HISTORIA 6° AÑO

EL DESARROLLISMO EN EL PODER (1958-1962)

Arturo Frondizi llegó al poder el 1º de mayo de 1958 enarbolando conceptos políticos y económicos
innovadores para la política argentina de esa época: pacificación, legalidad, federalismo, integración y
desarrollo nacional. Como tantos otros gobernantes argentinos, inició su mandato presidencial con el
convencimiento de que los problemas fundamentales del país eran económicos y requerían medidas
drásticas y veloces. Creía firmemente que la política económica a aplicar debía producir cambios
trascendentales y de largo plazo en la economía argentina.
Su propuesta en este campo descansaba en una compleja y novedosa elaboración teórica de la cual él y
su asesor más cercano, Rogelio J. Frigerio, eran los responsables. Obviamente, dicha propuesta respondía
en parte a la necesidad de dar respuesta al incipiente proceso de estancamiento de la economía argentina.
Lo interesante del caso es que, en primer lugar, a poco de asumir Frondizi modificó el rumbo de las medidas
económicas y la orientación que había sostenido durante la campaña electoral y los primeros meses de
gestión; en segundo lugar, el contenido, el timing y el impacto de las medidas económicas estuvieron más
que influenciados por cuestiones políticas; en tercer término, los resultados de la estrategia desarrollista en
lo que respecta a, precisamente, desarrollo económico, son al mismo tiempo sorprendentes y
decepcionantes.
Por lo tanto, para entender lo sucedido con las relaciones económicas externas durante este período, es
necesario construir una visión político-económica integral de la gestión desarrollista que permita dar cuenta
de esas aparentes paradojas. No obstante, este estudio aborda en detalle sólo los aspectos económicos de
dicha gestión, tratando de identificar cuál era la situación al inicio del período, cuáles eran los objetivos del
gobierno, qué fue lo que se hizo y qué resultados se obtuvieron.
En consecuencia, en la primera sección se pasa revista brevemente a las características del contexto
político-económico en que Frondizi asume el poder. En ella se señalan las principales variables que
condicionaban el margen de maniobra del nuevo gobierno.
A partir de allí, en la segunda sección se analiza la estrategia económica del desarrollismo. En especial,
se hace hincapié en la visión de los problemas que aquejaban a la economía argentina en ese entonces, a
la propuesta de solución y, dentro de esta última, se destacan tres elementos: el rol asignado al capital
extranjero en la promoción del desarrollo, las medidas diseñadas para el sector petrolero y los lineamientos
a seguir respecto del comercio internacional y del incipiente proceso de integración económica regional.
La tercera sección pasa de los dichos a los hechos. Allí se reseña la política económica efectivamente
implementada por el gobierno de Frondizi diferenciando, a los efectos de la exposición, cuatro etapas: la
correspondiente a los primeros meses de gestión, el lanzamiento del plan de estabilización a fines de 1958,
los vaivenes de la puesta en marcha de ese plan a lo largo de los años 1959 y 1960 y las medidas puestas
en práctica durante el último año de gobierno.
Las condiciones socio-económicas en 1958.
La primera característica sobresaliente del contexto político hacia fines de los años 50 era la oposición
furiosa entre peronistas y anti-peronistas, un rasgo que de hecho marcó toda la historia política argentina de
postguerra y contribuyó en gran medida a su lamentable record de enfrentamientos e inestabilidad.
De modo que el tan mentado pacto de Caracas entre Perón y Frondizi, si bien permitiría al segundo llegar
a la Presidencia de la Nación, no lo colocaba en una posición cómoda respecto del resto de las fuerzas
políticas. Como señala Luna, "aunque el Presidente contaba con una firme mayoría en el Congreso y la
solidaridad de todos los gobiernos provinciales, carecía de base real en los que se dieron en llamar
eufemísticamente 'factores de poder'".
En primer lugar, los militares cuestionaron permanentemente la legitimidad de su mandato durante todo
el período, al tiempo que compartían con otros sectores nacionalistas su crítica hacia el "entreguismo"
económico. La izquierda también acordaba con estos argumentos y confrontaba al gobierno en el plano de
la educación, en contra de la injerencia clerical. Dentro del sector empresario, mientras los agropecuarios
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protestaban por el rol secundario asignado a su sector en el plan de desarrollo, tanto la Sociedad Rural como
la Unión Industrial Argentina veían con malos ojos el intento de Frondizi de devolver a las organizaciones
sindicales su personería jurídica y plenos derechos. Asimismo, la Unión Cívica Radical (UCR) cuestionó
desde un principio el carácter ilegítimo de la llegada al poder de Frondizi y desarrolló una dura oposición
durante toda su gestión. Los sindicatos, por su parte, pronto rompieron su tregua con el gobierno y resistieron
tenazmente las medidas económicas.
No obstante, con el apoyo de la mayoría del electorado que respondía al proscripto partido peronista, la
Unión Cívica Radical Intransigente (UCRI) ganó las elecciones del 23 de febrero de 1958 con el 44.90% de
los votos, dejando en un segundo lugar al partido del cual se había desprendido apenas un año antes, la
UCR (denominada en ese momento Unión Cívica Radical del Pueblo, UCRP), que había obtenido un 28.90%
de los votos.
En lo que respecta a la situación económica, desde principios de la década la economía había estado
sumida en una importante recesión alternada con breves períodos de prosperidad. El ingreso per cápita
había crecido en el mismo período a una tasa anual de apenas el 1%. El sector industrial en general
funcionaba a pleno, aunque dependiendo de una fuerte protección y de un equipamiento obsoleto y
deteriorado. Las importaciones habían sobrepasado a las exportaciones, de modo que el anterior gobierno
había recurrido en repetidas ocasiones a préstamos externos para financiar las importaciones de insumos
que la industria necesitaba -una práctica que los desarrollistas continuarían. Mientras tanto, la producción
agropecuaria había permanecido estancada, de modo que no podía esperarse un aumento de las
exportaciones significativo que pudiera ofrecer un alivio a los recurrentes desequilibrios de balanza de pagos.
Sólo entre 1955 y 1958, la balanza comercial había acumulado saldos desfavorables por más de 1.000
millones de dólares y el drenaje de reservas públicas era constante.
Por lo tanto, para el momento en que Frondizi se hace cargo del gobierno, la situación económico-
financiera era sumamente crítica. A modo de ilustración, a los anteriores indicadores pueden sumarse los
siguientes: la circulación monetaria había pasado en los últimos diez años de 7.000 millones de pesos a 70
mil millones; la producción por habitante continuaba casi estacionaria; la deuda externa superaba en 1.100
millones a las reservas de oro y divisas existentes en el Banco Central (269.9 millones de dólares); el déficit
del intercambio comercial previsto para 1958 era de casi 360 millones y excedía los recursos disponibles;
las empresas públicas eran altamente deficitarias, y el presupuesto nacional amenazaba arrojar un déficit
de alrededor del 50%.
En síntesis, las condiciones político-económicas imperantes eran apremiantes y representaban serios
condicionantes para el nuevo gobierno. El mismo Frondizi lo reconocería pocos años después y así lo
expresó con ironía al ser interrogado sobre cuál era el más grande error cometido durante su gobierno:
"Haberlo aceptado... Cuando uno recuerda las condiciones en que lo recibí, no es fácil determinar si lo que
acabo de decirle es una humorada o una verdad".
El desarrollismo como estrategia económica: el rol del capital extranjero.
La industrialización tan buscada requería de capitales, lo que presuponía una adecuada tasa de ahorro que
pudiera aplicarse al desarrollo de la nueva estructura económica. Este no era el caso de la Argentina en ese
entonces, por lo que recurrir al capital extranjero aparecía como una alternativa absolutamente necesaria y
deseable. Así lo señaló Frondizi en su discurso inaugural: "El mayor aporte a la capitalización del país deberá
provenir del esfuerzo y del ahorro nacional, pero la capacidad de ahorro local es todavía insuficiente para
financiar el ritmo de progreso que el país necesita. En tales condiciones, el capital extranjero, aplicado a
inversiones productivas, opera como factor de aceleración del proceso".
Por lo tanto, era primordial crear las condiciones favorables para la radicación de inversiones extranjeras
y para la obtención de financiamiento externo que permitiera, al menos en los primeros tiempos, compensar
el desequilibrio de la balanza de pagos hasta que las medidas económicas rindieran frutos y la economía
quedara totalmente saneada.

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Según Frondizi, la política a seguir para crear dichas condiciones debía basarse en cinco premisas
básicas: 1) la fijación de un adecuado orden de prioridades, a fin de que el capital externo se dirigiera a los
sectores que aseguraran los más altos niveles de crecimiento a corto plazo (esto es, industrias y servicios
básicos); 2) la búsqueda de todas las fuentes disponibles, lo que suponía negociar tanto con los organismos
internacionales como con los entes financieros privados; 3) el establecimiento de estímulos administrativos
y fiscales dentro del programa de prioridades, a fin de asegurar un alto nivel de inversión canalizado de
acuerdo a la conveniencia del país; 4) el ofrecimiento de garantías en lo referente a la seguridad jurídica,
respeto de la inversión y cumplimiento de los contratos acordados tanto con organismos internacionales
como con particulares; 5) la acumulación de recursos propios a obtener de un comercio exterior dinámico,
que aprovechara todos los mercados y los nuevos productos al tiempo que estimulara sólo importaciones
de aquellos bienes que pudieran acelerar el proceso de expansión.
De acuerdo con el discurso desarrollista, el uso de capital extranjero sería un recurso temporario que de
ningún modo crearía dependencia. En realidad, lo importante era la aplicación de ese capital al desarrollo
de la capacidad productiva del país, más allá de que al mismo tiempo generara ganancias a agentes
económicos externos. Es decir, no importaba su origen, sino su utilización. Al respecto, sostenía Frondizi:
"El capital extranjero no es colonialista ni retrógrado por su origen; tan retrógrado es el capital nacional que
se aplica a perpetuar la actual estructura subdesarrollada como progresista es el capital extranjero que viene
a invertirse en los rubros que contribuyen a modificarla. En este caso, el capital extranjero se nacionaliza,
pues sirve a los objetivos nacionales".
Asimismo, Frondizi sostenía que el problema respecto de esta "ayuda" financiera proveniente del exterior
no era sólo el de la cuantía, sino principalmente la definición del objetivo perseguido y el ritmo en que debía
prestarse para que produjera los efectos buscados. Esos fondos debían concentrarse en inversiones en
sectores básicos y servicios de infraestructura (e.g., energía, siderurgia, comunicaciones, etc.), a fin de crear
las condiciones estructurales que permitieran al país, en el largo plazo, independizarse de dicha ayuda
exterior. Y el problema del ritmo era importante porque, sin ayuda exterior masiva y concentrada, Argentina
-al igual que otros países latinoamericanos con baja tasa de crecimiento del ingreso per cápita-, tardaría casi
medio siglo en alcanzar la tasa de ingreso (y, en consecuencia, de ahorro) de, por ejemplo, los países
europeos.
Frigerio coloreaba esta interpretación con la distinción entre capital extranjero "malo" y "bueno". El primero
era el que se invertía en los países atrasados exclusivamente para financiar la explotación de recursos
primarios orientada a la exportación y, de hecho, actuaba como un freno a la expansión y autonomía de
esos países. Por el contrario, el buen capital extranjero era el que servía para satisfacer las necesidades del
mercado doméstico y a reemplazar la importación de bienes con producción local, contribuyendo de ese
modo a la autonomía del país en cuestión y a la modificación de su estructura económica.
Sin embargo, en el contexto político argentino de fines de los 50 estas ideas creaban fuertes controversias.
Algunas voces pronto se alzaron para caracterizar esta propuesta de "entreguista" y para criticar a Frondizi
por el abandono o "traición" de sus pasados ideales nacionalistas. Especialmente, esas críticas pronto
encontraron un blanco propicio al lanzar el gobierno su política petrolera, ya que ésta no sólo planteaba un
cambio de rumbo en la histórica postura de las élites gobernantes argentinas respecto de la explotación de
ese recurso, sino también porque dicha innovación parecía contradecir los argumentos sostenidos por
Frondizi pocos años antes.
La implementación de la política económica: de lo deseable a lo posible.
La coyuntura económica a fines de los 50 y el diagnóstico del desarrollismo reseñados anteriormente
planteaban la adopción de medidas contundentes. Sin embargo, los objetivos e instrumentos a aplicar no
fueron definidos con claridad de inmediato.
Durante los primeros meses del gobierno de Frondizi se adoptaron medidas económicas acordes con el
carácter populista-redistribucionista de su propuesta electoral. Por ejemplo, los salarios fueron aumentados
en un 60% para compensar la pérdida del poder adquisitivo por la inflación -una decisión en gran medida
política más que económica-, se limitaron las importaciones, se extendieron los controles de precios, se
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bajaron los precios del transporte ferroviario en un 20%, se concedió un alza en las pensiones y se envió un
proyecto de reforma agraria al Congreso (2). Todo ello acompañado de una amplia amnistía para los
acusados de delitos políticos y militares y de una iniciativa para la normalización de la actividad de los
sindicatos (lograda recién en 1961).
Recién hacia mediados de 1952 empieza a intensificarse la orientación aperturista que se impondría
respecto del capital extranjero. Por un lado, se traspasan a manos privadas varias firmas de origen alemán
que habían sido nacionalizadas durante la Segunda Guerra Mundial y que se hallaban bajo la órbita de la
DINIE (Dirección Nacional de Industrias del Estado) y algunas empresas británicas que habían pertenecido
a Ferrocarriles Argentinos. Por otro, el 24 de julio se anuncian acuerdos con compañías petroleras para la
explotación de áreas inexploradas y de algunas ya en explotación, al tiempo que se estimula la expansión
de YPF, la empresa estatal que hasta ese entonces había monopolizado las actividades de explotación y
comercialización de petróleo. Asimismo, se hace pública la intención del gobierno de formar una joint-venture
con capitales privados en el área eléctrica (en lugar de nacionalizar ese servicio, como se había discutido
previamente).
No obstante, la orientación liberal-aperturista hasta ese momento corría paralela con los actos de
injerencia estatal en los asuntos económicos y el intento de mantener un cierto nivel de protección de la
industria nacional. Por ejemplo, en setiembre de 1958 se crea la llamada Comisión para el Reemplazo de
Importaciones, abocada al estudio de la sustitución de importaciones por productos de fabricación nacional.
La misma estaría presidida por el Subsecretario de Industria e integrada por representantes de la Secretaría
de Relaciones Económico-Sociales, de la Presidencia de la Nación, del Ministerio de Economía, de las
secretarías de Finanzas y Comercio y del Banco Central. Entre sus principales funciones figuraban: a)
propiciar las medidas que promovieran al máximo el empleo de las materias primas y productos de origen
nacional, a fin de orientar las importaciones hacia los bienes que más interesaban a la economía del país;
b) promover y coordinar la acción de los organismos públicos y privados de modo de lograr el mejor
aprovechamiento de los recursos nacionales, con miras a la sustitución de importaciones.
Asimismo, por el mismo decreto del Poder Ejecutivo se creaba, en el ámbito de la Secretaría de Industria
y Minería, un registro de productos de industria argentina en el que las empresas industriales debían inscribir
los artículos de su producción; dichas mercaderías serían las únicas tenidas en cuenta para la regulación
de las importaciones.
Quizás el paso más significativo de esta etapa en el sentido de abrir y desregular la economía haya sido
el intento de estimular la llegada de capitales externos mediante la sanción, hacia fines de 1958, de la Ley
14.780 de Inversiones Extranjeras, por la cual se concedía al capital extranjero que había obtenido previa
autorización del Poder Ejecutivo iguales derechos (incluyendo exenciones impositivas) que al de origen local.
Esta ley también permitía la repatriación de capital, el cual sólo quedaba sujeto a la condición de que la tasa
de inversión alcanzara el nivel establecido por el gobierno al momento de ser aprobada su entrada al país
(ver Inversiones extranjeras directas).
La mayoría de los autores coincide en señalar que el cambio de rumbo hacia una mayor apertura
económica se debió a la toma de conciencia de las reales dificultades económicas por las que el país
atravesaba, particularmente, el desequilibrio de la balanza de pagos, la caída de las reservas y la suba de
la tasa de inflación restringían seriamente las opciones de política. De todos modos, las razones no fueron
exclusivamente económicas. Las consideraciones políticas ocuparon un rol muy importante en las
percepciones de los tomadores de decisión, en parte por su propia perspectiva sobre lo que debía hacerse,
y en parte porque la crítica situación imperante así lo determinaba.
En efecto, años más tarde Frigerio sostendría que el desarrollismo se había propuesto superar los clivajes
sociales que la lucha peronistas-no peronistas había creado, ya que su triunfo electoral llevaba implícito el
mandato de "tender puentes" entre los distintos sectores sociales que permitieran construir un "frente
nacional". En ese marco debían entenderse los contenidos del discurso pre-electoral y las medidas
económicas adoptadas durante los primeros meses de gobierno (e.g., el 60% de aumento salarial dispuesto).
Ahora bien, también según su propio testimonio, aparentemente no existió un cambio de rumbo profundo,
ya que el plan que a continuación se analizará estaba diseñado al momento de asumir y era parte del modelo
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global planteado por el desarrollismo. Pero la situación política se fue complicando de tal modo -en parte,
incluso, por las iniciativas en materia petrolera lanzadas- que el gobierno no tuvo más remedio que adoptar
rápidamente algunas medidas. Entre otras cosas, hacia fines de 1958 se tomaron medidas para restringir
las importaciones y el crédito y se iniciaron negociaciones con organismos internacionales para la obtención
de préstamos que, como contrapartida, implicaban la puesta en marcha de un plan de estabilización.
La implementación de la política económica: el plan de estabilización
El 29 de diciembre de 1958 fue anunciado por radio y televisión el llamado "Programa de estabilización para
afirmar el plan de expansión de la economía argentina". Según las palabras del Presidente, se trataba de
una medida absolutamente necesaria, una decisión trascendental que marcaba un antes y un después en
la vida de la Nación y que trataba de dar solución a la grave crisis económica heredada para poder, por fin,
poner en marcha el plan de desarrollo.
Para ello era necesario tomar conciencia de la situación real, esto es, que en los últimos quince años la
Argentina había estado gastando mucho más de lo que producía, que ya a principios de ese año la deuda
externa superaba en 1.100 millones de dólares a las reservas de oro y divisas, que el país estaba al borde
de la cesación de pagos ya que las reservas eran de tan sólo 104 millones de dólares y no alcanzaban para
hacer frente a los compromisos contraídos, que en los últimos tres años se había acumulado un déficit
comercial de 1.000 millones de dólares y que las empresas estatales provocaban considerables pérdidas
anuales al erario público. Tal déficit crónico había sido cubierto reiteradamente con emisión de moneda, con
lo cual esta última perdía valor y se estimulaba la tendencia inflacionaria.
Semejante panorama reclamaba que todo otro objetivo quedara sujeto a una sola prioridad: estabilizar la
economía. En la retórica oficialista, no sólo la modernización y expansión económica pasaban a depender
de este prerrequisito, sino también los altos valores políticos que habían guiado la campaña presidencial:
paz social, legalidad, libertad, democracia. Por eso se pedía al pueblo la tolerancia de dos años de sacrificios,
al cabo de los cuales la economía estaría saneada y la estructura económica transformada.
Las principales medidas contenidas en el plan de estabilización eran las siguientes: 1) establecimiento de
una única tasa de cambio, libre y fluctuante de acuerdo con juego de la oferta y la demanda, válida tanto
para las importaciones como para las exportaciones; 2) derogación del régimen de cuotas, permisos de
importación, permisos de necesidad y otros mecanismos de intervención de la autoridad pública; 3)
imposición de retenciones a las exportaciones del orden del 10 y 20% sobre el valor de los productos; 4)
adopción de medidas restrictivas del crédito bancario y de la oferta monetaria, a fin de eliminar tendencias
inflacionarias; 5) eliminación de subsidios indirectos al transporte público; 6) abolición de los controles de
precios, excepto los de algunos productos de primera necesidad (e.g., la carne); 7) incremento del precio de
los servicios públicos (e.g., transporte, electricidad, ferrocarriles, correos, etc.); 8) reducción del gasto de la
administración pública y racionalización del funcionamiento de las empresas del Estado.
Estos lineamientos fueron producto de las recomendaciones realizadas por el Fondo Monetario
Internacional, como parte de las negociaciones llevadas a cabo para la obtención de un préstamo stand- by.
En efecto, ese mismo mes dicho organismo había autorizado a la Argentina el retiro de 75 millones de
dólares (la segunda mitad de su cuota de participación), en mérito a las seguridades de su plan de
recuperación económica expuestas en Washington por el Ministro de Economía Donato del Carril. La primera
parte del crédito (42.5 millones de dólares) sería entregada al gobierno argentino en el curso de 1959, a
medida que se desarrollara el plan de estabilización económica. El saldo (27.5 millones) se reservaría para
el año siguiente, a menos que el gobierno lo requiriera antes y ello contara con la aprobación del Fondo.
Asimismo, para financiación de mediano y largo plazo que permitiera reponer y ampliar equipos e insumos
para la industria, instituciones del gobierno de Estados Unidos y firmas privadas estadounidenses
concedieron a la Argentina un préstamo de 254 millones de dólares. De modo que el monto total de ayuda
financiera exterior recibida en ese momento del Fondo Monetario Internacional y de entidades privadas
ascendió a 329 millones de dólares.

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Los resultados a mediano plazo del plan fueron positivos: la industria emergió de la recesión de 1959
incrementando su producción a una tasa del 6.5% en 1960, mientras que el producto bruto nacional creció
un 5.9% ese mismo año; el valor de la moneda se mantuvo estable y el costo de vida subió bruscamente a
principios de 1959, pero el promedio alcanzó sólo 12.1% entre diciembre de 1959 y diciembre de 1960. La
política petrolera también rindió sus frutos: se incrementó la producción doméstica en un 43.2%, lo que
permitió que las importaciones de combustibles y lubricantes insumieran 55 millones de dólares menos. Las
importaciones crecieron más que las exportaciones, con lo cual en 1960 se registró un déficit comercial de
alrededor de 170 millones de dólares. No obstante, las reservas de oro y divisas se incrementaron
notablemente y el balance de pagos tuvo ese año un superávit de 150.4 millones de dólares gracias al
importante ingreso de capital extranjero.
Relaciones económicas externas.
La política internacional en general fue otro de los puntos conflictivos generados por la estrategia
desarrollista. Basta recordar las polémicas en torno a la resolución del conflicto con Chile ocurrido a pocos
días de inicio del período gubernamental, los acuerdos con Brasil logrados en la reunión de Uruguayana (en
abril de 1961), que escandalizaban a diplomáticos y militares acostumbrados a pensar las relaciones
argentino-brasileñas en términos de competencia y rivalidad, o las críticas a la amplitud de criterio con que
Frondizi miraba el conflicto Estados Unidos-Cuba, evidenciadas en ocasión de la reunión del Presidente con
Ernesto "Che" Guevara en 1961 (Ministro de Industrias de Cuba en ese momento) y de la defensa que la
delegación argentina hiciera de la Carta de la OEA en la VIII Reunión de Cancilleres en Punta del Este el
año siguiente.
No obstante, el aspecto económico de la política exterior por aquellos años se ajustó a los objetivos y
prioridades del plan de desarrollo ya mencionados. En consecuencia, la orientación general de las relaciones
económicas externas estuvo marcada por la liberalización de los flujos de intercambio, tanto de bienes y
servicios como de capitales, ya que la captación de estos últimos era lo que iba a permitir el tan ansiado
despegue industrial.
Sin embargo, las relaciones comerciales externas deben entenderse no sólo como parte de la estrategia
desarrollista, sino también como una resultante de ciertos acontecimientos que simultáneamente ocurrían
en el sistema internacional a fines de los 50. Particularmente, la reaparición de los aranceles como
instrumento de control de las importaciones fue en parte consecuencia del desmantelamiento del régimen
bilateral de comercio y la vuelta a los mecanismos de precios como reguladores del comercio exterior,
práctica más acorde con las reglas del sistema multilateral y mucho más próxima al pensamiento del FMI -
una de las instituciones financieras internacionales que, dicho sea de paso, por ese entonces empezaba a
adquirir mayor influencia sobre los flujos de capital que se destinaban a los países en desarrollo. Por lo
tanto, durante esos años se acentúa la denuncia y liquidación de acuerdos bilaterales y se firman muy pocos
nuevos, mientras que se realizan esfuerzos similares a los de otras regiones para impulsar un sistema
multilateral de pagos en América Latina y el establecimiento de un mercado común regional. En las
secciones siguientes se analizan en detalle estas tendencias.
Conclusiones.
El último punto de la sección anterior apunta a un factor crucial en cualquier explicación que se intente dar
sobre las aparentes contradicciones mencionadas al comienzo de este estudio: el grado de compatibilidad
de los objetivos económicos y políticos.
Es evidente que tanto los objetivos económicos como políticos estaban claros en la percepción de los
gobernantes en 1958. Más allá de su grado de acierto, llegaron al poder munidos de una elaborada
interpretación de los problemas y de una propuesta detallada para su solución. Existió, además, una clara
voluntad política y una enérgica determinación en el momento de tomar decisiones y aplicar un tratamiento
de shock. Por eso el viraje en la orientación a poco de asumir, aun cuando significaba postergar o sacrificar
algunos objetivos. No hay duda de que dicho viraje estuvo guiado por una toma de conciencia de los
limitantes que presentaba la situación socio-económica objetiva.

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No obstante, la política económica que implementaron mostró ciertas inconsistencias (e.g., aumentos
salariales y recortes presupuestarios; liberalización y protección simultáneas) y ambigüedades (e.g., el
protagonismo otorgado durante la mayor parte del período a un ministro como Alsogaray, férreo opositor de
los postulados desarrollistas). Tales inconsistencias y ambigüedades no pueden achacarse meramente a
errores u omisiones del plan económico, sino que sus razones deben buscarse en la economía política de
las relaciones sociales de ese entonces. En ese marco es donde se hace claro que el margen de maniobra
del gobierno estaba seriamente limitado por la puja distributiva que se señalaba al final de la sección anterior,
la cual dificultaba enormemente la consecución de objetivos económicos y políticos.
Pero es importante remarcar que esa latente o actual puja distributiva no se refería sólo a la distribución
del ingreso, sino a toda clase de recursos -materiales y simbólicos- que los actores disputaban sin tregua.
Al respecto, la conflictiva relación de la UCRI en el gobierno con los militares, con los sindicatos, con su
antiguo partido ahora convertido en oposición y con los grupos de interés es un buen ejemplo. Se trató, en
los términos de Wynia, de una "implementación de política bajo asedio".
Por eso, más allá de las rigideces estructurales que presentara la organización económica y de su posible
resistencia al cambio, la coexistencia de resultados económicos a la vez sorprendentes y decepcionantes
que se mencionaba en la introducción, es la resultante de un proceso de formación de la política económica
caracterizado por un alto grado de incomprensión y de inflexibilidad por parte de los actores involucrados.
Más allá de la posición de cada uno de los grupos de interés, el gobierno no pudo en ningún momento
liderar la formación de una coalición de apoyo a su programa. Al respecto, sostiene Albert Hirshman, al
explicar el hecho de que Frondizi perdiera la confianza de importantes sectores que deberían haber sido sus
aliados y, por el contrario, lograra ponerlos en su contra: "He even managed to give, in Argentina, the term
desarrollismo a bad name from which it still has to recover. It was an unfortunate style of policymaking rather
than the strategy of unbalanced growth that caused his ruin".
No obstante, no es adecuado cargar las tintas sobre la incapacidad de la gestión frondizista, al menos por
dos motivos. Por un lado, el estilo de hacer política del Ejecutivo siguió tendencias históricas que le marcaron
el rumbo. En ese sentido, podría hablarse de lo que en la literatura sobre policymaking se denomina path
dependence. Es decir, rasgos culturales e institucionales tales como un presidencialismo acentuado, un alto
grado de personalismo y de resistencia a la concertación social, una cierta subestimación por procedimientos
e instancias de negociación y de consenso (e.g., el mismo Congreso) marcaron los pasos de todos los
regímenes democráticos de las últimas décadas a la hora de relacionarse con otras fuerzas sociales.
Frondizi no escapó a esa regla.
Por otro lado, la implementación de una política es siempre el resultado de un proceso de doble vía que
involucra tanto a quien la pone en práctica (el Estado) como a quien es el destinatario de ella (la sociedad).
Y los resultados son el producto de la interacción entre esos dos términos. De modo que el mayor o menor
grado de éxito no debe atribuirse sólo a una de las partes. Los rasgos institucionales y la puja distributiva
antes mencionados persistieron y fueron percibidos como un juego de suma cero por todos, no sólo por el
gobierno.
De todos modos, lo cierto es que el gobierno de Frondizi, a la luz del paso del tiempo e incluso de otras
experiencias similares, contribuyó sustancialmente al debate sobre las estrategias de desarrollo que por ese
entonces se dieron en la Argentina, pero no logró resolver los profundos clivajes socio-económicas que por
décadas impidieron o retrasaron el proceso de desarrollo propiamente dicho.

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