestaciones
Dentro de las prestaciones que presentan esa doble dimensión, preventiva y

reparadora, se ha dicho que, además de las relativas a los riesgos que pueda ex-
perimentar la trabajadora durante el embarazo y durante la lactancia, es impor-
tante destacar el tratamiento de los periodos de observación de la enfermedad
profesional. A ellos se refiere el art. 128.1 b) LGSS cuando establece como una
más de las situaciones determinantes de incapacidad temporal «los periodos de
observación por enfermedad profesional en los que se prescriba la baja en el
trabajo durante los mismos, con una duración máxima de seis meses, prorroga-
bles por otros seis cuando se estime necesario para su estudio y diagnóstico de
la enfermedad»; de modo que el tiempo que resulte necesario para estudiar y
diagnosticar una eventual enfermedad profesional va a suponer tiempo de cese
292
en la prestación de servicios. Es evidente que, en este caso, no necesariamente se

ha producido una alteración de la salud del trabajador (o del funcionario público
incluido en el RG) que le inhabilite para prestar sus servicios; simplemente, y de
forma preventiva, lo que se ha hecho es separar físicamente al trabajador de su
puesto de trabajo (pues no se puede olvidar que la obligación de cotizar persiste)
con el único propósito de diagnosticar definitivamente una posible enfermedad
profesional o determinar el nivel de impacto de esa enfermedad en la salud del
trabajador. Asimismo, tratándose de un periodo que se considera como tiempo
de espera ante el diagnóstico de una posible enfermedad profesional, su trata-
miento a efectos del reconocimiento de la prestación de incapacidad temporal
está rodeado de todas las ventajas que se derivan de su condición profesional a
efectos de la Seguridad Social, fundamentalmente, alta presunta y ausencia de
carencia o periodo previo de cotización.
Por lo que hace a las ya mencionadas prestaciones de riesgo durante el emba-
razo/lactancia, su regulación a efectos de la Seguridad Social se encuentra en los
arts. 134 y 135 LGSS, caso de la primera, y 135 bis y ter LGSS, en el supuesto
del riesgo durante la lactancia. Como antes se ha indicado, ambas prestaciones
ponen de manifiesto una fuerte conexión con las condiciones de desempeño del
trabajo. No en vano el contrato de trabajo o la relación de servicios de la funcio-
naria se suspende cuando exista incompatibilidad declarada entre la prestación
de servicios y la condición de embarazo, extensible al tiempo de lactancia natu-
ral hasta los nueve meses de vida del hijo. En realidad, lo que se ha hecho es
trasladar al ámbito de la Seguridad Social el cumplimiento de la obligación ge-
neral de seguridad y salud que le es propia al empresario (Administración en este
caso), si bien referida a uno de los colectivos calificados como «especialmente
sensibles» en materia de riesgos laborales, según el art. 25 LPRL.
Lo anterior explica que se hayan articulado como prestaciones que gozan de
todos los privilegios y ventajas que rodean a las de origen profesional: mayor
flexibilidad en el cumplimiento de los requisitos de acceso –alta presunta y no
exigencia de carencia–. Asimismo, el hecho de que participen de la regulación
propia de la incapacidad temporal derivada de riesgo profesional, determina
que el empresario no asume responsabilidad alguna en el pago de estas presta-
ciones (como sí sucede en el caso de que se trate de una situación de incapaci-
dad temporal derivada de contingencias comunes), que haya una mayor partici-
pación de las mutuas en su gestión y control. En relación con la cuantía, está
mejorada incluso respecto de las prestaciones asimilables derivadas de riesgos
profesionales ya que es igual a la prevista para la prestación de maternidad
(art. 135.3 LGSS y art. 42 Real Decreto 295/2009, de 6 de marzo).
Centrando el tratamiento de ambas situaciones de riesgo en el ámbito con-
creto de la prevención, el art. 26 LPRL (aplicable también a los funcionarios
públicos) diseña cuál debe ser el marco de protección en los casos de embarazo
(extensible también a la situación de riesgo durante la lactancia, art. 26. 4
LPRL), donde se establece que la evaluación de riesgos impuesta legalmente en
293
el art. 16 LPRL debe comprender la naturaleza, el grado y la duración de la

exposición de las trabajadoras (o funcionarias) en situación de embarazo o par-
to reciente a agentes, procedimientos o condiciones de trabajo que puedan in-
fluir negativamente en su salud o en la del feto o del lactante, en cualquier acti-
vidad susceptible de presentar un riesgo específico.
De este modo, si como consecuencia de esa evaluación de riesgos se eviden-
ciase que efectivamente puede existir un riesgo para la seguridad y salud, el
empresario (la Administración) vendrá obligado a adoptar las medidas necesa-
rias para evitar la exposición a dicho riesgo y que se concretan: a) la adaptación
de las condiciones de trabajo o del tiempo de trabajo de la trabajadora afectada
de manera que, por ejemplo, podría ser suficiente con la no realización del tra-
bajo nocturno o con una exclusión del trabajo a turnos de modo que la trabaja-
dora podría seguir desarrollando sustancialmente las mismas funciones;
b) cuando la adaptación en los términos indicados no resulte posible o, pese a
la adaptación, el riesgo persista el empresario deberá destinar a la trabajadora a
un puesto de trabajo o una función diferente y compatible con su estado, un
cambio de puesto o función que se ha de llevar a cabo con las garantías previs-
tas legalmente para el supuesto de movilidad funcional (art. 39 ET) y que solo
tendrá efectos hasta el momento en que sea posible la reincorporación de la
trabajadora (empleada pública) a su puesto de trabajo anterior; c) en el caso de
que, aun aplicando las reglas señaladas, no exista puesto de trabajo o función
compatible, la trabajadora puede ser destinada a puesto no correspondiente a su
grupo profesional, aunque sí equivalente, si bien conserva el derecho al conjun-
to de retribuciones de su puesto de origen; y, d) finalmente, cuando el cambio
del puesto de trabajo no fuera técnica u objetivamente posible o no pueda razo-
nablemente exigirse por motivos justificados el empresario (la Administración)
podrá acordar la suspensión del contrato de trabajo; permitiéndose así que la
trabajadora pueda solicitar la correspondiente prestación de riesgo durante el
embarazo dispensada por el Sistema de Seguridad Social.
Esta ambivalencia (dimensión preventiva y reparadora o sustitutiva de ren-
tas) que caracteriza a las prestaciones de riesgo durante el embarazo y durante la
lactancia está muy presente en aspectos concretos de su regulación. Y así, el
procedimiento para su reconocimiento y concesión exige la necesaria participa-
ción de distintos sujetos y entidades traduciéndose en un complejo entramado en
el que son preceptivos, por este orden: a) un informe del facultativo del servicio
público de salud en que se acredite la situación de embarazo y la fecha probable
del parto y que, cuando se trata del riesgo durante la lactancia, deberá acreditar
el hecho en sí de la lactancia natural ya que el facultativo médico carece de com-
petencias para valorar la incompatibilidad entre trabajo y embarazo o lactancia;
b) un certificado de la empresa (Administración) sobre la actividad desarrollada
por la trabajadora (o funcionaria) y las condiciones del puesto de trabajo; c) una
certificación del Instituto Nacional de la Seguridad Social (en lo sucesivo, INSS)
o de la mutua, en función de cuál tenga asumida la cobertura de los riesgos pro-
fesionales, donde se estime la existencia de un riesgo para la embarazada o el
294
feto (en el riesgo durante el embarazo), o para la madre y el hijo lactante (en el
riesgo durante la lactancia), conforme a lo establecido (de nuevo la dimensión
preventiva) en el art. 26.4 LPRL; d) una declaración de la empresa (Administra-
ción) sobre la inexistencia de puestos de trabajo compatibles con el estado de la
trabajadora o, cuando estos existan, sobre la imposibilidad, técnica u objetiva, de
realizar el traslado correspondiente, o que no pueda razonablemente exigirse por
motivos justificados; declaración que deberá ir acompañada de un informe sobre
estos extremos emitido por el servicio de prevención de riesgos de la empresa,
propio o ajeno (art. 39, para el riesgo durante el embarazo, y art. 51, para el ries-
go durante la lactancia, ambos del RD 295/2009, con una remisión en bloque del
segundo a lo establecido en el primero).
2.3.2. La Administración como responsable en el ámbito de la prevención:

el recargo de prestaciones
El recargo de prestaciones completa la dimensión preventiva de la Seguri-

dad Social en relación con los riesgos profesionales, si bien, es preciso aclarar
que no se trata de una prestación del Sistema, sino que materializa la responsa-
bilidad empresarial por el incumplimiento de las normas preventivas, aunque
esta se calcule sobre la cuantía de las prestaciones de Seguridad Social a las que
el trabajador accidentado puede tener derecho. Lo que explica su tratamiento en
un epígrafe propio, diferenciado de lo que son, estrictamente, prestaciones de
Seguridad Social (abordadas ya en el apartado anterior). Sobre este particular
es importante destacar la distinta asunción de responsabilidad que asume la
Administración en materia de prevención de riesgos laborales; así, mientras
que la Administración está obligada a hacer frente al recargo de prestaciones
respecto de su personal, funcionario o laboral, encuadrado en el RG. No sucede
lo mismo ni en el mutualismo, ni en el Régimen de Clases Pasivas que no con-
templan esta figura.
Hecha esta salvedad, la responsabilidad empresarial en orden al recargo de
prestaciones se recoge en el art. 123 LGSS cuando dispone que «Todas las
prestaciones económicas que tengan su causa en accidente de trabajo o enfer-
medad profesional se aumentarán, según la gravedad de la falta, en un 30 o un
50 por 100, cuando la lesión se produzca por máquinas, artefactos e instalacio-
nes, centros o lugares de trabajo que carezcan de los dispositivos de precaución
reglamentarios, los tengan inutilizados o en malas condiciones o cuando no se
hayan observado las medidas generales o particulares de seguridad e higiene en
el trabajo o las elementales de salubridad o las de adecuación personal a cada
trabajo, habida cuenta de sus características y de la edad, sexo y demás condi-
ciones del trabajador». Se presenta así el recargo como mecanismo de imputa-
ción de responsabilidad empresarial que requiere de la existencia de un incum-
plimiento previo por parte del empresario de las medidas en materia preventiva,
y del que es necesario que derive un daño que, a su vez, merezca ser protegido
295
desde el ámbito de la Seguridad Social, lo que explica la conexión del recargo

con la prevención de riesgos laborales.
Desde esta perspectiva, es evidente que el recargo entronca con el deber
general de protección, recogido en el art. 14.2 LPRL, que el empresario (o la
Administración) asume respecto de sus trabajadores frente a los riesgos labora-
les. De forma que, una vez constatado el incumplimiento empresarial del que se
derive un accidente de trabajo, entran en juego las distintas responsabilidades
previstas legalmente, entre las cuales destaca la imposición del recargo. Ahora
bien, para que el recargo resulte de aplicación, es preciso que el accidente de
trabajo que trae causa del incumplimiento empresarial previo reconozca el de-
recho del trabajador (o de sus causahabientes, en caso de que hubiese originado
el fallecimiento de aquel) de una de las prestaciones del Sistema de Seguridad
Social y que se concretan en: las prestaciones de incapacidad para el trabajo, en
su doble dimensión, temporal y permanente; y las prestaciones por muerte y
supervivencia. En los términos en los que se define en la LGSS, el recargo su-
pone un plus que se añade a la cuantía que corresponda a la prestación de Segu-
ridad Social y que debe ser abonado por el empresario.
La finalidad del recargo de prestaciones es doble. De una parte, evitar los
AT que son consecuencia de infracciones empresariales de la normativa de
riesgos laborales; y de otra, impulsar coercitivamente el cumplimiento del de-
ber empresarial de seguridad recogido en la LPRL, incrementando sus respon-
sabilidades, de forma que al empresario no le resulte menos gravoso indemni-
zar al accidentado que adoptar las correspondientes medidas de seguridad.
Como se ha dicho, uno de los elementos esenciales para que pueda imponer-
se la responsabilidad por recargo es la existencia de un incumplimiento empre-
sarial, tanto del deber general de prevención, que se establece en los arts. 14 y
15 LPRL, en el sentido de que el empresario (o la Administración) deberá ga-
rantizar la seguridad y la salud de los trabajadores a su servicio en todos los
aspectos relacionados con el trabajo; realizando, por ejemplo, la prevención de
los riesgos laborales mediante la integración de la actividad preventiva en la
empresa, la evaluación de riesgos y la planificación de la actividad preventiva.
Pero el empresario también debe cumplir las obligaciones específicas o instru-
mentales de prevención establecidas en los arts. 17 y siguientes de la LPRL en
relación con equipos de trabajo, de protección individual, de vigilancia de la
salud, de documentación, de formación, e información, entre otros. Con carác-
ter general se puede decir que la responsabilidad empresarial a efectos de la
imposición del recargo puede derivar del incumplimiento de cualquier medida
de seguridad que racionalmente sea necesaria a consecuencia de la evaluación
de riesgos, aunque la misma no esté prevista específicamente en norma alguna.
Lo que no supone que el mero acaecimiento del accidente implique, necesaria-
mente, violación de medidas de seguridad; de forma que si no puede imputarse
a la empresa dolo o negligencia, aunque sea de un nivel mínimo, no puede re-
conocerse el derecho del trabajador al recargo.
296
Otro elemento esencial es la relación de causalidad que debe existir entre el

incumplimiento empresarial y el daño producido que es causa, a su vez, de las
prestaciones de la Seguridad Social que se recargan. El nexo causal debe que-
dar acreditado, no se presume, siendo la carga de la prueba, como regla general,
a cargo de quien reclame el recargo, generalmente el trabajador o a sus causa-
habientes, caso de que, consecuencia del incumplimiento empresarial, se hubie-
se producido el fallecimiento de aquel. Por este motivo, aunque exista infrac-
ción, no cabe imponer el recargo si la misma no es la causa directa del
accidente (daño); una relación de causalidad que ha de quedar suficientemente
probada y debe ser examinada en cada caso concreto y según las propias cir-
cunstancias. De este modo, debe quedar probado bien que la infracción ha oca-
sionado o agravado el accidente, o bien que, de no haber concurrido dicha in-
fracción, el accidente no se hubiese producido o las consecuencias hubiesen
sido inferiores.
Este nexo causal se mantiene, incluso, en los casos en los que la omisión de
tales medidas de seguridad y salud no sean debidas directamente a la culpa del
empresario directamente sino de trabajadores con facultades de organización y
dirección de la actividad productiva. Y, también, cuando haya mediado la con-
ducta del trabajador accidentado puesto que es obligación del empresario ga-
rantizar una protección eficaz en materia de seguridad e higiene en el trabajo;
efectividad que, como recoge el art. 15.4 LPRL, «deberá prever la distracción
o imprudencia no temeraria que pudiera cometer el trabajador». Por tanto, no
se rompe la relación de causalidad cuando el trabajador accidentado fuese, por
sus especiales características y cargo, quien debía velar por el cumplimiento de
las medidas de seguridad inobservadas. Ni tampoco, cuando haya mediado im-
prudencia profesional o exceso de confianza del trabajador en la comisión de la
infracción o en la generación del daño ya que, ambas situaciones, carecen de
entidad suficiente para excluir totalmente o alterar la imputación de la infrac-
ción a la empresa que es la que está obligada a garantizar a sus trabajadores una
protección eficaz en materia de seguridad e higiene en el trabajo. Excepto, cla-
ro está, cuando la imprudencia profesional o el exceso de confianza, convertido
en imprudencia temeraria, hayan operado como causa exclusiva del accidente y
por ello exoneren al empresario (o la Administración) de la responsabilidad por
recargo o, al menos, la atenúen en su grado o cuantía. Es decir que, si media
culpa grave del trabajador, la responsabilidad que deba asumir el empresario en
cuanto al recargo se modera de forma que la cantidad a abonar por ese concep-
to es inferior.
2.3.3. La reparación de los riesgos profesionales y sus prestaciones
Entre las situaciones de necesidad de origen profesional merecedoras de

tutela ocupa un papel destacado, por su mayor incidencia, aquellas que afectan
a la salud del trabajador (funcionario o personal laboral integrado en el RG)
297
menoscabando su capacidad para el trabajo. En estos casos se establecen tres

posibles mecanismos de tutela:
A) En primer lugar, cabe hablar de la prestación de incapacidad temporal
(en adelante IT), regulada por el art. 128 LGSS y que, como su propio nombre
indica, está pensada para dar cobertura a la alteración de la salud que, de forma
temporal, inhabilita al trabajador o funcionario para prestar sus servicios. En
tanto que derivada de riesgo profesional son de aplicación los mecanismos que
flexibilizan el cumplimiento de los requisitos de acceso a la misma, tal y como
ya se ha comentado; lo que significa que no será necesario reunir el periodo de
cotización de ciento ochenta días dentro de los cinco años inmediatamente an-
teriores al hecho causante establecido en el art. 130 a) LGSS; ni tampoco impe-
dirá su acceso que la Administración no haya cumplido con su obligación de
dar de alta al trabajador o al funcionario en el RG ya que opera el mecanismo
del alta presunta, a tenor del art. 125. 3 LGSS.
Junto a las ventajas indicadas hay que apuntar, también, que la cuantía de la
prestación a percibir en estos casos es mayor que si se tratase de una contingen-
cia común. Por un lado, porque a la base de cotización del mes inmediatamen-
te anterior al hecho causante (que es la que sirve para calcular la base regula-
dora de la prestación, en adelante BR) se incluye la cotización adicional por las
horas extraordinarias realizadas por el trabajador; y, por otro, porque el porcen-
taje aplicable a la BR es del 75 por 100 que se percibe desde el primer día de
baja médica y permanece invariable durante toda la situación de IT. Asimismo,
y a diferencia de lo que sucede cuando se trata de una IT derivada de contin-
gencias comunes, el abono de la prestación corresponde íntegramente a la en-
tidad gestora o colaborada (Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales, en lo sucesivo MATEP), sin intervención alguna por parte del
empresario (o la Administración). Sobre la cuantía de esta prestación es posible
que la Administración Pública, respecto de personal, funcionario y laboral,
pueda complementar la prestación hasta alcanzar, como máximo, el 100 por
100 de las retribuciones que vinieran correspondiendo a dicho personal en el
mes anterior al de causarse la incapacidad (art. 9. 1 y 2 Real Decreto-Ley
20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuesta-
ria y de fomento de la competitividad); una potestad que la Administración
General del Estado ha reconocido respecto de su personal (funcionario y labo-
ral), de conformidad con la Disposición Adicional Decimoctava RD Ley
20/2012, de 13 de julio)
En cuanto a la duración de esta prestación no presenta ninguna especialidad
en función de cuál sea la naturaleza del riesgo siendo así que la misma será de
trescientos sesenta y cinco días, prorrogables por otros ciento ochenta días
cuando se presuma que durante este periodo ampliado el trabajador (empleado
público) puede ser dado de alta médica por curación (art. 128 1 LGSS). La
gestión y control de la prestación de la IT derivada de riesgos profesionales
puede recaer tanto en una MATEP como en la propia Entidad Gestora de la
298
Seguridad Social (INSS). En relación con este tipo de riesgos, la participación

de las MATEPS es amplia ya que son ellas las encargadas de emitir el primer
parte de baja así como los sucesivos partes de confirmación de la misma; com-
petencia de control y gestión que mantienen hasta alcanzar los trescientos se-
senta y cinco días de duración, momento en el que asumirá dicho control, como
único competente, el INSS.
B) En segundo lugar, se encuentra la prestación de incapacidad permanente
(en lo sucesivo IP), definida legalmente como «la situación del trabajador que,
después de haber estado sometido al tratamiento prescrito y de haber sido dado
de alta médicamente, presenta reducciones anatómicas o funcionales graves,
susceptibles de determinación objetiva y previsiblemente definitivas, que dis-
minuyan o anulen su capacidad para el trabajo» (art. 136.1 LGSS). El tránsito,
pues, desde una situación de IT a otra de carácter permanente tendrá lugar
cuando, transcurrido el tiempo necesario para la curación de las lesiones, estas
devengan previsiblemente en definitivas; bien es verdad que ese tiempo nece-
sario no siempre tiene que coincidir con el previsto como duración máxima de
la incapacidad temporal, esto es, 365 días más una eventual prórroga de 180
días (lo que supone un total de 545 días), ya que en cualquier momento se pue-
de iniciar un expediente de incapacidad permanente. En todo caso, como lo más
habitual es que, transcurrido el tiempo máximo de duración de la IT, las lesio-
nes no hayan sanado, se articula un tiempo de espera entre ambas situaciones.
Ese tiempo puede prolongarse hasta tres meses más a contar desde el momento
en que finalizó la situación de IT; o bien hasta alcanzar el máximo de 730 días
desde su inicio. Durante este tiempo de espera el trabajador (empleado público)
seguirá cobrando el subsidio económico de IT en idéntica cuantía a la que vi-
niera percibiendo en el momento de su agotamiento (365 ó 545 días, según si
ha habido o no prórroga).
La prestación de IP presenta en su regulación un elemento especialmente
significativo por lo que supone de diferenciación si se compara con el trata-
miento previsto para los funcionarios públicos encuadrados en alguno de sus
regímenes especiales de la Seguridad Social. Se trata de la distinta calificación
de esta situación de necesidad en función del porcentaje de reducción de la ca-
pacidad de trabajo del sujeto. Así, conforme al contenido del art. 137 LGSS es
posible diferenciar los siguientes grados de incapacidad permanente: a) Incapa-
cidad Permanente Parcial (IPP), que es aquella que, sin alcanzar el grado de
total, ocasiona al trabajador una reducción de su capacidad para el trabajo supe-
rior al 33 por 100 en su rendimiento normal para su profesión habitual, sin im-
pedirle la realización de las tareas fundamentales de la misma; b) Incapacidad
Permanente Total (IPT), cuando la reducción de la capacidad imposibilite al
trabajador para desempeñar las tareas fundamentales de su profesión o del gru-
po profesional en que aquella estaba encuadrada, aunque no le impida desarro-
llar otros trabajos; c) Incapacidad Permanente Absoluta (IPA), cuando la inca-
pacidad le inhabilita para desarrollar trabajos de cualquier naturaleza, si bien no
le impide realizar aquellos de carácter marginal, siempre que sean compatibles
299
con su estado; d) Gran Invalidez (GI), cuando el trabajador afectado por la in-
capacidad (que puede ser, total o absoluta) necesite de la ayuda de otra persona
para realizar los actos esenciales o básicos de la vida diaria.
En relación con el disfrute de la pensión de IP, en función de los grados
apuntados y de su posible compatibilidad con el desempeño de otra actividad,
es importante subrayar los cambios introducidos por la Ley 27/2011, de 2 de
agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del Sistema de Segu-
ridad Social (cambios que entrarán en vigor el 1 de enero de 2013). El primero
está relacionado con la IPT para la profesión habitual o grupo profesional en
que aquella se encuentre encuadrada (art. 3.2 Ley 27/2011); para este caso, se
ha dispuesto que la pensión sea compatible con el salario que pueda percibir el
trabajador (o el funcionario) en la misma empresa o en otra distinta, siempre y
cuando las funciones no coincidan con aquellas que dieron lugar a la IPT. Así
pues, el concepto de profesión habitual no debe ser interpretado en sentido res-
tringido, es decir, limitado al desempeño de unas tareas concretas de un puesto
de trabajo sino que habrá de identificarse con el concepto más amplio y genéri-
co de categoría profesional. Se trata de un cambio que, al tiempo que modifica
con carácter general el concepto de IP, clarifica la situación de determinados
colectivos de cuerpos de funcionarios estatales y autonómicos, integrados en el
RG, que ya tenían establecidas y reguladas funciones denominadas de segunda
actividad (es el caso, de policías y bomberos); o de los funcionarios que, en
virtud del art. 78.3 EBEP, sean objeto de movilidad, por razones de salud y de
rehabilitación, del funcionario a otro puesto que se encuentre vacante. El se-
gundo de los cambios tiene que ver con la IPA y la GI clarificando la compati-
bilidad de estos grados de incapacidad con el desempeño de posibles activida-
des antes de cumplir la edad de jubilación ya que, a partir de esa edad, no son
compatibles esas actividades si determinan la inclusión del trabajador (o del
funcionario) en alguno de los regímenes de la Seguridad Social (art. 3.3 Ley
27/2011).
Pues bien, es importante tener en cuenta el grado de la incapacidad, no solo
por lo que representa de diferente respecto del tratamiento que se dispensa a los
funcionarios integrados en sus regímenes especiales (tal y como se verá en un
epígrafe posterior), sino también porque, cuando se trata de riesgos profesiona-
les, el grado de incapacidad no incide, en ningún caso, en la BR que sirve para
fijar la cuantía de la prestación. De forma que la BR en estos casos será igual al
promedio de los salarios reales de los últimos doce meses de trabajo efectivo.
Algo que no sucede, por ejemplo, cuando se trata de los riesgos comunes para
los que se articulan bases reguladoras distintas en función de cuál sea el grado
y la situación de alta o no alta del trabajador que la solicita.
Establecida la BR conforme a lo ya dicho, el porcentaje a aplicar estará con-
dicionado por el grado de incapacidad:
– Grado de IPP = indemnización a tanto alzado de 24 meses de la BR que
haya servido para determinar la prestación de IT.
300
– Grado de IPT = 55 por 100 de la BR (regla general).

– Grado de IPA = 100 por 100 de la BR.
– Grado de GI = la cuantía será incrementada en un complemento resultado
de sumar dos porcentajes:
a) 45 por 100 de la base mínima de cotización vigente en el momento del
hecho causante (actualización contingencia);
b) 30 por 100 de la última base de cotización del trabajador;
C) Por último, y en tercer lugar, hay que hacer referencia a la indemniza-
ción por lesiones permanentes no invalidantes que está prevista para las situa-
ciones de necesidad constitutiva de lesiones, mutilaciones y deformidades de
carácter definitivo que son consecuencia directa de una patología profesional y
que, sin llegar a constituir una incapacidad de tipo permanente en cualquiera de
sus grados, no obstante supongan una disminución o alteración de la integridad
física del trabajador, siempre que dichas lesiones aparezcan recogidas en el
baremo establecido en la Orden 1040/2005, de 18 de abril. Dicho baremo inclu-
ye un listado cerrado de las lesiones con derecho a indemnización y valora la
pérdida o disminución funcional; de forma que si, por ejemplo, el empleado
público padeciese dos lesiones individualizadas (hipoacusia y pérdida del sen-
tido del olfato) cada una de las lesiones daría derecho a una indemnización se-
paradamente, salvo que la suma de todas le permitiese el reconocimiento del
derecho a una prestación de IP. No sucedería lo mismo si, tratándose de la
misma lesión, quedase recogida en distintos apartados del baremo ya que en-
tonces la lesión solo podría ser reparada con una única indemnización de las
dos posibles.
Junto a las mencionadas prestaciones previstas para tutelar al trabajador (o
funcionario) ante las posibles alteraciones de la salud hay que mencionar, tam-
bién, aquellas otras que están causadas por la muerte del trabajador. O, dicho de
otro modo, las pensiones de viudedad, orfandad y a favor de familiares (art. 171
LGSS). Estas pensiones no precisan, al igual que sucede en el resto de presta-
ciones cuando la causa es de origen profesional, el cumplimiento del requisito
de carencia por parte de quien es el sujeto que las causa, esto es, empleado pú-
blico que fallece. De este modo, por ejemplo, puede acceder a la pensión de
viudedad el cónyuge que sobrevive o la pareja de hecho (siempre y cuando esta
última cumpla con los requisitos especiales previstos en el art. 174 LGSS en
orden a tiempo de convivencia y límite de ingresos), aun cuando el empleado
público no hubiese cumplido el requisito general de cotización de quinientos
días, caso de estar trabajando; o de quince años, caso de no encontrarse en el
momento del fallecimiento en situación de alta.
Asimismo, cual sea la situación en la que se encuentre el sujeto causante en
el momento del fallecimiento se convierte en un factor determinante en la
cuantificación de las diferentes pensiones. En concreto, y por lo que hace a l
a pensión de viudedad, si entonces aquel se encontraba en activo, la determi-
301
nación de la BR de esta pensión se hará tomando los salarios que estuviera

percibiendo en ese momento. Si, por el contrario, ya era pensionista de jubila-
ción o de incapacidad permanente, la BR de la pensión de viudedad será la
misma que sirvió para calcular la pensión que recibía el pensionista, incremen-
tándose la resultante con las mejoras y revalorizaciones que hubiese experi-
mentado como si la pensión de viudedad se hubiese calculado en el momento
en el que se originó la situación de pensión anterior/previa de jubilación o in-
capacidad. Fijada en los términos descritos la BR de la pensión de viudedad,
el porcentaje aplicable a la misma será, como regla general, el 52 por 100
(salvo excepciones).
En cuanto a las pensiones de orfandad y a favor de otros familiares que con-
vivan con el empleado público en el momento de su fallecimiento habrán de
calcularse a partir de la BR que haya servido para calcular, en cada caso, la
pensión de viudedad; una vez fijada esta, el porcentaje aplicable a la misma
será del 20 por 100 por cada uno de los huérfanos (o familiares). Por tanto, será
esencial, a efectos de concretar la cuantía de la pensión, que la naturaleza del
riesgo profesional haya sido debidamente acreditada en la situación previa (por
ejemplo, ya se ha visto, si el sujeto que fallece es pensionista de IP, que esta sea
debida a riesgo profesional). La edad de acceso a la pensión de orfandad se ha
visto igualmente modificada por la mencionada Ley 27/2011, que se concreta
en menores de veintiún años, en cualquier caso, o de veinticinco años, para el
caso de que no realice trabajo lucrativo o cuando, realizándolo, no perciba por
esta causa rentas superiores, en cómputo anual, al salario mínimo interprofesio-
nal (SMI).
Además de las pensiones expuestas, y este es un dato que debe ser tenido
en consideración, en el caso de muerte del empleado público derivada de ries-
gos profesionales, el cónyuge superviviente o pareja de hecho y los huérfanos,
tendrán derecho, también, a percibir una indemnización a tanto alzado equiva-
lente a seis mensualidades, caso de los primeros, o de una mensualidad, en el
supuesto de los hijos. Se trata, pues, de una indemnización que complementa
a la pensión de viudedad/orfandad (art. 177 LGSS), estando prevista solo
cuando se trate de un riesgo profesional. Por último, y en relación con este tipo
de riesgos, es importante subrayar el beneficio que representa para el sujeto
supérstite la presunción recogida en el art. 172.2 LGSS, al prever que se con-
siderarán muertos a consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad
profesional quienes tuviesen declarada (en el momento del fallecimiento) una
incapacidad permanente en grado de absoluta o gran invalidez. De lo contra-
rio, habrá de probarse la relación de causalidad entre el accidente de trabajo o
la enfermedad profesional y la muerte, siempre que dicho fallecimiento tenga
lugar en los cinco años siguientes al accidente de trabajo, limitación temporal
que no opera en el caso de la enfermedad profesional debido al hecho de cons-
tituir a veces procesos de generación que abarcan periodos temporales muy
amplios (como sucede, típicamente, con el cáncer provocado por la aspiración
de fibras de amianto).
302
3. EL TRATAMIENTO REPARADOR Y PREVENTIVO DE LOS RIESGOS

PROFESIONALES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA SEGURIDAD
SOCIAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS INTEGRADOS EN EL
RÉGIMEN ESPECIAL DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS
En relación con el colectivo de funcionarios públicos que se integran en al-

guno de los regímenes especiales de funcionarios del Sistema de Seguridad
Social previstos por el art. 10.2, d) LGSS, hay que insistir en la idea, ya apun-
tada al comienzo de este capítulo, referida a la singularidad del tipo de tutela
social. Una tutela que se concreta a través de dos mecanismos de protección
distintos, al tiempo que complementarios, que son los denominados derechos
de Clases Pasivas (común para todo este tipo de funcionario público pero del
que están excluidos los funcionarios integrados en el RG), y los derivados
del Mutualismo Funcionarial (subdividido en tres regímenes referidos, respec-
tivamente, a los funcionarios civiles del Estado, a los funcionarios militares y a
los funcionarios de la Administración de Justicia). Así pues, para conocer el
tratamiento reparador y preventivo de los riesgos profesionales en relación con
este tipo de funcionarios será preciso tener en cuenta la normativa de cada uno
de estos dos mecanismos de tutela que, como se tendrá ocasión de constatar, no
siempre es coincidente. De todas formas, es importante volver a insistir en la
idea ya apuntada relativa al nuevo tratamiento que estos funcionarios han reci-
bido en materia de protección social.
Y así, desde el primero de enero del 2011, los funcionarios públicos de nue-
vo ingreso, y solo por lo que hace al régimen de pensiones de Clases Pasivas,
se integran desde el principio en el RG, convirtiéndose el sistema de Clases
Pasivas en un régimen a extinguir, si bien con un tiempo de vigencia que, si no
hay nuevas normas al respecto, será sin duda muy amplio. Lo anterior supone,
no obstante, que el mecanismo del mutualismo se mantiene para los nuevos
funcionarios (no se aplica, como se sabe, a los funcionarios integrados desde
hace tiempo en el RG) y, también, para los que ya estuvieran integrados en el
sistema de Clases Pasivas antes de enero de 2011, cuya situación no varía.
Siguiendo el esquema empleado en el apartado anterior, se analizará en pri-
mer lugar el alcance del concepto de riesgo profesional que se maneja para es-
tos colectivos, para después considerar los mecanismos establecidos o presta-
ciones establecidas para hacer frente a las consecuencias de dicho riesgo. En
ambos casos, habrá de partirse de la dualidad antes apuntada de su sistema de
protección; esto es, derechos pasivos y mutualismo.
3.1. Delimitación del concepto de riesgo profesional: concepto de

accidente en acto de servicio y de enfermedad en acto de servicio
Como se ha visto en relación con los empleados públicos (laborales o fun-

cionarios) integrados en el RG, el concepto de riesgo profesional queda referido
303
al accidente de trabajo y la enfermedad profesional en los términos de los

arts. 115 y 116 LGSS. Pues bien, por lo que hace a los funcionarios públicos
integrados en los regímenes especiales, el concepto de riesgo profesional que se
maneja es el referido al «acto de servicio». De forma que es el acto de servicio
el factor desencadenante, y sus consecuencias el objetivo a tutelar o a prevenir,
según proceda. No obstante lo anterior, cuando se trata de concretar qué debe
entenderse por accidente o enfermedad en acto de servicio se observa que exis-
te una cierta disparidad entre los conceptos que se utilizan por la normativa de
clases pasivas, de una parte, y por las normas que rigen el mutualismo adminis-
trativo, de otra; lo que contrasta con lo que sucede con los empleados públicos
integrados en el RG para los que opera un único concepto.
Así, por lo que hace a los derechos pasivos, las únicas referencias al concep-
to de accidente o enfermedad en acto de servicio se encuentran, por un lado, en
el art. 19 LCP cuando diferencia, en función de la naturaleza del riesgo, entre
pensiones ordinarias y extraordinarias; y, de otro lado, en el art. 47.2 LCP cuan-
do señala que «dará origen a pensión extraordinaria de jubilación o retiro la
incapacidad permanente o inutilidad del personal comprendido en este capítu-
lo..., siempre que la misma se produzca, sea por accidente o enfermedad, en
acto de servicio o como consecuencia del mismo. En caso de la enfermedad
causante de la inutilidad, esta deberá constar como adquirida directamente en
acto de servicio o como consecuencia directa de la naturaleza del servicio de
sempeñado». La normativa de Clases Pasivas ofrece, pues, un concepto de acto
de servicio como causante del daño más restrictivo (o limitativo), si se compara
con el, ya visto, de AT en el RG, en tanto que exige una relación de causalidad
directa y efectiva del servicio con la incapacidad permanente o la inutilidad. La
norma introduce un requisito objetivo y alternativo, cual es que el accidente
suceda según el previsible y normal discurrir de los actos específicos de la ac-
tividad del funcionario público; o bien que el hecho dañoso sea debido a un
concreto riesgo característico y dominante cuya práctica, por sí y nada más que
por ejercer aquella actividad, aboca a sufrir el daño como consecuencia directa
de la naturaleza del servicio desempeñado.
Algo semejante sucede cuando se trata de definir la enfermedad en acto de
servicio, ya que el concepto que el citado precepto propone, en tanto que sus-
ceptible de causar las correspondientes pensiones extraordinarias, exige que
dicha enfermedad tenga o traiga causa «directamente» del servicio desempeña-
do o «que se adquiera en acto de servicio». La concurrencia de ambos requisi-
tos supone que la enfermedad determinante, por ejemplo, de la incapacidad
permanente ha de guardar relación íntima con el desempeño del servicio pres-
tado, esto es, con la actividad desarrollada por el interesado al estar en acto de
servicio; una actividad que se configura como la causante de la enfermedad o
bien que tal enfermedad es una consecuencia que se deriva de la propia natura-
leza del servicio desempeñado. El concepto de enfermedad en acto de servicio
propuesto es limitativo circunscribiéndose a patologías que guarden conexión
directa e inmediata con el trabajo funcionarial, no siendo suficiente, por tanto,
304
que las mismas estén conectadas con elementos o factores que no son propios
de la actividad (es lo que sucede, por ejemplo, cuando es la psicovulnerabilidad
del paciente la determinante del padecimiento crónico generador de la enferme-
dad, por comparación con la distinta reacción de otros trabajadores ante la mis-
ma situación estresante (Sentencia Audiencia Nacional (SAN), de 26 de octu-
bre de 2012, ROJ\4738\2011)).
Asimismo, el hecho de que la normativa de clases pasivas no se refiera expre-
samente a la enfermedad profesional sino que haga referencia, sin más, a las
enfermedades adquiridas directamente en acto de servicio o como consecuencia
del mismo, simplifica el tratamiento de la enfermedad en general. La enferme-
dad adquiere, pues, el calificativo de profesional (en el entendido del «acto de
servicio») siempre que guarde conexión directa con la actividad o servicio de
sempeñado en tanto que no existe un concepto específico y propio de enferme-
dad profesional semejante al ya analizado para el empleado público integrado en
el RG. En realidad, se trata de una regulación que claramente pretende diferen-
ciar entre lo que es el accidente, conceptuado como una lesión súbita y violenta
que procede de factores externos, de lo que son en sentido propio las enfermeda-
des, procesos de etiología más compleja y de aparición lenta y prolongada.
Así pues, el concepto de riesgo profesional previsto para el colectivo de fun-
cionarios públicos resulta ser más restrictivo y limitativo situándose así más
próximo, por ejemplo, al establecido en las normas de Seguridad Social para los
trabajadores autónomos; lo que en el caso concreto de los empleados públicos
supone tutelar de manera distinta una situación de necesidad idéntica, según que
el sujeto a proteger se halle comprendido en el RG o en el de Clases Pasivas. Sin
embargo, esta regulación, aparentemente más simple, puede complicarse si se
tiene en cuenta que, respecto del funcionario público, opera igualmente una pre-
sunción iuris tantum (en la medida en que admite prueba en contrario) semejan-
te a la prevista en el art. 115. 3 LGSS. En efecto, el art 47.4 LCP establece que
«se presumirá el acto de servicio, salvo prueba en contrario, cuando la incapaci-
dad o el fallecimiento hayan acaecido en el lugar y tiempo de trabajo». La incor-
poración posterior de esta presunción de profesionalidad del acaecimiento dañi-
no para la salud a la redacción inicial de la LCP ha planteado no pocos problemas
aplicativos ya que, a partir de aquí, podría entenderse ampliado el concepto mis-
mo, tanto de enfermedad derivada del acto de servicio, en la medida en que ca-
bría incorporar aquellas otras que se pudieran manifestarse mientras el funciona-
rio público desempeña su actividad, aunque su etiología, en origen, fuese común,
siempre, claro está, que guarden relación con el trabajo (por ejemplo, las que han
sido calificadas como enfermedades del trabajo en el epígrafe dedicado al RG).
De la misma forma que el concepto de accidente en acto de servicio podría ex-
tenderse a los accidentes in itinere, no previstos expresamente en la normativa
de Clases Pasivas (art. 47 LCP).
Ahora bien, respecto de esta presunción de profesionalidad, el criterio juris-
prudencial es nuevamente restrictivo; y, así, considera que dicha presunción,
305
por su literalidad y aplicación analógica con lo dispuesto en el art. 115.3 LGSS,

solo alcanza a los accidentes cuando se producen en tiempo y lugar de trabajo.
Lo que significa que, o bien el accidente tiene lugar en el tiempo y lugar de
trabajo (supuesto en el que rige la presunción de profesionalidad del art. 47.4
LCP), o bien, habrá de demostrarse la relación de causalidad entre la actividad
profesional y el accidente sin que pueda afirmarse que cualquier accidente que
pueda relacionarse de una u otra forma con el tiempo y lugar de trabajo haya de
ser calificado como sufrido en acto de servicio. Desde esta perspectiva, es fácil
entender la exclusión que persiste de los denominados accidentes in itinere que,
a efectos de causar derecho a las pensiones extraordinarias previstas en la LCP,
no se entienden derivados del acto de servicio o consecuencia de este sino que
son calificados de accidente común y, en consecuencia, solo darán lugar a pen-
siones ordinarias (SAN de 20 de marzo de 2012, ROJ\1220\2012).
La exclusión del accidente de trabajo in itinere en el sistema de Clases Pasi-
vas se ve contrarrestada por la normativa del Mutualismo que, en cambio, reco-
ge un concepto más claro y amplio de los riesgos profesionales; en concreto, el
art. 57.1 Real Decreto 375/2003, de 28 de marzo, por el que se aprueba el Re-
glamento General del Mutualismo Administrativo (en lo sucesivo, MUFACE),
define lo que deba entenderse por accidente en acto de servicio estableciendo
que «se entenderá por accidente en accidente de servicio aquel que se produzca
con ocasión o como consecuencia de las actividades propias de la prestación
del servicio a la Administración»; para, a continuación, en su apartado 2, preci-
sar aún más el concepto en los siguientes términos: «Para la determinación de
los supuestos que en este régimen especial tendrán la consideración de acciden-
te en acto de servicio o como consecuencia del mismo, y para las presunciones
aplicables al respecto, se estará a lo dispuesto en el Régimen General de la Se-
guridad Social acerca del concepto de accidente de trabajo».
Este paralelismo con el RG también se observa en la definición de enferme-
dad profesional que la citada norma reglamentaria contiene en el art. 60 cuando
establece que «se entenderá por enfermedad profesional la contraída por el mu-
tualista a consecuencia de la prestación de servicios a la Administración, en las
actividades que se especifican en las normas reglamentarias del Régimen Ge-
neral de la Seguridad Social u otras normas que se dicten al efecto, siempre que
esté provocada por la acción de los elementos o sustancias determinados en
dichas normas para cada enfermedad profesional». En términos semejantes, el
art. 57 Real Decreto 1026/2011, de 15 de julio, sobre el Mutualismo Judicial
(en adelante, MUGEJU) también se refiere al concepto de accidente en acto de
servicio como aquel que se produzca con ocasión o como consecuencia de las
actividades propias de la prestación del servicio a la Administración, estable-
ciendo que, para la determinación de los supuestos de accidentes en acto de
servicio, se estará a lo dispuesto a la regulación prevista en el RG. La misma
remisión al RG se contempla respecto de la EP (art. 58 RD 1026/2011). En
definitiva, a diferencia de lo que sucede en la regulación de los derechos pasi-
vos, el mutualismo ofrece un concepto de accidente en acto de servicio más
306
parecido al que se maneja para calificar el AT en el RG; en tanto que no solo es

posible calificar de accidente en acto de servicio aquel en el que pueda estable-
cerse una relación de causalidad directa e inmediata entre la prestación de ser-
vicios para la Administración y el accidente, sino que cabe igualmente que
pueda haber producido, de forma más flexible, «con ocasión» de la esa presta-
ción de servicios.
En conclusión, no cabe hablar de un concepto único de accidente o enferme-
dad en acto de servicio aplicable a los funcionarios públicos integrados en los
regímenes especiales de funcionarios puesto que uno es el concepto a efectos
de clases pasivas y otro por lo que respecta al mutualismo. Dualidad que tiene
repercusiones en orden a la tutela a dispensar ya que, si el acto de servicio cau-
sa el fallecimiento o la jubilación por incapacidad del funcionario, las pensio-
nes que hayan de corresponderle serán reconocidas en el ámbito de las Clases
Pasivas (con un concepto más restrictivo, pues, del accidente o la enfermedad
en acto de servicio); mientras que, si resultado del acto de servicio, tiene lugar
el cese del funcionario en la prestación de sus servicios, por razón de incapaci-
dad temporal o parcial, o se le provocan lesiones permanentes no invalidantes
(prestaciones del mutualismo), el concepto de accidente o enfermedad a utilizar
es más flexible y semejante al que se maneja en relación con el RG.
3.2. Mecanismos de prevención y reparación de los riesgos profesionales:

las prestaciones
La prevención y reparación de los riesgos profesionales del colectivo de

empleados públicos que se encuentran integrados en los regímenes especiales
de funcionarios públicos responde a la dualidad, tantas veces mencionada, de
derechos pasivos y mutualismo. Si bien, para este colectivo, los mecanismos
preventivos, únicamente, se contemplan en el ámbito del mutualismo.
PRESTACIONES PRESTACIONES
REPARADORAS=CLASES PASIVAS PREVENTIVAS=MUTUALISMO
– Pensión extraordinaria jubilación o re- – Riesgo durante embarazo y lactancia.
tiro por incapacidad o inutilidad para el – Periodo de observación de la enferme-
servicio. dad profesional.
– Pensión extraordinaria en favor de fa- – Lesiones permanentes no invalidantes.
miliares.
3.2.1. Las prestaciones reparadoras del sistema de Clases Pasivas:

las pensiones extraordinarias
Se ha dicho en el apartado anterior que los riesgos profesionales se caracte-

rizan, en el RG, por contar con ciertos privilegios en orden al reconocimiento
307
del derecho y posterior acceso a las distintas prestaciones; algo semejante suce-
de cuando se trata de las pensiones de los funcionarios públicos integrados en
el Régimen de Clases Pasivas. En efecto, las citadas pensiones se organizan en
ordinarias y extraordinarias en función de cuál sea la naturaleza del riesgo (sin-
gularidad que, como ya se vio, no existe en el caso del RG); de este modo, el
art. 19.1 LCP califica las pensiones en función de que el hecho causante se haya
producido en circunstancias ordinarias (pensiones ordinarias) o por razón de
lesión, muerte o desaparición producida en acto de servicio o como consecuen-
cia del mismo (pensiones extraordinarias). En cuanto a estas últimas, cabe ha-
blar de dos tipos de pensiones: jubilación o retiro por incapacidad permanente
para el servicio o inutilidad; viudedad, orfandad y a favor de familiares por fa-
llecimiento del sujeto (art. 47.1 LCP).
Teniendo en cuenta esta dualidad, en las pensiones extraordinarias vuelven
a estar presentes algunos de los beneficios ya señalados para los riesgos profe-
sionales: a) la no exigencia del cumplimiento del requisito de carencia (cotiza-
ción previa durante un determinado número de años) se traduce, ahora, en el
hecho de que estas pensiones se causarán cualquiera que sea el tiempo de ser-
vicios efectivos prestados al Estado por el personal de que se trate; b) reglas
más favorables en orden a la cuantificación de las pensiones que, en el caso de
estos funcionarios públicos, se traduce en un porcentaje del 200 por 100 sobre
su haber regulador; o, c) la existencia de indemnizaciones específicas previstas
para este tipo de situaciones. Así pues, el tratamiento privilegiado previsto en
el Régimen de Clases Pasivas para los accidentes o enfermedades del servicio
se va a manifestar en el reconocimiento a los sujetos (funcionarios) incapacita-
dos por dichas causas (o a sus familiares caso de fallecimiento de aquel) de una
pensión de cuantía superior (el doble) a la que se reconoce a los jubilados o
familiares de los fallecidos por incapacidad derivada de enfermedad o acciden-
te común.
Una última observación común a todas las pensiones extraordinarias en re-
lación con el régimen de compatibilidades con otras pensiones. Así, con carác-
ter general, se establece su incompatibilidad con las pensiones ordinarias que
pudieran solicitar sus beneficiarios cuando se trate del mismo hecho causante
así como está previsto que, quien ya es beneficiario de una pensión extraordi-
naria, no tiene derecho a percibir cantidad alguna en concepto de indemniza-
ción por el Régimen de Clases Pasivas, ni tampoco ayudas o subsidios con
cargo al crédito presupuestario de dicho Régimen (art. 50 LCP). Por lo demás,
estas pensiones comparten con las de carácter ordinario una regla general de
incompatibilidad con el desempeño de un puesto de trabajo en el sector público,
con las excepciones previstas legalmente (profesores eméritos de las universi-
dades, o a los miembros de las asambleas legislativas de las CCAA o de las
Corporaciones Locales). Asimismo, el percibo de la pensión será incompatible
con el ejercicio de una actividad, por cuenta propia o ajena, siempre que deter-
mine la inclusión del funcionario en cualquier régimen público de la Seguridad
Social. No obstante, cuando se trate de una pensión de jubilación o retiro por
308
incapacidad permanente para el servicio o inutilidad que no impida al funciona-

rio desempeñar otra actividad u oficio, se podrá compatibilizar el percibo de la
pensión con el desempeño de la misma, siempre que sea distinta a la que deter-
minó su incapacidad. En todo caso, esta compatibilidad supondrá una minora-
ción de la cuantía de la pensión del 75 por 100 o del 55 por 100, en función de
si el funcionario acredita más o menos de veinte años de servicios prestados al
Estado (art. 33 LCP). Por tanto, la regla de incompatibilidad se refiere a las
actividades en el sector público mientras que, tratándose del sector privado,
cabe la compatibilidad aunque con las limitaciones expuestas.
A) La pensión extraordinaria de jubilación por incapacidad permanente
para el servicio o inutilidad del personal aparece recogida en el art. 28 LCP
como una de las posibles modalidades de jubilación, además de la forzosa y la
voluntaria. De este modo, para la incapacidad permanente o la inutilidad para
el servicio, sea por accidente o enfermedad, en acto de servicio o como conse-
cuencia del mismo, se reconocerá al funcionario una pensión extraordinaria de
jubilación o retiro por incapacidad o inutilidad. Incapacidad que tiene lugar
cuando el interesado venga afectado por una lesión o proceso patológico, somá-
tico o psíquico que esté estabilizado y sea irreversible o de remota o incierta
irreversibilidad, cuya lesión o proceso le imposibiliten totalmente para el de
sempeño de las funciones propias de su Cuerpo, Escala, plaza o carrera, de
conformidad con el dictamen preceptivo y vinculante del órgano médico que en
cada caso corresponda (art. 28. 2 c) LCP). Por tanto, la singularidad que ofrece
la regulación del sistema de Clases Pasivas frente a la regulación del RG es
que la incapacidad o inutilidad del funcionario, cuando su origen sea profesio-
nal en los términos ya explicados, determinará la jubilación o el retiro del fun-
cionario, con independencia de cuál haya sido el tiempo de servicios prestados
al Estado por parte del personal de que se trate.
El tratamiento privilegiado que, como se ha señalado, prevé el Régimen de
Clases Pasivas respecto de los accidentes o enfermedades del servicio determina
que el reconocimiento de las posibles pensiones extraordinarias por jubilación o
retiro que pudieran causarse se condicione a que resulte acreditada la conexión
directa entre el accidente o enfermedad y el servicio; siendo así, que la regla
general es que todo personal que se incapacita o inutiliza, en principio, habrá de
ser declarado jubilado o retirado por el Centro Gestor de Clases Pasivas con
derecho a que se le reconozca una pensión ordinaria y, sólo cuando se acredite
que la causa exclusiva es la enfermedad o el accidente de servicio, habrá de ser-
le reconocida una pensión extraordinaria. No siendo posible, por tanto, ese reco-
nocimiento cuando se trate de patologías diversas, ajenas al trabajo del funcio-
nario, las que también hayan intervenido en la determinación de la incapacidad
o inutilidad (entre otras, SAN de 27 de febrero de 2012, ROJ\686\2012). En todo
caso, no se puede obviar la presunción de profesionalidad, ya señalada, según la
cual, se presumirá en acto de servicio cuando la incapacidad permanente o el
fallecimiento del funcionario haya sucedido en tiempo y lugar de trabajo; lo que
no incluye a los accidentes de trabajo in itinere (art. 47.4 LCP).
309
Además del privilegio, ya mencionado, que supone la no exigencia de un

determinado tiempo de servicios previos prestados por el funcionario que soli-
cita la correspondiente pensión extraordinaria de jubilación o retiro por incapa-
cidad o inutilidad para el servicio, la otra ventaja del carácter extraordinario de
esta pensión radica en una cuantía más favorable. Con carácter general, la pen-
sión ordinaria de jubilación o retiro se calcula a partir de los haberes regulado-
res establecidos en la Ley anual de Presupuestos Generales del Estado; aplican-
do al haber regulador que hubiera de corresponder según la fecha de ingreso del
personal a alguno de los Cuerpos, Escalas, plaza, empleo o categoría adminis-
trativa, un porcentaje conforme a una escala en función de los años completos
de servicios efectivos al Estado que tuviera reconocidos (arts. 30 y 31 LCP).
Pues bien, la especialidades que a tal efecto implica el carácter extraordinario
de la pensións radica, por un lado, en que los años completos que pudieran fal-
tarle al funcionario para alcanzar la edad de jubilación o retiro forzoso (65 años,
como regla general, y 70 años para el caso de los funcionarios de los cuerpos
docentes universitarios, jueces, fiscales y secretarios judiciales) se entenderán
como de servicios efectivos prestados al Cuerpo, Escala, plaza, empleo o cate-
goría; y, por otro, que el haber regulador que resulte se tomará al 200 por 100
(art. 49.1 LCP).
B) Pensión extraordinaria en favor de familiares. Los funcionarios integra-
dos en el Régimen de Clases Pasivas presentan un cuadro de protección en caso
de fallecimiento semejante al previsto para el colectivo de empleados públicos
integrados en el RG, con las dos particularidades siguientes: por un lado, no
está prevista la indemnización a tanto alzado para el caso de que el accidente
sea debido a riesgo profesional; y, por otro, que las distintas pensiones, sean
ordinarias u extraordinarias, en ningún caso exigen que el sujeto causante acre-
dite un determinado tiempo de prestación de servicios al Estado (en terminolo-
gía de Seguridad Social, periodo de carencia o haber cotizado un periodo de
tiempo determinado), tal y como expresamente recogen los arts. 35 y 48.2 LCP.
El art. 47.3 LCP concreta el hecho causante de estas pensiones extraordina-
rias en el fallecimiento del sujeto que genera estos derechos (el funcionario) en
acto de servicio o como consecuencia del mismo, sea por enfermedad o acci-
dente. O en la declaración de fallecimiento, cuando se trate de un funcionario
desaparecido en acto de servicio o como consecuencia del mismo. Tratándose
de pensiones extraordinarias es requisito imprescindible que exista conexión
directa y exclusiva entre el accidente/enfermedad y el acto de servicio; de modo
que sean factores exógenos (resultado del medio de trabajo) y no endógenos
(propios de la naturaleza física del fallecido) los que hayan motivado el falleci-
miento del funcionario (SAN de cuatro de junio de 2012, ROJ\2558\2012).
Por lo demás, la regulación de estas pensiones extraordinarias en estos casos
es semejante a la prevista en el RG cuando se trata de la pensión de viudedad
(Disposición Adicional Octava LGSS); lo que significa que entran en juego las
reglas en materia de viudedad relativas al sujeto beneficiario (supuestos de cón-
310
yuge, excónyuges y parejas de hecho). Menor paralelismo presentan las pensio-

nes de orfandad en relación con el tratamiento del requisito de la edad (art. 39
LCP) ya que, aunque es igual la regla general de que el derecho a la pensión de
orfandad corresponderá a los hijos del causante que fueran menores de veintiún
años, así como a los que estuvieran incapacitados para el trabajo antes del cum-
plimiento de dicha edad o en la fecha del fallecimiento del causante. En el su-
puesto de que el huérfano no realice un trabajo lucrativo, sea por cuenta propia
o ajena, o cuando realizándolo, los ingresos obtenidos sean inferiores, en cóm-
puto anual, al importe del SMI, ese tope de edad se sitúa en veintidós años o en
veinticuatro en los casos de orfandad absoluta o de incapacidad del huérfano
igual o superior al 33 por 100. En este caso, la pensión se extinguirá cuando
alcance la edad de veinticuatro años (hay que recordar que tras la reforma ope-
rada por la Ley 27/2011, de 2 de agosto, esta edad se ha establecido en menores
de 25 años, realicen o no un trabajo lucrativo, siempre que no obtengan rentas
superiores al SMI). No obstante, si el huérfano mayor de veintiún años se inca-
pacitase para todo trabajo antes de cumplir los veintidós o veinticuatro años de
edad, el derecho a la pensión se convierte en vitalicio.
Este requisito de edad se eleva cuando se trata de pensiones extraordinarias
originadas como consecuencia de un acto de terrorismo ya que, entonces, el
derecho corresponderá al huérfano menor de veintitrés años; o de veinticuatro
para el caso de huérfanos absolutos que acrediten las condiciones económicas
antes apuntadas (art. 48.3 LCP).
Por lo que hace a su cuantía, la regla general es que la BR esté constituida
por la pensión de jubilación o retiro del fallecido (o del declarado fallecido en
el supuesto de desaparición). A tal efecto, se tomará la pensión de jubilación
o retiro que tuviese el causante, o la que le hubiese correspondido en el momen-
to de su jubilación o retiro si hubiese fallecido con anterioridad al cumpli-
miento de la edad correspondiente y no hubiese llegado a ser declarado como
tal; lo que significa que la BR de las pensiones de muerte y supervivencia no se
corresponden con el haber regulador establecido en la Ley de Presupuestos
Generales del Estado, sino que equivalen a la cuantía teórica de la pensión de
jubilación o retiro, sea ordinaria o extraordinaria, que le hubiera correspondido.
Pues bien, tratándose de una pensión extraordinaria, de nuevo se tomarán como
años completos los que le faltasen al causante de los derechos para alcanzar la
correspondiente edad de jubilación o retiro forzoso como años de servicios
efectivos para determinar la BR, con la particularidad de que dicha BR se toma-
rá al 200 por 100. Es precisamente ese tratamiento de la BR, sin duda más fa-
vorable cuando se trata de causar derecho a una pensión extraordinaria, lo que
justifica que el porcentaje final a aplicar a la BR se modere. De este modo, para
el caso de la pensión extraordinaria de viudedad, dicho porcentaje no es del
50 por 100 (que es la regla general en el Régimen de Clases Pasivas), sino
del 25 por 100 (art. 39.3 LCP). Y para el caso de la pensión de orfandad los
porcentajes aplicables oscilan entre el 12,5 por 100 (caso de que hubiese un
solo hijo, en lugar del 25 por 100, establecido con carácter general) y del 5 por
311
100 (para el supuesto de que hubiese varios hijos con derecho a pensión, en
lugar del 10 por 100 general), art. 42 LCP.
3.2.2. Prestaciones preventivas: los subsidios del Mutualismo

Administrativo
Los tres mutualismos administrativos manejan un esquema similar en el tra-

tamiento de los riesgos profesionales. No solo, como ya se ha visto, por lo que
respecta al concepto mismo de accidente o enfermedad en acto de servicio (sin
duda, más amplio que el previsto en el régimen de Clases Pasivas, y más próxi-
mo al articulado para el resto de empleados públicos que están integrados en el
RG), sino, también, porque el diseño de contingencias y prestaciones relaciona-
das con la reparación y prevención de los riesgos profesionales es, prácticamen-
te, el mismo en los tres mutualismos.
En concreto, el Reglamento General del Mutualismo Administrativo
(MUFACE) que actúa, a estos efectos, como referente para los otros dos, esta-
blece como contingencias protegidas: la asistencia sanitaria, incapacidad tem-
poral derivada tanto de riesgos comunes como profesionales, la incapacidad
permanente en las mismas situaciones y las cargas familiares (art. 46 Real De-
creto 375/2003, de 28 de marzo). En idénticos términos se expresa el art. 11
TRLSSA respecto de los Funcionarios de la Administración de la Justicia (MU-
GEJU), y el art. 40 Real Decreto 1726/2007, de 21 de diciembre (Reglamento
de las Fuerzas Armadas, en adelante ISFAS). De manera semejante, las citadas
normas recogen como prestaciones que responden a la dualidad reparación/
prevención de los riesgos profesionales: la asistencia sanitaria, los subsidios
por incapacidad temporal y riesgo durante el embarazo, prestaciones recupera-
doras por incapacidad permanente en sus diferentes grados, indemnizaciones
por lesiones, mutilaciones o deformidades permanentes no invalidantes causa-
das por enfermedad profesional o en acto de servicio o como consecuencia del
mismo. Por tanto, la protección diseñada desde el mutualismo administrativo es
prácticamente la misma que reciben los empleados públicos integrados en el
RG; aunque haya diferencias en cuanto a su régimen jurídico y dinámica que no
serán objeto de análisis en este capítulo, salvo cuando dichas diferencias deri-
ven del carácter profesional del riesgo.
A) En relación con la asistencia sanitaria, los tres mutualismos recogen es-
pecialidades cuando se trata de ofrecer cobertura a las situaciones que tiene su
causa en un accidente o enfermedad en acto de servicio o como consecuencia
del mismo, tanto por lo que hace a los requisitos de acceso, al contenido de la
misma o a su duración. A modo de ejemplo, en el caso de la MUGEJU, es po-
sible que el funcionario reciba asistencia sanitaria cuando se trate de un acci-
dente o enfermedad profesional aunque no hubiese sido tramitada su alta en
dicho mutualismo (funciona en estos casos el mecanismo del alta de pleno de-
recho, art. 64.2 RD 1026/2011, de 15 de julio); a su vez, se establece una dura-
312
ción más amplia de la asistencia sanitaria ya que la misma le será prestada

desde el momento mismo en que tenga lugar el accidente o se diagnostique la
enfermedad y mientras persista el estado patológico que lo haya producido
(art. 66 RD 1026/2011, de 15 de julio); y por último, el contenido de la asisten-
cia sanitaria, además de recoger los tratamientos y actuaciones sanitarias nece-
sarias previstas con carácter general, igualmente comprende, la cirugía estética
(siempre que la misma guarde relación con el accidente de servicio o enferme-
dad profesional), toda clase de prótesis y órtesis y demás prestaciones comple-
mentarias, así como el carácter gratuito de la prestación farmacéutica que sea
precisa (arts. 70 y 76.1 RD 1026/2011, de 15 de julio).
B) Por lo que respecta a las singularidades en materia de incapacidad para
la prestación del servicio, sea temporal o permanente, el Reglamento del Mu-
tualismo Administrativo (y por extensión los otros dos) establece que los fun-
cionarios incluidos en el ámbito de aplicación del Régimen Especial de la Se-
guridad Social de Funcionarios Civiles del Estado se encontraran en «situación
de incapacidad temporal» cuando por causa de enfermedad o accidente acredi-
ten la concurrencia simultánea de las siguientes circunstancia: a) padecer un
proceso patológico por enfermedad común o profesional o por lesión por acci-
dente, sea o no en acto de servicio, o por encontrarse en periodo de observación
por enfermedad profesional, que les impida con carácter temporal el normal
desempeño de sus funciones públicas; b) recibir asistencia sanitaria facilitada
por la Mutualidad; y, c) haber obtenido una licencia por enfermedad (art. 88
RD 375/2003, de 28 de marzo de conformidad con lo establecido en el art. 12
TRLSSFC).
De nuevo, tal y como se ha visto sucede para el colectivo de empleados
públicos integrados en el RG, los periodos de observación de la enfermedad
profesional vuelven a ser protegidos de forma especial confiriéndoles el trata-
miento de un supuesto más de incapacidad temporal; de forma que los mismos
serán computados a efectos de la duración máxima de dicha prestación, tanto si
el diagnóstico confirma la existencia de una EP, como si se trata de una enfer-
medad común. En este sentido, los arts. 69.2 y 70.2 RD 1726/2007, de 21 de
diciembre, que se refieren a los funcionarios del Régimen Especial de las Fuer-
zas Armadas (ISFAS) y del personal estatutario del Centro Nacional de Inteli-
gencia (CNI) y los arts. 82.2 y 84.6 RD 1026/2011, de 15 de julio, MUGEJU.
Fuera de esta especialidad, ninguna otra se observa respecto de la preven-
ción y reparación de los riesgos profesionales cuando se trata de la situación de
incapacidad temporal. Y así, por lo que hace a su duración, el art. 20 TRLSSFC
remite al contenido del art. 128 LGSS, con algunas particularidades que están
previstas reglamentariamente. En concreto, se establece que la duración de la
primera y sucesivas licencias será la que exija el tiempo previsiblemente nece-
sario para lograr la curación del funcionario. No obstante, en cualquier momen-
to en que se prevea que la enfermedad o lesión por accidente pueda ser impedi-
tiva, con carácter permanente, para el desempeño de las funciones públicas, el
313
órgano de jubilación competente iniciará, de oficio o a instancia del interesado,

el procedimiento de jubilación por incapacidad permanente para el servicio. A
tal efecto, los arts. 89 y ss. RD 375/2003, de 28 de marzo, establecen los meca-
nismos necesarios para coordinar las actuaciones entre la Mutualidad, las Uni-
dades Médicas de Seguimiento o de Valoración de la Incapacidad Permanente
y las del órgano de jubilación. Los otros dos Mutualismos tienen regulaciones
semejantes; no obstante, respecto del personal militar y de la Guardia Civil,
salvo que presten servicios en el CNI como personal estatutario, cuando padez-
can algún tipo de insuficiencia temporal de sus condiciones psicofísicas, habrá
de tenerse en consideración el régimen previsto en sus respectivas leyes y dis-
posiciones de desarrollo. De modo que no les será de aplicación lo dispuesto en
el capítulo VI RD 1726/2007, de 21 de diciembre.
Respecto de la cuantía, y tras la modificación introducida por el art. 9 del
RDLey 20/2012, de 13 de julio, esta será diferente en función de cual sea el
origen de la situación, si común o profesional (de manera semejante a lo que
sucede respecto del personal, funcionario o laboral, incluido en el RG). Así,
quienes estén adscritos a los regímenes especiales de Seguridad Social del mu-
tualismo administrativo en situación de IT derivada de contingencias comunes,
percibirán: a) el 50 por 100 de las retribuciones, tanto básicas como comple-
mentarias, desde el primer día hasta el tercero; b) desde el cuarto día hasta el
vigésimo día, ambos inclusive, percibirán el 75 por 100 de las citadas retribu-
ciones; c) y, a partir del vigésimo primero día y hasta el nonagésimo, ambos
inclusive, percibirán la totalidad de las retribuciones básicas como complemen-
tarias (y la de hijo a cargo). Por su parte, cuando se trate de una IT derivada de
contingencias profesionales, la retribución a percibir podrá ser complementada,
desde el primer día, hasta alcanzar como máximo el 100 por 100 de las retribu-
ciones que vinieran correspondiendo a dicho personal en el mes anterior al de
causarse la IT. Esta regulación se repite respecto de los miembros de las Fuer-
zas Armadas y de la Guardia Civil a los que se refiere el art. 21 TRLSSFA
(Disposición Adicional Sexta RDLey 20/2012, de 13 de julio).
A partir del nonagésimo primero día, será de aplicación a este colectivo de
funcionarios el subsidio especial de acuerdo con su normativa específica. Lo
que significa que entrarán en juego los criterios que hasta hora eran aplicados;
esto es, el funcionario pasará a percibir las prestaciones básicas (al margen de
otras como la de hijo a cargo) y un subsidio por incapacidad temporal cuya
cuantía, fija e invariable, será la mayor de las siguientes cantidades: a) el 80 por
100 de las retribuciones básicas incrementadas en la sexta parte de una paga
extraordinaria, correspondientes al tercer mes de licencia; b) el 75 por 100 de
las retribuciones complementarias devengadas en el tercer mes de licencia
(art. 20 TRLSSFC). Esquema que se repite respecto de los funcionarios inclui-
dos en ISFAS. Mientras que para el caso de los integrantes de la Carrera Judi-
cial y Fiscal, del Cuerpo de Secretarios Judiciales, así como los Funcionarios de
los Cuerpos al Servicio de la Administración de Justicia comprendidos en la
Ley Orgánica del Poder Judicial, siguen manteniendo la regulación más favo-
314
rable que antes ya tenían y que ahora se traduce en que esa regla compute a
partir del séptimo mes (en lugar del cuarto mes, como se ha visto sucede para
los otros dos colectivos de funcionarios).
Por lo que respecta a la incapacidad permanente, el art. 23 TRLSSFC reco-
noce los mismos grados que cuando se trata de los empleados públicos inclui-
dos en el RG, esto es: a) IPP para la función habitual es la que, sin alcanzar el
grado de total, produce al funcionario una limitación para el desempeño de las
funciones de su Cuerpo, Escala o plaza; b) IPT para la función habitual es la
que inhabilita al funcionario para la realización de todas o de las fundamentales
funciones de su Cuerpo, Escala o plaza; c) IPA para todo trabajo es la que inha-
bilita por completo al funcionario para toda profesión u oficio; d) GI es la situa-
ción del funcionario afecto de incapacidad permanente absoluta que, como con-
secuencia de pérdidas anatómicas o funcionales, necesita de la asistencia de
otra persona para realizar los actos más elementales de la vida, tales como ves-
tirse, desplazarse, comer o análogos. A estos efectos, se entiende por función
habitual del funcionario aquella a la que el funcionario hubiera dedicado su
actividad fundamental durante los doce meses anteriores a la fecha de inicia-
ción de la incapacidad temporal de la que se derive la incapacidad permanente,
o en su defecto, durante los doce meses anteriores a la fecha en que se diagnos-
ticó la enfermedad que dio lugar a las reducciones anatómicas o funcionales
(art. 113 RD 375/2003, de 28 de marzo). Pues bien, la especialidad por tratarse
de una incapacidad permanente derivada de un accidente o enfermedad en
acto de servicio o como consecuencia del mismo se observa en el caso de la
IPP; aquí, además del tratamiento sanitario adecuado y otras prestaciones de
recuperación dirigidas a la rehabilitación profesional del funcionario, se reco-
noce al funcionario la indemnización prevista para el caso de las lesiones per-
manentes no invalidantes (art. 103.3 RD 375/2003, de 28 de marzo). Lo que
significa que aquel habrá de percibir una cantidad equivalente a veinticuatro
mensualidades de la base de cotización al mutualismo administrativo que estu-
viera vigente en el mes de la primera licencia por enfermedad o, en su defecto,
en el mes en que se produjo el accidente o se diagnosticó la enfermedad.
Una última referencia a las lesiones permanentes no invalidantes (previstas
igualmente en los tres Mutualismos) que son aquellas mutilaciones y deforma-
ciones de carácter definitivo causadas por enfermedad profesional o en acto de
servicio o como consecuencia de él, sea por accidente o por riesgo específico
del cargo, que, sin llegar a constituir incapacidad permanente total o absoluta o
gran invalidez, supongan una alteración o disminución de la integridad física
del funcionario, y darán derecho a la percepción por una sola vez de las canti-
dades que se establezcan reglamentariamente. Se trata, pues, del mismo su-
puesto recogido para el colectivo de empleados públicos integrados en el RG.
A efectos de establecer la cuantía de la indemnización, y salvo para el caso
antes apuntado referido a la IPP, la misma será, bien la cantidad correspondien-
te a la IPP, o la cuantía resultante de aplicar el baremo establecido para el RG,
siempre que se trate de lesiones que no constituyen incapacidad permanente en
315
cualquiera de sus posibles grados (tal y como se establece, por ejemplo, en el

art. 109 RD 375/2003, de 28 de marzo para MUFACE).
C. El cuadro de prestaciones se completa con aquellas que, como ya se ha
dicho, participan de la doble condición preventiva/reparadora. Se trata de las
prestaciones de riesgo durante el embarazo y la lactancia. La regulación de
ambas prestaciones aparece en el caso de los tres Mutualismos conectada con
la situación de incapacidad temporal; y, así, el esquema de protección se repite
en los tres delimitando la situación protegida como aquella en la que se encuen-
tre la mujer funcionaria, incluida en el correspondiente mutualismo, que de-
biendo cambiar de puesto de trabajo por otro compatible con su estado (de
embarazo o de lactancia natural), en los términos previstos en los apartados 3 y
4 del art. 26 LPRL, dicho cambio no resulte reglamentaria, técnica u objetiva-
mente posible o no pueda razonablemente exigirse por motivos justificados. De
este modo, no se considerarán situaciones protegidas las derivadas de riesgos o
patologías que puedan influir negativamente en la salud de la mutualista emba-
razada y/o en la del feto, o en la salud de la mutualista y/o en la del lactante,
cuando aquellas no estén relacionadas con agentes, procedimientos o condicio-
nes de trabajo del puesto o actividad desempeñados. Asimismo, en los tres
Mutualismos se establece que ambas situaciones tendrán la misma considera-
ción y efectos que la ya analizada situación de incapacidad temporal (art. 82.3
RD 1026/2011, de 15 de julio, MUGEJU y arts. 69.3 y 70.1 c) RD 1726/2007,
de 21 de diciembre, ISFAS) o, en el caso de MUFACE, la concesión y el segui-
miento de las licencias y de sus prórrogas se regirá por lo dispuesto en caso de
incapacidad temporal (art. 99 RD 375/2003, de 28 de marzo).
La única variación con respecto a la prestación de incapacidad temporal
tiene que ver con la cuantía ya que, en estos casos, si bien la prestación econó-
mica es la equivalente al subsidio por aquella situación, no obstante será del
100 por 100 de las retribuciones complementarias devengadas en el primer mes
de licencia. Por lo demás, estas prestaciones finalizarán cuando concluya la
última licencia por dicha contingencia, bien porque comience el permiso regla-
mentario por parto, bien porque se produzca la reincorporación de la interesada
a su función habitual o a otra compatible con su estado, o bien por la declara-
ción de incapacidad temporal. En todo caso, y salvo que se hubiera reincorpo-
rado con anterioridad a su función habitual o a otra compatible con su situación,
la prestación por riesgo durante la lactancia finalizará al cumplimiento de los
nueves meses del hijo.
316
Capítulo 9
RIESGOS ESPECÍFICOS EN EL ÁMBITO DE LA
SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO

Ingeniero Técnico Industrial
Técnico Superior en Prevención de Riesgos Laborales
Consejo Superior de Investigaciones Científicas
Coordinador del Servicio de Prevención del CSIC en Sevilla
SUMARIO: 1. Lugares de trabajo.–2. Equipos de trabajo.–3. Riesgo eléctrico.–

4. Instalaciones.–5. Incendios.–6. Planes de autoprotección y medidas de emergen-
cia y evacuación.–7. Agentes químicos, físicos y biológicos.–8. Espacios confina-
dos.
La Administración, como todo sector de actividad, no está exenta de la pre-

sencia de condiciones que pueden influir negativamente en el binomio trabajo-
salud. Estas condiciones, a las que nos vamos a referir como condiciones de
trabajo, pueden llegar a producir daños a la salud de los trabajadores. Es por
ello, por lo que nos vamos a referir a dichas condiciones como factores de ries-
go. Estos factores no están presentes de forma individual, sino que se dan de
forma simultánea y en gran variedad. La mera presencia por sí misma no debe
suponer un daño a la salud de forma inmediata, a medio plazo o incluso a largo
plazo. Los factores de riesgo se pueden clasificar en: condiciones de seguridad,
entorno físico de trabajo, contaminantes químicos, físicos y biológicos, carga
de trabajo y organización del trabajo.
Serán objeto de este capítulo los tres primeros, los cuales serán abordados de
una forma directa, sencilla, y evitando los tecnicismos que puedan dificultar la
comprensión de los conceptos fundamentales. Los factores de riesgo se correspon-
317
den con las especialidades preventivas «Seguridad Industrial» e «Higiene Indus-

trial», y aquel lector que tenga conocimientos previos en alguna de las anteriores
especialidades, a buen seguro entenderá perfectamente, que dada la extensión de
ambas, en este capítulo se aborden solo los aspectos más significativos en el ám-
bito de la Administración, y a un nivel de profundidad que nos asegure el espectro
más amplio de comprensión de los conceptos divulgados por este manual.
Los factores de los cuales vamos a hacer una exposición en este capítulo,
citados por orden de importancia y relativizando principalmente por el poten-
cial número de personas expuestas a dichos factores son: lugares de trabajo;
equipos de trabajo; riesgo eléctrico; instalaciones; incendios; planes de auto-
protección y medidas de emergencia y evacuación; agentes químicos, físicos y
biológicos; y espacios confinados.
1. LUGARES DE TRABAJO
La referencia legal en esta materia es el Real Decreto 486/1997, de 14 de

abril, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en
los lugares de trabajo, cuyos requisitos son de obligado cumplimiento si los lo-
cales están construidos a partir del 23 de julio de 1997, fecha de entrada en vigor
del mismo, o en aquellos anteriores a esta fecha que se hayan sometido a modi-
ficaciones, ampliaciones o transformaciones con posterioridad a dicha fecha.
Entenderemos por lugares de trabajo «las áreas del centro de trabajo, edifica-
das o no, en las que los trabajadores deban permanecer o a las que puedan acce-
der en razón de su trabajo... Se considerarán incluidos en esta definición los
servicios higiénicos y locales de descanso, los locales de primeros auxilios y
los comedores… Las instalaciones de servicio o protección anejas a los lugares
de trabajo se considerarán como parte integrante de los mismos» (RD 486/1997).
Unos lugares de trabajo aceptables desde el punto de vista de la seguridad
implican que el trabajador no deba sufrir la exposición a riesgos como espacios
reducidos, separaciones insuficientes, condiciones de iluminación deficientes,
mala distribución de equipos, falta de orden y limpieza, o falta de un manteni-
miento periódico.
Determinar unas dimensiones mínimas para los locales de trabajo resulta
difícil de generalizar, pues son muchos los factores que intervienen en ello,
hasta el punto que podríamos definir a cada actividad como un caso particular,
pero en cualquier caso, sea cual sea la actividad y el número de trabajadores que
la realizan, las tareas deben poder llevarse a cabo en condiciones ergonómicas
aceptables, con suficiente separación, y señalizando los riesgos presentes tales
como caídas, caídas de objetos, exposición a sustancias peligrosas, etc. Los
mínimos legales establecidos por la legislación son:
– 3 m de altura desde el piso hasta el techo. En locales comerciales, de ser-
vicios, oficinas y despachos, la altura podrá reducirse a 2,5 m.
318
riesgos específicos en el ámbito de la seguridad e higiene en el trabajo
– 2 m2 de superficie libre por trabajador.

– 10 m3, no ocupados, por trabajador.
En general, se recomienda que el suelo sea liso, estable, no resbaladizo, sin
irregularidades ni pendientes peligrosas y de fácil limpieza.
La existencia de aberturas implica el uso de barandillas para evitar la caída
a distinto nivel de una persona; por tanto, deberán protegerse:
a) Las aberturas en los suelos.
b) Las aberturas en paredes o tabiques, y aunque la altura de caída sea infe-
rior a 2 m (no sería obligatoria la protección), es apropiado proteger estas
aberturas pues una caída incluso desde menos de 2 m podría acarrear
graves consecuencias.
c) El lado abierto de escaleras y rampas de más de 60 cm de altura. Los la-
dos cerrados tendrán un pasamanos, a una altura mínima de 90 cm, si la
anchura de la escalera es mayor de 1,2 m; si es menor, pero ambos lados
son cerrados, al menos uno de los dos llevará pasamanos.
Si existen tabiques de separación translúcidos o transparentes en las proxi-
midades de puestos de trabajo o vías de paso, estos deben ser de materiales se-
guros y estar convenientemente señalizados.
Las ventanas, dispositivos de ventilación y vanos cenitales deberán poder
abrirse y limpiarse sin peligro para la población trabajadora.
La anchura mínima de las puertas exteriores y de los pasillos será de 80 cm
y 1 m, respectivamente.
Las vías de circulación (pensemos en el aparcamiento de un edificio) son
zonas destinadas al tránsito de personas y/o vehículos; por esta importantísima
circunstancia, se debe garantizar la total seguridad para los peatones y vehícu-
los que circulen por ellas y para el personal que trabaje en sus proximidades,
adoptando las medidas oportunas, entre las que se pueden sugerir:
– Cuando una vía de circulación de peatones finalice en una vía de circula-
ción de vehículos, se debe colocar una barandilla o barrera a una distancia
como mínimo de 1 m de la salida para evitar que los peatones salgan di-
rectamente a la vía.
– Señalizar la zona de circulación de vehículos mediante líneas en el suelo.
– Existir espejos que aseguren una buena visibilidad en los cruces de varias
vías.
– Señalizarse cuando existan zonas de altura limitada, considerándose como
altura mínima la del vehículo o su carga incrementada en 0,30 m; así como
apantallarse cualquier conducción potencialmente peligrosa, como por
ejemplo tuberías que transporten fluidos, cableado eléctrico…
– Establecer velocidades máximas de circulación y señalización adecuada.
319
– Permitir la doble circulación de vehículos, o bien limitar a una sola direc-

ción si no hay suficiente anchura.
– Evitar en lo posible la marcha atrás de los vehículos.
El acondicionamiento de la iluminación conlleva la necesidad de proporcio-
nar un nivel de luz adecuado al tipo de actividad realizada y a las necesidades
particulares del propio trabajador, los mínimos legalmente establecidos en el
Anexo IV del RD 486/1997, son los mostrados en la siguiente tabla.
Tabla 1
ZONA O PARTE DEL LUGAR DE NIVEL MÍNIMO DE ILUMINACIÓN

TRABAJO (Lux)
Zonas donde se ejecuten tareas con:
1) Bajas exigencias visuales 100
2) Exigencias visuales moderadas 200
3) Exigencias visuales altas 500
4) Exigencias visuales muy altas 1.000
Áreas o locales de uso ocasional 50
Áreas o locales de uso habitual 100
Vías de circulación de uso ocasional 25
Vías de circulación de uso habitual 50
En la práctica se pueden presentar dudas, en relación con el grado de exigen-

cia visual, a la hora de aplicar estos requerimientos a una determinada tarea.
Para facilitar la interpretación de la tabla anterior podemos emplear las normas
técnicas UNE 72-163-84 y UNE 72-112-85, donde se establecen los siguientes
criterios para los niveles mínimos de iluminación:
Tabla 2
REAL DECRETO 486/1997 NORMAS UNE

Exigencias de la Nivel mínimo Categoría de la Nivel mínimo
tarea requerido (Lux) tarea recomendado (Lux)
Bajas 100 D (fácil) 200
Moderadas 200 E (normal) 500
Altas 500 F (difícil) 1.000
Muy altas 1.000 G (muy difícil) 2.000
H (complicada) 5.000
320
Ejemplos de tareas visuales correspondientes a las diferentes categorías:

a) Categoría D: Manejo de máquinas herramienta pesadas, lavado de auto-
móviles, etc.
b) Categoría E: Trabajos comerciales, reparación de automóviles, plancha-
do y corte en trabajos de confección, etc.
c) Categoría F: Escritura y dibujo con tinta, ajuste en mecánica, selección
industrial de alimentos, etc.
d) Categoría G: Escritura y dibujo con lápiz, costura en actividades de con-
fección, etc.
e) Categoría H: Montaje sobre circuitos impresos, trabajos de relojería,
igualación de colores, etc.
Las puertas y portones en general, no deben ocasionar riesgos y merecen
especial interés por su peligrosidad debido a que un fallo en los dispositivos de
seguridad puede acarrear graves consecuencias, como por ejemplo impedir su
apertura durante una evacuación o el atrapamiento de una persona, motivo por
el cual se debe realizar un mantenimiento exhaustivo tanto de los dispositivos
detectores de presencia como de los que limitan la fuerza de cierre. Deben tener
mecanismos para que en caso de fallo de suministro eléctrico, la puerta se pue-
da abrir y cerrar de manera manual. Deberán tener asimismo dispositivos de
parada de emergencia de fácil identificación y acceso. En las puertas correderas
se preverá que las ruedas tengan un dispositivo de tope o carril de retención
para evitar que los rodillos se salgan del carril.
En los casos en que sea necesario salvar diferencias de altura deben em-
plearse rampas; estas deben tener una pendiente máxima del 12% si su longitud
es inferior a 3 m, del 10% si su longitud está comprendida entre 3 y 10 m, y del
8% en el resto de los casos.
La anchura de las escaleras será de 1 m, excepto las de servicio (aquellas
cuyo uso está restringido a personal autorizado), que tendrán de anchura
55 cm. Se prohíben las escaleras de caracol. Según el tipo de escalera, ya sea
normal o de servicio, la huella (donde apoyamos el pie) y la contrahuella (di-
ferencia de altura entre dos escalones consecutivos) se ajustarán a las siguien-
tes dimensiones:
– Escalera normal: huella de 13 a 26 cm, contrahuella de 13 a 20 cm.
– Escalera de servicio: huella superior o igual a 15 cm, contrahuella inferior
o igual a 25 cm.
Si existiesen descansillos, estos tendrán una longitud mínima de 1 m, y en
cualquier caso su longitud debe ser superior a la mitad del ancho de la escalera.
Un aspecto esencial y básico de cualquier política de salud y seguridad es el
mantenimiento del orden y limpieza en los lugares de trabajo. Son muchos los
riesgos derivados de la falta de orden y limpieza:
321
– Golpes, cortes y caídas por materiales u objetos que obstruyen el paso.

– Los materiales mal apilados pueden caer y provocar accidentes.
– Caídas sobre suelos resbaladizos, grasientos o mojados.
– Riesgo de incendio por falta de eliminación de residuos de combustibles y
por la acumulación de materiales inflamables.
– La falta de limpieza potencia el riesgo de exposición a agentes químicos.
Deben habilitarse las siguientes medidas para facilitar el orden y la limpieza:
– Las zonas de paso, salidas y vías de circulación de los lugares de trabajo,
y en especial las previstas para la evacuación en casos de emergencia,
deberán permanecer libres de obstáculos.
– Los lugares de trabajo, equipos e instalaciones se limpiarán periódicamen-
te y siempre que sea necesario.
– La limpieza no debe representar un riesgo adicional para los trabajadores
ni para el personal de limpieza.
– Recogida de residuos a través de contenedores adecuados.
– Distribución de las áreas y puestos de trabajo que facilite el orden y la
limpieza.
Los lugares de trabajo y, en particular, sus instalaciones deberán ser objeto
de un mantenimiento periódico para estar siempre en condiciones de perfecta
eficiencia.
Los retretes deben estar ubicados cerca de los puestos de trabajo o los aseos,
disponer de lavabos, descarga automática de agua, papel higiénico, cierre inte-
rior, percha y, si son para mujeres, recipientes especiales y cerrados. Se reco-
mienda que el número de inodoros sea de uno por cada 25 hombres y uno por
cada 15 mujeres que trabajen en la misma jornada.
Los lugares de trabajo dispondrán de material para primeros auxilios, que
deberá ajustarse a lo especificado en el Anexo VI del RD 486/1997. El material
de primeros auxilios se revisará periódicamente y se irá reponiendo tan pronto
como caduque o sea utilizado; adicionalmente, los centros de trabajo de más de
50 personas deberán disponer, además, de un local claramente señalizado y
destinado a los primeros auxilios, disponiendo, como mínimo, de un botiquín,
una camilla y una fuente de agua potable.
2. EQUIPOS DE TRABAJO
Se entiende por equipo de trabajo cualquier máquina, aparato, instrumento

o instalación utilizado en el trabajo.
Se trata por tanto de un conjunto de piezas u órganos unidos entre ellos, de
los cuales uno por lo menos habrá de ser móvil y, en su caso, de órganos
322
de accionamiento, circuitos de mando y de potencia, etc., asociados de forma

solidaria para una aplicación determinada.
Los equipos de trabajo se encuentran regulados por la siguiente normativa:
a) Real Decreto 1215/1997, de 18 de julio, por el que se establecen las dis-
posiciones mínimas de seguridad y salud para la utilización por los tra-
bajadores de los equipos de trabajo.
b) Real Decreto 1644/2008, de 10 de octubre, por el que se establecen las
normas para la comercialización y puesta en servicio de las máquinas.
Entendemos como zona peligrosa a cualquier zona dentro y/o alrededor de
una máquina en la cual la presencia de una persona expuesta supone un riesgo
para la seguridad o la salud de la misma. El riesgo considerado puede estar
permanentemente presente durante el uso previsto (elementos móviles peligro-
sos en movimiento, etc.), o bien puede aparecer de forma imprevista (puesta en
marcha intempestiva).
En cuanto a las instalaciones, no se consideran equipos de trabajo las insta-
laciones generales tales como la instalación eléctrica, agua, gas, etc. En cambio,
sí se considera instalación a un grupo de máquinas que funcionan simultánea-
mente.
Riesgos que pueden presentar los equipos de trabajo:
– Riesgo mecánico: Pueden ser originado por los movimientos de las dis-
tintas partes o elementos de la máquina, o por las piezas, muestras, ele-
mentos a tratar, herramientas, piezas a trabajar, o materiales proyectados,
sólidos o fluidos. Los movimientos de las máquinas se pueden clasificar
en: rotación, alternativos y de traslación, de rotación y de traslación, y de
oscilación.
– Riesgo eléctrico: Puede estar generado por contactos eléctricos, por fenó-
menos electrostáticos, o por fenómenos térmicos relacionados con corto-
circuitos y/o sobrecargas.
– Riesgo térmico: Puede dar lugar a quemaduras provocadas por contacto
con objetos o materiales, llamas, explosiones, y radiación térmica.
– Ruido: Puede producir efectos sobre la audición (sordera) y otros efectos
o molestias por trabajar en un ambiente excesivamente ruidoso.
– Radiaciones: Pueden producirse por arcos de soldadura, láseres, campos
electromagnéticos, e incluso radiaciones ionizantes.
– Materiales y sustancias: Pueden ser procesadas, utilizadas, o desprendi-
das por las máquinas, y generar riesgos de contacto con, o de la inhala-
ción de fluidos, gases, nieblas, humos, humos metálicos, o incluso riesgo
biológico.
– Otros riesgos, como pueden ser los de naturaleza ergonómica, por la no
adaptación de la máquina a las características y aptitudes humanas.
323
Considerando en sentido amplio lo anterior, se puede decir que la seguridad

en la utilización de los equipos de trabajo, implica tres principios básicos:
a) Poner a disposición de los trabajadores equipos de trabajo seguros, ade-
cuados al trabajo que deba realizarse y convenientemente adaptados al
mismo.
b) Facilitar formación e información a los trabajadores sobre los riesgos
derivados de la utilización de los equipos de trabajo y sobre las medidas
de prevención y protección que hayan de adoptarse.
c) Utilizar de forma segura los equipos de trabajo. Esto implica que además
del propio buen uso que hagamos como usuarios, se adopten las medidas
necesarias para llevar a cabo un mantenimiento seguro y para compro-
bar, inicial y periódicamente, los equipos de trabajo cuya seguridad de-
penda de sus condiciones de instalación.
A la hora de elegir los equipos de trabajo, hay que considerar los siguientes
factores:
– Las condiciones y características específicas del equipo: es importante
obtener información del fabricante con el fin de comprobar que el equipo
es adecuado para realizar las funciones previstas.
– Los riesgos existentes para la seguridad y salud de los trabajadores en el
lugar de trabajo y, en particular, en los puestos de trabajo.
– Los riesgos que puedan derivarse de la presencia o utilización de dichos
equipos, o agravarse por ellos.
– La seguridad de los equipos.
La información ha salido a colación, como no podía ser de otra forma. El
art. 18 de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales obliga al titular
a garantizar que los trabajadores y sus representantes reciban una información
adecuada sobre los riesgos derivados de la utilización de los equipos de trabajo,
comprensible para los trabajadores a los que va dirigida, así como sobre las
medidas preventivas y de protección que hayan de adoptarse. La información
se ha de facilitar preferentemente por escrito y debe contener, como mínimo,
las indicaciones relativas a:
– Las condiciones y forma correcta de utilización de los equipos de trabajo,
teniendo en cuenta las instrucciones del fabricante. El manual de instruc-
ciones de los equipos de trabajo con marcado «CE» debe contener una
información suficiente para permitir instalar los equipos correctamente,
manejarlos y realizar las operaciones de mantenimiento con seguridad.
– Las formas de utilización anormales y peligrosas que puedan preverse.
– Las conclusiones que, en su caso, se puedan obtener de la experiencia
adquirida en la utilización de los equipos.
– Cualquier otra información de utilidad preventiva.
324
La documentación informativa facilitada por los fabricantes de los equipos

de trabajo, estará a disposición de los trabajadores.
No solo hay que informar a los trabajadores que utilizan los equipos de tra-
bajo, también hay que informar a los trabajadores presentes en el entorno inme-
diato de los equipos de trabajo sobre los riesgos derivados de dichos equipos,
aun cuando no los utilicen directamente.
El art. 19 de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales obliga al
titular a garantizar que cada trabajador reciba una formación suficiente y ade-
cuada, en materia preventiva, tanto en el momento de su contratación, como
cuando se produzcan cambios en las funciones que desempeñen o se introduz-
can cambios en los equipos de trabajo. La formación deberá:
– Estar centrada específicamente en el puesto de trabajo o función de cada
trabajador.
– Adaptarse a la evolución de los riesgos y a la aparición de otros nuevos.
– Repetirse periódicamente si fuera necesario.
– Recibirán una formación específica los trabajadores que:
• Utilicen equipos de trabajo que requieran un particular conocimiento.
• Realicen trabajos de mantenimiento, reparación o transformación de los
equipos de trabajo que supongan peligros específicos.
Cuando la utilización de un equipo de trabajo esté reservada a trabajadores
con una formación específica, se deberán adoptar las medidas precisas para que
dicha utilización solo puedan realizarla los trabajadores designados para ello.
En cuanto a la seguridad en la utilización de equipos, la primera acción a to-
mar debe ser poner a disposición de los trabajadores equipos seguros, con lo que
estamos evitando los riesgos en el origen. Esto puede hacerse de dos formas:
a) Adquirir equipos que cumplan cualquier disposición legal o reglamenta-
ria que les sea de aplicación. Actualmente, en la Unión Europea solo
pueden comercializarse productos seguros, es decir, productos que ten-
gan el marcado «CE» (figura 1). Mediante el marcado «CE» el fabrican-
te de un producto indica que este cumple con los requisitos esenciales de
seguridad que les son de aplicación. Estos requisitos esenciales están
establecidos en Directivas. El marcado de conformidad está compuesto
de las iniciales «CE» diseñadas de la siguiente manera:
Figura 1
325
– Debe colocarse sobre el producto o su placa descriptiva.

– Es el único marcado que indica que el producto cumple las Directivas
de aplicación.
– Está prohibido colocar signos que puedan confundirse con el marcado
«CE», tanto en significado como en la forma.
or lo tanto, lo primero a comprobar cuando se adquiere un equipo es ver
P
si tiene el marcado «CE», así como un documento que es la declaración
«CE» de conformidad. Con ello se garantiza que en su fabricación se han
seguido las condiciones esenciales de seguridad que figuran en el Anexo
I del RD 1644/2008.
b) En el caso de que no exista disposición legal o reglamentaria, los equipos
de trabajo han de cumplir las disposiciones mínimas de seguridad previs-
tas en el Anexo I del RD 1215/1997.
Respecto al marcado «CE», hay que tener en cuenta que los equipos sujetos
a este no deben ser modificados, salvo cuando sea imprescindible utilizarlos de
manera no prevista por el fabricante. Si se trata de una máquina sujeta al mar-
cado «CE», el titular se convierte en fabricante si las modificaciones efectuadas
cambian el uso previsto por el fabricante original de dicha máquina. En este
caso deberá aplicar las disposiciones sobre comercialización y puesta en servi-
cio de máquinas.
También es vital verificar la antigüedad de la máquina o equipo, es decir, si
resultan de aplicación los Reales Decretos 1495/86 (Seguridad en las Máqui-
nas, en vigor a partir del 21 de enero de 1987), 1435/92 (Sobre Seguridad en
Máquinas, deroga al anterior, en vigor a partir del 1 de enero de 1993), o
1644/08 (deroga al anterior, en vigor desde el 29 de diciembre de 2009).
Si se diese la circunstancia de disponer de una máquina anterior a la entrada
en vigor del primero de los Reales Decretos citados en el párrafo anterior, debe
realizarse una evaluación de riesgos y la correspondiente adecuación a las con-
diciones del Anexo I del RD 1215/97. Esta acción debería complementarse con
formación e información específica; comprobación inicial, tras su instalación y
antes de la puesta en marcha por primera vez; establecimiento de un programa
de mantenimiento adecuado.
Para concluir lo referente a equipos de trabajo, se citarán recomendaciones
a tomar por parte del usuario de equipos de trabajo. Este, deberá adoptar las
medidas necesarias para que, mediante un mantenimiento adecuado, los equi-
pos de trabajo se conserven durante todo el tiempo de utilización en condicio-
nes de seguridad. Dicho mantenimiento se realizará teniendo en cuenta las ins-
trucciones del fabricante o, en su defecto, las características de estos equipos,
sus condiciones de utilización y cualquier otra circunstancia normal o excep-
cional que pueda influir en su deterioro o desajuste.
326
3. RIESGO ELÉCTRICO
La electricidad es una de las formas de energía más utilizada, proporcionando

ayuda y bienestar en la mayoría de nuestras actividades, y difícilmente podríamos
encontrar algún caso en el que no se tenga una relación o dependencia directa con
ella, pero presenta importantes riesgos que es preciso conocer y prever.
La electricidad es causa de incendios y explosiones. La mejor forma de con-
trolar un riesgo eléctrico es aplicando las normas de seguridad, tanto industrial
como de prevención, en el diseño, confección y uso de las instalaciones, locales
y equipos.
Recordemos que el manejo especializado de las instalaciones eléctricas co-
rresponde a los técnicos y expertos en electricidad; sin embargo, siendo todos
usuarios, estamos obligados al conocimiento de esta forma de energía, sus bene-
ficios y sus riesgos. Los accidentes eléctricos, aunque no son muy frecuentes, dan
lugar, en un alto porcentaje de los casos, a lesiones de carácter grave o mortal.
La necesidad de exponer estos riesgos, no es para infundir temor a esta fuen-
te energética, sino para que la respetemos. Debemos tener en cuenta que el agua
es un excelente conductor de la electricidad y, dado que el ser humano tiene en
su composición un porcentaje aproximado al 80 % de su peso en forma de agua,
resulta obvio pensar que esté expuesto a un sinfín de riesgos derivados de la
manipulación y contacto con la electricidad.
Se cometen múltiples imprudencias, desde utilizarla estando con parte de
nuestro cuerpo en contacto con el agua o la humedad, hasta no mandar reparar
y revisar los equipos cuando vemos que al utilizarlos dan pequeños «hormi-
gueos», evidencia de algún contacto en mal estado o que alguna reparación ha
sido hecha de forma defectuosa.
Los accidentes pueden ser debidos a factores humanos o a defectos de las
instalaciones:
– Factores humanos: Ignorancia, desconocimiento, imprudencia, exceso de
confianza, falta de preparación, y falta de protocolo de trabajo.
– Defectos en las instalaciones: Inexistencia de puesta a tierra, cable de
puesta a tierra seccionado o no conectado, inexistencia de dispositivos
diferenciales, fallo del dispositivo diferencial, aislamiento de protección
defectuoso, sistema de protección contra contactos directos no adecuado,
falta de mantenimiento de los equipos e instalaciones.
Definimos el riesgo eléctrico como la posibilidad de circulación de la co-
rriente eléctrica a través del cuerpo humano, siendo para ello necesario tres
condiciones sine qua non:
a) Que sea conductor.
b) Que forme parte del circuito.
327
c) Que exista una diferencia de tensión entre dos puntos de contacto.
Los tipos de contactos eléctricos que puede haber son los siguientes:
a) Directo: Contactos con partes activas (en tensión en condiciones norma-
les) de los materiales y equipos, bien porque la parte activa es accesible
o por fallos de aislamiento. La protección frente a esta situación deberá
garantizar la imposibilidad de contacto con partes activas, por lo que se
deberá tomar alguna de las siguientes medidas:
– Alejamiento de las partes activas de la instalación.
– Interposición de obstáculos (caja, armario, carcasa).
– Recubrimiento de las partes activas de la instalación.
– Interruptores diferenciales.
b) Indirecto: Contactos con masas puestas accidentalmente en tensión, con-
siderando como masas el conjunto de las partes metálicas de un aparato
que, en condiciones normales, están aisladas de las partes activas. El
contacto eléctrico indirecto es el más común e imprevisto ya que el di-
recto es más difícil que ocurra. La protección en estos casos se basa en
alguno de los siguientes principios:
– Impedir la aparición de defectos mediante aislamientos complementa-
rios.
– Hacer que el contacto sea inocuo, usando tensiones no peligrosas o li-
mitando la intensidad de la fuga.
– Limitar la duración del efecto mediante dispositivos automáticos de
corte, interruptores diferenciales.
Las consecuencias de los accidentes eléctricos pueden ser:
a) Materiales: incendios, explosiones, averías de equipos e instalaciones,
interrupción de procesos.
b) Lesiones corporales, distinguiéndose dos tipos de lesiones dependiendo
del paso, o no, de la corriente eléctrica por el organismo:
– Con paso de corriente a través del organismo: fibrilación ventricular,
asfixia, tetanización muscular, quemaduras internas y externas, embo-
lias, lesiones físicas secundarias por caídas, golpes, etc.
– Sin paso de corriente a través del organismo: quemaduras directas por
arco eléctrico, proyecciones de partículas, etc., lesiones oftalmológi-
cas por radiaciones de arcos eléctricos (conjuntivitis, cegueras), lesio-
nes debidas a explosiones de gases o vapores iniciadas por arcos eléc-
tricos.
Los problemas con la electricidad suelen surgir cuando por la relajación que
produce el convivir a diario con esta forma de energía no se adoptan las medi-
das preventivas que protegen o anulan el riesgo. Sin embargo, puede coincidir
un segundo motivo, la inadecuación de la instalación, por lo que el accidente
328
tendría consecuencias graves si al contacto accidental se suma el fallo (o ausen-

cia) de interruptores diferenciales, que no cortan la alimentación en un tiempo
de seguridad.
Ni que decir tiene que los meros usuarios de la electricidad tenemos menos
conocimientos para defendernos del riesgo que un profesional, pues nuestra
intervención se limita a la conexión y desconexión de los equipos eléctricos.
De forma genérica, a nivel usuario, deberemos tener en consideración lo si-
guiente:
a) La instalación: debe ajustarse al servicio que tiene que dar, garantizando
el aislamiento de las partes activas eléctricamente y la interrupción auto-
mática de la alimentación en caso de peligro.
b) Los aparatos: la conexión de un aparato a la red eléctrica, hace que este
riesgo se incorpore a los inherentes al equipo. Para evitar el riesgo, el
aparato debe disponer de un correcto aislamiento de sus partes activas
que, de forma accidental, puedan estar bajo tensión.
c) La conexión instalación-aparato: esta es la parte que más depende de noso-
tros, para preservar su seguridad, hay que utilizar alargaderas, ladrones y
cables que soporten el consumo de los aparatos que se quieren conectar.
Las conexiones se efectuarán siempre por medio de clavijas normalizadas
(nada de empalmes «caseros»), evitando también que los cableados y las
conexiones obstruyan zonas de paso de personas y/o maquinaria.
d) Las prácticas de trabajo: conocer el riesgo de los trabajos habituales con
la electricidad es fundamental para evitar el accidente. Básicamente con-
sistirán en:
– Siempre que sea posible, desconexión eléctrica previa de los circuitos
a manipular.
– Aunque se efectúe la desconexión previa, considerar la instalación
como si estuviese bajo tensión, tomando las precauciones pertinentes.
– Si no es posible la desconexión previa, asegurarse de que la instalación
dispone de los sistemas automáticos de desconexión, utilizar herra-
mientas certificadas y las protecciones colectivas e individuales ade-
cuadas.
4. INSTALACIONES
Las instalaciones sobre las que se exige una inspección reglamentaria por
parte de un Organismo de Control Autorizado (OCA), serían, de forma no ex-
haustiva, la instalación eléctrica, los aparatos de elevación, equipos a presión,
instalaciones térmicas, almacenamiento de combustibles, de protección con
traincendios, de suministro de gas combustible, almacenamiento de productos
químicos, etc.
329
Si bien corresponde a la OCA la acreditación de la conformidad de la insta-

lación al reglamento que le sea de aplicación, esto no es óbice para que desde
el Servicio de Prevención no se compruebe el estado, tanto administrativo como
físico, en que se encuentra la instalación, dado que en algunas ocasiones estas
pueden encontrarse en condiciones de peligro inminente para la integridad del
inmueble o incluso del mismo trabajador expuesto. El anterior hecho se agrava
por el propio desconocimiento que en ocasiones se evidencia en relación con el
cumplimiento de las obligaciones relacionadas con las revisiones e inspeccio-
nes periódicas a que tienen que someterse algunas de las instalaciones de servi-
cio de los centros de trabajo.
A continuación se desglosan las obligaciones de los titulares de instalacio-
nes sujetas a legislación industrial más comunes en lo referente a inspecciones
periódicas reglamentarias:
Tabla 3
Instalación: Eléctrica de baja tensión (menos de 1000 V en corriente alterna)

Referencia: Real Decreto 842/2002
Proyecto técnico: Requerido para:
1. Edificios destinados principalmente a oficinas, que no ten-
gan la consideración de locales de pública concurrencia, en
edificación vertical u horizontal, con potencia superior a
100 kW (kilowatios) por caja general de protección.
2. Garajes que requieren ventilación forzada cualquiera que
sea su ocupación.
3. Garajes que disponen de ventilación natural cuando dispon-
gan de más de 5 plazas de estacionamiento.
4. Locales de pública concurrencia.
5. Quirófanos y salas de intervención.
Puesta en marcha: Autorización requerida
Inspección reglamentaria:
– Inicial: Las numeradas 4 y 5 del campo «Proyecto técnico».
– Periódica:
• Cada cinco años: Las numeradas 4 y 5 del campo «Proyecto técnico»
• Cada diez años: La numerada 1 del campo «Proyecto técnico»
Instalación: Centros de transformación
Proyecto técnico: Requerido si la tensión nominal eficaz es superior a 1 kV (ki-
lovoltio)
Puesta en marcha: Autorización requerida
Inspección reglamentaria periódica: Cada tres años.
330
Instalación: Ascensores
Referencia: Real Decreto 1314/1997, y Real Decreto 57/2005
Proyecto técnico: Requerido
Puesta en marcha: No precisará otro requisito que la presentación ante el órgano com-
petente de la comunidad autónoma de un certificado de la empresa instaladora, exami-
nado y con el visto bueno de un técnico titulado competente designado por la misma.
Inspección reglamentaria periódica: Cada dos años.
Tabla 4
Instalación: Instalaciones térmicas (generadores de calor y frío)

Proyecto técnico: Requerido para potencia de calor o frío superior a 70 kW.
Puesta en marcha: Una vez sea registrado por el órgano competente de la Comunidad
Autónoma el certificado de la instalación.
Inspección reglamentaria:
– Generador de calor (para potencia superior a 70 kW):
• Combustible gaseoso o renovable: cada 4 años.
• Otros combustibles: cada 2 años.
– Generador de frío: De acuerdo con órgano competente de la Comunidad Autónoma.
– La inspección de la instalación térmica completa se realizará cada 15 años.
Instalación: Almacenamiento de combustibles (por ejemplo, gasoil de calefacción)
1. Tanques interiores de capacidad superior a 3.000 l.
2. Tanques exteriores de capacidad superior a 5.000 l.
Puesta en marcha: No precisará otro requisito que la presentación ante el órgano
competente de la Comunidad Autónoma del correspondiente proyecto técnico y cer-
tificado final de obra de la dirección facultativa y visado por el Colegio Oficial co-
rrespondiente.
Inspección reglamentaria: cada 10 años.
Instalación: Protección contraincendios
Proyecto técnico: No
Puesta en marcha: El titular de la instalación presentará, ante el órgano competente
en materia de industria de la Comunidad Autónoma, un certificado de la empresa
instaladora, firmado por el responsable técnico de la misma.
Inspección reglamentaria: cada 5 años de los extintores portátiles (anualmente una
revisión, que no inspección, de la instalación).
331
Instalación: Instalación receptora de gases combustibles

1. Las instalaciones individuales, cuando su potencia útil sea
superior a 70 kW.
2. Las acometidas interiores, cuando su potencia útil sea supe-
rior a 2.000 kW.
3. Las instalaciones suministradas desde redes que trabajen a
una presión de operación superior a 5 bar, para cualquier
tipo de uso e independientemente de su potencia útil.
4. Las ampliaciones de las instalaciones cuando se supere en
un 30% la potencia inicialmente proyectada.
Puesta en marcha: En el caso de instalaciones receptoras alimentadas desde re-
des de distribución, una vez firmado el contrato de suministro, el usuario o, en
su caso, el suministrador en su nombre, solicitará al distribuidor la puesta en
servicio de la instalación receptora, y es precisa una comunicación a la Adminis-
tración.
Tabla 5
Instalación: A
lmacenamiento de productos químicos (líquidos inflamables y bote-
llas de gases a presión)
– Líquidos inflamables, almacenamiento superior a:
Productos de la clase Interiores Exteriores
B (gasolina) 300 l 500 l

C (gasoil) 3.000 l 5.000 l
– Botellas de gases a presión: Almacenes de categoría 3 en ade-

lante (ámbito industrial).
Puesta en marcha: Finalizadas las obras de ejecución de las instalaciones, el titular
comunicará la puesta en servicio al órgano competente de la Comunidad Autónoma,
presentando la documentación correspondiente.
332
Instalación: Torres de refrigeración

Proyecto técnico: Ver «instalaciones térmicas».
Puesta en marcha: Los titulares y las empresas instaladoras de torres de refrigeración
y condensadores evaporativos están obligados a notificar a la administración sanita-
ria competente, en el plazo de un mes desde su puesta en funcionamiento.
Inspección reglamentaria: Las autoridades sanitarias son las competentes para velar
por el cumplimiento de lo establecido en esta normativa y dictar las medidas encami-
nadas a la prevención de la legionelosis, pero no especifican la periodicidad.
5. INCENDIOS
Todos los días estamos trabajando o utilizamos el fuego, cuando usamos un

mechero o calentamos una sartén llena de aceite en la cocina. Teóricamente
estamos hablando de un fuego querido o controlado. El incendio es un fuego no
deseado ni controlado. En un incendio intervienen por regla general una serie
de factores:
1. Un combustible que debe encontrarse en estado de vapor o gaseoso por
regla general. En función del estado físico de los materiales combustibles
definen los tipos de fuegos que nos podemos encontrar:
– Clase A: Combustibles sólidos.
– Clase B: Combustibles líquidos.
– Clase C: Combustibles gaseosos.
– Clase D: Materiales con un comportamiento especial.
2. El oxígeno del aire u otro comburente que se mezcla con el combustible
en un fenómeno de difusión.
3. La mezcla referida en el apartado anterior requiere una temperatura o
energía de activación para que se produzca la combustión.
4. No se originará una sola combustión sino que progresivamente se van
generando sucesivas combustiones, en forma de reacción en cadena.
El producto más peligroso de la combustión son los humos, dado que limi-
tan la visión, la respiración y, consecuentemente, la extinción del incendio y la
evacuación del personal. Están constituidos por partículas de carbono en sus-
pensión, dióxido de carbono, vapor de agua y, sobre todo, gases, tóxicos y, en
algunos casos, corrosivos.
Los humos y gases son los responsables de la mayoría de las muertes por
incendios, ya sea directamente, por su inhalación, o debido al pánico y gran
desorientación que originan.
333
Las fuentes de ignición son variadas, es habitual que se utilicen distintos ti-
pos de energía: de presión, eléctrica, mecánica, química, etc. Bajo el punto de
vista del fuego, el problema surge cuando existe una transformación de esas
clases de energía en calorífica, y esa fuente de calor incide sobre un combusti-
ble cercano. Los incendios son ocasionados por:
– Llamas abiertas: Cuando mencionamos «llamas abiertas» nos estamos re-
firiendo a chispas, chimeneas, hogueras, fogones, etc.
– Fricción y contacto con superficies calientes.
– Origen eléctrico: La fuente de ignición, en este caso, puede ser el calenta-
miento de una instalación eléctrica provocada por un cortocircuito, una
sobrecarga, o arcos eléctricos procedentes de electricidad estática.
– Utensilios de fumadores: cigarrillos, cerillas encendidas, mecheros, y pi-
pas mal apagadas.
– Orden y limpieza: La suciedad puede ser origen de un incendio al acumu-
larse grasa o polvo en superficies calientes.
– Ignición espontánea: Un trapo empapado de grasa se va calentando con el
transcurso del tiempo.
– Actos vandálicos.
La lucha contra el incendio, tanto en sus facetas de prevención como de
protección (prevención son las medidas adoptadas para que no se produzca un
incendio), se puede llevar a cabo desde dos formas: ACTIVA y PASIVA:
1. La protección activa incluye aquellas actuaciones que implican una ac-
ción directa, en la utilización de instalaciones y medios para la protec-
ción y lucha contra los incendios.
a) Sobre los materiales:
a) – No acumular en el puesto de trabajo materiales combustibles que no
sean estrictamente necesarios.
a) – Conservación de líquidos inflamables, si los hubiere, en recipientes
metálicos; los recipientes deberán estar llenos.
a) – Ventilación de las zonas de almacenamiento de combustibles.
a) – Separación de las fuentes de calor.
a) – Ignifugación de los focos de calor.
a) – Revisiones periódicas de las instalaciones eléctricas.
a) – Control de zonas con electricidad estática y material combustible.
a) – Los equipos de trabajo deben prevenir del riesgo de explosión.
b) Sobre el comportamiento general:
b) – Formación preventiva a todos los niveles jerárquicos sobre el plan
de autoprotección y medidas de emergencia y evacuación
b) – Uso de los agentes extintores (tabla 6).
b) – Detección humana.
334
Tabla 6
Agentes extintores
Clases de fuego Nieve
Agua Agua Espuma Polvo Polvo
carbónica
chorro pulverizada física seco polivalente
CO2
«A» SÓLIDOS SI SI SI Si SI Si
«B» LÍQUIDOS NO Si SI SI SI Si
«C» GASES NO extinguen, Si: Limita propagación. Si Si Si
«D» METALES NO* NO* NO* NO* NO* NO*
CLAVES: SI Bueno; Si Aceptable; NO Inaceptable o Peligroso
* REQUIERE AGENTES ESPECIALES
2. La protección pasiva o estructural incluye aquellos métodos que deben

su eficacia a estar permanentemente presentes, pero sin implicar ninguna
acción directa sobre el fuego, pero pueden compartimentar su desarrollo
(muro), impedir la caída del edificio (recubrimiento ignifugante de es-
tructuras metálicas) o permitir la evacuación o extinción por eliminación
de humos que las harían imposibles.
Destacaríamos dos aspectos:
a) Detección automática del fuego: Las detecciones automáticas deben
completarse con los pulsadores manuales de alarma, dispositivos que
al ser accionados disparan los sistemas de alarma de la zona y/o del
edificio.
b) Señalización y alumbrado de emergencia: Al objeto de identificar
claramente los agentes extintores, su localización, las vías de evacua-
ción y recorridos hacia el exterior.
6. PLANES DE AUTOPROTECCIÓN Y MEDIDAS DE EMERGENCIA

Y EVACUACIÓN
Todas las actividades deben contar con una adecuada planificación frente a
situaciones de emergencia, cuyo objetivo principal es evitar su inicio, estable-
ciendo las medidas de prevención adecuadas que deben ser conocidas y asumi-
das por todo el personal. Pero aunque se hayan adoptado estas medidas, no
podemos descartar su aparición, por ello debemos dotar a las instalaciones de
los medios técnicos de protección necesarios y contar con una organización que
permita dar una respuesta rápida y eficaz para evitar que la situación de emer-
gencia evolucione a fases más difíciles de controlar.
De los factores que pueden dar lugar a una situación de emergencia, el ries-
go de incendio es el que está presente, en mayor o menor grado, en todos los
335
edificios, cualquiera que sea su actividad, presentando, a veces, consecuencias

muy graves para sus ocupantes. Otros riesgos, pero de manifestación menos
probable, serían el de inundación, amenaza terrorista, terremoto, etc.
Centrándonos en la propia Administración, existen peculiaridades que in-
crementan este riesgo y que dificultan el control de la situación cuando se pro-
duce un incendio, especialmente cuando se trata de:
– Edificios con una altura de evacuación superior a 28 m.
– Edificios con una gran superficie y ocupación, y a veces, con complejas
vías de evacuación.
– Edificios con una gran acumulación de personas que no son ocupantes
habituales y que, por tanto, desconocen las características de los mismos.
– Edificios con almacenamiento de grandes cantidades de materiales com-
bustibles: papel, mobiliario, etc.
El art. 20 de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales obliga al
titular a que analice las posibles situaciones de emergencia que puedan darse,
que en función de dicho análisis prevea cómo actuar en caso de su materializa-
ción y que adopte las medidas necesarias para que se produzcan los menores
daños posibles. Para ello, debe formar a un número suficiente de trabajadores,
dotarles de los medios y materiales necesarios y comprobar periódicamente su
correcto funcionamiento, debiendo incluso organizarse con medios externos si
fuese necesario.
Los primeros auxilios, la lucha contra incendios y la evacuación son las tres
medidas que, al menos, se deben tener en cuenta en todos los centros de trabajo,
pero no las únicas, ya que las medidas dependerán del tipo de actividad que se
desarrolle.
La planificación adecuada de la prevención contra incendios debe perseguir
los siguientes objetivos:
– Evitar el origen de las emergencias, estableciendo las medidas de preven-
ción adecuadas a los riesgos presentes.
– Conocer el edificio y sus instalaciones, la peligrosidad de los distintos
sectores, los medios de protección disponibles y las carencias existentes.
– Garantizar la fiabilidad de todos los medios de protección y de las instala-
ciones generales.
– Establecer una organización que permita actuar con rapidez y eficacia ante
situaciones de emergencia.
– Disponer de personas formadas en las acciones a emprender para el con-
trol de las emergencias.
– Tener informado a todo el personal ocupante del edificio de las acciones
que debe llevar a cabo en situación de emergencia.
336
La Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil establece que los ti-
tulares de los centros, establecimientos y dependencias que se dediquen a acti-
vidades de todo orden que puedan dar lugar a una situación de emergencia,
dispondrán de un sistema de autoprotección, dotado con sus propios recursos y
del correspondiente plan de emergencia para acciones de prevención de ries-
gos, alarma, evacuación y socorro.
El Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma
Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias de-
dicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia. La
Norma Básica de Autoprotección se aplicará a todas las actividades compren-
didas en su Anexo I, aplicándose con carácter supletorio en el caso de las acti-
vidades con reglamentación sectorial específica, contempladas en el punto 1 de
dicho anexo. Entre las actividades incluidas en el Anexo I que pudiéramos en-
contrarnos en el ámbito de las Administraciones Públicas, podríamos citar de
forma no exhaustiva, las siguientes:
a) Instalaciones de Utilización Confinada de Organismos Modificados Ge-
néticamente: Las clasificadas como actividades de riesgo alto (tipo 4) de
acuerdo con el Real Decreto 178/2004.
b) Instalaciones para la Obtención, Transformación, Tratamiento, Almace-
namiento y Distribución de Sustancias o Materias Biológicas Peligrosas:
Las instalaciones que contengan agentes biológicos del grupo 4, deter-
minados en el Real Decreto 664/1997.
c) Instalaciones Nucleares y Radiactivas: Las reguladas por el Real Decreto
1836/1999.
d) Actividades sanitarias:
– Establecimientos de usos sanitarios en los que se prestan cuidados mé-
dicos en régimen de hospitalización y/o tratamiento intensivo o quirúr-
gico, con una disponibilidad igual o superior a 200 camas.
– Cualquier otro establecimiento de uso sanitario que disponga de una
altura de evacuación igual o superior a 28 m, o de una ocupación igual
o superior a 2.000 personas.
e) Actividades docentes:
– Establecimientos de uso docente especialmente destinados a personas
discapacitadas físicas o psíquicas o a otras personas que no puedan
realizar una evacuación por sus propios medios.
– Cualquier otro establecimiento de uso docente siempre que disponga
de una altura de evacuación igual o superior a 28 m, o de una ocupa-
ción igual o superior a 2.000 personas.
f) Actividades residenciales públicas:
– Establecimientos de uso residencial público: Aquellos en los que se
desarrollan actividades de residencia o centros de día destinados a an-
337
cianos, discapacitados físicos o psíquicos, o aquellos en los que habi-

tualmente existan ocupantes que no puedan realizar una evacuación
por sus propios medios y que afecte a 100 o más personas.
En cualquier caso, dado el carácter de norma mínima del RD 393/2007, no
es óbice para no ser la referencia en la elaboración de un Plan de Autoprotec-
ción en aquellas actividades en las que no sea de aplicación directa.
Para la elaboración de algunos de los documentos que componen el Plan de
Autoprotección es preciso contar con las disposiciones legales reguladoras de
la seguridad contra incendios, y aunque se cite a continuación las de carácter
estatal, hay que tener en cuenta si la hubiere, la normativa autonómica y/o local
(Ordenanzas Municipales):
a) Norma Básica de la Edificación NBE-CPI/82: entró en vigor el 20 de
marzo de 1982.
b) Norma Básica de la Edificación NBE-CPI/91: entró en vigor el 29 de
marzo de 1991, y derogó a la anterior.
c) Norma Básica de la Edificación NBE-CPI/96: entró en vigor el 30 de
octubre de 1996, y derogó a la anterior.
d) Documento Básico SI Seguridad en caso de Incendio, DB SI: entró en
vigor el 18 de marzo de 2006, y derogó a la anterior.
Respecto a las Normas Básicas de la Edificación derogadas, en la práctica sí
serían aplicables a aquellos edificios que se construyeron cuando la correspon-
diente Norma Básica estaba en vigor, siempre y cuando el edificio no haya su-
frido reformas de alcance por ejemplo, si a un edificio construido en 1985 que
no ha sufrido reformas de alcance se le hace un Plan de Autoprotección, la re-
ferencia en cuanto a medios de protección, evacuación, etc., sigue siendo la
NBE-CPI/82, si bien, de forma facultativa, se puede optar por seguir el DB SI
si resulta que derivado de la aplicación de este último, los requisitos de protec-
ción se igualan o incluso se superan, que sería lo más probable.
Una vez definida como referencia la Norma Básica de Autoprotección, se-
guidamente se enumeran los capítulos que integran un Plan de Autoprotección:
– Capítulo 1. Identificación de los titulares y del emplazamiento de la acti-
vidad.
– Capítulo 2. Descripción detallada de la actividad y del medio físico en el
que se desarrolla.
– Capítulo 3. Inventario, análisis y evaluación de riesgos. Deben tenerse pre-
sentes, al menos, aquellos riesgos regulados por normativas sectoriales.
– Capítulo 4. Inventario y descripción de las medidas y medios de autopro-
tección.
– Capítulo 5. Programa de mantenimiento de instalaciones.
338
– Capítulo 6. Plan de actuación ante emergencias: deben definirse las accio-

nes a desarrollar para el control inicial de las emergencias, garantizándose
la alarma, la evacuación y el socorro.
– Capítulo 7. Integración del Plan de Autoprotección en otros de ámbito
superior.
– Capítulo 8. Implantación del Plan de Autoprotección.
– Capítulo 9. Mantenimiento de la eficacia y actualización del Plan de Au-
toprotección.
Situados en el contexto de un Plan de Autoprotección, y para concluir esta
parte se exponen una serie de actuaciones básicas en caso de evacuación. Si
usted no pertenece a los equipos de emergencia de un edificio y se ordena la
evacuación o ve que la situación lo impone, actúe de forma calmada y siga las
siguientes pautas, salvo que los Equipos de Alarma y Evacuación del edificio
indiquen otras actuaciones.
– Si trabaja en el edificio abandone su puesto y desenchufe o corte las fuentes
de energía de los aparatos con los que trabaje habitualmente. Si está de visi-
ta busque con la mirada los carteles que señalizan las vías de evacuación.
– Salga de manera pausada. NO CORRA.
– NO RETROCEDA a buscar ningún objeto.
– No utilice los ascensores.
– Si la escalera o vía de evacuación está llena de humo, no intente salir por
ella, busque otra salida.
– Los desplazamientos han de realizarse lo más pegados posible a las paredes.
– En presencia de humos debe cubrirse las vías respiratorias con pañuelo y
ropa húmeda.
– Los gases calientes son menos pesados y tienden a subir, de manera que
camine agachado y si es necesario, gateando.
– Antes de atravesar una puerta hay que tocarla con el dorso de la mano. En
caso de estar caliente indica que hay fuego al otro lado ¡NO ABRIR! Si no
hay otra salida, se debe abrir muy despacio, a resguardo de una posible
llamarada y agachados.
– En caso de que se prendan las ropas no se debe correr ya que esto aviva el
fuego. Para apagarlas hay que rodar por el suelo o sofocar las llamas ta-
pando con otras prendas.
– En caso de quedar atrapado en una habitación, asómese por la ventana e
intente hacerse ver desde el exterior a la espera de ser rescatado. Se deben
tapar las juntas de puertas y ventanas con ropas o telas húmedas.
– Una vez en el exterior, diríjase al punto de reunión y espere las indicacio-
nes de los responsables.
339
7. AGENTES QUÍMICOS, FÍSICOS Y BIOLÓGICOS
Se conoce desde hace siglos que la exposición excesiva y prolongada a las

sustancias peligrosas en el medio ambiente laboral, conduce a enfermedades
que pueden incapacitar el trabajo e incluso producir la muerte.
El control de los efectos sobre la salud de los trabajadores en el medio am-
biente laboral, ha dado lugar al nacimiento y creación de la Higiene Industrial,
que puede definirse como una «técnica no médica de prevención de las enfer-
medades profesionales, que actúa sobre el ambiente y las condiciones de traba-
jo», que se ha desarrollado a ritmo acelerado desde la mitad del siglo pasado.
La Higiene Industrial abarca, en líneas generales, los siguientes aspectos:
a) Identificación de los factores ambientales unidos al trabajo, así como el
estudio de sus efectos sobre el hombre.
b) Evaluación de la magnitud de estos factores.
c) Recomendación de métodos para controlar o reducir los efectos nocivos.
Según se desprende de la definición de Higiene Industrial, como el objetivo
final va más allá de la prevención de riesgos profesionales, siendo este la salud
del trabajador, es más, la extensión de su actuación al sector Servicios y a la
Agricultura ha dado lugar a que se considere más apropiada la expresión de
Higiene Laboral.
En el ambiente de los lugares de trabajo, pueden estar presentes los conta-
minantes de naturaleza química, naturaleza física, y de naturaleza biológica; a
continuación de todos ellos se hace una descripción sucinta.
Agentes químicos
De forma similar a la electricidad, los productos químicos están presentes en

el trabajo, y pueden producir efectos indeseables. Decir presentes no implica
necesariamente que estemos utilizándolos, pensemos por ejemplo en las empre-
sas de desinsectación, que colocan cebos de plaguicidas repartidos por un cen-
tro de trabajo, o bien que aplican estos productos en los conductos de ventila-
ción del edificio. Los productos químicos pueden ser sustancias o mezclas, pero
en cualquier caso siempre serán un agente químico:
– Sustancia: un elemento químico y sus compuestos naturales o los obte-
nidos por algún proceso industrial, incluidos los aditivos necesarios para
conservar su estabilidad y las impurezas que inevitablemente produzca
el procedimiento, con exclusión de todos los disolventes que puedan se-
pararse sin afectar a la estabilidad de la sustancia ni modificar su com-
posición.
– Mezcla: mezcla o solución compuesta por dos o más sustancias.
340
– Agente químico: todo elemento o compuesto químico, por sí solo o mez-

clado, tal como se presenta en estado natural o es producido, utilizado o
vertido, incluido el vertido como residuo, en una actividad laboral, se haya
elaborado o no de modo intencional y se haya comercializado o no.
De acuerdo con las anteriores definiciones, las sustancias o mezclas capaces
de producir efectos indeseables son consideradas como peligrosas.
Muy frecuentemente los términos peligro y riesgo se utilizan como sinóni-
mos cuando en realidad no lo son, según el Real Decreto 374/2001, de 6 de
abril, sobre la protección de la salud y seguridad de los trabajadores contra los
riesgos relacionados con los agentes químicos durante el trabajo, las respecti-
vas definiciones son:
– Peligro: la capacidad intrínseca de un agente químico para causar daño.
– Riesgo (químico): la posibilidad de que un trabajador sufra un determina-
do daño derivado de la exposición a agentes químicos. Para calificar un
riesgo desde el punto de vista de su gravedad, se valorarán conjuntamente
la probabilidad de que se produzca el daño y la severidad del mismo.
Los agentes químicos, por la forma de presentarse, pueden ser absorbidos
por el organismo y producir efectos adversos para la salud del individuo, y
cuanto mayor sea la dosis para que una sustancia produzca daños en el organis-
mo, menor es su toxicidad.
Los agentes químicos son absorbidos por el organismo a través de una o
varias vías de entrada que, por orden de importancia, son: la vía inhalatoria, la
vía dérmica, la vía digestiva (asociada principalmente a malos hábitos higiéni-
cos, como no lavarse las manos antes de comer tras haber manipulado produc-
tos químicos), y la vía parenteral (a través de heridas).
Al estudiar las repercusiones de los agentes químicos sobre el organismo
hay que tener presente que tanto la aparición como la evolución de las altera-
ciones están ligadas al tipo de agente, a las condiciones de la exposición y a las
características del individuo. Se asume que la respuesta del organismo está en
función de la concentración de la sustancia en el organismo, siendo esta a su
vez función de la concentración ambiental.
Siguiendo los preceptos de la actividad preventiva, la mejor manera de evi-
tar estos efectos y eliminar el riesgo químico es reemplazar los productos peli-
grosos por otros que sean menos peligrosos, siendo deseable que estos fuesen
inocuos, aunque lamentablemente esto no siempre es posible. Los efectos de
los agentes químicos sobre el cuerpo humano son:
a) Corrosivos: Provocan la destrucción de tejidos (piel).
b) Irritantes: Irritación de la piel o las mucosas en contacto con el tóxico.
c) Neumoconióticos: Alteración pulmonar por partículas sólidas.
341
d) Asfixiantes: Desplazamiento del oxígeno del aire o alteración de los me-

canismos oxidativos biológicos.
e) Anestésicos y narcóticos: Depresión del sistema nervioso central. Gene-
ralmente el efecto desaparece cuando desaparece el agente químico.
f) Sensibilizantes: Efecto alérgico del contaminante ante la presencia del
tóxico, aunque sea en pequeñísimas cantidades (asma, dermatitis).
g) Cancerígenos, mutágenos, y tóxicos para la reproducción: Aumento de
la probabilidad de producir cáncer, alteraciones genéticas hereditarias, y
alteraciones de la capacidad reproductora o malformaciones en la des-
cendencia respectivamente.
h) Sistémicos: Alteraciones de órganos o sistemas específicos (hematopo-
yético, hepático, renal, etc.).
La información relativa a los riesgos originados por agentes químicos, en
cuanto a la peligrosidad intrínseca del agente químico, se puede obtener de
fuentes que son de fácil acceso, principalmente del proveedor, ya que la norma-
tiva sobre comercialización de productos químicos obliga al productor o pro-
veedor de un producto químico peligroso (y en determinados casos aunque el
producto no tenga esta calificación, de acuerdo con lo establecido en la Direc-
tiva 2001/58/CE), a suministrar dicha información. La información pertinente
debe incluir en su caso:
– La etiqueta del producto: En general, es la primera información que recibe
el usuario y es la que permite identificar el producto en el momento de su
utilización. Todo recipiente que contenga un producto químico peligroso
debe llevar, obligatoriamente, una etiqueta bien visible en su envase que,
redactada en lengua española oficial del Estado, según el Reglamento
(CE) Nº 1272/2008 sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustan-
cias y mezclas ha supuesto la aplicación en la Unión Europea del Sistema
Globalmente Armonizado (SGA, GHS en inglés).
– La ficha de datos de seguridad (FDS).
La aplicación del SGA para las sustancias es aplicable desde el 1 de diciem-
bre de 2010, y para las mezclas, lo será a partir del 1 de junio de 2015.
La tabla siguiente muestra los nuevos pictogramas de peligro de acuerdo
con el Reglamento (CE) Nº 1272/2008.
342
Tabla 7
PELIGROS FÍSICOS
Estos productos pueden explotar al contacto con una llama, chispa, electri-
cidad estática, bajo efecto del calor, choques, fricción, etc.
Los productos pueden inflamarse al contacto con una fuente de ignición
(llama, chispa, electricidad estática, etc.); por calor o fricción; al contacto
con el aire o agua; o si se liberan gases inflamables.
Pueden provocar o agravar un incendio o una explosión en presencia de
productos combustibles. Son productos comburentes.
Estos productos químicos son corrosivos y pueden atacar o destruir metales.
Estos productos son gases a presión en un recipiente. Algunos pueden ex-

plotar con el calor: se trata de gases comprimidos, licuados o disueltos. Los
licuados refrigerados pueden producir quemaduras o heridas relacionadas
con el frío, son las llamadas quemaduras o heridas criogénicas.
PELIGROS PARA LA SALUD
Producen efectos adversos para la salud, incluso en pequeñas dosis. Pueden
provocar náuseas, vómitos, dolores de cabeza, pérdida de conocimiento e,
incluso, la muerte.
Pueden causar daños irreversibles a la piel u ojos, en caso de contacto o
proyección.
Estos productos producen efectos adversos en dosis altas. También pueden
producir irritación en ojos, garganta, nariz y piel. Provocan alergias cutá-
neas, somnolencia y vértigo.
Se puede referir a: Productos cancerígenos, pudiendo provocar cáncer; pro-
ductos mutágenos, que pueden modificar el ADN de las células y pueden
provocar daños a la persona expuesta o a su descendencia; productos tóxi-
cos para la reproducción, pueden producir efectos nefastos en las funciones
sexuales, perjudicar la fertilidad o provocar la muerte del feto o producir
malformaciones; productos que pueden modificar el funcionamiento de
ciertos órganos, como el hígado, el sistema nervioso, etc.; productos que
pueden entrañar graves efectos sobre los pulmones; productos que pueden
provocar alergias respiratorias.
PELIGROS PARA EL MEDIO AMBIENTE
Estos productos provocan efectos nefastos para los organismos del medio
acuático (peces, crustáceos, algas, otras plantas acuáticas, etc.). Símbolo
en el que no suele existir la palabra de advertencia pero, cuando existe, es
siempre: «Atención».
343
La gestión del riesgo químico debe contemplar todos los posibles daños
(trabajadores, instalaciones, público en general y medio ambiente) que puede
generar la utilización de productos peligrosos, consistiendo esta en el conjunto
de procedimientos y actuaciones que permiten:
– Desarrollar una correcta identificación de riesgos en las diferentes etapas
y operaciones del proceso de trabajo.
– Su evaluación, considerando la magnitud de los daños y su posible mate-
rialización.
– La adopción de las correspondientes medidas preventivas y de control
para asegurar unos niveles tolerables de exposición al riesgo. Además,
ello debe desarrollarse en un proceso de mejora continua.
Agentes físicos
Es difícil dar una definición precisa de lo que es un agente físico. Puede

decirse que energía, de formas diversas, capaz de producir efectos adversos
en el organismo. Producen riesgos que están presentes en el ambiente labo-
ral, y muchos de ellos forman parte de la vida cotidiana de cada individuo.
El daño se produce sin que haya un intercambio aparente de materia entre el
agente y el individuo. El causante del daño es la energía en sus diversas
formas como, diferencias de presión, energía mecánica, calor, energía ra-
diante, etc.
La clasificación más generalmente utilizada de los agentes físicos es la si-
guiente:
– Energía mecánica: ruido y vibraciones.
– Energía electromagnética: radiaciones ionizantes y no ionizantes.
– Energía térmica: frío y calor (ambiente térmico, condiciones termohigro-
métricas).
El ruido. Se define generalmente como un sonido no deseado y molesto; así
pues, el ruido se considera en función de una apreciación subjetiva (agradable,
desagradable, molesto…) que se hace de un sonido, por lo que un mismo soni-
do puede ser calificado como agradable o desagradable según la persona que lo
perciba, o según el momento en que esta se encuentre.
A los efectos del Real Decreto 286/2006, de 10 de marzo, sobre la protec-
ción de la salud y la seguridad de los trabajadores contra los riesgos relacio-
nados con la exposición al ruido, los valores límite de exposición y los valo-
res de exposición que dan lugar a una acción, referidos a los niveles de
exposición diaria (LAeq,d ) y a los niveles de pico (Lpico ), se fijan en la siguien-
te tabla:
344
Tabla 8
LAeq,d Lpico
Valores límite de exposición 87 dB A 140 dB C

Valores superiores que dan lugar a una acción 85 dB A 137 dB C
Valores inferiores que dan lugar a una acción 80 dB A 135 dB C
Las vibraciones. Son unos agentes que se hallan cada vez más presentes en
el medio laboral, siendo cada vez mayor el número de trabajadores expuestos a
éste agente, ya sea a través de vehículos, o por herramientas o por procesos
mecánicos. Una exposición a las vibraciones produce disconfort y reduce el
rendimiento en el trabajo, pudiendo, en el caso de ser prolongada la exposición,
dañar la salud y la seguridad del trabajador.
A los efectos del Real Decreto 1311/2005, de 4 de noviembre, sobre la
protección de la salud y la seguridad de los trabajadores frente a los riesgos
derivados o que puedan derivarse de la exposición a vibraciones mecánicas,
los valores límite de exposición y los valores de exposición que dan lugar a
una acción, referidos a los niveles de exposición diaria (A8), se fijan en la si-
guiente tabla:
Tabla 9
Valor que da
lugar a una Valor límite
acción
Vibraciones transmitidas al sistema mano-brazo 2,5 m/s2 5,00 m/s2

Vibraciones transmitidas al cuerpo entero 0,5 m/s2 1,15 m/s2
Las radiaciones electromagnéticas. Son energía que se transmite en forma

de ondas o de partículas. Cuando una radiación es de alta frecuencia (transpor-
ta mucha energía), al interaccionar con el organismo humano es capaz de origi-
nar partículas con carga eléctrica, iones, por lo que se llaman radiaciones ioni-
zantes, más conocidas por todos como radiactividad. Los límites anuales de
dosis para los trabajadores laboralmente expuestos son:
a) El límite de dosis efectiva para trabajadores expuestos será de 100 mSv
(miliSievert) durante todo período de cinco años oficiales consecutivos,
sujeto a una dosis efectiva máxima de 50 mSv en cualquier año oficial.
b) Sin perjuicio de lo anterior:
b) – El límite de dosis equivalente para el cristalino será de 150 mSv por
año oficial.
345
b) – El límite de dosis equivalente para la piel será de 500 mSv por año
oficial. Dicho límite se aplicará a la dosis promediada sobre cualquier
superficie de 1 cm², con independencia de la zona expuesta.
b) – El límite de dosis equivalente para las manos, antebrazos, pies y tobi-
llos será de 500 mSv por año oficial.
Las radiaciones no ionizantes, no son capaces de ionizar las células de nues-
tro organismo, por ello son menos perniciosas, aunque no signifique que carez-
can de peligrosidad. Dentro de estas encontramos las microondas y radiofre-
cuencias, los campos eléctricos y magnéticos, la radiación láser, y la radiación
ultravioleta.
Agentes biológicos
Los agentes biológicos son microorganismos, con inclusión de los genética-

mente modificados, cultivos celulares y endoparásitos humanos, susceptibles
de originar cualquier tipo de infección, alergia o toxicidad. Un organismo gené-
ticamente modificado es aquel, con excepción de los seres humanos, cuyo ma-
terial genético ha sido modificado de una manera que no se produce de forma
natural en el apareamiento o en la recombinación natural, están regulados por
el Real Decreto 178/2004, de 30 de enero, por el que se aprueba el Reglamento
General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley 9/2003, de 25 de abril. Un
microorganismo es toda entidad microbiológica, celular o no, capaz de repro-
ducirse o de transferir material genético. Un cultivo celular es el resultado del
crecimiento in vitro de células obtenidas de organismos multicelulares.
Estos agentes tienen un determinado ciclo de vida que incluye procesos de
reproducción y crecimiento que al penetrar en el ser humano en algún momen-
to, determinan en él un efecto adverso para su salud, distinto en cada caso según
su agente causal.
En consonancia con las anteriores definiciones, también se consideran agen-
tes biológicos a las sustancias y/o secreciones procedentes de estos seres vivos.
La exposición a agentes biológicos es especialmente significativa en los tra-
bajadores del ámbito de la sanidad e investigación humana y animal, donde en
ambas vertientes, la exposición a agentes biológicos, ya sea de forma delibera-
da o no, viene acompañada de la exposición a agentes químicos y/o físicos
(radiaciones ionizantes).
Los agentes biológicos se pueden clasificar, según sus características, en
5 grupos principales: bacterias, endoparásitos (organismos que viven en el inte-
rior de otro organismo, nutriéndose de este, y no necesariamente causan enfer-
medad), hongos, protozoos (su tamaño oscila entre 2 mm y 200 mm, la mayor
parte son móviles), y virus (un parásito que solo es capaz de replicarse en el
interior de células vivas específicas).
346
Vías de entrada:
– Vía dérmica: Se produce a través de la piel, por contacto entre la fuente de
infección y el huésped susceptible.
– Vía respiratoria: A través de nariz y/o boca por inhalación de partículas en
suspensión en el aire, aerosoles y polvo, a los que reincorporan escamas de
piel, materiales y productos diversos.
– Vía digestiva: A través de la boca, por entrada directa del reservorio o in-
directamente a través del material contaminado en contacto con la boca.
– Vía parenteral: El agente infeccioso pasa al torrente circulatorio a través
de cortes, pinchazos o heridas producidas por mordeduras o arañazos de
animales, lesiones cutáneas o picaduras de vectores.
Los agentes biológicos se clasifican, de acuerdo con el Real Decreto
664/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los
riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo
(BOE nº 124 de 24/5/1997), en función del riesgo de infección en humanos, en
cuatro grupos:
a) Agente biológico del grupo de riesgo 1: aquel que resulta poco probable
que cause una enfermedad en el hombre
b) Agente biológico del grupo de riesgo 2: aquel que puede causar una en-
fermedad en el hombre y puede suponer un peligro para los trabajadores,
siendo poco probable que se propague a la colectividad y existiendo ge-
neralmente profilaxis o tratamiento eficaz
c) Agente biológico del grupo de riesgo 3: aquel que puede causar una en-
fermedad grave en el hombre y presenta un serio peligro para los traba-
jadores, con riesgo de que se propague a la colectividad y existiendo
generalmente una profilaxis o tratamiento eficaz
d) Agente biológico del grupo de riesgo 4: aquel que causando una enfer-
medad grave en el hombre supone un serio peligro para los trabajadores,
con muchas probabilidades de que se propague a la colectividad y sin
que exista generalmente una profilaxis o un tratamiento eficaz.
Las medidas higiénicas básicas se pueden resumir en las siguientes:
1. Prohibir que los trabajadores coman, o beban en las zonas de trabajo en
las que exista dicho riesgo.
2. Proveer a los trabajadores de prendas de protección apropiadas o de otro
tipo de prendas especiales adecuadas.
3. Disponer de retretes y cuartos de aseo, que incluyan productos para la
limpieza ocular y antisépticos para la piel.
4. Disponer de un lugar para el almacenamiento adecuado de los equipos de
protección y verificar que se limpian y se comprueba su buen funciona-
miento.
347
5. Especificar los procedimientos de obtención, manipulación y procesa-

miento de muestras de origen humano o animal.
6. Los trabajadores dispondrán, dentro de la jornada laboral, de diez minu-
tos para su aseo personal antes de la comida, y otros diez antes de aban-
donar el trabajo.
7. Al salir de la zona de trabajo, el trabajador deberá quitarse las ropas de
trabajo y los equipos de protección personal que puedan estar contamina-
dos por agentes biológicos y deberá guardarlos en lugares que no conten-
gan otras prendas.
8. La Administración se responsabilizará del lavado, descontaminación y,
en caso necesario, destrucción de la ropa de trabajo y los equipos de pro-
tección, quedando rigurosamente prohibido que los trabajadores se lle-
ven los mismos a su domicilio para tal fin.
8. ESPACIOS CONFINADOS
Un recinto confinado es cualquier espacio con aberturas limitadas de entrada

y salida, y ventilación natural desfavorable, en el que pueden acumularse conta-
minantes tóxicos o inflamables, o tener una atmósfera deficiente en oxígeno, y
que no está concebido para una ocupación continuada por parte del trabajador.
Una característica de los accidentes en estos espacios es la gravedad de sus
consecuencias tanto de la persona que realiza el trabajo como de las personas que
la auxilian de forma inmediata sin adoptar las necesarias medidas de seguridad,
generando cada año víctimas mortales. El origen de estos accidentes es el desco-
nocimiento de los riesgos, y a una deficiente comunicación sobre el estado de la
instalación y las condiciones seguras en las que las operaciones han de realizarse.
De forma general se distinguen dos tipos de espacios confinados:
– Espacios confinados abiertos por su parte superior y de una profundidad
tal que dificulta su ventilación natural: fosos de engrase de vehículos, po-
zos, depósitos abiertos, cubas y zanjas.
– Espacios confinados cerrados con una pequeña abertura de entrada y sali-
da, se incluyen: depósitos, salas subterráneas de transformadores, túneles,
alcantarillas, galerías de servicios, arquetas subterráneas, etc.
Los riesgos específicos son aquellos ocasionados por las condiciones espe-
ciales en que se desenvuelve este tipo de trabajo:
– Asfixia: El aire contiene un 21% de oxígeno, y si este se reduce se produ-
cen síntomas de asfixia.
– Incendio y explosión: En un recinto confinado se puede crear con extraor-
dinaria facilidad una atmósfera inflamable (concentración de sustancia
inflamable por encima del 25% del límite inferior de inflamabilidad).
348
– Intoxicación: Se debe destacar la peligrosidad de aquellos contaminantes

como el monóxido de carbono (CO), que no es detectable olfativamente.
Los riesgos generales son debidos a las deficientes condiciones materiales
del espacio como lugar de trabajo: equipos que pueden ponerse en marcha in-
tempestivamente, electrocución por contacto con partes metálicas que acciden-
talmente pueden estar en tensión, caídas a distinto nivel y al mismo nivel por
resbalamientos, caídas de objetos al interior mientras se está trabajando malas
posturas, ambiente caluroso o frío, ruido y vibraciones (martillos neumáticos,
amoladoras rotativas, etc.), e iluminación deficiente.
La adopción de medidas preventivas debe efectuarse tras una escrupulosa
identificación y evaluación de todos y cada uno de los riesgos existentes; a
continuación se exponen las medidas frente a los riesgos específicos:
a) Autorización escrita de entrada al recinto.
b) Medición y evaluación de la atmósfera interior, con carácter previo a la
realización de los trabajos y de forma continuada mientras se realicen
estos.
c) Aislamiento del espacio confinado frente a riesgos diversos: el suminis-
tro energético intempestivo, y el aporte de sustancias contaminantes.
d) Señalizar con información clara y permanente que se están realizando
trabajos en el interior de espacios confinados.
e) Ventilación forzada.
f) Vigilancia externa continuada.
g) Formación y adiestramiento: Debe elegirse personal que no sea claustro-
fóbico, ni temerario, con buenas condiciones físicas y mentales, preferi-
blemente menores de 50 años, y deberán ser instruidos y adiestrados en:
– Procedimientos de trabajos específicos.
– Riesgos que pueden encontrar (atmósferas asfixiantes, tóxicas, infla-
mables o explosivas) y las precauciones necesarias.
– Utilización de equipos de ensayo de la atmósfera.
– Procedimientos de rescate y evacuación de víctimas así como de pri-
meros auxilios.
– Utilización de equipos de salvamento y de protección respiratoria.
– Sistemas de comunicación entre interior y exterior con instrucciones
detalladas sobre su utilización.
– Tipos adecuados de equipos para la lucha contra el fuego y cómo utili-
zarlos.
– Es esencial realizar prácticas y simulaciones periódicas de situaciones
de emergencia y rescate.
349
Capítulo 10
RIESGOS ESPECÍFICOS EN EL ÁMBITO
DE LA ERGONOMÍA Y PSICOSOCIOLOGÍA

Titulada Superior de Instituto Nacional
de Seguridad e Higiene en el Trabajo
Jefa del Servicio de Prevención del Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas
Profesora Asociada de la Universidad Carlos III de Madrid
Ingeniero Técnico Industrial
Técnico Superior en Prevención de Riesgos Laborales
Consejero Superior de Investigaciones Científicas
Coordinador del Servicio de Prevención del CSIC en Sevilla
SUMARIO: 1. Introducción.–2. Diseño ergonómico de puestos de trabajo.–3. Cali-

dad de ambiente en interiores.–4. Trastornos músculo-esqueléticos.–5. Pantallas
de Visualización de Datos.–6. Manipulación Manual de Cargas.–7. Factores psi-
cosociales de riesgo. 7.1. El estrés laboral. 7.2. Burnout: Síndrome de estar quemado
por el trabajo. 7.3. Acoso psicológico en el trabajo.–8. Intervención psicosocial.
1. INTRODUCCIÓN
Resumíamos el capítulo anterior citando que entre los principales ries-

gos a los que están expuestos los empleados públicos de la Administra-
ción, se encuentran los vinculados a las condiciones de seguridad y a la
ergonomía y psicosociología. Sirva esa referencia como introducción a
este capítulo.
351
Comenzaremos definiendo lo que es la Ergonomía. La Asociación Interna-

cional de Ergonomía (AIE) acordó en el año 2002 una definición que ha sido
adoptada por muchas entidades, instituciones y organismos de normalización.
Es la definición que figura en las actuales normas técnicas españolas: UNE EN-
614-1:2006 y UNE– EN ISO 6385:2004.
Ergonomía (o estudio de los factores humanos) es la disciplina científica
que trata de las interacciones entre los seres humanos y otros elementos de un
sistema, así como la profesión que aplica teoría, principios, datos y métodos al
diseño con objeto de optimizar el bienestar del ser humano y el resultado glo-
bal del sistema.
Para mayor clarificación diremos que la Ergonomía tiene en consideración
factores físicos, cognitivos, sociales, organizacionales y ambientales, pero, con
un enfoque «holístico», en el que cada uno de estos factores no deben ser ana-
lizados aisladamente, sino en su interacción con los demás.
El objetivo de la ergonomía es adaptar el trabajo a las capacidades y posibi-
lidades del ser humano.
En la siguiente tabla se muestra una clasificación de los diferentes temas que
son objeto de estudio de la ergonomía.
Una iluminación inadecuada puede provocar la aparición de fatiga

visual y otros trastornos visuales y oculares. Es necesario, por tanto,
realizar un acondicionamiento de la iluminación en los puestos de
Iluminación
trabajo, con objeto de favorecer la percepción visual y asegurar así
la correcta ejecución de las tareas y la seguridad y bienestar de los
empleados públicos.
El ambiente térmico del lugar de trabajo, aunque no sea extremo,
puede influir negativamente en el bienestar de los trabajadores. Un
ambiente térmico inadecuado puede originar una reducción del
Ambiente
rendimiento físico y mental, con la consiguiente disminución de la
térmico
productividad, y un incremento de las distracciones, debido a las
molestias ocasionadas, pudiendo ser estas distracciones la causa de
accidentes laborales.
El enfoque del ruido y de las vibraciones desde el punto de vista de
Ruido y
la ergonomía se relaciona con el malestar, los efectos subjetivos, la
vibraciones
alteración del comportamiento y del rendimiento.
La calidad del ambiente interior se puede definir como el estado de
Calidad de las condiciones ambientales de los locales de trabajo tipo oficinas
ambiente en o similares, en relación a sus efectos sobre la salud y bienestar de
interiores los trabajadores y la productividad. Estas condiciones ambientales
incluyen agentes químicos, físicos y biológicos.
352
riesgos específicos en el ámbito de la ergonomía y psicosociología
Un diseño correcto de los puestos de trabajo supone un enfoque

global en el que se han de tener en cuenta muchos y muy variados
Diseño del factores entre los que cabría destacar los espacios, las condiciones
puesto de ambientales, los distintos elementos o componentes requeridos
trabajo para realizar la tarea (y sus relaciones), las propias características
de la tarea a realizar, la organización del trabajo y, por supuesto,
como factor fundamental, las personas involucradas.
De acuerdo con el RD 487/1997, entendemos por manipulación
Manipulación
manual de cargas cualquier operación de transporte o sujeción de una
manual de
carga por parte de uno o varios trabajadores, como el levantamiento,
cargas
la colocación, el empuje, la tracción o el desplazamiento.
En ergonomía, se entiende por «postura de trabajo» la posición
relativa de los segmentos corporales y no, meramente, si se trabaja
de pie o sentado. Las posturas de trabajo son uno de los factores
Posturas de asociados a los trastornos musculoesqueléticos, cuya aparición
trabajo depende de varios aspectos: en primer lugar de lo forzada que sea
la postura, pero también, del tiempo que se mantenga de modo
continuado, de la frecuencia con que ello se haga, o de la duración
de la exposición a posturas similares a lo largo de la jornada.
La repetitividad de las acciones realizadas durante el trabajo, es uno
de los factores que más se asocian a los TME de las extremidades
Trabajos
superiores; otros factores son: las posturas adoptadas o la fuerza
repetitivos
ejercida por dichas extremidades, así como la ausencia de pausas
adecuadas durante la jornada de trabajo.
La carga de trabajo mental es un concepto que se utiliza para
referirse al conjunto de tensiones inducidas en una persona por las
exigencias del trabajo mental que realiza. Para una persona dada, la
Carga mental
relación entre las exigencias de su trabajo y los recursos mentales
de que dispone para hacer frente a tales exigencias, expresa la carga
de trabajo mental.
Los principales riesgos asociados al uso de equipos con pantallas
de visualización de datos son los trastornos musculoesqueléticos, la
Trabajo con
fatiga visual y la fatiga mental. En los últimos años hemos vivido
ordenador
grandes cambios tecnológicos en esta materia, pero aun así, los
riesgos derivados del uso de estos dispositivos se mantienen.
Fuente: Portal de Ergonomía del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo.
Un elevado número de enfermedades y accidentes laborales son consecuen-

cia de la ausencia de medidas ergonómicas en el lugar de trabajo. Los trastornos
musculoesqueléticos (TFM) son un claro ejemplo de ello. Se consideran como
el problema de salud relacionado con el trabajo más común en España y en
Europa. La mayor parte de los TME afectan a la espalda, cuello, hombros y
353
extremidades superiores, aunque también a las inferiores pero con menor fre-
cuencia. Los problemas de salud abarcan desde incomodidad, molestias y dolo-
res hasta cuadros médicos más graves como epicondilitis y lumbalgias, que
obligan a solicitar la baja laboral e incluso a recibir tratamiento médico.
Muchos factores pueden contribuir, por sí solos o en combinación, a la apa-
rición de TME. Entre otros, se destacan: la fuerza física para el levantamiento,
transporte, tracción o empuje de cargas, los trabajos repetitivos, como los reali-
zados al usar teclados o pintar las posturas forzadas y posturas estáticas, como
ocurre cuando se permanece de forma prolongada en posición vertical o seden-
te o se mantienen las manos por encima del nivel de los hombros.
Cualquier empleado público puede verse afectado, pero pueden prevenirse
evaluando los riesgos asociados a las tareas que se realizan en el trabajo y apli-
cando las medidas preventivas adecuadas.
Los factores psicosociales cobran cada día más importancia, y como no po-
día ser menos, son abordados en este capítulo. La importancia de los factores
psicosociales para la salud de los trabajadores se ha ido reconociendo cada vez
de forma más amplia, lo que ha supuesto un aumento y profundización del
tema. El comienzo más formal de la preocupación por los factores psicosociales
y su relación con la salud laboral proviene probablemente de la década de 1970,
fechas a partir de las cuales la referencia a ellos y la importancia otorgada ha
ido creciendo.
El concepto teórico de factores psicosociales fue definido por el Comité
Mixto Organización Internacional del Trabajo/Organización Mundial de la Sa-
lud (OIT/OMS) en 1984 como «aquellas condiciones presentes en una situa-
ción de trabajo, relacionadas con la organización, el contenido y la realización
del trabajo susceptibles de afectar tanto al bienestar y la salud (física, psíquica
o social) de los trabajadores como al desarrollo del trabajo». Esta definición ha
sufrido diversas revisiones, manteniéndose, sin embargo, el concepto de inte-
racción entre trabajo y persona.
El impacto sobre la salud debido a una situación psicosocial inadecuada
puede afectar a los diversos niveles de salud: alteraciones fisiológicas, psicoló-
gicas o emocionales.
Las consecuencias perjudiciales, por otra parte, no se dan solo sobre las
personas sino también sobre la organización, reflejándose en un aumento del
absentismo o la conflictividad laboral, cambios de puestos de trabajo, baja pro-
ductividad, etc. Por otra parte, debemos destacar que los resultados de la inte-
racción entre trabajo y persona pueden ser positivos, si la persona tiene ocasión
de desarrollar sus capacidades, ya que una característica que diferencia los fac-
tores psicosociales de otras condiciones de trabajo es que, si bien son potencial-
mente factores de riesgo, un objetivo preventivo ha de ser no su eliminación o
reducción sino su optimización, ya que ello conlleva evitar los efectos negati-
354
vos y a la vez potenciar los efectos positivos sobre el empleado público y sobre
la organización.
Los factores psicosociales cuando son factores con probabilidad de afectar ne-
gativamente a la salud y al bienestar del trabajador son factores de riesgo, es decir,
cuando actúan como factores desencadenantes de tensión y de estrés laboral.
En la siguiente tabla se indica una categorización de factores psicosociales
de riesgo:
Falta de variedad en el trabajo, ciclos cortos de trabajo, trabajo

Contenido del
fragmentado y sin sentido, bajo uso de habilidades, alta incerti-
trabajo
dumbre, relación intensa.
Sobrecarga y Exceso de trabajo, ritmo del trabajo, alta presión temporal,
ritmo plazo urgentes de finalización.
Cambio de turnos, cambio nocturno, horarios inflexibles, horario
Horarios de trabajo imprevisible, jornadas largas o sin tiempo para la inte-
racción.
Baja participación en la toma de decisiones, baja capacidad de con-
Control
trol sobre la carga de trabajo, y otros factores laborales.
Condiciones malas de trabajo, equipos de trabajo inadecuados, au-
Ambiente y
sencia de mantenimiento de los equipos, falta de espacio personal,
equipos
escasa luz o excesivo ruido.
Cultura Mala comunicación interna, bajos niveles de apoyo, falta de defi-
organizacional nición de las propias tareas o de acuerdo en los objetivos organi-
y funciones zacionales.
Relaciones Aislamiento físico o social, escasas relaciones con los jefes, con-
interpersonales flictos interpersonales, falta de apoyo social.
Rol en la Ambigüedad de rol, conflicto de rol y responsabilidad sobre per-
organización sonas.
Desarrollo de la Incertidumbre o paralización de la carrera profesional baja o exce-
carrera siva promoción, pobre remuneración, inseguridad contractual.
Relación Demandas conflictivas entre el trabajo y la familia bajo apoyo fa-
trabajo-familia miliar. Problemas duales de carrera.
Seguridad Trabajo precario, trabajo temporal, incertidumbre de futuro laboral.
contractual Insuficiente remuneración.
Fuente: F
actores y riesgos psicosociales, formas, consecuencias, medidas y buenas prácticas
(INSHT/Universidad Autónoma de Madrid). Categorización de Cox y Griffiths (1996).
355
2. DISEÑO ERGONÓMICO DE PUESTOS DE TRABAJO
La concepción ergonómica de los puestos y lugares de trabajo se puede

plantear a diferentes niveles que abarcan desde el diseño arquitectónico del
propio inmueble donde se van a llevar a cabo las actividades hasta la configu-
ración física de cada puesto de trabajo, pasando por el mobiliario utilizado y la
forma de distribuir los puestos.
En relación con el diseño del puesto, conviene recordar que la configuración
del mismo y la disposición de sus elementos deben garantizar al trabajador una
buena estabilidad postural y al mismo tiempo permitirle una movilidad sufi-
ciente para utilizar con comodidad los materiales y herramientas de trabajo.
Esto incluye la manipulación de los dispositivos de control de los equipos de
trabajo y la percepción de los elementos de la tarea.
En general, el diseño de los puestos de trabajo debe cumplir los siguientes
requisitos:
– La disposición del puesto debe permitir los cambios de postura, de manera
que se evite el mantenimiento de posturas estáticas prolongadas por parte
del trabajador. A este respecto, es recomendable que la concepción del
puesto permita alternar las posturas de pie y sentado.
– Con el fin de permitir que el operador pueda adoptar en todo momento la
postura más conveniente a su actividad es preciso que sean ajustables to-
dos los elementos del puesto susceptibles de serlo. Esta característica per-
mitirá también la adaptación del puesto a las dimensiones físicas de los
distintos operadores que puedan ocuparlo.
Junto a dichos requisitos generales es preciso tener en cuenta lo siguiente:
– La altura del plano de trabajo debe ser adaptada a las dimensiones del
trabajador y al tipo de tarea realizada. Esta altura, para los trabajos más
habituales, corresponde aproximadamente a la de los codos.
– Para el trabajo en posición de sentado la silla debe poder ajustarse a las
dimensiones físicas del usuario.
– El sistema silla/mesa de trabajo debe estar diseñado de tal forma que posi-
bilite la adopción de buenas posturas.
– Los materiales, las herramientas de trabajo y, en su caso, los dispositivos
de control deben estar situados a una distancia funcional del operador.
Con el fin de lograr los citados objetivos el diseño del puesto debe partir de
los datos antropométricos de la población de potenciales usuarios, publicados
en PeopleSize 2008, de Open Ergonomics.
Generalmente; los datos antropométricos se expresan en percentiles. Un
percentil expresa el porcentaje de individuos, perteneciente a una población
dada, con una dimensión corporal igual o menor a un determinado valor.
356
Dado que, en la mayoría de los casos, no es posible realizar diseños que

sirvan para todos los individuos, se suele optar por excluir las dimensiones ex-
tremas, generalmente por debajo o por encima del percentil 5 y 95 respectiva-
mente. De esta manera, las dimensiones de tales diseños y/o sus posibilidades
de ajuste se sitúan entre dichos percentiles, que para el intervalo comprendido
entre los percentiles 5 y 95 incluye al 90% de la población de usuarios. Para
determinar las dimensiones internas de un puesto (tal como el espacio para las
piernas) se utiliza el percentil 95 en hombres, con el fin de dar cabida a los in-
dividuos de mayor talla, en tanto que para las dimensiones externas se suele
utilizar el percentil 5 en mujeres, a fin de permitir el alcance a los individuos
con menor talla.
Figura 1
Percentil 5 femenino y percentil 95 masculino
Para el establecimiento de las dimensiones esenciales de un puesto de traba-

jo de oficina, tendremos en cuenta los criterios siguientes:
– Altura del plano de trabajo.
– Espacio reservado para las piernas.
– Zonas de alcance óptimas del área de trabajo.
La determinación de la altura del plano de trabajo es muy importante para la
concepción de los puestos de trabajo, ya que si esta es demasiado alta tendre-
mos que levantar la espalda con el consiguiente dolor en los omóplatos, si por
el contrario es demasiado baja provocaremos que la espalda se doble más de lo
normal creando dolores en los músculos de la espalda.
Es pues necesario que el plano de trabajo se sitúe a una altura adecuada a la
talla del trabajador, ya sea en trabajo sentado o de pie.
357
Las dimensiones mínimas de los espacios libres para piernas, serán las que
se dan en la figura siguiente:
Figura 2
Hueco para las piernas y altura de mesas de trabajo/escritorios con bordes delanteros
rectos (UNE-EN 527-1:2011 Mobiliario de oficina.
Mesas de trabajo y escritorios. Parte 1: Dimensiones)
Leyenda (cotas en milímetros):

h1: Altura hasta la parte superior de la superficie de trabajo 740 ± 20.
t1: Espesor máximo de la superficie de trabajo en la parte delantera 70.
t2: Espesor máximo del tablero a 500 mm del borde delantero 100.
f1: Altura del espacio para el pie 120.
g1: Profundidad mínima del hueco para las piernas 800.
w: Anchura mínima del hueco para las piernas 850.
Una buena disposición de los elementos a manipular en el área de trabajo no

nos obligará a realizar movimientos forzados del tronco con los consiguientes
problemas de dolores de espalda, para alcanzar objetos en el área de trabajo.
Tanto en el plano vertical como en el horizontal, debemos determinar cuá-
les son las distancias óptimas que consigan un confort postural adecuado, y
que se dan en las figuras 3 y 4 para el plano vertical y el horizontal, respecti-
vamente.
358
Figura 3
Arco de manipulación vertical en el plano sagital (NTP 242, INSHT)
Figura 4
Arco horizontal de alcance del brazo y área de trabajo sobre una mesa,
cotas en mm (NTP 242, INSHT)
En cuanto al espacio de trabajo requerido por cada persona no basta con

saber el área ocupada por el puesto en sentido estricto; también es necesario
considerar el espacio ocupado por los materiales que pueden llegar a almace-
narse en torno a cada puesto, el mobiliario auxiliar (armarios, estanterías, etc.)
y el espacio requerido por los equipos utilizados de forma eventual, por ejem-
plo, en las operaciones de reparación o de mantenimiento. Por otra parte, tam-
bién es necesario tener en cuenta las disposiciones legales existentes sobre pa-
sillos y vías de circulación.
En el diseño ergonómico de los puestos y lugares de trabajo deben ser con-
sideradas otras necesidades del ser humano; concretamente, la necesidad de
mantener distancias interpersonales adecuadas es un elemento que contribuye a
determinar el espacio de trabajo requerido. Este aspecto cobra mayor importan-
cia en las actividades sedentarias, como es el caso de los típicos trabajos de
oficina. Algunas investigaciones han mostrado la relación existente entre las
359
necesidades individuales de espacio y lo que se conoce como «dimensiones

ocultas» de las personas. Cada persona necesita disponer de un espacio en torno
suyo, que se proyecta más allá de sus dimensiones físicas, si este espacio es
invadido por otros se pueden producir reacciones de rechazo, agresividad y
malestar. La extensión de este espacio no es siempre la misma, depende de la
situación y del tipo de relación mantenida con las otras personas. Básicamente
se pueden distinguir las zonas siguientes:
– Íntima: Se extiende hasta un máximo de 45 cm, dentro de ella solo se to-
lera a las personas muy cercanas afectivamente (familiares).
– Personal: Su fase cercana (entre 45 y 75 cm) se reserva para los amigos,
en tanto que la fase lejana (entre 75 y 120 cm) corresponde al área donde
se mantienen los contactos sociales.
– Distancia social: Las personas que trabajan juntas tienden a usar la distan-
cia social en su fase cercana (entre 120 y 200 cm) en tanto que la fase le-
jana (de 200 a 350 cm) se emplea para dirigirse a individuos desconocidos
al tratar cuestiones no personales.
– Distancia pública: Más allá de los 3,5 m se sitúa la distancia pública, que
debe mantenerse respecto a personas desconocidas en general.
Las citadas distancias varían de unas culturas a otras; por ejemplo, en los
países anglosajones se guardan distancias mayores que en los países latinos y,
a su vez, en estos las distancias son mayores que en los países árabes.
A la hora de establecer la separación adecuada entre los ocupantes de los
puestos existentes en una misma sala es recomendable respetar la distancia so-
cial en su fase cercana (120 a 200 cm).
Aparte de las características específicas de cada puesto de trabajo, la dis-
posición de los puestos y el espacio disponible también pueden influir sobre
la salud y el bienestar de las personas. Entre los factores que condicionan la
distribución de los puestos en los centros de trabajo se encuentran las si-
guientes:
– Las necesidades derivadas de la división del trabajo y del flujo de materia-
les que determina la disposición relativa entre los puestos y su contigüi-
dad. El flujo de información constituye un factor cada vez menos determi-
nante en la disposición de los puestos, por ejemplo en las oficinas, en la
medida que se extiende el empleo de los modernos sistemas de transmi-
sión de datos y de las redes informáticas.
– El aprovechamiento de la luz natural y la localización de las luminarias en
los lugares donde estos aspectos ya vienen dados. Es necesario tener
en cuenta que los puestos no deben orientarse de manera que el trabajador
quede situado frente a las ventanas u otras fuentes de luz que puedan pro-
ducir deslumbramiento. La ubicación más adecuada es la que permite que
la luz de las ventanas y luminarias llegue lateralmente al puesto.
360
– La situación de las salidas de aire correspondientes al sistema de calefac-

ción y aire acondicionado. Los puestos han de colocarse respecto a ellas
de tal forma que el aire no incida directamente en la espalda de los traba-
jadores.
– La existencia de puestos donde se utilizan equipos ruidosos. En estos ca-
sos es aconsejable situar dichos puestos en locales distintos, de manera
que no se vean perturbados los trabajadores de los restantes puestos.
– En el caso de los locales de oficina es necesario considerar también la in-
fluencia del tipo y tamaño de la oficina a la hora de distribuir los puestos.
En general, la colocación de los puestos se hace más difícil a medida que
se eleva el número de empleados, aunque sus dimensiones sean suficien-
tes para evitar la aglomeración; esto es lo que sucede en las oficinas de
tipo panorámico.
En los años 60 las tradicionales oficinas compartimentadas en pequeños lo-
cales empezaron a ser sustituidas por las oficinas de tipo panorámico; con esta
nueva disposición se pretendía mejorar la comunicación, propiciar el trabajo en
equipo, aumentar la flexibilidad en la disposición de los puestos y rentabilizar
el espacio. Algunos años después, la experiencia mostró que este tipo de oficina
presentaba algunos inconvenientes importantes: multiplicación de las interfe-
rencias provocadas por el exceso de comunicación, falta de intimidad, mayores
dificultades para conseguir un ambiente térmico satisfactorio para todos los
empleados, flexibilidad limitada y problemas con la acústica del local.
La solución de estos problemas se aborda actualmente de dos maneras:
por un lado, la tendencia predominante en los EE.UU. consiste en la comparti-
mentación de las oficinas panorámicas mediante el empleo de diversos elemen-
tos más o menos móviles, tales como mamparas, estanterías, armarios, etc., que
permiten atenuar la transmisión del ruido y procuran un cierto grado de intimi-
dad. Por otro lado, la tendencia predominante en Europa consiste en la sustitu-
ción de las oficinas panorámicas por conjuntos de locales de oficina de menor
tamaño, en los cuales es mucho más fácil controlar los citados problemas.
En todo caso, es preferible que estos aspectos sean previstos en la fase ini-
cial de diseño de la oficina dado que, una vez ejecutado el proyecto, la correc-
ción siempre resulta más cara y problemática.
3. CALIDAD DE AMBIENTE EN INTERIORES
El nombre de Calidad del Ambiente Interior (CAI) sirve para designar de

forma genérica al conjunto de factores y circunstancias que configuran y deter-
minan el efecto de las condiciones ambientales de ciertos edificios en sus ocu-
pantes. En el ámbito laboral, se suele restringir al sector servicios o terciario, es
decir, al trabajo en edificios de oficinas, centros de salud, centros comerciales,
entre otros.
361
En los locales cerrados o semicerrados se generan unas condiciones climá-

ticas que, aunque influidas por el clima externo, difieren normalmente de este.
En un ambiente confortable no se perciben fluctuaciones de temperatura, falta
de aire o corrientes de aire. Los factores que más influyen en el confort ambien-
tal son la temperatura, la humedad y la ventilación. Estos factores interactúan
entre sí, por ejemplo, si hay mucha humedad parece que haga más calor de lo
que indica la temperatura real, o si hay movimiento del aire, la temperatura
parece menor.
Resulta de enorme dificultad establecer unos parámetros estándar de confor-
tabilidad del ambiente de un lugar de trabajo, pensemos en nuestro propio do-
micilio, donde normalmente somos pocos y en ocasiones no conseguimos un
acuerdo sobre la temperatura adecuada. La definición exacta de unos intervalos
termohigrométricos, entre un mayor número de personas entre las que no se dan
vínculos familiares, se convierte, como hemos citado antes, en algo de enorme
dificultad. Por eso, el hecho de que las personas no tengan posibilidad de ejer-
cer un control individual sobre sus condiciones de trabajo puede hacer que
surjan muchos problemas. La legislación dispone que la exposición a las condi-
ciones ambientales de los lugares de trabajo no debe suponer un riesgo para la
seguridad y la salud de los trabajadores.
Asimismo, y en la medida de lo posible, las condiciones ambientales de los
lugares de trabajo no deben constituir una fuente de incomodidad o molestia
para los trabajadores. A tal efecto, deberán evitarse las temperaturas y las hu-
medades extremas, los cambios bruscos de temperatura, las corrientes de aire
molestas, los olores desagradables, la irradiación excesiva y, en particular, la
radiación solar a través de ventanas, luces o tabiques acristalados.
En los locales de trabajo cerrados deberán cumplirse, en particular, las si-
guientes condiciones:
a) La temperatura del aire de los locales donde se realicen trabajos sedentarios
propios de oficinas o similares estará comprendida entre 17 ºC y 27 ºC. En
el período invernal la temperatura del aire debería mantenerse entre 17 ºC y
24 ºC, dado que se lleva ropa de abrigo. En verano, al usarse ropa ligera, la
temperatura del aire debería estar comprendida entre 23 ºC y 27 ºC. Los
anteriores intervalos de temperatura pueden verse influenciados por crite-
rios de eficiencia energética, situando como temperatura de referencia los
21 ºC en invierno, y los 24 ºC en verano. La temperatura de los locales
donde se realicen trabajos ligeros estará comprendida entre 14 ºC y 25 ºC.
b) La humedad relativa estará comprendida entre el 30% y el 70%, excepto
en los locales donde existan riesgos por electricidad estática en los que el
límite inferior será el 50%.
c) Los trabajadores no deberán estar expuestos de forma frecuente o conti-
nuada a corrientes de aire cuya velocidad exceda los siguientes límites:
– Trabajos en ambientes no calurosos: 0,25 m/s.
362
– Trabajos sedentarios en ambientes calurosos: 0,5 m/s.

– Trabajos no sedentarios en ambientes calurosos: 0,75 m/s.
Estos límites no se aplicarán a las corrientes de aire expresamente utilizadas
para evitar el estrés en exposiciones intensas al calor, ni a las corrientes de aire
acondicionado, para las que el límite será de 0,25 m/s en el caso de trabajos
sedentarios y 0,35 m/s en los demás casos.
Aunque hablemos básicamente de Calidad del Aire en Interiores, no debe-
mos olvidar que el concepto de Calidad del Ambiente es más amplio y que in-
cluye no solo los contaminantes presentes en el aire, sino otros como ruido o
vibraciones que conforman el ambiente global de un espacio interior.
Los habitantes de la ciudad solemos pasar entre el 80% y el 90% de nuestro
tiempo en espacios interiores realizando actividades de tipo sedentario, tanto
durante nuestro trabajo como durante nuestro tiempo de ocio.
Frente a este hecho, se ha tendido a crear, en estos espacios interiores, unas
condiciones ambientales más confortables y homogéneas que las cambiantes
condiciones climáticas que se dan en el exterior. Para conseguirlo, se climatizó
el aire de estos espacios, calentándolo en la estación fría y refrigerándolo du-
rante la cálida.
Ahora bien, para que esta climatización resultara eficaz y rentable, hubo
que regular la entrada de aire del exterior que presentaba características térmi-
cas contrarias a las que se deseaba obtener. Ello condujo a una creciente her-
meticidad de los edificios y a un mayor control de la cantidad del aire de
ventilación (aire exterior utilizado como renovador de las atmósferas interio-
res más viciadas).
Desde la crisis energética de los años 70 y, en un intento de ahorrar energía,
esas condiciones se hicieron más estrictas, se redujo y, en algunos casos, se
anuló la entrada de aire de ventilación o renovación, recirculando una y otra vez
el aire interior.
El ahorro energético y la hermeticidad de los edificios han contribuido al
deterioro de la calidad del aire en interiores.
Desde entonces se ha venido observando un incremento notable de la inci-
dencia de molestias y/o enfermedades en esos espacios interiores, con el consi-
guiente aumento del índice de absentismo entre las personas que trabajan en
edificios herméticos.
Especialistas de todo el mundo comenzaron a estudiar el tema, llegando a la
conclusión de que el deterioro de la calidad del aire en espacios interiores po-
dría ser, entre otros factores, la posible causa del fenómeno al que denominaron
«Síndrome del edificio enfermo» y que se define como aquel edificio en el que
las quejas debidas al malestar son más frecuentes que las razonablemente espe-
rables. Los síntomas que aparecen con más frecuencia son irritación de muco-
363
sas (ojos, nariz y garganta), dolores de cabeza, sensación de ahogo, tasas más
altas de lo normal de resfriados, alergias, etc.
Los factores a que es atribuido el síndrome, además de la mencionada cali-
dad del aire interior que englobaría a los contaminantes químicos y biológicos,
son factores físicos, tales como el ruido y la iluminación, y factores psicosocia-
les, entre los que destacan la organización del trabajo, las relaciones laborales,
los ritmos y las cargas de trabajo, etc.
La calidad del ambiente en el interior de un edificio es función de una serie
de parámetros que incluyen la calidad del aire en el exterior, el diseño del siste-
ma de ventilación/climatización del aire, las condiciones en que ese sistema
trabaja y se mantiene, y la presencia de fuentes de contaminación interior, entre
otros.
Los contaminantes emitidos en los interiores de un edificio tienen menos
oportunidades de ser diluidos en la atmósfera que los que se generan en el ex-
terior, los cuales disponen de un gran volumen de aire en el que pueden ser
dispersados.
La concentración de cualquier contaminante en un espacio interior está de-
terminada por el balance entre la emisión y la eliminación del contaminante en
dicho espacio, sin olvidar la entrada de contaminantes del exterior que puede
contribuir al incremento de los niveles de contaminación en el interior.
Revisaremos los principales contaminantes presentes en los interiores, sus
posibles focos de emisión y el modo en que el sistema de ventilación/climatiza-
ción influye en la generación, acumulación, difusión y eliminación de los mis-
mos.
Los contaminantes químicos. Muchos de los productos utilizados en la vida
diaria son fuentes de contaminación: el tabaco, los pegamentos, los productos
de limpieza, los insecticidas, las pinturas, los barnices, etc.
Tabla 10: Tipos de contaminantes químicos y fuentes de los mismos
FUENTES CONTAMINANTES
– Productos de combustión. – Dióxido de azufre, óxidos de ni-
– Fuentes fijas (plantas energéticas, indus- trógeno, ozono, materia particu-
EXTERIORES
trias). lada, monóxido de carbono, dió-

– Vehículos de motor. xido de carbono, hidrocarburos.
– Suelo – Monóxido de carbono, plomo,
óxidos de nitrógeno.
– Radón, microorganismos.
364
FUENTES CONTAMINANTES
Materiales de construcción: – Radón.
– Hormigón, piedra. – Formaldehído, otros compuestos
– Madera contrachapada, conglomerado. orgánicos.
– Aislantes. – Formaldehído, fibra de vidrio.
– Retardantes del fuego. – Amianto.
– Pintura. – Compuestos orgánicos, plomo.
Instalaciones y equipos: – Monóxido de carbono, óxidos de
– Combustibles (calefacción y cocinas). nitrógeno, formaldehído, materia
INTERIORES
– Fotocopiadoras. particulada.
– Sistemas de ventilación. – Ozono.
– Microorganismos, fibras.
Ocupantes: – Dióxido de carbono, vapor de
– Actividad metabólica. agua, olores.
– Actividad biológica. – Microorganismos.
Actividad humana: – Monóxido de carbono, materia
– Fumar. particulada, otros compuestos.
– Ambientadores. – Fluorocarbonos, olores.
– Limpieza. – Compuestos orgánicos, olores.
– Ocio, actividades artísticas.
La humedad relativa del aire interior: puede, directa o indirectamente, tener

un impacto negativo sobre los ocupantes, independientemente de su influencia
sobre la sensación térmica, debido a que puede intensificar el crecimiento de
moho y otros hongos que son causa de alergias y malos olores, el crecimiento
de ácaros que pueden representar un riesgo serio de alergias, la emisión de sus-
tancias químicas como el formaldehído, por parte de algunos materiales. La hu-
medad relativa baja, por otro lado, puede causar una sensación de sequedad e
irritación de la piel o de las membranas mucosas de la nariz, ojos y garganta.
Pocos problemas son de esperar, ordinariamente, si la humedad relativa está
comprendida entre el 30% y el 70%, siempre que no tengan lugar condensacio-
nes, la zona óptima de humedad queda reducida al campo entre el 40% y el 60%.
Los contaminantes biológicos. Estos son fundamentalmente de dos tipos:
– Los agentes infecciosos: La mayor parte de los agentes infecciosos son
generados, en los espacios interiores, por los propios ocupantes y pasan al
ambiente a través del habla, la tos o el estornudo. Por otra parte, la acumu-
lación de suciedad y los escapes o estancamientos de agua son reservorios
donde los agentes infecciosos encuentran unas buenas condiciones (ali-
mento, temperatura, humedad, etc.) para vivir y desarrollarse y desde los
que pueden pasar al ambiente.
Los conductos del sistema de ventilación, los humidificadores, las torres
de refrigeración, las unidades de climatización, etc. son ejemplos de reser-
365
vorios y diseminadores de los mencionados agentes. Otra fuente de conta-

minación es el suelo, ya que al removerlo (obras, excavaciones, etc.), los
microorganismos patógenos que pudieran estar allí presentes pasan al am-
biente y de allí, a los espacios interiores.
Los principales agentes infecciosos son las bacterias, los hongos y los vi-
rus, causantes de enfermedades tales como la gripe, la tuberculosis, las
neumonías, los resfriados, etc. Las vías de contagio más frecuentes son el
contacto con personas infectadas y la transmisión de los agentes por vía
aérea.
– Los antígenos: Un antígeno o alérgeno es cualquier sustancia que, al pene-
trar en un organismo dotado de un sistema inmunológico maduro, es capaz
de provocar una respuesta inmunitaria específica.
El polen de las plantas, los ácaros contenidos en el polvo, los anejos cutá-
neos procedentes de animales domésticos y pájaros (el pelo, las plumas,
los parásitos de los mismos, las heces de los pájaros, etc.), pueden ser, en
sí mismos, alérgenos o contener sustancias alergénicas.
Los efectos sobre la salud de estas sustancias son la neumonitis hipersen-
sitiva que causa síntomas similares a la gripe; es decir, fiebre, escalofríos,
tos, malestar, etc.; rinitis alérgica, cuyos síntomas son: congestión de los
senos nasales, mucosidades, picor de nariz, etc. y asma que se caracteriza
por la respiración dificultosa y opresión en el pecho, entre otros síntomas.
Las medidas de control de la calidad del aire interior, en términos generales,
se pueden resumir en acciones sobre el foco emisor del contaminante y en ac-
ciones sobre el medio en el que se dispersa el contaminante.
De la variedad de posibles focos de emisión de contaminación, se desprende
la multiplicidad de acciones que se pueden emprender. Si bien la eliminación
del foco emisor aparece como la medida más idónea y eficaz, en la práctica,
puede ser difícil de conseguir. Por ejemplo, se ha comentado que la contamina-
ción exterior es uno de los posibles contribuyentes al deterioro de la calidad del
aire en interiores, pero las acciones que se deben emprender sobre esos focos
sobrepasan el ámbito de competencias de un centro de trabajo.
No obstante, existen acciones posibles tendentes a minimizar la entrada de
contaminantes al interior de los edificios, como sería ubicar las tomas de aire
exterior en las zonas más altas de los edificios, donde se supone que el aire está
más limpio, tener presentes las posiciones de las tomas de aire exterior respecto
de extracciones u otros focos (industrias próximas, torres de refrigeración, etc.),
sin olvidar la dirección predominante del viento en la zona.
Otras acciones sobre los focos interiores de emisión de contaminantes po-
drían consistir en:
– Una selección cuidadosa de materiales y productos, escogiendo aquellos
de los que se conoce su menor nocividad.
366
– Una reducción y selección de los múltiples productos de limpieza, así

como una correcta utilización de los mismos, tanto en lo que concierne a
su concentración como al momento de su aplicación.
– Un mantenimiento tal que impida la formación de focos de contamina-
ción, prestando especial atención a la limpieza o sustitución periódica de
las unidades de filtración del aire, la limpieza y el mantenimiento de aque-
llas zonas de la instalación de ventilación/climatización implicadas en la
posible contaminación del aire (unidades de climatización, torres de refri-
geración, humidificadores, etc.).
Respecto al medio en que se dispersa el contaminante, las medidas que la
experiencia ha revelado como más eficaces son la adecuación de las cantidades
de aire fresco exterior suministradas, habitualmente basadas en el número de
ocupantes de un edificio, y el diseño correcto de los difusores y extracciones en
cada uno de los locales para lograr una buena mezcla del aire y, por tanto, la
progresiva dilución y eliminación de los contaminantes.
4. TRASTORNOS MUSCULOESQUELÉTICOS
Los Trastornos Musculoesqueléticos (TME) abarcan una extensa gama de

problemas de salud.
Son dolencias o lesiones que afectan a músculos, tendones, articulaciones,
ligamentos y huesos; están causadas principalmente por un sobreesfuerzo me-
cánico de estas estructuras. También pueden resultar afectados los nervios o el
sistema de circulación sanguínea, sometidos a esfuerzos mecánicos como com-
presión y vibraciones. A su vez, estos sobreesfuerzos pueden tener diversas
causas, entre las que se encuentran: aplicación de fuerzas de gran intensidad,
manipulación de objetos pesados, movimientos repetitivos, posturas de trabajo
inadecuadas, esfuerzos musculares estáticos, inactividad muscular y otros fac-
tores individuales, vibraciones, otras condiciones ambientales, y factores psico-
sociales.
Se les puede dividir en dos grupos generales: dolor y lesiones de espalda, y
lesiones por movimientos repetitivos, entre los que se cuentan los trastornos de
origen laboral de las extremidades superiores. También las extremidades infe-
riores pueden resultar afectadas. Los trastornos musculoesqueléticos más fre-
cuentes son:
– Extremidades superiores: tendinitis del manguito de los rotadores, epicon-
dilitis, epitrocleitis, síndrome del túnel carpiano y ganglión.
– Espalda: síndrome cervical por tensión y lumbalgia.
– Extremidades inferiores: bursitis prepatelar.
Los factores de riesgo asociados a los TME son características del trabajo que
si están presentes de una forma muy intensa, con una alta frecuencia y/o durante
367
un tiempo de exposición significativo pueden llegar a producir la aparición de

trastornos musculoesqueléticos. Estos factores de riesgo dependen de las siguien-
tes condiciones de trabajo también denominadas peligros y pueden ser:
– Levantamiento de cargas.
– Transporte de cargas.
– Empuje y arrastre de cargas.
– Movilización manual de personas.
– Posturas forzadas.
– Aplicación de fuerza.
El grupo de mayor riesgo es el de los trabajadores manuales, cualificados o
no. Las alteraciones en las extremidades superiores afectan más a las mujeres
trabajadoras que a los hombres fundamentalmente por el tipo de trabajo que
realizan. Por ejemplo, el 35% de las trabajadoras europeas realizan un trabajo
repetitivo, frente al 31% de trabajadores europeos.
Pero son los trabajadores de mayor edad quienes presentan más problemas
de TME. Si la media comunitaria de personas que padecen dolor de espalda es,
por ejemplo, del 30%; entre los jóvenes de 15 a 24 años es del 25%, y del 35%
entre los mayores de 55. El motivo es que muchos trabajadores mayores han
pasado más tiempo trabajando en situaciones susceptibles de provocar TME.
Para hallar una solución efectiva a un problema musculoesquelético es muy
importante estudiar con atención la situación real en el lugar de trabajo, pues
los factores varían de un lugar a otro y cada lugar de trabajo es un mundo. Debe
prestarse atención a todos los posibles factores de riesgo, especialmente porque
un riesgo puede ser generado por una combinación de factores. Deben buscarse
soluciones a las circunstancias concretas de cada lugar de trabajo, consultando
al personal y a sus representantes sobre los posibles problemas y sus solucio-
nes. Ningún planteamiento puede aplicarse a todas las situaciones, y en caso de
problemas graves o poco usuales puede ser necesario asesoramiento profesio-
nal. Sin embargo, muchas soluciones son fáciles y baratas, y los ejemplos que
a continuación presentamos muestran cómo pueden realizarse en la práctica
mejoras para prevenir o reducir algunos factores de riesgo de los TME.
Muchos TME pueden prevenirse mediante intervenciones ergonómicas que
modifiquen el trabajo y los lugares de trabajo a partir de la evaluación de los
factores de riesgo. Este principio ha quedado ya incorporado en las actuales
directivas europeas y legislación de los Estados miembros. Existen asimismo
directrices prácticas y herramientas de prevención.
Principios generales de prevención de TME:
– Evitar los riesgos de TME.
– Evaluar los riesgos que no se puedan evitar.
– Combatir los riesgos en su origen.
368
– Adaptar el trabajo a la persona.

– Tener en cuenta los cambios tecnológicos.
– Sustituir lo peligroso por lo seguro o menos peligroso.
– Desarrollar una política preventiva integral que incluya la carga total apli-
cada sobre el cuerpo.
– Adoptar medidas que antepongan la protección colectiva a la individual.
– Proporcionar las debidas instrucciones a los trabajadores.
Las medidas preventivas deben abordar la carga total sobre el cuerpo que
pueda contribuir al desarrollo de TME. Generalmente no existe un único factor
que provoque la aparición de TME. Por ejemplo, la manipulación manual de
cargas, por sí sola, raramente constituye la única causa del dolor de espalda:
existen muchos otros factores que pueden contribuir a su aparición, como el
estrés, las vibraciones, el frío y la organización del trabajo. Por consiguiente, es
muy importante evaluar todos los riesgos que pueden ocasionar TME y darles
un tratamiento integral.
5. PANTALLAS DE VISUALIZACIÓN DE DATOS
La normativa específica actual respecto al trabajo con Pantallas de Visuali-

zación de Datos (PVD) es resultado de la transposición de la Directiva 90/270/
CEE en el Real Decreto 488/1997, de 23 de abril, sobre disposiciones mínimas
de seguridad y salud relativas al trabajo con equipos que incluyen pantallas de
visualización. Para la aplicación e interpretación de este RD, el INSHT publica
y mantiene actualizada una Guía Técnica para la evaluación y prevención de
los riesgos asociados a la utilización de equipos que incluyan PVD.
El término «pantalla de visualización» se refiere a cualquier pantalla alfanu-
mérica o gráfica, es decir, capaz de representar texto, números o gráficos, inde-
pendientemente del método de presentación utilizado.
El RD 488/1997 entiende por «puesto de trabajo» el constituido por un equi-
po con pantalla de visualización provisto, en su caso, de un teclado o dispositi-
vo de adquisición de datos, de un programa para la interconexión persona/má-
quina, de accesorios ofimáticos y de un asiento y mesa o superficie de trabajo,
así como el entorno laboral inmediato.
Además define «trabajador» como cualquier usuario que habitualmente y
durante una parte relevante de su trabajo normal utilice un equipo con pantalla
de visualización. La Guía Técnica del INSHT determina de manera más con-
creta quién debe considerarse trabajador (usuario).
La finalidad que tiene la legislación es proteger la seguridad y salud de los
trabajadores que utilizan estos equipos ante los riesgos más habituales: los tras-
tornos musculoesqueléticos, la fatiga visual y la fatiga mental. La probabilidad
369
de que estos trastornos aparezcan está directamente relacionada con la frecuen-

cia y duración de los periodos de trabajo ante la pantalla y la intensidad y grado
requerido por la tarea junto con la posibilidad de que el usuario pueda seguir su
propio ritmo de trabajo o efectuar pausas.
Muchos de los problemas visuales suelen estar relacionados con las actua-
les limitaciones de las pantallas de visualización y/o la utilización incorrecta
de las mismas. La presencia de reflejos y parpadeos molestos, unida a la pobre
definición de la imagen se puede traducir en un rápido incremento de la fatiga
visual, especialmente si la tarea conlleva la lectura frecuente de textos en la
pantalla.
Los problemas musculoesqueléticos que aquejan a los usuarios de equipos
con pantalla de visualización suelen estar asociados, entre otras cosas, al man-
tenimiento de posturas estáticas.
Finalmente, la fatiga mental puede estar causada, entre otras cosas, por las
dificultades de manejar con soltura las aplicaciones informáticas o programas
de ordenador, así como por la excesiva presión de tiempos, ausencia de pausas
y, en general, por deficiencias en la organización del trabajo.
La Administración debe adoptar las medidas necesarias para que la utiliza-
ción por los empleados públicos de equipos con pantallas de visualización no
suponga riesgos para su seguridad o salud o, si ello no fuera posible, para que
tales riesgos se reduzcan al mínimo. Deberá evaluar los riesgos para la seguri-
dad y salud de los trabajadores teniendo en particular los posibles riesgos para
la vista y los problemas físicos y de carga mental, así como el posible efecto
añadido o combinado de los mismos.
El tipo de evaluación debe ser apropiado a la clase de trabajo realizado y a
la complejidad del puesto. Para la mayoría de las actividades de oficina será
suficiente la evaluación basada en la información obtenida mediante la aplica-
ción de un test de evaluación. El Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en
el Trabajo ha desarrollado un test de evaluación destinado a facilitar la detec-
ción o corrección sistemática de las deficiencias más comunes que se pueden
presentar en este tipo de puestos de trabajo.
El test tiene sus limitaciones y, por tanto, se podrían presentar casos donde
puedan aparecer riesgos particulares o importantes pérdidas materiales, o bien
la seguridad para terceras personas pueda constituir un factor crítico, puede ser
necesario realizar una evaluación más detallada, un estudio ergonómico en pro-
fundidad con la intervención de un experto o grupo multidisciplinar de expertos
y la utilización de metodologías específicas de análisis Dichas limitaciones
pueden presentarse también en los puestos ocupados por trabajadores con ca-
racterísticas especiales: discapacitados, mujeres embarazadas, etc.
Una vez conocidas las deficiencias más importantes, a través de la corres-
pondiente evaluación de los riesgos, se deberían llevar a cabo las medidas co-
370
rrectoras necesarias con la celeridad adecuada a la importancia de los mismos,

de manera que se elimine el riesgo o se reduzca al nivel más bajo razonable-
mente posible.
Los principales requisitos del diseño ergonómico para evitar los problemas
visuales son:
– Los que conciernen a la propia pantalla de visualización. Se destacan los
más importantes:
• El tamaño de los caracteres. Es importante que los caracteres de los tex-
tos representados en la pantalla tengan un tamaño que permita su fácil
lectura. Lo mejor es que las aplicaciones informáticas utilizadas permi-
tan ajustar el tamaño de los caracteres a las necesidades de cada usuario.
El empleado público debe saber realizar este ajuste y habituarse a utili-
zarlo para conseguir el tamaño que le resulte más cómodo en cada caso.
• Regulación del brillo y del contraste. El empleado público debe saber
ajustar con facilidad el brillo y el contraste de la pantalla. Los correspon-
dientes controles deben permitirle encontrar los niveles más confortables
y el usuario debería ajustarlos cada vez que cambien las condiciones de
iluminación.
• La colocación de la pantalla. La distancia de la pantalla a los ojos del
operador debería ser, al menos, de 40 cm. Por otro lado, es recomendable
que la pantalla se sitúe de manera que pueda ser contemplada dentro del
espacio comprendido entre la línea de visión horizontal y la trazada a
unos 60º bajo la horizontal.
• El empleo del atril. En las tareas que requieran alternar la visualización
de la pantalla con la lectura frecuente de documentos impresos se hace
necesario el empleo de un atril. Este atril debería colocarse junto a la
pantalla, con el fin de limitar los movimientos de la cabeza y de los ojos
del usuario
Fuente: I nstrucción básica para el trabajador usuario de pantallas de visualiza-

ción de datos. INSHT.
371
– Los referidos al sistema de iluminación y el entorno visual. Los aspectos

más importantes que deben considerarse en relación con el acondiciona-
miento de la iluminación y del entorno visual son los siguientes:
• Orientar el puesto de manera que las ventanas queden situadas lateral-
mente. Esta disposición tiene por objeto evitar el deslumbramiento que
se produciría si el usuario quedara.
• Utilizar cortinas y persianas para atenuar la luz natural en función de la
hora del día.
• Comprobar que las lámparas están correctamente apantalladas, de mane-
ra que no se produzcan deslumbramientos ni causen reflejos molestos en
la pantalla.
• En el local donde se encuentran los puestos con pantalla de visualización
se debe trabajar con una iluminación general ambiental. Si, además de
dicha iluminación, se utilizan fuentes de luz individuales (por ejemplo,
flexos), estas no deben situarse cerca de la pantalla si originan deslum-
bramiento o reflejos molestos.
Fuente: I nstrucción básica para el trabajador usuario de pantallas

de visualización de datos. INSHT
Los principales requisitos para evitar los problemas musculoesqueléticos se

pueden dividir en dos grupos:
– Los que conciernen al sistema mesa/silla:
• Silla ergonómica que permita al usuario adoptar una postura correcta y,
al mismo tiempo, permitir los cambios de postura.
• El reposapiés que puede ser necesario cuando no se puede regular la al-
tura de la mesa y el usuario tiene una talla pequeña.
372
• Las dimensiones de la mesa deben ser suficientes para permitir una colo-
cación flexible de la pantalla, el teclado, el «ratón», los documentos y el
resto de los elementos y materiales de trabajo. También es fundamental
que debajo del tablero exista espacio suficiente para alojar cómodamente
las piernas.
– El diseño y colocación de los demás elementos del puesto:
• Algunas características del teclado, como su altura, grosor e inclinación,
puede influir en la adopción de posturas incorrectas y propiciar los tras-
tornos musculoesqueléticos.
• En relación con el ratón, lo más importante es que se adecue a la anato-
mía de la mano y que exista en la mesa espacio suficiente para poder
apoyar el antebrazo durante su accionamiento.
• Existen diversas características relacionadas con el monitor de pantalla
que si no son adecuadas pueden propiciar las malas posturas (ver reco-
mendaciones en el punto correspondiente a la prevención de problemas
visuales).
Los principales requisitos para evitar los problemas de fatiga mental se pue-
den dividir en dos grupos:
– Los relativos al diseño del software utilizado. Para prevenir los problemas
de sobrecarga mental que pueden derivarse de las aplicaciones o progra-
mas informáticos, estos deben ser fáciles de manejar, «amigables» y sufi-
cientemente flexibles para adaptarse a usuarios con diferente grado de
experiencia. Junto a ello, es importante que el empleado púbico reciba una
formación o entrenamiento adecuados, de manera que pueda manejar las
aplicaciones con soltura
• Siempre que la naturaleza de las actividades lo permita, debería organi-
zarse el trabajo de manera que los usuarios de equipos con pantalla de
visualización puedan seguir su propio ritmo de trabajo y hacer pequeñas
pausas discrecionales para prevenir la fatiga. Cuando esto no sea posible,
se debería alternar el trabajo ante la pantalla con otras tareas que deman-
den menor esfuerzo mental, visual o musculoesquelético, o bien estable-
cer pausas planificadas, por ejemplo, de unos 10 minutos cada hora y
media de trabajo ante la pantalla.
Para finalizar este apartado se destacan como principales aspectos:
– La obligación de evaluar los riesgos de aquellos puestos que cumplan con
la consideración de usuarios con el objetivo de averiguar si existen defi-
ciencias que puedan afectar a la salud.
– Los empleados públicos deben ser informados y formados de los resulta-
dos de la evaluación y de las medidas correctoras y la forma de prevenir
los riesgos. También tienen derecho a una vigilancia periódica de su salud.
373
6. MANIPULACIÓN MANUAL DE CARGAS
La manipulación manual de cargas es una tarea bastante frecuente en mu-

chos sectores de actividad, desde la industria pesada hasta el sector sanitario,
pasando por todo tipo de industrias y servicios.
La manipulación manual de cargas es responsable, en muchos casos, de la
aparición de fatiga física, o bien de lesiones, que se pueden producir de una
forma inmediata o por la acumulación de pequeños traumatismos aparentemen-
te sin importancia.
Pueden lesionarse tanto los empleados que manipulan cargas regularmente
como los empleados ocasionales. Las lesiones más frecuentes son entre otras:
contusiones, cortes, heridas, fracturas y sobre todo lesiones musculoesqueléti-
cas. Se pueden producir en cualquier zona del cuerpo, pero son más sensibles
los miembros superiores, y la espalda, en especial en la zona dorsolumbar.
Estas lesiones, aunque no son lesiones mortales, pueden tener larga y difícil
curación, y en muchos casos requieren un largo período de rehabilitación, ori-
ginando grandes costes económicos y humanos, ya que el trabajador queda
muchas veces incapacitado para realizar su trabajo habitual y su calidad de vida
puede quedar deteriorada.
El Real Decreto 487/1997, de 14 de abril, transpone la Directiva 90/269/
CEE, de 29 de mayo de 1990. El citado Real Decreto establece las disposicio-
nes mínimas de seguridad y de salud relativas a la manipulación manual de
cargas que entrañe riesgos, en particular dorsolumbares.
Se entenderá por manipulación manual de cargas cualquier operación de
transporte o sujeción de una carga por parte de uno o varios empleados, que por
sus características o condiciones ergonómicas inadecuadas entrañe riesgos. In-
cluye la manipulación de personas (por ejemplo, los pacientes en un hospital).
También se considerarán los materiales que se manipulen por medios mecáni-
cos pero que requieran aún el esfuerzo humano para moverlos o colocarlos en
su posición definitiva.
Se considera que la manipulación manual de toda carga que pese más de
3 kg puede entrañar un potencial riesgo dorsolumbares no tolerable, si se mani-
pula en unas condiciones ergonómicas desfavorables: alejada del cuerpo; con
posturas inadecuadas; en condiciones ambientales desfavorables; con suelos
inestables
Las cargas que pesen más de 25 kg constituyen un riesgo en sí mismas, aun-
que no existan otras condiciones ergonómicas desfavorables.
La Administración deberá adoptar las medidas técnicas u organizativas ne-
cesarias para evitar la manipulación manual de las cargas, en especial mediante
la utilización de equipos para el manejo mecánico de las mismas, sea de forma
automática o controlada por el empleado.
374
Siempre que la manipulación manual de cargas no se haya podido evitar se

evaluarán los riesgos tomando en consideración los siguientes factores: carac-
terísticas de la carga, esfuerzo físico necesario, características del medio de
trabajo, exigencias de la actividad y los factores individuales de riesgo. La pro-
pia Guía del INSHT desarrolla un método para la evaluación de la manipula-
ción manual de cargas.
MANIPULACIÓN DE CARGAS: DIAGRAMA DE DECISIONES

¿Se manejan cargas superiores a 3 Kg.?
NO
SÍ
¿Es razonablemente posible eliminar el manejo de cargas
por mecanización o automatización de los procesos? SÍ
NO
¿Es posible utilizar ayudas mecánicas?
NO SÍ
¿Quedan actividades residuales
de manejo manual de cargas? NO
SÍ
EVALUACIÓN DE LOS RIESGOS
Riesgo no tolerable Riesgo tolerable

SÍ
Reducción del riesgo
¿Se ha reducido el riesgo

NO a un nivel tolerable? SÍ
Revisión periódica o ante el Fin del

cambio de condiciones de trabajo proceso
Fuente: D
iagrama de decisiones de la Guía Técnica para la evaluación y prevención de riesgos
relativos a la manipulación manual de cargas. INSHT.
Los empleados y sus representantes deben recibir una formación e informa-

ción adecuadas sobre los riesgos derivados de la manipulación manual de las
cargas. En particular, sobre la forma correcta de manipular las cargas y sobre
los riesgos que corren de no hacerlo de dicha forma. La información suminis-
trada deberá incluir indicaciones generales y las precisiones que sean posibles
sobre el peso de las cargas y, cuando el contenido de un embalaje esté descen-
trado, sobre su centro de gravedad o lado más pesado.
La Administración garantizará el derecho de los trabajadores a una vigilan-
cia adecuada de su salud cuando su actividad habitual suponga una manipula-
ción manual de cargas. Esta vigilancia médica recogerá la información especí-
fica más relevante para la evaluación de las alteraciones de la columna por
sobrecarga.
375
7. FACTORES PSICOSOCIALES DE RIESGO
El marco legal para la prevención de este tipo de riesgos considerados emer-

gentes es bastante escueto. No existe actualmente una regulación específica
dirigida a prevenir los riesgos psicosociales.
La Ley de Prevención de Riesgos Laborales acoge la figura de modo general
y amplio en el art. 14, al reconocer el derecho de los trabajadores a una protección
eficaz y el correlativo deber empresarial de protección. El art. 4.7.d) LPRL con-
ceptúa como «condición de trabajo» la relativa a la organización y ordenación del
trabajo que influya en la magnitud de los riesgos a que esté expuesto el trabajador.
El artículo 15.1 establece una serie de principios de la acción preventiva que las
empresas deben tener en cuenta en relación con estos riesgos: entre los principios
que inspiran el deber de protección, se encuentra el de adaptar el trabajo a la persona,
atenuando las labores monótonas y repetitivas y reduciendo sus efectos en la salud.
Igualmente se alude a la planificación de la prevención, integrando en ella la organi-
zación del trabajo, las condiciones de trabajo, las relaciones sociales y la influencia
de los factores ambientales en el trabajo. No obstante lo anterior, existe amplia infor-
mación recogida en normas y en estudios técnicos que permiten abordar el estudio y
la toma de decisiones para la mejora de estas condiciones de trabajo.
7.1. El estrés laboral
Existen situaciones en las que la relación entre el trabajo y sus resultados

para la salud resulta poco evidente. Es lo que ocurre, por ejemplo, con proble-
mas tales como el «estrés» que se produce en el trabajo.
Ello es así por tres razones fundamentales: en primer lugar, porque la pér-
dida de salud debida a una situación psicosocial inadecuada no es nunca una
relación de causa-efecto directo, sino un desarrollo progresivo que puede tener
distintos resultados y que puede afectar los distintos niveles de salud, tanto
psíquica como física (por no hablar del componente «social» de la salud). En
segundo lugar, porque la respuesta individual de los trabajadores a estas situa-
ciones puede ser muy variable, en función de sus propias características de
personalidad, experiencias y percepciones. Y en tercer lugar, porque con fre-
cuencia se mezclan las causas «laborales» con las «extralaborales», complican-
do la interpretación del origen del fenómeno.
La Comisión Europea define el estrés laboral como «el conjunto de reaccio-
nes emocionales, cognitivas, fisiológicas y del comportamiento a ciertos aspec-
tos adversos o nocivos del contenido, la organización o el entorno de trabajo».
Es un estado que se caracteriza por altos niveles de ansiedad y angustia, con la
frecuente sensación de no poder hacer frente a la situación.
Puede decirse que se sufre estrés cuando las exigencias del entorno laboral
sobrepasan la capacidad del trabajador para afrontarlas o controlarlas.
376
El estrés puede tener muchos efectos perjudiciales sobre la calidad de vida

y de trabajo: puede influir en el bienestar general, en las relaciones sociales y
en la vida familiar, o puede ser la causa del absentismo laboral, la jubilación
anticipada, un descenso de la productividad y de la calidad de los servicios.
Asimismo, el estrés crónico puede estar indirectamente relacionado con proble-
mas de salud mental y física, existiendo evidencia científica que el estrés cróni-
co puede incrementar el riesgo de enfermedades coronarias y depresión.
Existen diferentes clasificaciones sobre los tipos de estrés. Una de ellas es la
que hace diferencias en función del tipo de trabajo y que ha sido recogida en el
documento sobre criterios de actuación para la prevención del estrés en la Ad-
ministración General del Estado:
– Estrés laboral simple: exceso de factores negativos, ausencia de factores
positivos.
– Estrés por trabajo traumático: militares, policías, artificieros, personal de
ambulancia.
– Síndrome de desgaste profesional: médicos, enfermeros, maestros, profe-
sores.
– Síndrome de acoso psicológico (mobbing).
Las reacciones a las mismas situaciones de trabajo varían según las perso-
nas. Las hay que pueden hacer frente a grandes exigencias y altas condiciones
de trabajo de origen psicosocial, mientras que otras no pueden.
Para abordar la prevención del estrés es necesario identificar lo que son los
aspectos negativos del contenido, la organización o en entorno de trabajo. La
identificación de los estresores laborales junto a los posibles síntomas de estrés.
Una relación de los factores más frecuentes de los factores asociados al es-
trés se muestra en la siguiente clasificación:
CONTEXTO DEL TRABAJO

La cultura organi- Poca comunicación. Bajos niveles de apoyo para la resolución
zativa y la función de problemas y desarrollo personal. Falta de definición de ob-
encomendada jetivos organizativos.
Papel desempeñado Ambigüedad en las funciones y conflicto del papel desempe-
en la organización ñado.
Desarrollo de la ca- Estancamiento de la carrera e incertidumbre, con una pro-
rrera profesional moción inferior o superior a la correspondiente. Bajo salario.
Inseguridad en el empleo. Baja valoración social del trabajo.
Libertad de decisión/ Poca participación en la toma de decisiones. Falta de control
control sobre el trabajo.
Relaciones interper- Aislamiento físico o social. Poca relación con los superiores.
sonales en el trabajo Conflictos interpersonales. Falta de apoyo social.
377
CONTENIDO DEL TRABAJO

Diseño de tareas Falta de variedad o ciclos de trabajo cortos. Trabajo fragmen-
tado o carente de significado. Infrautilización de las cualifica-
ciones. Elevada incertidumbre.
Carga de trabajo/rit- Sobrecarga o infracarga de trabajo. Falta de control con res-
mo de trabajo pecto al ritmo. Elevados niveles de presión de tiempo.
Programa de trabajo Trabajo por turnos. Programas de trabajo rígidos. Horarios
imprevisibles. Largas jornadas de trabajo o a horas fuera de
lo normal.
Fuente: R
esearch on work-related stress. Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el
Trabajo. 2000.
¿Cómo gestionar el estrés relacionado con el trabajo en la Administración?

De forma similar a como se hace con otros daños a la salud, y siguiendo un
ciclo de mejora continua, la gestión del estrés relacionado con el trabajo com-
prende tres etapas básicas:
– Identificar los factores psicosociales que son causa del estrés relacionado
con el trabajo.
– Planificar las acciones preventivas necesarias en dos líneas básicas: cam-
bios en la organización y programas de asistencia y formación a los em-
pleados públicos.
– Evaluación de la efectividad de las acciones preventivas y revisión del
proceso si se requiere.
Evidentemente lo que varía son la metodología y las técnicas que se utilicen,
que dependerán de la naturaleza del tipo de riesgo que se pretende controlar.
En la evaluación psicosocial debe tenerse en cuenta que la pérdida de salud
puede ser debida a diversas causas (características de la tarea, aspectos organi-
zativos, cultura de empresa, relaciones, conciliación, etc.) que interactúan entre
sí. Además, las consecuencias sobre la salud no son directas ni inmediatas y
pueden afectar a los diversos niveles de salud individual (física, psíquica y so-
cial) y tener, asimismo, repercusiones sobre la organización.
El método de evaluación debe reunir unos requisitos mínimos científicos y
operativos siendo fundamental que sea participativo, y que cumpla los requeri-
mientos jurídicos establecidos para cualquier método de evaluación de riesgos.
Con independencia de los métodos que evalúan factores concretos, existen
una serie de métodos generales para evaluar los factores de riesgo psicosocial.
Los distintos métodos pueden agruparse en dos categorías:
– Los métodos cuantitativos, que consisten en cuestionarios y encuestas, y
que son los más utilizados.
378
– Los métodos cualitativos, que consisten en entrevistas y grupos de discu-

sión. Estos últimos se utilizan para estudios individuales o grupos peque-
ños, o como complemento a métodos cuantitativos.
Entre los métodos cuantitativos destacan, por ser los de mayor fiabilidad y
validez probada, y estar elaborados por entidades de acreditado y reconocido
prestigio, los siguientes:
– Método de evaluación de los factores psicosociales elaborado por el INSHT.
– Método ISTAS 21, elaborado por el Instituto Sindical de Trabajo, Am-
biente y Salud de CC.OO.
– Método AIP (Centro Nacional de Condiciones de Trabajo de Barcelona-
INSHT).
– Manual para evaluación de riesgos psicosociales en PYMES (INSHT e
Instituto de Biomecánica de Valencia, con subvención de la Agencia Eu-
ropea).
– Cuestionario de evaluación de riesgos psicosociales del Instituto Navarro
de Salud Laboral (idóneo para evaluación inicial).
Un método de gran interés y de referencia para la Administración, que per-
mite evaluar los factores psicosociales y orientar las posibles medidas preven-
tivas es el Método de Evaluación de los Factores Psicosociales elaborado por el
INSHT que tiene como objetivo obtener la información necesaria para detectar
esas condiciones psicosociales desfavorables.
Este método consiste en la aplicación de un cuestionario a un grupo de em-
pleados y de un sistema de evaluación, ordenación y conceptualización particular
para conocer las condiciones psicosociales de dicho grupo en el ámbito laboral.
El método estudia los siguientes factores: carga mental, autonomía tempo-
ral, contenido del trabajo, supervisión, participación, definición de rol, interés
por el trabajador y relaciones personales
Siendo conscientes de que una de las mayores dificultades a que se enfrenta
la prevención de los riesgos psicosociales y, por tanto, del estrés ligado al tra-
bajo, tiene que ver con la aplicabilidad de las medidas que se recomiendan, la
planificación de las medidas preventivas al respecto debe hacerse de una mane-
ra especialmente cuidadosa y respetar una serie de criterios. Entre estos cabe
citar los siguientes:
– Las propuestas deben ser participadas y asumidas; primero, por el grupo
que debe proponerlas y después por los responsables de la dependencia de
que se trate.
– Las actividades de mejora deben integrarse en el funcionamiento habitual
de la dependencia u organización, de ahí la importancia de definir clara-
mente las responsabilidades y funciones de cada unidad, así como los re-
cursos y plazos que se necesiten.
379
– Las unidades deben aplicar las mejoras de su ámbito de manera coherente

con su organización, y siempre dentro del ámbito de la normativa de la
AGE que le sea de aplicación.
– Favorecer la implantación de acciones que den rápidos resultados y pue-
dan servir de elemento motivador. La mejora continua es un principio
aplicable a la prevención en general en la que se incluye la prevención del
estrés y de otros problemas relacionados con la organización del trabajo.
7.2. Burnout: Síndrome de estar quemado por el trabajo
El síndrome de desgaste profesional, conocido popularmente por su nombre

inglés burnout, se manifiesta bajo unos síntomas específicos y concretos, que
abarcan desde problemas psicosomáticos hasta conductuales o emocionales.
El burnout laboral es un síndrome psicológico que implica una respuesta
prolongada a estresores interpersonales crónicos en el trabajo. Las tres dimen-
siones claves de esta respuesta son un agotamiento extenuante, sentimiento de
cinismo y desapego por el trabajo, y una sensación de ineficacia y falta de lo-
gros. Esta definición es una afirmación más amplia del modelo multidimensio-
nal que ha sido predominante en el campo del burnout (Maslach, 1993).
Aunque cualquier persona puede llegar a sufrir burnout, existe un grupo de
trabajadores que sintomáticamente padece esta enfermedad con mucha mayor
frecuencia. Se trata de los profesionales que tienen contacto directo con otras
personas en su día a día. Este es el caso del personal sanitario, profesores, psi-
cólogos, asistentes sociales, etcétera, y que, según describieron en 1986 Mas-
lach y Jackson, son los denominados «profesionales de ayuda».
Las evidencias que afectan a la persona en el inicio de la aparición de esta
enfermedad se reconocen en varias etapas. En este sentido, las causas principa-
les son el exceso de trabajo, el sobreesfuerzo que lleva a estados de ansiedad y
fatiga, la desmoralización, la pérdida de ilusión, así como la pérdida de la voca-
ción y la decepción de los valores profesionales.
Los síntomas del burnout son: agotamiento emocional, despersonalización
deshumanización y reducción de la eficiencia y descontento con logros.
– El agotamiento emocional es una respuesta de los empleados al sentir que
ya no pueden dar más de sí mismos a nivel afectivo. Esta respuesta de
agotamiento de la energía o de los recursos emocionales propios es debida
al contacto continuo con personas a las que hay que atender como objeto
de trabajo en unas condiciones no ajustadas al trabajador.
– La despersonalización se explica por el desarrollo de sentimientos negati-
vos, de actitudes y conductas de cinismo por parte del empleado hacia las
personas objeto del trabajo. En estos profesionales se produce un endure-
cimiento afectivo y sus conductas son vistas por los usuarios de manera
deshumanizada.
380
– Por baja realización personal en el trabajo se entiende una tendencia de los

profesionales expuestos a unas condiciones de riesgo a evaluarse negati-
vamente. Esta evaluación negativa afecta notablemente a la habilidad en
la realización del trabajo y a la relación con las personas a las que atien-
den. Los trabajadores se sienten descontentos consigo mismos e insatisfe-
chos con sus resultados laborales.
7.3. Acoso Psicológico en el Trabajo
En la actualidad, coexisten distintas definiciones del concepto «acoso psico-

lógico en el trabajo o mobbing». La falta de homogeneidad de las mismas, así
como la ambigüedad de algunos conceptos descritos puede inducir a errores de
interpretación.
El grupo de Trabajo sobre Violencia Psicológica en el Trabajo del INSHT
adopta la siguiente definición:
«Exposición a conductas de violencia psicológica, dirigidas de forma reite-

rada y prolongada en el tiempo, hacia una o más personas por parte de otra/s
que actúan frente aquella/s desde una posición de poder (no necesariamente
jerárquica). Dicha exposición se da en el marco de una relación laboral y
supone un riesgo importante para la salud».
Fuente: Nota Técnica de Prevención 854. INSHT.
Se trata de conductas o actos de violencia psíquica dirigidos hacia la vida

privada o profesional del trabajador y que atentan contra su dignidad o integri-
dad, física o psíquica.
Las acciones de violencia psicológica en el trabajo que tienen potencial para
afectar la salud del trabajador pueden consistir en: ataques a la víctima con
medidas organizativas; ataques a las relaciones sociales de la victima; ataques
a la vida privada de la víctima; amenazas de violencia física; ataques a las acti-
tudes de la víctima; agresiones verbales; rumores.
Las conductas de acoso pueden dirigirse hacia una o más personas, por par-
te de otra u otras personas, sin distinción de nivel jerárquico, y en sentido as-
cendente, descendente u horizontal. También hay que considerar la presencia
de testigos de la emisión de dichas conductas de acoso, cuyo comportamiento
puede ser variado (desde la aparente indiferencia o desvío de atención, hasta
tomar partido, más o menos evidente, por una de las partes anteriormente men-
cionadas).
Se considera que las acciones o los comportamientos anteriormente citados
deben cumplir criterios temporales de frecuencia y/o duración: deben producir-
se de forma reiterada excluyendo aquellos hechos aislados, como conflictos
381
puntuales entre trabadores, que aun constituyendo un riesgo de tipo psicosocial

no se ajustarían a la definición de acoso psicológico.
Estas acciones y comportamientos de Acoso Psicológico en el Trabajo pue-
den generar daños sobre la salud de los empleados públicos, como en cualquier
otra exposición a riesgos de origen laboral.
Por otra parte, desestructuran el ambiente de trabajo; por ello, el acoso psi-
cológico tiene un alto potencial de dañar también la salud colectiva, impactan-
do negativamente sobre la productividad y generando una degradación del cli-
ma laboral.
Puede suceder que la persona acosada no sufra daños en su salud, debido al
tiempo de exposición, a su especial constitución personal, a sus mecanismos de
defensa, protección y afrontamiento, o bien debido al apoyo social de que dis-
ponga.
No obstante, aunque las consecuencias de la situación de acoso psicológico,
para la persona o la organización suelen ser graves, no es preciso que se exte-
rioricen para que dicha situación se considere una exposición compatible con
Acoso Psicológico en el Trabajo si cumple los criterios establecidos en la defi-
nición. Este planteamiento es coherente con la definición de riesgo que contem-
pla la Ley de Prevención de Riesgos Laborales
Existen determinados aspectos de la organización del trabajo que pueden
favorecer la aparición de situaciones de APT, como son, entre otros, los si-
guientes: conflicto o ambigüedad de rol, la falta de autonomía, las malas rela-
ciones personales en el trabajo, la ausencia o ineficacia de los canales de comu-
nicación y participación.
Ante la identificación de estos factores de riesgo, es posible realizar labores
preventivas o de intervención que minimizarán la aparición del mismo o prote-
gerán al trabajador de dichas exposiciones.
En el siguiente cuadro se muestran las conductas que no tendrán la conside-
ración de acoso psicológico, aunque sí deberían tratarse en el marco de la pre-
vención de riesgos laborales.
– Un hecho violento singular y puntual (sin prolongación en el tiempo).

– Acciones irregulares organizativas que afectan al colectivo.
– La presión legítima de exigir lo que se pacta o las normas que existan.
– Un conflicto.
– Críticas constructivas, explícitas, justificadas.
– La supervisión-control, así como el ejercicio de la autoridad, siempre con el
debido respeto interpersonal.
– Los comportamientos arbitrarios o excesivamente autoritarios realizados a
la colectividad, en general.
Fuente: Nota Técnica de Prevención del INSHT.
382
Mediante Resolución de 5 de mayo de 2011, de la Secretaría de Estado para la

Función Pública, se aprueba y publica el Acuerdo de 6 de abril de 2011 de la Mesa
General de Negociación de la Administración General del Estado sobre el Proto-
colo de actuación frente al acoso laboral en la Administración General del Estado.
El citado protocolo se establece como modelo a utilizar por los distintos
Departamentos y organismos públicos de la Administración General del Estado
para la prevención y actuación ante casos de acoso laboral. A tal fin:
– Los Departamentos y organismos públicos de la Administración General
del Estado deberán adaptar, en el plazo de dos meses desde la publicación
el texto de este protocolo a las características de cada uno, y proceder a su
difusión interna.
– Sin menoscabo de su integración en la política general de recursos huma-
nos de cada entidad, por lo que se refiere, en particular, a las actuaciones
preventivas, el Protocolo deberá integrarse en el Sistema de Gestión de la
Prevención de Riesgos Laborales de la Administración General del Esta-
do, aprobado por Resolución de la Secretaría de Estado para la Adminis-
tración Pública de 17 de febrero de 2004.
– Por otra parte, es importante mencionar el Diario de incidentes, publicado
por el INSHT y cuyo objetivo es identificar la posibilidad de estar siendo
objeto de Acoso Psicológico en el Trabajo.
– Está demostrado que cuando somos víctimas o incluso testigos, de situa-
ciones violentas, con el paso del tiempo tendemos a alterar o modificar los
elementos que componen su recuerdo: la memoria de los hechos. Incluso
llegan a olvidarse, parcial o totalmente. Por ello, es muy importante hacer
constar, lo antes posible, cualquier tipo de comportamiento que nos haya
afectado, nos haya resultado ofensivo, etc.: los hechos estarán más frescos
en la memoria. Es así mismo fundamental anotar todas las circunstancias
que lo rodearon, antes de que haya transcurrido más de un día desde que
se produjeron o iniciaron
– Conviene diferenciar las conductas de acoso de aquellos conflictos, discre-
pancias, discusiones, diferencias de opinión, etc., que puedan surgir tanto de
cuestiones relativas a las tareas (procedimientos de trabajo, etc.) como a las
respectivas aficiones, gustos y preferencias (políticas, deportivas, etc.) y lle-
ven a comportamientos que podrían etiquetarse como «molestos», pero que
no pueden ser considerados Acoso Psicológico en el Trabajo.
8. INTERVENCIÓN PSICOSOCIAL
Una buena medida preventiva parte de una correcta detección y evaluación

de riesgos psicosociales. Para la aplicación de las medidas preventivas es nece-
sario seguir los principios de la acción preventiva establecidos en el art. 15 de
la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales.
383
A la hora de aplicar medidas preventivas, es necesario tener en cuenta que

en muchos trabajos como sanidad, educación u oficinas, donde las condiciones
de seguridad e higiene son adecuadas, los factores psicosociales tienen una gran
importancia y su prioridad es mayor.
En una intervención sobre los riesgos psicosociales en la empresa son más
recomendables las medidas de carácter global, organizativas y colectivas que
las medidas particulares sobre cada individuo. Ello no decir que no deba con-
templarse la intervención sobre los individuos, que consiste en dotar a los indi-
viduos de recursos para la realización del trabajo y de estrategias de adaptación
sobre algunos aspectos que son difícilmente abordables mediante medidas or-
ganizativas, sino que esta debe ser considerada como complementaria a otras
acciones.
Según el nivel de intervención se reconocen tres niveles:
– Primaria: Tienen por objeto reducir el riesgo en su origen, en este caso nos
referimos al grado en que las actuaciones son capaces de prevenir situa-
ciones o en la medida que tienen como objeto dar elementos a las personas
para abordar una situación. Se eliminan causas.
– Secundaria: dirigidas a modificar la respuesta de los trabajadores frente a
una situación de exigencias elevadas o estresantes cuando empiezan a apa-
recer síntomas de intolerancia o de estrés. Se combaten los efectos.
– Terciaria: Ofrecen ayuda o tratamiento a las personas que sufren las con-
secuencias de una situación de estrés u otra sintomatología relacionada.
Ejemplo, las técnicas de relajación.
A continuación se muestran ejemplos de intervenciones según el nivel.
– Diseño adecuado de tareas.

– Desarrollo de políticas de no tolerancia a conductas agresivas o de
discriminación.
Primaria – Información y formación adecuada previa a un cambio.
– Evitar el aislamiento.
– Realizar reuniones de grupo.
– Promover un estilo de dirección participativo.
– Programas de desarrollo de habilidades (manejo del estrés y tiem-
po, resolución de conflictos…).
Secundaria – Ejercicio físico.
– Técnicas de relajación.
– Proveer el apoyo que se requiera.
– Programas de ayuda al empleado.
– Protocolos de actuación ante detección de drogadicción, alcoholis-
Terciaria
mo....
– Programas de reinserción laboral tras una baja.
384
ANEXOS
1. BIBLIOGRAFÍA
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2. ANEXO NORMATIVO
2.1. Normas generales
Convenio nº 155 de la OIT, sobre Seguridad y Salud de los trabajadores y Medio Am-
biente en el Trabajo, ratificado por España en 1985.
Convenio nº 161 de la OIT, sobre los servicios de salud en el trabajo (1985).
Directiva 89/391/CEE relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de
la Seguridad y Salud de los trabajadores en el Trabajo.
Directiva 92/85/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aplicación de
medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de la
trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia.
Directiva 94/33/CE del Consejo, de 22 de junio de 1994, relativa a la protección de los
jóvenes en el trabajo.
Constitución Española de 1978.
393
Instrucción nº 1098, de 26 de febrero de 1996, por la que se dictan normas para la apli-
cación en la Administración del Estado de la Ley 31/1995, de 8 noviembre, de
Prevención de Riesgos Laborales.
Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públi-
cas y del Procedimiento Administrativo Común.
Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado.
Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de
riesgos laborales.
Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación
a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.
Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de
trabajo.
Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refun-
dido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.
Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refun-
dido de la Ley General de la Seguridad Social.
Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refun-
dido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del
mercado laboral.
Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Ser-
vicios de Prevención.
Real Decreto 604/2006, de 19 de mayo, por el que se modifican el Real Decreto
39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de
Prevención, y el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen
las disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción.
Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el Cuadro de En-
fermedades Profesionales en el Sistema de la Seguridad Social y establece criterios
para su notificación y registro.
Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Prevención de
Real Decreto 337/2010, de 19 de marzo, por el que se modifican el Real Decreto
39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de
Prevención; el Real Decreto 1109/2007, de 24 de agosto, por el que se desarrolla la
Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el sector de la
394
anexos
construcción y el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se estable-

cen disposiciones mínimas de seguridad y salud en obras de construcción.
2.2. Normas específicas en Prevención de Riesgos Laborales
2.2.1. Ámbito subjetivo y obligaciones
Decreto de 26 de julio de 1957 en relación a los trabajos prohibidos a menores.

Decreto 210/2000, de 11 de octubre, por el que se regulan las vacaciones, licencias y
permisos del personal al servicio de la Administración de la Comunidad de Castilla
y León.
Decreto Foral 114/2002, de 3 de junio, por el que se regula el procedimiento de reubi-
caciones por incapacidad para el reempeño de su trabajo personal de la Administra-
ción de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, excluido el
personal adscrito al Servicio Navarro de Salud/Osasunbidea, así como el personal
docente no universitario adscrito al Departamento de Educación.
Decreto 84/2005, de 10 de noviembre, por el que se aprueban las normas marco a las
que han de ajustarse los reglamentos de los policías locales en el ámbito de la Co-
munidad de Castilla y León.
Decreto 129/2007, de 9 de noviembre, de adaptación de la legislación de Prevención de
Riesgos Laborales a la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
Decreto 218/2009, de 9 de octubre, por el que se aprueban las normas-marco de los
Policías Locales de Extremadura.
Decreto 168/2009, de 29 de septiembre, por el que se adapta la normativa sobre preven-
ción de riesgos laborales en el ámbito de la Administración Pública de la Comuni-
dad Autónoma de Canarias y sus Organismos Autónomos.
Decreto Foral 55/2010, de 13 de septiembre, por el que se establecen las normas sobre
prevención de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo de la
Policía Foral de Navarra.
Decreto 77/2010, de 8 de julio, por el que se aprueba el reglamento de organización y
funcionamiento del Cuerpo General de Policía Canaria.
Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, de derechos y deberes de los miembros de la
Guardia Civil.
Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las
Fuerzas Armadas.
Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las Empresas de Trabajo Temporal.
Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia
Civil.
395
Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto marco del personal estatutario de los
servicios de salud.
Ley 31/2006, de 18 de octubre, de implicación de los trabajadores en las sociedades
anónimas y cooperativas europeas.
Ley 4/2007, de 20 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Galicia.
Ley 8/2007, de 13 de junio, de Policía de Galicia.
Ley 2/2008, de 28 de mayo, del Cuerpo General de Policía Canaria.
Real Decreto 2205/1980, de 13 de junio, por el que se regula la relación laboral del
personal civil dependiente de establecimientos militares.
Real Decreto 886/1988, de 15 de julio, y sus modificaciones, sobre prevención de acci-
dentes mayores en determinadas actividades industriales.
Real Decreto 53/1992, de 24 de enero, sobre protección sanitaria contra radiaciones
ionizantes.
Real Decreto 1078/1993, de 2 de julio, sobre clasificación, envasado y etiquetado de
preparados peligrosos y las normas de desarrollo y adaptación al progreso de ambos.
Real Decreto 363/1995, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento sobre
notificación de sustancias nuevas y clasificación, envasado y etiquetado de sustan-
cias peligrosas.
Real Decreto 4/1995, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la Ley de Empresas de
Trabajo Temporal.
Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento peniten-
ciario.
Real Decreto 488/1997, de 14 de abril, sobre disposiciones mínimas de seguridad y
salud relativas al trabajo con equipos que incluyen pantallas de visualización.
Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra
los riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo.
los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo.
Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptación de los capítulos III y V de
la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, al ámbito
de los centros y establecimientos militares.
Real Decreto 216/1999, de 5 de febrero, sobre disposiciones mínimas de seguridad y
salud en el trabajo en el ámbito de las Empresas de Trabajo Temporal.
Real Decreto 783/2001, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre pro-
tección sanitaria contra radiaciones ionizantes.
Real Decreto 1250/2001, de 19 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de
provisión de destinos de Personal del Cuerpo de la Guardia Civil.
396
anexos
Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el artículo 24 de la Ley

31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, en materia de
coordinación de actividades empresariales.
Real Decreto 179/2005, de 18 de febrero, sobre prevención de riesgos laborales en la
Guardia Civil.
Real Decreto 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas sobre prevención
Policía.
Real Decreto 1755/2007, de 28 de diciembre, de prevención de riesgos laborales del
personal militar de las Fuerzas Armadas y de la organización de los servicios de
prevención del Ministerio de Defensa.
Real Decreto 298/2009, de 6 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 39/1997,
de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención,
en relación con la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y
de la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en
período de lactancia.
Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Prevención de
Resolución de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, de 17 de febrero
de 2004, de implantación del modelo de Sistema de Gestión de la Prevención de
Riesgos Laborales para la Administración General del Estado.
Resolución de 14 de febrero 2008, por la que se aprueban las instrucciones para la
adaptación de las condiciones de trabajo o la reubicación de los trabajadores espe-
cialmente sensibles a determinados riesgos derivados del trabajo, o que por proble-
mas de salud de carácter temporal no pueden desempeñar adecuadamente las fun-
ciones de su puesto de trabajo.
Resolución de 14 de febrero 2008, por la que se aprueban las instrucciones para la
adaptación de las condiciones de trabajo o reubicación de las mujeres embarazadas
cuando el desempeño de su puesto de trabajo pueda resultar negativo para su salud
o la de su feto y la tramitación de la situación de riesgo durante el embarazo.
2.2.2. Normas de organización de la prevención
Orden INT/724/2006, de 10 de marzo, por la que se regulan los órganos de prevención

de riesgos laborales en la Guardia Civil.
Orden DEF/3573/2008, de 3 de diciembre, por la que se establece la estructura de los
servicios de prevención de riesgos laborales en el Ministerio de Defensa. BOE
nº 297, 10/01/2008.
la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, al ámbito
de los centros y establecimientos militares.
397
Real Decreto 179/2005, de 18 de febrero, sobre prevención de riesgos laborales en la

Guardia Civil.
Real Decreto 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas sobre prevención
Policía. BOE nº 14, 17/01/2006.
personal militar de las fuerzas armadas y de la organización de los servicios de pre-
vención del Ministerio de Defensa.
Resolución de 17 de febrero de 2004, de la Secretaría de Estado para la Administración
Pública, por la que se aprueba y dispone la publicación del modelo de Sistema de Ges-
tión de Prevención de Riesgos Laborales para la Administración General del Estado.
2.2.3. Normas sobre participación y representación
Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los
miembros de la Guardia Civil.
Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las
Fuerzas Armadas.
Ley 8/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condi-
ciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones
Públicas.
la LPRL al ámbito de los centros y establecimientos militares.
Real Decreto 179/2005, de 18 de febrero, de prevención de riesgos en la Guardia Civil.
Real Decreto 2/2006, de 18 de enero, de prevención de riesgos laborales en la actividad
de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía.
personal militar de las Fueras Armadas y de la organización de los servicios de
prevención del Ministerio de Defensa.
2.2.4. Normas sobre responsabilidades en materia de Prevención de Riesgos

Laborales
Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.

Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social.
Real Decreto de 24 de julio de 1889, por el que se aprueba el Código Civil.
Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen
Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.
398
anexos
Real Decreto 707/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre el

procedimiento administrativo especial de actuación de la ITSS y para la imposición
de medidas correctoras de incumplimientos en materia de PRL en el ámbito de la
AGE, modificado por el RD 464/2003, de 25 de abril.
2.2.5. Normas sobre riesgos profesionales y empleados públicos en el

ámbito de la Seguridad Social
Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se regula el Texto Refun-
dido de la Ley de Clases Pasivas.
dido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas.
dido sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado.
dido de la Ley sobre Seguridad Social del personal al servicio de la Administración
de la Justicia.
2.2.6. Normas sobre riesgos específicos
Directiva 90/679/CEE del Consejo, de 26 de noviembre de 1990, sobre la protección de

los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes biológi-
cos durante el trabajo.
Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil.
Real Decreto 3275/1982, de 12 de noviembre, sobre condiciones técnicas y garantías de
seguridad en centrales eléctricas, subestaciones y centros de transformación.
aparatos de elevación y manutención de los mismos.
Real Decreto 1407/1992, de 20 de noviembre, por el que se regulan las condiciones
para la comercialización y libre circulación intracomunitaria de los equipos de pro-
tección individual.
Instalaciones de Protección contra Incendios.
Real Decreto 485/1997, de 14 de abril, sobre disposiciones mínimas en materia de se-
ñalización de seguridad y salud en el trabajo.
Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, por el que se establecen las disposiciones míni-
mas de seguridad y salud en los lugares de trabajo.
salud relativas a la manipulación manual de cargas que entrañe riesgos, en particu-
lar dorsolumbares, para los trabajadores.
399

salud relativas al trabajo con equipos que incluyen pantallas de visualización.
los riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo.
los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo.
Real Decreto 773/1997, de 30 de mayo, sobre disposiciones mínimas de seguridad y
salud relativas a la utilización por los trabajadores de equipos de protección indivi-
dual.
Real Decreto 1215/1997, de 18 de julio, por el que se establecen las disposiciones mí-
nimas de seguridad y salud para la utilización por los trabajadores de los equipos de
trabajo.
Real Decreto 1314/1997, de 1 de agosto, por el que se dictan las disposiciones de apli-
cación de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 95/16/CE, sobre as-
censores.
Real Decreto 1523/1999, de 1 de octubre, por el que se modifica el Reglamento de
instalaciones petrolíferas, aprobado por Real Decreto 2085/1994, de 20 de octubre,
y las instrucciones técnicas complementarias MI-IP03, aprobada por el Real Decre-
to 1427/1997, de 15 de septiembre, y MI-IP04, aprobada por el Real Decreto
2201/1995, de 28 de diciembre.
Real Decreto 374/2001, de 6 de abril, sobre la protección de la salud y seguridad de los
trabajadores contra los riesgos relacionados con los agentes químicos durante el
trabajo.
Real Decreto 379/2001, de 6 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de almacena-
miento de productos químicos y sus instrucciones técnicas complementarias MIE APQ-
1, MIE APQ-2, MIE APQ-3, MIE APQ-4, MIE APQ-5, MIE APQ-6 y MIE APQ-7.
Real Decreto 783/2001, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre pro-
tección sanitaria contra radiaciones ionizantes.
Real Decreto 842/2002, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento electrotéc-
nico para baja tensión.
Real Decreto 865/2003, de 4 de julio, por el que se establecen los criterios higiénico-
sanitarios para la prevención y control de la legionelosis.
Real Decreto 178/2004, de 30 de enero, por el que se aprueba el Reglamento general
para el desarrollo y ejecución de la Ley 9/2003, de 25 de abril, por la que se estable-
ce el régimen jurídico de la utilización confinada, liberación voluntaria y comercia-
lización de organismos modificados genéticamente.
Real Decreto 1311/2005, de 4 de noviembre, sobre la protección de la salud y la segu-
ridad de los trabajadores frente a los riesgos derivados o que puedan derivarse de la
exposición a vibraciones mecánicas.
Real Decreto 286/2006, de 10 de marzo, sobre la protección de la salud y la seguridad
de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición al ruido.
400
anexos
Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la

Edificación.
Real Decreto 919/2006, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento técnico de
distribución y utilización de combustibles gaseosos y sus instrucciones técnicas
complementarias ICG 01 a 11.
Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de
Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a activi-
dades que puedan dar origen a situaciones de emergencia.
Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Insta-
laciones Térmicas en los Edificios.
Real Decreto 1644/2008, de 10 de octubre, por el que se establecen las normas para la
comercialización y puesta en servicio de las máquinas.
Real Decreto 486/2010, de 23 de abril, sobre la protección de la salud y la seguridad de
los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a radiaciones óp-
ticas artificiales.
Resolución de 5 de mayo de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública,
por la que se aprueba y publica el Acuerdo de 6 de abril de 2011 de la Mesa General
de Negociación de la Administración General del Estado sobre el Protocolo de ac-
tuación frente al acoso laboral en la Administración General del Estado.
Resolución de 28 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública,
por la que se aprueba y publica el Acuerdo de 27 de julio de 2011 de la Mesa Gene-
ral de Negociación de la Administración General del Estado sobre el Protocolo de
actuación frente al acoso sexual y al acoso por razón de sexo en el ámbito de la
Administración General del Estado y de los Organismos Públicos vinculados a ella.
Reglamento (CE) Nº 1272/2008 sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustan-
cias y mezclas ha supuesto la aplicación en la Unión Europea del Sistema Global-
mente Armonizado.
2.3. Otras normas
2.3.1. Normas técnicas
UNE 72163:1984 Niveles de iluminación. Asignación a tareas visuales.

UNE 72112:1985 Tareas visuales. Clasificación.
UNE-EN ISO 9241-1:1997 Requisitos ergonómicos para trabajos de oficina con panta-
llas de oficina con pantallas de visualización de datos (PVD). Parte 1: Introducción
general.
UNE-EN 29241-2:1994 Requisitos ergonómicos para trabajos de oficina con pantallas
de visualización de datos (PDV). Parte 2: guía para los requisitos de la tarea. (ISO
9241-2:1992). (Versión oficial EN 29241-2:1993).
UNE-EN ISO 9241-4:1999. Requisitos ergonómicos para trabajos de oficina con pan-
tallas de visualización de datos (PVD). Parte 4: Requisitos del teclado.
401
UNE-EN ISO 9241-5:1999. Requisitos ergonómicos para trabajos de oficina con pan-
tallas de visualización de datos (PVD). Parte 5: Concepción del puesto de trabajo y
exigencias posturales.
UNE-EN ISO 9241-6:2000. Requisitos ergonómicos para trabajos de oficina con pantallas
de visualización de datos (PDV). Parte 6: Requisitos ambientales. (ISO 9241-6:1999).
UNE-EN 614-1:2006+A1:2009 Seguridad de las máquinas. Principios de diseño ergo-
nómico. Parte 1: Terminología y principios generales.
UNE-EN ISO 6385:2004 Principios ergonómicos para el diseño de sistemas de trabajo.
(ISO 6385:2004).
UNE-EN 527-1:2011 Mobiliario de oficina. Mesas de trabajo y escritorios. Parte 1:
Dimensiones.
INSHT. NTP 308: Análisis preliminar de la gestión preventiva: cuestionarios de eva-
luación.
2.3.2. Acuerdos y Convenios Colectivos
Acuerdo de 1 de enero de 2005 de la Administración y las Organizaciones Sindicales

sobre adaptación de la Normativa en Prevención de Riesgos Laborales a la Admi-
nistración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
Acuerdo de 28 de noviembre de 2008, de la Junta de Gobierno de Madrid por el que se
aprueba el Acuerdo-Convenio sobre condiciones de trabajo comunes al personal
funcionario y laboral del Ayuntamiento de Madrid y de sus organismos autónomos,
para el periodo 2008-2011
Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo y de las retribuciones de los emplea-
dos públicos del Ayuntamiento de Badajoz, de 3 de noviembre de 2009
Acuerdo para el personal funcionario del Ayuntamiento de Valladolid (Resolución 25
de enero de 2010).
IV Convenio Colectivo para el personal laboral al servicio de la Administración de la
Comunidad Autónoma de las Illes Balears, de 1 de septiembre de 2005.
Convenio Colectivo para el Personal Laboral de la Comunidad de Madrid para los años
2002-2007.
Convenio Colectivo único para el personal laboral de la AGE (Resolución 3 de noviem-
bre de 2009).
Convenio Colectivo para el personal laboral del Ayuntamiento de Valencia (Anuncio
de 9 de febrero de 2012).
3. ANEXO JURISPRUDENCIAL
Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 12 de enero de

2006 (asunto C-132/04). En relación con las exclusiones subjetivas de la normativa
de prevención de riesgos respecto de determinadas funciones públicas.
402
anexos
Sentencia del Tribunal Constitucional 104/1989, de 8 de junio. La función de policía,

cuyo fin proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la se-
guridad ciudadana, forma parte de la función genérica de seguridad.
Sentencia del Tribunal Constitucional 123/1984, de 18 de diciembre. La protección
civil ha de englobarse en el concepto de seguridad pública.
Sentencia del Tribunal Constitucional 151/1997, de 29 de septiembre (RTC 1997\151).
Constitucionalidad de la interpretación flexible del principio de tipicidad en la res-
ponsabilidad disciplinaria.
Sentencia del Tribunal Constitucional 196/2004, de 15 de noviembre. Vulneración del
derecho a la intimidad. No existen circunstancias que justifiquen un reconocimien-
to médico obligatorio, por tanto no puede imponerse; en ese caso, la trabajadora
es libre para disponer de la vigilancia de su salud.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Penal) de 12 de noviembre de 1998 (RJ
1998\7764). Responsabilidad penal en prevención de riesgos laborales. Art. 316
Código Penal.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Penal) de 19 de octubre de 2000 (RJ
2000\9263). Responsabilidad penal en prevención de riesgos laborales. Criterios
de determinación de la gravedad de la imprudencia.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Social) de 30 de abril de 2001 (RJ
2001/4618). La proporcionalidad como criterio de designación de los miembros
del Comité de Seguridad y Salud laboral.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 10 de fe-
brero de 2003 (RJ 2003\2262). Imposición de medidas correctoras. No se requiere
preaviso.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Penal) de 25 de abril de 2005 (RJ
2005\6547). Responsabilidad penal en prevención de riesgos laborales. Criterios
de determinación de la gravedad de la imprudencia.
Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2006 (RJ 2006\4752). Responsabili-
dad patrimonial de la Administración Pública en prevención de riesgos laborales.
Necesidad del incumplimiento de la Administración.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Social) de 17 de julio de 2007 (RJ
2007\8303). Compatibilidad de prestaciones de Seguridad Social con indemniza-
ción civil por accidente de trabajo.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Civil) de 24 de julio de 2008 (RJ 2008\4626).
Compatibilidad de prestaciones de Seguridad Social con indemnización civil por
accidente de trabajo.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 3 de no-
viembre de 2008 (RJ 2008\5852). Compatibilidad de prestaciones de Seguridad
Social con indemnización por accidente de trabajo.
Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2010 (RJ 2010/6775). Alcance de la
deuda de seguridad que tiene el empleador con sus empleados y la responsabilidad
en la que se integra esa deuda. El empresario debe de probar la diligencia exigida.
403
Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2011 (RJ 2011/4985). Diligencia

exigida al empleador y participación causal del empresario en la producción del
accidente de trabajo o la enfermedad profesional.
Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 26 de
octubre de 2012,(ROJ\4738\2011). Concepto de enfermedad en acto de servicio.
febrero de 2012,(ROJ\686\2012). Declaración de la incapacidad o inutilidad para
el servicio.
marzo de 2012 (ROJ\1220\2012). Pensiones extraordinarias y accidentes de traba-
jo in itinere.
Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso– Administrativo), de 4 de
junio de 2012 (ROJ\2558\2012). Pensiones extraordinarias y conexión directa y
exclusiva entre el accidente/enfermedad y el acto de servicio.
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sala de lo Social), de 17 de
septiembre de 2001 (AS 2001/3293). Sobre designación de los representantes de la
Administración en el Comité de Seguridad y Salud laboral de los establecimientos
militares.
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sala de lo Social), de 10 de
mayo de 2005 (AS 2005/1092). La proporcionalidad como criterio de designación
de los miembros del Comité de Seguridad y Salud laboral.
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias, Las Palmas (Sala de
lo Social) de 27 diciembre de 2007 (AS 2008\877). Consideración del acoso como
accidente de trabajo.
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 28 de julio de 2010 (JUR
2010\397823). Validez del Real Decreto 33/1986 como norma supletoria en el ré-
gimen disciplinario de los empleados públicos.
Sentencia de la Audiencia Provincial de Cuenca (Sala de lo Penal) de 21 de febrero de
2001 (ARP 2001\214). Responsabilidad penal en prevención de riesgos laborales.
Art. 316 Código Penal. Concepto de medios necesarios.
404
Colección
MANUALES
Manual de prevención
de riesgos laborales
Manual de prevención de riesgos laborales

Dirección

Autores
Ana Moreno Márquez
INAP ISBN 978-84-7088-924-0
MANUALES
P.V.P.
INAP
20,00 €
(IVA incluido)
INAP INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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Colección

Manual de prevención de riesgos laborales

en las Administraciones Públicas

INAP ISBN 978-84-7088-924-0

INAP INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

FICHA CATALOGRÁFICA DEL

Primera edición: noviembre 2012

Catálogo general de publicaciones oficiales:

1.2. Relaciones laborales y relaciones de carácter administrativo o

3. El Derecho a la Seguridad y Salud en el Trabajo . . . . . . . . . . . . . . . 94

3.1.3. La adaptación de las competencias y facultades de los

3.4.2. Infracción de normas de prevención de riesgos labora-

2.3.1. La prevención de los riesgos profesionales y sus presta-

El Manual que se presenta, y que tiene por objeto el análisis sistemático de la

Finalmente, queremos poner de manifiesto nuestro agradecimiento al ante-

AGE Administración General del Estado

EBEP Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado

LPRL Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos La-

Santiago González Ortega

SUMARIO: 1. Introducción.–2. El marco normativo de la prevención de riesgos

La aprobación de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de

subjetivo de aplicación de las normas de seguridad y salud en el trabajo desde

manera que puede afirmarse que la LPRL, pese a su vocación de universalidad,

No es este el lugar para analizar todas estas peculiaridades y características

En primer lugar, es claro que para la LPRL el empleo público es un ámbito

minados por la naturaleza, la estructura y el funcionamiento de los entes públi-

2. EL MARCO NORMATIVO DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS

Si la LPRL no hubiera introducido ninguna diferencia, a efectos preventivos,

así, de modo que la determinación de las normas preventivas que se aplican en

El origen y contenido de las normas de prevención de riesgos

2.1.1. Normas preventivas aplicables al personal laboral en general y al

Teniendo en cuenta la diferenciación que, como antes se ha dicho, la LPRL

relación con determinados centros o funciones públicas especiales como es el

2.1.2. Normas preventivas aplicables a los empleados públicos no laborales

En cuanto a los empleados públicos no laborales, sometidos por tanto al

a continuación, teniendo presente que se trata de normas que son de aplicación

laborales y a la Inspección de Trabajo podrían ser atribuidas por las CCAA o

vo, adaptando las normas al respecto establecidas en la propia LPRL con el

El cuadro normativo en materia de prevención de riesgos aplicable

Conforme a lo que se viene diciendo, hay que partir de la base de que, en

términos que se regulen en la normativa específica que al efecto se dicte».

2.2.1. El Real Decreto 67/2010, de 29 de enero

Haciendo uso de esa habilitación legal, se dictó el Real Decreto 1488/1998,

Administración General del Estado (RD 67/2010, en adelante), el cual, derogan-

aplica a los empleados públicos de los establecimientos militares, si bien con

2.2.2. Las normas reglamentarias de adaptación de la normativa de

En cuanto a los colectivos de empleados públicos con una regulación de

dos público y responsabilidades, el RD 67/2010 reenvía a la norma preventiva

órganos centrales como periféricos dependientes de la Dirección General de

En cuanto al personal que desarrolla su trabajo en los centros penitenciarios,

2.2.3. Las normas reguladoras de la prevención de riesgos para el personal

Como se ha advertido antes, muchos de los empleados públicos desempeñan

respetando las que la disposición adicional tercera de la LPRL considera bási-

por Orden PRE/83/2009, de 29 de diciembre, por la que se aprueba la parte

va), y, finalmente, participación y representación de los trabajadores

El otro paquete de normas autonómicas de prevención de riesgos laborales,

Así, pueden citarse las siguientes normas sobre implantación, estructura-

– Andalucía (Decreto 304/2011, de 11 de octubre, por el que se regula la

– Castilla-La Mancha (Decreto 198/2001, de 30 de octubre, sobre el Servicio

aplicación de las normas organizativas de la prevención a las consejerías, agen-

Por último, y además de las normas citadas, otras muchas autonómicas, de

3. LAS ENTIDADES COMPRENDIDAS EN EL CONCEPTO DE

En general, las normas de prevención de riesgos, cuando se refieren a los

1.2. Relaciones laborales y relaciones de carácter administrativo o

3.1.3. La adaptación de las competencias y facultades de los

3.4.2. Infracción de normas de prevención de riesgos labora-

2.3.1. La prevención de los riesgos profesionales y sus presta-

EBEP Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado

LPRL Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos La-

2. EL MARCO NORMATIVO DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS

2.1.1. Normas preventivas aplicables al personal laboral en general y al

2.1.2. Normas preventivas aplicables a los empleados públicos no laborales

2.2.2. Las normas reglamentarias de adaptación de la normativa de

2.2.3. Las normas reguladoras de la prevención de riesgos para el personal

– Andalucía (Decreto 304/2011, de 11 de octubre, por el que se regula la

– Castilla-La Mancha (Decreto 198/2001, de 30 de octubre, sobre el Servicio

3. LAS ENTIDADES COMPRENDIDAS EN EL CONCEPTO DE

4. EL RIESGO PROFESIONAL. LOS DAÑOS PROFESIONALES:

1. LA PROTECCIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS

1.2.1. Aplicación de la LPRL al personal laboral al servicio de las

1.2.2. Aplicación de la LPRL al personal que presta servicios para las

2.2.2. La regulación prevista para los colectivos que llevan a cabo

– La primera norma que ha regulado la prevención de riesgos laborales en el

3. APLICACIÓN ADAPTADA DE LA LEY DE PREVENCIÓN DE

3.1.1. El espacio en el que se aplica la regulación adaptada y su

3.2.2. Las «características» de las actividades que determinan la necesidad

3.2.3. La negociación colectiva como fuente para adaptar la regulación