DEDICADO A:
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 3
CAPÍTULO I................................................................................................................................. 4
LA JURIDICIDAD DE LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO ............................................................. 4
1.1. ANTECEDENTES ........................................................................................................ 4
1.2. CONCEPCIÓN DE JURIDICIDAD ............................................................................. 5
1.3. LA JURIDICIDAD DE LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO ............................................. 7
1.4. NULIDAD E INDEMNIZACIÓN ................................................................................ 8
CAPÍTULO II ......................................................................................................................... 10
2.1 CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO ................................................ 10
2.2 CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS INMEDIATOS DEL ESTADO ...................... 11
2.3 CARACTERÍSTICAS DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO. ......................................... 12
2.4 RELACIONES ENTRE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO .............................................. 12
2.5 LOS ÓRGANOS MEDIATOS DEL ESTADO ................................................................ 14
2.6 CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS MEDIATOS .................................................... 14
2.7 SITUACIÓN JURÍDICA DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO ..................................... 15
2.8 LIMITES DE LA ACTIVIDAD DE LOS ORGANOS DEL ESTADO ........................... 17
2.9 LA JERARQUÍA .............................................................................................................. 18
2.10 EL DEBER DE OBEDIENCIA Y SUS LÍMITES ......................................................... 19
CAPÍTULO III ............................................................................................................................ 22
EL ÓRGANO SUPREMO: EL JEFE DE ESTADO .................................................................. 22
3.1. NOCIONES GENERALES DEL ÓRGANO SUPREMO .............................................. 22
3.2. JEFE DE GOBIERNO .................................................................................................... 32
CAPÍTULO IV ............................................................................................................................ 36
LOS ÓRGANOS REPRESENTATIVOS ................................................................................... 36
4.1. NOCIONES GENERALES DE LOS ÓRGANOS REPRESENTATIVOS .................... 37
CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 40
BIBLIOGRAFÍA......................................................................................................................... 41
INTRODUCCIÓN
Para la función del órgano, es necesario crear en todos sus grados la adecuada función de
estos, para el cumplimiento que la norma de grado superior, señale a los de grado inferior.
Lo que permite que se ejecute el orden estatal. Por lo que en la actualidad, el Estado
moderno está dividido por varios órganos, lo que llama a la existencia del control de estas
en sus competencias.
Para dar cumplimiento a las normas dadas por el órgano competente, es necesario contar
con un sistema de regulación eficiente y óptimo, es ahí, que hablamos de la Juridicidad
de la función del Órgano, así también, mencionemos que la Subordinación y
coordinación de los Órganos, permite el cumplimiento de las diferentes responsabilidades
que se tienen, complementándose unas a otras. Rescatando que el jefe del Estado, no se
somete a subordinación, sino que ejerce el máximo poder dentro de su competencia y por
el contenido de esta, por lo que se hace necesario que exista un examen de la juridicidad,
facultado para analizar la norma que ha de ejecutar.
Por lo que, este trabajo, está dividido por capítulos: Capitulo I, hablaremos de la
juridicidad de la función del órgano, como un principio lógico-jurídico, encargado de
examinar la norma en su contenido y ejecución, para dar el sentido exacto del sistema del
Estado de supraordinación. Capítulo II, hablaremos de la subordinación y coordinación
de los órganos, el primero referido a la relación del que establece la norma y el obligado
a ejecutarla, el segundo, a que cabe determinarla negativamente al no existir la
subordinación; Capítulo III, referido al órgano supremo, es decir el jefe de Estado con
supremacía en sus competencias; Capítulo IV, hablaremos de los órganos representativos,
referido a aquellos órganos que no necesariamente representan directamente al Estado,
sino como representantes de otro órgano, es decir, órgano secundario.
CAPÍTULO I
1.1. ANTECEDENTES
Durante la historia se conocen casos en las cuales, la Juridicidad resalta, por ejemplo: la
historia verdadera de la conquista de la Nueva España, por lo que Arvizu, Vázquez y
Bello (2003), resaltan: “La relación de méritos y servicios encaminada a lograr el
reconocimiento y las recompensas, conforme a un orden jurídico medieval que se venía
abajo y cambiaba frente a la afirmación de la autoridad real”(p.38). Otro claro ejemplo,
es la destrucción de las indias, donde se resalta los alegatos jurídicos en contra del domino
español donde se establece el derecho natural, el eclesiástico y el divino, entre otras. Es
por esta razón y otras que, decimos que el proceso histórico, da mención a la necesidad
de la Juridicidad, para dar cuenta del orden y de los órdenes en conflicto.
Es así, que el uso del término de “juridicidad”, es integrado y utilizado en las diferentes
constituciones políticas, establecidas por: las leyes, tratados internacionales, ordenanzas,
reglamento, decretos y resoluciones. “Basado en El Estado De Derecho, donde la
sumisión de derecho no solo es a la Ley, sino al derecho que comprende diferentes
órdenes jurídicos, involucrando la supremacía normativa y especialmente constitucional,
y todavía los principios generales del Derecho, lo que además armoniza con la concepción
del Estado Constitucional y Social de Derecho" (Reyes, 1998:85).
Entonces el carácter jurídico del proceso de nuestra sociedad, se niega y debate por las
autoridades, conforme a aquello que se trata de hacer valer o desautorizar.
Conviene partir de una definición de nos deje ver con toda claridad cuál es la diferencia
entre principio de juridicidad y de legalidad.
Arvizu, et al, (2017) citan a Austin John (La Utilidad del estudio de la jurisprudencia,
Fontamara, México, 2011) en su artículo de investigación Principio de Legalidad vs.
Principio de Juridicidad: Evolución Constitucional en México quien menciona que: el
principio de la juridicidad, también conocido como de legalidad objetiva se refiere de
manera contundente a la aplicación razonada y jerárquica de los grandes principios
jurídicos como la justicia y la equidad, los cuales no solo los podemos encontrar en el
ámbito constitucional, sino que nos llevan hacia un ámbito supraconstitucional,
circunstancia que orilla ineludiblemente a hablar del control de convencionalidad,
término acuñado por Sergio García Ramírez, y referido específicamente a la congruencia
que debe existir entre las normas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y leyes, actos y resoluciones de un país miembro.
Por su parte, Agustín Gordillo (2008) refiere que es frecuente que las autoridades
confundan el principio de legalidad subjetiva “con el apego ciego a la irrazonabilidad de
la norma reglamentaria como supuesto cumplimiento de la ley”(p. 283).
La regulación del ejercicio de los derechos fundamentales como de los deberes de las
personas por el principio de juridicidad, permite dos acercamientos: la primera,
relacionada en la determinación y en la regulación de los deberes de los miembros de una
comunidad nacional, esto debido a la importancia que se toma en las constituciones
políticas de cada país, dignificando y exaltando a la persona humana, con reconocer y
amparar la dignidad, la libertad y otros derechos inherentes a los seres humanos en su
amplio bienestar correlacionado con los deberes que se deben cumplir en plena sociedad.
Para esto mencionemos la Constitución Política del Perú de 1993, el Art. 2, inciso 2 “A
la igualdad ante la Ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo,
idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”, que defiende
estos derechos fundamentales de toda persona, así como su reconocimiento ante la ley.
La segunda, está relacionada con el rol regulador del estado, sin negar que toda sociedad
necesite una soberanía que regule el orden para la convivencia, considerando que el
Estado forma parte del Estado de Derecho así como la juridicidad misma, para el logro
de los fines establecidos organizadamente en colaboración con los miembros de la
comunidad. Sin lugar a dudas es este acercamiento, trae consigo el mando y obediencia
referida a la finalidad a través de las órganos jurídicos (Constituciones, leyes, tratados,
reglamentos, ordenanzas, decretos, entre otros), resumiendo señala Reyes (2008), “el
segundo acercamiento hace posible que el Estado para ordenar la vida en sociedad, se
encuentra en el imperativo de regulador por intermedio de los instrumentos jurídicos a
que se ha hecho mención y en ejercicio de la soberanía” (p.86).
Reyes (2008) señala: “la eficacia de este principio, se basa en el logro verdadero y real,
dada en la aplicación por los gobernantes y gobernados de los órdenes jurídicos y
principios que involucran el elemento de juridicidad” (p.87). Este principio es necesario
conjugar con otros dos principios connaturales a aquel, que le son inseparables y
complementarios: el sistema nacional de control (se requiere detectar y establecer las
transgresiones al principio de juridicidad) y el sistema íntegro de responsabilidad
(sancionar a los infractores).
Kensel (1992) menciona: “La existencia de problemas en las garantías que brinda,
derivando dos aspectos: la nulidad o a nulidad del acto que quebrante la norma, la
responsabilidad disciplinaria del órgano que lo haya realizado y la indemnización exigible
a dicho órgano por los daños que hayan causado con su acto” (p.214).
CAPÍTULO II
Según (Porrua, 2005) a afirmado que la estructura del Estado se compone de órganos, por el hecho
de que constituye un ser que tiene ese matiz: se caracteriza por estar estructurado en forma
organizada.
La estructura del Estado se compone de órganos, repetimos. Pero como esta estructura estatal es
compleja, requiere, igualmente, la existencia de una pluralidad de órganos.
Para su estudio. Jo más conveniente es clasificarlos para examinar sus caracteres. Al hacerlo, al
clasificarlos, encontramos en primer término un grupo de ellos, que son los que denomina (Georg,
2004) "órganos inmediatos".
En el Estado existen, de manera necesaria, unos órganos cuya naturaleza es de tal orden, que
determinan la existencia del Estado, matizando con ese cariz a las organizaciones sociales que los
posean: cuando existen esos órganos, que denominamos “inmediatos", dentro de un grupo social,
ese grupo social es un Estado.
Estos órganos se llaman "inmediatos" dice (Georg, 2004) porque su carácter de órganos es una
consecuencia inmediata de la constitución de la asociación misma.
La actividad del Estado sólo puede tener lugar, sólo puede manifestarse por medio de ellos, por
medio de estos órganos inmediatos.
Un órgano inmediato puede estar formado por un solo individuo, cuando reúna en sí mismo todo
el poder del Estado, con exclusión de otras personas. Tal .sucedía en las monarquías absolutas,
en las que el monarca, por tener concentrado en sí todo el poder estatal, era el único órgano
inmediato del Estado.
A través del monarca, de sus actos, se manifestaba toda la actividad del Estado; se manifestaba la
soberanía del mismo.
Son órganos inmediatos también, los grupos de personas físicas con atributos de poder, derivado
directamente de la misma constitución, como en el Estado Mexicano, los titulares del Poder
Ejecutivo o del Poder Legislativo
En los Estados Federales, los Estados miembros tienen también el carácter de órganos inmediatos,
pues, igualmente, son vehículos de primer orden en la actuación del poder del Estado. Son órganos
de realización inmediata de la actividad estatal.
La calidad de órganos inmediatos, queda fijada por el orden jurídico estructural del Estado, que
fija las condiciones de elección o de sucesión en el poder, constituyendo la institución misma y
dando vida a esos órganos del Estado.
Estudiamos los caracteres de los órganos del Estado, en general, y los dividimos en órganos
mediatos y en órganos inmediatos.
De acuerdo con (Georg, 2004), podemos clasificar los órganos inmediatos, en primer término, en
creadores y creados. Órgano creador es el que da origen a otro órgano, que resulta así órgano
creado. Por ejemplo: el Colegio de Electores es un órgano creador y el cuerpo que éstos eligen es
un órgano creado. Los electores, reunidos para elegir a las personas que han de formar una
asamblea legislativa, constituyen un órgano creador; la asamblea legislativa que surge en virtud
de la actividad de ese órgano creador, es un órgano creado.
Los órganos inmediatos pueden también dividirse en primarios y secundarios. Esta clasificación
tiene importancia en los Estados que adoptan la teoría de la representación. EI órgano secundario
representa al primario, quien exterioriza su voluntad por medio de su representante, que es el
órgano secundario.
Así, según esta doctrina, los órganos legislativos serían órganos secundarios, pues representan la
voluntad del pueblo, que sería el órgano primario.
Los órganos inmediatos son independientes cuando no necesitan de otro órgano para desarrollar
su actividad. Por ejemplo, el Ejecutivo, al realizar su función administrativa lo hace directamente,
sin el concurso de otros órganos del Estado.
Por último, los órganos inmediatos del Estado pueden también clasificarse en normales o
extraordinarios. Normales (u ordinarios) son aquellos que, como su nombre lo indica, existen
siempre en la estructura del Estado, para su funcionamiento regular.
Extraordinarios son los que únicamente existen cuando concurren circunstancias especiales, que
requieren su funcionamiento.
En cambio, por ejemplo, una regencia en una monarquía durante la minoría del rey, o un gobierno
provisional en las repúblicas, en caso de muerte o renuncia de los titulares del Ejecutivo, de
acuerdo con lo previsto en las diferentes constituciones, forman órganos extraordinarios del
Estado, puesto que no concurren en la marcha ordinaria, normal, del Estado, sino que únicamente
.existen cuando se requiere su funcionamiento por la existencia de determinadas circunstancias,
anormales, dentro de la vida del Estado.
Habiendo clasificado los órganos inmediatos, vamos ahora a precisar con mayor amplitud las
características de los órganos del Estado.
Para (Porrua, 2005) los órganos inmediatos presentan una característica fundamental, y es que no
están sometidos al poder de mando de otro órgano en el ejercicio pleno de las funciones que les
son propias. Es decir, que en este sentido de no encontrarse subordinados al poder de mando de
otro órgano dentro del Estado, son completamente independientes.
Por ello, el Estado más simple, de estructura más sencilla, es el que tiene un solo órgano. Esta
circunstancia especial se daba en la monarquía absoluta, en que sólo había un órgano: el monarca.
Y a medida que se reparte la soberanía, a medida que se distribuye el poder, la estructura del
Estado es más compleja y aparecen más órganos.
Dijimos que en lo que respecta a su contenido, a su función, los órganos inmediatos siempre son
independientes; pero esa independencia sólo la debemos considerar en su aspecto formal, pues ya
dijimos que tomando en cuenta circunstancias especiales podemos también clasificarlos en
dependientes e independientes.
Esto quiere decir que puede haber una jerarquía dentro de esos órganos.
Por lo que se refiere a las relaciones entre los órganos dependientes y los independientes, no
ofrecen tales relaciones ningún problema, pues su estructura misma es la que las establece y las
define.
Los órganos inmediatos característicos del Estado 'moderno, son el Ejecutivo, el Legislativo y el
Judicial.
Históricamente se ha desarrollado una lucha entre estos poderes, entre los órganos inmediatos del
Estado, pues siempre ha habido la tendencia de alguno de ellos a colocarse en lugar superior al
de los demás. Por ejemplo, en Inglaterra es típica la lucha entre el Parlamento y la Monarquía,
lucha que se decidió de manera decisiva en favor de la supremacía del Parlamento sobre el poder
de los Reyes.
Pero lo conveniente, como estudiamos al analizar los límites de la soberanía, es que ésta se
encuentre repartida en su ejercicio y que ningún órgano del Estado se coloque en situación de
dominar a los demás.
En el Estado Mexicano es de la conciencia de todos que, no obstante que dentro del orden
constitucional no existe supremacía de ninguno de los órganos del Estado sobre los demás, de
hecho el Poder Ejecutivo, tradicionalmente, se encuentra colocado en un plano superior al de los
otros poderes.
Pero teniendo la soberanía repartida, conservándose la independencia no sólo teórica, sino real,
de los órganos del Estado, se asegura el mejor ejercicio del poder, el mejor desarrollo de la
soberanía, y con ello no se destruye la unidad del Estado, con ello no llega a crearse una pluralidad
de voluntades del organismo político, simplemente se establecen diversos órganos a-través de los
cuales ha de exteriorizarse la soberanía, de acuerdo con sus funciones correspondientes,
Existe una corriente de doctrina falsa, que afirma la superioridad del titular del poder respecto del
órgano cuyas funciones está llamado a realizar; por ejemplo, la superioridad del Rey sobre el
reino.
Esta doctrina es falsa, pues el que es supremo es el órgano que da esta calidad a su titular, a la
persona física encargada de actualizar las funciones que le corresponden.
(Alessandro, 1952) objeta la doctrina de (Georg, 2004) que hemos examinado, de órganos
creadores y creados. Considera que no se debe hacer esa distinción porque no existe vínculo
jurídico entre ellos. Dice que entre un cuerpo electoral y una asamblea legislativa, a la que han
dado vida por medio de sus votos, no existe un vínculo jurídico que los defina como "órgano
creador" y "órgano creado", respectivamente, sino que entre ellos existe simplemente un vínculo
político.
Esta observación me parece mal enfocada, pues (Georg, 2004) no se refiere a la existencia del
vínculo jurídico para clasificar los órganos, simplemente toma en cuenta su proceso originario y
éste es criterio válido.
Habiendo examinado la clasificación y las características de los órganos inmediatos del Estado,
vamos a estudiar ahora los órganos mediatos del mismo.
Según (Georg, 2004), son órganos mediatos del Estado aquellos cuya situación no descansa de
un modo inmediato en la Constitución, sino en una comisión individual. Son responsables y están
subordinados a un órgano inmediato de una manera, directa o indirecta.
Tienen, históricamente, su origen en formarse por individuos que cuando se asocian forman un
órgano inmediato para la satisfacción de su necesidad social. Ese órgano es inmediato en relación
con el grupo de individuos que se asociaron, pero es mediato en relación con la actividad del
Estado.
Viendo la clasificación de (Porrua, 2005) .Estos órganos mediatos también pueden clasificarse
siguiendo los lineamientos que utilizamos al clasificar los órganos inmediatos. Y así, también hay
órganos mediatos dependientes o independientes, simples y de competencia múltiple.
En el desarrollo de sus funciones, el Poder Ejecutivo (que ya dijimos es uno de los órganos típicos
inmediatos del Estado) puede libremente crear órganos mediatos que lo ayuden en su actividad.
Son· los órganos mediatos facultativos, cuando el ejecutivo tiene a su arbitrio el crear esos
órganos, que han de auxiliarle en el desarrollo de sus funciones. "
Por el contrario, en ocasiones la estructura jurídica del Estado le obliga a desarrollar sus
actividades dentro de determinada esfera, de acuerdo con los órganos cuyos lineamientos se fijan
en ese mismo orden jurídico; no queda al arbitrio del Ejecutivo el formarlos, sino que el orden
jurídico mismo ya establece sus lineamientos disponiendo Que ese órgano inmediato del Estado
tiene que ser auxiliado por órganos mediatos, cuya estructura e índole, precisa el mismo orden
jurídico. Son los órganos mediatos necesarios.
En ese sentido, estos órganos mediatos también significan un nuevo reparto de la soberanía, un
nuevo reparto del poder, que evita la preponderancia excesiva de los órganos inmediatos del
Estado.
Con objeto de precisar con mayor claridad estos conceptos, un tanto abstractos, vamos a examinar
un caso de órgano mediato; un órgano mediato creado por el orden jurídico. Digamos: el
Municipio.
Por otra parte. Dentro de los órganos mediatos del Estado, en su estructura particular puede
distinguirse también la existencia de órganos inmediatos y de órganos mediatos de ese especial
organismo estatal.
Por ejemplo, el régimen municipal (que ya dijimos es un órgano mediato del Estado)" en sí
mismo, dentro de su propia estructura particular, tiene órganos mediatos y órganos inmediatos
para realizar sus funciones.
Dentro del Municipio, son órganos inmediatos las autoridades ejecutivas del mismo; digamos, el
Presidente Municipal. En cambio, serán órganos mediatos los constituidos por las actividades y
por los titulares de esas actividades que corresponden a funcionarios de segundo orden de ese
mismo Municipio, dentro de sus especiales esferas de competencia.
Para poder precisar la situación jurídica de los órganos del Estado, cuya estructura ya hemos
delimitado, es necesario distinguir radicalmente entre el órgano y el titular del mismo.
Según (Georg, 2004), el órgano, como tal, no posee personalidad alguna frente al Estado. No
existen dos personalidades: la del Estado y la del órgano, entre las cuales pueda darse una relación
de Derecho, una relación, jurídica, sino que Estado y órgano forman una sola unidad.
La anterior afirmación se' deriva de la circunstancia de que los órganos constituyen la estructura
misma del Estado; son parte de su realidad. No puede concebirse el Estado sin ellos.
No es posible colocar al Estado frente a sus órganos, porque, si se elimina a éstos del Estado,
desaparece éste al desaparecer su estructura jurídica.
Sabemos que los órganos forman la estructura del Estado a través de la cual se hace presente el
poder público. Por tanto, si tratáramos de separarlos del mismo, lo reduciríamos a la nada.
El Estado no representa a sus órganos, sino que los lleva dentro de sí, constituyéndolo.
Cada órgano tiene su respectiva esfera de competencia, y cuando uno invade el terreno del otro,
se suscitan conflictos que han de solucionarse por medio del control jurisdiccional. Pero los
órganos no son personas. Únicamente el Estado tiene personalidad jurídica, y los órganos
participan de esa personalidad dentro de esa particular esfera de competencia.
Las cuestiones jurídicas que se plantean entre los órganos son problemas de competencia que
existen dentro de la personalidad única del Estado. Son cuestiones de Derecho objetivo, no de
Derecho subjetivo.
La competencia de los órganos es algo que proviene de la estructura política del organismo estatal.
El orden jurídico se encarga de precisar la estructura de los órganos y definir los derechos y las
obligaciones de las personas física, a quienes se atribuye la titularidad de sus funciones.
El Estado y el titular de sus órganos constituyen, ellos sí, personalidades separadas entre las cuales
puede existir una pluralidad de relaciones jurídicas.
De la separación entre órgano y titular se sigue la consecuencia de que el titular tenga un conjunto
de derechos y deberes como persona física que se derivan de su función, que le pertenecen a él
mismo y no al órgano del que es titular.
Por ejemplo: el derecho a la retribución que tiene un funcionario; el deber de responsabilidad que
tiene este mismo funcionario respecto al recto desempeño de sus atribuciones, responsabilidad
que puede traducirse en penas disciplinarias, en castigo a su actuación indebida.
Esos derechos y deberes corresponden a la persona física titular del órgano; no son propios .del
órgano.
Esta separación entre órganos del Estado y sus titulares, nos sirve también para explicar la
continuidad del Estado, que permanece siempre el mismo, pues no cambia; sus órganos siguen
siendo siempre los mismos, aun cuando los titulares de ellos, de acuerdo con los vaivenes de la
política y las circunstancias biológicas de las personas físicas, cambian frecuentemente.
Esta permanencia de las instituciones, independientemente del cambio de sus titulares, ha sido
conocida desde mucho tiempo atrás.
En las antiguas monarquías europeas se precisaba que el monarca podría morir; no así la
monarquía.
Blackstone decía: "Enrique, Eduardo o Jorge pueden morir; pero el rey (significando con esto la
monarquía) sobrevive a todos ellos."
Esta separación del titular y del órgano, también sirve para precisar que los derechos y deberes de
los titulares no les corresponden como parte integrante de su personalidad física aislada, sino que
les son atribuidos en cuanto son funcionarios del Estado y están ligados con éste, lo, que significa
que su actuación como titulares de los órganos del Estado no será independiente, sino que
permanecerá unida a la vida del Estado, en razón de esa titularidad que los vincula.
Con objeto de evitar las interferencias de la actividad de un órgano en la de los otros, y para
asegurar la uniformidad de dirección de su actividad, es preciso, como observa (Alessandro,
1952), que los órganos del Estado sean coordinados y unificados.
El orden jurídico se encarga de delimitar las respectivas esferas de competencia de los órganos,
distribuyéndola de acuerdo con los diversos criterios de clasificación.
Competencia por materia, de acuerdo con el contenido específico de las funciones que se les
atribuyan.
2.9 LA JERARQUÍA
Vamos a examinar el segundo de los principios que sirven para mantener al poder dentro de su
justo cauce, de acuerdo con las respectivas esferas de actividad que el orden jurídico asigna a los
órganos del Estado.
Este segundo principio es la jerarquía o principio jerárquico. Habíamos expuesto que, para un
recto funcionamiento de los órganos del Estado, era preciso que su actividad se coordinara y
ordenara en atención a dos principios: la competencia y la jerarquía.
Indicamos lo que se entiende por competencia y ahora vamos a entrar en el análisis del segundo
de los elementos coordinados y ordenadores que hemos anotado: la jerarquía o principio
jerárquico.
Esa jerarquía se entiende, según el mismo profesor italiano (Alessandro, 1952), como el
ordenamiento por grados de varios órganos diferentes de acuerdo con sus competencias
específicas, subordinados los unos a los otros con objeto de coordinar su actividad en vista del fin
unitario del Estado, disciplinándose así los poderes y los deberes.
El hecho de que el poder se manifieste en forma gradual, escalonada, tiene la misma explicaci6n
y justificación que ese elemento del Estado, que es el poder. Su necesidad deriva de la existencia
dentro del Estado de una voluntad que manda y de otras voluntades que deben obedecer, para
lograr que ambas voluntades ordenen y obedezcan en forma disciplinada, tomando siempre en
cuenta que han de dirigirse hacia la realización del fin del Estado, supliendo las deficiencias,
corrigiendo los errores y dirimiendo las controversias.
Por ello, puede decirse que la Jerarquía, es la sumisión de una voluntad a otra voluntad.
La jerarquía significa la obediencia de una autoridad respecto de otra de grado superior. Por
encima de todas está la autoridad suprema; luego, otras autoridades que tienen que obedecer a las
superiores, con una esfera de competencia más limitada.
La jerarquía implica la existencia de un vínculo que ligue en forma escalonada a los órganos del
Estado, estableciendo la obediencia de los órganos inferiores respecto de los órganos superiores,
que hacen valer su supremacía por medio de órdenes y por medio de la vigilancia de, la autoridad
de los órganos inferiores.
Además, el órgano superior puede resolver los conflictos de competencia que surjan entre órganos
inferiores.
Por otra parte, tomando en cuenta la distinción que hemos hecho, entre órganos y titulares de los
mismos, la jerarquía, en atención a esa distinción, también es doble: es jerarquía de los oficios o
funciones con una particular distribución de las esferas de competencia correspondientes a cada
uno de los órganos. Y jerarquía de las personas titulares de esas funciones.
Todos sabemos que en un órgano del Estado, como es, una Secretaría (de Estado), existe una
jerarquía en las funciones, que consiste en una superioridad de aquellas que se atribuyen al
Secretario de Estado; a continuación, hay una jerarquía inmediatamente inferior. Que corresponde
al Subsecretario; en tercer orden, la atribuida al Oficial Mayor, y posteriormente la de los diversos
Jefes de Departamento. A esa jerarquía en las funciones corresponde, igualmente, una jerarquía
entre los titulares de las mismas.
Todas las legislaciones establecen sistemas para asegurar esa obediencia, cuya existencia
necesaria hemos indicado, y fijan sanciones, controles, etc., para que la misma sea efectiva. Sin
embargo, en teoría política, pues ya en forma concreta esa reglamentación es materia de estudio
del Derecho administrativo, conviene, repetimos, precisar cuáles son los límites de ese deber de
obediencia.
Algunas legislaciones consideran (como en Francia, Italia, Bélgica y otros países) que la orden
dada por el superior jerárquico obliga siempre a la obediencia del inferior a quien se dirige,
quedando éste excluido de responsabilidad, si el cumplimiento de esa orden de su superior
jerárquico, entraña en realidad la comisión de un delito, siempre y cuando las funciones de ese
órgano inferior que acata la orden sean de simple ejecución; siempre y cuando ese órgano inferior
esté constituido precisamente para llevar a la práctica las órdenes de un órgano superior.
Otros sistemas, como el inglés y el griego, admiten término medio, considerando la buena fe de
la actuación de los inferiores en ejecución de las órdenes de los superiores. O bien, como hacen
en Grecia, excluyen de responsabilidad a las autoridades inferiores única-o mente en el caso de
que se trate de delitos leves
Vemos, por tanto, que el sistema mexicano excluye de responsabilidad al órgano inferior que
actúa en obediencia de una orden de su superior jerárquico, aun cuando la ejecución de ese
mandato constituya un delito, pero sujetándola a dos condiciones enteramente justificadas y
racionales: que no sea notorio, es decir, al alcance del común de las gentes, que esa orden entrañe
una violación de la ley penal, y que no se pruebe que el acusado conocía que se trataba de una
actuación delictuosa.
En consecuencia, el deber de obediencia que Se deriva del principio de jerarquía tiene sus límites;
no es absoluto. El inferior no sólo no está obligado a la obediencia cuando notoriamente la orden
ocasiona la perpetración de un delito, sino que si lo hace, si a pesar de todo la ejecuta, incurre en
responsabilidad penal, si es que concurren las circunstancias que hemos visto fija la legislación
penal.
Pero tratándose de actos que no entrañen la comisión de un delito, sino simple antijuridicidad
administrativa, hay que distinguir, como lo hace (Alessandro, 1952), entre órganos de mera
ejecución, que simplemente deben acatar las órdenes que reciben en todo caso, pues entonces la
responsabilidad recaerá en el superior y órganos no de mera ejecución, y éstos deben controlar la
legitimidad formal y sustancial de la orden que reciben, negándose justificadamente a acatarla, si
el mandato que reciben no queda dentro de la esfera de competencia del superior jerárquico, o
bien, si notoriamente es violatoria del orden jurídico.
En México, la doctrina ha planteado el problema de si los órganos del Estado, distintos del Poder
Judicial Federal, pueden dejar de aplicar una ley; o dejar de cumplir una orden que viola los
principios de la Constitución. La solución más aceptable es la que concede privativamente al
Poder Judicial Federal el control de constitucionalidad de las leyes, negándolo a las demás
autoridades.
Este control jurisdiccional se realiza en México a través de la institución jurídica conocida como
juicio de amparo.
CAPÍTULO III
Jellinek (1954) señala que toda asociación requiere de una voluntad que la unifique. En
el caso del Estado, que tiene el carácter de una asociación organizada, esa voluntad se
expresa por un conjunto de órganos que se distinguen entre los inmediatos y los mediatos.
Son órganos inmediatos del Estado aquellos cuya existencia resulta de las previsiones
constitucionales y cuya desaparición “o desorganiza completamente al Estado o lo
transforma fundamentalmente”; son mediatos los que dependen de los anteriores y cuya
organización y atribuciones aparecen en normas derivadas de la Constitución. A su vez,
los órganos inmediatos pueden ser originarios, si realizan actos de creación. En este caso
“sus acciones corresponden a los fundamentos materiales del orden del Estado” y, por
ende, sólo pueden ser establecidos por la Constitución. También hay órganos creados,
En el esquema de Jellinek el jefe de Estado puede ser un órgano inmediato, pero sus
facultades no en todos los casos son las mismas. Puede decirse que en los casos históricos
los jefes de Estado (monarcas) que otorgaban cartas constitucionales, desempeñaban el
papel de órganos inmediatos originarios; pero Jellinek también admite que las facultades
de los jefes de Estado pueden irse difuminando hasta el punto de llegar “a la completa
eliminación del poder del jefe de Estado”. En este caso no se plantea la eliminación del
jefe de Estado, sino de su poder político. Así, el jefe de Estado puede seguir siendo un
órgano del Estado, necesario por consiguiente para el funcionamiento de éste, pero
investido tan sólo de atribuciones representativas y no decisorias (p. 409).
Hacia principios del siglo veinte, Duguit afirmaba (1926): “los jefes de Estado que
personifican al gobierno son, en la mayor parte de los países europeos, hereditarios”. Según
este criterio, la distinción entre república y monarquía reside en que en la monarquía el
jefe de Estado es hereditario y en la república es designado (por un órgano colegiado,
como el Congreso o el Parlamento) o elegido (mediante sufragio popular directo o
indirecto). Por su parte Santi Romano subrayaba que el monarca, en tanto que jefe de
Estado, no era un órgano del Estado, sino “un sujeto de autarquía” que fungía, entre otras
cosas, “como fuente de todos los honores”, entre los que se encontraban los títulos
nobiliarios. En ese tenor Romano agregaba que la diferencia principal entre el jefe de
Estado en una república y en una monarquía residía en que en la primera desempeñaba
una función representativa de una colectividad popular, en tanto que en la monarquía él
se representa a sí mismo. Otra diferencia entre el jefe de Estado en una monarquía y
unarepúblicaresideenelcaráctervitalicioquetieneenlaprimerayeltemporalquelecorresponde
en la segunda.
Al jefe de Estado le es aplicable la máxima británica “el rey no puede obrar mal” (the
King can do no wrong), no en el sentido de que el monarca no se equivoca, sino en tanto
que no tiene acerca de qué equivocarse, porque en general carece de facultades que vayan
más allá de las meramente representativas. En términos generales el jefe de Estado es
irresponsable en sentido político, justo porque no ejerce facultades de naturaleza política.
lucha de los partidos, colocándose por encima de las pugnas cotidianas de la política. Su
función consiste en mantener el equilibrio y guardar una relación de neutralidad con
relación a todas las fuerzas políticas.
En este sentido se explica que, además de las funciones ceremoniales, al jefe de Estado
le corresponda, por lo general, la facultad de disolución de los congresos y parlamentos
en los casos previstos constitucionalmente. Esto es comprensible por- que se trata de una
posibilidad propia de los sistemas parlamentarios, aunque ya ha sido adoptada por
algunos sistemas presidenciales. En tanto que en los sistemas parlamentarios el jefe de
gobierno normalmente es un miembro del propio Parlamento, no puede disolver el órgano
del que él mismo forma parte.
Por otra parte la disolución del Parlamento o del Congreso que se lleva a cabo de
conformidad con los requisitos de oportunidad y forma que establece la Constitución, no
está sujeta, por razones obvias, al control político del propio órgano que es declarado
disuelto. Aunque en este caso existe una decisión política, se aplica también el principio
de la no responsabilidad del jefe de Estado en virtud de que la disolución parlamentaria
es materialmente una decisión del gobierno que instrumenta formalmente el jefe de
Estado.
Un aspecto importante en cuanto al jefe de Estado es que las funciones que le sean
atribuidas constitucionalmente, correspondan a las que en realidad ponga en práctica.
Esto depende en buena medida de que haya una adecuada relación entre esas
atribuciones y la forma de elección del jefe de Estado. Un problema que con frecuencia
se presenta, por un mal diseño constitucional, es el de la naturaleza plebiscitaria del jefe
de Estado, máxime cuando a la vez desempeña las funciones de jefe de gobierno. Cuando
el sistema adoptado para elegirlo es el mismo que se sigue para integrar los congresos,
resulta difícil contener al jefe de Estado y de gobierno en los límites que le impone el
marco constitucional. Este problema fue sorteado por la Constitución de Estados
Unidos, pero está presente en casi todas las Constituciones latinoamericanas. Le tensión
entre los órganos del poder se acrecienta cuando, además de que los presidentes y los
congresos tienen la misma fuente popular de legitimidad, se exige para los primeros una
mayoría absoluta. Esto sucede, sobre todo, en los sistemas electorales de doble vuelta.
Entre un presidente con mayoría artificial que actúe como si dispusiera de mayoría real,
y otro que tenga que hacerlo como presidente minoritario, es preferible esta segunda
opción, porque al menos le ofrecerá la posibilidad de superar su desventaja electoral
incorporando al gabinete a quienes aporten estabilidad al gobierno por su capacidad de
entendimiento con el Congreso. La segunda vuelta reduce las posibilidades de construir
unsis- tema presidencial racionalizado, en tanto que mantiene e incluso acentúa la
estructura monárquica del poderpresidencial.
En la actualidad la fusión del papel del jefe de Estado y deljefe de gobierno en los sistemas
presidenciales está en proceso de ajuste. Se han adoptado, progresivamente, algunas
medidas que si bien no separan las funciones, por lo menos tienden a atenuar la
concentración del poder en el presidente. Entre esas medidas sobresale la figura del jefe
del gabinete, que no es un jefe de gobierno, porque actúa bajo la dirección, y en muchos
casos por delegación del presidente, pero que en todo caso desempeña tareas de naturaleza
administrativa que por lo general
incumbíanalpresidente.Además,enalgunasocasionessehan establecido instrumentos de
responsabilidad política para los jefes del gabinete, que también permiten disminuir la
acción hegemónica de los presidentes.
También es importante registrar que hoy existe una amplia gama de sistemas
constitucionales que han tomado por modelo la quinta República francesa, donde en
ocasiones el poder se conduce como en un sistema presidencial, y en otras como
parlamentario. Ese comportamiento alternativo depende de que el presidente disponga o
no de mayoría en el Congreso o Parlamento. Cuando hay coincidencia, el sistema opera
a manera de uno de corte presidencial; cuando no la hay, se aplican las reglas del sistema
parlamentario. Repárese en que se trata de un sistema presidencial que, en ciertas
circunstancias cuenta con elementos dominantes de naturaleza parlamentaria. En materia
internacional, por ejemplo, el presidente francés actúa en todos los casos como jefe de
Estado y de gobierno.
Por lo anterior, y sólo para efectos esquemáticos, sería posible denominar como
semiparlamentario al sistema cuyo antecedente es parlamentario y que actúa conforme al
mecanismo alternativo introducido por la Constitución francesa de 1958, y como
semipresidencial, al que en su origen era presidencial e incorpora elementos de oriundez
parlamentaria. Sin embargo, en uno y otro casos estamos en realidad frente a variantes de
cualquiera de los dos sistemas básicos. La doctrina coincide en que, con excepción del
modelo de Westminster, ya no existen sistemas puros.
poder, o una conducta política equivocada. Ésta, a su vez, puede provenir del jefe de
Estado, que se extralimita; del jefe de gobierno, que se inhibe, o deambos (p. 219)
Para determinar qué tan lejos o tan cerca se encuentra un jefe de Estado del desempeño
adecuado de su función, es conveniente determinar, según los criterios constitucionales
dominantes, cuáles son las funciones que le conciernen. De manera directa, y en razón
de su investidura, al jefe de Estado lecorresponde:
Realizar consultas con las fuerzas políticas para la integración del gobierno,
en casos de crisis;
Otro aspecto relevante es la relación del jefe de Estado con algún partido político en
particular. Mientras que es razonable que el jefe de gobierno tenga una relación directa,
incluso de liderazgo, con un partido, en el caso del jefe de Estado es deseable, y así ocurre
de manera general, que no practique la militancia política de partido. Así sucede, por
ejemplo, en las monarquías constitucionales y en la mayor parte de los sistemas
parlamentarios republicanos. En el caso francés es muy claro el fenómeno opuesto, por
el involucramiento de los presidentes en la gestión del partido al que pertenecen. Este es
un elemento más para identificar la dualidad del presidente de Francia, con- forme a la
Constitución de la V República. La naturaleza arbitral de los jefes de Estado ha hecho
que entre ellos y los partidos se establezcan relaciones de equilibrio y no de antagonismo.
Su neutralidad política corresponde al poder de reserva a que alude Zippelius, y que
convierte al jefe de Estado en un factor de es- tabilidad dentro del sistema constitucional.
Designarrepresentantesconsulares;
Concluirtratadosinternacionales;
Extendernombramientos;
Otorgarindultos;
Promulgarleyes;
Ejercer elveto;
Expedirdecretos;
Convocareleccionesextraordinarias;
DisolverelCongresooParlamento;
Otorgar lanacionalidad;
Se denomina jefe de gobierno a la persona que encabeza el órgano del poder encargado
de definir las políticas del Estado; de aplicar y reglamentar las leyes en los términos que
determine el órgano legislativo; de ejercer las funciones coactivas del poder; de organizar
y dirigir la administración pública, y de prevenir, atenuar o solucionar conflictos de
relación entre las fuerzas políticas. En los sistemas parlamentarios ese órgano del poder
Elliot, John (1999), En tanto que el jefe de Estado desempeña las funciones formales del
poder, el jefe de gobierno realiza las tareas materiales del poder. Desde la adopción de la
idea de Estado por Maquia- velo, se han elaborado muchos conceptos para determinar
qué es el Estado, pero cualquiera que sea el que se adopte, en todos los casos incluye a la
totalidad de las instituciones jurídicas existentes en un espacio territorial y temporal
determinados. Así, el gobierno forma parte del Estado. Pero mientras que éste es una
entidad abstracta y cuenta por ende con una representación simbólica, el gobierno es un
ente cuyos actos tienen efectos directos en la esfera de derechos y en la conducta de los
individuos y de la sociedad.
La figura del jefe de gobierno surgió merced a un proceso evolutivo del ejercicio del
poder, que permitió complementar la idea de representación política con la de
responsabilidad política. Si bien los procedimientos electorales para garantizar la
representación democrática se fueron transformando muy lentamente, hasta consolidarse
en el siglo XIX, existen elementos de representación protodemocrática desde la Edad
Media. La responsabilidad política, por su parte, adquirió su proyección moderna en el
siglo XVIII, en GranBretaña.
El Consejo Privado es un órgano de consulta del monarca británico que ha existido desde
la Edad Media. A la muerte de la reina Ana (1714), su sucesor, Jorge I, elector de
Hanover, imprimió involuntariamente un giro a la política británica. Su precario dominio
del idioma inglés y sus prolongadas ausencias del territorio británico lo llevaron a delegar
funciones en algunos de los integrantes del Consejo Privado y a constituir un “gabinete”
(el grupo de trabajo tomó este nombre por el pequeño recinto donde comenzaron a
sesionar). Actualmente lasfunciones del Consejo Privado son estrictamente formales; está
compuesto por más de cuatrocientos miembros entre los que por costumbre siempre
figura el grupo reducido de quienes integran elgabinete.
En todos los sistemas parlamentarios está diferenciada la función del jefe de Estado y de
gobierno; en cambio, en los sistemas presidenciales se produce todavía la integración de
ambas funciones. Esto no obstante las tendencias son en el sentido de avanzar en la
distribución del poder, por lo que numerosos sistemas presidenciales están adoptando,
cada vez en mayor medida, estructuras y procedimientos que delegan atribuciones en el
gobierno y lo someten, así sea parcialmente, a diversas formas de responsabilidad ante el
Congreso. La institución del “jefe del Ejecutivo” unipersonal y políticamente
irresponsable es un vestigio del constitucionalismo del siglo XIX que tiende a desaparecer
en los sistemas más descentralizados.
De acuerdo con los diferentes sistemas, las funciones jurisdiccionales se ejercen a través
del sistema contencioso y de los demás tribunales de naturaleza administrativa que, por
lo mismo, no forman parte de la estructura del órgano judicial del poder. Su
funcionamiento en ningún caso excluye el control jurisdiccional de la administración. En
el ejercicio de estas funciones elgobiernotienequeactuarconformealprincipiodelegalidad
(p. 73).
CAPÍTULO IV
Recordemos que los inicios del Estado liberal están marcados por la teoría de la
separación de poderes esbozado por Montesquieu sobre la base de la experiencia inglesa,
enriquecida luego por la constitución federal norteamericana y por la revolución francesa.
“En aquella época, los aspectos orgánicos del Estado eran más simples y reducidos que
hoy. El Estado se limita a los tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) y aun aparato
burocrático muy pequeño” (Rubio, 2009:47). El crecimiento de las funciones del Estado
provocó que se desarrollaran niveles en su organización. Es allí, que se estableció una
necesaria diferenciación y, entonces los tres poderes clásicos pasaron a ser gobierno
central como órgano político y administración de nivel nacional, por contraste con los
órganos de gobierno local y regional.
En este contexto, cabe mencionar a la Constitución Política de nuestro país en el art. 190,
señala: que los Gobiernos Regionales, tienen autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su comportamiento, coordinan con las municipalidades
sin interferir sus funciones y atribuciones. En este sentido, podemos apreciar, que cada
gobierno tiene un presidente y un consejo regional que son, respectivamente su órgano
ejecutivo y legislativo. Así, recordemos también, que los gobiernos locales conocidas
desde el antiguo Perú desde la Colonia y están conformadas por los alcaldes y regidores,
establecido en el art. 194.
“El desarrollo estatal y las variadas funciones que ha ido asumiendo, han significado la
necesidad de ampliar y diversificar el número de sus órganos como ya se menciono
anteriormente, es así que en la constitución del 1993, se establecido diez organismos de
rango constitucional con funciones especificas en las que tienen autonomía formal de los
órganos de gobierno central, referidas a que sus directivos o jefes, según los casos, toman
El tribunal constitucional
El Ministerio Público
Ahora veamos, acerca de la administración Pública. A sabiendas, que los órganos del
gobierno central, así como los gobiernos regionales, concejos municipales y varios
organismos constitucionales con funciones específicas, tienen por debajo de sus jefes u
organismos internos rectores, un conjunto más son los lo que ejecutan, supervisan y
evalúan las acciones propias del estado y constituyen la administración pública.
CONCLUSIONES
Primera: El curso natural de la historia hizo que el Estado tome un papel preponderante
en materia de soberanía y establezca normas que se consideren de general aplicación y
puedan fiscalizar y garantizar el cumplimiento de funciones de sus miembros como entes
iguales ante la Ley. Es precisamente en este punto donde nace el principio de legalidad,
donde el Estado como organización político-jurídico se ampare en la Ley que regula y
limita su poder en beneficio de la comunidad.
BIBLIOGRAFÍA
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