TEMA 16 EL PARLAMENTO (II): LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS

Y LA JUNTA DE PORTAVOCES.

1.- LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS: ESTADO DE PARTIDOS Y PARLAMENTO GRUPAL

En la generalidad de los países democráticos, los Parlamentos han perdido

protagonismo a favor de los partidos, y en cuanto instancia representativa, han tenido que
registrar los cambios de los sistemas electorales y de la transformación del concepto de
representación política, comportando una penetración de los partidos políticos en la vida de
las Cámaras, lo cual se efectúa a través de los grupos parlamentarios.

Paralelamente y a la inversa, podemos hablar de una “parlamentarización de los

partidos políticos”

Por grupo parlamentario se entiende la unión de miembros de la Cámara que

pertenecen a un mismo partido y actúan con una organización y disciplina estables,
evidenciándose así una estrecha vinculación entre partidos y grupos parlamentarios.

Esta vinculación ha experimentado a lo largo de la historia 3 fases: En un primer

momento hay predominio de los grupos parlamentarios sobre los partidos. Una segunda
fase de dominio del partido sobre el grupo coincide con la aparición de los primeros partidos
de masas, necesitados de una organización, y una última fase, determinada por la
interrelación entre el grupo parlamentario y los órganos directivos del partido.

Es precisamente en esta última fase en la que cabe situarse nuestro sistema

constitucional actual.

Al llegar a este punto se produce el fenómeno reconocido por un sector de la doctrina

como una especie de mandato imperativo proyectado por los partidos políticos sobre “sus”
parlamentarios, configurando un “parlamento grupal”, que no hace sino evidenciar el peso
que los partidos tienen en la vida política y en los parlamentos contemporáneos, siendo ello
el resultado de una serie de factores, tales como la democratización del sufragio, la división
de la sociedad en grupos de todo género y el paso de una sociedad individualista a una
sociedad de grupos.

1
2.- INSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS

El proceso de institucionalización de los grupos parlamentarios ha ido parejo a la

evolución y desarrollo de diferentes fases en el ámbito de la vida parlamentaria:

a) Superación del parlamento individualizado

b) Regulación jurídica de los grupos parlamentarios

1º.- Superación del Parlamento individualizado

Los regímenes individualistas del siglo IXI descansaban en el juego personal de los
parlamentarios, muy independizados unos de otros. Estos parlamentos orientados sobre los
individuos, hacían del legislador singular la base de la función legislativa que se proyectaba
en la atribución de amplios poderes de iniciativa y enmienda al legislador individual,
reconociendo por el contrario, poderes muy limitados a otros organismos, como el Gobierno,
o los grupos parlamentarios.

Sin embargo, con la llegada de la democracia de partidos, los propios ordenamientos

jurídicos han tenido que organizar todo el aparato esttal sobre los partidos, lo que se
traduce, en el ámbito parlamentario, en la institucionalización de los grupos parlamentarios,
configurando así un “Parlamento grupal” , hecho que ha sido impulsado especialmente por
los nuevos Reglamentos parlamentarios, que potencian la actividad grupal del parlamento
frente a la individualizada.

Con esto, el grupo parlamentario ejerce una labor híbrida: parlamentaria y partidista.

2º.- La regulación jurídica de los grupos parlamentarios

La consecuencia de la superación del parlamento individualizado por el Parlamento

grupal, habría de reflejarse necesariamente en un proceso de institucionalización jurídica de
los grupos parlamentarios, hasta llegar a su reconocimiento jurídico formal.

En nuestro ordenamiento jurídico, la regulación constitucional de los grupos

parlamentarios no se efectuaría hasta la II República, sin perjuicio asimismo de su amplia
regulación en el reglamento provisional de las Cortes de 1931.

Con la Ley para la Reforma Política y tras las elecciones de 1977, las Cortes
establecieron sus Reglamentos provisionales en los que aparecen regulados los grupos
parlamentarios de forma explícita.

Por su parte, los Reglamentos del Congreso y del Senado de 1982 regulan
profusamente y en sendos títulos los grupos parlamentarios.

2
3.- CONSTITUCIÓN, COMPOSICIÓN Y EXTINCIÓN

Constitución

Los grupos parlamentarios se constituyen por la reunión de parlamentarios que

profesan las mismas opiniones políticas, reflejando la trasposición de los intereses de los
partidos políticos en las Cámaras.. esto a veces se hace indirectamente (art. 99 CE de
1978), y otras explícitamente en la propia constitución (la portuguesa de 1976).

La constitución de un grupo parlamentario queda sujeta a unas determinadas

condiciones fijadas reglamentariamente y que pueden resumirse a las siguientes:

1.- Establecimiento de un número determinado de miembros.

2.- Publicación por parte del grupo parlamentario de una declaración política

3.- Comunicación de la constitución del grupo parlamentario al Presidente de la

Cámara y publicación en el B.O. de la Cámara

4.- Prohibición de que constituyan grupo parlamentario separado aquellos

parlamentarios que pertenecen a un mismo partido

5.- Adopción de una denominación

6.- Autonomía total de organización interna, contando con estatutos propios.

El grupo mixto configura una excepción, que se da ante la imposibilidad de que

ciertos parlamentarios formen grupo, por no reunir los requisitos precisos, casos en los que
se crean grupos mixtos cuya existencia es eficaz para los efectos de la deoiberación y
ordenación de los debates y participación en la Junta de Portavoces. El grupo mixto suele
integrar a parlamentarios independientes o a los parlamentarios de grupos políticos de
escaso relieve numérico.

Composición

La composición numérica de los grupos parlamentarios suele variar de una a otra

Cámara, dependiendo esto a su vez de distintos aspectos como: el número de miembros
con que cuenta cada Cámara, así como su naturaleza. Ello explicaría en nuestro parlamento
tanto la diferenciación reglamentaria del nº de miembros precisos para constituirlos (15
diputados para el Congreso y 10 para el Senado) como la existencia de grupos territoriales

3
en el Senado.

En todo caso hay que señalar que la composición de los grupos parlamentarios que
que proyectarla en una doble dimensión: la numérica, que hemos mencionado, y la que se
refiere al número de grupos parlamentarios en el ámbito de las cámaras.

La circunstancia de que la propia composición numérica y política de las Cñamaras

condiciona a su vez la composición de los grupos parlamentarios, se traduce en que
aquellos Estados esencialmente bipartidistas, reflejan en sus Cámaras parlamentarias la
existencia sólo de dos grupos parlamentarios, claramente contrapuestos, una mayoría y una
oposición, cual es el caso británico, mientras que en los Estados pluripartidistas, sus
Cámaras reflejan la existencia de un elevado número de grupos parlamentarios.

Extinción

El grupo parlamentario queda extinguido por cualuqiera de las siguientes causas:

a) por reducción del nº de componentes del grupo, quedando sin cobertura numérica
suficiente durante el transcurso de una legislatura

b) por acuerdo de sus miembros

c) por finalización de la legislatura o disolución del Parlamento.

4
4.- FUNCIONAMIENTO Y COMPETENCIAS DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS

El funcionamiento de los grupos parlamentarios se encuentra regulado en su propio

reglamento (en cuya redacción es autónomo), y que tiene como finalidad una disciplina
común, al objeto de conseguir los óptimos resultados de los fines políticos proyectados.

Responde a una organización interna a través de la elección de un Presidente y una

Mesa, regulada en dicho estatuto.

Desde esta consideración, el funcionamiento del grupo parlamentario en el ámbito de

las Cámaras tiende, generalmente, a reflejar las pretensiones de los partidos políticos,
“parlamentarizando” las decisiones políticas de éstos (aunque no siempre ha de ser así).

Esta estrecha vinculación de los grupos parlamentarios y los partidos políticos, al

punto de que las ejecutivas de éstos suelen coincidir con los órganos de dirección de los
grupos parlamentarios, ha suscitado el problema de si los grupos parlamentarios configuran
asociaciones de derecho público, con calificación de órganos de las Cortes y por tanto del
Estado, o bien asociaciones de derecho privado, investidas de funciones públicas,
considerándolos como meros órganos de los partidos políticos (siendo esta nuestra opinión).

Competencias

La doctrina viene diferenciando entre las competencias que suelen ser reconocidas
por los ordenamientos jurídicos, conectadas tradicionalmente con los órganos de dirección
y de trabajo de las Cámaras, y aquellas otras que no suelen reflejarse formalmente en los
ordenamientos y que caben vincularse con las propias funciones de la Cámara, dado el
protagonismo de éstos frente a la figura del parlamentario individual.

 Entre la primera relación pueden mencionarse:

1.- La designación por los grupos parlamentarios de los componentes de las diversas
comisiones legislativas, proporcionalmente a su importancia numérica

2.- Su participación en los órganos de gobierno y representación de la cámara

3.- Participando en la fijación del orden del día de la Cámara

 En el segundo supuesto cabe señalarse:

1.- La coordinación de las actividades parlamentarias

2.- Una función de apoyo técnico al diputado

3.- Una función de filtro de la actividad de los diputados, ya que son los que determinan
tanto las intervenciones en los debates, como sus propuestas.

5
5.- LA DISCIPLINA INTERNA DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS Y PRINCIPIO DE
REPRESENTACIÓN POLÍTICA.

En el modelo parlamentario grupal, los grupos parlamentarios y sus portavoces o

representantes, asumen un especial papel en las diferentes fases del proceso legislativo:
cualquier iniciativa parlamentaria es objeto de una rígida disciplina de grupo.

Esta exigencia de disciplina interna del grupo hay que relacionarla con la evolución
que ha experimentado el principio de representación política en virtud del cual, la
concepción individual de la representación se ha “mutado” hacia una representación
comunitaria, en la que el elector no se identifica ya con el representante aislado, sino con el
partido en el que se engloba.

Las democracias modernas, invocando valores de eficacia y agilidad parlamentaria

no han dudado en aplicar, por vía del autoritarismo, la disciplina de grupo se que se revela
como la fuerza principal del partido. La homogeneidad del grupo que dirige todos sus votos
en la dirección señalada por el jefe del partido, si es rígido, constituye una gran ventaja
frente a la dispersión individual.

Sin embargo, no deja de tener algún inconveniente, a saber: la paradoja que se

produce en el constitucionalismo actual que tiende de manera genérica al principio de
representación nacional prohibiendo el mandado imperativo, y sin embargo admite, si no de
derecho, sí de hecho, la vinculación de los representantes a las instrucciones de partidos
políticos y grupos parlamentarios, con claro desprecio de la titularidad individual del escaño.

6
6.- LA JUNTA DE PORTAVOCES: CONCEPTO Y DERECHO COMPARADO

6.1.- CONCEPTO

Esta institución es el resultado de una parte, de la progresiva incorporación de los

partidos políticos en la vida parlamentaria, y de otra, de la pertenencia de diputados y
senadores a grupos parlamentarios, cohesionados por la disciplina de voto.

Asi pues, se puede conocer anticipadamente el resultado de una votación en la

Cámara, ya que es suficiente añadir el número de escaños de cada grupo, para conocer el
resultado final, por lo que no ha faltado quien vea en la junta de portavoces un órgano capaz
de sustituir la voluntad expresa de la Cámara.

De esta forma, la Junta de Portavoces se configura como pieza clave en el juego

parlamentario, toda vez que se traduce en la reunión de los representantes de los grupos
parlamentarios en un régimen parlamentario grupal.

6.2.- LA JUNTA DE PORTAVOCES EN EL DERECHO COMPARADO

Esta institución tuvo su formulación jurídica a primeros del presente siglo, adoptando
diferentes denominaciones en los diversos ordenamientos. (Al ser un órgano formalmente
inexistente en el parlamentarismo decimonónico, de marcado carácter individualista, en el
continente europeo coincide su aparición con la superación del parlamento individualizado y
su sustitución por un Parlamento grupal).

6.2.1.- La Junta de Portavoces en Alemania

Es donde esta Institución tiene su origen. Finalizada la II Guerra Mundial, el

Reglamento del Parlamento Federal Alemán recogería la figura del “Consejo Mayor”, que
sustituiría al Parlamento en la fijación del orden del día, y de igual modo, examinaría los
asuntos.

Se compone de un Presidente y los vicepresidentes de las Cámaras, así como de un

conjunto de 23 miembros elegidos proporcionalmente al número de miembros de cada
grupo parlamentario.

7
6.2.2.- Conferencia de Presidentes en Francia

Durante la IIIª y IVª Repúblicas, la Conférence des présidents, o colegio formado por
los presidentes de los grupos parlamentarios y un representante del gobierno, era la que
organizaba el trabajo parlamentario y en el establecimiento del orden del día, por lo que
cabe afirmar que ésta era una emanación del Parlamento, en la que el único representante
del gobierno no tenía prácticamente ningún poder. Esta conferencia gozaba de un verdadero
poder de decisión.

Con el advenimiento de la Vª República ocurre una inversión del proceso,

experimentando la Conferencia de Presidentes una clara reducción de su influencia, con el
reforzamiento de las prerrogativas gubernamentales. Se vino a convertir en lugar de
encuentro entre Parlamento y gobierno, perdiendo su carácter decisorio.

6.2.3.- La Junta de Portavoces en Italia

Introducida en 1950, con los nuevos Reglamentos aprobados en 1971 la Conferencia

de Presidentes ha recibido una regulación detallada que responde básicamente a los dos
objetivos siguientes:

- Posibilitar que la Cámara proceda según la programación de los trabajos.

- Corresponsabilizar a los Grupos Parlamentarios en la programación de los trabajos
parlamentarios.

6.2.4.- La Junta de Portavoces en el Ordenamiento jurídico español

Nuestra Constitución no alude a la Junta de Portavoces, apareciendo únicamente en

regulación reglamentaria. Mas a pesar de no haber sido previsto constitucionalmente, este
órgano goza de un importante carácter político, y se revela como lugar de encuentro para la
negociación y compromiso entre sectores contrapuestos, básicamente por 2 razones.

1ª.- Porque su actividad es determinante en el aspecto funcional del Parlamento,

implicando la entrada en escena de los grupos parlamentarios a través de sus
portavoces.

2º.- Porque coadyuva con los demás órganos de gobierno del Parlamento en la
función de “impulso político” que se manifiesta esencialmente en la determinación del
orden del día y programación de los trabajos parlamentarios.

8
7.- COMPOSICIÓN, FNCIONAMIENTO Y COMPETENCIAS

7.1.- Composición de la junta de portavoces

En nuestro Ordenamiento, la actual regulación reglamentaria contempla la

clasificación siguiente de miembros que componen la Junta de Portavoces.

a) Los asistentes sin derecho a voto: Presidente, Vicepresidente, Secretario de la Cámara y

Secretario General; más los representantes de los Grupos territoriales en el Senado,
más el representante del gobierno

b) Los miembros de pleno derecho: los portavoces, que son los que realmente participan
en la toma de decisiones con su voto.

7.2.- Funcionamiento de la junta de portavoces.

Hay que precisar dos aspectos:

- La convocatoria
- La toma de decisiones

A) CONVOCATORIA DE LA JUNTA DE PORTAVOCES

En nuestro Parlamento existe la tendencia de nuclearizar la convocatoria de la Junta de

Portavoces por el Presidente, lo cual se desprende del Reglamento del Senado, si bien la
decisión de convocar por parte del presidente queda mediatizada por la propia regulación
reglamentaria, que hace impertiva la convocatoria en determinados supuestos.

Sin embargo, el Reglamento del Congreso señala que el Presidente convoca:

- A iniciativa propia
- A petición de 2 grupos parlamentarios
- A petición de 1/5 parte de los miembros de la Cámara, lo que evidenccia
que en el Congreso, la convocatoria queda más inndependizada de la
voluntad exclusiva del Presidente.

9
B) TOMA DE DECISIONES DE LA JUNTA DE PORTAVOCES

La regulación reglamentaria actual en el Congreso así como la regulación

reglamentaria autonómica, prevén el carácter deliberante de la Junta de Portavoces
mediante sistema de voto ponderado, a pesar de la contestación que ha tenido este sistema
de votación por un sector de la doctrina representado por TORRES DEL MORAL y otros, por
resultar atentatorio contra la indelegabilidad del voto.

7.3.- Competencias de la Junta de Portavoces

De la naturaleza de la actuación de la junta de Portavoces se desprende que es

variable actuando en algunos casos como órgano decisorio y otros como meramente
consultivo. En nuestro ordenamiento, no hay un pronunciamiento expreso en torno a si
sus acuerdo son o no vinculantes, ya que a veces la consulta aparece como preceptiva pero
no vinculante, y en otros aparece como preceptiva y vinculante, por lo que hay que estar al
caso concreto.

Cabe señalarse 3 ámbitos competenciales de la Junta de Portavoces:

a) Programación de los trabajos parlamentarios

b) Organización de los trabajos parlamentarios

c) Creación de otros órganos y designación de personas.

8.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA JUNTA DE PORTAVOCES

Al abordar el tema de la naturaleza jurídica de la institución, la doctrina se ha

planteado las siguientes cuestiones:

1. Desde abrigar dudas sobre su condición de órgano, por no configurar un órgano

colegiado perfecto,
2. A integrarlo como un órgano más entre los demás órganos de la Cámara, sin mayores
complicaciones.
3. bien enfatizando especialmente su condición de órgano en el seno de la propia Cámara,
por los poderes que tiene.
4. bien la posición doctrinal asumida por TORRES DEL MORAL, que sin negar su
condición de órgano, matiza distinguiendo entre órganos rectores (que actuarían en el
sentido de la neutralidad en la aplicación del Reglamento), y órganos representativos de
los grupos Parlamentarios (que responderían a criterios de confrontación política).

10