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La acción contenciosa administrativa en el ámbito minero

En la doctrina concomitantemente a la expresión proceso administrativo, se emplean los términos:


Juicio Contencioso Administrativo, Demanda Contenciosa Administrativa o Recurso Contencioso
Administrativo y que en estricta terminología jurídica no son sinónimos.

La acción contenciosa administrativa regulada en la Ley No 27584, tiene por finalidad el control
jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la autoridad minera.

Por el mismo concepto de proceso comprende a toda controversia (adjetivado: contencioso). Es


decir, en el proceso está implícito la acción y lo contencioso; por ello, en la moderna doctrina a la
que nos alineamos, esta institución jurídica es conocida de un modo simple y sintético: Proceso
Administrativo.

En cambio, otro sector de la doctrina estima que lo contencioso-administrativo está referido al


conjunto de reglas que regulan los litigios en que es parte la Administración. Así, Alberto RUIZ
ELDREDGE, señala que:

La palabra contencioso adjetiva a la idea de contradicción, desacuerdo en la valoración de un acto,


de un hecho o de una omisión. Caracterizado así, el término contencioso, cabe determinar el
significado de administrativo, en su sentido primario y gramatical, equivale a pleito perteneciente
a la administración pública, en el sentido de que es parte en una situación de contienda jurídica
entre la Administración Pública y los administrados. En sentido estricto lo contencioso-
administrativo puede ser definido desde dos puntos de vista diferentes. El abstracto significa un
sistema de garantías que el Estado acuerda a los particulares en sus relaciones con la
Administración. En concreto designa al recurso, acción o litigio trabado entre un individuo y la
Administración a consecuencia de la violación de un derecho legítimo. En la actualidad, nosotros
podríamos decir que el conflicto puede también ser ínter administrativo o ínter orgánico; e
inclusive, darse en la órbita administrativa internacional.

Los Arts. 240 de la Constitución de 1979 y 148 de la Constitución de 1993, establecen que la acción
contenciosa-administrativa se interpone contra la resolución administrativa que causa estado. Los
constituyentes de 1979 y 1993 al utilizar dicha expresión, que tiene por sustento al sistema de
justicia administrativo francés, resultan poco afortunados porque la justicia administrativa
peruana es eminentemente judicialista; régimen en el cual se utiliza con propiedad, proceso
administrativo o acción de impugnación.

1. Origen y Sistemas de la Justicia Administrativa. - El problema de la justicia administrativa surge


con el Estado en el siglo XVI. Nace como necesidad de defender a los ciudadanos en su relación
con la administración, cuando ésta actúa ilegalmente. Su origen es plenamente diferenciado de la
jurisdicción civil o penal, en cuanto se refiere a su objeto y no así a la especialidad.

En la experiencia jurídica de los países donde el problema se ha planteado para luego ser regulada
su solución por el legislador, se presentan cuatro sistemas o arquetipos que en orden histórico
surgieron: el inglés, el francés, el italiano y el alemán.

1.1. Sistema Inglés.- Al decir por ciertos autores, debería desestimarse la existencia del sistema
inglés por el hecho que su ordenamiento estatal no conoce un derecho administrativo y por lo
mismo, no pueden surgir problemas particulares. Es evidente -se dice- que si se utiliza un derecho
único para regular las relaciones entre los particulares, así como para regular la existencia entre
los poderes públicos y los ciudadanos, no se puede obtener como consecuencia, sino un solo juez
para las controversias entre los particulares, y para aquellas que nacen entre los poderes públicos
y los ciudadanos. El acto de la administración será, en efecto, inválido, ilícito, inicuo y así como el
que puede provenir por parte de un particular cualquiera.

En realidad, la cuestión no es tan simple. Es tan importante y decisiva la constatación de que el


arquetipo inglés se va extendiendo hoy en día hasta en países que poseen un derecho
administrativo concebido como un derecho institucionalmente propio de los vínculos autoritarios
que posee la administración. Tales son los países que tienen una democracia popular que parten
de una tradición francesa, o mejor aún, franco-austriaca, como Polonia.

Se debe decir igualmente, que el concepto base de este sistema, el del juez único para cada tipo
de controversia, es mal visto incluso por parte de juristas de países que pertenecen a otros
arquetipos, por cuanto corta de raíz cualquier cuestión de jurisdicción o de competencia.

En este sistema, el juez conoce del acto ilícito de la autoridad administrativa, así como del acto
inválido, los cuales, sin embargo, se encuentran unificados en una noción única que aquella del
Tort. El juez no puede anular el acto de la administración, no puede declararlo sin efecto,
paralizando su aplicación práctica; podrá suceder que el acto no haya producido un daño
patrimonial sensible igualmente; sin embargo, el juez condenará a la administración a pagar un
resarcimiento que será simbólico. Si la administración insiste en aplicar el acto que ha sido
declarado con o sin efecto, el funcionario que lo aplica responderá personalmente y no en forma
simbólica.

1.2. Sistema Francés.- Goza de fama porque se fundamenta sobre uno de los órganos que
mayormente ha contribuido a la creación del derecho administrativo, el Conseil d’ Etat y aún hoy
se mantiene a la altura de sus tradiciones.

Al lado del Conseil d’ Etat, pueden igualmente existir órganos jurisdiccionales territoriales de
naturaleza similar a la del Consejo de Estado, pero su presencia no es necesaria. Si existe el órgano
central tipo Conseil d’Etat puede volverse también órgano en jurisdicción de alzada.

Aquello que caracteriza al arquetipo francés no es tanto el Consejo de Estado cuando el criterio
que asume para el respeto de las jurisdicciones. Este es un sistema con órganos jurisdiccionales
divididos; posee una doble tutela, en el sentido que el particular lesionado en sus intereses por un
acto ilegal de la administración, se podrá dirigir al juez ordinario o al juez administrativo (Consejo
de Estado), de acuerdo con la materia. El criterio de repartición entre las dos jurisdicciones es, en
efecto, el de la naturaleza de la controversia en razón de su materia. Si se trata de materia
administrativa, lo es el Consejo de Estado.

1.3. Sistema Italiano.- Esta basado, como el francés, sobre una doble tutela: juez ordinario y juez
administrativo (Consejo de Estado); sólo que adopta un criterio de repartición de las jurisdicciones
que es profundamente diverso y que se fundamenta en la distribución de las situaciones jurídicas
subjetivas, de las cuales el particular sufre lesión. Si el particular sufre la lesión de un derecho
subjetivo, la jurisdicción es del juez ordinario; si es un interés legítimo, lo es del juez
administrativo.
1.4. Sistema Alemán.- Se remonta a lejanos precedentes pero que ha recibido una sistematización
moderna después de los anteriores. Es sencillo, distribuye todas las controversias en la que es
parte la administración pública a un juez especial, escogido según sistemas particulares y
ordenado como el juez ordinario; por lo tanto, con varios grados de jurisdicción territorial y
central. Este juez reúne competencia sobre materias administrativas, de derecho civil o especiales
y sobre intereses legítimos. Prácticamente no existe ni siquiera motivo para distinguir entre estas
cuestiones y, en efecto, ninguna distinción se hace al respecto.

La diferencia de la tutela se realiza aún al modelo propio de la jurisdicción civil, o sea, sobre la base
de la demanda judicial del interesado, pues sólo él podría pedir, según los casos, la anulación del
acto administrativo o restituir una cosa, o a pagar una suma de dinero o podrá, igualmente, si
admitido, pedir una reparación pecuniaria, sin anulación del acto.

2. Diferencias entre sistemas.- Resumiendo, el sistema inglés atribuye las controversias de la


justicia administrativa al mismo juez de la justicia civil y, por tanto, unifica en absoluto la
jurisdicción; en los otros sistemas, al contrario, existe siempre un juez especial de controversias
entre el particular y la administración, cuya jurisdicción está determinada ya sea sobre la base de
un criterio abstracto de reparto de poderes (sistema francés), ya se dé criterios concretos
subjetivos que deben ser tutelados, derecho o interés legítimo (sistema italiano), o de un criterio
completo de naturaleza jurídica del sujeto que debe ser llamado en juicio (sistema alemán).

3. Evolución y Sistema Adoptado en el Perú.- No existen muchos trabajos sobre el tema. Del
estudio de las Constituciones, Códigos de Minería y Leyes Generales de Minería que rigieron y
rigen el ordenamiento jurídico y la actividad minera, resulta válido afirmar que en el Perú, en un
primer momento, se asumió como sistema de justicia administrativa el arquetipo francés -aún
cuando no se creó un Consejo de Estado; y, en un segundo momento hasta tiempos actuales, el
modelo alemán.

En efecto, en una brillante tesis universitaria, Miguel C. ROMERO ALMENDRAS, manifiesta que la
primera disposición que se refirió a lo contencioso-administrativo, es la que señalaba tímidamente
el Inc. 3 del Art. 111 de la Constitución de 1928, que literalmente decía:

Artículo 111.- Son atribuciones de la Suprema Corte:

(...)

3.- De todos los pleitos que se susciten sobre contratas celebradas por el Gobierno Supremo o de
sus agentes.

Posteriormente, el Art. 130 de la Constitución de 1867 -que rigió a la promulgación del Código de
Minería de 1900- establecía que: La ley determinará la organización de los tribunales contencioso-
administrativo, y lo relativo al nombramiento de sus miembros.

3.1. Código de Minería de 1900.- Asumía la jurisdicción administrativa y contenciosa.


Correspondía la jurisdicción administrativa al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Fomento,
Consejo Superior de Minería y las Diputaciones de Minería (Art. 32); y, la contenciosa, al Poder
Judicial que, al decir de José ROCHA FERNANDINI:
Durante todo el período anterior al Código de Minería de 1950 ha prevalecido el criterio clásico y
tradicional de que todo asunto de carácter contencioso surgido por ejemplo en las oposiciones
presentadas por las partes en el curso de la tramitación de sus impedimentos rebasaba las
funciones del Poder Ejecutivo, por lo que éste, apenas surgía la contención, se inhibía de dictar
resolución, fundados en sus atribuciones meramente administrativas, pasándose el asunto a los
Jueces del fuero común a cuyo conocimiento correspondía.

En efecto, de acuerdo al Inc. 2 del Art. 42 de dicho Código, correspondía a las Diputaciones de
Minería resolver en primera instancia, con el carácter de jueces privados, los litigios que se
promovían o nacían con relación a los denuncias, amparos, medidas y posesiones que
relacionaban; conocimiento de los juicios de minas que los diputados se alternaban por meses y si
estaban de turno conocían de las "causas iniciadas" de los expedientes que se hiciesen
"contenciosos" (Art. 177).

Las sentencias y los autos eran apelables en doble instancia y en un solo efecto, respectivamente,
ante la Corte Superior (Art. 190).

Los Juicios de Minería de los que trataba el Título XVI del Código de Minería, fueron suprimidos de
la competencia de los Delegados de Minas al derogarse los Inc. 2 y 3 del Art. 42 por Ley No 1510
de 28 de Julio de 1912, que promulgaba el Código de Procedimientos Civiles y la Ley Orgánica del
Poder Judicial. A partir de la referida fecha, los Juicios de Minas se siguieron ante los jueces
territoriales del fuero común; luego, el conocimiento de los asuntos contenciosos de minería y de
agua le correspondió a los jueces civiles de primera instancia de Lima (Art. 134 del Código de
Código de Procedimientos Civiles; y, Arts. 93 y 94 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).pero, por
Resolución Suprema de uno de Setiembre de 1914, se estableció que las resoluciones expedida
por las Delegaciones debían ser revisadas exclusivamente por el Ministerio de Fomento; además
declaraba, que el Art. 1344 del Código de Procedimientos Civiles, había derogado el Art. 46 del
Código de Minería. Asimismo, por Resolución Suprema de 10 de noviembre de 1926, se dispuso
que los expedientes que tuviesen el carácter de contenciosos serían elevados por las Delegaciones
a la Dirección de Minas para que dispusiera lo conveniente.

Es importante señalar que por Ley No 2626 de 13 de diciembre de 1917, se establecía que las
controversias administrativas y contenciosas no dispensaban de la obligación de pagar la
contribución minera. Obligación que, por el mismo Decreto Supremo de 10 de noviembre de 1926,
debía ser abonada en partes proporcionales por todos los litigantes, perdiendo sus derechos en
favor del contrincante si se dejaba de pagar dicho impuesto durante tres semestres; con tal
objeto, en el Padrón General de Minas se mandó abrir un Capítulo Especial sobre Denuncias de
carácter litigioso sujeto a la Ley 2626 (Arts. 2 y 3).

3.2. Código de Minería de 1950.-

Establecía en la segunda parte del Art. 93, que el título definitivo de la concesión y los derechos
adquiridos por dicho título no podían ser impugnados ante el Poder Judicial después de 5 años de
inscrita la concesión en el Registro de Concesiones y Derechos Mineros. Asimismo, que las
inversiones hechas de buena fe podían ser objeto de restitución si resultaba comprobado que el
victorioso en la controversia, o el nuevo denunciante en su caso, podían aprovecharlas para el fin
económica de la concesión.
Dicho plazo, en opinión de José ROCHA FERNANDINI, encerraba la prescripción minera para la
firmeza de los títulos otorgados conforme a la tramitación del Código y que, al estudiarse el
principio de repartición de competencias seguido por el Código, era criticable la excesiva extensión
de este plazo para una acción de este tipo. El tema resulta explicable sólo por razón del origen
histórico del mismo, que en su comienzo estuvo previsto como plazo para el ejercicio de la acción
contradictoria de sentencia que otorgaba el título en la jurisdicción voluntaria que era la que
entonces funcionaba de acuerdo con el sistema civilista dominante, y a la vez operaba como plazo
de prescripción adquisitiva establecido, primero sólo en favor del beneficiario del título otorgado
por la autoridad con perjuicio de terceros, y luego, desde el Código de Minería de 1.900, en favor
de cualquier proceso relativo a distintos conflictos.

3.3. Decreto Ley No 18880. - Como correlato de lo antes dicho, el Decreto establecía en la segunda
parte del Art. 152, que el título definitivo del derecho y los adquiridos con dicho título, no podían
ser impugnados ante el Poder Judicial hasta después de 2 años de inscritos en el Registro Público
de Minería.

3.4. Decreto Legislativo No 109.- El plazo anteriormente dicho, fue reducido por este dispositivo,
al disponer que se podía impugnar ante el Poder Judicial, dentro de 90 días, contados desde la
fecha en que hubiese quedado consentida la Resolución que puso fin al procedimiento minero
(Art. 176) o después de efectuada la publicación del título de la concesión y de los derechos
adquiridos con dicho título (Art. 231).

3.5. Decreto Legislativo No 708.- Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero de 14 de


noviembre de 1991, al derogar parcialmente el Decreto Legislativo No 109 o Ley General de
Minería, modificó los supuestos en que procedían impugnar la Resolución Administrativa-Minera.

En efecto, a tenor del Inc. g) del Art. 43 y el Art. 44, sólo procede contra la Resolución del Consejo
de Minería, que se hubiese pronunciado en recurso de revisión en los casos que:

a) Otorgado y publicado el título de la concesión minera por el Jefe de instituto Nacional de


Concesiones y Catastro Minero –INACC o por el Director General de Minería, y resuelto el recurso
de revisión contra el título, se puede impugnar ante el Poder Judicial; y,

b) Cuando se pronunciará respecto a los procedimientos de oposición, denuncias y otros


procedimientos, en cuyo caso también se puede impugnar ante el Poder Judicial.

3.6. Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería. - Aprobado por D. S. No 014-92, que
refunde en un sólo texto la Ley General de Minería, Decreto Legislativo No 109, y la reforma
introducida a ésta por la Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero, Decreto Legislativo
No 708, subsume lo dicho antes en los Arts. 125 y 157 de dicho Texto, el primer artículo ha sido
modificado y el último artículo ha sido derogado por Art. 17 y el inciso 4 de la Primera Disposición
Derogatoria de la Ley No 27584 que regula el proceso contencioso administrativo.

4. Objeto. - El Proceso Administrativo como el Minero, se concibe como un proceso objetivo,


donde el objeto principal es un acto administrativo. Conlleva en un juicio, en una contienda
(adjetivado contencioso) contra los actos administrativos por el cual se solicita a la autoridad
jurisdiccional, declare su nulidad y en su caso, pronuncie las decisiones de condena que se
pretenden como consecuencia de su anulación; pero que el particular no podrá pedir el
reconocimiento de una situación jurídica individualizada, fuera de los alcances del acto
impugnado.

Si el particular solicitara el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, se estaría


atentando contra el carácter dispositivo de este proceso, porque como señala la doctrina, el actor
o impugnante no pide una tutela indeterminada, sino una tutela concreta que obliga al juez a no
salirse de la pretensión impugnatoria. Es decir, el juez no podrá pronunciarse sobre aspectos que
previamente no se hubieran referido en la jurisdicción minera (non ultra petita e inaplicabilidad
del principio iura novit curia).

De lo contrario, el Proceso Administrativo Minero sería de plena jurisdicción, que al decir de


Valentín CORTEZ DOMINGUEZ:

En el llamado proceso de plena jurisdicción la situación es distinta:

a) Porque no solo se pide la declaración de nulidad, sino, también la declaración de un derecho


subjetivo;

b) Porque la legalidad o ilegalidad de un acto no viene tomada en consideración sin el


acreditamiento de la situación individualizada subjetiva.

Por otra parte, en el proceso de plena jurisdicción se plantea, además una segunda pretensión: se
pide al juez la declaración de un derecho para basar en ella el restablecimiento o la compensación
del daño causado. En esta segunda situación no existe coincidencia de intereses, sino más bien un
conflicto de intereses entre la Administración y el administrado de los cuales sólo un puede
sobrevenir al otro. La posición de defensa de la Administración ya no está en la mera legalidad del
acto administrativo, sino que tendrá a la negación de este derecho subjetivo, lo que haría posible
la subsiguiente existencia del acto que se reputa legítimo.

Conforme a los Arts. 4, 5 y 38 de la Ley No 27584, el Proceso Administrativo Minero es de plena


jurisdicción.

El Art. 4 establece que procede la demanda contra toda actuación realizada en ejercicio de
potestades administrativas. Son impugnables en este proceso: los actos administrativos y
cualquier otra declaración administrativa; la actuación material que no se sustenta en acto
administrativo; la actuación material de ejecución que transgrede principios o normas del
ordenamiento jurídico.

El Art. 5 precisa que en el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con
el objeto de obtener: la declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos
administrativos; el reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente
tutelado y la adopción de medidas o actos necesarios para tales fines; la declaración de contraria a
derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo; o, se
ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se
encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.

El Art. 38 establece que la sentencia que declare fundada la demanda podrá decidir en función de
la pretensión planteada: la nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado,
de acuerdo a lo demandado; el restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica
individualizada y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o
reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas en la
demanda. Es decir, en contra del principio dispositivo, el Juez podrá pronunciarse extra petita.

Frente al supuesto que el particular pretendiera el reconocimiento de un derecho subjetivo,


vulnerado por el acto administrativo-minero, la doctrina ha señalado que resta el tercer campo
específico del contencioso de los actos administrativos y que apunta a la anulación del acto y a la
tutela: la acción de amparo.

5. Improcedencia de la Demanda. - Explicado el objeto de la acción contenciosa administrativa en


el ámbito minero, dicha acción será improcedente de acuerdo al Texto Único Ordenado de la Ley
General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM, y la Ley No 27584:

5.1. Cuando se pretenda impugnar judicialmente autos y decretos, porque éstos no causan estado
(Art. 153 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-
EM), no podrán ser impugnados. Al respecto, en la doctrina se ha dejado establecido que:

De acuerdo con nuestro Derecho, es, desde luego, posible la configuración de los actos de trámite
como elementos formales del acto administrativo que resuelve el expediente. De una parte, la
jurisprudencia ha afirmado la imposibilidad de impugnar directamente los actos-trámite
(Sentencia del T.C de 12 y 26 de noviembre de 1889 y 2 de Junio de 1949); de otra el acto
administrativo final puede ser impugnado en consideración a los vicios de forma que se hayan
cometido durante la tramitación del expediente que lo originó, precisamente este el significado de
"vicio de forma" como motivo de impugnación del acto administrativo.

5.2. Cuando se pretenda impugnar judicialmente resoluciones de la autoridad minera, sin que el
administrado o particular hubiera agotado la vía administrativa (Art. 21, Inc. 3 de la Ley No 27584)
por decisión personal, dentro del término de ley o inobservancia de formalidades:
fundamentación del recurso, firma de abogado y/o falta de pago del derecho de trámite. Es decir,
al no impugnarse administrativamente la resolución; dicho acto quedará consentido y
ejecutoriado y que en doctrina es llamado de un modo simple como acto firme al establecerse
que:

La tesis correcta es que el acto firme es inimpugnable en la vía contenciosa (judicial) simplemente
por respeto al orden legal de los plazos y de los recursos, que de otro modo se vería alterado e
inutilizado por la impugnación de actos respecto de cuya materia la Administración no tuvo ni la
oportunidad de reconsiderar ni de dictar la resolución mejor posible, que es la de la autoridad
encargada de resolver en última instancia. Se trata, ante todo, de respectar los intereses de la
Administración y, también, de la legalidad de la conducta administrativa, que exige cumplir con el
trámite previo del agotamiento de todos los recursos antes que establecer la acción contenciosa
contra el acto.

El análisis sobre el tema va más allá y puede afirmarse que cuando el particular o administrado
consiente con la resolución expedida, carece de aptitud procesal para acudir al Poder Judicial,
pudiendo el demandado deducir la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa (Art.
446 -Inc. 5 del Código de Procesal Civil y Art. 18 de la Ley No 27584).
5.3. Si la demanda es planteada fuera del plazo de 3 meses a contar desde el conocimiento o
notificación del acto material de impugnación, lo que ocurra primero (Art. 17, Inc. 1 de la Ley No
27584).

5.4. Si la acción se refiere al cumplimiento de obligaciones cuya fuente son contratos mineros de
Opción, Cesión Minera, Mutuos con Hipoteca o Prenda, Sociedades Contractuales, Riesgo
Compartido o Joint Venture, porque éstos en nuestro ordenamiento minero jurídico se rigen por
las reglas del derecho civil. Mención aparte merece el llamado Contrato de Estabilidad Jurídica
subsumido en el Art. 78 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D.
S. No 014-92-EM, porque se cree que es de naturaleza administrativa y que por lo mismo se
pensaría que podría ser objeto de impugnación, negándose esta última posibilidad porque el Art.
80, Inc. f) del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, al disponer que no se podrá
modificar unilateralmente las garantías incluidas en el contrato, se descarta que sea
administrativo, pues la característica esencial de éste, es que el Estado puede resolver o
rescindirlo unilateralmente en atención a su poder de imperium. Por lo dicho, el Contrato de
Estabilidad Tributario o Estabilidad Jurídica, es un Contrato-Ley incurso en el Art. 1357 del Código
Civil y que por esta razón escapa la posibilidad de su impugnación judicial. En la doctrina se dice
sobre este contrato que:

Una de las novedosas instituciones del nuevo Código es el llamado contrato-ley o ley-contrato, en
virtud del cual y mediante normas preestablecidas, el Estado otorga garantías y seguridades a
través de una relación contractual, cuyas estipulaciones no pueden modificarse sin que mede la
voluntad común de las partes.

Si bien existieron dudas en cuanto a la incorporación de este precepto, pues se sostuvo de que
Derecho Administrativo, pesaron el ánimo del legislador consideraciones de interés para el país,
como son las de crear alicientes para la inversión interna y externa. Por lo demás, es válido que
una vez dictada la ley que contiene las seguridades y garantías específicas (acto de Derecho
Público) la ejecución del contrato que se celebra a mérito de sus normas esté inmerso en el
Derecho Privado, sea de cumplimiento forzoso para los otorgantes y no puede modificarse ni
extinguirse de un modo unilateral, todo lo cual supone la necesaria intervención de los jueces, si
no hay acuerdo entre las partes.

6. Características. - En el proceso administrativo minero, el problema principal y porque no decir


medular se refiere a la abierta contraposición de la presunción de legitimidad de los actos
administrativos mineros con el principio de tutela judicial efectiva. Esto en razón que el acto
administrativo legítimo, válido, eficaz y firme, surte plenos efectos que lo hacen tener
ejecutoriedad por la misma autoridad minera; en tanto que, en el proceso administrativo minero o
acción contenciosa, el demandante instintivamente tiende a solicitar ante la autoridad judicial, la
suspensión de los efectos de la resolución que se cuestiona; lo que significaría, de producirse, la
materialización del principio de tutela judicial efectiva.

6.1. Presunción de Legitimidad o Validez del acto administrativo. - En la doctrina, la presunción


de legitimidad tiene varias denominaciones: presunción de legalidad, presunción de validez o
presunción de justicia. El Art. 9 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley No 27444,
establece que es todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no
sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda.
¿Qué quiere decir presunción de legitimidad? En el derecho minero peruano, siguiendo a José
Roberto DROMI, quiere decir, en sentido lato, que el acto administrativo ha sido dictado conforme
al derecho y que su emisión responde a las prescripciones legales o se han respetado las normas
que regulan la producción del acto administrativo. Ampliando más, ¿qué encierra la palabra
legitimidad?

Legitimidad es sinónima de perfección del acto para un sector de la doctrina y regularidad para
otro sector; de donde, presunción de legitimidad es presunción de perfección del acto o
presunción de regularidad del acto, respectivamente. Adhiriéndonos a José Roberto DROMI, quien
hace suya la tesis de GORDILLO, nos inclinamos por la segunda. Creemos que la presunción de
legitimidad está referida a la regularidad del acto, que significa que si bien el básicamente válido,
puede contener algunos vicios y no obstante ser regular. Por tanto, no son actos regulares los
actos nulos.

El fundamento de la presunción de legitimidad, obedece a dos motivaciones: formal y sustancial.


Las de orden formal están dadas por las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la
emanación de los actos administrativos; y, de orden sustancial, sólo la ley es fuente de presunción
de legitimidad.

Señalado el sustento de la presunción de legitimidad, toca ahora referirnos a los efectos de la


misma:

a) Ejecutoriedad del acto administrativo.- El primer efecto, inmediato, de la presunción de


legitimidad redunda en la ejecutoriedad del acto administrativo, entendiéndose como la facultad
atribuida por el ordenamiento jurídico a los órganos estatales, que ejercen función administrativa,
para disponer la realización o cumplimiento del acto administrativo, sin intervención judicial,
acudiendo de ser necesario al empleo de medidas de ejecución que en la doctrina francesa se
designó con el nombre de decisión exécutore. Asimismo, la doctrina señala que la ejecutoriedad
del acto administrativo será de plano y sin duda alguna, en los casos de: auto tutela en materia de
dominio público (recursos minerales); demolición de un edificio que amenaza ruina; e, incautación
y destrucción de bienes que impliquen un peligro para la salubridad y moralidad de los habitantes.

b) La nulidad del acto administrativo no se declara de oficio. - Los jueces no podrán declarar de
oficio la nulidad del acto administrativo, que necesariamente está sujeto a un pronunciamiento
jurisdiccional en la sentencia y no anticipadamente a través de otras formas de conclusión del
proceso de administrativo minero.

c) Es documento público el documento que contiene el acto administrativo. - El Código Procesal


Civil establece:

Artículo 235.- Documento público. - Es documento público:

1. El otorgado por funcionario público en ejercicio de sus atribuciones.

Es decir, el instrumento probatorio del acto administrativo es documento público como tal y por
su contenido y que es admitido por SPOTA y negado por BIELSA y GORDILLO.

6.2. Principio de Tutela Judicial Efectiva. - Establece el Art. 7 del Texto Único Ordenado de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, D. S. No 017-93-JUS, que:
En el ejercicio y defensa de sus derechos, toda persona goza de la plena tutela jurisdiccional, con
las garantías de un debido proceso.

Es deber del Estado, facilitar el acceso a la administración de justicia promoviendo y manteniendo


condiciones de estructura y funcionamiento adecuado para tal propósito.

Aunque la citada ley llama de plena tutela jurisdiccional, obviamente trata del principio de tutela
judicial efectiva, que importa plena facultades que tienen los jueces para la total y completa
satisfacción de las pretensiones, conforme al ordenamiento jurídico, que ante él se formulen.
Consiste, según Jesús GONZALES PEREZ, en la plena jurisdicción del juez para "juzgar y hacer
ejecutar", a fin de que el ordenamiento jurídico se realice, ponga fin a la situación litigiosa que dio
lugar a su intervención y se restablezca el orden jurídico.

En el proceso de impugnación de resoluciones de la autoridad minera, este principio también


demanda dar una verdadera solución a si el ejercicio del derecho a la jurisdicción provoca los
efectos suspensivos respecto al acto administrativo; es decir, la Resolución del Consejo de Minería.

En efecto, dando solución al problema, el mismo autor precisa que si la ejecución del acto
impugnado ocasiona daños graves al particular y no-perjuicio grave al interés público, no hay
ninguna razón que impida que la medida suspensiva pueda aplicarse; pero si nace para limitar el
principio de ejecutoriedad administrativa contra actos administrativos sospechosos de ilegalidad,
lo más lógico es pensar que la suspensión se aplique a todos los actos administrativos.

Por su parte EYERMAN-FROHLER, citado por Jaime RODRIGUEZ ARANA Y MUÑOZ, es de distinto
parecer y precisa:

La suspensión no opera en aquellos casos en que el acto en cuestión elimine situaciones jurídicas
de los particulares. Y continúa diciendo que: Tampoco se puede aplicar sobre actos
administrativos provisionales y sólo se puede solicitar o, mejor dicho, sólo puede prosperar, si el
recurso resulta de acuerdo con la Ley en cuanto a los requisitos de admisibilidad.

Como en el Derecho Minero Peruano el procedimiento minero es de orden público y el


otorgamiento de concesiones mineras son bajo condición resolutoria, estimamos que el
cumplimiento del supuesto de hecho para la extinción del derecho del particular o concesionario,
por la interposición de una demanda de impugnación, previo agotamiento de la vía administrativa
con una Resolución del Consejo de Minería, no suspende la ajecutoriedad de dicho acto
administrativo minero, como informa el Art. 23 de la Ley No 27584.

7. Demanda y Pretensión. - Ha sido definida en la doctrina como el acto procesal con el cual el
actor inicia el ejercicio de la acción y promueve un juicio.

En el Proceso Administrativo Minero, la acción tiende a impugnar la validez de un acto


administrativo que ha causado estado; pero la acción, que se materializa en la demanda, tiene que
estar perfectamente delimitada en atención al principio dispositivo o de congruencia del proceso y
cuyo correlato es la congruencia de la sentencia.

Visto así, la acción contenciosa administrativa será declarativa, constitutiva y de condena.


7.1. Pretensión Declarativa.- La pretensión es declarativa cuando lo que se pide al órgano judicial
es la mera declaración de la existencia o inexistencia de una relación jurídica. Es decir, sólo se pide
una simple declaración sobre la relación jurídica; cuya finalidad perseguida es la certeza, la
desaparición de la incertidumbre o de la inseguridad jurídica en que se halla el impugnante. La
petición tiende a la constatación de una situación jurídica, sin que la imponga a persona
determinada, aunque pueda darse interés en que la declaración se haga frente a alguien.

Del acto administrativo minero que ha causado estado, presupuesto del Proceso Administrativo
Minero, deriva una situación jurídica, aún cuando la pretensión planteada frente al Estado se
concretara a pedir pura y simplemente una anulación, en donde la pretensión no sería declarativa,
pues la anulación importaría la extinción de las situaciones jurídicas derivadas del acto y sería
constitutiva, como veremos.

La pretensión será propiamente declarativa cuando la Resolución del Consejo de Minería, se


hubiese dictado como consecuencia de una petición ante tal órgano en que se hubiese solicitado
de éste, pura y simplemente, una declaración acerca de la existencia o inexistencia de una
situación jurídica. El acto que denegara la petición, no supondría una transformación de la
naturaleza de la petición cuando ésta se formulase ante el Poder Judicial. El acto tendría como
única finalidad el cumplimiento de un presupuesto procesal. Y la prestación procesal
administrativa contendría como primer pedimiento, por supuesto, la anulación del acto; y,
subsiguientemente, la declaración del Poder Judicial de la existencia o inexistencia de la relación
jurídica que no declaró el acto administrativo (omisión). No se persigue una sentencia que en su
momento fuese susceptible de ejecución, sino una declaración con la que se obtendría el beneficio
de la seguridad jurídica presente y futura, la certidumbre de los derechos mineros y de su normal
ejercicio, previniendo contra la violación de los mismos.

En suma, la pretensión será declarativa cuando la decisión jurisdiccional contenida en la sentencia,


refiriese a una relación jurídica invocada previamente por el administrado o minero ante el
Consejo de Minería y dicho órgano colegiado hubiese omitido pronunciarse. Obviamente, la
primera prestación administrativa minera, será la anulación del acto impugnado y
subsiguientemente la declaración jurisdiccional de la existencia, inexistencia o la interpretación de
una relación jurídica que omitió declara o la interpretación de una la relación jurídica que se
omitió declararse en el acto administrativo.

7.2. Pretensión Constitutiva.- La pretensión será constitutiva cuando lo que se pide al Poder
Judicial es la creación, modificación o extinción de una situación jurídica pre-existente. Se trata de
que la sentencia cree una situación jurídica (constitutiva en sentido estricto), o extinga una
situación jurídica (pretensión resolutoria).

Se solicita del órgano judicial una sentencia que, en sí misma, produzca un efecto directo en las
relaciones jurídico-materiales, creándolas, modificándolas o extinguiéndolas.

7.3. Pretensión de Condena.- La pretensión es de condena cuando lo que se reclama del órgano
jurisdiccional es la imposición de una situación jurídica al demandado. Si por ser reconocida por el
demandado no se cuestiona la situación jurídica y únicamente se pretende su imposición al
mismo, será una pretensión pura de condena. Cuando se cuestionara la situación jurídica y la
pretensión se refiriese también a una condena, el órgano jurisdiccional deberá pronunciarse
primero sobre la situación jurídica y en segundo lugar sobre la prestación que debe realizar el
demandado; por lo que la pretensión, será declarativa o constitutiva y, además, de condena.

La pretensión de condena en el Proceso Administrativo Minero conforme al Art. 6 de la Ley No


27584, está referida cuando se demandara acumulativamente indemnización de daños y perjuicios
a los Vocales del Consejo de Minería, si éstos hubiesen actuado con manifiesta negligencia,
incompetencia o inmoralidad y con dolo o culpa inexcusable.

Debe tenerse claro que conforme al Art. 45 de la Ley No 27584, las partes del proceso contencioso
administrativo no podrán ser condenados al pago de costos y costas.

8. Jurisdicción y Competencia.- Resulta necesario señalar lo que se entiende por jurisdicción; pero
el concepto debe referirse más allá del que usualmente se utiliza en el Derecho Procesal, que
considera a la jurisdicción como el poder del Estado para resolver conflictos de intereses de
trascendencia jurídica en forma vinculativa para las partes. En efecto:

Se ha debatido largamente y aún continúa sosteniéndose que la jurisdicción es potestad absoluta


del Estado y que reposa en el Poder Judicial; mas, hoy se admite una dualidad conceptual:
jurisdicción judicial y jurisdicción administrativa, si bien no es total equiparidad, pues la primera
podrá concluir imponiéndose legalmente a la segunda.

Ahora bien, hay una jurisdicción contencioso administrativa, que la potestad de cierto órgano del
Estado para conocer y resolver, mediante formalidad procesal, los asuntos controvertidos entre
administrados y el Estado, entre administrados frente al Estado, o entre personas jurídicas de
derecho público.

Es decir, la jurisdicción debe entenderse como el poder o facultad que tiene el Estado para
resolver controversias. Empero, pese a que se hable de una jurisdicción administrativa y judicial,
no significa que la jurisdicción como tal no sea una sola. Ello se explica porque su utilización más
responde a la división de funciones que tienen los diferentes órganos del Estado a través del
Ejecutivo (Poder de Administración), el Legislativo (Poder Legiferante) y el Judicial (Poder
Jurisdiccional) y cuyo correlato es el equilibrio funcional entre éstos órganos.

Agotada la jurisdicción minera por Resolución del Consejo de Minería (Poder de Administración),
el administrado podrá recurrir a la jurisdicción judicial (Poder Judicial), impugnando dicho acto
administrativo. Es en esta última jurisdicción es donde se trata de la competencia para el
conocimiento y sustanciación de la demanda de impugnación de Resoluciones del Consejo de
Minería.

Por lo expresado y de acuerdo a la doctrina más generalizada, podemos decir que la competencia
es una limitación a la facultad o poder de administrar justicia (Poder Jurisdiccional) del que están
investidos los Jueces por circunstancias concretas: por razón de territorio (competencia territorial)
y grado (competencia funcional).

8.1. Competencia territorial.- Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo


en primera instancia, a elección del demandante, el Juez del lugar del domicilio del demandado o
del lugar donde se produjo la actuación impugnable (Art. 8 de la Ley No 27584).
La demanda de impugnación contra resoluciones expedidas por el Consejo de Minería (Art. 9 de la
Ley No 27584, modificado por Ley No 27709) se plantea ante la Sala Contenciosa Administrativa
de la Corte Superior de Lima; asimismo, como la acción se dirige en el fondo contra el Estado, ella
se entiende con el Procurador del Sector Energía y Minas, que por mandato expreso de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, D. L. No 17537, el Estado sólo podrá ser
demandado ante los Jueces de la capital de la República.

Con el objeto de aliviar la carga procesal de la única Sala Contenciosa Administrativa, mediante
Resolución Administrativa No 047-2003-CE-PJ del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, publicado
en "El Peruano" el 17 de Mayo del 2003, se crea la Segunda Sala Contenciosa Administrativa;
estableciéndose que la única Sala que se constituye en Primera Sala, conocerá las causas signadas
con número impar; en tanto que la Segunda Sala, con número par.

Cuando la acción se hace extensiva a terceros, éstos también deberán someterse a los Jueces de
Lima, descartándose la posibilidad de realizar cuestionamiento de competencia (Art. 35 del Código
Procesal Civil).

8.2. Competencia funcional.- La competencia funcional corresponde a los órganos judiciales de


diversos grados. Aún cuando indirectamente constituye un aspecto de la competencia objetiva, la
demanda de impugnación se interpone ante la Sala Contenciosa Administrativa de la Corte
Superior de Lima, la que conocerá del proceso en primera instancia (Art. 9 de la Ley No 27584,
modificado por Ley No 27709).

Dicha competencia se justifica al tener el proceso por objeto la impugnación del acto
administrativo de un órgano colegiado, como lo es el Consejo de Minería. Asimismo, porque
garantiza una recta aptitud para el conocimiento de la acción contenciosa por otro órgano
colegiado como lo es la Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Lima. Criterio que,
además, es razonable en comparación con los Códigos de Minería de 1900 y 1950 que dejaban las
acciones de impugnación a merced del Juez Civil de Primera Instancia, y porque responde al tener
que reiterar en lo judicial lo tramitado y probado a lo largo del procedimiento minero; por tanto,
iniciar el conocimiento ante un mero Juez Civil de Primera Instancia desconocedor de los
problemas y normas de la jurisdicción administrativa minera a quien no sería justo exigirle
conocimientos enciclopédicos.

9. Partes del Proceso.- En el Proceso Administrativo Minero, además del Estado, intervienen otras
personas naturales o jurídicas titulares del derecho de acción y contradicción a las que se le
denomina partes en el proceso. En la acción de impugnación según ha establecido la doctrina, no
hay demandante ni demandado, sólo hay impugnante del acto recurrido y defensores del mismo,
aún cuando pueden ser parte en el proceso todos aquellos que ostenten un derecho subjetivo o
un interés personal, legítimo y directo similar al que tiene el recurrente.

9.1. Impugnante o demandante.- El Art. 157 del Texto Único Ordenado de la Ley General de
Minería, no establecía quién debía entablar la demanda de impugnación, y el Art. 63 del
Reglamento de Procedimientos Mineros, refiere que sólo podrán someterse a la acción
contenciosa administrativa las resoluciones expedida por el Consejo de Minería.

Las resoluciones del Consejo de Minería al tener efectos particulares y no generales, se entiende
que tiene la calidad de impugnante la persona de la misma primigenia relación administrativa
minera. Relación que produce legitimación para invocar dicha acción; y, por tanto, mantiene
latente el derecho subjetivo del interesado hasta el cumplimiento del plazo de caducidad que
señala la ley. Al titular de esta primigenia relación, sustancial, el Art. 11 de la Ley No 27584
denomina legitimidad para obrar activa, pudiendo ser el mismo Estado.

Por lo expresado, el Proceso Administrativo Minero, concebido para luchar contra los actos
administrativos ilegales y para procurar un justo equilibrio de poderes, nunca se instaura "ex
oficio". Todo lo contrario, es un proceso a instancia de parte, porque el interés en juego es uno
subjetivo, personal y por la misma razón que la resolución del Consejo de Minería es de efectos
particulares.

No obstante, si la resolución expedida por el Consejo de Minería hubiese infringido


manifiestamente la ley en agravio del interés público, no podría declararse su nulidad de oficio
conforme al Reglamento de Organización y Funciones del Consejo de Minería, R. M. No 028-82-
EM/CM, quedando únicamente la posibilidad de aplicarse el segundo párrafo del el Art. 11 de la
Ley No 27584, que dispone que también tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública
facultada por ley para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derecho
subjetivos; previa expedición de resolución motivada en la que se identifique el agravio que
aquella produce a la legalidad administrativa y al interés público, y siempre que haya vencido el
plazo para que la entidad que expidión el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa.
Esto es explicable porque nuestro sistema contencioso administrativo es judicialista, distinto al
sistema francés donde hay sometimiento del conflicto, entre diferentes órganos de la
administración pública, al Consejo de Estado.

9.2. Procuraduría del Sector Energía y Minas.- Hemos expresado que en el Proceso Administrativo
Minero hay impugnante y defensor del acto impugnado. El defensor en representación de los
intereses del Estado es el Procurador del Sector Energía y Minas (Cfr. D. L. No 17537 de 25 de
Marzo de 1969; y, Art. 11, segundo párrafo, de la Ley No 27584.

9.3. Ministerio Público.- Está obligado a dictaminar en todas las instancias donde el Estado es
parte del proceso, antes de la expedición de la resolución final y en casación. Aunque el Dictamen
del Fiscal Superior y Supremo en lo Contencioso Administrativo es meramente ilustrativo, su
inobservancia acarrea nulidad procesal, tal como señalan el Art. 21 del D. L. No 17537; el Art. 80
del Decreto Legislativo No 52, Ley Orgánica del Ministerio Público; los Arts. 220 y 222 del Código
Procesal Civil; y, el Art. 14 de la Ley No 27584.

Como parte cuando se trate de intereses difusos, de conformidad a las leyes de la materia: Código
del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, Dec. Leg. No 613.

9.4. Aquél con legítimo interés.- En el proceso administrativo minero y en el derecho


administrativo en general, no tiene sentido la distinción privatista entre nulidad absoluta y
relativa; lo que conllevaría a estimar que pueden interponer acciones de nulidad, los que tengan
interés público y el Ministerio Público.

En el proceso administrativo minero el acceso al poder judicial es dado por un criterio de


legitimación, que dice relación con la titularidad de un derecho subjetivo lesionado o de un simple
interés y que en nada tienen que ver con el tipo de nulidad del acto que se impugna.
De donde resulta que el interés legítimo o legítimo interés se refiere a la pretensión de una
conducta ajena que, en caso de la jurisdicción minera, debe ser conforme al derecho objetivo.
Ahora bien, en el proceso administrativo minero el legítimo interés se presenta en forma activo o
pasivo. Activa, cuando la demanda sea incoada por el sujeto agraviado o perjudicado en la
primigenia relación administrativa minera: V. gr. Oponente, cesionario o adquirente. Pasivo,
cuando la demanda de impugnación se entiende, aparte del Procurador del Sector Energía y
Minas, con la parte que hubiese obtenido Resolución favorable y que le permite contestar la
pretensión.

10. Requisitos especiales.- Aparte de los previstos en los Arts. 130, 424, y 425 del Código Procesal
Civil, son requisitos especiales de admisibilidad de la demanda: agotamiento de la vía
administrativa, el plazo y la vía procesal.

10.1. Documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa.- Las resoluciones que dicta
el Consejo de Minería ponen fin a la jurisdicción minera, causan estado; mas no deben confundirse
con los autos y decretos que expiden los órganos inferiores. Actos administrativos mineros que al
no ser impugnados administrativamente no causan estado, sino devienen en actos firmes y que
han sido definidos por Eduardo ORTIZ ORTIZ, señalando que:

Acto firme es el inimpugnable porque han transcurrido los plazos legales sin que el particular haya
utilizado los recursos administrativos en su contra. El acto que causa estado, en cambio es el
inimpugnable porque la ley no permite atacarlo en la vía administrativa, negando todo recurso
contra el mismo, porque ya han sido resueltos desfavorablemente todos los recursos legales
utilizados en tiempo y forma.

Empero, la inimpugnabilidad del acto administrativo que causa estado, está referido a la vía
administrativa y no a la vía jurisdiccional, donde la existencia de un acto que ha causado estado,
constituye el presupuesto procesal de admisibilidad de la demanda de impugnación. De donde a
tenor el Art. 20 de la Ley No 27584, como requisito especial se exige la acreditación documentada
del agotamiento de la vía administrativa y la presentación del expediente administrativo, en este
último caso cuando impugne en sede judicial el Estado.

10.2. Plazo.- Establece el Art. 62 del Reglamento de Procedimientos Mineros, D. S. No 018-92-EM,


que: La acción contenciosa-administrativa sólo podrá interponerse dentro de treinta (30) días
hábiles siguiente a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. Vencido dicho plazo no
será admisible la demanda ante el Poder Judicial. Dicho plazo resultaba aplicable a los procesos
iniciados antes del 28 de Julio de 1993 fecha en la que entró a regir el Código Procesal Civil;
modificándose luego el plazo a tres (3) meses de notificada o publicada la resolución impugnada,
lo que ocurra primero, conforme al Art. 17 - Inc. 1 de la Ley No 27584.

10.3. Vía procesal.- La demanda de impugnación de Resolución del Consejo de Minería, según el
Art. 25 de la Ley No 27584, se sustancia por los trámites del proceso abreviado.

11. Excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa.- Se encuentra subsumida en el Inc.


6 del Art. 446 del Código Procesal Civil. Es una novedad que introduce al ordenamiento jurídico el
referido Código; pero es de señalar que el legislador del Código de Procedimiento Civiles de 1912
pudo haber introducido dicha excepción teniendo como antecedente inmediato el Inc. 7 del Art.
533 de la Ley de Enjuiciamientos de España de 3 de Febrero de 1881, que admitían como
excepciones dilatorias: La falta de reclamación previa en la vía gubernativa, cuando la demanda se
dirigía contra la Hacienda Pública.

La excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa es el ejercicio del Derecho de


Defensa denunciando la existencia de una relación jurídica procesal inválida por omisión o defecto
en algún presupuesto o el impedimento de pronunciarse sobre el fondo de la controversia por
omisión o defecto de una condición de la acción

Es una excepción eminentemente procesal que tiene por correlato el derecho de contradicción
que realiza el demandado. Dice relación con los requisitos de admisión de la demanda de
impugnación, aún cuando un sector de la doctrina estima que está referida a un requisito de fondo
o de procedencia.

Decimos que constituye un requisito formal o presupuesto procesal en razón que si admitiéramos
que es un requisito de fondo o de procedencia, bien podría plantearse la defensa previa o
excepción impropia llamada así en doctrina. Más aún, ¿qué sucedería si se agota la vía
administrativa por una resolución que causa estado con posterioridad a la resolución que da por
concluido el proceso de impugnación?. La posición adoptada por el Art. 451 –Inc. 5- del Código
Procesal Civil es anular lo actuado y dar concluido el proceso. Entonces ¿el justiciable podría volver
a presentar otra demanda?. Estimamos en sentido afirmativo al considerar que el agotamiento de
la vía administrativa es sólo un prosupuesto procesal y no un presupuesto de la acción, concepto
éste último que es muy discutido en la doctrina.

12. Contestación de la demanda.- Siguiendo las reglas contenidas en el Código Procesal Civil,
corrido traslado de la demanda, el defensor de la legitimidad de la Resolución del Consejo de
Minería, Procurador del Sector Energía y Minas, deberá contestar la demanda en el término de
diez (10) días, según dispone el Art. 491 –Inc. 5- del Código Adjetivo. Al contestar la demanda, de
acuerdo a la teoría del proceso, pueden suceder dos supuestos: que la acción sea contradicha o
que se reconozcan los fundamentos, la legalidad de la pretensión y que se convenga con ella.

El primer supuesto es lo que se espera del Defensor de la Legitimidad del Consejo de Minería, así
como del sujeto con que el que también se entiende la demanda. El segundo caso no puede
suceder en el proceso administrativo minero, porque:

Cuando la Administración es la demandada, que la mayoría de los casos, el allanamiento no


produce la inmediata sentencia del Juez (Tribunal), de acuerdo con la pretensión del actor. En todo
caso, el Tribunal siempre dictará la sentencia que estime justa.

Como justificación a esta potestad es ha dado razones convincentes y que no dejan duda al
estudioso; la formalidad de los actos de la Administración declaratorios de derechos, lo que podría
ser burlado con una demanda y su posterior allanamiento de la Administración (del Procurador o
el que tenga legítimo interés), la imposibilidad, (la casi) de transigir para la Administración, que
también sería fácilmente burlada por la Administración con el allanamiento.

Por lo dicho, resulta improcedente que el Procurador del Sector Energía y Minas se allane a la
pretensión o transija con la demanda, siendo inaplicable el Art. 15 del D. L. No 17537 y la
conciliación dentro del proceso o antes del proceso.
La reconvención resulta improcedente e inadmisible en el proceso de impugnación en razón que el
acto administrativo impugnado goza de la presunción de legitimidad al no poderse reclamar al
impugnante el cumplimiento del acto impugnado, que intrínseca y externamente goza del
principio de ejecutoriedad a menos que sus efectos sean suspendidos mediante una medida
cautelar. Menos aún se puede reconvenir solicitando una indemnización contra el actor al hacer
éste uso del ejercicio regular de un derecho subjetivo. Interpretación que ha sido recogido por el
Art. 490 del Código Procesal Civil.

13. Medios Probatorios.- Si bien se impugna un acto administrativo minero, tal acto tiene un
sustento fáctico. Por ello, el segundo párrafo del Art. 157 del Texto Único Ordenado de la Ley
General de Minería, en el proceso de impugnación de resoluciones del Consejo de Minería,
admitía como pruebas: La prueba instrumental; la Inspección ocular; Perito; y, las demás
compatibles con la naturaleza del proceso. En ningún caso no eran admisibles la prueba de
confesión y la de testigos.

La Ley del Proceso Contencioso Administrativo, Ley No 27584, al referirse en forma genérica a los
medios probatorios en el Art. 27, establece que:

En el proceso contencioso administrativo la actividad probatoria se restringe a las actuaciones


recogidas en el procedimiento administrativo, no pudiendo incorporarse al proceso la probanza de
hechos nuevos o no alegadas en etapa prejudicial.

Como es de observar, el Art. 27 admite como medios probatorios las que se pueden actuar en
sede administrativa; sin embargo, el Art. 28 de la misma Ley al referir que: Los medios probatorios
deben ser ofreciso por las partes en los actos postulatorios, debiendo acompañarse todos los
documentos y pliegos en los escritos de manda y contestación, a través de una primera
interpretación pareciera que admitiera las pruebas de confesión, declaración de parte llamada por
el Código Procesal Civil, y de testigos. Como veremos a continuación, dichos medios probatorios
no son idóneos en el proceso contencioso administrativo minero.

Para nuestro estudio seguiremos las pruebas a que hacía referencia el Art. 157 del Texto Único
Ordenado de la Ley General de Minería, sólo con el único objeto de explicar los medios
probatorios pertinentes y de actuación en sede administrativa.

13.1. Prueba instrumental.- Con el Código de Procedimientos Civiles de 1912, se entendía por
instrumentos públicos a los otorgados con las formalidades legales que producían fe respecto a la
realidad del acto verificado ante el notario o funcionario que los extendió o autorizó y que podían
ser presentados en cualquier estado del proceso, como: las escrituras públicas y demás
documentos extendido por notarios conforme a las leyes; los extendidos o autorizados por los
funcionarios y empleado públicos en ejercicio de sus funciones; las partidas de nacimiento,
matrimonio y defunción extendido en el registro del estado civil o en los libros parroquiales; las
escrituras extendidas ante el Juez de Paz a falta de notarios, desde que se protocolicen. A estas
pruebas instrumentales en el Art. 235 del Código Procesal Civil se les denominan documentos
públicos.

Asimismo, los expedientes administrativos mineros tienen la calidad de documentos públicos, sin
que signifique que la autoridad minera tenga que remitir al Poder Judicial el original, como sucedía
en la práctica lo que ocasionaba extravíos o pérdidas. Explica esta interpretación por el carácter de
ejecutoriedad de la resolución administrativa y porque el mismo se encuentra en trámite o en
giro, conforme dispone el Art. 35, Inc. b) del D. L. No 17537 y el Art. 240 del Código Procesal Civil.

En sentido contrario en la doctrina nacional, Gustavo BACACORZO señala que:

El expediente administrativo, como medio de prueba, no sólo es indispensable para lo contencioso


– administrativo la presuposición del agotamiento de la vía previa, ni la presentación del recurso u
ocurso respectivo, sino también que los autos que conoció y resolvió la Administración se
agreguen a los actuado jurisdiccionales. Este es en un principio de sana doctrina publicista.

Aquellos no constituyen materia de simple alzada, ni tampoco se anexan como mera prueba
global, sin valor ante lo jurisdiccional - administrativo.

Primeramente, el expediente administrativo demuestra en forma palmaria el contenido y los


extremos de la pretensión recurrida, que como hemos visto no pueden ser variados en extensión.
Segundo, por evidentes razones de economía procesal. Tercero, como instrumento público, pues
la Administración se ha pronunciado supuestamente en el ejercicio de sus derechos; y finalmente,
porque la jurisdicción contenciosa - administrativa, aunque no está por encima de la
Administración, su pronunciamiento es culminación de la que ella sustanciará previamente.

13.2. Inspección ocular.- Llamada con acierto y propiedad inspección judicial por el Código
Procesal Civil, la diligencia será practicada personalmente por los vocales de la Sala que la decreta
cuando haya de ejecutarse en el lugar del proceso, conforme al Art. 151 del mismo.

En el proceso administrativo minero, la inspección judicial no es suficiente para probar un hecho


material o concreto por el contenido técnico que sustenta el derecho minero y que redunda en la
falta de idealización o representación de los hechos por el juez, siendo necesaria la actuación de
pruebas concomitantes.

13.3. Peritos.- En doctrina se señala que los peritos son personas llamadas a exponer al juez no
sólo las observaciones de sus sentidos y sus impresiones personales sobre los hechos observado,
sino también las inducciones que deben sacarse objetivamente de los hechos observado y de
aquellos que les den existencia. Con acierto y mejor técnica es denominada pericia en los Arts. 262
al 271 del Código Procesal Civil.

La pericia procede cuando la apreciación de los hechos controvertidos requiere de conocimiento


especiales de naturaleza científica, tecnológica u otra análoga. La persona en que recae el
nombramiento debe ser natural. En la práctica los jueces nombraban a instituciones (V. gr. Colegio
de Ingeniero, Policía Nacional u otras), contraviniéndose el Art. 268 del Código Procesal Civil y el
Reglamento aprobado por Decreto Supremo No 002-68 de 1 de Marzo de 1968, que establece que
el nombramiento de peritos, deberá ser sobre la base de las nóminas que remiten las instituciones
al Poder Judicial. Nómina que sería conveniente que el Colegio de Ingenieros tuviese como base la
relación de Peritos Mineros que aprueba la Dirección General de Minería, los que se presumen
que son los más idóneos y porque no están en relación de dependencia con el Estado de acuerdo
al Art. 21 del Reglamento de Peritos Mineros, aprobado por Decreto Supremo No 011-92-EM.

13.4. Demás compatibles con la naturaleza del proceso.- Debe ser cualquier medio probatorio
para lograr la convicción y certeza del juez acerca de la existencia de un hecho. V. gr. Informes de
Organismos Técnicos para saber la formación geológica del depósito mineral, declinación
magnética, condiciones atmosféricas y otras.

El Art. 157 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería disponía que: En ningún caso
será admisible la prueba de la confesión y la de testigos.

Dicha prohibición se explica y desde mi punto de vista el concepto es válido con la Ley No 27584,
porque la confesión o declaración de parte, dice relación con los hechos y no con el derecho. De
tal manera, su calificación jurídica en virtud del principio iura novit curia contenida en el Art. VII
del Título Preliminar del Código Procesal Civil, siempre pertenece al juez. No obstante, en la
doctrina se piensa que tal mecanismo de prueba sólo es posible allí donde las partes tengan un
pleno dominio material de los hechos, pues no cabe duda que la confesión de un hecho puede
determinar la calificación jurídica de una relación entre dos personas.

Por lo dicho, en el proceso administrativo minero difícilmente se podría admitir en la pertinencia


de la confesión o declaración de parte. Si la parte confiesa un hecho, de alguna manera esta
condicionando la calificación jurídica que deber dar el juez respecto de la resolución del Consejo
de Minería; de donde resultaría que el mismo juez se vea compelido a declara la legalidad o
ilegalidad del acto administrativo minero, saliendo de toda lógica jurídica.

14. Conclusión del proceso.- La forma normal como acaba o culmina el proceso administrativo
minero, es por medio de la sentencia. No obstante en el discurrir del mismo, por el desistimiento y
abandono se puede llegar a su culminación especial. Se descarta al allanamiento y la transacción.

14.1. Sentencia.- El Art. 121, in fine, del Código Procesal Civil establece que: Mediante la sentencia
el juez pone fin a la instancia o modificación de medidas cautelares y las demás decisiones que
requieren motivación para su pronunciamiento.

La sentencia o resolución final es el correlato de la demanda, en razón que en el proceso


administrativo el juez está obligado a pronunciarse únicamente sobre la cuestión controvertida
(ne eat iudez ultra petita partium). Además, en este proceso prima el principio dispositivo que no
permite al juez conocer de oficio dicho proceso, descartándose la aplicación in extenso del
principio iura novit curia, legislado en el Art. VII del Título Preliminar del Código Civil y en el Art, VII
del Código Procesal Civil.

La violación del principio dispositivo, medular en el proceso administrativo minero, acarrea la


nulidad de la sentencia a tenor del Art. 171 del Código Procesal Civil. En este proceso la sentencia
podrá ser estimatoria o desestimatoria.

a) Sentencia Estimatoria.- Es estimatoria cuando el primer pronunciamiento sea de anulación de la


resolución impugnada y en segundo lugar se pronuncie sobre la declaración de la existencia o
extinción de una relación jurídica omitida en la Resolución del Consejo de Minería (sentencia
declarativa); y, la creación, modificación o extinción de una situación jurídica pre – existente
(sentencia constitutiva).

b) Sentencia Desestimatoria.- La sentencia es desestimatoria, declarativa en sentido estricto,


cuando se limita a denegar la solicitud de la existencia o inexistencia de una situación jurídica sin
que tenga que anulares antes el acto administrativo.
14.2. Desistimiento.- Por el desistimiento se separa expresamente el litigante del proceso o de
algún acto procesal; y, de la pretensión como precisa el Art. 340 del Código Procesal Civil. Esta
separación voluntaria e incondicional a los actos del proceso, o lo que es lo mismo al proceso
administrativo minero. En este proceso no es necesario el consentimiento del defensor del acto
impugnado (Procurador del Sector Energía y Minas), y la razón está en que resulta aplicable el Art.
341 del Código Procesal Civil y, además, porque la resolución del Consejo de Minería goza de la
presunción de legitimidad que la hace factible su ejecutoriedad.

14.3. Abandono.- Es la inactividad procesal del impugnante y no del Estado (Art. 23 del D. L. No
17537). El abandono del proceso tiene lugar si se paralizan los autos durante 4 meses en primera
instancia sin que se realice acto que lo impulse (Arts. 346 y siguientes del Código Procesal Civil).

Por esta forma especial se llega a la conclusión del proceso administrativo minero. Esto en razón
que la declaración de abandono, deja sin efecto la interrupción a la prescripción operada con la
citación de la demanda; además, si el particular intentara impugnar nuevamente la resolución del
Consejo de Minería, éste ya no tendría derecho alguno por haber también caducado su derecho a
poner en movimiento a los órganos jurisdiccionales del Estado (Art. 35 del Código Procesal Civil y
Art. 62 del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por Decreto Supremo No 018-92-
EM).

Asimismo, opera el abandono según el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería:

Artículo 54.- En caso de controversia judicial sobre la validez de una concesión, subsiste la
obligación de pago de las obligaciones pecuniarias para mantenerla vigente. El accionante queda
también obligado al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias en los plazos establecidos en
esta Ley, mientras dure el juicio, bajo pena de abandono de la instancia respecto de la concesión
en litigio.

Cumplido el pago por el accionante, éste deberá acreditarlo en el expediente respectivo.

Concluida la controversia, el litigante vencido podrá solicitar el reembolso de las cantidades que
hubiere pagado.

15. Recursos impugnativos.- Expedida la sentencia que puso fin al proceso administrativo minero,
ésta no podrá ser alterada; pero antes que la resolución cause ejecutoria, de oficio o pedido de
parte, el juez puede aclarar algún concepto oscuro o dudoso expresado en la parte decisoria de la
resolución o que influya en ella. La aclaración no puede alterar el contenido sustancial de la
decisión establece el Art. 406 del Código Procesal Civil. Se entiende que la norma no se refiere al
recurso impugnativo de aclaración, sino a un medio autónomo de integración de la sentencia.

El recurso impugnativo que tiene por objeto restar validez y eficacia a la sentencia que expide en
primera instancia la Sala Contenciosa de la Corte Superior de Lima, es el recurso de apelación
regulado en los Arts. 364, 365 y 494 del Código Procesal Civil y el Art. 32 de la Ley No 27584.

Conforme al Art. 9 de la Ley No 27584, modificada por Ley No 27709, corresponde a la Sala Civil de
la Corte Suprema pronunciarse en grado de apelación de sentencia y la Sala Constitucional y Social
de la Corte Suprema en casación; cuyas decisiones adoptadas en casación constituirán doctrina
jurisprudencial en materia contenciosa administrativa
16. Ejecución de sentencia.- Conforme al Art. 40 de la Ley No 27584, la potestad de hacer ejecutar
las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente al Juzgado o Sala que
conoció del proceso en primera instancia: Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de
Lima, la que designará al Vocal encargado de la ejecución de la resolución.

La doctrina ha establecido que el problema de la ejecución de las sentencias en el contencioso –


administrativo se nos presenta como un problema de jurisdicción y de posibilidad. Un problema de
jurisdicción, en el sentido de que ésta no llega allí donde es necesario la capacidad para dictar un
nuevo acto administrativo conforme a derecho; un problema de posibilidad, porque es difícil
establecer de antemano la validez o la posibilidad de una ejecución forzosa contra la
administración revestida del imperium.

La sentencia de condena declara una obligación para una de las partes en el proceso; en nuestro
caso, para la administración minera. Si la administración minera cumple con su obligación y
"ejecuta" la sentencia, no hace sino acomodar su actividad para el cumplimiento de esta
obligación; en otras palabras, se somete a la obligación derivada de lo juzgado.

La ejecución, que tiende al consentimiento real de los intereses del vencedor en la litis, es
totalmente distinta, pues ya no estamos ante el cumplimiento de la sentencia (que siempre es una
actividad del obligado), sino, todo lo contrario, ante el incumplimiento. La ejecución procesal de la
sentencia supone el incumplimiento de ésta por el obligado, y supone una sanción que se deriva
de dicho incumplimiento. Es precisamente el cumplimiento de la sanción, y no de la obligación, la
finalidad de la actividad procesal de ejecución. Y este cumplimiento de la sentencia se hace contra
la voluntad del interesado.

Para que haya ejecución forzosa de sentencias tiene que haber incumplimiento, y, por tanto,
actividad "sustitutiva"; el juez sustituye la actividad negada por el condenado.

La determinación de la necesidad de cumplir o no la sentencia es actividad discrecional, en parte


sólo, de la administración minera. En suma, el interés público apreciado por la administración
prevalece sobre el interés particular protegido en la sentencia. En todo caso, tanto la suspensión
como el incumplimiento "en absoluto" de la sentencia no dan lugar a la sanción que supone la
ejecución. Estamos en presencia de una suspensión o de cumplimiento de la ley. Al no existir la
ilegalidad, no existe la sanción, y al no existir la sanción no puede haber ejecución forzosa.

Finalmente, es necesario señalar que el Art. 44 de la Ley No 27584 establece que son nulos de
pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se
dicten con la finalidad de eludir el cumplimiento de éstas.

17. Ultractividad del Art. 157 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado
por D. S. No 014-92-EM.- Los procesos contenciosos mineros iniciados antes de la vigencia de la
Ley No 27584 (15 de Abril del 2002), continuarán su trámite según las normas procesales con las
que se iniciaron (Art. 157 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por
Decreto Supremo No 014-92-EM, y los Arts. 540 al 545 del Código Procesal Civil)
Autor:

Juan Francisco Baldeón Ríos *

Profesor Ordinario de Derecho Minero en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional


Federico Villarreal, Lima, Peru