Anda di halaman 1dari 8

ASAS PENCEMAR MEMBAYAR (POLLUTER

PAYS PRINCIPLE)
Januari 10, 2017 · Filed under Hukum Lingkungan, Ilmu Hukum, Paper ecek-ecek, Pengetahuan
Umum Lingkungan Hidup, Rangkuman · Tagged Pembangunan Berkelanjutan, Pencemaran
Lingkungan, Peraturan Perundang-Undangan terkait Lingkungan, Sumber Daya Alam Indonesia

Sumber daya alam dan lingkungan hidup merupakan penunjang keberlangsungan kehidupan
manusia. Seluruh aktivitas ekonomi, baik produksi, konsumsi dan jasa secara langsung dan tidak
langsung akan memanfaatkan unsur-unsur sumber daya dan lingkungan hidup (SDALH) dalam
kegiatannya. Sumber daya alam dan lingkungan hidup juga merupakan modal utama bagi
pembangunan.

Pemanfaatan SDA kemudian menjadi tidak terkendali serta mengakibatkan menurunnya kualitas
SDA dan fungsi lingkungan hidup karena terjadinya pencemaran atau kerusakan lingkungan dari
kegiatan usaha atau proses produksi. Oleh karena itulah, akibat komulatifnya juga dapat
menimbulkan ketidakadilan bagi masyarakat, yang juga bergantung terhadap kualitas SDA atau
lingkungan hidup.

Hal tersebut dikarenakan selama ini pemanfaatan SDA dianggap milik bersama, sehingga dapat
dimanfaatkan semaksimal mungkin atau tak terbatas. Menurut Hardin, apa yang disebut “the
commons” itu dipandang sebagai sesuatu hal yang “gratis”, sehingga segala kegiatan
pemanfaatannya tidak disertai dengan biaya pemulihan untuk menjaga kesinambungannya. Di
dalam pemanfaatan SDA yang dapat diakses secara terbuka ini, berpeluang terjadi tragedy of the
commons, kerusakan SDA, konflik antarpelaku, dan kesenjangan ekonomi. (Caritas Woro M.R.,
358).

Dalam perekonomian modern, setiap aktivitas mempunyai keterkaitan dengan aktivitas lainnya.
Apabila semua keterkaitan antara suatu kegiatan dengan kegiatan lainnya dilaksanakan melalui
mekanisme pasar atau melalui suatu sistem, maka keterkaitan antara berbagai aktivitas tersebut
tidak menimbulkan masalah. Akan tetapi banyak pula keterkaitan antarkegiatan yang tidak
melalui mekanisme pasar sehingga timbul berbagai macam persoalan. Keterkaitan suatu kegiatan
dengan kegiatan lain yang tidak melalui mekanisme pasar itulah yang disebut dengan
eksternalitas. Secara umum dapat dikatakan bahwa eksternalitas adalah suatu efek samping dari
suatu tindakan pihak tertentu terhadap pihak lain, baik dampak yang menguntungkan, maupun
yang merugikan. (Joseph E. Stiglitz, 1989, dalam Hukum Lingkungan Teori Legislasi dan Studi
Kasus, Hlm 159)

Eksternalitas positif adalah tindakan seseorang yang memberikan manfaat bagi orang lain, tetapi
manfaat tersebut tidak dialokasikan di dalam pasar. Jika kegiatan dari beberapa orang
menghasilkan manfaat bagi orang lain dan orang yang menerima manfaat tersebut tidak
membayar atau memberikan harga atas manfaat tersebut maka nilai sebenarnya dari kegiatan
tersebut tidak tercermin dalam kegiatan pasar. Contohnya adalah ada sebuah keluarga yang
memperbaiki rumahnya sehingga keluarga tersebut membuat keseluruhan lingkungan sekitar
menjadi bagus sehingga menghasilkan keuntungan eksternal kepada para tetangga. Manfaatnya
adalah lingkungan mereka sekarang menjadi lebih menyenangkan, selain itu tetangga juga
mungkin bisa mendapat keuntungan financial dari keluarga yang memperbaiki rumahnya
tersebut. Dilingkungan yang bagus sebuah rumah akan lebih laku dijual daripada di lingkungan
yang kumuh sehingga manfaat eksternal dapat berubah menjadi keuntungan finansial bagi
penerima eksternalitas.

Sedangkan, Eksternalitas negatif adalah biaya yang dikenakan pada orang lain di luar sistem
pasar sebagai produk dari kegiatan produktif. Contoh dari eksternalitas negatif adalah
pencemaran lingkungan. Di daerah industri, pabrik-pabrik sering mencemari udara dari produksi
output, misalnya, dan orang-orang di sekitarnya harus menderita konsekuensi negatif dari udara
yang tercemar meskipun mereka tidak ada hubungannya dengan memproduksi polusi.

Eksternalitas hanya terjadi apabila tindakan seseorang mempunyai dampak terhadap orang lain
(atau segolongan orang lain), tanpa adanya kompensasi apa pun juga sehingga timbul inefisiensi
dalam alokasi faktor produksi.

Dalam perkembangan keilmuan, secara konsep sederhana, para ekonom berpendapat


eksternalitas dapat diinternalisasi secara optimal dengan menerapkan pajak pada setiap aktivitas
yang mengakibatkan pencemaran. Teori tersebut didasarkan pada hasil pemikiran Arthur Cecil
Pigou, seorang ekonom dari Cambridge University, Inggris, sehingga terkenal dengan nama
Pigouvian Tax. (Pigou 1920, dalam Hukum Lingkungan Teori Legislasi dan Studi Kasus, Hlm
160).

Dalam konteks ekonomi, eksternalitas ini merupakan salah satu bentuk kegagalan pasar (market
failures). Pasar sebagai tempat bertemunya keseimbangan dalam siklus perekonomian tidak
dapat mencegah satu biaya (inefisiensi) yang timbul di luar aktivitas produksi tersebut.
Kegagalan pasar ini perlu diantisipasi dan dicegah.

Menurut pakar ekonomi, John Maddox bahwa pencemaran akan dapat dipecahkan dengan
menghitung ongkos-ongkos yang timbul (price) dan merupakan masalah ekonomi. Lebih lanjut
diuraikan bahwa ”we can reduce pollution if we are prepared to pay for it“, yang dapat
dipahami bahwa seberapa besar kemampuan membayar baik dengan program untuk menciptakan
alat pencegah pencemaran (anti pollution) maupun secara tidak langsung dengan membayar
kerugian yang disebabkan oleh pencemaran (Silalahi 1996 :12).

Inilah yang kemudian menjadi latar belakang lahirnya Prinsip Pencemar Membayar.

PENGERTIAN POLLUTER PAYS PRINCIPLE

Prinsip berasal dari kata latin principium, dalam bahasa inggris principle, dalam bahasa perancis
principe. Prinsip sering kali diterjemahkan dalam kata asas. Demikian dengan hukum
lingkungan, prinsip hukum lingkungan (asas hukum lingkungan) berarti pokok dasar atau
landasan hukum lingkungan (Danusaputro 1981:6).

Pada awal tahun 1972 mulai dianut oleh Negara anggota OECD (Rangkuti 2000 :238). Penelitian
selama bertahun-tahun mengenai the polluter-pays principle menghasilkan rekomendasi OECD
Council pada tanggal 26 Mei 1972 tentang Guiding Principles concerning the international
economic aspects of environmental policies yang diterima oleh pemerintah negara-negara
anggota, berupa penerapan antara lain the polluter-pays principle dan rekomendasi mengenai
penyesuaian norma-norma yang berkaitan, yaitu yang mempunyai pengaruh ekonomi
internasional dan lalu lintas perdagangan.

Masyarakat Eropa pertama kali menerapkan rekomendasi PPP OECD pada Program Aksi
Lingkungan pada tahun 1973-1976. Perkembangan selanjutnya, melalui Rekomendasi tanggal 3
Maret 1975 tentang alokasi biaya dan tindakan oleh otoritas publik pada masalah lingkungan
(regarding cost allocation and action by public authorities on environmental matters). Sejak
tahun 1987 prinsip juga telah diabadikan dalam Perjanjian Masyarakat Eropa dan di berbagai
peraturan perundang-undangan nasional di seluruh dunia.

Secara historis organisasi The Organization for Economic Cooperation and Development
(OECD) dan European Communities (EC) banyak berperan dalam pengembangan the polluter-
pays principle sebagai pangkal tolak berpikir kebijaksanaan lingkungan. (Hukum Lingkungan
Teori Legislasi dan Studi Kasus, Hlm 54-55).

Bank Dunia (World Bank) juga menganut pandangan the willingness to pay pada tahap awal
pemberian petunjuk mengenai masalah lingkungan. Hal ini tentu erat kaitannya dengan
rekomendasi dan penerapan the polluter-pays principle oleh negara anggota OECD dan EC.
(Hukum Lingkungan Teori Legislasi dan Studi Kasus, Hlm 54-55).

Prinsip pencemar membayar (PPP) telah diadopsi di beberapa konvensi internasional, di


antaranya: Protokol Athena tahun 1980 untuk Perlindungan Laut Mediterania terhadap Polusi
dari Sumber dan Aktivitas di Daratan, Konvensi Helsinki 1992 Pengaruh Kecelakaan Industri
Lintas Batas, Konvensi Lugano 1993, tentang Pertanggungjawaban Sipil untuk Kerusakan akibat
hasil dari Kegiatan Berbahaya bagi Lingkungan, Konvensi Helsinki 1992 tentang Perlindungan
dan Penggunaan Lintas Batas sungai dan Danau Internasional, Protokol London 1996 atas
Konvensi tentang Pencemaran Laut Akibat Pembuangan Limbah dan Bahan Lainnya (London
Dumping Convention 1972).

Prinsip ini juga telah dimasukkan dalam Prinsip 16 Deklarasi Rio, yang berbunyi sebagai
berikut: otoritas nasional harus berusaha untuk mempromosikan internalisasi biaya lingkungan
dan penggunaan instrumen ekonomi, dengan mempertimbangkan pendekatan bahwa pencemar
harus, pada prinsipnya, menanggung biaya pencemaran, dengan memperhatikan kepentingan
umum dan tanpa mengganggu perdagangan internasional dan investasi. (Enviromental Law In
Development Country, Faure, Hlm. 27)

Menurut Simons dalam bukunya Het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ en de Nota Milieuheffingen,
prinsip ini semula diajukan oleh ahli ekonomi E. J. Mishan dalam The Cost of Economic Growth
pada tahun 1960-an. Dikatakan bahwa prinsip pencemar membayar yang bersumber pada ilmu
ekonomi berpangkal tolak pada pemikiran bahwa pencemar (Rangkuti, h.256) semata-mata
merupakan seseorang yang berbuat pencemaran yang seharusnya dapat dihindarinya. Begitu pula
norma hukum dalam bentuk larangan dan persyaratan perizinan bertujuan untuk mencegah
pencemaran yang sebenarnya dielakkan. (Rangkuti, h.238, 244)
Pengertian lainnya yaitu setiap orang yang kegiatannya berpotensi menyebabkan dampak penting
terhadap lingkungan, harus memikul biaya pencegahan (preventive) atau biaya penanggulangan
(restorative) (Siswanto 2005:89-91).

Pada awal tahun 1972 mulai dianut oleh Negara anggota OECD yang pada intinya menyebutkan
bahwa pencemar harus membayar biaya pencegahan dan penanggulangan pencemaran yang
ditimbulkan (Rangkuti 2000 :238).

OECD memberikan definisi : “the polluter should bear the expenses of carrying out measures
decided by publik authorities to ensure that the environment is in “acceptable state” or in other
words the cost of these measures should be reflected in the cost of goods and services which
cause pollution in production and or in consumption.”

Secara sederhana, pengertian asas pencemar membayar (polluter pays principle) adalah, bahwa
setiap pelaku kegiatan/ usaha yang menimbulkan pencemaran, harus membayar biaya atas
dampak pencemaran yang terjadi.

PERKEMBANGAN IMPLEMENTASI

Asas pencemar membayar (polluter pays principle) ini lebih menekankan pada segi ekonomi
daripada segi hukum, karena mengatur mengenai kebijaksanaan atas penghitungan nilai
kerusakan lingkungan serta pembebanan upaya pemulihan lingkungan yang rusak. (Rangkuti,
h.244)

Jika dalam konteks tradisional, prinsip pencemar membayar diartikan sebagai suatu kewajiban
yang timbul terhadap pencemar untuk membayar setiap kerugian akibat pencemaran lingkungan
yang ditimbulkan. Dalam konteks modern prinsip pencemar membayar diterapkan tanpa
menunggu adanya akibat dari suatu pencemaran, tetapi diinternalisasikan dalam operasional
perusahaan melalui upaya-upaya pengelolaan lingkungan yang harus diterapkan. Dengan kata
lain, Internalisasi biaya lingkungan identik sebagai penjabaran atas prinsip pencemar membayar
dalam perspektif yang lebih modern. (Hukum Lingkungan Teori Legislasi dan Studi Kasus, Hlm
178)

OECD menerima the polluter-pays principle, tidak saja sebagai pangkal tolak kebijaksanaan
lingkungan nasional yang efisien, tetapi juga prinsip yang dapat menunjukkan keserasian
internasional. Biaya pencegahan dan penanggulangan pencemaran merupakan kunci masalah
lingkungan yang penting, sehingga pada sidang pertamanya, tanggal 15 dan 16 Juni 1971 / Sub
commitee of economic experts OECD menetapkan:

1. that the internalization of external effect connected with the environment obeyed an
economics efficiency principle which provide a basis for a pollution control policy,
2. that such internalization should be based as possible on the overriding principle that
“the polluter should be the payers”,
3. that exception may have to be meet to the principle which ought to be defined analyzed.
Fungsi utama asas pencemar membayar menurut rekomendasi OECD, yaitu specify the
allocation “Of costs of pollution prevention and control measures to encourage rational use of
scarce environmental resources and to avoid distortions in international trade and investment.”
The polluter should bear the expense of carrying out the measures “decided by public authorities
to ensure that the environment is in an acceptable state” (OECD 1972).

menentukan alokasi “Dari biaya pencegahan polusi dan langkah-langkah pengendalian untuk
mendorong pemanfaatan sumber daya yang langka lingkungan dan untuk menghindari distorsi
dalam perdagangan internasional dan investasi. “pencemar harus menanggung biaya
melaksanakan langkah-langkah” diputuskan oleh otoritas publik untuk memastikan bahwa
lingkungan dalam keadaan diterima “(OECD 1972) .

The PPP is normally implemented through two different policy approaches: command-and-
control and market-based. Command-and-control approaches include performance and
technology standards. Market-based instruments include pollution taxes, tradable pollution
permits and product labeling. The elimination of subsidies is also an important part of the
application of the PPP.

PPP biasanya diimplementasikan melalui dua pendekatan kebijakan yang berbeda: pendekatan
Command-and-control termasuk kinerja dan teknologi standar. instrumen berbasis pasar
termasuk pajak pencemaran, izin polusi yang bisa diperdagangkan dan pelabelan produk.
Penghapusan Of subsidi juga merupakan bagian penting dari penerapan PPP.

Secara teoritis tujuan prinsip pencemar-membayar dapat dicapai melalui penggunaan berbagai
instrumen, seperti instrumen ekonomi, standar atau liability rules (Faure, Environmental Law In
Development Coutry, Hlm 28).

Penerapan Polluters Pays Principle oleh OECD

Laporan OECD mengenai the Polluter-pays Principle (1975) juga mengemukakan pemikiran
tentang: “Who Pays For What?” Dalam laporan tersebut, dibahas mengenai hubungan
pencemaran dan pertanggungjawaban: pencemar tidak selalu bertanggung jawab terhadap
pencemaran ditimbulkannya. Misalnya: seorang pengendara motor mencemarkan dan berbuat
bising tidak bertanggung jawab sendiri, tetapi secara kolektif bersama produsennya. Jelaslah,
bahwa menentukan pencemar mungkin tidak sulit, tetapi kadangkala keliru untuk membebankan
biaya semata-mata kepada the physical polluters.

Selanjutnya, laporan OECD menghubungkan pencemaran dan kekuasaan, dalam arti menemukan
siapa pihak yang menemukan ekonomis dan teknis mempunyai daya kekuasaan menanggulangi
pencemaran. Pengusaha mempunyai kemampuan membuat produksinya bebas pencemaran
dengan cara memasang alat pencegahan pencemaran, sehingga tidak layak untuk membebani
“Korban” semata-mata. Dengan lain perkataan, the polluterpays principle berbeda hasilnya,
tergantung pada penerapan terhadap produsen atau konsumen. Laporan, OECD di atas
membahas pula mengenai actual polluters. Pencemar yang secara potensial menimbulkan risiko
pencemaran dibebani pajak yang di peruntukkan bagi dana pembayaran ganti kerugian terhadap
korban pencemaran, apabila pihak yang bertanggung jawab tidak dapat ditemukan. Misalnya:
kasus pencemaran laut, dibiayai dari pajak atas minyak yang diimpor atau diangkut melalui laut.
(Siti Sundari Rangkuti, Hukum Lingkungan dan Kebijaksanaan Lingkungan Nasional, (h. 256)
dalam Hukum Lingkungan Teori Legislasi dan Studi Kasus, Hlm 54)

Studi yang dilakukan OECD dalam menghadapi masalah pengendalian pencemaran,


menyimpulkan terdapat dua aliran utama, yaitu:

1) Golongan yang menginginkan pengendalian langsung dengan satu-satunya strategi adalah


diberlakukannya peraturan terhadap para pencemar, terutama mengenai standar emisi, dan

2) Golongan yang lebih menyukai pendekatan ekonomi. Golongan ini mengemukakan, berbagai
sumber daya alam terbuang sia-sia karena dianggap gratis atau kurang dipertimbangkan. Mereka
menganggap perlu ditetapkannya “harga wajar“ yang meliputi pula pungutan pencemaran

Pasal 4 Lampiran Rekomendasi OECD tersebut berbunyi : “The principle to be used for
allocation cost of pollution prevention and control measures to encourage national use of scarce
environmental resources and to avoid distortion in international trade and investment is the so-
called “Polluter-Pays Principle”. The principle means that the polluter should bears the
expenses of caring out the above mentioned measures they decide by public authorities to ensure
that the environment is in an acceptable state. In other words, the cost of these measures should
be reflected in the cost of goods and service which cause pollution in production and for
consumption. Such measures should not be accompanied by subsidies that would create
significant distortion in international trade and investment”. Menyatakan agar negara anggota
tidak membantu pencemar dalam menanggung biaya pengendalian pencemaran, baik dengan
sarana subsidi, keringanan pajak atau lainnya. Subsidi dan bantuan keuangan lainnya dengan
kombinasi pungutan pencemaran ditetapkan juga di negara maju, seperti Prancis dan Belanda.

Secara garis besar tujuan utama prinsip ini adalah untuk internalisasi biaya lingkungan. Sebagai
salah satu pangkal tolak kebijakan lingkungan, prinsip ini mengandung makna bahwa pencemar
wajib bertanggung jawab untuk menghilangkan atau meniadakan pencemaran tersebut. Ia wajib
membayar biaya-biaya untuk menghilangkannya. Oleh karena itu, prinsip ini menjadi dasar
pengenaan pungutan pencemaran. Realisasi prinsip ini, dengan demikian menggunakan
instrumen

ekonomi, seperti pungutan pencemaran (pollution charges) terhadap air dan udara serta uang
jaminan pengembalian kaleng atau botol bekas (deposit fees).

Studi yang dilakukan OECD dalam menghadapi masalah pengendalian pencemaran,


menyimpulkan terdapat dua aliran utama, yaitu:

1) Golongan yang menginginkan pengendalian langsung dengan satu-satunya strategi adalah


diberlakukannya peraturan terhadap para pencemar, terutama mengenai standar emisi, dan
2) Golongan yang lebih menyukai pendekatan ekonomi. Golongan ini mengemukakan, berbagai
sumber daya alam terbuang sia-sia karena dianggap gratis atau kurang dipertimbangkan. Mereka
menganggap perlu ditetapkannya “harga wajar“ yang meliputi pula pungutan pencemaran.

Dari sudut pandang ekonomi pungutan merupakan instrumen pengendalian pencemaran paling
efektif. Karena pungutan merupakan insentif permanen guna mengurangi pencemaran dan
menekan biaya penanggulangan. Namun anggapan tersebut dibantah, yang menganggap biaya
pungutan sama dengan biaya pembelian hak untuk mencemari. Dengan kata lain, dengan
membayar, maka pencemar berhak untuk melakukan kegiatan mencemarkan, asalkan dia
membayar ganti kerugian. Tafsiran ini dikenal dengan ungkapan the right to pollute, license to
pollute, paying to pollute dan de betaler vervuilt.[1]

Argumen tersebut disanggah dengan adanya kenyataan bahwa pungutan pencemaran yang
diperhitungkan secara tepat dapat mendorong pencemar untuk mengurangi emisi, karena dengan
jalan tersebut penanggulangan limbah akan lebih murah daripada mencemarkan dan kemudian
membayar tuntutan ganti rugi akibat pencemaran.

Mengenai pertanyaan apa yang harus dibayar pencemar, OECD juga memberikan saran
petunjuk:

1. pencemar selayaknya dibebani kewajiban membayar akibat pencemaran yang


ditimbulkan. Namun penyelesaian ini tidak memuaskan, bahkan berbahaya dengan alasan
berikut:

 pemulihan lingkungan tidak ada artinya dalam hal terjadinya kerusakan hebat yang
dampaknya tidak dapat diselesaikan dengan ganti kerugian murni,
 pemulihan kerusakan mengandung banyak kesulitan, misalnya dampak jangka panjang
dan penemuan dampak tidak langsung,
 perkiraan biaya kerusakan terhadap biaya pemulihan,
 perbaikan kerusakan seringkali sia-sia dari segi ekonomi; mencegah lebih baik daripada
mengobati.

1. pencemar membayar, dengan membebaninya biaya kegiatan yang perlu untuk mencegah
pencemaran, dalam bentuk pungutan insentif yang sama dengan biaya pembersihan
limbah, atau hanya menetapkan kriteria yang mengharuskan mengambil upaya
pencegahan.

Selanjutnya OECD mengemukakan bahwa di samping upaya tersebut di atas pengendalian


pencemaran meliputi pula biaya lain berupa biaya alternatif penerapan kebijaksanaan
antipencemaran, biaya pengukuran dan pemantauan pengelolaan, biaya riset dan pengembangan
teknologi antipencemaran, sumbangan untuk memperbarui instansi out-of-date dan sebagainya.
Jika pencemar harus membayar masih perlu ditetapkan dengan pasti apa yang harus dibayarnya.

Kenyataannya, pencemar harus membayar berarti bahwa dia merupakan pembayar pertama, atau
dia berada pada tahap internalisasi biaya eksternal. Dalam hal ini, meneruskan biaya kepada
konsumen tidak melemahkan prinsip tersebut. Menurut laporan OECD tersebut di atas dianggap
tidak realistik bahwa keseluruhan penanggulangan pencemaran dibebankan kepada pencemar.

[1] Kekeliruan praktik prinsip pencemar membayar, menurut Muhdan, pernah terjadi dalam
kasus pembebasan tersangka pencemaran lingkungan akibat pembuangan sludge oil/ lantung
oleh Polda Kaltim, dikarenakan telah melaksanakan pembayaran pencemaran yang dilakukan.
(Muhdar, Eksistensi Polluter Pays Principle dalam Pengaturan Hukum Lingkungan