Funcionario y Servidor público y la Ley de Procedimiento Administrativo

General Ley N°27444

1. 1. FUNCIONARIO Y SERVIDOR PÚBLICO LEY DEL
PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO GENERAL Arequipa – Perú 2012
2. 2. La administración es el órgano de las instituciones,el órgano que convierte a una multitud
en una organización y a los esfuerzos humanos en acciones”. Peter Drucker
3. 3. INTRODUCCIÓNEn un Estado democrático las instituciones delEstado, los
funcionarios y servidores públicostienen como función garantizar la vigencia de
losderechos fundamentales de las personas que estángarantizadas constitucionalmente,
buscando elbienestar social, siendo su primordial función elestar al servicio de la
comunidad. Por ello losfuncionarios y servidores del estado deben cumplirsus funciones
con el debido profesionalismo y laética que embiste el ejercicio de sus funciones.Los
funcionarios públicos deberán realizar susactividades de acuerdo a lo establecido según
lasnormas vigentes como el Código de Ética, seguir losprincipios y procedimientos que
establece la ley deProcedimiento Administrativo General, que es materiade análisis en el
presente trabajo. Sin embrago eldesempeño de los servidores y funcionariospúblicos es muy
cuestionada en el Perú; como hemospodido percibir en los medios de comunicación,
estáninmersos en múltiples denuncias por corrupción,además de las quejas por malos tratos
o laexcesiva burocratización, el incumplimiento de susdeberes por negligencia o
ineficiencia1.Es necesario que sepamos en que consiste en lafunción administrativa de los
funcionarios yservidores públicos, a fin de que se pueda combatiresta penosa situación y
exigir que los funcionarios yservidores públicos sean personas idóneas,honestas y
responsables que se necesita.Uno de los aspectos importantes para saber cómofunciona la
administración pública es saber en qué1IPEDEHP 2010 “Rol de los Funcionarios Públicos”
pag.1-2
4. 4. consiste la Ley de Procedimiento AdministrativoGeneral, él tiene como uno de sus fines
contribuir aldesarrollo de los procedimientos administrativosgarantizando los derechos
constitucionales de losadministrados “todos los ciudadanos”, brindandoherramientas que
facilitan la actuación eficiente delas autoridades2.Esta Ley tiene como contenido la
regulación de lasfunciones administrativas del Estado y elprocedimiento administrativo, los
principiosadministrativos de deberán seguir las autoridadesadministrativas, así como los
derechosy deberes delos sujetos del procedimiento, establecidos en lapresente Ley3.2UPC
http://www.upc.edu.pe/0/modulos/TIE/TIE_DetallarProducto.aspx?CAT=329&PRO=4343
Ley de Procedimiento Administrativo General Ley N°27444
5. 5. FUNCIONARIO PÚBLICO Y SERVIDOR PÚBLICO1.- CONCEPTOLos conceptos de
Funcionario Público y Servidor Público desde muchos puntos de vista, como
son:Constitucionalmente según el artículo 39,“son funcionarios y servidores públicos los
que están alservicio de la Nación”. La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los
derechos, deberesy responsabilidades de los servidores públicos; El problema de la
definición constitucional es queno da más detalles de quienes son en realidad los
funcionarios públicos o los servidores públicos.Según el Código Penal en el artículo 425
“son funcionarios o servidores públicos los que estáncomprendidos en la carrera
administrativo, que desempeñan cargos políticos o de confianza; queposeen un régimen
laboral independiente, Todo aquel que independientemente del régimenlaboral en que se
encuentre, mantiene vínculo laboral o contractual de cualquiernaturaleza con entidades u
organismos del Estado y que en virtud de ello ejerce funcionesen dichas entidades u
organismos”.Según el Código de Ética de la Función Pública del artículo4 incisos 1 y 2“ se
considera funcionario,servidor o empleado de las entidades de la Administración Pública,
en cualquiera de los nivelesjerárquicos sea éste nombrado, contratado, designado, de
 confianza o electo que desempeñeactividades o funciones en nombre o al servicio del
Estado. Donde Empleado público. Para talefecto, no importa el régimen jurídico de la
entidad en la que se preste servicio”.Según legislación Internacional en sus definiciones
sobre funcionario y servidor público están enforma muy general.Según la Convención de
las Naciones Unidas contra la Corrupción, aprobadapor Resolución Legislativa N° 28357 y
ratificada por Decreto Supremo N° 075-2004-RE, se señalaque para efectos de dicho
instrumento internacional:“Por “funcionario público” se entenderá: i)toda persona que
ocupe un cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial de un EstadoParte, ya sea
designado o elegido, permanente o temporal, remunerado u honorario, sea cual seala
antigüedad de esa persona en el cargo; ii) toda otra persona que desempeñe una
funciónpública, incluso para un organismo público o una empresa pública, o que preste un
servicio público,según se defina en el derecho interno del Estado Parte y se aplique en la
esfera pertinente delordenamiento jurídico de ese Estado Parte; iii) toda otra persona
definida como “funcionariopúblico” en el derecho interno de un Estado Parte. No obstante,
a los efectos de algunas medidasespecíficas incluidas en el capítulo II de la presente
Convención, podrá entenderse por “funcionariopúblico” toda persona que desempeñe una
función pública o preste un servicio”.
6. 6. Como nos hemos podido dar cuenta para la correcta administración es necesaria la
subordinación,al igual que la relación entre empresarios y trabajadores, puesto que la
función pública no es unoficio como otro cualquiera, es un servicio, según lo expresa el
doctor Roberto Baca Merino4En forma de conclusión podemos colegir que los
Funcionarios y Servidores Públicos son necesariospara la administración del Estado frente a
sus objetivos; donde los Funcionarios y ServidoresPúblicos, están al servicio de la
comunidad, debiendo actuar con la ética, probidad, eficiencia,idoneidad,respeto, veracidad,
lealtad y obediencia y lealtad al estado de derecho como lo señala elCódigo de Ética de la
Función Pública en su artículo 6.2.- DISTINCIÓN ENTRE FUNCIONARIO PÚBLICO Y
SERVIDOR PÚBLICOLos conceptos de función y funcionario público son de Derecho
Publica y no de Derecho Privado. Elestado también puede contraer relaciones jurídicas
privadas, y por consiguiente tiene empleadosy funcionarios. Las diferencias entre
Funcionario y servidor del Estado han sido materia dediscusión, existe muchas opiniones
encontradas, pero trataremos de ser los más objetivos.El Funcionario Público, según la
mayoría de conceptos, es uno de los actores más importantesdentro de la administración y
estructura burocrática del Estado; por lo cual tiene condicionesespeciales en su labor. El
funcionario público es la persona que presta sus servicios al Estado y ennombre del Estado,
previo nombramiento como el Gerente Regional de Educación del GobiernoRegional de
Arequipa, o elección popular como el Presidente del Gobierno Regional de Arequipa.Los
funcionarios públicos tienen poder de decisión conferidos por Ley, con la finalidad
deconcretar los fines del interés social5.El Servidor Público“Servidor público” tiene en
nuestro ordenamiento legal identidad de significadocon la frase “empleado público”. El
Servidor Público no representa al estado el sino trabaja para élpero no expresa su voluntad;
el servidor se relaciona con la administración estatal mediantecontratación; el empleado o
servidor público es agente sin mando, que brinda al Estado sus datostécnicos o
profesionales para tareas o misiones de integración y facilitación de la de losfuncionarios
públicos. En definitiva un empleado no ejerce función pública y se halla en situaciónde
subordinación en relación a los funcionarios. Debiendo tenerse en cuenta que el término
deempleado público es idéntico en significado al de servidor público6.4 Baca Merino,
Roberto APUNTES SOBRE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO PÚBLICO EN EL
PERÚ. NATURALEZA DE SUFUNCIÓN Y FINALIDAD DE LA MISMA EN
RELACIÓN AL INTERÉS GENERAL5http://trabajadorjudicial.wordpress.com/los-
funcionarios-o-servidores-publicos-en-el-codigo-penal/6BACACORZO, Gustavo, Tratado
de Derecho Administrativo, Lima, Gaceta Jurídica, 1997, T. 1, p. 399
7. 7. 3.- DIFERENCIASComo hemos podido observar anterior mente en términos generales el
Funcionario realiza susfuncione en nombre del Estado y el Servidor realizar sus funciones
para el Estado.Funcionario Público a) Presta sus servicios o realiza el ejercicio de sus
funciones para el Estado o a nombre del Estado, que pueden participación en la formación o
ejecución de la voluntad estatal-, en cualquier nivel o jerarquía, en forma permanente,
transitoria o accidental, remunerada u honoraria, enderezada al cumplimiento de fines
públicos, sea cual fuere la forma o el procedimiento de designación del funcionario. b)
Forman parte de la estructura del estado, de su administración central y descentralizada, de
todas las instituciones de derecho público y/o privada. c) El servidor público suele
administrar recursos que son estatales y, por lo tanto, pertenecen a la sociedad. La
malversación de fondos y la corrupción son delitos graves que, cometidos por un servidor
público, atentan contra la riqueza de la comunidad.Servidor Público a) Presta sus servicios
para él Estado y no expresa su voluntad, presta sus servicios en las instituciones estatales
como hospitales, escuelas o fuerzas de seguridad. b) Brindan al Estado sus datos técnicos o
profesionales para tareas o misiones de integración y facilitación de la de los funcionarios
públicos. c) Según muchos autores los servidores no ejerce función pública y se halla en
situación de subordinación en relación a los funcionarios. d) Realiza actividades de Utilidad
social, son las encargadas de hacer llegar el servicio público a toda la comunidad. e) La
actuación de un servidor público está sujeta a diversos reglamentos y normativas. En esta
última instancia, la Constitución nacional impone las obligaciones de un servidor público. f)
En cuanto al régimen laboral del servidor público, estos trabajadores suelen contar con
mayores seguridades que los empleados privados, para conferirles independencia frente a
las autoridades de turno y para evitar que los mejores hombres se vayan al sector privado.
Respecto al primer punto, se impide que las nuevas autoridades despidan a los empleados
públicos y contraten a gente de su entorno. En cuanto al segundo aspecto, los servidores
públicos tienen la posibilidad de desarrollar carreras profesionales que, en las empresas
privadas, resultarían mucho más dificultosas de lograr.
8. 8. FUNCIONARIO PUBLICO SERVIDOR PUBLICO• Por el concepto, el funcionario •
Por el concepto, el servidor público público es un encargado especial tiene un vínculo
interno que hace transmitido en principio por la ley que su titular sólo concurra a la que
crea una relación externa que da formación de la función pública. al titular en carácter
representativo.• Con respecto a la duración del • Con respecto a la duración del empleo el
funcionario público son empleo el servidor público son de designados, aunque hay ciertas
carácter permanente excepciones en las que su función es de carácter permanente • Con
respecto al a retribución el• Con respecto a la retribución el servidor público es siempre
funcionario público pueden ser remunerado honoríficos • De acuerdo a la naturaleza de su•
De acuerdo a la naturaleza de su relación con el Estado, el servidor o relación con el
Estado, del empleado público es de Derecho funcionario es de Derecho público. privado.•
De acuerdo al poder que poseen, el • De acuerdo al poder que poseen, el funcionario
público tienen poder de servidor público no tienen poder de decisión y además de poder
ordenar; decisión y ni de orden, siendo menos pero esta noción no siempre se ejecutores da,
puesto que se puede confundir con autoridades y auxiliares, aunque los funcionarios son
autoridades y no todas las autoridades son funcionarios.• De acuerdo al origen, el
funcionario • De acuerdo al origen, el servidor público además de tener sus público tiene
sus facultades facultades especificada en sus especificada en sus propios propios
reglamentes, tienen reglamentes. facultades especificas den la constitución.
9. 9. 4.- CARACTERÍSTICAS DEL FUNCIONARIO O EMPLEADO PÚBLICO
OEMPLEADO PÚBLICOA pesar de las diferencias entre el funcionario y el empleado
público estas se asemejan en suscaracterísticas, es porque están íntimamente ligadas a la
Administración Pública. 1) La prestación de la actividad en un servicio público. 2) El
carácter permanente del cargo. 3) El carácter permanente del funcionario. 4) El
 Nombramiento por autoridad Pública. 5) El Ingreso voluntario en el servicio. 6) Sueldo 7)
La relación del vasallaje. 8) El Objeto intermedio del servicio. 9) El deber de la Finalidad.
10) El Origen legislativo del cargo.5.- CLASIFICACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS Y
EMPLEADOS PÚBLICOS5.1.- Desde el punto de vista de la Naturaleza de la relación de
servicio1.- Personal con Relación Unilateral sometida ala Derecho Público, personal
sometido al Derechodel Trabajo, bien de manera total o parcial, personal contratado de
Derecho Público y contratadode Derecho Civil.2.-Los Funcionarios Públicos se dividen
en:Funcionarios PolíticosFuncionarios HonorariosFuncionarios Profesionales o de
carreraFuncionarios de empleo, que a su vez se dividen en interinos y eventuales.5.2.-Desde
el Punto de Vista de la Permanencia en el Servicio
10. 10. Personal InamoviblePersonal Seudo – inamoviblePersonal Amovible5.3.- Desde el
Punto de Vista de las Normas de NombramientoPersonal con Nombramiento de
Derecho.Personal con nombramiento de orden ministerial.Personal con nombramiento
mediante formas inferiores o distintas, sobre todo si proceden deentes públicos menores de
cualquier esfera del ordenamiento.5.4.- Desde el Punto de Vista del Procedimiento
SelecciónPersonal seleccionado mediante oposición pura.Personal asumido mediante
concurso- oposición.Personal admitido mediante concurso.Personal admitido mediante
pruebas de aptitud.Personal asumido sin utilizar los procedimientos anteriores.5.5.- Desde
el Punto de Vista de la Formación preconstituida del PersonalPersonal al que se le ha
exigido título de enseñanza superior, bien general o especifico.Personal al que se le ha
exigido título de grado medio o inferior.Personal al que se le ha exigido título alguno.5.6.-
Desde el punto de Vista de la Formación Inmediata a la SelecciónPersonal asumido tras un
periodo en escuela especial o en centros de la propia administración.Personal admitido sin
pasar por la escuela especial centros administrativos.5.7.- Desde el punto de Vista de la
Constitución de la Relación al Servicio.Personal asumido directamente, con o sin prueba de
selección y que desempeña el puesto conplenitud de derechos y obligaciones a él
inherente.Personal asumido en periodo de Prácticas.Personal asumido en prácticas y,
además con un periodo de prueba.
11. 11. Personal Asumido sin periodo de Prácticas, pero sí de prueba.Personal Aspirante.
12. 12. LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL I. ANTECEDENTES1.
PROYECTO DE CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOSEl primer
intento para dotar una norma que regule el procedimiento administrativo, surge con
laexpedición de la RESOLUCIÓN SUOREMA del 14 de octubre de 1932, encargando al
doctor FELIPES. PORTOCARRERO, quien fue designado para la elaboración de un
proyecto de Código deProcedimientos Administrativos, para tal efecto debía reunir y
concordar las leyes, disposiciones yprocedimientos vigentes con los preceptos de la
Constitución que empezaría a regir al añosiguiente.Terminando su labor en julio de 1935,
mediante la presentación de un proyecto en el cual reuniótodos los procedimientos que
regían las funciones de la administración pública.El Proyecto estaba conformado por: Título
Preliminar con 4 artículos; dos Libros7, incorporados en19 Títulos y Cuatro Disposiciones
Finales.José Bartra Cavero dice: “es un trabajo bien concebido y adecuadamente
estructurado quesensiblemente no pudo lograr su conversión en Ley, pero sin embargo
previa actualización yconcordancia con el marco jurídico vigente pudo haber servido para
que el Perú contará desdehace mucho tiempo con un Código”8.En el respectivo proyecto,
se contemplaban los aspectos más importantes del procedimiento, talescomo la
competencia; la forma en que se resolverían los conflictos que pudieran generarse;
losrecursos administrativos de apelación, revisión, entre otros. Posteriormente se aprobó
elReglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, cuya vigencia se
inició en elmes de noviembre de 1967.7 Libro I: Elementos de la Administración Pública
con 91 artículos, distribuidos en 8 Títulos.Libro II: Regulación del Procedimiento
 Administrativo con 203 artículos8 BARTRA CAVERO, José, “Ley de Procedimiento
Administrativo General”, página 12, Editorial Huallaga, Lima2007.
13. 13. 2.- DECRETO LEY N° 11363Tratando de especificar y agrupar la normativa
administrativa, en el mes de mayo de 1950 sepromulga este dispositivo, teniendo una
peculiaridad, que solo en uno de los quince artículos serefiere al procedimiento
administrativo, disponiendo que en los procesos contenciosoadministrativo, así como en los
recursos de reconsideración y revisión, será exigible la firma delletrado.3.- PROYECTO
DE REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOSEn el año 1956
surge nuevamente el propósito de contar con un texto orgánico “que uniforme elrégimen de
tramitación de expedientes en las Oficinas Públicas a fin de evitar demorasinnecesarias que
redundan en perjuicio del público y entorpecen la buena marcha de laAdministración
Pública”9. El 17 de noviembre del mismo año se dicta una Resolución Suprema N°266
encomendando a una Comisión integrada por funcionarios del Estado para que formulen
unReglamento de Procedimientos Administrativos, que finalmente no se logró.4. –
NORMAS TRANSITORIASA propuesta de la anterior Comisión, se promulga el Decreto
Supremo N° 183 del 25 de enero de1957, en el cual se dictan algunas medidas de
aplicación, como se manifiesta en la parteConsiderativa, “mecanismos a los que deberán
ceñirse las Mesas de Partes para la tramitación delos expedientes, contenido de las
solicitudes y recursos, foliación, registro y numeración deexpedientes”10. En suma, no
constituyó mayor aporte para la regulación del procedimientoadministrativo.5.-
REGLAMENTO DE NORMAS GENERALES DE
PROCEDIMIENTOSADMINISTRATIVOSSe aprobó RNGPA El 11 de noviembre del año
1967, en circunstancias en que era Ministro deJusticia el Dr. Valentín Paniagua Corazao;
este reglamento resulto de la Constitución Política delEstado como del Código Procesal
Civil al Derecho Civil y por lo tanto era un instrumento deorganización, jerarquización y de
dinamización para toda la administración pública.119 BARTRA CAVERO, José, Op. Cit.,
página 13.10 SAGASTEGUIURTEAGA, Pedro, “El Proceso Contencioso-Administrativo”,
página 397, Gaceta Jurídica, Lima2000.11 MANUAL DE DERECHO
ADMINISTRAVITO; CERVANTES ANAYA, Dante A.; pagina introductoria.
14. 14. 6.- LEY DE NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOSEL RNGPA de 11 de noviembre del año 1967, fue derogado por el
Decreto Ley 26111, del 28 dediciembre de 1992, sin embargo la modificación más
importante fue la prevista en el segundopárrafo del artículo 110, el sentido de que la
administración tenía una facultad para declarar lanulidad de las resoluciones administrativas
de un máximo de 6 meses de prescripción, contados apartir de la fecha que haya quedado
consentidas, así mismo se le cambió el nombre de reglamentoa Ley de Normas Generales
de Procedimientos Administrativos.7.- LEY DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
Nº 25035Posteriormente y con las disposiciones pertinentes de la Ley 25035 de
SimplificaciónAdministrativa se dictó el D.S. 02-94-JUS, aprobado el TUO de dicha Ley,
con 114 artículos y dosdisposiciones complementarias8.- LEY DE FOMENTO A LA
INVERSIÓN PRIVADATrajo consigo procedimientos de aprobación automática y de
calificación previo silencioadministrativo negativo. En este sentido la nueva Ley ha
consolidado las bondades de dichadisposiciones y por lo tanto han quedado también
simultáneamente derogadas, conforme a loprevisto en la SEXTA DISPOSICION
COMPLEMENTARIA Y FINAL DE LA LEY 27444.9.- LEY DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS Nº 27444Observa novedosamente en el ámbito de aplicación mas
extenso de nuestra nueva ley 27444 ,existe una ampliación de facultades para lo fedatarios,
fuente de derecho Administrativo que tieneel carácter de vinculante, 16 principios
procedimentales, un concepto de acto administrativo, asícomo procedimientos especiales
para sancionar la conducta inapropiada, tanto deadministradores, como de administrados, es
 decir, se trata de un ordenamiento que va más allá denuestro parecer, del contenido
limitante de la Constitución Política de 1993.
15. 15. II. MARCO LEGALLa Ley de Procedimientos Administrativos esta creada por los
legisladores que en su afán demejorarla y adaptarla a las necesidades de nuestra sociedad la
a creado en base al estudio de lasnormas antiguas12 hasta llegar a nuestra norma vigente la
Ley 2744 la que nos refiere que seaplicara dicha norma a todas las entidades de
Administración Pública13, asi como nos damecanismos para la mejor organización ; a la
vez que indica a los individuos los recursos quepueden emplear para la defensa de sus
derechos frente a las actuaciones de la AdministraciónPública. Que se encuentra asimismo
en concordancia de:1.- LA LEY ORGÁNICA DEL PODER EJECUTIVO2.- LEY DE LA
ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO3.- REGLAMENTO DE LEY DE LA
ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO4.- LEY DEL FONDO DE
FINANCIAMIENTO DE LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO5.- LEY
DELMARCO DE ORGANISMOS REGULADORES12 1.PROYECTO DE CÓDIGO DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS; 2.- DECRETO LEY N° 11363;
3.PROYECTO DE REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVO; 4.
NORMAS TRANSITORIAS;5.REGLAMENTO DE NORMAS GENERALES DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS; 6. LEY DE NORMASGENERALES DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS; 7.LEY DE SIMPLIFICACIÓN
ADMINISTRATIVA Nº25035; 8. LEY DE FOMENTO A LA INVERSIÓN PRIVADA13
Artículo I.- Ámbito de aplicación de la leyLa presente Ley será de aplicación para todas las
entidades de laAdministración Pública.Para los fines de la presente Ley, se entenderá por
“entidad” o “entidades” dela Administración Pública:1. El Poder Ejecutivo, incluyendo
Ministerios y Organismos PúblicosDescentralizados;2. El Poder Legislativo;3. El Poder
Judicial;4. Los Gobiernos Regionales;5. Los Gobiernos Locales;6. Los Organismos a los
que la Constitución Política del Perú y las leyesconfieren autonomía.7. Las demás entidades
y organismos, proyectos y programas del Estado,cuyas actividades se realizan en virtud de
potestades administrativas y, por tanto seconsideran sujetas a las normas comunes de
derecho público, salvo mandato expresode ley que las refiera a otro régimen; y8. Las
personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan serviciospúblicos o ejercen función
administrativa, en virtud de concesión, delegación oautorización del Estado, conforme a la
normativa de la materia.
16. 16. 6.- LEY DEL MARCO DE DESCENTRALIZACIÓN7.- LEY DEL MARCO DE LA
MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL ESTADO8.- REGLAMENTO DE LA LEY
DEL MARCO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL ESTADO9.- LEY DE
BASES DE LA DESCENTRALIZACIÓN10.- LEY ORGÁNICA DE LAS
MUNICIPALIDADES III. FUNDAMENTOS DE LA LEY 27444El once de Octubre del
año 2001 ha entrado en plena vigencia la Ley 27444, Ley de ProcedimientoAdministrativo
General, norma destinada a introducir significativas modificaciones a como se
hanarticulado hasta hoy las relaciones entre las diversas instancias de las Administraciones
Públicasde nuestro país y quienes asumen el siempre difícil rol de administrados.La
importancia de esta radica en que fija la organización y determina la competencia de
lasautoridades administrativas, a la vez que indica a los individuos los recursos que
puedenemplear para la defensa de sus derechos frente a las actuaciones de la
Administración Pública.Asimismo sin la administración, se carecería del camino indicado
para manifestar su voluntadfrente al requerimiento del administrado para que se le
reconozca o declare un derecho. Sin elquedaría el administrado sujeto a la arbitrariedad de
las entidades públicas.Juan Francisco Linares manifiesta que tratándose de los fundamentos
del procedimientoadministrativo, se distinguen en dos tipos:14 1.- Fundamento Regular:
otorgado por el ordenamiento jurídico, se trata aquí de una coordinada aplicación de normas
fundamentes, por normas fundadas, y que constituye aspiración básica del Estado de
 Derecho. Consiste en actos estatales regulares, como la Constitución, la ley, el reglamento,
las ordenanzas; y en actos estatales individuales, como la sentencia, el acto administrativo o
el negocio jurídico. 2.- Fundamento Irregular: conformado por las normas fundamentes,
suministra al acto estatal irregular.Concluimos con que todos nuestros actos son realizados
dentro del aparato estatal, nosencontramos inmersos en el aparato estatal, día a día
realizamos actuaciones que tienen que vercon la entidades del Estado, con la
Administración Pública (la emisión de una simple papeleta ya14 LINARES, Juan
Francisco, “Derecho Administrativo”, página 553, Editorial ASTREA II Reimpresión,
2007.
17. 17. implica un acto administrativo pasivo de ejecución). Esta es la razón por la que se
fundamenta elderecho administrativo el desentrañar, el sistematizar, el ordenar todo los
referentes al derechoque regula la Administración Pública para hacer más sencilla la
comprensión de todo lo quesucede en el País. ¿ CUÁL ES EL SENTIDO DE ESTA LEY Y
CUÁLES SON LOS CAMBIOS CUALITATIVAMENTE MAS SIGNIFICATIVOS
INTRODUCIDOS POR ESTA NOVÍSIMA NORMA?Hablar de Administración pública
no es hacer referencia a un tema nuevo en el Perú, más bien esel resultado de la
consolidación de una institucionalidad dentro de la cual la AdministraciónPública y su
quehacer cotidiano fuesen elementos destinados a asegurar una mayor estabilidadpolítica y
respeto a preceptos constitucionales y valores democráticos. Es más, y
auncircunscribiéndonos al plano estrictamente jurídico, las constataciones que podemos
efectuar enel caso peruano distan mucho de ser las más favorables.Podríamos decir: 1.-
Tanto los administrados como quienes se desempeñan como funcionarios o servidores
públicos, salvo honrosas excepciones, demuestran con su accionar desconocer no solamente
algunas de las instituciones centrales del Procedimiento Administrativo, sino incluso del
Derecho Administrativo General. De ese clima de desconocimiento (o por lo menos, de
poca familiaridad) tampoco se han escapado aquellas instancias encargadas de desempeñar
tareas legisferantes. Prueba patente de ello es la situación de irracionalidad normativa que
llegó a imperar en esta materia. Así es pues como, ello es la situación de irracionalidad
normativa que llegó a imperar en esta materia. 2.- En el Perú convivían normas que muchas
veces contenían disposiciones contradictorias entre si, y que en varias ocasiones todas ellas
se proponían regular las mismas circunstancias. Si a lo expuesto le añadimos una referencia
a nuestra experiencia nacional reciente, en la cual la actuación de buena parte de las
diversas reparticiones estatales anduvo muy alejada del respeto a preceptos constitucionales
y valores democráticos, fácilmente podremos comprobar como en el Perú, y sobre todo en
los últimos años, primó la percepción de encontrarnos ante un escenario de difícil acceso y
prácticamente nula tutela de las pretensiones de los administrados por la Administración,
afirmación que no puede hacerse ni escucharse a la ligera, pues pocas situaciones como la
que acabamos de describir ponen en entredicho la
18. 18. credibilidad de cualquier Estado de Derecho que se precie de serlo. No es pues, como
decíanalgunos de los que en su momento fungieron de mentores de la Ley de
SimplificaciónAdministrativa, la necesidad de adecuar la actuación de nuestra
administración pública a lanueva dinámica estatal y a los requerimientos de una economía
de mercado en un mundoglobalizado la única (o por lo menos, la principal) justificación de
una modificación altratamiento dado al procedimiento administrativo en nuestro país, sino
que más bien en elfondo dicho cambio debiera estar inspirado en una finalidad
esencialmente democratizadoraa la cual nunca conviene perder de vista.ANÁLISIS DE
FUNDAMENTOS Y RASGOS CENTRALES DE LA LEY 27444La novísima Ley de
Procedimiento Administrativo General está muy lejos de ser una excepcióna la aseveración
que acabamos de efectuar. Todo lo contrario: en realidad, no puedeentenderse ya no
solamente la dación de la ley 27444, sino también su especial configuraciónúnicamente si
se toma en cuenta la amplia gama de problemas y situaciones a las cuales seintenta
 enfrentar. Téngase esto presente entonces para la mejor comprensión de los rasgosque de
inmediato vamos a reseñar.Un primer rasgo a tomar en cuenta: la vocación didáctica y
pedagógica de la Ley 27444.Así pues, si se ha constatado la poca familiaridad existente con
las instituciones delprocedimiento y el Derecho Administrativo, fácilmente puede
explicarse el tenor que aquídenominaremos didáctico y pedagógico de la Ley 27444. Es
más, bien puede decirse que enocasiones esta norma tiene una redacción bastante más
próxima a la de un manual deDerecho Administrativo, ya que su innegable preocupación
por proporcionar a laAdministración y a los administrados múltiples elementos e insumos
destinados a facilitar unacabal interpretación de sus preceptos le ha hecho recoger una
explicación detallada sobre unaserie de temas, además de consignar una larga lista de
conceptos que en la mayoría de lasnormas existentes en el Derecho Comparado no están
recogidos expresamente, pues se danpor conocidos y presupuestos.Son muchos los
ejemplos que incluye la Ley 27444 sobre aquello que acabamos de reseñar. Asípues en la
línea de brindar mayores instrumentos para la interpretación de los preceptos de la
19. 19. ley en comento, y a la vez buscando facilitar insumos para la elaboración de nuevas
normas o la resolución de situaciones no previstas, en el Título Preliminar de la nueva Ley
de Procedimiento Administrativo General encontramos una detallada plasmación de
principios (artículo IV) y fuentes de dicho procedimiento (artículo V) y como si ello no
fuese suficiente, se consignan precisiones adicionales sobre precedentes administrativos
(artículo VI) y disposiciones generales (artículo VII) así como apreciaciones acerca de que
es lo que se puede hacer si las fuentes aquí acogidas no nos otorgasen certeza ni seguridad
jurídica posible para encontrar respuestas vinculantes, objetivas, predecibles y eficaces a los
problemas que pudieran presentarse.15 Finalmente, el cuadro interpretativo proporcionado
por el Título Preliminar de la Ley 27444 se completa con prescripciones en rigor poco
frecuentes en el Derecho Comparado sobre el ámbito de aplicación de la presente Ley, su
contenido y su finalidad, tema que nosotros ya hemos desarrollado anteriormente con
detalle.16 Sin embargo, esta lógica didáctico-pedagógica no se agota en el Título Preliminar
de la ley que venimos analizando. La Ley 27444 pasa de inmediato a efectuar un desarrollo
dogmáticamente muy exhaustivo en el ámbito de los actos administrativos. Si recordamos
el tratamiento dado a este tema en el ya derogado Decreto Supremo 02-94-JUS, veremos
que allí no hay tratamiento completo y sistemático sobre el particular. En cambio, la Ley
del Procedimiento Administrativo General dedica todo su primer título a determinar los
caracteres básicos, forma de elaboración, requisitos de validez y eficacia, y causales de
nulidad de los actos administrativos. Todo esto trabajado con gran detenimiento, ya que,
por ejemplo, y a diferencia de lo que ocurre en otros países (el caso argentino
paradigmático al respecto) se consigna en la nueva ley peruana un concepto de acto
administrativo acorde15 Se busca así responder al acuciante problema existente hoy en
nuestro país, en donde en los últimos añosse ha dado una pluralidad de centros productores
de disposiciones administrativas, algunos de los cuales enocasiones buscan superponer sus
atribuciones sobre las de otros, con todo lo que ello significa, origina ogenera (artículo VIII
del Título Preliminar).16 Nuestra opinión al respecto está consignada en el trabajo
"Principios, ámbito subjetivo de aplicación yfuentes del Procedimiento Administrativo: en
busca de la racionalidad perdida y una protección deadministrado hoy casi inexistente",
nuestra contribución al colectivo "Comentarios a la Ley del ProcedimientoAdministrativo
General". Lima, ARA editores, Julio 2001. Una versión revisada de este texto ha sido
incluidaen Revista Jurídica del Perú. Trujillo, Normas Legales, Año LI N° 26, Setiembre
2001. P. IX y ss.
20. 20. con las definiciones más usualmente empleadas por la doctrina administrativa
comparada17, y además, enseguida se distingue a los actos administrativos de otras formas
de actuación de la Administración Pública en nuestro país, como son a saber los actos de la
administración y los hechos administrativos. IV. CONTENIDOLa ley del 27444 o ley del
 procedimiento administrativo general va ha encargarse de regular lafunción administrativa
del estado, pero también los procedimientos especiales teniendo en cuentala singularidad de
la materia respetando en todo momento los principios ,derechos y deberes delos
administrados; entonces, esto hace referencia a que las instituciones reguladas por la ley
sonlos poderes del estado, los ministerio y demás organismos públicos, los gobiernos
locales yregionales, los organismos constitucionales autónomos como el consejo nacional
de lamagistratura, el jurado nacional de elecciones, el tribunal constitucional, el ministerio
público y ladefensoría del pueblo, los cuales se van a encargar de distintas funciones, pero
también estamoshablando de toda entidad, organismo y persona jurídica sujeta al régimen
del derecho privado.El desarrollo del procedimiento administrativo tendrá que desarrollarse
respetando siempre elprincipio de la legalidad, es decir que tenga que actuarse únicamente
en base a la competenciaseñalada por la ley, de esta forma llevar a cabo un debido
procedimiento en el que se puedaofrecer, producir y actuar pruebas que sustenten los
argumentos teniendo la autoridadadministrativa que resolver con imparcialidad, es decir,
sin hacer ningún tipo de actodiscriminatorio. Para ello será necesario que se lleve a cabo un
trámite sencillo donde se exijaúnicamente los requisitos esenciales y no aquellos que
implique una demora y complicación en lasdecisiones, las mismas que se plasmaran en
resoluciones que podrán ser objeto de los recursos deimpugnación hasta agotar la vía
administrativa y pasar luego a la vía judicial.17 Palabras más, palabras menos, la definición
acogida en el artículo 1.1 de la Ley 27444, la ya clásicaacepción planteada por Zanobini,
noción que en líneas generales consideramos correcta, aún cuandoconfesamos que nos
hubiese gustado más un planteamiento en la línea de la Ley Alemana de
ProcedimientoAdministrativo, el Provvedimento italiano o la decisión executaire (decisión
ejecutiva) francesa. Estaspropuestas insisten, al igual que lo esboza Ramón Parada en
España, en dos aspectos suficientementeexplicitados en el caso peruano: en primer lugar,
que en estas situaciones la Administración Pública (u otropoder público) actúa en el
ejercicio de potestades, de su función administrativa; en segundo término, no hayacto
administrativo que debe quedar fuera del control de la jurisdicción contencioso-
administrativa, tema quedebería explicitarse debidamente.
21. 21. Como se mencionó con anterioridad deberá respetarse en forma estricta los principios
que rigenel procedimiento administrativo, pero también los derechos (como ser tratado con
respeto yconsideración, acceso a la información, controlar y supervisar los servicios
públicos…) y deberes(como abstenerse a declarar hechos falsos, afectar el principio de la
conducta procedimental,corroborar la veracidad de los documentos ofrecidos) de los
administrados (deben contar concapacidad jurídica), que vienen a ser las personas que
tengan legítimo interés en las decisionesque se van a adoptar o en todo caso si no tienen
legítimo interés, se van a ver afectados por lasdecisiones que podada tomarse; pero esto no
solo se limita a los administrado sino también a laforma de actuar de la autoridad
administrativa.La ley regula también los plazos del procedimiento administrativo (que
obligan por igual a laautoridad administrativa y a los administrados, siendo computados a
partir del día hábil siguientedel que se realice la notificación siendo estos improrrogables
teniendo un máximo de 30 dias) y lasrelaciones de colaboración por parte de los
administrados a la autoridad administrativa y también,en forma supletoria los aspectos no
previstos. Esta situación se origina debido a que el régimenadministrativo de toda entidad
es diferente al régimen administrativo de otras entidades.Aun así será necesario que estas
cuenten con una organización adecuada (normas como el TextoÚnico de Procedimiento
Administrativo, Cuadro Analítico Personal, Presupuesto AnalíticoPersonal, Diagramas y
organigramas Institucionales, Reglamento de Organización y Funciones,Manual de
Organización y Funciones…), también el procedimiento administrativo (la instrucción yla
ejecución de la resolución que materializa la decisión de la autoridad administrativa,
losrecursos administrativos…) y los recursos que vendrían a ser las personas que trabajan
 en estasinstituciones. V. OBJETIVOS Y FINALIDADEstablecer un régimen jurídico
aplicable a la administración púbica, porque se debe cumplir contener una organización
adecuada con un sistema de información gerencial que implica hablar de laexistencia de
normas de carácter sustantivo y adjetivo.
22. 22. Este debe estar sujeto al ordenamiento constitucional y jurídico pesto que hablamos del
marconormativo en el cual debe desarrollarse la administración pública ya que esta no
podríadesarrollarse contraviniendo la ley, el orden público (conjunto de normas que van a
regular laexistencia, organización y existencia del estado además de conllevar a una
convivencia social conarmonía, paz y tranquilidad) o las buenas costumbres (conjunto de
normas concordantes con eltérmino medio de moralidad social) para proteger el interés
general de los administrados, es decirque las decisiones adoptadas por la autoridad
administrativa se realicen utilizando el criteriodiscrecional, pensando siempre en privilegia
los intereses de la sociedad y no los intereses propios;las decisiones adoptadas se plasman
en resoluciones frente a las que cabe aplicar los recursos deimpugnación cuando no se esté
conforme con la decisión adoptada.El objetivo esencial de la ley es el interés público, que
implica satisfacer necesidades de losadministrados (aquellas que quedan fuera del alcance
del sector privado, las que escapan a lacompetencia de los particulares, las que no generan
utilidades y las que requieren de la prestaciónde servicios públicos para ser satisfechas). VI.
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOSe hallan inmersos en el
Título Preliminar de la Ley que venimos analizando, en el Artículo Vsiendo 16 incisos, y
Principios, los que se desarrollan.Como versa la ley:Artículo IV.- Principios del
procedimiento administrativo 181. El procedimiento administrativo se sustenta
fundamentalmente en los siguientes principios, sinperjuicio de la vigencia de otros
principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad.- Las
autoridades administrativas deben actuar con respeto a laConstitución, la ley y al derecho,
dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo conlos fines para los que les
fueron conferidas.1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de
todos los derechos ygarantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que
comprende el derecho a18 Debidamente consultados de la fuente más actualizada, la página
oficial de la
PCM:http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/sgp/2005/Ley_27444_Procedimiento_Admi
nistrativo.pdf
23. 23. exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada
yfundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por
losprincipios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil
es aplicablesólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.1.3. Principio de
impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio elprocedimiento y
ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para
elesclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. 1.4. Principio de razonabilidad.-
Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creenobligaciones, califiquen
infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a losadministrados, deben
adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo ladebida proporción
entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de querespondan a lo
estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.1.5. Principio de imparcialidad.-
Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase dediscriminación entre los
administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente alprocedimiento,
resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general. 1.6.
Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en
formafavorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de
modo que susderechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales
que puedan sersubsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte
 derechos de terceros oel interés público.1.7 Principio de presunción de veracidad.- En la
tramitación del procedimiento administrativo, sepresume que los documentos y
declaraciones formulados por los administrados en la formaprescrita por esta Ley,
responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunciónadmite prueba en
contrario. 1.8 Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los
administrados, susrepresentantes o abogados y, en general, todos los partícipes del
procedimiento, realizan susrespectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo,
la colaboración y la buena fe.Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede
interpretarse de modo tal queampare alguna conducta contra la buena fe procesal.1.9.
Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su
actuaciónde tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando
actuacionesprocesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros
formalismos, a fin de alcanzaruna decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las
autoridades del respeto al debidoprocedimiento o vulnere el ordenamiento.1.10. Principio
de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecerel
cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya
24. 24. realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión
final, nodisminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los
administrados. En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto
que se privilegie sobrelas formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo
aplicable y su validez será unagarantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la
aplicación de este principio.1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la
autoridad administrativa competentedeberá verificar plenamente los hechos que sirven de
motivo a sus decisiones, para lo cual deberáadoptar todas las medidas probatorias
necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sidopropuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas.En el caso de procedimientos trilaterales
la autoridad administrativa estará facultada a verificarpor todos los medios disponibles la
verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sinque ello signifique una
sustitución del deber probatorio que corresponde a éstas. Sin embargo, laautoridad
administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamientopudiera
involucrar también al interés público. 1.12. Principio de participación.- Las entidades deben
brindar las condiciones necesarias a todoslos administrados para acceder a la información
que administren, sin expresión de causa, salvoaquellas que afectan la intimidad personal,
las vinculadas a la seguridad nacional o las queexpresamente sean excluidas por ley; y
extender las posibilidades de participación de losadministrados y de sus representantes, en
aquellas decisiones públicas que les puedan afectar,mediante cualquier sistema que permita
la difusión, el servicio de acceso a la información y lapresentación de opinión. 1.13.
Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por laautoridad administrativa deberán
ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria;es decir, los requisitos
exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persiguecumplir. 1.14.
Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer requisitossimilares
para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales noserán
convertidos en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios
objetivosdebidamente sustentados. 1.15. Principio de predictibilidad.- La autoridad
administrativa deberá brindar a los administradoso sus representantes información veraz,
completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal quea su inicio, el administrado pueda
tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultadofinal que se obtendrá. 1.16.
Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los
procedimientosadministrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior;
reservándose laautoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la
 información presentada, elcumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las
sanciones pertinentes en caso que lainformación presentada no sea veraz.
25. 25. 2. Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo para resolver las
cuestionesque puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento, como
parámetros para lageneración de otras disposiciones administrativas de carácter general, y
para suplir los vacíos en elordenamiento administrativo.La relación de principios
anteriormente enunciados no tiene carácter taxativoCOMENTARIOPara todo ordenamiento
jurídico, la existencia de principios jurídicos entraña la aparición de unospostulados
medulares y rectores emanados lógicamente de su propia esencia, con el objetivo deservir
de guías para toda acción administrativa. Tienen dos características inherentes que les
soninmodificables: a) preeminencia sobre el resto del ordenamiento jurídico al cual se
refiere; y, b)poseer un dinamismo potencial, sobre la base de las cualidades de elasticidad,
expansión yproyección, que le hacen aplicable a cualquier realidad presente o futura para la
cual el legisladorno ha previsto una regla expresa a la que sea necesario dar un sentido
afirmativo.No por pertenecer el procedimiento administrativo a la familia de los procesos
jurídicos, leresultan de aplicación todos los principios del Derecho procesal o del proceso
judicial. Sindesconocer la existencia de instituciones comunes a todos los procesos, los
principiosadministrativos responden con mucha más propiedad al criterio de adecuación a
la materia degestión pública e incluso, en algunos casos, excluyen a principios aplicables a
los procesosjudiciales, atendiendo a la naturaleza y objetivos del procedimiento
administrativo.Los principios del procedimiento administrativo son los elementos que el
legislador haconsiderado básicos para encausar, controlar y limitar la actuación de la
Administración y de losadministrados en todo procedimiento. Controlan la liberalidad o
discrecionalidad de laadministración en la interpretación de las normas existentes, en la
integración jurídica pararesolver aquello no regulado, así como para desarrollar las normas
administrativascomplementarias. Los 16 principios consagrados por la Ley no tienen una
idéntica manera devincularse al fenómeno administrativo. Para ello, cabe distinguir los
principios fundamentales osustanciales de los principios institucionales.Como bien señala la
Gaceta Jurídica19 podemos incluso agrupar los Principios precedentes:Los principios
fundamentales o sustanciales son aquellos que derivan de las bases esenciales delsistema
jurídico, tanto de fuente constitucional como supranacional, y que vinculan directamentea
los sujetos del procedimiento. En verdad, no los origina el legislador de esta norma, y de
hecho,existen y vinculan a la Administración, aun si no estuvieran en este Título
Preliminar, sino que seha considerado pedagógico incluirlos para que ningún funcionario o
servidor puedan considerarse19 Ley del Procedimiento Administrativo General:
Comentarios de la Gaceta Jurídica; p.24-27
26. 26. al margen de tales mandatos constituyentes. Podemos identificar como tales a los
principios deLegalidad, Debido Procedimiento, Razonabilidad, Conducta Procedimental y
Participación.La falta de mención en este Titulo Preliminar de otras pautas medulares que
también puedanvincular a la Administración desde el plano constitucional no significa que
no tengan tal mérito,sino que el legislador ha considerado que no poseen la calidad de
principios, sino sólo depreceptos vinculantes, y serán operativas conforme al artículo VI,
2.1. del Título Preliminar.Por otro lado, tenemos aquellos principios institucionales, que sí
pertenecen a la naturalezainherente al ámbito administrativo por explicitar el contenido de
los actos y procedimientosadministrativos. Para apreciar su alcance, la doctrina aconseja
diferenciar entre aquellos principiosde la actividad administrativa, de los principios del
procedimiento administrativo strictu sensu. Porlos primeros, tenemos aquellos que
constituyen pautas medulares que proyectan su acción sobretodas las actuaciones públicas,
y que son: los principios de Impulso De Oficio, Imparcialidad,Uniformidad y
Predictibilidad. A su vez, los principios del procedimiento strictu sensu son: los
deInformalismo, Presunción De Veracidad, Celeridad, Eficacia, Verdad Material,
 Simplicidad, yPrivilegio de controles posteriores.Cada principio contiene una definición
precisa que le da un contenido específico y bien delimitado,de suerte que ninguno puede ser
interpretado en sentido contrario a los propósitos benéficos quepersigue su aplicación al
procedimiento administrativo. Debemos tener presente que, muchasveces, en la práctica se
suelen encubrir bajo la forma de aplicación de principios, verdaderosdespropósitos
derivados de la cultura burocrática.Finalmente dejamos constancia que la vinculación de las
autoridades administrativas con estosprincipios es directa, sin necesidad de regulación
adicional, reglamentación, orden superior, ocualquier acción jurídica intermedia o
particularización al caso que se encuentre en trámite.Constituyen verdaderos deberes (el art.
75.2) por ser operativos directamente, para losprocedimientos comunes especiales. VII.
FUENTESAl igual que en el punto anterior, sobre los Principios, comenzaremos citando la
Ley:Artículo V.- Fuentes del procedimiento administrativo 1. El ordenamiento jurídico
administrativo integra un sistema orgánico que tiene autonomíarespecto de otras ramas del
Derecho.2. Son fuentes del procedimiento administrativo:2.1. Las disposiciones
constitucionales.
27. 27. 2.2. Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico
Nacional.2.3. Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.2.4. Los Decretos
Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado. 2.5. Los demás
reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades, asícomo los
de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos.2.6. Las demás
normas subordinadas a los reglamentos anteriores. 2.7. La jurisprudencia proveniente de las
autoridades jurisdiccionales que interpreten lasposiciones administrativas. 2.8. Las
resoluciones emitidas por la Administración a través de sustribunales o consejos regidos por
leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos dealcance general y debidamente
publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo,agotan la vía administrativa
y no pueden ser anuladas en esa sede.2.9. Los pronunciamientos vinculantes de aquellas
entidades facultadas expresamente paraabsolver consultas sobre la interpretación de normas
administrativas que apliquen en su labor,debidamente difundidas.2.10. Los principios
generales del derecho administrativo. 3. Las fuentes señaladas en los numerales 2.7, 2.8, 2.9
y 2.10 sirven para interpretar y delimitar elcampo de aplicación del ordenamiento positivo
al cual se refieren.COMENTARIOEl maestro Norberto Bobbio, citado en el Manual de
Dante A. Cervantes20, señala que las fuentesdel derecho son aquellos hechos o aquellos
actos de los cuales el ordenamiento jurídico hacedepender la producción de normas
jurídicas.Como fuente del Procedimiento Administrativo de observancia obligatoria y con
carácter devinculante, se ha establecido tanto la jurisprudencia de autoridades judiciales
como lasresoluciones administrativas de órganos autónomos como Tribunales y Consejos
(CONSUCODE,Tribunal de Aduanas y Fiscal, etc.) el profesor Bacacorzo, citado también
en el voluminoso y muyútil Manual de Cervantes21 señala que son fuentes formales
jurisprudenciales: 1. La jurisprudenciaadministrativa, que es casi obligatoria, en razón de la
presencia legítima de la analogía; 2. Lajurisprudencia judicial; 3. La jurisprudencia
constitucional, que la produce exclusivamente elTribunal Constitucional.20 CERVANTES
ANAYA, Dante A.: Manual de Derecho Administrativo, p.40621 Ibid.
28. 28. Garantizan, entonces, al Derecho Administrativo su autonomía. La autoridad
administrativa seinforma de las fuentes que se aplicarán al caso concreto y establecer el
orden de aplicabilidad delas normas y preeminencias entre ellas.
29. 29. Conclusiones I. El Estado al ser un ente organizado necesita de personas que estén a su
servicio para poder administrar y cumplir con sus objetivos como los fines del estado;
donde el funcionario y el servidor o empleado público son indispensables para la función
pública. Fuera de las diferencia entre funcionario y servidor; su función es ayudar a tener
una correcta administración del Estado, la obtención de mayores niveles de eficiencia del
aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y
 optimizando el uso de los recursos públicos. Si el servicio al Estado es profundamente
honorable es ante todo porque hace participar en las responsabilidades más elevadas que
pueda haber, las del poder público, a quienes pertenecen al Estado, pero también porque a
través del Estado se sirve de forma directa y desinteresada a la colectividad humana y
nacional. II. GERSONNNNNNN III. Grandes cambios han surgido a través de la evolución
del derecho administrativo, en sus inicios se incidió más en el tema de la competencia; la
forma en que se resolverían los conflictos que pudieran generarse, es así como se comienza
con el primer intento para normar el derecho administrativo, así se van modificando y cada
vez más adecuando a la realidad y llegamos hasta nuestra nueva ley 27444 , existe una
ampliación de facultades para los fedatarios, fuente de derecho Administrativo que tiene el
carácter de vinculante, 16 principios procedimentales, un concepto de acto administrativo,
así como procedimientos especiales para sancionar la conducta inapropiada, tanto de
administradores, como de administrados, es decir, se trata de un ordenamiento que va más
allá de nuestro parecer, del contenido limitante de la Constitución Política de 1993. IV. La
ley del procedimiento administrativo general contiene un conjunto de normas sustantivas y
adjetivas, que van a servir de directrices para que se lleve a cabo un correcto procedimiento
administrativo respetando las garantías para los administrados y posibilitando que accionen
de distintas maneras para que se les ratifique o reconozca el derecho que pretenden; pero
también prevé los deberes y la responsabilidad que estos podrán asumir el procedimiento.
Pero no solo eso, sino que
30. 30. también regula las cuestiones que podrían presentarse teniendo en cuenta que el derecho
admirativo cuenta con una gran cantidad de instituciones y por ende una gran variedad de
procedimientos diversos.V. Los principios generales del procedimiento administrativo
consagrados en el Proyecto tienen por objeto acentuar el carácter servicial de la
Administración Pública a favor de los ciudadanos, que son los destinatarios beneficiarios de
la actividad administrativa, lo que se manifiesta en las obligaciones y deberes que se le
impone a las autoridades en la tramitación de los procedimientos, pero el Proyecto no obvia
el equilibrio que debe existir en estas actuaciones y así como consagra los derechos de los
administrados, establece así mismo el principio de conducta procedimental que obliga a los
administrados a colaborar y comprometerse lealmente con su Administración.VI. Respecto
a las FUENTES, cabe resaltar su carácter expansivo de la disposición, pues la presente
disposición fue establecida con el claro propósito de convertirse en la declaración de
principio del derecho administrativo acerca de su autonomía, con respecto a otras ramas del
derecho. Conforme a ella, el derecho administrativo proclama su autonomía técnica, de
contenido y de fuentes, que es el tema sobre el cual versa el artículo, con el cual se va a
relegar lo más posible la utilización de normas de otros ordenamientos vía analogía.
31. 31. Bibliografía Ley de Procedimiento Administrativo General Ley N°27444 Constitución
Política del Estado 1993 Código Penal 1991 Edgardo Alberto DONNA, “El concepto
dogmático del funcionario público en el Código penal peruano”, en Revista Peruana de
Ciencias Penales, Año VII-VIII, N° 11, Lima, 2002, p. 268. BACACORZO, Gustavo,
Tratado de Derecho Administrativo, Lima, Gaceta Jurídica, 1997, T. 1, p. 399
CERVANTES ANAYA, Dante A. : Manual de Derecho Administrativo. Editorial Rodhas.
3ra Edición, 2003 MORÓN URBINA, Juan Carlos: Ley del Procedimiento Administrativo
General, comentarios. Gaceta Jurídica. 2da Edición, 2003. Ejecutoria Suprema, Exp Nro.
1888-1994 del 23 de septiembre de 1997; Lima ROJAS VARGAS, Fidel, Jurisprudencia
Penal T I, Gaceta Jurídica 1999, p. 625. Baca Merino, Roberto APUNTES SOBRE LA
CONDICIÓN DE FUNCIONARIO PÚBLICO EN EL PERÚ. NATURALEZA DE SU
FUNCIÓN Y FINALIDAD DE LA MISMA EN RELACIÓN AL INTERÉS GENERAL
IPEDEHP 2010 “Rol de los Funcionarios Públicos”
UPChttp://www.upc.edu.pe/0/modulos/TIE/TIE_DetallarProducto.aspx?CAT=329&PRO=
4 34 http://trabajadorjudicial.wordpress.com/los-funcionarios-o-servidores-publicos-en-el-
 codigo-penal/
http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/sgp/2005/proyecto_ley_empleo_publico/PyLey
Func-PubyEmpConf.pdf http://www.gerencie.com/el-servidor-publico.html
Recomendado

DIFERENCIAS ENTRE FUNCIONARIOS, EMPLEADOS DE CONFIANZA

Y SERVIDORES
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Lunes, 13 de Diciembre de 2010 09:16

A fin de usar la terminología correcta y colaborar con una mejor difusión de información y entendimiento de las
algunas reglas del Estado, transcribimos el Artículo 4º de la Ley Marco del Empleo Público, donde se define
qué es un funcionario, un empleado de confianza y un servidor público. Asimismo, ponemos a disposición
un documento que resume las diferencias entre tales clasificaciones de trabajador, sus formas de ingreso a la
administración pública y las formas de salida (y los derechos que tienen según el tipo de salida).
Existe cierta confusión al momento de informar a la ciudadanía sobre cuestiones relacionadas al Estado. De
hecho, el gran número de normas que establecen las reglas de juego de los diversos sistemas administrativos
no ayudan o no permiten tener siempre todas las reglas claras y a simple vista. Ello puede conducirnos a
informar de manera equivocada, y a errores en la gestión también, por supuesto. Por ejemplo, sólo en el
Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos (existen 11 de estos sistemas que son
transversales a toda la administración pública) existen más de 540 leyes que deben revisar los jefes de RRHH
de las entidades públicas para poder tomar decisiones. Este sistema está a cargo de SERVIR desde junio de
2008.
En adición, debemos señalar que existen vacíos legales que conducen a error y que durante más de 20 años
no ha existido una autoridad que pueda interpretar de manera oficial estos vacíos legales y evitar que cada
entidad los aplique de manera diferente y, algunas veces, equivocada. Para eso ha nacido SERVIR y a eso
está abocado: ordenar este sistema. Sin embargo, debe comprenderse que es una tarea de mediano plazo.

Finalmente, a ello hay que sumar el uso errado al momento de catalogar a las personas que trabajan para el
Estado. Referirse a un funcionario de confianza es errado porque dicha categoría no existe. Llamar con
sinónimos a políticos, funcionarios, empleados de confianza y servidores públicos es también errado. Todo
ello aumenta la confusión y la indignación ciudadana, en algunos casos innecesariamente.

El Art. 4º de la Ley 28175 – Ley Marco del Empleo Público establece la siguiente clasificación:

1. FUNCIONARIO PÚBLICO.- El que desarrolla funciones de preeminencia política, reconocida por norma
expresa, que representan al Estado o a un sector de la población, desarrollan políticas del Estado y/o dirigen
organismos o entidades públicas.
El Funcionario Público puede ser:

a) De elección popular directa y universal o confianza política originaria. (Presidente, Congresistas, alcaldes,
etc.)
b) De nombramiento y remoción regulados. (Jefes de reguladores por ejemplo)
c) De libre nombramiento y remoción. (típico caso de ministros de Estado)
2. EMPLEADO DE CONFIANZA.- El que desempeña cargo de confianza técnico o político, distinto al del
funcionario público. Se encuentra en el entorno de quien lo designa o remueve libremente y en ningún caso
será mayor al 5% de los servidores públicos existentes en cada entidad. El Consejo Superior del Empleo
Público podrá establecer límites inferiores para cada entidad. En el caso del Congreso de la República esta
disposición se aplicará de acuerdo a su Reglamento.
Ejemplo: el asesor o personal que trabaja directamente con los Funcionarios.

3. SERVIDOR PÚBLICO.- Se clasifica en

a) Directivo superior.- El que desarrolla funciones administrativas relativas a la dirección de un órgano
programa o proyecto, la supervisión de empleados públicos, la elaboración de políticas de actuación
administrativa y la colaboración en la formulación de políticas de gobierno. A este grupo se ingresa por
concurso de méritos y capacidades de los servidores ejecutivos y especialistas, su porcentaje no excederá del
10% del total de empleados de la entidad. La ineficiencia en este cargo da lugar al regreso a su grupo
ocupacional.
Una quinta parte del porcentaje referido en el párrafo anterior puede ser designada o removida libremente por
el titular de la entidad. No podrán ser contratados como servidores ejecutivos o especialistas salvo que
cumplan las normas de acceso reguladas en la presente Ley.

b) Ejecutivo.- El que desarrolla funciones administrativas, entiéndase por ellas al ejercicio de autoridad, de
atribuciones resolutivas, las de fe pública, asesoría legal preceptiva, supervisión, fiscalización, auditoría y, en
general, aquellas que requieren la garantía de actuación administrativa objetiva, imparcial e independiente a
las personas. Conforman un grupo ocupacional.

c) Especialista.- El que desempeña labores de ejecución de servicios públicos. No ejerce función

administrativa. Conforman un grupo ocupacional.

d) De apoyo.- El que desarrolla labores auxiliares de apoyo y/o complemento. Conforman un grupo
ocupacional.
Esperamos que esta iniciativa contribuya a un mejor entendimiento de las diferencias entre cada tipo de
trabajador en el sector público.