LA POTESTAD SANCIONADORA

TEMA 5

1) La potestad sancionadora y el derecho administrativo sancionador

A) La potestad sancionadora y su extensión

La ordenación de la potestad sancionadora en el nuevo régimen jurídico administrativo español
-constituido por las Leyes 39/2015 y 40/2015 se reparte entre ambas Leyes.
En la de Régimen Jurídico (40/2015) se contiene éste en su más esencial expresión, esto es, en
cuanto a sus principios rectores y a la atribución de la competencia en el ámbito de la
Administración del Estado -referida a la de los Delegados y Subdelegados del Gobierno- y la
reforma de las prohibiciones de contratar en el sector público, que tiene un importante matiz
sancionador.
Los principios por los que se rige la potestad sancionadora se establecen en los artículos 25 a
31 de la Ley.
Se refieren estos preceptos a los principios de legalidad, de irretroactividad, de tipicidad, de
responsabilidad, de proporcionalidad. También se establece la prescripción, tanto de las
infracciones como de las sanciones y se proscribe -al regular la concurrencia de normas
sancionadoras- el "bis in ídem”.
Inicialmente se limitaba a ser ejercida respecto a quienes entraban en una relación especial
con la Administración y consistía en la imposición de sanciones que repercutían exclusivamente
sobre situaciones jurídico-administrativas.
Si bien, ahora ha desbordado ampliamente ese ámbito, extendiéndose hoy a todos e
imponiendo castigos que afectan al estatuto general del ciudadano.
La CE ha reconocido explícitamente esta potestad en sus artículos 25 y 45.3.
Para garantizar el cumplimiento de la legalidad y tutelar los intereses generales que le
corresponde gestionar, la Administración cuenta con el poder de sancionar las infracciones del
orden jurídico administrativo.
Mediante la facultad otorgada a la administración de imponer sanciones para quienes vulneren
la legalidad administrativa, el legislador persigue garantizar la observancia de la misma y de las
limitaciones y deberes que se imponen a los ciudadanos por las normas jurídicas o a través de
actos administrativos de obligado cumplimiento.
Muchas de estas medidas tienen por finalidad restaurar la legalidad infringida o reponer las
cosas al estado previo a la infracción.
Lo característico de las sanciones administrativas es su naturaleza represiva de conducta ilícita
y no meramente reparadora o de ejecución.
Quien se encarga de tipificar la conducta como delito o como infracción administrativa,
depende del legislador.
B) Derecho Penal y Derecho Administrativo sancionador: art25 CE
- El derecho punitivo del Estado en su conjunto:
La potestad sancionadora de la administración se rige por reglas propias de DA, aunque con
ciertos principios comunes de derecho penal. Lo que ha de sostenerse como unidad esencial es
el ius puniendi estatal, ya sea ejercido mediante tribunales o mediante la Administración.
No puede hacerse una identificación total entre DP y DA, si puede afirmarse una aproximación
que comporta inevitablemente para la potestad sancionadora unas limitaciones materiales y
formales desconocidas para cualquier otra actividad de la Admón, un régimen garantista
especifico de esta rama del DA que no cabe extender más allá de sus estrictos contornos.
La constitución no suprimió la potestad sancionadora en manos de la administración. Pero de
manera realista, se refiere expresamente a las infracciones y sanciones administrativas (art
25.1 y 3 y 45.3). Ni siquiera impone límites determinados a la extensión de esta potestad. Sin
embargo, sí establece limitaciones y vínculos a su regulación y ejercicio. Algunos de ellos son
específicos y explícitos, como el principio de legalidad (art 25.1). Pero la mayoría se deduce de
otros preceptos y principios constitucionales.
La potestad sancionadora de la Administración participa en el mismo ius puniendi lo que unido
al conjunto de valores y principios constitucionales de aplicación, obliga a trasladar las
garantías del derecho penal, aunque salvando las naturales diferencias entre una y otro. A
partir de ahí se va venido desarrollando un nuevo derecho administrativo sancionador que ha
extraído numerosas consecuencias de tales principios en el orden sancionador administrativo.
- Doctrinas sustantivas y doctrinas formalistas:
Hay una doctrina sustantiva en la establece que el derecho penal corresponde castigar los
actos más trascendentes y graves y el derecho administrativo sancionador actos ambos graves.
Sin embargo, fracasó porque no se puede establecer diferencias entre ellas.
Por otro lado, está la doctrina formalista que refleja según el art25.3 que la administración no
podrá imponer sanciones privativas de libertad, ya que las sanciones penales tienen como
objetivo y orientación la reinserción social y las administraciones no tienen esta orientación .

- Coexistencia del Derecho penal y del Derecho administrativo sancionador:

Consecuencias generales y algunos límites derivados del artículo 25 de la CE

C) El concepto de sanción administrativa:

Puede definirse sanción administrativa como el castigo impuesto por la Administración o como
el castigo previsto por el ordenamiento para ser impuesto por la Administración. Han de tener
un contenido aflictivo, es decir, consistir en un mal, en un perjuicio y entrañar una privación o
restricción de derechos o de cualquier ventaja, o el surgimiento de nuevos deberes.
- Sanciones disciplinarias: art.25.3 LRJSP
Según el art. 25.3 se amplían los principios administrativos sancionadores a la potestad
disciplinaria de las Administraciones Públicas sea cual fuera su naturaleza de empleo. Antes la
LRJ-PAC los excluía de su aplicación.
Son sanciones administrativas que pueden imponerse a ciertas personas cuyos vínculos con la
Administración son más fuertes por la vulneración de sus deberes específicos (sanciones a
funcionarios, presos…). Presentan alguna singularidad en su régimen jurídico, una cierta
disminución de las garantías.
Además de a dichas personas, en ocasiones se extiende la calificación y el régimen de las
disciplinarias a las sanciones a cualquier usuario de un servicio público o del dominio público.

- Sanciones contractuales: art.25.4 LRJSP

“Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las
Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén
vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público
o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas.”
Por tanto, no se aplicaran a los que estén vinculados por legislación de contratos de sector
público o por la legislación patrimonial de las AP.

- Distinción de otras medidas como medidas de la policía o las multas

coercitivas: art. 28.2 LRJSP
Hemos de partir de que cada ley reguladora de una materia concreta, al tiempo que estable las
infracciones determina las sanciones y como tal las leyes al igual que las materias son muy
variadas, por lo que no es fácil enumerar todas las sanciones administrativas existentes, pero
las más frecuentes son las multas, la prohibición de realizar ciertas actividades durante un
lapso de tiempo determinado así como el cierre de un determinado establecimiento…
Estas están destinadas a cualquier persona por sus conductas contrarias al ordenamiento
jurídico general.

2) El principio de legalidad: art. 25.1 CE

Se alude como principio de legalidad del DA sancionador a algo similar a lo que se conoce
como principio de legalidad del Derecho penal, así se proclama para ambos en dicho artículo:
“Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que el momento de
producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente
del momento”
Este principio tiene una doble garantía: la primera de orden material y alcance absoluto,
reflejando la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de
la libertad individual y se traduce en la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de
las conductas ilícitas y las sanciones correspondientes. Y el segundo, de carácter formal, se
refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de
estas sanciones.
Observamos también tres reglas o principios: la reserva de ley, el principio de tipicidad y el de
retroactividad.
-. La atribución de la potestad: el art. 25. 1 LRJSP:
La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido
expresamente reconocida por una norma con rango de Ley.
Por supuesto que deberán hacerlo conforme al procedimiento previsto, por los órganos
administrativos que la tengan expresamente atribuida.
-. La reserva de ley en materia sancionadora
Se extiende principalmente a la tipificación de las infracciones y a la determinación de los
castigos correspondientes, también a otros aspectos importantes del régimen jurídico, como
son los sujetos que pueden ser sancionados, las reglas para determinar la extensión de la
sanción…
• Ley estatal o autonómica
La cubren por igual las normas con rango de ley estatal y autonómica, lo
que corresponda a unas y a otras es cuestión de la distribución de
competencias entre el Estado y las CCAA.
La reserva no prohíbe que existan normas con rango de ley que se limiten a
sancionar el incumplimiento de otras normas que pueden tener rango
inferior a la ley.
• Alcance y ámbito de los reglamentos: art. 27. 3 LRJSP
Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o
graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin
constituir nuevas I o S, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla,
contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación
de las sanciones correspondientes.
• La potestad sancionadora de las Entidades locales: el Título XI de la LBRL
Y las ordenanzas sancionadoras. El artículo 27 LRJSP
Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento
jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para
la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. - Únicamente por
la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo
caso, estarán delimitadas por la Ley.
Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o
graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin
constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que
la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la
más precisa determinación de las sanciones correspondientes. No analogía; Las normas
definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.

-. La irretroactividad de las disposiciones sancionadoras: art. 9. 3 de la CE

y 26 LRJSP
La CE prohíbe la retroactividad de las normas penales y sancionadoras administrativas
desfavorables. Por lo que no cabe castigar a nadie por una conducta que, cuando fue realizada,
no constituía infracción o, si ya era infracción, castigarlo con una sanción superior a la que
estaba establecida entonces. Sin embargo no prohíbe ni impone la retroactividad sancionadora
favorable.
El artículo 26 recoge que serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el
momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. Así como la ya
mencionada retroactividad favorable para el presunto infractor en lo que se refiere a
tipificación, sanción, plazo de prescripción e incluso respecto de las sanciones pendientes de
cumplimiento, con la entrada en vigor de la nueva regulación.

-. La prohibición de interpretación analógica: art. 27. 4 LRJSP

La potestad sancionadora de las Administraciones públicas se ejercerá cuando haya sido
expresamente atribuida por una norma con rango de ley y cuando se trate de entidades
locales, de conformidad con los dispuesto en la Ley 7/1985. Ello supone por un lado, reconocer
el principio de vinculación positiva de la Administración a la ley en esta materia y por otro,
extender la exigencia de Norma previa y cierta a otros aspectos del régimen sancionador
distintos de la tipificación de infracciones y sanciones, incluidos los del procedimiento.

En la reserva de ley, la regla general es que no solo el ejercicio de la potestad sancionadora

precisa de cobertura por una norma con rango de ley, sino que la ley habilitante debe tener un
contenido material propio relativo a la tipificación de los ilícitos administrativos y las
correspondientes consecuencias sancionadoras. La colaboración reglamentaria, en virtud de la
necesaria remisión legal, debe ceñirse a precisar la definición de los tipos legales, concretando
su significado, complementando espacios no totalmente agotados por la ley o reduciendo los
márgenes de discrecionalidad.
El art.27 dice que las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir
especificaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente, sin
constituir nuevas ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla. Es decir, que la
posición de reglamento está subordinada a la Ley.
En cuanto a la tipificación de infracciones y sanciones por las ordenanzas locales cuando no
existe una norma legal de remisión con un contenido sancionador sustantivo propio, la
Reforma de la LBRL introducida por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, ha optado por tipificar
en un nuevo título XI con carácter muy general, algunas infracciones y sanciones en materias
propias de las ordenanzas municipales.

Prohíbe por igual que en el derecho penal, por razones de seguridad jurídica la aplicación de la
analogía de las normas sancionadoras administrativas que solo pueden aplicarse a conductas
que reúnen todos los elementos del tipo descrito.
Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación
analógica.

3) El principio de tipicidad de infracciones y sanciones: art. 27 LRJSP

La ley establece que solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del
ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una ley. Las conductas
sancionables tienen que estar pues previamente calificadas por la Ley como infracciones
administrativas.
El principal problema reside en determinar el grado de precisión con que tales conductas
deben ser definidas, ya sea en la ley o en los reglamentos. Pues en muchos casos las normas
que las tipifican utilizan conceptos generales o ampliamente indeterminados.
En cuanto a la tipicidad de sanciones, el art. 129.2 establece que las sanciones también que se
impone para cada tipo de infracción debe estar predeterminada por la ley con suficiente grado
de certeza. No solo rige el principio de tipicidad sino también el de taxatividad de las sanciones.

-. La prohibición de las clausulas genéricas e indeterminadas

La norma infractora para determinar la conducta típica puede remitirse a otra norma que
establezca requisitos, condiciones, deberes o prohibiciones –las normas sancionadoras en
blanco–. Sobre esto la jurisprudencia considera que si la remisión normativa es determinada
suficientemente, es válida, no vulnerando de este modo la exigencia de lex certa. Ahora bien,
lo que la Ley no permite es una remisión indeterminada o una remisión genérica a unas
normas poco delimitadas, a los reglamentos o a las normas técnicas sin una previa
determinación de los elementos esenciales, pues la reserva de ley debe exigirse a una norma
sancionadora y no de aquella a la que se remite la cual no es calificada como norma
sancionadora. Asimismo, esto es prohibido por el propio artículo 25.1 CE debido a que la
Administración no puede tipificar nuevas conductas ilícitas.

-. Los conceptos jurídicos indeterminados

Por lo que se refiere a la definición de las infracciones administrativas a través de los conceptos
indeterminados, la jurisprudencia admite su validez, siempre que la concreción de tales
conceptos sea factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia y que permitan
predeterminar con suficiente grado de certeza las conductas sancionables.
-. La remisión a los deberes legalmente impuestos
Lo mismo puede decirse de las normas que tipifican infracciones por remisión a otras que
impongan deberes, obligaciones o prohibiciones de ineludible cumplimiento, de forma que su
conculcación se considere el elemento definidos de la infracción. Este tipo de remisiones no
vulneran de por sí la exigencia de la lex certa, siempre que la consecuencia punitiva de la
transgresión sea previsible razonablemente.
Con esta condición, el tipo sancionador puede quedar integrado por la vulneración de
reglamentos o de circulares vinculantes de entidades administrativas independientes o de
normas técnicas.

-. La concreción en las normas reglamentarias

4) El principio de proporcionalidad: art.27 y 29 LRSJP

-. Concepto
De especial relevancia en este ámbito del DA ya que se dedica a la restricción de derechos o la
imposición de deberes.
Este principio exige la existencia de una adecuación entre la sanción y la gravedad de los
hechos constitutivos de la infracción. En la determinación normativa del régimen sancionador,
así como en la imposición de sanciones por las AP se deberá observar la debida idoneidad y
necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la
infracción. Criterios para la graduación de la sanción:
- Grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad
- Continuidad o persistencia en la conducta infractora
- Naturaleza de los perjuicios causados
- La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma
naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

-. Manifestaciones
De un lado, es el legislador el que debe tener en cuenta a la hora de establecer el marco
sancionado: decidir que son infracciones, cuales son leves, graves y muy graves, tipo de
extensión de las sanciones….
Y de otro cuando el órgano sancionador tiene que fijar una sanción concreta dentro de ese
marco normativo, aunque dicha concreción no se deja a su libre decisión sino que hay que
seguir los criterios antes mencionados.

5) Los principios de culpabilidad y personalidad de la sanción: art.28 LRSJP

-. La responsabilidad “a título de simple inobservancia”
-. Responsabilidad de las personas jurídicas
El TC fue el primero en exponer este principio en el ámbito del derecho administrativo
sancionador sobre todo en la sentencia 76/1990 que excluye la imposición de sanciones por el
mero resultado y sin atender a la conducta negligente del contribuyente.
Desde entonces y considerando que nuestro derecho excluye el carácter objetivo de las
infracciones, el debate se traslada a determinar qué tipo de responsabilidad o culpabilidad es
necesario para la imputación a un sujeto de una infracción administrativa. La respuesta fue
plasmada en el art 130.1 de la Ley 30/92 que permite sancionar tan solo a las personas que
resulten responsables de los hechos constitutivos de la infracción "aún a título de simple
inobservancia".
La inobservancia de ese deber de diligencia, que incluye la culpa in eligiendo e in vigilando es
suficiente para integrar el elemento subjetivo del ilícito. Ya ante un comportamiento
claramente anti jurídico no basta invocar la ausencia de culpa, sino que debe acreditarse que
se ha empleado la diligencia exigible.
Algunas de las consecuencias que ahora nos atañen de este principio son:
- Imposibilidad de imponer a nadie una sanción por un hecho cometido por otro
- Para imponer sanción es necesario que la infracción administrativa se haya realizado con dolo,
culpa o imprudencia.
- No cabe imponer sanción administrativa cuando concurra causa que excluya de culpabilidad.

Por lo que se refiere a la responsabilidad de personas jurídicas, la legislación tributaria resuelve

el problema practico de los efectos de su disolución sobre la sanción pecuniaria pendiente de
pago, considerando responsables de las sanciones a los sucesores de las personas jurídicas
disueltas, ya sean otras personas jurídicas o los socios o beneficiarios, participes o cotitulares
de la entidad en liquidación en sus arts. 40.5 y 182.3 LGT

6) El principio de prohibición de doble sanción: art 31 LRSJP

La Administración no puede imponer una sanción cuando los mismos hechos han sido ya
objeto de una condena penal, concurriendo las tres identidades de sujeto, objeto y
fundamento. Esta regla se deduce en el art. 133. Además, no es lícito tipificar como infracción
administrativa una conducta ya tipificada como delito.
-En el caso de que hubiera una sentencia penal de condena y se hubiera incoado ya un
procedimiento administrativo sancionador, deberá archivarse el expediente.
-Cuando los Tribunales penales vayan a pronunciarse y exista ya una resolución administrativa
sancionadora. En tal caso, la posterior condena penal sería inviable o de entenderse
precalenté, dejaría sin efecto la sanción administrativa. Para evitar esta situación, se extrae una
dimensión procedimental del principio non bis in ídem en el que, iniciada una instrucción
penal, la Administración no puede proseguir o concluir el expediente sancionador abierto por
los mismos hechos e idéntico fundamento contra las mimas personas.
-si la sentencia penal es absolutoria, es posible proseguir o reanudar el expediente
administrativo e imponer una sanción de esta naturaleza, pues la ausencia de responsabilidad
penal no conlleva la irresponsabilidad administrativa. Ahora bien, la Administración se halla
vinculada por los hechos que haya declarado probados el Juez penal, ya que, según el TC, unos
hechos no pueden existir y dejar de existir al mismo tiempo para órganos diferentes del Estado.
No existe prohibición de sanción en la vía administrativa si ya hay condena en la vía penal,
cuando la sanción administrativa por los mismos hechos tenga distinto fundamento.

-. La concurrencia de sanciones administrativas y penales

Son posibles dos castigos al mismo sujeto si no se trata exactamente de los mismos hechos, o
incluso si, siendo el mismo hecho los castigos tienen distinto fundamento. Son casos de
concurso de infracciones en los que se pueden sancionar todas las infracciones concurrentes.
Cuando hay varias normas que prevén castigos para la misma conducta y con el mismo
fundamento, la prohibición del doble castigo plantea la cuestión de elegir la única norma que
resulte aplicable:
> Si una es penal y la otra una norma administrativa sancionadora, prevalece siempre la penal,
por tanto si la Administración sospecha que el hecho puede ser un delito, debe suspender el
procedimiento administrativo sancionador, comunicar el hecho a las autoridades judiciales y
esperar la sentencia penal, si en ella se considera que el hecho no es constitutivo de delito, la
administración podrá continuar con su procedimiento e imponer sanción si procede.

La prohibición del doble castigo se ha matizado en los casos de sujetos sometidos a relaciones
de sujeción especial.
-. El valor de los hechos probados en vía penal: art. 77. 4 LPAC
Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales vincularán a las
administraciones públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancie.
-. La concurrencia de sanciones administrativas
-En el caso de un concurso ideal de dos normas sancionadoras, en la medida en que la
conducta tipificada en una de ellas es más general e indefinida y engloba la de la otra.
Distinto es el caso de que unos mismos hechos constituyen dos infracciones distintas
tipificadas como tal, supuesto de concurso real de infracciones o concurso medial. Esta
concurrencia de infracciones puede dar lugar a sanciones diferentes, siempre que sean
independientes entre sí.
Hay que entender que en estos casos no hay prevalencia de procedimientos por lo que cuando
dos sanciones administrativas son incompatibles, la imposición de la primera recluye la
posibilidad de una nueva sanción.
Finalmente en el caso de una infracción continuada o varias sucesivas y acumuladas, puede
imponerse una nueva sanción si persiste la conducta infractora, cuando ha sido ya sancionada
mediante acto que pone fin a la vía administrativa siempre que se tipifiquen con un idéntico
precepto y practica homogénea

7) El principio de prescripción; art. 30 LRJSP

Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan, si
estas no fijan plazos:
-.La prescripción de las infracciones:
Las infracciones muy graves prescriben a los 3 años, las graves a los 2 años y las leves a los seis
meses. El cómputo del plazo comienza desde el día en que la infracción se hubiera cometido.
En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzara a correr desde que
finalizó la conducta infractora
La prescripción se interrumpe cuando se inicia, con conocimiento del interesado, el
procedimiento sancionador mediante la correspondiente acuerdo de incitación.
Se reiniciara el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante
más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

-.La prescripción de las sanciones:

Por regla general, la prescripción de sanciones son de tres años para las impuestas por faltas
graves, dos años para las faltas graves y un año para las impuestas por faltas leves.
Dichos plazos comienzan a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la
resolución por la que se impone la sanción, firmeza en vía administrativa (art 132.1).
La prescripción de la sanción se interrumpe por iniciación, con conocimiento del interesado,
del procedimiento de ejecución y vuelve a reanudarse el plazo si dicho procedimiento está
paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

8) Los principios constitucionales del procedimiento administrativo sancionador:

arts. 24 y 25 CE
-.La garantía del procedimiento

<< El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o

reglamentariamente establecido>> art 134.1 de la ley 30/92. Mediante esta regla se establece
otra de las garantías básicas del Derecho administrativo sancionador, que excluye radicalmente
las sanciones de plano. << En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya
tramitado el necesario procedimiento>> art 134.3
La jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa se trasladan al procedimiento
administrativo sancionador. Esto quiere decir que la vulneración de tales garantías puede ser
combatida a través del procedimiento contencioso-administrativo especial para la defensa de
los derechos fundamentales y subsidiariamente a través del recurso de amparo constitucional.

-.La separación entre la instrucción y la resolución

El órgano competente para la iniciación del procedimiento y para su resolución puede ser el
mismo y lo será si no se establece lo contrario, la propia Ley 30/92 en su art 134.2 obliga a
separar la fase instructora de la sancionadora o de resolución, encomendándosela a órganos
distintos. Con ello se introduce mayor imparcialidad en la instrucción.
A pesar de ello, se le aplican a los dos las reglas de abstención y recusación para evitar
interferencias subjetivas en la instrucción y resolución.
-.Derecho a ser informado de la acusación
Se trata del derecho del inculpado a conocer de forma expresa y precisa en el procedimiento
administrativo sancionador el contenido de la imputación formulada contra el para poder
combatirla. Tiene que ser notificado del hecho que se le imputa y de su calificación jurídica, no
incluye el derecho a conocer:
La identidad del instructor, de la autoridad competente para resolver y de la norma atributiva
de la competencia.
Las denuncias e identidad del denunciante.
-. Derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable
El acusado tiene derecho a guardar silencio, es libre para declarar o no declarar y si decide
hacerlo, para determinar el contenido de su declaración.
Este derecho es compatible con el cumplimiento, bajo amenaza de sanción, de ciertos deberes
legales que tiene el ciudadano de informar y colaborar con la Administración en la
investigación o inspección de ciertos hechos desfavorables por los que, posteriormente puede
resultar sancionado.
-.La presunción de inocencia
El conjunto de derechos que corresponden al inculpado son el derecho a la asistencia letrada, a
la formulación de alegaciones y a la práctica de las pruebas y también el derecho a no declarar
contra sí mismo, a no confesarse culpable y a la presunción de inocencia.
Por lo que respecta a este último, al igual que en el derecho penal, supone que para sancionar
la Administración tiene la carga de realizar una actividad probatoria válida y practicada con
todas las garantías, que sea suficiente para demostrar los elementos de hecho determinantes
de la infracción y responsabilidad del inculpado.

La atribución expresa de valor probatorio a los hechos constatados por funcionarios a los que
se reconoce la condición de autoridad y que se formalicen a un acta o documento público,
tales documentos o actas gozan de una presunción de veracidad iuris tantum, derivada de la
imparcialidad y especialización de quienes la firman, presunción que puede ser destruida por
prueba en contrario. En todo caso, mal presunción de veracidad alcanza a los hechos
comprobados, pero no a las calificaciones, opiniones expuestas en el acta por el funcionario
que la redacta.

9) El procedimiento administrativo sancionador

1) la iniciación del procedimiento
> Formas: (de oficio y por el órgano competente)
La incoación del expediente se acuerda siempre de oficio por el órgano competente
establecido por el art 11 RD mediante un acto de trámite en el que se identifica a las personas
presuntamente responsables, se exponen los hechos que motivan la incoación, su posible
calificación y la sanción que puede corresponder, se nombra al instructor, se indica el órgano
competente para resolver y la norma que atribuya competencia, se adoptan las medidas
provisionales que procedían y se comunica a los inculpados la posibilidad de que reconozcan
voluntariamente su responsabilidad y su derecho a formular alegaciones y pruebas (art 13RD)
Dicho acuerdo de incoación puede adoptarse por iniciativa del órgano competente o superior
jerárquico o por denuncia de cualquier persona que tenga o no obligación de realizarla (art.
11.2 RD)

> Actuaciones previas o información reservada:

En los procedimientos sancionadores ordinarios puede existir una fase previa de actuaciones
reservadas o informativas, establecidas en el art 12 RD. Estas actuaciones tienen su
justificación por las consecuencias desfavorables para el crédito o la estimación de las personas
que suele suponer la instrucción de un expediente. Estas actuaciones previas no interrumpen
el cómputo del plazo para resolver el procedimiento.

2. Acto de iniciación y su notificación

El acuerdo de iniciación debe notificarse al instructor con traslado de las actuaciones previas
en su caso, y al inculpado, así como a los interesados si existen. En la notificación debe
advertirse a los inculpados que, de no efectuar alegaciones en el plazo, la iniciación que
contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada puede ser
considerada propuesta de resolución (art 13RD).

3. Medidas provisionales
El órgano competente para resolver puede adoptar, las medidas provisionales para asegurar la
eficacia de la resolución para evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción o por
exigencias del interés general.
Las medidas pueden consistir en la suspensión temporal de actividades, prestación de fianzas,
retirada de productos, suspensión temporal de servicios...etc. Tales medidas deben ajustarse a
la proporcionalidad, intensidad y necesidades de los objetivos que se pretenda garantizar en
cada caso. El acto por el que se impune una medida provisional es recurrible.

4. La instrucción
Los interesados en la fase de actuaciones y alegaciones pueden aportar las alegaciones,
documentos e informes que estimen convenientes, para ello tienen un plazo de 15 días. Desde
que se curse la notificación de inicio del procedimiento, el propio instructor debe realizar de
oficio las actuaciones para el examen de los hechos.
>La prueba
Recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo para ello, el instructor puede acordar la
apertura de un periodo de prueba, no superior a 30 días ni inferior a 10 días. El art 137.4 de la
Ley dice que sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con
los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable. Además se
exige la práctica de las pruebas.

5. La propuesta de resolución:
Concluida en su caso, la fase de prueba, el instructor debe formular la propuesta de resolución,
fijando de manera motivada los hechos que estime probados y su calificación jurídica, las
personas responsables y la sanción que se proponga, o por el contrario, proponiendo la
declaración de inexistencia de infracción o responsabilidad.
Los hechos declarados probados en la propuesta de resolución no pueden ser alterados o
desconocidos por la resolución sancionadora. En cambio, el órgano competente para resolver
puede modificar, motivadamente, la calificación de tales hechos y la sanción propuesta por el
instructor.

>La audiencia al interesado: art 19 RD

La propuesta de resolución se ha de notificar a los interesados a fin de que puedan formular
alegaciones y presentar documentos e informaciones en un trámite final de audiencia por
plazo de 15 días. Se puede prescindir de este trámite cuando los responsables no efectúen
alegaciones o no figuren en el expediente.
Practicada la audiencia, se eleva al órgano competente para resolver.

6. La terminación
>Contenido de la resolución sancionadora
En la resolución sancionadora, el órgano competente debe decidir motivadamente todas las
cuestiones planteadas por los interesados. La motivación debe incluir la valoración de las
pruebas y justificar por qué se impone la sanción en su grado máximo, la falta de motivación es
un vicio muy grave.
La resolución debe adoptarse en el plazo de 10 días desde la recepción de la propuesta de
resolución y documentos que acompañen.
Deben notificarse a los interesados y en su caso, al órgano administrativo superior que ordenó
la incoación del expediente.

> La reparación del daño

Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones
y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el
expediente, se fijara mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será
inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento es susceptible de terminación convencional,
pero ni esta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicaran el
reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a
la vía administrativa.

10) El plazo para resolver: art. 21 LPAC

a) Procedimiento ordinario (6 meses)
El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma
reguladora del correspondiente procedimiento.

Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca
uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de
tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido
entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su
tramitación.
• Tramitación simplificada: artículo 98 LPAC
Artículo 98 Ejecutoriedad

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán

inmediatamente ejecutivos, salvo que:

a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.

b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que
quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.
c) Una disposición establezca lo contrario.
d) Se necesite aprobación o autorización superior

b) La no resolución expresa dentro de plazo: art. 25 LPAC

Artículo 25 Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio

1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin
que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del
cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso,

la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que
hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio
administrativo.
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en
general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se
producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el
archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.
2. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al
interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.
c) consecuencias de la caducidad: art. 95 LPAC
Artículo 95 Requisitos y efectos

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su

paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos
tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que el
particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la
Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la
resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.

2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la

cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución.
Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.

3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la

Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse
producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se
hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo
procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y
audiencia al interesado.

4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al

interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.
La caducidad se produce si no se dicta y se notifica a inculpado la resolución sancionadora en el
plazo máximo establecido a contar desde la fecha del acuerdo de iniciación del procedimiento.
La caducidad del procedimiento sancionador no impide, la incoación de un nuevo
procedimiento mientras la infracción no haya prescrito.

11) Ejecución de las sanciones: art. 90. 3 LPAC

En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren
probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos
constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de
las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la
decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la
instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la
facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia.