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Coleccion: Gaceta Civil - Tomo 6 - Numero 26 - Mes-Ano: 12_2013

Las obligaciones dinerarias a cargo del Estado y el


principio de plena jurisdicción en el contencioso-
administrativo. Apuntes al anteproyecto de reforma de la
Ley Nº 27584
Saúl AMPUERO GODO*

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TEMA RELEVANTE

El autor anota dos observaciones medulares que por omisión no han sido abordadas
en el anteproyecto que buscaría modificar la Ley del Proceso Contencioso-
Administrativo. Estos serían la optimización del procedimiento para el cobro de
obligaciones dinerarias a cargo del Estado y la necesidad de la consagración del juez
contencioso-administrativo como de “plena jurisdicción” que favorecería la expedición
de pronunciamientos que satisfagan intereses específicos de los reclamantes, sin dejar
de advertir que la introducción de un proceso oral pudiese más bien dificultar el
reclamo de los consumidores de servicios básicos.

MARCO NORMATIVO

TUO de la Ley del Proceso Contencioso-Administrativo, Decreto Supremo Nº


013-2008-JUS (29/08/2008): arts. 5 inc. 5, 13, 30, 41, 45 y 47.

BREVE INTRODUCCIÓN Y EXPLICACIÓN DE ENTRADA

La lectura del anteproyecto de Ley que modifica la Ley Nº 275841, regulatoria del
proceso contencioso-administrativo (PCA), nos invita a expresar nuestra desazón por
no haber sido aprovechada la ocasión para hacer importantes cambios y necesarios
remiendos a una ley que en su corta existencia (11 años) tuvo que soportar muchos
embates que la hicieron estremecer y hasta ver peligrada su propia existencia2.

Si bien es cierto no podemos dejar de mencionar la vocación reformista de la Comisión


que tuvo por tarea elaborar el anteproyecto y, sobre todo, mejorar la redacción en
algunos artículos del TUO de la LPCA, como el artículo 13, para precisar que la
legitimación para obrar activa es a favor de la misma entidad que pretende la nulidad
de sus propios actos –y no de cualquier actuación administrativa–; o lo relacionado con
el levantamiento de la restricción de la actividad probatoria que preveía el artículo 30,
permitiéndose que las partes del proceso “puedan formular nuevas alegaciones y
ofrecer los medios probatorios que consideren pertinentes, aunque no hubiesen sido
propuestos en el procedimiento administrativo”; o cuando se enriquece el artículo 5,
inciso 5 y se permite también como parte de la pretensión de “declaración de contraria
a derecho y al cese de una actuación material que no se sustente en acto
administrativo”, la de abstención de la actuación material, que parecía no estar
protegida normativamente; no debemos dejar de resaltar ciertas ausencias que es
menester comentarlas ahora.

I. LAS OBLIGACIONES DINERARIAS A CARGO DEL ESTADO. MEJORA DE


LOS PROCEDIMIENTOS PARA SU COBRO

En efecto, encontramos serias omisiones u olvidos en el articulado propuesto, como


por ejemplo al no abordarse en la reforma la temática relativa a la ejecución de las
sentencias en el PCA, desde el artículo 45 del TUO en adelante; y para ser más
específico en cuanto al tratamiento de las sentencias que ordenan el pago de sumas
de dinero a cargo del Estado, donde se han podido detectar algunos abusos (o
excesos como se le quiera llamar) desde la propia administración, extendiendo
indebidamente los plazos para el pago hasta por 5 años, sin acreditar motivos
justificantes para ello3.

Creemos, entonces, que bien pudo aprovecharse la ocasión para mejorarse los
procedimientos teniendo como norte la tutela judicial efectiva y la finalidad de tutela
subjetiva del PCA, sobre todo para no dejar a expensas de la subjetividad y/o
arbitrariedad la cobertura presupuestaria y atención de los pagos hasta por 5 años.
Asimismo, pudo decirse algo con relación a los problemas –no ya del administrado que
padece o lamenta el cobro de su deuda por 5 años4–, sino desde la propia
administración central, cuando, por ejemplo, ante casos de sentencias de condena a
pagos dinerarios dictadas en sede nacional, regula en el artículo 47 del TUO que
dichas obligaciones “serán atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se generó
la deuda” y, sin embargo, tenemos casos de sentencias de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, esto es en sede de la justicia supranacional, cuyo cumplimiento
por el Estado peruano se viene entendiendo a nivel jurisprudencial que debe hacerse
(siempre) por el Ministerio de Justicia, como si fuera el pliego que generó la deuda, y
con base en una interpretación literal del artículo 2, literal b) de la Ley Nº 27775,
asumiendo este ministerio, en los hechos, responsabilidades de terceros que, sin
embargo, afectan su propio presupuesto para la atención de sus propias finalidades.

Sobre esto último, creemos que hubiese sido interesante que, por lo menos, se
reconozca tal problemática y se la aborde desde una perspectiva sistémica,
enfatizándose que –sea en sede de la justicia nacional como supranacional– cuando el
Estado tenga obligaciones dinerarias a causa de sentencias que así lo dispongan,
estas deben ser asumidas y atendidas por los pliegos donde se generó la deuda, y no
necesariamente, y siempre, por el Ministerio de Justicia.
II. CONSAGRACIÓN DEL PRINCIPIO DE PLENA JURISDICCIÓN COMO
HERRAMIENTA ÚTIL EN EL PCA

Empero, volviendo a temas más nucleares, si hubiésemos considerado relevante que


en el anteproyecto se haya aprovechado la ocasión para incorporar dentro del elenco
de principios del PCA, el que –para nosotros– es el reducto o pendón que debe
caracterizar al juez contencioso-administrativo en esta hora; vale decir, ratificar
taxativamente su condición de juez de plena jurisdicción.

El articulado discurre y nos encontramos ante sendos pasajes o estancias donde


parece tenerse claro que “la naturaleza del proceso contencioso-administrativo es de
plena jurisdicción”, o que “el órgano jurisdiccional del PCA cuente con plena
jurisdicción para ejercer su función de manera eficaz”, o “lo que resulta claramente
incompatible con un proceso contencioso-administrativo de plena jurisdicción” donde el
órgano jurisdiccional podrá adoptar las medidas necesarias para el restablecimiento de
los derechos de los administrados, no limitándose a la revisión de la actuación
administrativa.

Entonces la preocupación o prurito de la Comisión de ratificar al proceso o al juez


contencioso-administrativo como de “plena jurisdicción” atraviesa todo el anteproyecto;
sin embargo, para los no muy entendidos en la materia, o para otros no tan
especializados, podría interpretarse la frase como un mero pleonasmo, ya que no sería
admisible concebir a un juez que no tenga iurisdictio plena, o que la misma esté
limitada o recortada. Claro, ya el recuento histórico del PCA desde su instalación en la
Francia revolucionaria de fines del siglo XVIII hasta la actualidad, pasando por los dos
recursos de los que conoce el Consejo de Estado francés, “exceso de poder” y de
“plena jurisdicción”, nos ubicarán en contexto para entender el verdadero sentido de
esa “plena jurisdicción” del juez administrativo francés en asuntos en que podía
impartir justicia subjetiva, más allá de la sanción de invalidez o nulidad del acto
administrativo en sí.

Como vemos, la “plena jurisdicción” es una frase no instalada aún en nuestro derecho
positivo, pero de la que se viene hablando mucho desde la vigencia de la Ley Nº
27584. Algunos han insistido en que el PCA peruano es de plena jurisdicción, y otros
han puesto reparos en ello. Era entonces propicia la ocasión para zanjar el tema,
desarrollarlo, abordarlo y esclarecerlo.

Nosotros sostenemos, por decirlo en pocas palabras, que si fuera por la redacción de
un solo artículo de la LPCA, el proceso contencioso sería de plena jurisdicción, cuando
el artículo 1 nos dice que su finalidad es, también, “la efectiva tutela de los derechos e
intereses de los administrados”. Pero eso sería como quedarnos con el rótulo,
empaque o envoltura de un regalo, pero sin verificar su contenido.
Si bien en un artículo anterior5, hicimos algunas atingencias al tema de la plena
jurisdicción, señalando que para nosotros no era un auténtico proceso o juez de
plena jurisdicción, observamos que no se ha corregido, por ejemplo, la redacción del
artículo 41 del TUO de la LPCA, en cuanto establece que la sentencia que declara
fundada la demanda podrá decidir “en función a la pretensión planteada (…)”.

En efecto, una primera lectura de este artículo limita al juez contencioso-administrativo,


a tener en cuenta “la pretensión planteada” y, por cierto, a no salirse de ella, bajo
crítica o denuncia de violar el principio de congruencia o principio dispositivo. Esta
sujeción a la pretensión planteada impediría, por ejemplo, que el juez contencioso-
administrativo pueda declarar tutela subjetiva ante una demanda de nulidad de una
resolución de multa, y en la cual no se pidió la devolución de lo indebidamente pagado.

Esta limitación no se resuelve con el texto del artículo 41, inciso 2, del TUO de la
LPCA, pues si nos atenemos a la pretensión reclamada, que puede ser meramente
objetiva, o subjetiva, o mixta, según el caso solo podría el juez contencioso-
administrativo sobresalirse del petitorio en cuanto a la pretensión subjetiva de
reconocimiento o restablecimiento de un derecho o interés jurídicamente tutelado, mas
no en cuanto a la objetiva.

Ahora bien, partiendo del hecho evidente y constatado por la propia Defensoría del
Pueblo, de la inopia argumental por defectos de elaboración de las demandas
contencioso administrativas, donde ab initio se pide nulidad de un acto administrativo,
pero en el fondo se quiere la entrega de algún título habilitante, una autorización, o la
devolución del importe de una multa o de algún bien incautado o pago indebido, etc.,
no parece ser muy útil la disposición del artículo 41, inciso 2, del TUO de la LPCA, y
obviamente con ella no podemos sostener enfáticamente que ya el proceso o el juez
es de plena jurisdicción, pues de muy poco nos sirve, a menos que se apuntale la
“plena jurisdicción” como un elemento caracterizador del PCA, y para ello no menos
propicia es la ocasión de insertar como un principio privativo del PCA el de la
plena jurisdicción, con la finalidad no solo de que en el dictado de la sentencia el juez
vaya más allá del petitorio sino que desde el inicio del proceso tenga esa potestad de
reencauzar la pretensión o advertir otra de los propios hechos aportados por las
partes. Lo que interesa es volcar en la norma un articulado que consagre ese poder de
“plena jurisdicción”, del cual tanto se habla y del que se puede acotar que significa que
en el PCA el juez contencioso-administrativo está habilitado para reconducir la
pretensión y para disponer las medidas conducentes al cabal cumplimiento de su
decisión de mérito, que sean de cargo de la administración demandada, aun cuando
no hayan sido inicialmente pretendidas en la demanda.

Ejemplo: Ejercicio de plena jurisdicción en calificación de demanda y etapa de


sentencia

Hoy, con la legislación actual, no hay forma de que el juez al momento del dictado de
sentencia, dándose (recién) cuenta de que por los hechos de la demanda, el
administrado quiere más que la pretensión objetiva postulada, la devolución del
importe de la multa pagada o el restablecimiento de su derecho a operar su negocio,
que en ambos casos son de tutela subjetiva, pueda estimar la demanda, otorgando
mayores derechos que los solicitados o que se coligen de la demanda y de su petitorio
expreso.

Si el juez en la sentencia, y en este caso concreto, procediera a declarar la nulidad del


acto administrativo, y, además, aun cuando no se lo han pedido, el reconocimiento o
restablecimiento del derecho o interés legítimo afectado, podría ser recusado de haber
afectado el principio dispositivo y la congruencia procesal.

A fin de resolver estos cuestionamientos, el principio de plena jurisdicción propuesto,


permitirá al juez CA, contemplar la posibilidad de enderezar la pretensión, hacer
conocer a las partes que él advierte que, en el fondo, lo que se pretende es más que
una mera declaración de nulidad de un acto administrativo, y que, además, se
pronunciará sobre cierto derecho o interés legítimo afectado, otorgando tutela de plena
jurisdicción. No se trata, por cierto, de que de manera libérrima y arbitraria el juez se
convierta en un poderoso dictador; lo que se pretende es que reconociéndose en
muchos casos la desigualdad de las partes en un PCA, se permita –de alguna forma–
equilibrar la balanza y hacer el PCA un proceso útil y a la vez eficaz, pudiendo, incluso,
acogerse pronunciamientos judiciales sustitutorios de la administración, tratándose de
casos reglados, donde no quepa mayor discrecionalidad.

En el caso expuesto, los problemas se presentan al momento del dictado de la


sentencia, pero, además de ello, el principio propuesto juega un rol importante para
que la plena jurisdicción se ejercite desde la propia calificación de la demanda y así,
sea al primer filtro, o en la etapa de saneamiento procesal, que el juez, diríamos el
nuevo juez contencioso-administrativo, se dé cuenta de su papel de juez de plena
jurisdicción y apueste por una real y auténtica tutela judicial efectiva, al momento de
resolver.

III. OTRAS OMISIONES EN EL ANTEPROYECTO

Finalmente, algunos comentarios que lanzamos con el ánimo de hallar eco en alguna
modificación en el articulado propuesto o en una mayor explicitación en la exposición
de motivos. Así tenemos la consagración del proceso oral para casos de demandas
dirigidas a impugnar decisiones en los procedimientos administrativos trilaterales, en
materias como: “reclamos de usuarios de servicios públicos regulados” o “protección al
consumidor”.

La verdad que no encontramos mucha lógica ni racionalidad en establecer procesos


orales –que tendrán dos audiencias– para casos relativos a discusiones sobre
facturaciones de usuarios de los servicios de saneamiento, luz eléctrica, etc.
Supongamos el caso de un usuario de Sedapal que reclama dos facturaciones que
considera excesivas, y que importan un cobro (de más) de S/. 30. Nos preguntamos si
es que a más de haberle sometido al usuario al procedimiento trilateral en sede
administrativa, se le debe seguir exigiendo más defensa técnica en un nuevo proceso
judicial oralizado y que tiene dos audiencias. ¿Le convendrá al usuario luchar por
anular esas facturaciones excesivas a condición de incurrir en mayores gastos que si
abandonara el caso?

No parece muy atractiva la propuesta, sobre todo para este universo de usuarios o
también de consumidores, a los que creemos que en lugar de ofrecérseles un proceso
oralizado, debería brindárseles un proceso simplificado, ágil y célere, atendiendo al
contenido o implicancia social de las pretensiones. No es lo mismo el tratamiento para
un jubilado que –con exiguos recursos– reclama a Luz del Sur por el cobro de
suministros mensuales excesivos; no será lo mismo el perjuicio o sacrificio para la
distribuidora de luz someterse a dos audiencias con abogados que sí puede contratar,
que el que deba soportar aquel jubilado en el mismo proceso. El mismo razonamiento
opera en cuanto al tratamiento de las denuncias de los consumidores, quienes muchas
veces por el propio sistema son inducidos a abandonar los casos o enterrar sus
pretensiones o reclamos ante la ineficiencia de los procedimientos.

Aguardamos, entonces, una acogida a estas observaciones que, de suyo con la


sapiencia y experticia de los miembros de la comisión reformadora, sabrán ser
introducidas en el texto final a proponerse a la comunidad jurídica.

___________________________

* Abogado. Docente universitario de Derecho Procesal Administrativo.


Procurador Adjunto del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Ex Jefe de la
Oficina de Asesoría Jurídica de Servir. Ex Fiscal Adjunto Superior. Ex Juez Suplente
Especializado en lo Contencioso-Administrativo de Lima.

1 Se encuentra publicado en la página web del Ministerio de Justicia y Derechos


Humanos. Cfr. <http://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2013/11/Digitalización-
ByN-de-tamaño-variado-a-un-archivo-PDF_775.pdf>. (Visto el 30 de noviembre de
2013).

2 Nos referimos, por ejemplo, a las modificatorias de la Ley Nº 27584, contenidas


en las Leyes Nºs 27684 y 28531. O también a la saga de precedentes vinculantes
sancionados por el Tribunal Constitucional el año 2005 (Casos Anicama, Villanueva y
Baylón).

3 Cfr. AMPUERO GODO, Saúl. “El procedimiento de pago de las obligaciones


dinerarias del Estado y su incidencia en la tutela judicial efectiva y en el derecho a la
ejecución de las resoluciones judiciales en plazo razonable”. En: Actualidad Jurídica.
Tomo 222, Gaceta Jurídica, Lima, mayo de 2012, pp. 63-70.

4 Nos referimos a la reiterada invocación que hace la Administración del artículo


70.5 del TUO de la Ley Nº 28411, aprobado por Decreto Supremo Nº 304-2012-EF,
que establece: “70.5 Los requerimientos de pago que superen los fondos públicos
señalados en el numeral 69.1 del presente artículo se atenderán con cargo a los
presupuestos aprobados dentro de los cinco (5) años fiscales subsiguientes”, como si
fuera que el plazo que tienen para pagar los adeudos es por cinco años, a
discrecionalidad.

5 “La justicia contencioso-administrativa en combo. Un replanteo del proceso


contencioso-administrativo y sus cambios e imperfecciones a propósito del Decreto
Legislativo Nº 1067”. En: Actualidad Jurídica. Tomo 177, Gaceta Jurídica, Lima, pp.
105-107.

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