AGRICULTURA, CULTIVOS ILÍCITOS

Y DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA

Edelmira Pérez
Pontificia Universidad Javeriana

EN COLOMBIA, COMO EN LA MAYORÍA de los países de América Latina, no se ha

reconocido nunca la importancia del mundo rural para el desarrollo del país.
Al hablar de mundo rural se considera no solo el sector primario sino toda la
complejidad de actividades económicas, recursos naturales, diferentes pobla-
dores y las instituciones que de él hacen parte.
Si se siguen los criterios de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) para definir población rural, América Latina
tiene 42 por ciento de habitantes en zonas rurales. Este dato es válido para
Colombia, aunque por criterios estadísticos, de cabecera y resto, hoy se diga
que esa población solo equivale a 23,6 por ciento de la población total, según
el Informe de Desarrollo Humano del 2005. Sin embargo, ese 23,6 por ciento
son casi 10 millones de personas, de las cuales cerca de 80 por ciento viven
hoy en condiciones de pobreza e indigencia, según informes recientes de la
Oficina de Planeación Nacional. Esta situación es solo el reflejo de la manera
como el país le ha dado la espalda al mundo rural y se ha desentendido de
los problemas que lo aquejan.1
A pesar de la violencia generalizada, la permanencia de cultivos ilícitos
(aunque el Gobierno haga muchos esfuerzos por lograr su erradicación), el
desplazamiento forzado de la población y la falta de acceso a los factores
productivos para la mayoría de los pobladores rurales, el sector primario (pro-
ducción agrícola, pecuaria, silvícola, pesquera y acuicultura) sigue siendo uno
de los pilares fundamentales de la economía del país.
La falta de atención a los procesos de desarrollo rural y el olvido en que
se encuentran los pobladores de esas zonas no guardan relación con la impor-

1 PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano 2005. Madrid: Ediciones Mundi-Prensa, 2005.
230 EDELMIRA PÉREZ

tancia del sector en la economía nacional. Casi todos los esfuerzos hechos en
el tema del desarrollo rural en los últimos años se restringen al Programa de
Desarrollo Alternativo, cuyos frutos dejan mucho que desear después de casi
diez años de su inicio.
Es importante señalar la dificultad para conseguir información coheren-
te para los temas tratados en este trabajo. Hay grandes diferencias en los
datos según las fuentes, pero también poca disponibilidad de información
comparable y consistente. En muchos casos, incluso, la información es con-
tradictoria.

EL PAPEL DEL SECTOR AGROPECUARIO

El concepto de mundo rural es mucho más amplio que el de sector rural, pues
este último representa al sector primario de la economía, orientado a la produc-
ción de materias primas y alimentos, mientras el de mundo rural abarca todas
las actividades económicas, agropecuarias o no, y reconoce como pobladores
rurales no solo a los productores agropecuarios sino a todos aquellos que viven
en un espacio rural. Esto no significa que se desconozca la importancia del
sector agropecuario en Colombia, sino que se plantea la necesidad de ampliar
la visión de lo rural para poder encarar su desarrollo de una manera diferente
de como se ha hecho hasta ahora.
Aunque su participación ha decaído, el PBI agropecuario representa aún
18 por ciento del PBI total incluyendo encadenamientos sectoriales y 14,42
por ciento sin incluirlos. Asimismo, el sector absorbe 27 por ciento del empleo
nacional y 31 por ciento del total de las exportaciones.
Vale la pena llamar la atención sobre el punto del empleo. En los últimos
años cerca de 50 por ciento del empleo rural no es empleo agrícola, pues debido
a las diferentes crisis del sector y a la situación de violencia e inseguridad, el
empleo agrícola ha disminuido. Los programas de desarrollo rural alternativo
y los mecanismos de compensación a las familias en zonas de violencia han
contribuido en parte a la diversificación del empleo rural y han aumentado
no solo el trabajo extrapredial sino también el trabajo temporal en servicios y
obras públicas.
Solo a modo de referencia se ofrecerán algunos ejemplos de cultivos signifi-
cativos en el país y se destacará el papel del café para relativizar la importancia
de la producción de cultivos ilícitos en relación con la agricultura.
En el 2005 se produjeron 2,1 millones de t de arroz en 408.953 ha en 211
municipios. En esos municipios, 52 por ciento del empleo y 49 por ciento del
ingreso de los hogares dependen del arroz. Este cultivo generó cerca de 72 mil
AGRICULTURA, CULTIVOS ILÍCITOS Y DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA 231

empleos. En ese mismo año el maíz produjo 137 mil empleos en cerca de 500
mil ha sembradas.2
El cultivo del algodón, que vivió varios años de crisis, se empezó a recu-
perar a partir del 2003, y para el 2004 había logrado tener un área sembrada
de 65.973 ha.
Por su parte, la palma africana, un cultivo que se está utilizando en varios
departamentos para sustituir los cultivos ilícitos, en el 2003 tenía un área sem-
brada de 210.409 ha, de las cuales 150.399 estaban en producción y 60.010 en
desarrollo, según información obtenida en la Federación Nacional de Cultiva-
dores de Palma de Aceite (Fedepalma).
El área dedicada a la agricultura en el país es de 51’308.047 ha y genera
27 por ciento del empleo. De esas hectáreas, en la actualidad se calcula que
hay solo un poco más de 80 mil destinadas a cultivos de coca y amapola, que
generan apenas 2 por ciento de los empleos del sector.
Para apreciar la importancia de la agricultura en el país, el mejor ejemplo
es quizá el del café. Las fincas cafeteras tienen un área de 3’600 mil ha. De
ellas, 869.500 están sembradas con café, aunque el área ha decrecido, sobre
todo a partir de la ruptura del pacto del café. Más de 50 por ciento de los
municipios del país son cafeteros, pues son 590, y hay un total de 566 mil
caficultores. El cultivo del café genera más de un millón de empleos directos
e indirectos, y 2,5 millones de personas dependen económicamente de él. Los
empleos directos ascienden a 560 mil y representan 37 por ciento del total
del empleo agrícola.
Un fenómeno interesante de la caficultura colombiana es que está en manos
principalmente de pequeños productores. Así, 88,9 por ciento de los predios
cafeteros son inferiores a 3 ha; solo hay 0,5 por ciento de productores con 20
y más ha, pero que ocupan un área de 2.769 ha.
En el 2005 la producción neta de café fue de 11’119.000 sacos de 60 kilos,
y las exportaciones ascendieron a 10.813 millones de sacos por un valor de
1.557 millones de dólares. Esto equivale a 32 por ciento de las exportaciones
agropecuarias y a 7 por ciento de las exportaciones totales del país. A partir
del 2001 el café ha pasado a ocupar el tercer puesto en las exportaciones
nacionales.3 El café colombiano se exporta a más de 36 países, y los mayores
compradores son, en ese orden, los Estados Unidos, el Japón, Alemania, el
Canadá y Bélgica.

2 El Tiempo, 2 de junio del 2006.

3 Espinel, Carlos Federico: La cadena del café en Colombia: Una mirada global de su estruc-
tura y dinámica 1991-2005. Bogotá: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2006.
232 EDELMIRA PÉREZ

En los últimos años la zona cafetera ha sido infiltrada con cultivos de coca,
pero no hay datos muy precisos de las dimensiones de esa infiltración. En el
departamento de Caldas, en el 2003 se detectó por primera vez 53 ha de coca,
y para el 2004 el cultivo ya contaba con 358 ha.4
La ruptura del pacto cafetero, con la consecuente caída del área sembrada,
la reducción del volumen de las exportaciones y, sobre todo, la caída del precio
por libra, han modificado el panorama cafetero del país y producido muchos
efectos negativos, entre ellos el de la penetración de los cultivos ilícitos y el des-
plazamiento forzado de campesinos que tradicionalmente se dedicaban al café.
A pesar de que el área y la producción agrícola son tan importantes para la
economía, es indudable que la producción de ilícitos lesiona toda la estructura
económica y social del sector y afecta la asignación de recursos y la puesta en
marcha de programas de desarrollo rural. La alta rentabilidad de estos cultivos,
sustentada en su ilegalidad, ha contribuido a la modificación de la estructura
de la tenencia de la tierra, al agravamiento del conflicto interno y, sobre todo,
al desplazamiento forzado de los pobladores rurales, con el consecuente aban-
dono de predios y bienes.

LOS CULTIVOS ILÍCITOS

La implantación de estos cultivos se inició a fines de la década de 1970 con el
establecimiento de los cultivos de marihuana en la costa atlántica (Guajira, Sierra
Nevada de Santa Marta y Urabá) y, posteriormente, en parte del departamento
del Meta. En las décadas de 1980 y 1990 empieza a producirse coca en Colombia
(había pequeños cultivos en Sierra Nevada de Santa Marta y en Putumayo, pero
solo para usos ceremoniales en las comunidades indígenas), como respuesta al
control de cultivos en el Perú y Bolivia. A fines del decenio de 1990 comienzan
a desarrollarse los cultivos de amapola, en especial en las zonas andinas, en
gran medida como consecuencia de la ruptura del pacto del café que produjo
una grave crisis en la agricultura y la economía del país.
Hoy en día, los cultivos ilícitos no alcanzan a representar, como ya se dijo,
ni 0,2 por ciento del área dedicada a la agricultura, que es de 51’308.047 ha y
genera solo 2 por ciento de los empleos del sector. En el 2001, cuando había
más de 163 mil ha sembradas, solo estaban articuladas 77 mil familias.
En contra de lo que muchos piensan, el cultivo de coca en Colombia no
es un cultivo de plantación, sino que se encuentra por lo general en manos de

4 UNDOC-Naciones Unidas-Oficina Contra las Drogas y el Delito: Colombia: Censo de cultivos

de coca. Bogotá: UNODC-Naciones Unidas-Oficina Contra las Drogas y el Delito, 2005.
AGRICULTURA, CULTIVOS ILÍCITOS Y DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA 233

pequeños productores (90 por ciento). El 62,4 por ciento de los cultivos son
inferiores a 3 ha, y el promedio de tamaño del cultivo era de 1,4 ha en el 2004,
lo que muestra un leve incremento frente al año anterior, cuando el promedio
era de 1,3 ha. La densidad del cultivo de coca se puede apreciar en el mapa 1.

MAPA 1
DENSIDAD DEL CULTIVO DE COCA EN COLOMBIA, 2004

Fuente: UNDOC, op.cit., 2005.

234 EDELMIRA PÉREZ

El área de los cultivos de amapola es en promedio de 0,25 ha, y casi siem-

pre se integra a un sistema productivo en pequeñas propiedades. De ahí las
enormes dificultades y nefastas consecuencias que acarrean los procesos de
fumigación aérea.
En el cuadro 1 se puede apreciar el desarrollo del área de esos cultivos
hasta el 2004. Para ese año, se calculaba que había unas 80 mil ha con coca y
cerca de 4 mil con amapola, cifra que se ha mantenido estable en los últimos
años, después de haber tenido un área de más de 7.500 ha. Esto significa una
reducción de casi 50 por ciento.

CUADRO 1
CULTIVOS DE COCA EN COLOMBIA, PERIODO 1999–2004.
CIFRAS FINALES OBTENIDAS POR DEPARTAMENTOS

Departamento Área Área Área Área Área Área

1999 2000 noviembre diciembre diciembre diciembre
(ha) (ha) 2001 2002 2003 2004
(ha) (ha) (ha) (ha)

Antioquia 3.644 2.547 3.171 3.030 4.273 5.168

Arauca - 978 2.749 2.214 539 1.552
Amazonas 532 784 625 783
Bolívar 5.897 5.960 4.824 2.735 4.470 3.402
Boyacá - 322 245 118 594 359
Caquetá 23.718 26.603 14.516 8.412 7.230 6.500
Cauca 6.291 4.576 3.139 2.120 1.443 1.266
César - 779
Cundinamarca - 66 22 57 57 71
Córdoba 1.920 117 652 385 838 1.536
Guainía - 853 1.318 749 726 721
Guajira - 321 385 354 275 556
Guaviare 28.435 17.619 25.553 27.381 16.163 9.769
Magdalena 521 200 480 644 484 706
Meta 11.384 11.123 11.425 9.222 12.814 18.740
Nariño 3.959 9.343 7.494 15.131 17.628 14.154
Norte de Santander 15.039 6.280 9.145 8.041 4.471 3.055
Putumayo 58.297 66.022 47.120 13.725 7.559 4.386
Santander - 2.826 415 463 632 1.124
Valle del Cauca - 76 184 111 37 45
Vaupés 1.014 1.493 1.918 1.485 1.157 1.084
Vichada - 4.935 9.166 4.910 3.818 4.692
Chocó - 250 354 453 323
Total 160.119 163.289 144.807 102.071 86.340 80.350
Número de departa- 12 21 22 21 23 23
mentos afectados

Fuente: UNODC, op. cit., 2005.

AGRICULTURA, CULTIVOS ILÍCITOS Y DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA 235

Según el censo efectuado por la Oficina de las Naciones Unidas Contra la

Droga y el Delito, tarea que realiza hace seis años, en los últimos cuatro años el
área sembrada con coca se ha reducido progresivamente, pero también advierte
sobre varios fenómenos que se están presentando.
En diciembre del 2004 había cultivos de coca en 23 de los 32 departamen-
tos, mientras que en años anteriores su presencia era inexistente en algunos de
ellos, como es el caso de la zona cafetera. Asimismo, si bien se redujo el área
en departamentos como Guaviare, Nariño y Putumayo, en otros, como Meta y
Arauca, se incrementó: “La comparación de la ubicación de los lotes de coca
en 2003 y 2004 mostró que 62 por ciento son nuevos. Esto revela la importante
movilidad de los cultivos de coca en Colombia y la fuerte motivación de los
cultivadores para continuar sembrando”.5
Según se desprende de estos datos, hay una clara relación entre aumento
de fumigación y dispersión del área sembrada (véase el cuadro 2).

CUADRO 2
LOTES DE COCA ESTABLES Y NUEVOS EN 2004

Región Estables (2003-2004) Nuevos en 2004 Total 2004

Número % del Área (ha) % del Número % del Área % del Total de Área
de total de total del de total de (ha) total del lotes total
lotes lotes áreas lotes lotes áreas (ha)

Amazonía 573 38 1.216 45 935 62 1.457 55 1.508 2.673

Pacífico 4.694 41 8.276 49 6.862 59 8.768 51 11.556 17.044
Meta-Guaviare 7.722 46 14.123 47 9.134 54 15.827 53 16.856 29.950
Orinoquia 1.133 37 2.628 38 1.902 63 4.265 62 3.035 6.893
Putumayo-Caquetá 1.459 23 2.474 28 4.820 77 6.457 72 6.279 8.931
Sierra Nevada 195 36 166 28 347 64 427 72 542 593
Central 4.094 34 4.398 31 7.787 66 9.867 69 11.881 14.265
Total 19.870 38 33.281 41 31.787 62 47.068 59 51.657 80.349

Fuente: UNDOC, op. cit., 2005.

Otro de los fenómenos que vale la pena destacar es el incremento de los

cultivos de coca en los parques nacionales naturales, donde se estima que había
en el 2004 unas 5.400 ha, cifra que debió incrementarse en el 2005, puesto que

5 Ibid.
236 EDELMIRA PÉREZ

solo en el parque de La Macarena acaba de iniciarse una campaña de erradica-

ción manual y se calcula que son 4.850 ha las que hay que erradicar.
A pesar de la disminución significativa del área sembrada —51 por ciento si
se compara con las 163 mil ha que había en el 2001—, Colombia sigue siendo
el país con más área cultivada con coca en el mundo.
Así como la disminución del área sembrada se debe principalmente a los
programas de aspersión aérea y a la erradicación manual voluntaria, debido a
ello se ha dado el fenómeno de siembra en áreas nuevas y la dispersión del
cultivo en gran parte del territorio nacional. Aun así, en el 2004 solo ocupaba
0,07 por ciento del territorio nacional.
Pero la cifra de 80 mil ha no parece coincidir con la realidad, pues: “[…] en
el reconocimiento de campo a finales del año 2004 se identificó una resiembra
importante de coca en lotes jóvenes no productivos y por lo tanto no fueron
considerados en este censo”.6
Por otra parte, el área de producción en la zona andina no ha variado, pues
en la medida en que han disminuido los cultivos en Colombia, aumentan en el
Perú y Bolivia, como puede verse en el gráfico 1 y en el cuadro 3.

GRÁFICO 1
CULTIVOS DE COCA EN LA REGIÓN ANDINA 1994-2004
(ha)

250.000 –

200.000 –

150.000 –
Hectáreas

100.000 –

50.000 –

0 –
_

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Bolivia Colombia Perú

Fuente: UNDOC, op. cit., 2005.

6 Ibid.
AGRICULTURA, CULTIVOS ILÍCITOS Y DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA 237

CUADRO 3
CULTIVOS DE COCA EN LA REGIÓN ANDINA, 1994-2004
(has)
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 % cambio
2003-2004

Bolivia 48.100 48.600 48.100 45.800 38.000 21.800 14.600 19.900 24.400 23.800 27.700 17
Perú 108.600 115.300 94.400 68.800 51.000 38.700 43.400 46.200 46.700 44.200 50.300 14
Colombia 45.000 51.000 67.000 79.000 102.000 160.000 163.000 145.000 102.000 86.000 80.000 -7
Total 201.700 214.900 209.500 193.600 191.000 220.500 221.000 211.100 173.100 153.800 158.000 3

Fuentes: Departamento de Estado de EE.UU. Sistema Nacional de Monitoreo —SIMCI— apoyado por UNODC.

Las hectáreas fumigadas sobrepasan en número al área sembrada. En el 2003

se fumigaron 139.200 ha, aunque supuestamente solo había 86 mil sembradas. Si
a esto se sumaran las erradicadas manualmente, el número sería mucho mayor.
A pesar de esto, el fenómeno persiste, y vale la pena analizar algunas de las
razones de esta persistencia.

FACTORES DE PERSISTENCIA DE LOS CULTIVOS ILÍCITOS

En primer lugar, es de destacar que la demanda por las sustancias psicoactivas
es creciente, en especial desde los países desarrollados. A esto se suma la alta
rentabilidad que generan, gracias a la ilegalidad del negocio. Esa demanda pre-
siona la producción para satisfacer al mercado y es una de las razones por las
que, a medida que el cultivo de coca desciende en Colombia, empieza a crecer
de nuevo en Bolivia y el Perú (véanse el gráfico 1 y el cuadro 3).
La erradicación forzada, sin solución clara a los problemas de los producto-
res, y solo montada en la penalización, ha llevado al desarrollo de las estrategias
antes descritas, para establecer cultivos en otras regiones, con las consecuencias
que ello trae para la población, para los recursos naturales, para la economía del
país y la ampliación del conflicto interno y la inestabilidad social y política.
Es indudable que uno de los factores que contribuye de manera más severa
en la prevalencia de cultivos ilícitos es la presencia de grupos armados que
han entrado al negocio del narcotráfico y que controlan a la población para el
mantenimiento de la producción (véase el mapa 2).
Pero en la raíz del problema tal vez está el abandono en que ha tenido el
Estado, y el país en general, al mundo rural, y no es sorprendente que la mayoría
de las zonas de cultivos ilícitos sean también zonas con una alta marginalidad
e inestabilidad social, donde las condiciones de pobreza y exclusión social
238 EDELMIRA PÉREZ

MAPA 2
GRUPOS ARMADOS ILEGALES Y CULTIVOS DE COCA EN COLOMBIA, 2004

Fuente: UNDOC, op.cit., 2005.

AGRICULTURA, CULTIVOS ILÍCITOS Y DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA 239

muestran uno de los índices más altos del país. Varios estudios y análisis dan
cuenta de una estrecha correlación entre pobreza y zonas de cultivos ilícitos.
Como es obvio, ligado con lo anterior está la gran inequidad en la distri-
bución del ingreso y de acceso a los bienes productivos en estas zonas para
la gran mayoría de los pobladores rurales. En muchos de los departamentos
afectados por los cultivos ilícitos prevalece el minifundio o la contradicción
minifundio-latifundio. Las posibilidades de acceso a la tierra son lejanas para
muchos pobladores rurales, y experiencias como las zonas de reserva campesina
son apenas intentos demostrativos que no se regularizan.
Por años, el Estado ha sido casi inexistente en la mayoría de estos terri-
torios, y hay una gran debilidad de las instituciones regionales y locales para
atender las demandas de los ciudadanos. El Estado solo aparece como elemento
de represión para controlar el orden público y erradicar los cultivos ilícitos. Es
cierto que se han adelantado algunos procesos de desarrollo alternativo, como
veremos más adelante, pero el problema tiene unas dimensiones gigantescas
frente a las minúsculas propuestas de solución.
La mayoría de los cultivos ilícitos están en zonas de alta fragilidad ambien-
tal, política y social. Se ubican en la frontera agrícola, y en muchos casos
han contribuido a ampliarla mediante la deforestación de zonas en la región
amazónica. Casi todas ellas fueron zonas de colonización y de llegada de
población desplazada por la violencia de la década de 1950. Sin embargo,
esos pobladores, como ya se dijo, permanecen marginados de los supuestos
beneficios del desarrollo. Otros cultivos ilícitos, como la amapola, se ubican
en los valles interandinos, que albergan importantes reservas de agua, flora y
fauna pero que son, a la vez, de alta pobreza; es el caso, por ejemplo, de los
departamentos de Huila y Nariño.
Las zonas de cultivos ilícitos sufren de fenómenos migratorios que afectan
desde el tejido social y la economía hasta la estructura de la tenencia de la tierra.
No solo llegan posibles cultivadores tentados por las “bonanzas” del mercado
sino, sobre todo, población flotante para la recolección y procesamiento, pero en
especial para la recolección. Muchos de esos pobladores son de origen urbano,
de zonas marginales, o de origen rural, que han perdido su empleo por efectos
de la crisis de la agricultura en el contexto de la apertura económica. A este
drama se suma el de otros migrantes, los desplazados por la violencia que, en
parte, se origina y desarrolla asociada a los cultivos ilícitos.
Esta breve descripción sirve para entender las dificultades de la formula-
ción y puesta en marcha de programas de desarrollo rural de gran alcance, que
cumplan con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de los pobladores
rurales, para que no solo salgan de su condición de pobreza sino para que se
240 EDELMIRA PÉREZ

articulen a la vida nacional en condiciones en que puedan ser competitivos

económica y socialmente.

EL DESARROLLO RURAL Y EL DESARROLLO ALTERNATIVO

Al olvido permanente de las zonas de cultivos ilícitos se suma, en los últimos
años, la decisión de la drástica disminución de recursos asignados por el
Estado para el sector rural, que, de acuerdo con la Contraloría General de la
República, pasaron de 4,8 por ciento del presupuesto nacional en 1990 a 0,8
por ciento en el 2000.7
Los modelos de desarrollo rural que se han implementado en Colombia y
en América Latina tienen una serie de limitaciones que impiden que den los
frutos esperados. Entre esas limitaciones podemos mencionar:
• Hacen caso omiso del grado de heterogeneidad de las sociedades rurales,
de las condiciones y niveles de pobreza, de las particularidades y tamaño
de las empresas rurales y, por tanto, de la necesidad de establecer políticas
diferenciadas para los territorios rurales.
• Tienen un profundo sesgo sectorial y por ello están centrados en la acti-
vidad agrícola, sin incorporar el carácter multiactivo de las unidades fami-
liares rurales.
• No articulan acciones de transformación productiva a la necesidad de cam-
bios institucionales en el mundo rural.
• No asumen que el mercado y sus agentes son decisivos en las tendencias,
oportunidades y restricciones que enfrentan los pobres rurales.
• No inducen a la agroindustria, a los servicios y a las empresas medianas
y grandes a asumir el papel de difusoras de tecnologías hacia la pequeña
empresa y la mediana empresa rural.
• Carecen de capacidad, en el ámbito local, para adecuar propuestas estra-
tégicas o políticas gestadas centralmente.
• No consideran los efectos potenciales de un determinado desarrollo del
núcleo urbano, ni dan la suficiente importancia a las transformaciones
recientes de las relaciones urbano-rurales.8

7 Fajardo, Darío: “El conflicto armado y su proyección en el campo”, en Cárdenas, M. y M.

Rodríguez: Guerra, sociedad y medio ambiente. Bogotá: Foro Nacional Ambiental/FESCOL,
2004, pp. 67-103.
8 Schejtman, Alexander y Julio Berdegue: “Desarrollo territorial rural”, en Rubén Echeverría,
editor: Desarrollo territorial rural en América Latina y el Caribe: Manejo sostenible de recur-
sos naturales, acceso a tierras y finanzas rurales. BID, 2003.
AGRICULTURA, CULTIVOS ILÍCITOS Y DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA 241

Los estudiosos de la nueva ruralidad9 han contribuido a que se tomen en

cuenta estos factores y muchos más para poder tener una nueva visión del
mundo rural y del desarrollo rural.
Si adoptamos la definición de desarrollo rural territorial —que está tomando
fuerza en los últimos tiempos—, entenderíamos este como un proceso de trans-
formación productiva, social e institucional en un espacio rural determinado,
para lograr el bienestar de los pobladores rurales y su articulación competitiva
y sustentable a la economía del territorio y del país.
Si hay dificultades en las zonas libres de cultivos ilícitos para poner en mar-
cha esta estrategia de desarrollo rural, con mayor razón parece casi imposible
llevarla a cabo en las zonas donde están esos cultivos. Pero teniendo claro que
solo con mecanismos de represión no se resuelve el problema de la presencia
de los cultivos ilícitos el Gobierno ha diseñado, aparejado con el control, un
Programa de Desarrollo Rural Alternativo para las zonas afectadas.
En 1994 se empezó a aplicar en Colombia la política de desarrollo alterna-
tivo, y para ello se creó el Programa Nacional de Desarrollo Alternativo, como
parte de la estrategia para superar el problema de las drogas y como un instru-
mento para complementar las campañas de erradicación forzosa de los cultivos
ilícitos, haciendo inversiones de carácter social que contribuyeran a prevenir,
frenar y eliminar la producción de esos cultivos.10 El proyecto contaba con el

9 Véase, entre otros, Pérez C., Edelmira: “El mundo rural latinoamericano y la nueva rurali-
dad”, en revista Nómadas n.º 20. Bogotá: Fundación Universidad Central, 2002, pp. 180-193.
Pérez C., Edelmira: “Lo rural y el desarrollo en América Latina”, en Edelmira Pérez y Román
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10 Dirección Nacional de Estupefacientes: La lucha de Colombia contra las drogas ilícitas:
Acciones y resultados 2001. Bogotá: Ministerio de Justicia, 2001.
242 EDELMIRA PÉREZ

apoyo del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional

de las drogas (UNDCP por su sigla en inglés) y del Plan Nacional de Rehabi-
litación (PNR).
Más adelante, en 1996, se creó el Programa Presidencial Plante, definido
como un instrumento de política social. Este plan pretendía ser de mediano y
largo alcance: “[…] para poder cumplir con el objetivo de contribuir al desarrollo
integral de las zonas de economía campesina e indígena afectadas por los culti-
vos ilícitos, prevenir su expansión y reducir, en forma progresiva y sistemática,
el área afectada”.11
La política de desarrollo alternativo ha hecho parte integral de las políticas
de paz y de seguridad nacional de los últimos dos gobiernos (1998-2006), y es
parte fundamental del Plan Colombia. El objetivo de la política es:

[…] erradicar del territorio nacional los cultivos ilícitos de subsistencia, garantizando
que los campesinos, colonos e indígenas se desvinculen definitivamente de estas
actividades como medio de subsistencia […] se pretende además consolidar proce-
sos competitivos y sostenibles de desarrollo rural que aseguren el bienestar de la
población, el ejercicio de la democracia y la integración de las zonas de economía
campesina […] en la dinámica del desarrollo regional y nacional.12

Pero:

[…] el programa colombiano de desarrollo alternativo definió así su propósito: […]

como complemento a las campañas de erradicación forzosa de cultivos ilícitos [y]
tiene como finalidad contribuir al desarrollo integral de las zonas afectadas por la
presencia de cultivos ilícitos […] En el mismo documento se hace explícito que se
ejecutará el Plan de Desarrollo Alternativo Plante como un programa presidencial
orientado a brindar, a partir de la destrucción de los cultivos ilícitos, una alterna-
tiva económica de vida, dentro de la ley, a los campesinos, colonos e indígenas
involucrados en esa actividad.13

El énfasis está en la destrucción de los cultivos ilícitos y no en el desarrollo

rural. Para ello basta mirar la asignación de recursos destinados al desarrollo
alternativo comparados con los que se asignaron a la aspersión aérea en Colom-
bia entre el 2002 y el 2004 (véase el gráfico 2).

11 Ibid.
12 Ibid.
13 Vargas, Ricardo: “La política de control de la oferta de drogas, los cultivos ilícitos y el de-
sarrollo alternativo: Recomendaciones de política”, en Restrepo, Luis Fernando et al.: La
política de desarrollo alternativo y su modelo institucional: Retos y desafíos. Memorias del
seminario internacional. s.l.: s.e., 2004.
AGRICULTURA, CULTIVOS ILÍCITOS Y DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA 243

GRÁFICO 2
CULTIVOS DE COCA, DESARROLLO ALTERNATIVO Y ASPERSIÓN AÉREA
EN COLOMBIA, 2000-2004

US$ Hectáreas
90’000.000 180.000
80’000.000 160.000
70’000.000 140.000
60’000.000 120.000
50’000.000 100.000
40’000.000 80.000
30’000.000 60.000
20’000.000 40.000
10’000.000 20.000
0 0
2000 2001 2002 2003 2004
Presupuesto anual 2’900.000 8’400.000 27’900.000 38’200.000 78’000.000
desarrollo alternativo (US$)
Cultivos de coca (ha) 163.000 145.000 102.000 86.000 80.000
Fumigación aérea 58.000 96.000 133.000 137.000 139.000
y erradicación (ha)

Presupuesto anual Cultivos de coca (ha) Fumigación aérea

desarrollo alternativo (US$) y erradicación (ha)

Fuente: UNDOC, op. cit., 2005.

Según el estudio citado, no hay una correlación positiva entre la inversión

en desarrollo alternativo y la fumigación por zonas, pues:

Las actividades de aspersión aérea y desarrollo alternativo fueron intensas en Putu-

mayo y Caquetá entre el 2000 y el 2004, reflejadas en una disminución de cerca de
82.000 ha de cultivos de coca. [Sin embargo] los cultivos de coca aumentaron en
Nariño en casi 5.000 ha, a pesar de una aspersión intensa con una baja inversión
en desarrollo alternativo […].14

El programa tuvo una cobertura inicial de cinco departamentos, pero fue

hecho con una visión de corto plazo y poniendo énfasis en la erradicación y
en proyectos de carácter agropecuario, aunque también se buscó la realiza-
ción de pequeñas obras de infraestructura y la creación de organizaciones de
productores.

14 Ibid.
244 EDELMIRA PÉREZ

Después de la creación del Plante en 1996 se amplió la cobertura a diez depar-

tamentos, se empezó a hacer uso de un empréstito del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), que años más tarde se reforzó con recursos de la AID y algunos
apoyos de Naciones Unidas y países como el Japón e Italia, entre otros.
En 1997 se hizo el esfuerzo de proponer un planteamiento de tipo regional,
de buscar la concertación y participación de las comunidades en el proceso,
reconociendo las particularidades de estas y elaborando los proyectos con la
participación de los implicados.
Del Plante se pasó al Plan de Desarrollo Alternativo, que está en vigencia, y
que muestra como un logro la disminución del área sembrada con cultivos ilícitos
y algunos resultados en proyectos productivos, familias de guardabosques, familias
en acción, etcétera, que no vamos a analizar pero que dejan mucho que desear
en cuanto a cobertura, posibilidades de acceso a los créditos, participación de
los supuestos beneficiarios, reducción de la pobreza y otros temas.
El país está viviendo en estos días una dolorosa experiencia de aplicación de
la Política de Desarrollo Alternativo y erradicación de cultivos ilícitos. Para atender
la solicitud de muchos sectores de la sociedad se diseñó una estrategia de erradica-
ción manual de 4.850 ha de coca en el Parque Natural de La Macarena, controlado
por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). El proyecto se está
llevando a cabo a sangre y fuego. Ya van doce policías asesinados, han sido des-
pedidos cerca de seiscientos erradicadores y hace poco el Gobierno ordenó —y se
hizo— el primer lanzamiento de bombas en el área del parque, para responder a
los ataques de las FARC contra la fuerza pública. Son impredecibles los resultados
de esta estrategia que sí logró ya el desplazamiento forzado de numerosas familias,
la aparición de barrios de invasión en las localidades cercanas y la obvia caída de
la economía y el empleo en la región que dependía de la coca.
La injerencia de entidades de cooperación internacional en la definición de
políticas y estrategias para el desarrollo alternativo —y hoy para el desarrollo
rural— demuestra la poca confianza en la institucionalidad del país y el escaso
margen de operación del Gobierno Nacional y los gobiernos regionales y loca-
les. De ello daba cuenta Carlos Gustavo Cano en un seminario internacional
sobre el tema en el 2004, cuando decía, entre otras cosas, que: “Hay que hacer
un esfuerzo para lograr la relegitimación del Estado, para lo cual este también
tiene que esforzarse a fin de recuperar tanto la confianza del campesino en las
instituciones así como la de la cooperación internacional”.15

15 Cano, Carlos Gustavo: “Desarrollo rural y desarrollo alternativo”, en Restrepo, Luis Fernando
et al.: La política de desarrollo alternativo y su modelo institucional: Retos y desafíos. Memo-
rias del seminario internacional. s.l.: s.e., 2004.
AGRICULTURA, CULTIVOS ILÍCITOS Y DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA 245

Como se ha dicho, el Plan de Desarrollo Alternativo se origina y ejecuta bajo

la supervisión directa de la Presidencia de la República, sin coordinación con
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y menos aun con las entidades
regionales y locales, siguiendo rigurosamente las indicaciones dadas desde los
Estados Unidos.
Para terminar, es importante reconocer algunas de las principales dificultades
que hay para poder llevar a cabo un programa de desarrollo alternativo:
• La presencia del conflicto armado en las regiones y su estrecha conexión
con el narcotráfico, como mecanismo de financiación de las actividades de
los grupos al margen de la ley.
• La escasa participación de la ciudadanía y la institucionalidad local en la
toma de decisiones, y el poco interés de los grupos económicos por con-
tribuir a la solución del conflicto, salvo raras excepciones.
• Enfoque sectorial, agropecuario y productivista, sin considerar otras posi-
bilidades de desarrollo de los territorios rurales. A esto se añade la falta de
visión de largo plazo de la mayoría de los proyectos.
• La gran dependencia de la cooperación internacional, principalmente de los
Estados Unidos, y la baja asignación de recursos por el Gobierno Nacional
y los gobiernos regionales y locales.
• La poca flexibilidad de los entes financieros para el manejo de los recursos
y la determinación de las áreas de intervención.