ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

TEMA 1:

El Estado emplea la Administración Pública como medio a través del cual ejercer
sus poderes y prestar servicios a los ciudadanos.

La Administración Pública es fundamental en los Estados modernos -> Estado

del Bienestar; pues sin ella no se podría dar todos los servicios que la ciudadanía
exige de los Estados.

Se entiende por Administración Pública como “todas aquellas organizaciones

que se encuentran al servicio del poder público, del Estado”. Se organiza en
diversos niveles (local, regional, estatal, supranacional, y otros).

La Administración se relaciona con: el Poder, puesto que es quien lo ejecuta a

través de la prestación de los servicios, y la Sociedad, ya que intenta cumplir las
demandas ciudadanas.

El origen de la Administraciones es en el Renacimiento, con las monarquías

absolutistas europeas de la época que necesitaban de financiación, pues los que
verdaderamente tenía recursos económicos eran los señores feudales, no los
reyes, y para ello empleaban la recaudación de impuestos. Con la evolución del
Estado desde el Estado primigenio renacentista hasta el Estado del Bienestar
actual, también ha evolucionado (proporcionalmente) la Administración Pública,
pues uno no se entiende sin la otra y viceversa. Esta evolución Estado-
Administración culmina en la Revolución Francesa, con la despersonalización del
poder y la creación del actual Estado Moderno. Esta está ligada con el concepto
de “ciudadano” y la aparición de los derechos individuales (derechos a los cuales
la Administración debe dar respuesta). Con lo cual se establece una relación:
(+)Estado -> (+)Derechos individuales -> (+)Administración Pública.

Ciencia de la Administración: “es la parte de la Ciencia Política que se encarga

del estudio del sector público, de la organización y de los grupos que forman
parte de dicha Administración”. Esta ciencia estudia también la eficacia y
satisfacción ciudadana por los servicios prestados por el Estado a través de la
Administración Pública. Hay dos enfoques o puntos de vista, uno más jurídico,
que es el Derecho Administrativo, y otro más político, que es el ver la
Administración como parte del sistema político. Pero a pesar de esta
concepción de la Administración como parte de la política hay que tener claro
que existen dos sistemas, por un lado el Político y por otro el Administrativo.

Hay dos concepciones diferentes del concepto Administración Pública: la de

servir a la ciudadanía, siendo estes individuos con derechos (visión más
europea), y la de gestionar unos determinados recursos públicos (visión de
corte liberal más propia de los EE.UU).

NOTA:

*La Administración gestiona unos bienes que le son ajenos al administrador,

pertenecen a la comunidad política a la que debe servir.

Gestión Pública: es el conjunto de acciones a través de las cuales una entidad

pública logra sus fines u objetivos marcados por el Ejecutivo.

Diversas perspectivas del concepto de Administración Pública:

- Institucional -> Ad.Púb. como un conjunto de órganos encuadrados en el poder

ejecutivo.

- Funcional -> Ad.Púb. como un complejo aparato con medios materiales y

humano cuyo objetivo es el realizar fines públicos.

- Estructural-Funcional-> Ad.Púb. = funciones del sistema político,

profundizando en aquellas instituciones cuya función es poner en práctica las
decisiones políticas.

Administraciones del Estado Español:

- Ad. General del Estado

- Ad. De las Comunidades Autónomas

- Ad.s Locales (provincias, municipios)

- Ad. Instrumental o Institucional

- Ad.s Independientes (cuyo fin es el de regular y proteger nuestros derechos)

- Ad.s Mediales
Características de las Administraciones Públicas:

1/ Especificidad:

· Ámbito de actuación definido, el objetivo al que deben servir las

organizaciones pertenecientes a la Administración viene dado por el poder
político, no tiene autonomía para definir por ellas mismas cual va a ser su
actuación, se limitan a obedecer.

· Influencia del “color” del gobierno de turno en la conformación de políticas

públicas y del modo de actuación, así como en el tamaño de la Administración y
en sus objetivos.

· Las actuaciones de la Administración deben guiarse por la búsqueda de la

eficiencia (emplear correctamente los recursos limitados), la eficacia (conseguir
los objetivos marcados) y la legitimidad, además de que estar atada a un
determinado presupuesto, no puede exceder los gastos.

· Por lo general suelen ser poco eficientes, por su poca capacidad de flexibilidad
financiera, pero en cambio muy eficaces.

· Está sometida a la evaluación constante de tanto de su actuación, es decir, si

da respuesta de forma satisfactoria a las demandas ciudadanas, como de sus
empleados, los funcionarios.

· Control y transparencia.

· Antigüedad: tiene una larga y centenaria historia vinculada también a la

aparición del Estado.

· Carácter estatutario del personal.

· Titularidad del poder.

· Búsqueda de un fin común.

2/ Extensión y fragmentación (*se complementan entre ellas):

· La Administración es muy extensa tanto en estructura como en fines. Además

está fragmentada no solo por razón de sus objetivos (defensa exterior,
educación,…), sino también por los niveles territoriales (local, estatal,…).

· La aparición del Estado Social de Derecho: es la sujeción del Estado a una serie
de normas que son: la separación de poderes, el ejercicio de la autoridad sobre
las personas según unas reglas y normas, respeto de los derechos y libertades
individuales, reivindicación y tutela de los grupos sociales más desfavorecidos
económicamente y desarrollo del pluralismo.

· Lo que ha provocado el aumento tan considerable de la Administración Pública

es: la inclusión de organismos de carácter internacional, la expansión del
llamado Estado del Bienestar por las crecientes demandas ciudadanas, y la
implantación del Estado Social de Derecho.

· La Administración tiene tres objetivos principales:

- Ejecución del poder por potestades administrativas.

- Prestar servicios públicos.

- Planificación económica.

3/ Contingencia.

4/ Interdependencia entre Política y Administración:

· La Administración Pública es el mecanismo que posee el Ejecutivo (y/o el

Estado) para llevar a cabo sus fines. Y la Administración al ser pública hace que
participe de ese poder político, por eso a veces es complicado diferenciar entre
lo que es Administración y lo que es política. De este modo se explica como el
“color” del gobierno influye notablemente en la Administración.

· Pero esta, a diferencia de la política, es estable, pues a pesar de que el país

vivía una situación de inestabilidad política por la razón que sea, la
Administración sigue funcionando y prestando servicios sin que esa
inestabilidad le afecte.

Desarrollo de la Ciencia de la Administración (en Europa):

A finales del siglo XVIII surgen la Ciencia Política (más teórica) y las Ciencias
Camerales (más práctica), siendo entendidas las Cámaras como aquellos lugares
donde se reunían en consejo sus miembros y despachaban los asuntos
administrativos del Estado.

Luego en el siglo XIX aparece el Derecho Público, concretamente el

Administrativo, que es aquella rama del Derecho que regula la actividad del
Estado, la función administrativa y la relación entre los particulares y el aparato
público (o entre organismos del propio aparato).

En el siglo XX se crea por fin la Ciencia de la Administración como tal, aunque se

ve como una parte de la Ciencia Política.

En nuestro siglo, el XXI, la Ciencia de la Administración tendrá que enfrentarse a

varios retos como la ausencia de una teoría General sobre la Administración
Pública, cambios en el Estado (en cuanto a su tamaño, fines,…), la influencia del
neoliberalismo, la aparición de organizaciones supranacionales (como la propia
UE), etc.

Relación Administración-Ciudadanía:

A través del personal (los funcionarios) y de la Política (que determina los

objetivos de esta, entre otras cosas) se establece la relación entre la
Administración Pública y los ciudadanos.

Relación Administración-Política:

La Política y la Administración están imbricadas por el proceso de elaboración y

ejecución de las Políticas Públicas. Pues la Ad.Púb. depende de la política en
cuanto a la forma de actuar, tamaño, financiación,…

Actuaciones principales de la Administración: regulación de comportamientos y

actividades (de los ciudadanos), prestación de servicios y transferencia de
recursos financieros (pensiones, viudedad, discapacidad).

Existen dos posturas en cuanto a cómo se concibe la Administración Pública y su

forma de gestión:

- Pto. de vista Neo-Liberal: no diferencia entre gestión pública y gestión privada,

así que lo que busca es básicamente la eficiencia.

- Pto. de vista más Colectivista: concibe la Ad.Púb. como algo que no busca la
eficiencia, sino el prestar unos servicios de la forma más eficaz posible aunque
no sean eficientes y resulten muy costosos.

Concebir la Administración como sistemas sociales abiertos que están en

relación constantemente con el entorno. -> *en este enunciado se observa una
clara influencia de la Teoría de Sistemas que se verá más adelante.
“La Administración actúa en un “campo de fuerzas” con una multiplicidad de
agentes”. : Starling.

Legitimidad de resultados: es la transparencia y rendición de cuentas de las

actividades y servicios de la Administración a los ciudadanos, para así de algún
modo “legitimar” su actuación.

*En el Título 3º y 4º de la Constitución Española de 1978 se encuentra toso lo

que comprende a la Administración Pública en el Estado Español.

La dificultad de planificar a largo plazo por parte de la Administración debido a

las elecciones y a los cambios políticos por esa dependencia de esta con la
Política. De ese modo siempre existirá una tensión entre los intereses públicos y
los políticos.

Las concepciones ideológicas, los valores e ideas normativos influyen mucho

sobre lo que consideramos una “buena” administración, así por ejemplo los
norteamericanos tienen una visión determinada sobre la buena gestión y cuales
deben de ser los servicios que esta tiene que prestar y los europeos otra.

En los años 80 (con Thatcher y Reagan) aparece en todo el mundo occidental

una nueva concepción más neoliberal de lo público y de cómo debe gestionarse,
la Nueva Gestión Pública: transferencia de competencias a menores niveles
administrativos (con lo cual una mayor descentralización), mercantilización y
desregulación de la Ad.Púb.

Luego, en los 90 viene otra oleada de cambios de re-regulación de las Ad.Púb.,

formalización en los resultados de las Administraciones (medir y mejorar su
rendimiento), re-centralización (en contraposición a la descentralización propia
de los 80), insistencia en la rendición de cuentas (transparencia y
responsabilidad),…

Todos estos cambios se deben a cambios en los paradigmas sobre cómo debe
ser gestionado lo público. La Administración como elemento del Ejecutivo para
llevar a cabo sus políticas. Determina sus objetivos, siempre dentro del marco
de la legalidad.

En España hemos vivido una politización clara de todos los escalones superiores
de la Administración por parte de los partidos gobernantes en los tres niveles.
Además, el personal de confianza (puesto “a dedo” por los propios cargos
políticos) que ha ido desplazando al sector funcionarial de alto nivel que tendría
que ser el que llevase a cabo las labores de ayuda y asesoramiento de los
políticos.

También, en España, hay que destacar el importante papel de las Comunidades

Autónomas y de las entidades locales a la hora de elaborar políticas públicas y
prestar servicios.

Grupos de interés y asociaciones profesionales: trasmiten sus demandas y/o

presionan al gobierno para que este lleve a cabo políticas que favorezcan a sus
representados (empresarios, trabajadores de un determinado sector,
ecologistas,…).

Los tipos de relaciones entre grupos según Peters son los siguientes: interacción
legítima, de clientela, de parentela e ilegítima.

En un Sistema Democrático Representativo los representantes (diputados en el

Parlamento) eligen al Presidente y es el Gobierno (Presidente, Ministros,
Secretarios de Estado,…) quien dirige al Administración que tiene que actuar
siempre dentro de un marco de actuación definido previamente por la Ley, así
como su organización interna.

La Ad.Púb. debe actuar con eficacia (calidad y cumplimiento de sus objetivos) y

eficiencia (menores costes posibles), como dice el artículo 103 de la
Constitución Española. La cantidad de eficacia o eficiencia dependerá del “color”
del gobierno de turno, si es de corte más liberal (+eficiencia) o si es más
socialdemócrata (+eficacia).

¿Cómo controlar que la Administración presta servicios y lo hace dentro de la

Ley?, con tres tipos de controles:

- Controles Internos: estructura jerárquica, órganos especializados de control

económico y de gestión.

- Controles externos (Gracias a la División de Poderes): el Parlamento, el

Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo.
- Además del control jurídico, a través del Contencioso-Administrativo (que es la
rama del Derecho encargada de la Ad.Púb.).

*todo esto aparece, como he dicho antes en el art.103 de la CE.

La Administración Pública Española es el producto de un largo proceso de

desarrollo histórico. Aunque es en el siglo XIX cuando se hace intensa y extensa:
desarrollo del Estado Liberal. Aquí la Ad.Púb. aún es muy limitada y de carácter
subsidiario, comienza a experimentar un impacto creciente.

En el siglo XX con todo el proceso de construcción y de cambio, de un Estado

Liberal a otro del Bienestar, la Administración aumenta exponencialmente,
sobre todo en dos áreas concretas, que son los dos pilares del Estado del
Bienestar: la Educación y la Sanidad. Este proceso acelerará tras la 2ª Guerra
Mundial, en la 2ª parte del siglo.

Aunque la Administración y el Gobierno aparecen antes, comenzamos su

análisis en el Renacimiento, con el surgimiento del Estado Moderno. La Ad.Púb.
surge del Estado, pues es un elemento indispensable del mismo.

Es a partir del siglo XIII cuando se consolida una estructura administrativa al

servicio del Rey (principalmente con el objetivo de obtener financiación).
Aparecen así los Secretarios de Estado y Oficiales de los Consejos, precedentes
históricos del sector funcionarial actual. Sus fines inciden en el de la
recaudación, como he dicho antes, de impuestos, la Seguridad Exterior, es decir,
en la creación de un ejército nacional, y en la Diplomacia (relación no violenta
con otros Estados basada en la negociación y el acuerdo).

Con la Revolución Francesa de fines del s.XVIII, se despolitiza el poder y por

tanto se pasa de los agentes públicos del servicio del Rey al servicio del Estado.
Empieza a surgir de este modo el Estado Moderno y con este también la
Administración Central y las municipales, lo cual produce a su vez procesos de
conflicto y tensión entre centralización-descentralización. La Ad.Púb. ya no es la
del monarca , sino la del Estado. Además aparece la noción de la separación de
poderes (que lleva al predominio del poder legislativo y a la sumisión de la
Administración al Derecho, pues se identifica al Estado con el Derecho).

*+Derechos de los individuos = + Demandas ciudadanas = + Ad.Púb.

Todos estos cambios descritos dan lugar a la aparición del Estado Liberal.

La separación de Poderes es fundamental para la construcción de dicho Estado.

Esta fue ideada principalmente por Montesquieu (francés) y Locke (inglés).

Para Montesquieu el valor político supremo era la libertad, pero a la vez era el
mayor enemigo en el poder, pues este tiende por su propis naturaleza al abuso.
Las decisiones por tanto, no deben concentrarse, de tal modo que se hace
necesario el autocontrol a través de un sistema de pesos y contrapesos (cheks
and balance) Así se separa el poder en tres funciones: el Legislativo, que es el
crea las leyes (el Parlamento) y donde reside la soberanía popular representada
por los diputados (es el poder más importante), el Ejecutivo, encargado de
hacer cumplir las leyes aprobadas el en legislativo (es el Gobierno y la
Administración), y por último, el Judicial, que aplica la Ley (Jueces y Tribunales, y
el teóricamente menos importante de los tres).

Aparecen también los empleados públicos, que ya no están al servicio del Rey
como antes, sino al servicio del Estado, nace por tanto el concepto de empleado
público (=funcionario).

Factores del crecimiento de la Administración:

1. Robustecimiento de la propia Ad.Púb.

2. Más libertad de los agentes públicos debido a la igualdad de todos ante la

Ley.

3. Asunción de determinados servicios por parte de la Administración que antes

habían estado prestados por la Iglesia (sanidad, educación, protección de los
desfavorecidos).

4. Aparición de ramas de la Ad.Púb. que se ocupan de la gestión de las colonias.

5. Introducción de políticas que suplementan las actividades privadas.

6. Las transformaciones tecnológicas: servicios de correos, el ferrocarril,

telégrafo,…

La construcción de las primeras Administraciones se va a basar en el modelo

Francés por el hecho de ser el primer modelo (que se caracteriza por ser muy
centralizado). Debido a que las Ad.Púb. en Europa se basaron en el modelo
Francés, en un principio fueron muy centralistas, pero con el paso del tiempo se
fueron descentralizando y como ejemplo de este proceso tenemos el Español en
cuya Constitución (la de 1978) aparece reflejadas las competencias de la
Administración General del Estado, así como la contemplación de las
Comunidades Autónomas con sus respectivas competencias (y
Administraciones). Además de otros elementos como la consolidación del
Estado del Bienestar, siendo esta una Constitución con un marcado carácter
social, y de las más progresistas.

Existen dos modelos, por tanto absolutamente antagónicos, por un lado el

Francés, que como hemos dicho antes es muy centralista, y en contraposición
tenemos al modelo Inglés, mucho más descentralizado (+competencias
municipales). El modelo de construcción de la Comunidades Autónomas en la
Constitución Española de 1978 es novedoso y da respuesta a una demanda
histórica de descentralización política y administrativa, y basado en el Estado
Federal de la II República.

TEMA 2:

La Administración ejecuta las decisiones políticas y la implementación de las

políticas públicas. Es un ente formado por diversas organizaciones a las que
corresponde satisfacer los intereses generales de sus respectivas comunidades.

Esta concepción de las Administraciones Públicas como organizaciones es

propia de la Teoría de la Organización.

Organización: es una estructura de elementos ordenados que presenta un alto

grado de formalización, compuesta por individuos o grupos, y cuya finalidad es
conseguir ciertos objetivos por medio de funciones diferenciadas que deben
estar racionalmente coordinadas y dirigidas.

Las características fundamentales de una organización son:

1. Está orientada al logro de determinados fines.

2. Es una entidad social.

3. Cuenta con una estructura intencionalmente diseñada.

4. Presenta un alto grado de formalización.

5. Tiene una pretensión de continuidad en el tiempo.

6. Las organizaciones operan en un entorno con el cual interactúan.

Las organizaciones tienen diversas dimensiones, con lo cual deben ser

explicadas desde distintos puntos de vista o perspectivas, pero sin perder una
comprensión global.

Teoría de Sistemas:
*nace en el ámbito de la biología

Sistema: es un todo unitario y organizado compuesto por dos o más partes

independientes, componentes o subsistemas, y definido por límites
identificables que lo separan de su medio ambiente o suprasistema ambiental.

Organización = Sistema

Desde este enfoque podemos ver y considerar a la organización en su totalidad.

Una organización (en este caso pública) agrupa las siguientes dimensiones:

- El entorno o ambiente (suprasistema).

- Los objetivos o fines que persigue.

- La estructura administrativa (forma y diseño interior).

- Los recursos humanos, es decir, el personal (los funcionarios).

- Los recursos tecnológicos.

- Los recursos financieros.

- Los recursos materiales.

- El proceso administrativo.

Una organización (= Sistema) está formada por diferentes partes identificables e

independientes (los subsistemas) que son l@s siguientes:
1. El estratégico o de metas y valores (objetivos).

2. El técnico (recursos tecnológicos, financieros y materiales).

3. El estructural (determina la estructura administrativa).

4. El psicosocial (recursos humanos).

5. El Administrativo (también determina cual va a ser la estructura

administrativa).

SISTEMA

Inputs Subsist. Subsist. Outputs

Estratégico Tecnológico
(RRHH, Rec. Teclg., Subsist. de (Servicios y
proceso Admist
Rec. Financieros, Subsist. Subsist. Bienes).
RRHH Estruct. Ad.
Info, materiales)

Las organizaciones son algo más que una simple estructura, pues son también
entidades sociales (así como realidades políticas), ya que tienen sus propias
dinámicas políticas y poseen mitos, valores e ideología propia, es decir, tienen
sus propios parámetros culturales, lo que le da una cierta cohesión interna a la
organización. Por ello podemos decir que tienen dos nuevas dimensiones
además de las nombradas hasta ahora, que son la política y la cultural.

Teoría de la Organización:

Objetivo principal de dicha teoría: la comprensión de las organizaciones.

Las distintas perspectivas de la teoría se puede clasificas en tres tipos:

· Enfoques clásicos: son de la 1ª mitad del siglo XX y dan lugar a la moderna

Teoría de la Organización.
· Enfoques Neo-Clásicos: tienen una visión más global e integral de las
organizaciones. Propia de los años 50, 60 y 70. Además, modernizan la Teoría de
la Organización.

· Enfoques contemporáneos: 80´s y 90´s. Aporta pluralidad a la Teoría de la

Organización y profundiza en determinadas dimensiones organizativas.

Profundizando:

- ENFOQUES CLÁSICOS:

· Escuela de la dirección científica: Taylor es el impulsor de esta escuela. Creía

que el hombre actuaba siempre de forma racional (“homo economicus”).

Propugna un nuevo estilo en dirección y organización del trabajo mediante el

análisis sistemático y el control. Así, algo a destacar de esta escuela (y
concretamente de la visión taylorista) es la idea de la especialización del trabajo.
Con un énfasis en el control y coordinación del trabajo.

Luego, por otro lado, tenemos a Fayol que incide también en la concepción
científica y en los problemas de una Administración eficiente pero aporta una
mayor solidez y rigurosidad teórica.

Estes (Fayol, Gulick y Urwick) se basan en la idea de que la gestión es un proceso

que agrupa las tareas de planificar, organizar, mandar, coordinar y controlar.

Su obra es muy importante para comprender de forma global (no por partes) las
organizaciones.

Para verlo más esquemáticamente la comparación:

- Taylor -> Racionalización; Superespecificación; Jerarquía; Uso del método

científico-eficiencia; Selección personal; Instrucción trabajador; Control del
rendimiento.

- Fayol -> División del trabajo; Autoridad y responsabilidad; Disciplina; Unidad

de mando y dirección; Remuneración; Centralización; Línea de autoridad;
Estabilidad del puesto; Iniciativa; Espíritu corporativo.

- Gulick y Urwick -> Desarrollo horizontal y vertical; Sistemas de coordinación y

control; Relación entre dimensión política y dimensión funcional o
administrativa (o dicho de otra forma, Relación entre Política y Administración).
· Escuela estructuralista/burocrática/weberiana: Weber estudia el problema de
la Administración eficiente sentando las bases de funcionamiento de una
organización burocrática.

Se ve a la Organización Burocrática como un Sistema organizativo basado en un

conjunto de funciones formales establecidas mediante reglas legales,
racionales, escritas y exhaustivas.

El cargo de cada individuo es impersonal y procede de una norma que es la que

crea el cargo. Los cargos están ordenados jerárquicamente, pues cada puesto de
trabajo está bajo el control y supervisión de un superior.

Una idea importante es la del mérito (también llamada “meritocracia”) que se

plasma en el hecho de que cada uno ocupa dentro de la organización un puesto
de trabajo en función a su mérito personal.

Selznick y Merton también son autores importantes de esta escuela.

Por tanto:

- Weber -> Definición del marco en el que van a operar las estructuras y
procesos de las organizaciones públicas; Separación individuo-cargo;
Organización jerárquica; Desempeño basado en el mérito; Vinculación
indefinida al puesto; Profesionales, carrera profesional.

- Selznick -> Análisis de la estructura funcional (relación entorno-

intraorganización); Que la organización se dote de los mecanismos que
garanticen su supervivencia.

- Merton -> Disfunciones prácticas del modelo burocrático; Choque entre

personal Vs estructura.

·Escuela de las relaciones humanas: Surge como reacción al concepto de la

dirección científica según la cual el comportamiento humano en la organización
sólo se explica mediante motivaciones económicas.

Defienden que el trabajador no es como una máquina, no solo responde a

motivaciones económica, pues también tiene otras como la psicológica, física,
social,…

Se centra en la llamada organización informal.

Autores a destacar (y sus ptos. de vista):

- Mayo -> El trabajador es un ser humano (y por tanto tiene una serie de
necesidades); Motivación y satisfacción frente a aspectos económicos;
Importancia de la psicología y fisiología del trabajo-clima laboral;
Reconocimiento (pues los trabajadores necesitan sentirse reconocidos).

- Likert -> Importancia de la supervisión orientada al trabajo y también hacia los

miembros de la organización; Importancia del liderazgo en el desarrollo
organizativo (Novedoso).

- McGregor -> Critica a la dirección científica; Experiencia y aprendizaje;

Integración de los intereses individuales con los objetivos de la organización;
Consenso en los mecanismos de trabajo-reducir conflictos; Necesidades
crecientes (reconocimiento,…).

- ENFOQUES CLÁSICOS:

· Neorracionalismo: Tiene como punto central el análisis de la elección

(decisión) en las organizaciones.

Defienden que el hombre no posee una racionalidad completa, sino que su

racionalidad es meramente instrumental, pues goza de forma limitada de la
capacidad de conocimiento, de cálculo y de anticipación de las alternativas que
se presenten. Su elección, por tanto, jamás será óptima, simplemente será la
más satisfactoria en ese momento.

L a teoría Neorracionalista se encuentra dentro de la Teoría de las Decisiones,

que a su vez comparte muchos puntos con la Teoría de la Organización.

Esta disciplina ha ido evolucionando, comenzó con la Teoría de la Elección

Racional hacia la Teoría de la Racionalidad Limitada (Simon) y prosigue con el
Incrementalismo (de Lindblom).

Autores:

- Simon -> Ser humano poseedor de racionalidad instrumental; Imposibilidad de

escoger la opinión más óptima (solo la más satisfactoria); Procesos decisionales:
intraindividuales, interindividuales y organizativos; Analizar las organizaciones
de forma global; Comunicación e información vitales para la toma de decisiones
(canales info organización).

- Lidblom -> Comparaciones sucesivas limitadas como procedimiento de toma

de decisiones ante problemas complejos; Ajuste mutuo como mecanismo para
conseguir una cierta racionalidad colectiva.
· Neoestructuralismo: Parte del planteamiento teórico de Weber.

Tiene en cuenta tanto los aspectos formales como informales de la estructura

organizativa, como los problemas a la colaboración y del consenso, los de poder
y conflicto, los de la importancia de las recompensas materiales y sociales, las
relaciones entre organización e individuo, así como entre organización y
ambiente.

Existen tres líneas básicas de análisis:

I – Examen crítico del modelo weberiano fundamentado en la empiria. La

burocratización, consideran, frena el proceso de racionalización, es una
manifestación patológica de los sistemas organizativos que comporta lentitud,
ineficiencia, rigidez y escasa adaptación a los cambios en el entorno.

II – Reconsideración de la relación organización-individuo en la que acepta la

visión economicista.

III – Estudia la relación de poder entre los actores intraorganizativos y de

conflicto.

Autores:

- Crozier -> Hay cuatro elementos de las burocracias que generan un círculo
vicioso que dificulta la flexibilidad estructural y la adaptación al entorno: normas
impersonales, centralización de la toma de decisiones, aislamiento entre los
diversos niveles jerárquicos (pérdida de la visión general que persigue la
organización) y el desarrollo de relaciones de poder paralelos; Contraposición
cúpula directiva (racionalidad y eficiencia) y subordinados (exceso de
formalismo); Anulación de la capacidad de respuesta e innovación de la
organización.

· Teoría de las contingencias: Adopta los enunciados conceptuales y

metodológicos de la Teoría General de Sistemas. Su objetivo fundamental gira
en torno a la explicación de las características internas de las organizaciones en
función de la situación del entorno. De la relación entre el entorno y el diseño
interior de la organización surge una doble clasificación de las organizaciones:
por un lado las mecánicas, propias de entornos estables y caracterizadas por su
rigidez y gran jerarquía, y las organizaciones orgánicas, de entornos de cambio y
con elevada flexibilidad y capacidad de adaptación a estos cambios, así como un
nivel de jerarquización bajo con respecto a las anteriores.
- ENFOQUES CONTEMPORÁNEOS:

· El análisis longitudinal (o desarrollo organizativo): Tiene como puntos

esenciales de interés el desarrollo a través del tiempo de la organización,
estudia por tanto su evolución, nacimiento, desarrollo (crecimiento, variación,
decadencia) y finalmente, desaparición.

· El análisis interorganizativo: Estos análisis encuentran su fundamento en la

idea de que cualquier organización está ubicada en un entorno con el que
interactuar constantemente. La dinámica organización-entorno es en realidad
una dinámica interorganizativa y estas se definen como toda aquella relación de
intercambio entre dos o más organizaciones. De esta forma el intercambio se
convierte en el concepto central para comprender la naturaleza de las
relaciones interorganizativas. A su lado está presente el concepto de red, que es
el conjunto de relaciones interorganizativas. La utilidad de entender las
relaciones interorganizativas radica en que éstas son las que condicionan y
configuran los diseños estructurales y los comportamientos de las propias
organizaciones.

· La economía organizativa: Se basa en los trabajos de Williamson sobre los

costes de transacción. Es una nueva forma de acercarse a las organizaciones a
través de sus transacciones y de los costes que estas (transacciones) implican,
adoptando como principio rector de toda relación de intercambio el de
minimizar los costes de transacción.

Ouchi analiza desde la perspectiva de los costes d transacción la organización

burocrática como clave que permite reducir el oportunismo.

· La cultura y el aprendizaje organizativo: Se basan en la triple concepción del

término cultura que aparece en la literatura organizativa:

a) Influencia de la cultura de la sociedad sobre las organizaciones.

b) Organización como cultura. Se centra exclusivamente en la cultura de la
propia organización, no dejando de lado la de la sociedad.
c) Se centran en la cultura de la organización: combinan la cultura de la
organización con los procesos de aprendizaje que se producen dentro de
la propia organización. Consideran que la cultura de la organización está
muy enraizada en la misma y en sus miembros y es el producto de un
proceso de aprendizaje organizativo.
· El paradigma de las decisiones y la ambigüedad: Critico con la teoría más
tradicional de la Teoría de la Organización.

Teoría del Incrementalismo de Lindblom: rechaza la idea unitaria de

racionalidad y afirma que en las organizaciones convergen una pluralidad de
racionalidades administrativas generadas por diferentes ambientes, procesos y
actores. Esa pluralidad de racionalidades y el entorno ambiguo conducen a
plantear el proceso de toma de decisiones como una papelera o cubo de basura
donde convergen los problemas y las soluciones.

· El paradigma político: Tiene origen en la corriente neoestructuralista de la

Teoría de las Organizaciones.

Consideran que existen diversas fuentes de poder debido a la diversidad de

actores con capacidad para ejercer influencia sobre los procesos decisionales,
pluralidad de intereses y objetivos que configuran estrategias que generan
coaliciones, actos, consensos, enfrentamientos,… Por tanto, estudian el poder y
el conflicto dentro de las organizaciones.

Y así, se puede entender cuáles son las estrategias y las acciones o cursos de
acción que llevan a cabo las organizaciones

· La perspectiva del cambio organizativo: Estudian el cambio organizativo,

concretamente estudian el cambio como respuesta a los impulsos (o cambios)
desde el entorno y de los patrones culturales, así como por las relaciones con
otras organizaciones o vinculado al ciclo vital de la propia organización. En
definitiva, estudian cómo cambian las organizaciones, por qué lo hacen y
quienes fueron los actores que actuaron como catalizadores y conductores de
ese cambio.

La Estructura Administrativa en el esquema formal que representa las

relaciones, las comunicaciones, los procesos de decisión y los procedimiento
que articula a un conjunto de personas, unidades (o departamentos), factores
materiales y funciones que están orientadas a la consecución de unos
determinados objetivos.

Todas las organizaciones disponen de una estructura que equivale a un conjunto

de mecanismos destinados a fragmentar el trabajo en diferentes tareas sin
perder una visión integrada.
La estructura se materializa gráficamente en un organigrama.

Componentes de una estructura administrativa:

1. La jerarquía (dimensión vertical) y la divisionalización (dimensión horizontal).

2. Los sistemas de coordinación (coordinación entre las diferentes unidades que

forman parte de la Administración) y de control (mandos superiores que
controlan a sus inferiores).

3. Los puestos de trabajo (despersonalización, es decir, un puesto = una función,

no una persona determinada).

4. Las unidades (o departamentos).

5. La diferenciación entre las unidades que prestan servicios de carácter más

sectorial (de cara a un sector muy determinado de la población) frente a las que
prestan servicios comunes.

Llendo punto por punto:

- Jerarquización y Divisionalización:

Un organigrama representa las dos dimensiones básicas de una estructura

administrativa: la dimensión vertical (niveles jerárquicos) y la horizontal (agrupa
las diferentes unidades sectoriales en base a diversos criterios de
divisionalización).

La jerarquía (o altura) hace referencia al número de niveles de dirección o

mando de una organización y es proporcional a la complejidad de su actividad.

La divisionalización (o amplitud) está relacionada con la especialización del

trabajo. Tipos de divisionalización:

- Funcional -> cuando hay varias funciones para llevar a cabo un mismo servicio:
así hay una unidad encargada del aspecto económico, otro departamento del
diseño,…

- Por servicio público -> cada unidad produce de forma completa un

determinado servicio.

- Por colectivos de ciudadanos -> cada unidad de la organización está encargada

de satisfacer las necesidades de un determinado segmento de la ciudadanía.
Segmentamos a los ciudadanos en grupos y cada departamento de la
Administración se encarga de cada uno de esos grupos de forma selectiva.

- Territorial -> la gestión se divide en función del territorio.

- “Divisionalización matricial”: esta es especial, pues integra simultáneamente

dos criterios de divisionalización de los nombrados anteriormente, por ello hay
cuatro combinaciones posibles: a) funcional + servicio, b) funcional + territorial,
c) servicio + territorial, y d) dos diferentes líneas superpuestas de producción de
servicios.

- Sistema de Coordinación y de Control:

La diferenciación en la estructura de una organización entre la jerarquía y la

divisionalización genera tensiones internas que hay que vertebrar para lograr
una orientación coherente. Para alcanzar la integración de los distintos ámbitos
requiere de la existencia de una coordinación entre estas partes. Es el principio
de coordinación de las actividades.

La coordinación del trabajo se logra con mecanismos de control de las

actividades.

Los principales mecanismos de coordinación y de control son:

- Adaptación mutua: la coordinación se consigue a través de mecanismos de

comunicación informal entre personas o departamentos que realizan las
actividades.

- Supervisión directa: basada en el seguimiento y responsabilización de una

instancia (superior jerárquicamente) del trabajo de los demás.

- Normalización: coordinación basada en la estructuración rigurosa del

programa de trabajo. Las funciones y normas de cada puesto son tan rigurosas
que no cabe lugar al inflingimiento.

- Las unidades de coordinación: cuando los mecanismos anteriormente

nombrados no sirven, se crean unidades de coordinación como son las
comisiones o comités, donde se reúnen individuos de cada uno de los
departamentos y deciden cuales van a ser las actividades y funciones de cada
unidad, coordinando diferentes ámbitos de gestión.

En las organizaciones más burocratizadas habrá mecanismos basados en la

jerarquización, normalización de procesos, supervisión directa,…, al contrario
que las organizaciones menos burocratizadas, cuyos controles serás a través de
la normalización de resultados, habilidades y adaptación mutua.

- Puestos de Trabajo:

Son la unidad mínima de la estructura administrativa.

El “puesto de trabajo” se define como una unidad específica e impersonal

constituida por un conjunto de actividades que deben realizarse en ciertas
condiciones y con unas aptitudes y actitudes que tiene que poseer la persona
que desempeñe ese trabajo.

Debe distinguirse pues, entre el puesto de trabajo (de naturaleza impersonal) y

el titular del puesto de trabajo (que es la persona o sujeto que ocupa el puesto).

Viene caracterizado por dos parámetros:

· La amplitud: número de tareas que comprende un puesto.

· La profundidad: grado de dominio y control (o responsabilidad) que debe tener

el titular del puesto sobre las tareas y actividades realizadas.

- Las Unidades: (=departamentos)

En un organigrama no nos referimos directamente a los puestos de trabajo, sino

que lo que se representa son las unidades de un nivel superior o inferior (dentro
de las cuales hay puestos de trabajo). A estas unidades se les denomina órganos
y se definen como cada una de las unidades administrativas en las que se divide
una organización pública, compuesta por una serie de atribuciones o
posibilidades de actuación, así como de un conjunto de medios materiales
adscritos a la organización.

La diferenciación entre las unidades que prestan servicios sectoriales frente a

las que prestan servicios comunes:

· Unidades con orientación vertical -> son aquellas que generan cualquier
actuación o servicio sectorial que está orientado hacia el exterior de la
Administración.

· Unidades con orientación horizontal -> todas aquellas que tengan una
orientación interna, siendo sus destinatarios el resto de las unidades de la
organización. De algún modo son como “unidades de apoyo” a las que prestan
servicios, las verticales.
ETAPAS de creación de una ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA:

1ª. Definir los objetivos y finalidades que va a perseguir la organización, y cómo

dichas finalidades pueden ser traducidas a determinadas funciones y servicios,
es decir, las tareas y actividades necesarias para obtener el objetivo.

2ª. Consideración de los factores de contingencia, los internos (historia, edad y

tamaño) y los externos (presión del entorno, nivel de estabilidad o
complejidad).

3ª. Diseño de la estructura administrativa: diseño de los puestos de trabajo

mediante la asignación de las tareas previamente definidas y valorar la amplitud
y profundidad de cada puesto. Una vez se hayan creado los puestos de trabajo
hay que agruparlos en unidades inferiores y éstas, a su vez, en unidades
superiores empleando los criterios de jerarquía y divisionalización.

4ª. Diseñar los mecanismos de coordinación, control y comunicación de los

sistemas de enlace y regulación, que son los sistemas de información, de
planificación y de control para dirigir la organización.

DISFUNCIONES típicas de las ESTRUCURAS ADMINISTRATIVAS:

· Excesiva fragmentación horizontal: supone potenciar las tensiones centrífugas

derivadas de una visión que se limita a proteger los diferentes territorios
administrativos. Cada unidad se concentra en perseguir sus objetivos
particulares sin preocuparse por los objetivos generales de la organización.

· Inflación orgánica: hace referencia a la elevada densidad de las estructuras

administrativas, es decir, el elevado número de unidades administrativas.

· Peso excesivo de los servicios comunes: un problema muy usual de las

unidades que se encargan de los servicios comunes son sus grandes
dimensiones, por encima de las necesidades objetivas de estructura y personal,
que teóricamente se debería encargar de este sector de actividad.

MODELOS alternativos de ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA:

Desde la perspectiva del análisis de las estructuras, dos son los ejes básicos que
se toman en consideración al definir un modelo de estructura en la
Administración:

a) Eje jerárquico: verticalidad Vs aplanamiento. Hace referencia al número de

niveles jerárquicos.
 b) Eje vectorial: diferenciación Vs integración. Hace referencia al criterio y al
grado de divisionalización.

- Modelo Clásico-Burocrático (modelo de fragmentación y jerarquía): es el

mayoritario en la forma de organización de la Administración. Mucha
verticalidad (una gran cantidad de niveles jerárquicos) y gran fragmentación
(elevado número de unidades horizontales). Es un sistema poco operativo y
poco sensible a los cambios debido a su complejidad.

- Modelo de Agencialización (modelo fragmentado plano): emergente y es la

alternativa al Modelo Clásico-Burocrático imperante. Fragmentación de un gran
complejo organizativo unitario en varias organizaciones formalmente
independientes (son Agencias autónomas que trabajan por separado y por
proyectos) que se encargan de desarrollar competencias concretas y, en
especial, de la prestación de determinados servicios.

- Modelo Gerencial (modelo integrado jerárquico): es también un modelo

emergente. El objetivo es superar la segmentación de las diversas áreas
mediante su integración en unas gerencias, instancias jerárquicas de alto nivel y
profesionalizadas.

- Modelo Mixto Gerencial, de Agencialización y Clásico (modelo integrado y

poco jerárquico): es un modelo alternativo. Intenta superar en parte los dos
problemas mencionados: la excesiva jerarquización y la falta de integración.

La ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA según MINTZBERG:

Otra forma de representar la Estructura Administrativa de la organizaciones

públicas es mediante la diferenciación en base a macrofunciones.

Hay seis macrofunciones, y en consecuencia seis grandes áreas de gestión:

1. Núcleo estratégico: es el que dirige a la organización como un todo, sus

funciones en conocimiento del entorno, la fijación de los objetivos, la creación y
desarrollo de su estructura y la representación de la organización ante su
entorno. Dimensión política, pues está más bien vinculado con la labor política.

2. Núcleo operativo: es el que implanta las tareas necesarias para obtener los
objetivos de la organización. Capta una entrada del entorno al sistema, unos
recursos (inputs) y la transforma o “digiere” en productos o servicios (outputs).
Está compuesto por operarios que ejecutan las tareas siguiendo con las
directrices detalladas anteriormente por el núcleo estratégico.

3. Línea media: es la que permite establecer la comunicación entre las

diferentes unidades especializadas y operativas con el núcleo estratégico
confeccionando una “pirámide organizada”. Funciones: transmitir órdenes y
transformar planes de orden superior en programas operativos, y coordinar las
diferentes unidades operativas que dirigen.

4. Tecno-estructura: se encarga del diseño y normalización de la estructura

administrativa, humana, material y procedimental de la Administración.

5. Staff de apoyo: conjunto de actividades operativas que no forman parte de

las actuaciones básicas de la organización pero que no son imprescindibles de
cara al buen funcionamiento.

6. Investigación y Desarrollo (I+D).

Cinco modelos ideales de organización (según Mintzberg):

- La estructura simple.

- La burocracia maquinal.

- La burocracia profesional.

- Adhocracia.

- Forma divisional.

- VISIÓN ESTÁTICA de las ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS:

A) La noción de órgano administrativo. Junto a este concepto hay otros como:

atribución (que es cada una de las funciones que desempeña cada órgano) y
competencia (conjunto de todas las funciones del órgano).

B) Clases de órgano administrativo:

· Por razón de titular: unipersonales (ej. Presidente del Gobierno) y colegiados

(ej. Consejo de ministros).
· Por su situación en la organización administrativa: simples (son aquellos de los
que no dependen otros órganos) y complejos (ejercen la jerarquía sobre uno o
más órganos diferentes).

· Por su ámbito territorial: centrales (todo el territorio de la Administración

Pública) y periféricos (solo en una parte del territorio).

· Por su actividad: activos (adoptan las decisiones básicas para el cumplimiento

de fines de la organización), auxiliares (se ocupan de que existan los medios
necesarios para que la organización funcione) y de control (revisan las
decisiones de otros órganos).

- VISIÓN DINÁMICA de las ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS:

1. La jerarquía administrativa:

Consiste en la vertebración de la organización mediante la distribución de los

órganos en escalones sucesivos subordinados unos a otros, existiendo en dicha
organización unas relaciones despersonalizadas que se basan en la obediencia a
los titulares de los órganos, de acuerdo con unas normas reglamentarias.

Se trata de una de las ideas principales de M. Weber.

La jerarquía implica varias cosas: la existencia de unos órganos complejos,

órganos que tienen asignados distintos tipos de tareas a realizar según su
situación en los diferentes escalones; los actos realizados por los órganos tienen
distinto valor según esta situación en el contexto orgánico; se produce una
doble corriente de información que va desde los órganos inferiores a los
superiores y a la inversa, los órganos inferiores suministran información sobre la
realidad concreta que interesa para la actividad de la organización y sobre sus
problemas, mientras que los superiores proporcionan criterios de actuación.

2. La competencia:

Es el conjunto de posibilidades de actuación de un órgano, que se integra

mediante la totalidad de sus atribuciones.

La competencia a su vez implica la asignación de distintos tipos de tareas a los

diferentes órganos, lo que acerca la idea a la de división funcional del trabajo.

Clases de competencias:
· La jerárquica: hace referencia al tipo de tarea que se le asigna a cada órgano es
función de su posición vertical en la escala jerárquica.

· La funcional: relacionada con la divisionalización, es decir, con la materia o

área a tratar por cada órgano. Dicho de otro modo, este tipo de competencia
responde a la divisionalización horizontal.

· La territorial: en función del ámbito territorial sobre el cual debe actuar cada
órgano.

Alteraciones de la competencia:

- La delegación consiste en el traspaso temporal de atribuciones de una persona

física a otra, entendiéndose que se trata de titulares de órganos de la misma
organización (generalmente de un superior a un inferior). Por tanto en una
alteración parcial y que solo afecta a algún atribuciones.

- La desconcentración en un traspaso de un conjunto de atribuciones o

competencias de un órgano a otro pero en el seno de un mismo órgano
complejo. Con lo cual no es una decisión de una autoridad (como la anterior) de
forma arbitraria, sino que es necesaria la creación de una regla general (una
norma jurídica) que contemple ese traspaso de funciones de un órgano a otro.

- La avocación consiste en que un órgano superior (o el titular de un órgano

superior) llame a sí las atribuciones de un órgano administrativo inferior. Esto
ocurre en un momento determinado, pero no es para siempre.

- La sustitución: no se trata de actuar en un momento determinado respecto a

una materia específica, sino de que el titular de un órgano superior ejerza de
forma plena un conjunto de funciones o atribuciones de otro órgano inferior en
lugar de él. Se trata también de una alteración temporal del orden de
atribuciones por razones graves. Va, digamos, un paso más allá que el anterior
(la avocación).

- La suplencia se refiere a cuando ese proceso de alteración competencial viene

dado porque la titularidad de u órgano está vacante, con lo cual no hay nadie
que pueda realizar esas funciones. En este momento, de forma temporal, un
titular de otro órgano va a realizar esas funciones para que no queden en
suspenso hasta que venga el nuevo titular de órgano en cuestión.

3. La coordinación:
Es la actividad que desarrolla el jefe de una organización para evitar las
habituales fricciones de competencia entre los órganos subordinados.

4. El supuesto principio de control:

Viene a concentrarse en la necesidad de asegurar que se cumplen las finalidades

de la organización de modo correcto.

Se suele ejercer en torno al ámbito financiero o económico de la organización.

Revisión o exigencia de responsabilidades y rendición de cuentas.

LAS RELACIONES ENTRE LAS ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS:

Las relaciones entre las organizaciones administrativas están presididas por el

principio general que se expresa en la antítesis centralización-descentralización.

a) Centralización: todas las decisiones importantes se adoptan en el núcleo

básico de la organización.
b) Descentralización: traspaso de funciones de una organización a otra. Por
ello este es un principio de carácter dinámico, pues se trata de traspasar
las posibilidades de actuación.

Tipos de descentralización:

- Territorial  en favor de entidades locales y de aquellas otras que administran

los intereses de la población de un territorio más amplio que el de la provincia o
municipio.

- Funcional  a favor de las organizaciones que constituyen lo que hemos

llamado prolongación funcional del núcleo de la Administración Pública.

La doctrina jurídica maneja como complemento del concepto de

descentralización el de tutela, que es el conjunto de poderes que conserva la
organización de nivel territorial superior sobre los entes descentralizados.

c) La noción de autonomía: las organizaciones menores tienen la posibilidad

de cumplir unas determinadas funciones por derecho propio en virtud de
los principios inspirados del sistema político y no en virtud de una
decisión política concreta del Estado central. La autonomía implica la
posibilidad de darse normas propias distintas de las que rigen la
organización general.
 d) Conexiones y relaciones entre organizaciones: esta es una visión
dinámica de la relación entre organizaciones.
Una vez establecido un sistema descentralizado o autonómico se
produce un conjunto de relaciones entre la organización estatal y las
demás organizaciones territoriales o de estas entre sí. Son las llamadas
relaciones interadministrativas o intergubernamentales.
Estas relaciones pueden ser de cooperación o de control. Pero a veces se
entra en conflicto, no siempre por el ejercicio del poder, sino también
por la prestación de determinado servicios a los ciudadanos, por eso es
importante delimitar claramente las competencias.

LA BUROCRACIA: puede ser vista como un avance significativo en los intentos

de racionalizar la actividad de las organizaciones y también de los públicos.

Burocracia y modernidad son dos conceptos que van de la mano, unidos. Pues
las sociedades modernas encuentran en la burocracia la forma de organizarse
internamente.

Pero la burocracia no es solo de Occidente, ni siquiera exclusiva de la aparición

del Estado Moderno, sino que como decía Weber ya habían existido antes
intentos de burocratización, como por ejemplo en el Nuevo Imperio Egipcio.

El fenómeno burocrático moderno: la sociedad industrial contemporánea se

encuentra presidida por una progresiva burocratización, progresiva
racionalización instrumental de todas las relaciones de dominación que
vertebran la sociedad.

Weber observa un proceso de burocratización en todos los campos:

- 1º: Proliferación de organizaciones a gran escala; Concentración de los

resortes de la administración en la cúspide jerárquica; Medios de producción
dejan de estar en manos de obrero-productor; Estructura bajo criterios
racionales.

- 2º: A escala individual se traduce en una disminución de la espontaneidad y de

la libertad personal.

Algunos factores contribuyentes a este fenómeno del expansionismo

burocrático:

· La taylorización y organización del trabajo.

· El desarrollo de la legislación social.

· El intervencionismo estatal en la economía.

· El auge de los partidos de masas que supuso un incremento de la organización

burocrática de los mismos.

La burocracia goza de la competencia técnica de sus miembros, lo que le otorga

legitimidad y autoridad derivadas de una profesionalización basada en el
conocimiento.

En las sociedades modernas actuales, caracterizadas por su complejidad e

interdependencia, se impone cada vez más el prestigio y el poder de los que son
capaces de interpretar, controlar y encauzar los procesos que tienen lugar a
nuestro alrededor, en definitiva, una función asumida por los burócratas, los
administradores y los expertos.

Teoría de la Burocracia (de Weber): hasta la obra de Weber “Economía y

Sociedad” las dos escuelas teóricas fundamentales (la liberal y la escuela
marxista) habían partido de un perjuicio que predeterminaba su actitud. Para
los liberales la burocracia era un mal en sí mismo por cuanto expresaba la
intervención del Estado en la esfera privada de los ciudadanos. Y para los
marxistas la burocracia también era mala porque se ve como un instrumento de
dominación entre clases a través del Estado. Por el contrario, para Weber esta
era no negativa por sí misma, sino que resultaba una fórmula de organización y
funcionamiento.

Weber en primer lugar distingue tres tipos ideales de sociedad:

- La sociedad tradicional: predominan características patriarcales y hereditarias.

- La sociedad carismática: características místicas, arbitrarias y personalistas.

- La sociedad legal, racional o burocrática: predominan normas impersonales y

la racionalidad.

En segundo lugar, a cada tipo de sociedad le corresponde un tipo de autoridad:

· Poder: es la posibilidad de imponer la propia voluntad dentro de una relación

social, aún en contra de cualquier forma de resistencia.
· La autoridad proporciona poder, aunque no necesariamente sucede a la
inversa, es decir, tener poder ni siempre significa tener autoridad. La autoridad
y el poder provienen de ella, depende de la legitimidad, que es la capacidad de
justificar su ejercicio.

· La legitimidad es el motivo principal que explica por qué determinado número

de personas obedece las órdenes de alguien, confiriéndole poder.

· La autoridad es legítima cuando es aceptada.

De acuerdo con esta distinción conceptual Weber establece una tipología:

- Autoridad tradicional  la legitimación del poder viene de la creencia en el

pasado, en la persistencia de la manera tradicional de actuar. Dentro de esta
clasificación hay dos desdoblamientos: la autoridad tradicional con forma
patrimonial (donde los funcionarios son servidores del señor y dependen
económicamente de él) y con forma feudal (donde el aparato administrativo
tiene más autonomía con relación al señor).

- Autoridad carismática  la legitimación proviene de las características

personales del líder y de la capacidad de adhesión que consigue imponer a sus
seguidores. La organización administrativa está constituida por los discípulos y
subordinados más leales. La selección del personal se basa en la confianza.

- Autoridad legal, racional o burocrática  la legitimidad se basa en normas

legales racionalmente definidas. La creencia en la justicia de la Ley es el
fundamento de la legitimación. El gobernante es visto como una persona que
alcanzó ese cargo por criterios legales y de méritos. El aparato administrativo va
a ser la burocracia, y su fundamento son las leyes y el orden legal. En cuanto a la
posición de los funcionarios (burócratas) y sus relaciones con el gobernante, los
gobernados y entre los mismo s burócratas lo definen las normas impersonales
y escritas, creadas racionalmente y que establece los criterios de jerarquía del
aparato administrativo.

La burocracia es la organización típica de la sociedad moderna democrática y de

las grandes empresas.

Características principales de la burocracia (según M. Weber):

1. Carácter legal de las normas y reglamentos.

2. Carácter formal de las comunicaciones.
3. Carácter racional y dividido del trabajo.
 4. Impersonalidad de las relaciones.
5. Jerarquía de autoridad.
6. Rutinas y procedimientos estandarizados.
7. Competencia técnica y meritocrática.
8. Especialización de la Administración.
9. Profesionalización de los participantes.
10. Completa previsión del funcionamiento.

Respecto a las características de la “profesionalización de los participantes”,

Weber consideraba que cada funcionario (o burócrata) es un profesional por las
siguientes razones:

a) Es un especialista.
b) Es asalariado.
c) Es ocupante de un cargo.
d) Es nombrado por un cargo superior jerárquicamente.
e) Su mandato es por tiempo indeterminado.
f) Hace carrera profesional dentro de la propia organización.
g) No tiene la propiedad de los medios de producción y administración.
h) Es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la organización.
i) El administrador profesional tiende a controlar completamente cada vez
más las burocracias.

Las ventajas de la burocracia:

a) Racionalidad, implica la adecuación de los medios a los fines.

b) Precisión en la definición del cargo y en el desempeño.
c) Rapidez en las decisiones. Los órdenes y documentos se tramitan a través
de canales preestablecidos.
d) Univocidad de interpretación garantizada por la reglamentación
específica y escrita.
e) Uniformidad de procedimientos, que favorece la estandarización y la
reducción de errores y costes.
f) Conformidad de la organización a través de la sustitución del personal,
que se llevan a cabo mediante una selección basada en la competencia
técnica y meritocracia.
g) Reducción del conflicto puesto que cada miembro conoce los límites de
su responsabilidad.
h) Consistencia en la toma de decisiones.
i) Existencia de una línea jerárquica formalizada  Verticalidad.
 j) Confiabilidad, la organización es conducida de acuerdo con reglas
conocidas
k) Existencia de beneficios para los miembros de la organización, no sólo
por la especialización que pueden alcanzar, sino la posibilidad de hacer
carrera dentro de la misma, en función de su mérito personal y su
competencia técnica.

Las críticas del sistema weberiano se pueden dividir en dos grupos:

a) Las críticas desde posiciones estructuralistas, que se centran en sus

disfunciones como diseño organizativo de alcance general.
b) Las críticas desde una visión humanista de la organización, que censuran
los efectos perversos que produce sobre la libertad y motivación de sus
miembros.

Más críticas al modelo de organización burocrático:

- El alto grado de impersonalidad conferido a la organización.

- La falta de eficacia de los canales de comunicación de la organización.

- El vacío en el establecimiento de las relaciones sociales dentro de la

organización.

- La importancia de la formación técnica. Las aptitudes técnico-profesionales

deberían complementarse con la consideración de otros factores, como las
aptitudes humanas y sociales del sujeto.

- La excesiva confianza en los reglamentos y en la rutina del trabajo puede

degenerar en la formación de prácticas inútiles y complicadas.

- La confianza en el sistema de promociones puede determinar la pérdida de

todo tipo de iniciativa.

Críticas desde la Teoría de la Elección Racional

Se critica la teoría burocrática de Weber porque supone aceptar una visión ideal
del sector público, al que se atribuye: una capacidad independiente y objetiva
para definir el interés general; total coherencia interna para asegurar la
igualdad de trato a los ciudadanos; y posibilidades de poner en práctica las
políticas públicas.
Tanto Buchanan como Tullock cuestionan esta hipótesis weberiana al afirmar
que no hay ninguna razón a priori que demuestre la bondad intrínseca de la
intervención pública, ni tampoco que esta pueda corregir los fallos del mercado.
(*Pues los teóricos de la T. de la Elec. Rac. Son de corte liberal.)

Para ellos existen dos tipos de ciudadanos: los beneficiarios directos de las
políticas redistributivas y los contribuyentes que financian esas políticas. Para
cada política determinada, el número de los primeros será muy inferior al de los
segundos.

Desventajas o críticas al modelo weberiano:

1. Genera una tendencia hacia la alienación, al no considerar todas las

necesidades humanas.
2. Desconoce los aspectos informales de las organizaciones.
3. Provoca una dificultad de adaptación y análisis crítico en el empleado.
4. Desresponsabiliza de los fines, el empleado sólo se ocupa de los medios.
5. Provoca falta de iniciativa.
6. Desecha potencialidades del ser humano.
7. Incapacita para la solución negociada de problemas, dada la rigidez de las
normas y criterios con los que el funcionario actúa.

DEL GERENCIALISMO A LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA:

Cambios que hacen entrar en crisis al modelo burocrático:

- Mayor especialización, el papel de la política ya no es central.

- La celeridad de los cambios es cada día mayor, lo cual dificulta de nuevo el

control y la previsibilidad.

- El conocimiento se convierte en el elemento estratégico clave para el poder y

la competitividad.

- El sector servicios de la economía es ya más importante, frente al sector

industrial de la era moderna.

- La revolución tecnológica sobre las bases de las tecnologías de la información

permite una expansión del conocimiento, la información y la comunicación.
- La legitimidad del poder exige ahora más diálogo con los ciudadanos y
transparencia.

- Consolidación del modelo de democracia capitalista.

- Los gobiernos carecen de soluciones seguras y no debatibles frente a los

problemas sociales.

- Los medios de comunicación es este contexto de politización permanente se

convierten en actores clave del nuevo sistema político.

- Los partidos políticos y los sindicatos entran en crisis ante su dificultad para
instrumentalizar las nuevas formas de participación y cohesionar las múltiples
demandas sociales.

- Está en expansión el capitalismo informacional (- importancia del sector

industrial, + importancia de la información y el conocimiento).

- La globalización de la producción, de la circulación de mercancías y servicios y

de los mercados de capital.

- Frente a la globalización, mayor es la preocupación por las identidades

primarias.

La NUEVA GESTIÓN PÚBLICA se caracteriza por:

1. La preocupación por la eficiencia. Los programas de privatización en todo el

ámbito de los monopolios naturales se combinan con fuerte subcontratación en
áreas de infraestructuras e, inclusive, sociales. La llegada de nuevos actores
impulsa la posible introducción de competencias entre el sector público y el
privado por la gestión de servicios.

2. Mejora de la capacidad técnica de seguimiento del rendimiento de la

Administración: auditorías contables, financieras y económicas, evaluación de
programas,…

3. Desarrollo de criterios gerenciales con el énfasis en aspectos como la gestión

de los rendimientos, fragmentación de grandes unidades en centros de
responsabilidad por tipo de usuario, y clientelización (no ciudadanos, sino
clientes).
4. Deterioro de la estructura estatutaria tradicional de la Administración. Se
implanta la evaluación de rendimiento, mecanismos de reducción de plantillas y
eliminación de excedentes de personal.

5. Reorganización de las estructuras.

6. Democratización relativa de la gestión y preocupación por la receptividad:

encuestas, apertura de información, mejorar los servicios de asesoramiento del
empleado, preocuparse por la prevención de riesgos laborales, mecanismos de
“empowerment” y participación, etc.

7. Transformación de la cultura interna: formación continua y desarrollo

organizativo, se intenta introducir una cultura de cliente, no de ciudadano.

8. Generación de nuevos instrumentos de lucha contra la corrupción y de

infraestructura ética.

TEMA 3:

SISTEMA POLÍTICO-ADMINISTRATIVO DE ESPAÑA:

La Constitución Española NO tiene un apartado específico en el que hable sobre

unos principios básicos de la Administración.

Características de las Administraciones Públicas:

1. Organizaciones al servicio de los intereses generales.

2. Tiene personalidad jurídica propia.
3. Como consecuencia de esa personalidad jurídica propia, son titulares de
potestades administrativas atribuidas por el ordenamiento jurídico.
4. Las Administraciones están sometidas a la Ley y al Derecho.

Debemos distinguir entre Entes Públicos Territoriales y los No Territoriales:

- Los Entes Públicos Territoriales: son aquellos que tienen el territorio como
elemento esencial y configurador del Ente. Se tratan de: la Administración
General del Estado (AGE), las Administraciones de las Comunidades Autónomas,
las Entidades de la Administración Local y Administraciones o Autoridades
Independientes (ej. RTVE, CNMV, Banco Central,…).
- Los Entes Públicos no Territoriales: no tienen el territorio como elemento
esencial,, sino como mero ámbito para delimitar sus competencias. Además no
tienen fines generales, sino específicos y concretos. Los hay de dos tipos:

· Administración Institucional o Instrumental  unión de bienes y patrimonio

para conseguir un determinado fin.

· Administración Corporativa constituida por un conjunto de personas para

obtener un fin.

Diferencias entre Entes y Órganos:

Los Órganos Públicos son organismos sin personalidad jurídica a través de los
cuales actúan los Entes o Administraciones Públicas. Son, por tanto, los
instrumentos de aquellos Entes que sirven a los fines que tienen legalmente
atribuidos. En la Constitución aparecen algunos principios de Organización
(como el principio de objetividad, de eficiencia, de legalidad, o de participación)
y de Actuación (como el principio de jerarquía, de descentralización, de
desconcentración, o de coordinación).

La Administración Pública está dotada de una serie de medios para cumplir sus
fines que no son solo personales o materiales, sino que también posee
instrumentos jurídicos para su actuación, debido a su consideración de poder
público.

Formas de actividad:

· Jurídica o de policía (mantener el orden).

· Servicio público (satisfacer las necesidades).

· Fomento (protección y promoción de determinadas actividades económicas).

Medios y Recursos:

- Medios Objetivos dominio público y patrimonio del Estado, así como las
obligaciones financieras.

- Medios Subjetivos las personas que trabajan en la Administración.

- Potestades Administrativas(*gracias a su personalidad jurídica propia) son
tres: la Reglamentaria (del Gobierno), Expropiatoria y Sancionadora.

EL GOBIERNO:

En el título IV de la Constitución se pone de manifiesto la relación entre el

Gobierno y la Administración. El primero se encarga de la función ejecutiva,
mientras que la segunda actúa con respeto a las Leyes (es el instrumento que
tiene el Gobierno para llevar a cabo sus políticas).

El Gobierno está compuesto por: un Presidente, uno (o varios) Vice-

Presidente(s) y finalmente los Ministros.

Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones

Delegadas del Gobierno.

En la Constitución también se plasma el funcionamiento y modo de organización

del Ejecutivo.

El Gobierno dirige la Administración y el Consejo de Ministros actúa como

vertebrador de la Administración General del Estado (AGE). Hay tres tipos de
Órganos en la AGE:

- Órganos Unipersonales  el Presidente, el Vice-Presidente y el Ministro.

- Órganos Colegiados  el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas.

- Órganos de Colaboración y Apoyo  Secretarios de Estado, de Gobierno,

Subsecretarios,…

· Presidente del Gobierno: es la cabeza del ejecutivo. Dirige la acción y coordina

las funciones de sus miembros. Decide la composición del Gobierno.

· Vice-Presidente(s): su existencia no es obligatoria. Es el que sustituiría al

Presidente en caso de que este estuviese ausente (por viaje, enfermedad o
fallecimiento). Pueden ser también Ministros además de Vice-Presidentes o no.

· Ministros: se dividen en áreas temáticas específicas. Los nombra el Presidente.

· Consejo de Ministros: Presidente + Vice-Presidente(s) + Ministros. También

pueden asistir los Secretarios de Estado en caso de ser requeridos. Sus
deliberaciones son secretas y entre sus funciones están: la aprobación de
proyectos de Ley y su remisión a la Cámara, acordar la negociación y firma de
los tratados internacionales y su remisión a las Cortes, declarar el estado de
alarma y excepción, disponer la emisión de deuda o contraer crédito, adopta
planes por la AGE,… El trabajo de convocar y presidir los Consejos de Ministros
le corresponde al Presidente, aunque excepcionalmente también lo puede
hacer el Rey en su condición de Jefe del Estado.

· El Consejo de Ministros se puede reunir de forma restringida en Comisión

Delegada del Gobierno, que también son secretas y su objetivo principal es el de
resolver problemas de coordinación entre Departamentos.

· Secretarios de Estado: enlace fundamental entre el Gobierno y la

Administración. Se encuentran justo por debajo del Ministro. Participan en la
elaboración de normas mediante su presencia en las Comisiones Delegadas y en
la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. También pueden
representar al Ministro en materias de carácter supranacional o internacional.

· La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (CGSES).

Función: preparar a nivel técnico y organizativo las reuniones que se vayan a
organizar en Consejo de Ministros.

La presidencia le corresponde al Vice-Presidente o al Ministro de Presidencia.

· El Secretariado de Gobierno: unidad integrada en el Ministerio de Presidencia

que presta apoyo al Consejo de Ministros, a la CGSES y a las Comisiones
Delegadas.

Funciones: asistir al Secretario del Consejo de Ministros, convocar, colaborar

con las Secretarías técnicas de los demás Ministerios, custodiar convocatorias,
orden del día y acta, y asegurarse de la publicación en el BOE de los asuntos que
lo requieran.

· Gabinetes: órganos de apoyo político y técnico del Presidente, Vice-

Presidente(s), Ministros y Secretarios de Estado. Tareas de confianza y
asesoramiento especial.

· Dos omisiones en la Ley del Gobierno:

- Ausencia respecto al Portavoz del Gobierno (no aclara si debe ser Ministro o
no).
- Ausencia sobre quién debe asumir las relaciones con las Cortes (no aclara si
debe ser Ministro o no). En la actualidad: Secretaría de Relaciones con las
Cortes.

Estatuto de los miembros del Gobierno:

Los miembros del Gobierno son nombrados y apartados de su cargo por el Rey,
mediante Decreto refrendado por el Presidente.

Suplencias: el Presidente por el Vice-Presidente o un Ministro; el Ministro, por

Real Decreto se establece quién ocupará esa vacante.

Gobierno en funciones: se debe limitar al despacho ordinario de asuntos

públicos y no podrá tomar medidas salvo en caso de urgencia o interés general
acreditado.

Incompatibilidades: absoluta incompatibilidad de actividades profesionales

públicas y privadas.

PROCEDIMIENTO DEL CONSEJO DE MINISTROS:

· La sesión del CGSES:

- Se reúne con pocos días de anticipación al Consejo de Ministros para prestar

apoyo a este organismo.

- Presidida por el Vice-Presidente (o el Ministro de Presidencia).

- La Secretaría recae en quien se determine reglamentariamente.

- Lo habitual es que sean semanalmente.

- La convocatoria la cursa el Secretario de la Comisión.

- De considerarse adecuado los temas a tratar, se puede elevar al Consejo de

Ministros.

- Son secretos.

· La reunión de Consejo de Ministros:

- Semanales (los viernes).

- Convocadas por el Presidente a través del Ministro de Presidencia.

- El orden del día lo forman asuntos tratados en el CGSES, las Comisiones

Delegadas, o por propia iniciativa del Consejo de Ministros si es de extrema
urgencia.

LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO Y LOS MINISTROS:

· Presidente del Gobierno:

- Nombrado por el Rey tras la investidura en el Congreso de los Diputados.

- Sus funciones se recogen en el artículo 98.2 de la Constitución.

- No forma parte de la Administración Pública.

- El conjunto de Ministerios es lo que forma la Administración.

- El Presidente decide cuál es la estructura del Gobierno (Ministros, número de

Vice-Presidentes, Comisiones Delegadas, etc.).

- Los proyectos que no cuenten con la conformidad del Presidente no serán

tratados en el Consejo de Ministros.

· Gabinete y Secretaría General del Presidente:

- La Secretaría General asiste al Presidente y programa su agenda del día.

- El Gabinete del Presidente se encarga de: facilitar la información política y

técnica que necesita el Presidente, conoce las actividades, los programas y
planes de los distintos departamentos, con el fin de facilitar la coordinación de
la acción del Gobierno, y cualquier otra función que le encomiende el
Presidente.

- Al frente del Gabinete se encuentra el Director con rango de Secretario de

Estado (de libre designación), un Subdirector y distintos Departamentos:
Economía, Internacional, Seguridad,… En cada Departamento hay varios
asesores.

· Vice-Presidencia(s):

- Puede haber más de un Vice-Presidente.

- Le corresponde la presidencia de la CGSES.

· Otros

- Departamento de Infraestructura y Seguimiento para situaciones de Crisis (que

forma parte de la Secretaría General).

- Oficina del Presupuesto.

- Unidades que pueden ser creadas para una necesidad coyuntural.

- Ministro portavoz del Gobierno.

- Ministerio de Presidencia: se encarga de la relación con las Cortes (la

Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes están dentro de este
Ministerio), la tramitación parlamentaria de la legislación, la asistencia técnica al
Consejo de Ministros, Comisiones Delegadas y CGSES, y la coordinación
interministerial, entre otros.

CARACTERÍSTICAS Y ESTRUCTURA DE LA AGE (Administración General del

Estado):

La AGE a nivel funcional se organiza en Ministerios y a nivel de gestión territorial

se va a plasmar en las Delegaciones de Gobierno que hay en cada Comunidad
Autónoma.

Principio de jerarquía para su división funcional.

Algunos Ministerios tiene áreas de actuación bien delimitadas y duraderas en el

tiempo, otros en cambio han ido variando dependiendo del Gobierno.

La AGE comprende: la Organización Central (Ministerios y servicios comunes), la

Organización Territorial y la Administración General del Estado en el Exterior.

· La división intraministerial (Organización Central):

- Órganos Superiores  Ministros y Secretarios de Estado.

- Órganos Directivos  Subsecretarios, Secretarios Generales, Directores

Generales,…

- Órganos Inferiores  el resto.

ADMINTRACIÓN CENTRAL:

Órganos Superiores:
- Ministros: miembros del Gobierno y titulares de departamentos ministeriales.

Tiene capacidad de decisión sobre la definición, control y evaluación de las

políticas sectoriales de su competencia. Sus funciones son indelegables. Además
posee la competencia de la gestión los medios de su ámbito funcional.

- Secretarios de Estado: por debajo del Ministro.

Órganos Directivos:

- Subsecretarías: responsables de la gestión de los recursos necesarios para el

funcionamiento del departamento.

- Secretarios Generales: órganos excepcionales, no obligatorios. No es necesario

ser funcionario para ocuparlo. Sus funciones son el impulso, dirección y control
de un sector de actividad.

- Directores Generales: grandes unidades de la AGE, gestión de una o varias

actividades.

Órganos Inferiores:

- Servicios, Secciones y Negociados. Son puramente Administrativos.

LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LA AGE: LAS DELEGACIONES Y

SUBDELEGACIONES DE GOBIERNO.

Es la representación del Estado en las distintas CC.AA (en las islas se les
denominan Directores Insulares). Llamada tradicionalmente Administración
Periférica, la Organización Territorial tiene como función el hacer llegar las
acciones de la AGE a los ciudadanos a través del principio de Descentralización.

Además de los Delegados de Gobierno, también existen los Subdelegados de

Gobierno, que dependen del Delegado. Los Directores Insulares tiene rango de
Subdelegados.

Las Delegaciones de Gobierno dependen del Ministerio de Administraciones

Públicas.

AGE EN EL EXTERIOR:

Son los órganos, unidades administrativas, institucionales y medios humanos y

materiales de la AGE que actúa en el exterior, bajo la dependencia jerárquica
del Embajador y la dependencia orgánica y funcional de los respectivos
Departamentos Ministeriales.

LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL: son Organismos Autónomos y Empresas

Públicas (o Sociedades Estatales). (*La diferencia mayor entre un Organismo
Autónomo y una Entidad Pública es que la primera se financia directamente de los
Presupuestos Generales del Estado y la segunda de ingresos del mercado en su
mayoría. Las similitudes: son entidades de Derecho Público, dependientes de la AGE,
con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía en su gestión).

Estas (Organismos Autónomos y Empresas Públicas) sirven para que la

Administración pueda emplear fórmulas presupuestarias y financieras más
ágiles que las propia de la Administración y la intervención económica.

Características:

1. Son entes públicos administrativos.

2. Personalidad jurídica para el cumplimiento de sus fines.
3. Personalidad jurídica propia diferenciada de la AGE.
4. No tiene el territorio como delimitador de sus competencias.

Origen: a finales del siglo XIX, pero su expansión se produce a lo largo del s.XX.

Las razones que motivaron su aparición son de carácter económico y

presupuestario, para controlar los recursos económicos; la descentralización
funcional, organizaciones especializadas permitía cierta neutralidad política; y
aumento de la intervención del Estado, cambio en la forma de gestión
burocrática, formas de gestión similares a las de las organizaciones privadas,
más ágiles y flexibles.

Además de estos dos organismos citados anteriormente (Autónomos y

Empresas Públicas), también forman parte de la Administración Instrumental:
las Autoridades administrativas independientes de ámbito estatal (Ej. Banco de
España, CNMV,…) y las Agencias Estatales (su creación tiene que ver con la
teoría de la “Nueva Gestión Pública”. La Administración vincula un determinado
presupuesto a una organización a la que se le otorga autonomía y luego se le
evalúan los resultados, es decir, gestión por objetivos. Ej. Agencia Estatal de
Meteorología, Antidopaje,…).
TEMA: 4

ADMINISTRACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y DE LAS

ENTIDADES LOCALES:

DESCENTRALIZACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN DEL 1978 Y REPARTO DE

COMPETENCIAS:

· Sistema de doble lista: (*es el que hay en España)

- Lista de las competencias del Estado.

- Lista con la relación de las materias que sean competencias de las CC.AA.

- Estas dos listas están recogidas constitucionalmente (en el artículo 148 y 149
de la Constitución).

· Sistema de lista única:

- Una lista sólo con las competencias del Estado y todas aquellas materias que
esta lista no recoge se entiende que las pueden desarrollar los entes
autónomos. (Ej. Alemania)

- Una lista en la que aparecen las competencias de los Entes territoriales

autónomos, y todas aquellas que no aparezcan, son las que tiene el Estado.

CLASES de Competencias según el contenido:

a) De normativa  conceden al Ente que posee dicha competencia la

facultad de regular mediante Leyes propias una determinada materia.
b) De ejecución  una competencia es de ejecución cuando,
correspondiendo a una determinado Ente la potestad para dictar Leyes
en una materia, a otro (ente) distinto se le encomienda la tarea de
administrar y ejecutarla.

CLASES de Competencias según el alcance o intensidad:

a) Exclusivas  un único Ente territorial tiene la exclusividad de desarrollar

una determinada competencia, sin delegarla a otro Ente.
b) Compartidas  dos Entes territoriales comparten una misma
competencia. Generalmente es el Estado el que desarrolla la Ley y luego
el Ente inferior autónomo la ejecuta, además de que este último también
 puede desarrollar una legislación más extensa sobre ese tema a mayores
de la Ley estatal, siempre y cuando no entre en conflicto con esta.
c) Concurrentes  dos Entes comparten idénticas facultades acerca de una
determinada materia.

CLASES de Competencias según el Ente que asuma dicha materia:

a) Propias  son aquellas otorgadas por la Constitución, los Estatutos de

Autonomía o las Leyes.
b) Transmitidas o Delegadas  originalmente pertenecían a un Ente
(generalmente el Estado) y se las transmiten a otro Ente de nivel inferior
(las CC.AA).

SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS:

 PARA EL ESTADO:

a) Competencias exclusivas sobre toda una materia.

b) Competencias sobre las bases o regulación de los aspectos
fundamentales de una materia.
c) Reserva al Estado la legislación de una determinada materia.
d) Reserva al Estado de una serie de competencias por considerarlas que
afectan al interés general del Estado.

 PARA LAS CC.AA:

a) Competencias Exclusivas, cuando le corresponde a la CC.AA tanto en

materia de desarrollo normativo como en su ejecución.
b) Competencia de desarrollo legislativo: el desarrollo normativo lo hace el
Estado, pero las CC.AA puedan ampliar la legislación sobre esa materia, a
mayores.
c) Competencia de ejecución: el Estado hace todo el desarrollo normativo y
la CC.AA solo ejecuta la norma.

AMPLIACIÓN DE COMPETENCIAS DE LAS CC.AA:

El artículo 148 de la Constitución dice que las Autonomías que lograron su

autonomía mediante el artículo 143 CE (para aquellas regiones que tuvieron
Estatuto en la 2ª República), pueden pasados cinco años ampliar su ámbito
competencial siempre y cuando no entren en conflicto con el artículo 149 CE
(que es el que establece cuáles son las competencias específicas del Estado).
ORGANIZACIÓN POLÍTICA DE LAS CC.AA:

Los principios que recoge esta organización aparecen en el artículo 152 CE.

- Las CC.AA constituidas por la “vía rápida” del artículo 151 contarán con una
organización institucional muy similar al que tiene el Estado Español
(Presidente, Asamblea Legislativa,…).

- Las CC.AA constituidas a través del artículo 143 CE van a tener la misma
organización institucional que las Comunidades Históricas descritas
anteriormente.

* El artículo 152.1 CE establece cuál va a ser la forma de gobierno de las CC.AA:

una democracia representativa (con un Parlamento y un Presidente que emana
de este, así como con un Consejo de Gobierno (Presidente + Consejeros)).

ASAMBLEAS LEGISLATIVAS de las CC.AA:

- Fórmula Electoral  regla D’Hondt

- Circunscripción  Provincia

ÓRGANOS DE GOBIERNO de las CC.AA:

· Presidente: es el supremo representante de la Comunidad Autónoma y ostenta

“la representación ordinaria del Estado dentro de su C.A”. Su figura está
regulada por el Estatuto de Autonomía y las Leyes de Gobierno de las CC.AA.

· Consejo de Gobierno: se compone del Presidente + Consejeros.

En general, en los Estatutos de Autonomía es donde aparecen las funciones

ejecutivas y administrativas de los Consejos de Gobierno.

Su convocatoria corresponde al Presidente. Los acuerdos se adoptan por

mayoría simple.

Los miembros del Gobierno cesan por las mismas causas que el Presidente, es
decir, nuevas elecciones, pérdida de confianza parlamentaria, noción de
censura, dimisión o fallecimiento, además de por voluntad del Presidente (que
puede cesar a uno de sus Consejeros con la misma libertad que los nombra).
LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA es Administración Pública a los efectos de
su inserción en el orden constitucional único.

Los principios que caracterizan a este nivel territorial son los establecidos en la
Constitución en los artículos 103.1, 106 y 109.3, que garantizan los principios de
organización y actuación.

La CE es muy silenciosa a la hora de definir la forma de organización

administrativa de las CC.AA. Dichas organización aparece en los Estatutos de
Autonomía de cada Comunidad.

· La Administración Directa (de las CC.AA): Tiene un substrato homogéneo en su

organización, por lo que responde a un modelo institucional burocrático, a
semejanza de la Administración General del Estado. Viene dada
constitucionalmente.

· La Administración Indirecta (de las CC.AA): Es la asignación de competencias a

las Diputaciones Provinciales que en principio estas no poseían pero que el
Estado ha ido cediendo tanto a las CC.AA como a las Entidades Locales.
Responde a esa tendencia descentralizadora posterior a la Transición Española.

ESQUEMA BÁSICO DE LA ADMINISTRACIÓN AUTÓNOMA:

Tipos de órganos:

1. Órganos Superiores  Presidente, Consejeros, Vice-Presidente(s), Vice-

Consejeros, Sub-Secretarías, Secretarios Generales, Secretarios Generales
Técnicos y Directores Generales.
2. Órganos Inferiores  Sub-Director General, servicio (Jefatura
Administrativa), sección (Jefatura Administrativa), negociado (Jefatura
Administrativa).
3. Órganos de Asistencia y/o Coordinación  son órganos de
asesoramiento. Ej. Gabinete de Presidencia, Gabinetes para Consejerías
(*no las hay en todas las CC.AA), Comisiones Interdepartamentales,
Comisión de Directores Generales (*no en todas las CC.AA) y Consejos de
Dirección de cada Consejería (para labores meramente administrativas)
(*solo las hay en algunas CC.AA).
4. Órganos Consultivos  asesoran en cuestiones de legalidad y sobre la
oportunidad de sus actuaciones.

· Administración Instrumental o Institucional: Las CC.AA han ido creando

organismos propios y autónomos (con personalidad jurídica propia) a los que se
asignan el ejercicio de funciones específicas. La legitimidad de las CC.AA para
crear estas organizaciones se basa en su potestad de auto-organizarse, presente
en los Estatutos de Autonomía.

· Administración Corporativa: Son los Colegios Profesionales, Cámaras Oficiales

de Comercio, Cámaras de la Propiedad, Agrarias, etc.

· Órganos de Control (de las CC.AA): Tienen las mismas características que los
existentes para la AGE: administrativo, parlamentario y jurisdiccional. Dentro
del control parlamentario cabe citar a los órganos dependientes de las
Asambleas Legislativas o Parlamentos Territoriales y que están expresamente
previstos en los Estatutos de Autonomía, estos son: los Defensores del Pueblo
Autonómicos y los Órganos de Control Externos de las CC.AA (como el Tribunal
de Cuentas). Se pueden distinguir diversos tipos de controles Externos:
controles ordinarios, especiales y excepcionales.

- Personal al servicio de las Administraciones de las CC.AA: Las Comunidades

establecen en sus respectivos Estatutos, según el alcance de la competencia, el
régimen estatutario del personal a su servicio como desarrollo y concreción de
la legislación básica que es competencia del Estado.

- Financiación de las CC.AA: Junto a la “autonomía política” de las CC.AA

también hay que considerar las cuestiones relativas a la “autonomía financiera”.
La Constitución establece unos principios y normas generales sobre la
financiación. Destacan los principios de Unidad, Autonomía Financiera,
Solidaridad y Coordinación.

En el artículo 156 CE se recoge todo lo relativo a la “autonomía financiera” que

se le concede a las CC.AA. Y en el artículo 157 CE se desglosan los diversos
instrumentos mediante los cuales se establece esa autonomía financiera. Estos
dos artículos se complementan con otras Leyes que se han ido aprobando en las
Cortes Generales del Estado. Podemos establecer dos tipos de financiación:

1. El Especial o Foral de País Vasco y Navarra.

2. El régimen General del resto de CC.AA.

La diferencia fundamental entre estos dos regímenes de financiación reside en

el asunto de la fiscalidad, pues a los Entes Forales se les concede la capacidad de
fijar la mayoría de los impuestos (no el IVA) y tan solo una pequeña parte
transfieren al Estado en materia de Compensación por los servicios que el
Estado presta en esa Comunidad, el resto de la recaudación lo gestiona
libremente la C.A.

Este concierto responde a una cuestión histórica, ya que desde el medievo

siempre lo han mantenido, incluso durante el Franquismo.

El resto de CC.AA se rigen por el denominado régimen común, caracterizado por

los siguientes recursos:

a) Participación en los ingresos del Estado (porcentaje de la recaudación de

impuestos).
b) Tributos cedidos.
c) Tributos propios.
d) Recargos sobre impuestos estatales.
e) El Fondo de Compensación Interterritorial.
f) Asignación para la prestación de servicios públicos fundamentales.

Las etapas de la financiación autonómica son las siguientes:

- 1ª etapa transitoria (1980-86): Mecanismos establecidos en la LOFCA.

- 2ª etapa (1987-91): se modifica el porcentaje de participación autonómica en

los ingresos del Estado.

- 3ª etapa (1992-97): corresponsabilidad fiscal + cesión del 15% de la cuota

líquida del IRPF.

- 4ª etapa (1997-2001): cesión del 30% de la cuota líquida del IRPF.

- 5ª etapa (2002-8): nuevos tributos estatales + nuevas cesiones normativas.

- 6ª etapa (2009-actualidad): mayores recursos y competencias para las CC.AA.

EL SISTEMA POLÍTICO LOCAL (Municipios + Diputaciones Provinciales):

Es el conjunto de reglas y pautas institucionales en virtud de las cuales se

gobiernan las corporaciones locales.

Tres conceptos diferenciados:

- Régimen Local  regulación de las instituciones locales.

- Gobierno Local  es la dinámica política de dichas instituciones.

- Administración Local  equivale a la faceta administrativa y de gestión.

La autonomía reconocida en la Constitución a las Corporaciones Locales es de

naturaleza administrativa, a diferencia de la autonomía política reconocida a las
CC.AA. No es, por tanto, de carácter legislativo, no pueden crear Leyes, pero si
normas.

Características de los Entes Locales:

a) Forman parte de las Administraciones Públicas.

b) En consecuencia, los Entes Locales van a estar dotados de las
prerrogativas y potestades propias de aquellas.
c) Son Entes integrados por Entes, no por órganos como es el caso de los
Estados o las CC.AA.
d) Los Entes públicos menores que forman parte de las Administraciones
Locales tiene carácter territorial.
e) Estos Entes públicos menores tienen autonomía administrativa y actúan
en régimen de descentralización respecto a los demás Entes.

Hay dos tipos de Entes:

1. De estatuto constitucional y existencia obligatoria. Estos son: Municipios,

Islas, Provincias.
2. De estatuto ordinario o de existencia opcional, cuya regulación esta
atribuida a las CC.AA. Son: Entidades de ámbito territorial inferior al
Municipio (las llamadas Entidades Locales menores), Comarcas y otras
Entidades que agrupan varios Municipios, las Áreas Metropolitanas (que
son agrupaciones de Municipios) y Mancomunidades de Municipios (son
asociaciones voluntarias de Municipios).

Normalización Local: es el conjunto de normas que regula el Gobierno y las

Administraciones Locales en el marco de la Constitución.

En este conjunto de normativo hay que distinguir entre:

- la regulación constitucional.

- la regulación específica promulgada en el marco de las competencias del

Estado.

- la regulación marco para todas las Administraciones Públicas.

- la regulación de las CC.AA promulgada dentro de su territorio.

Todas las cuestiones acerca del régimen local (competencias, Ley electoral,
forma de elección, presupuestos, etc.) aparecen en la Regulación de Régimen
Local de la Constitución.

Principios Generales de la Administración Local (aparecen reflejados en los

artículos 103 al 106 de la CE):

a) Principio de la Territorialidad  el territorio es el que define la

Administración Local.
b) Principio de Autonomía  competencias de carácter administrativo.
c) Principio de Suficiencia Financiera.
d) Principio de Organización Democrática.

GOBIERNO Y ADMINISTRAVIÓN DE LAS PROVINCIAS: DIPUTACIONES

La Diputación Provincial:

La Provincia es definida como un Ente Local, de acuerdo con la Constitución,

cuya jurisdicción se extiende sobre el territorio de un conjunto de Municipios.

La organización de la Diputación de régimen común aparece en el artículo 32 de

la LRBRL. Poseen un Presidente, Vice-Presidente, Junta de Gobierno y Pleno.

Aunque existen algunos regímenes especiales provinciales cuyas referencias se

encuentran en la CE, en los Estatutos de Autonomía respectivos, en la Ley
12/1983 y en la LOREG.

Las Diputaciones Provinciales se eligen de forma indirecta o de 2º grado, de

acuerdo con la LOREG.

Cada Provincia está dividida en zonas electorales a las que le corresponde un

determinado número de Diputados dependiendo de su población.

La ley electoral que se emplea es la Ley D´Hondt.

Competencias de las Diputaciones Provinciales de Régimen Común: en el

artículo 36 de la LRBRL se señalan las competencias propias de estas: “las que le
atribuyan, en este concepto, las Leyes del Estado y de la Comunidad Autónoma
en los diferentes sectores de la acción política”.
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN DE LOS MUNICIPIOS:

El Municipio es una entidad básica de la organización territorial del Estado y

Ente inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos.

Tiene personalidad jurídica plena para el cumplimiento de sus fines.

Según la LRBRL:

- Consta de un Alcalde (elige al Teniente(s) de Alcalde y a los Concejales de la

Junta de Gobierno Local, así como a los Concejales-Delegados que son órganos
complementarios no obligatorios creados por el Alcalde para despachar asuntos
concretos) los Tenientes de Alcalde y el Pleno (Alcalde=Presidente; +
Concejales).

- La Junta de Gobierno Local, lo poseen aquellos ayuntamientos con tamaño

superior a 5000 habitantes.

- También está la Comisión Especial de Cuentas.

Existen, al igual que con las Provincias, unas excepciones a los regímenes
comunes de Municipios, que son dos:

· El régimen de Concejo Abierto para los Municipios inferiores a los 100

habitantes. Donde hay un Alcalde y una Junta Vecinal.

· Para los Municipios de gran tamaño está el régimen de los Municipios de gran
población. Aquí entran aquellos con más de 250000 habitantes, sedes de
instituciones autonómicas o capitales de Comunidad, capitales de Provincia (con
más de 175000 habitantes) o los que superen los 75000 pero que tengan alguna
peculiaridad social, económica o histórica.

En estos Municipios de gran tamaño podemos distinguir dos tipos de órganos:

- Órganos Superiores  Alcalde + miembros de la Junta de Gobierno Local.

- Órganos Directivos  Coordinadores de Áreas o Concejalías, Directores

Generales, etc.

Competencias y Servicios Públicos Locales:

No tiene potestad legislativa (es decir, no pueden crear Leyes) pero si potestad
administrativa (gestionar el funcionamiento del Municipio y crear normas de
carácter municipal).
Poseen dos tipos de competencias: las generales (las tiene todos los Municipios
independientemente de cualquier factor, como pone en la LRBRL) y las
competencias extra o a mayores (que poseen los Municipios grandes, cuanto
más grandes, más competencias extra y viceversa. Son en función del tamaño
del Municipio).

Competencias Delegadas (no propias) por el Estado o CC.AA a los Municipios:

Se puede hacer este traspaso competencial siempre y cuando se mejore la

eficacia de la gestión pública o se alcance una mayor participación ciudadana.

El acuerdo o disposición de delegación debe determinar: el alcance, contenido,

condiciones y duración de éste, así como el tipo de control que va a hacer la
Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos.

En caso de incumplimiento de las directrices o denegación de las informaciones,

la Administración delegante podrá revocar la delegación.

Además, la responsabilidad de los actos de los Municipios delegados es, no solo

del Municipio, sino también de la Administración que delega.

Formas de Gestión de los Servicios Públicos Locales:

Las formas de gestión que menciona expresamente la LRBRL son:

1. Producción propia: la gestión directa adoptará alguna de las siguientes

formas:
a) Gestión de la propia Entidad Local.
b) Organismo Autónomo Local.
c) Entidad Pública Empresarial Local.
d) Sociedad Local.
2. Producción separada: gestión indirecta:
a) Concesión.
b) Gestión interesada.
c) Concierto.
d) Sociedad Mixta.
3. Producción separada: otras personificaciones marco de la cooperación
intergubernamental o interadministrativo:
a) Mancomunidades de Municipios.
b) Consorcios.
Personal al servicio de las Entidades Locales:

El personal está sujeto al Estatuto de la Función Pública (al igual que el conjunto
de servidores públicos), como señala el artículo 103.3 de la Constitución,
aunque no excluye otras situaciones de personal al servicio de la Administración
regulada por la Ley Laboral.

Financiación de las Entidades Locales:

La financiación está recogida en la Ley 39/1988 Reguladora de las Haciendas

Locales.

- Ingresos procedentes de su patrimonio y demás de Derecho privado.

- Tributos propios y recargos exigibles sobre los impuestos de las CC.AA y otras
Entidades Locales.

TEMA: 5

LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES (RIG):

La proliferación del número de niveles de gobierno como resultado de los

procesos de descentralización, además del proceso de creación y ampliación del
Estado del Bienestar, plantean imperativos de coordinación entre los distintos
niveles de gobierno y administrativos.

Las relaciones intergubernamentales (o RIG) se definen como “el conjunto de

los procesos y mecanismos de interacción, negociación, conflicto y colaboración
entre los gobiernos centrales y subcentrales para adoptar decisiones de políticas
públicas”.

Las RIG se desarrollan entre instituciones y estructuras de cooperación o

colaboración vertical u horizontal que facilitan el intercambio de información, la
consulta o la adopción de decisiones. (*No todas las RIG están recogidas en el
ordenamiento jurídico).

CLASIFICACIÓN O DIMENSIONES DE LAS RIG:

A)

 Vertical (entre diferentes niveles de gobierno (el central, el autonómico y el

local))
 Horizontal (entre entes del mismo nivel, es decir, entre CC.AA o entre
Entidades Locales)

B)

 Ejecutivas (relaciones desarrolladas en la arena de los ejecutivos)

 Legislativas (relaciones desarrolladas en la arena de los Parlamentos)(Solo en

Estados con dos Cámaras)

C)

 Multilaterales (intervienen todos los actores)

 Bilaterales (se relacionan dos actores de distinto o mismo nivel)

D)

 Informales (bajo nivel de formalidad, no aparecen en el ordenamiento

jurídico)

 Formales (elevado nivel de formalismo, aparecen recogidos en el

ordenamiento jurídico)

E)

 Consultivas (para informar y discutir sin ningún tipo de vinculación)

 Decisorias (adoptan decisiones vinculantes)

F)

 Macro (al más alto nivel, con actores importantes)

 Micro (de carácter más bien operativo o técnico)

FUNCIONES DE LAS RIG:

Podemos hablar de tres grandes funciones (en el caso de España):

1. Coordinación entre el Estado y las CC.AA que se manifiesta en varias

facetas: mejora de la información para adoptar decisiones, coordinación
de las actuaciones públicas en los tres niveles, consecución de objetivos
nacionales en áreas locales o autonómicas, mejora de la gestión
económica del sector público, y otros.
 2. Búsqueda de un equilibrio entre coordinación y autonomía.
3. Gestión de los conflictos mediante colaboración.

COLABORACIÓN INTERGUBERNAMENTAL VERTICAL de carácter MULTILATERAL:

TIPOS E INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN INTERGUBERNAMENTAL:

Esta cooperación (en el caso Español) es:

- Colaboración en el proceso normativo del Estado.

- Colaboración en la financiación de los servicios públicos.

- Colaboración para el empleo de recursos de otras Administraciones Públicas.

- Colaboración en la gestión conjunta de los servicios públicos.

- Colaboración en el ámbito procedimental.

Técnicas o Instrumentos:

- Orgánicos  órganos en los cuales se desarrollan las RIG.

- Funcionales  instrumentos jurídicos.

PAPEL DEL LEGISLATIVO EN LA COOPERACIÓN:

En España ñas relaciones intergubernamentales en general se producen por

órganos del Ejecutivo, aunque desde algunas posiciones se ha defendido el
reforzamiento del papel del Senado como foro de cooperación
intergubernamental.

Además también se ha creado la Comisión General de las CC.AA para intentar

darle a esta Cámara una orientación más territorial.

RED DE ÓRGANOS MULTILATERALES POLÍTICO-ADMINISTRATIVO DE

COOPERACIÓN:

· Conferencias Sectoriales (CS): se han definido como un órgano de discusión y

debate en especial si atendemos a su capacidad de adopción de decisiones
vinculantes o convenios. El actual sistema de estas conferencias tiene su origen
en los años 80’s y se desarrolla en cuatro etapas.
Alrededor de estas Conferencias Sectoriales en la AGE (el Estado) y las CC.AA,
se crean una serie de órganos Técnicos de Cooperación Interadministrativa o de
2º nivel (que son de carácter más operativo o técnico). Estos son: las Comisiones
Sectoriales de contenido general (órganos de preparación de conferencias
posteriores), las Comisiones Sectoriales de contenido especializado (de carácter
más técnico).

En las CS participan los Consejeros de la materia en cuestión, aunque también

se puede delegar en otros Consejeros o bien en un cargo inferior (no es muy
común).

El encargado de presidir la Conferencia Sectorial es el Ministro competente en la

materia, y la vice-presidencia corre a cargo de alguno de los Consejeros
Autonómicos participantes.

· Otro tipo de técnicas que se pueden establecer entre las CC.AA y el Estado,
que no tiene carácter orgánico sino funcional, son los Convenios de
Colaboración, mucho más rápidos y que facilitan la colaboración y cooperación
frente a las CS que son más lentas. Estos Convenios suelen ser fruto del trabajo
realizado previamente en las Conferencias Sectoriales (CS).

· Otro de esos órganos para la colaboración de las CC.AA, además de las CS, son
las Conferencias de Presidentes.

Las CS implican al Ministro(s) y los Consejeros, en cambio las Conferencias de

Presidentes implican a los Presidentes de las CC.AA y al Presidente del Gobierno
de España. Es por tanto el procedimiento al máximo nivel.

Su objetivo es el de acerca de las grandes directrices de las políticas públicas,

sectoriales y territoriales de ámbito estatal, sobre las actuaciones conjuntas de
carácter estratégico y sobre los asuntos de importancia relevante para el Estado
y las Autonomías, que afectan a ámbitos competenciales estatal y autonómico.

Se celebran una vez al año como mínimo y su convocatoria depende del

Presidente del Gobierno.

· Finalmente están los Órganos Consultivos de la Administración Central con

participación de las CC.AA. Se trata por tanto de órganos consultivos (no
vinculantes) de la AGE con participación de las CC.AA.
ÓRGANOS BILATERALES:

Fueron diseñados como instrumentos de diálogo en temas transversales y de

incidencia particular entre el Estado y las CC.AA.

Se fueron constituyendo desde 1987 como prolongación de las Comisiones de

Traspaso de Competencias.

Las Comisiones Bilaterales de cooperación de carácter general tratan temas de

traspaso de competencias, de conflicto de competencias (Estado-C.A) y otros
asuntos en torno al tema de las competencias, así como materia que tenga que
ver con normativas europeas o de información acerca de la política exterior del
Estado.

Las relaciones son entre el Estado y una Comunidad Autónoma  Bilateral.

COLABORACIÓN INTERGUBERNAMENTAL HORIZONTAL: (*son mayoritariamente

informales)

- Relaciones entre Ejecutivos: se ha desarrollado en algunos sectores específicos

unas conferencias de carácter horizontal entre los Consejeros de las CC.AA sin
que esté presente el Gobierno Central.

- Relaciones entre Parlamentos Autonómicos y otras instituciones: las

asambleas legislativas también han colaborado cada vez más entre ellas.

- Convenios y Acuerdos Interautonómicos: se han empleado como instrumento

de cooperación entre las CC.AA para la solución de problemas comunes que
afectan a ciudadanos y empresas regionales. La mayor parte de estos acuerdos
han sido en áreas como: la sanidad, la protección civil, el medio ambiente o los
medios d comunicación autonómicos.

- Relaciones y Cumbres Bilaterales: cumbres anuales entre, fundamentalmente,

CC.AA vecinas donde participan los Presidentes y Consejeros. Normalmente
entre Comunidades gobernadas por el mismo partido político.

- Relaciones y Acuerdos informales Multilaterales o Bilaterales.

FUENTES DE CONFLICTO ENTRE ADMINISTRACIONES:

En cualquier Estado con múltiples niveles de gobierno, las disputas entre

distintos gobiernos son inevitables y el sistema gubernamental debe
proporcionar mecanismos para su identificación, prevención y resolución.

Algunas fuentes de Conflicto Comunes son:

· Necesidad del Gobierno Central de impulsar la uniformidad e igualdad frente a

la necesidad de los Gobiernos Sub-estatales de concentrarse en la adaptación a
la situación local.

· Desfase entre las competencias que el Estado le da a las regiones y los recursos
que luego les proporciona para llevar a cabo esas competencias.

· Diferencias entre las prioridades y estilo administrativo en la ejecución de las

políticas públicas.

· Diferencias sobre la capacidad del Gobierno Central y Sub-estatal para llevar a

cabo las políticas públicas.

Tipos de conflictos en las RIGs en España:

Suelen ser por temas de competencias. En un primer lugar se intenta solucionar

por vías informales o políticas. Cuando se detecta conflictividad en materia de
competencias entre las leyes autonómicas contra la normativa estatal, se lleva a
una Comisión de Seguimiento de las Disposiciones y Actos de las CC.AA. Si no se
dan resuelto, terminan en vía judicial, en el Tribunal Constitucional.

FACTORES QUE CONDICIONAN EL SISTEMA DE RELACIONES

INTERGUBERNAMENTALES EN LOS ESTADOS COMPUESTOS:

Hay cuatro grandes factores:

- Macroinstitucionales  tienen que ver con la estructura institucional del

Estado: la forma de las instituciones ejecutivas y legislativas, la distribución
competencial, la importancia de la segunda Cámara y su utilidad, el tipo de
financiación (el grado de independencia de lso gobiernos regionales para llevar
a cabo sus políticas y el tener los recursos suficientes para ello) y el sistema de
partidos.
- Culturales  la tolerancia hacia la diversidad y el entendimiento de que tiene
que haber diálogo.

- Sectoriales y de política pública.

- Supranacionales si el Estado forma parte de una institución supranacional,

las RIG tienen que tener instrumentos para informar a las regiones de la
normativa Supranacional.

TEMA: 6

EL CONTROL EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, LA TRANSPARENCIA

Y LA ÉTICA PÚBLICA:

EL CONTROL EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS:

Las Administraciones Públicas están sujetas a una amplia variedad de controles

a todos los niveles con el objetivo de aportar seguridad a la sociedad sobre la
legalidad y la eficiencia en la gestión de los recursos y su aplicación a las
finalidades colectivas.

Los mecanismos de control permiten en democracia hacer efectiva la rendición

de cuentas o “accountability”.

La Constitución establece una serie de principios que deben respetar las

Administraciones: Legalidad, Jerarquía, Descentralización, Desconcentración,
Coordinación, Objetividad, Eficacia, Eficiencia, Economía, Equidad y
Participación.

Estos principios tienen su garantía en un sistema de controles: controles

internos (mecanismos y órganos administrativos cuya función será hacer
efectivos esos principios en cada caso particular) y controles externos (órganos
del Legislativo o Judicial).

CONTROLES INTERNOS Y EXTERNOS SOBRE EL SECTOR PÚBLICO:

· Controles Internos:

1. Control por el superior jerárquico  es el control básico, el 1er nivel de

control. (Principio de Jerarquía).
2. Control por los órganos reguladores del procedimiento  control que se
ejerce a través de reglamentos, programas informáticos, manuales de
operación, directivas y circulares sobre procedimientos,…

3. Control por la Inspección General de Servicio  tanto en la AGE como en las

Administraciones Autonómicas. Función: velar por el cumplimiento de la
legalidad. Cuenta con unos servicios centrales y equipos de inspectores.

4. Control por la Intervención General (de la AGE)  tiene más que ver con el
control de tipo financiero. Está adscrita por tanto la Ministerio de Economía y
Hacienda. Existen dos tipos de control: control previo de los actos que generan
gasto público y control “a posteriori” verificando si se ha seguido la legalidad y si
se han cumplido los principios de eficiencia y eficacia.

· Controles Externos:

1. Control por la sociedad y los medios de comunicación  Elecciones libres y

debate social.

2. Control por el Parlamento  función de control político general que se deriva

de la división de poderes y que se recoge a nivel constitucional y en los
estatutos de autonomía. Se señala que el Gobierno debe responder
solidariamente de su gestión ante el poder legislativo. Los mecanismos de los
que dispone son: preguntas e interpelaciones de los partidos políticos,
mociones de censura y creación de Comisiones de investigación.

3. Control por el Tribunal de Cuentas  una labor sobre todo de fiscalización.

En el artículo 136 de la CE se le define como “el supremo órgano fiscalizador de
las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público en
general”. Tiene dos funciones: fiscalización externa de la actividad económico-
financiera y enjuiciamiento de la responsabilidad contable de los empleados
públicos. Su composición la eligen las dos Cámaras de Representantes.

4. Control por el Defensor del Pueblo  la Constitución se refiere en su artículo

54 a esta figura como alto comisionado de las Cortes para la defensa de los
ciudadanos frente a la conducta impropia de la Administración o que pudiera
vulnerar sus derechos y libertades. Así, posee dos funciones fundamentales: la
defensa de los derechos y libertades individuales (llegando si es preciso al
Tribunal Constitucional) y la supervisión de la actuación a las Administraciones y
servicios públicos con el propósito de corregir conductas irregulares. Es elegido
por las dos Cámaras representativas y el control sobre él lo ejerce el
Parlamento. Sus informes o decisiones no son vinculantes.

5. Control por los Tribunales ordinarios y por el Tribunal Constitucional 

cuando existen indicios de una actuación contraria a la legalidad por parte de la
Administración.

NECESIDAD DE UNA ÉTICA ADMINISTRATIVA:

La relación entre Ética y Derecho es inevitable.

Podemos entender por ética pública el resultado de definir lo que está bien y
mal para la colectividad, aquello que podría constituir un patrón moral básico
de carácter universal y generalizable.

Los principios éticos en este ámbito de la ética política deben especificar:

- Los derechos y deberes que las personas tienen que respetar cuando actúan
en un entorno en el que sus actos afectan al conjunto de la sociedad.

- Las condiciones que las prácticas políticas y colectivas deberían satisfacer

cuando afectan también al bienestar social.

*Ética de la neutralidad: si consideramos que el personal cumple órdenes de sus

superiores sin tener capacidad para elegir, simplemente obedecen.

*Ética de la estructura: si consideramos que las consecuencias de los actos

administrativos que los empleados públicos acometen no es su responsabilidad
o su culpa, sino que esta recae sobre toda la estructura, es decir, la
responsabilidad es de la Organización en su conjunto y no de las actitudes
individuales de los funcionarios.

Los empleados públicos deben respetar cinco principios básicos:

1. Facilitar la participación y deliberación en torno a los proyectos

normativos y las decisiones públicas fundamentales.
2. Deben promover y respetar la democracia.
3. Hacer de la defensa y promoción de los Derechos Humanos el pilar de su
toma de decisiones.
4. Promover la igualdad de oportunidades.
5. Buscar el interés general.
CONFLICTOS DE VALORES:

Puesto que las Administraciones Públicas no son más que la suma de individuos
que tienen cada uno sus valores, es normal que se produzcan conflictos de
valores. Los valores se pueden agrupar en los denominados “roles”, y
producirse conflictos de “roles”.

Así es importante definir unos valores comunes en los cuales los funcionarios
estén socializados. Estos valores deben estar definidos en una serie de
principios que a su vez se plasmen en unas pautas de comportamiento que
guíen la forma de actuación de los empleados públicos.

Los valores cumplen tres funciones esenciales dentro de la Organización:

Percepción, Interpretación y Guía.

Los conflictos de valores son comunes en todas las Organizaciones. En general,

en relación con los valores surgen tres tipos de problemas:

- Hay una pluralidad de valores implicada en cualquier opción de política

pública.

- Los valores de la gente son fluidos e inestables, al menos a sus prioridades e

interpretaciones.

- También hay conflictos entre calores y combinaciones de valores cuando nos

enfrentamos a la implantación o evaluación de una política pública.

Debates acerca de los Códigos de conducta de la Administración:

a) El 1er debate es el de si pueden existir códigos para todos los

funcionarios de un mismo gobierno o si cada organización pública debe
tener el propio.  Códigos generales VS Códigos particulares.
b) El 2o debate gira en torno al valor normativo y disciplinario del Código,
frente a su valor meramente orientador.  Código normativo VS Código
orientador.

CONFLICTOS DE INTERESES E INCOMPATIBILIDADES:

Esto conecta directamente la Ética pública con el tema de la corrupción.

“El conflicto de intereses de los responsables públicos es un conflicto entre

obligaciones públicas e interés privado que puede indebidamente influir en el
cumplimiento de sus obligaciones y responsabilidades”.
Para ello la Administración Pública española se ha ido dotando de herramientas
legales que suponen una limitación en la capacidad de actuar pública y
privadamente:

- Régimen de incompatibilidades.

- Regulación de las causas de abstención y recusación. Actualmente estos

contenidos aparecen en la Ley 30/1992.

En cuanto a las incompatibilidades, la normativa vigente de carácter básico

aparece en la Ley 53/1984.