PLANEJAMENTO E GESTÃO PARTICIPATIVA

Prof. Orlando Jr / Assistente: Rita Gonçalo

2018.1 – Roteiro Sessão 13

Nunes, Edson de Oliveira. Tipos de capitalismo, instituições e ação social (Cap. 2). In: A gramática política do Brasil.
Rio de Janeiro/Brasília: Zahar/ENAP, 1997.

SOBRE O AUTOR

Edson Nunes é doutor em Ciência Politica pela Universidade de Berkeley, foi presidente do Conselho Nacional de
Educação e do IBGE. Atualmente preside o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM). É autor de livros na
área de sociologia das instituições, com ênfase nos temas: burocracia, clientelismo, educação, revoluções. Nasceu em
Bom Jesus de Itabapoana/RJ.

Por que o termo “gramática política” no título do livro?

Bem provável que o autor pretenda explicar que, no Brasil, são dados novos nomes para velhas ordens políticas.

PROBLEMÁTICAS

Rever diferenças e similaridades entre as instituições formais e padrões de intermediação de interesses na formação do
capitalismo industrializado moderno num contexto periférico como o do Brasil. Analisar como diferentes resultados
sociais e políticos se combinam para a formação dessa sociedade. Discutir como o clientelismo se tornou uma variante
generalizada nas relações de troca no mercado capitalista.

CONCEITOS / CATEGORIAS ANALÍTICAS

1. Instituições, Política e Economia: diferentes padrões institucionalizados de relações entre sociedade e

estado

Quatro principais gramáticas definem as relações Estado vs. sociedade no Brasil: clientelismo, corporativismo,
insulamento burocrático, universalismo de procedimentos.

No capitalismo moderno, classe e cidadania são entidades antagônicas, mas que o liberalismo pode reconciliar através
do domínio publico (ou seja, da transparência). No domínio publico os indivíduos funcionam como eleitores, como
“fiscais” do Estado, como cidadãos. É onde a lógica de produção capitalista e as demandas da sociedade são
reconciliadas.

No capitalismo moderno das sociedades democráticas é desejável que se tenha os seguintes princípios:
1. Autoridade racional baseada na universalidade de procedimentos;
2. Padrão dominante de ação social baseada na impersonalidade, que pretensamente repousaria sobre diferentes
classes, grupos, partidos políticos;
3. Economia de mercado baseada na impessoalidade dos recursos econômicos. As trocas seriam independentes das
características pessoais dos indivíduos.

No entanto, dada a complexidade da sociedade capitalista moderna, a dinâmica da estratificação e das estruturas
de classes abre espaço para uma multiplicidade de grupos de interesse. Neste sentido, o universalismo de
procedimentos não garante, por si só, a existência da democracia. Torna-se possível falar em “variantes do capitalismo”
como um pacote de condições e relações entre variáveis dentro de um contexto. Cita como exemplos os padrões
constituídos em nações da Europa e dos Estados Unidos.

“A noção de combinação (e o timing desta cominação) é crucial” (p.25), isto é: como se combina o sistema de
propriedade e controle dos meios de produção, os padrões de ação social, tipos de autoridade publica e padrões de
intermediação de interesses.

Para Nunes, os pontos positivos da industrialização estão no fato de que ela cria oportunidades para novas
coalizões políticas, mina o poder das elites fundiárias, bloqueando as maneiras pelas quais elas possam governar de
forma oligárquica. Fazendo a passagem para o Brasil, percebe-se que isto não aconteceu dessa forma. Quando da
industrialização, entre os anos 1930-50, a elite estatal já estava fortemente instituída, dominante, hegemônica. Esses
arranjos corporativistas “limitou a cidadania dos operários” (p.26); a própria revolução burguesa foi feita em associação
com multinacionais e com a participação e supervisão do estado.

O capitalismo moderno no Brasil veio a acontecer em um contexto distinto. Os arranjos clientelistas não foram
minados pela ordem capitalista. Ao contrario, se constituíam em um aspecto determinante para as relações políticas e
sociais no país.

2. Troca específica e troca generalizada no capitalismo: o clientelismo

Noção originalmente associada aos estudos das sociedades rurais, onde o clientelismo marca o contato pessoal
entre os patrons (proprietários) e os camponeses (clients). Nas sociedades camponesas, o mundo econômico e o social
se fundem, e o “sistema de valores fundamenta-se em critérios pessoais e não universalistas” (p.27). A subordinação à
terra, o parentesco...tudo é encarado como estratégia pessoal de sobrevivência. No clientelismo as trocas são
constantes, pessoais e generalizadas. Essa troca inclui promessas e expectativa de retornos futuros.

A gramática do Clientelismo visa a utilização da coisa pública pelos que detêm o poder, no favorecimento deste ou
aquele indivíduo em função de seu status naquele momento, num mecanismo de trocas. Entenda-se status como
posição social num determinado período. Ou seja: se você ocupa um cargo “x” de importância estratégica, ou possui um
capital com “x dígitos”, então lhe favorecem – de forma direta ou indireta, e isso vai de acordo com a “habilidade
política”.

O clientelismo é caracterizado por situações paradoxais, pois envolve uma combinação peculiar de desigualdade e
assimetria de poder, com aparente solidariedade mutua. Há também o sentimento de obrigações interpessoais; uma
combinação de exploração e coerção com ênfase nessas obrigações. O que se vê, de fato é a regulação da troca, do
fluxo de recursos entre atores sociais.
 Os efeitos dessa combinação com o clientelismo não deveriam, para Nunes, ser encarados como uma passagem ou
etapa para a modernização, mas sim como uma combinação particular onde o personalismo se impregnou e se
enquadrou em muitas instituições brasileiras. A propensão ao personalismo é bem ilustrada com o famoso “jeitinho” e o
uso da autoridade pessoal. Há esforços que tentam corrigir isso (com o universalismo de procedimentos citados
anteriormente), mas ainda assim as demandas fisiológicas pelo clientelismo estão no centro das ações políticas no
país.

3. Insulamento burocrático e universalismo de procedimentos como alternativas ao clientelismo

Para contrabalançar o clientelismo, vê-se como alternativa o universalismo de procedimentos e o insulamento

burocrático.

Universalismo de procedimentos = normas de impersonalismo, direitos iguais perante a lei, freios e

contrapesos (checks and balances, ou as políticas de compliance) são medidas que, para o autor, poderiam
refrear e desafiar os favores pessoais.
Insulamento burocrático = processo de proteção ao núcleo técnico do Estado contra a interferência externa –
de pessoas ou outras organizações intermediarias. Significa reduzir a arena em que interesses e demandas
populares possam desempenhar um papel. Essa redução é efetivada quando organizada um conjunto da
burocracia tradicional e do escopo político governamental, bem como de partidos politicos, resguardando
essas instituições contra as demandas redistributivas.

Para que o insulamento funcione, o ambiente operativo tem de ser muito eficaz, e a informação altamente
valorizada. Mas tudo isso envolve, principalmente, o grau de insulamento e as mudanças temporais que são
produzidas.
Obs.: o texto, que é de 1997, mostra defasagem ao citar Petrobras e BNDES como exemplos de agencias com alto
grau de insulamento... (pode-se discutir isso também).

4. Corporativismo e clientelismo: tensões e complementaridades

O corporativismo reflete uma busca de racionalidade e organização que desafia o clientelismo. O corporativismo
determina os limites da participação; também inibe a existência de grupos de interesse autônomos. Mas há que se
observar algo: o corporativismo pode ser usado também como propósito para absorver o conflito político, “mascarando”
certas insurgências – como por exemplo, uma revolução de categorias trabalhistas.

Assim, tal como o clientelismo contemporâneo, o corporativismo pode ser uma engenharia política de estado para o
controle político, a intermediação de interesses e o fluxo de recursos e materiais disponíveis. É também uma válvula
para que o campo empresarial penetre cada vez mais no Estado (vide as associações, participações público-privadas
etc.). O Brasil tem sido fortemente caracterizado como um dos países mais tipicamente corporativos. Quais tendências
delinearam essa trajetória? A resposta pode estar situada no liberalismo econômico no contexto pós-industrial, com um
complexo sistema de intermediação de interesses por meio de formulações políticas regulamentadas em leis, vis-a-vis
entre estado e os próprios grupos produtores.