Los subsidios a la vivienda en Chile

RESUMEN EJECUTIVO

En acápite interesa establecer los antecedentes del subsidio unificado a la vivienda, su primera
modificación que parcialmente desvía los subsidios habitacionales del esquema principalmente
económico y luego se hace un detallado análisis de los diferentes subsidios que se regulan en el DS
116 para el subsidio de integración social.

Destacan:
 El subsidio de captación de subsidios otorgados anteriormente en el marco del DS 01, donde
se indica que introdujo una grave distorsión económica a los proyectos en desarrollo para el
DS 01 e incluso proyectos de integración social anteriores.
 El subsidio de integración social que se otorga a hogares de estratos medios, que no tiene
fundamento en el SNIP

Se analiza también el CEEC en proyectos actuales y el CEEC y el IVA en proyectos futuros, donde
se destaca que está anunciado por el Subsecretario de Hacienda una nueva modificación al CEEC,
para hacerlo compatible con la excención de IVA toda vez que la vivienda sea vendida por una
constructora.

Luego se analiza el modelo de negocio de las inmobiliarias que participan en el DS 116, en el ánimo
de establecer los resultados esperados de su plan de negocio y las rentabilidades esperadas al capital
propio que invierten, donde se constatan los excelentes resultados, que explican el enorme interés que
existió entre las inmobiliarias por participar en el DS 116.

Por último se evalúa socialmente los proyectos de construcción de vivienda acogidos al DS 116 para
establecer el diferencial entre precio privado y precio social de las viviendas, lo que permite establecer
que el excedente de subsidio es propiamente el subsidio a la vivienda básica para los sectores
vulnerables y por integración para los sectores medios que no acceden a la vivienda propia sin
subsidio. El efecto regresivo del CEEC y de la exención de IVA neutraliza el efecto progresivo del
diseño del subsidio reglamentado en el DS 116.

El SNIP está fundamentado en la teoría económica del bienestar, que mantiene vigente el análisis
teórico de cómo los sistemas económicos descentralizados, con mercados en régimen de competencia
generalizada, consiguen maximizar el bienestar social mediante políticas públicas y la inversión de
recursos públicos en proyectos de inversión que ellas requieran, lo que fundamentan el marco teórico
que se toma del Ministerio de Desarrollo Social y que permite criticar los subsidios a la vivienda,
según se ajusten o no se ajusten a las Normas de Inversión Pública oficiales del país y que constituyen
el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), que depende del Ministerio de Desarrollo Social:

2.3.3.1.1 Marco teórico

La teoría neoclásica del consumidor o teoría de demanda señala que a partir de las funciones de
utilidad de los individuos y sus restricciones presupuestarias se pueden derivar sus curvas de demanda
por los distintos bienes o servicios, las cuales a su vez entregan información sobre la disposición a
pagar por distintas cantidades de estos bienes o servicios. En el contexto de bienes que se transan en
el mercado, los precios de mercado entregan señales directas de valoración.
La economía del bienestar entrega los fundamentos económicos para el análisis de la conveniencia y
bondad de las políticas públicas, a partir de las bases establecidas por el enfoque utilitarista1
desarrollado en la obra de Bentham (1789)2 y Mill (1863)3.

Así, el bienestar (mal traducido al castellano también llamado “utilidad”, palabra que en finanzas se
reserva para los excedentes de las empresas) es el concepto técnico utilizado para representar el grado
de satisfacción de las necesidades de los individuos, derivada del consumo.

Varian (2010, pág. 662)4 presenta diferentes funciones de bienestar, estableciendo que “dadas las
preferencias del individuo i sobre las asignaciones, podemos construir una función de utilidad, ui(x),
que resuma sus juicios de valor: la persona i prefiere x a y si y sólo sí, ui(x) > ui(y)”.

Si bien no existe una única forma de representar las preferencias de los individuos a través de una
función de utilidad, el mismo Varian (2010) indica que las utilidades pueden sumarse para establecer
una “especie utilidad social”, definiendo entonces a la función de bienestar social como una función
de las funciones de utilidad de los individuos: 𝑊 (𝑢1,2,…, ).

La anterior se conoce como función de bienestar utilitarista clásica o benthamita y suele ser la más
reconocida, aunque existen otras tales como la suma ponderada de utilidades5 o la de minimax
(también llamada rawlsiana)6.

A pesar de la validez teórica de esta construcción, como expresa Arrow (1950)7, desde la práctica es
complejo formalizar una función de bienestar social que cumpla los principios de racionalidad y
democracia; es decir, empíricamente es complejo especificar una función de bienestar social de
acuerdo general8.

No obstante lo anterior, esta función es el punto de partida teórico para la evaluación de las
inversiones.

La función de bienestar social es entonces una construcción teórica que representa las preferencias
de la sociedad y que permite establecer un orden social a partir de diferentes estados de la economía,
alcanzados como consecuencia de las diferentes políticas.
1
Riley (2008) define al utilitarismo como “familia de filosofía moral y política, según la cual la utilidad general
o el bienestar social es en última instancia, el único valor ético o bien a ser maximizado”.
2
Bentham (1863) plantea un sistema ético en torno a la noción de placer, relacionando el utilitarismo al
hedonismo; así, todo acto humano, norma o institución, debe ser medido según la utilidad que determina; es
decir, según el placer o sufrimiento que producen en los individuos.
3
Mill (1789) establece el “principio de la mayor felicidad”, indicando que los individuos deben actuar con el
fin de producir la mayor felicidad para el mayor número de personas, dentro de lo razonable. Asimismo y a
diferencia de Bentham, que trata a todas las formas de felicidad como iguales, Mill sostiene que los placeres
intelectuales y morales son superiores a las formas más físicas de placer, distinguiendo entre felicidad y
satisfacción.
4
Varian H. (2010). Microeconomía Intermedia, un enfoque actual. 8°Edición. Antoni Bosch, Barcelona.
5
Función de suma ponderada: 𝑊 (𝑢1,𝑢2,…,𝑢𝑛) = SUMA(aiui) con 𝑖=1 … a … n
6
Función de minimax (o rawlsiana): 𝑊 (𝑢1,𝑢2,…,𝑢𝑛) =𝑚𝑖𝑛 {u1 ,u2,…,un}
7
Arrow K. (1950). A Difficulty in the Concept of Social Welfare. The Journal of Political Economy, 58(4):
328-346.
8
Arrow (1950) establece reglas de agregaciones para la construcción de la función de bienestar social, que
cumplan los criterios racionales de transitividad, completitud y re flexibilidad y sean democráticos (de no
dictadura y no imposición). Como demuestra, no es posible diseñar un sistema de votación que cumpla
simultáneamente todos los principios, excepto que tales preferencias reflejen las de un dictador. Ello se
conoce como el Teorema de imposibilidad de Arrow.
Entonces, un proyecto debería ser aceptado si el estado a que conduce (E1), es preferido por la
sociedad al estado inicial (E0). En este contexto, Contreras (2004, pág. 15)9 define un estado inicial
como “una situación en el tiempo caracterizada por los niveles de consumo de bienes y servicios, y
por la distribución de esos consumos entre los distintos agentes económicos”.

Los objetivos de política pública, si bien pueden ser múltiples, en general se sintetizan en crecimiento
y distribución del ingreso. El supuesto subyacente es que tales objetivos son la base para establecer
los medios para el logro de éstos y otros objetivos de política. Las metas anteriores también son
tratadas en la bibliografía como la valoración inter-temporal e inter-personal del consumo,
respectivamente.
El crecimiento, como trade–off entre inversión y consumo establece las compensaciones entre
consumo presente y futuro; mientras, la distribución del ingreso establece las consideraciones sobre
la transferencia de consumo entre diferentes estratos o individuos de la sociedad, en un momento
determinado del tiempo.

A partir de la función de bienestar utilitarista, Squire y van der Tak (1977)10 establecen los siguientes
supuestos para la construcción de la función de bienestar social:

1. La utilidad del individuo se deriva sólo de su consumo.

2. La función de utilidad tiene la misma forma para todos los individuos y la utilidad marginal del
consumo es decreciente.
3. La función de bienestar social es la suma de las funciones de utilidad de los individuos por cada
nivel.
Matemáticamente una función de utilidad de este tipo puede expresarse de la siguiente manera: 𝑊𝑡=
INTEGRAL [U(𝑐) 𝑓( 𝑐) 𝑑𝑐]

Dónde: U(c) es la utilidad derivada del nivel de consumo c; f(c) es la función de densidad de la
distribución del consumo; Tal que, la derivada de la función de utilidad respecto del consumo es
positiva, esto es, la utilidad marginal es positiva, pero la segunda derivada de la función de utilidad
respecto del consumo es negativa, lo que significa que la utilidad marginal es decreciente. Entonces,
dado que un proyecto determina la existencia de otro estado de la economía diferente al inicial, a
partir de los principios de eficiencia paretiana puede derivarse la relación entre la evaluación de
proyectos, el uso del análisis costo – beneficio y las mejoras de bienestar.

Boardman et al. (2001, pág. 26)11 definen una asignación Pareto eficiente “cuando no existe otra
asignación alternativa tal que un individuo mejore sin que otro empeore”. De tal forma, una
asignación será ineficiente si existe otra asignación que pueda mejorar a algunos individuos sin
desmejorar a otros; la existencia de este conjunto de alternativas asignativas no Pareto eficiente
permite una mejora paretiana, a partir de cualquier movimiento en una dirección Pareto eficiente. De
ello, cualquier política (o proyecto) en esa dirección deriva en aumentos en el bienestar de la sociedad.

9
Contreras E. (2004). Evaluación Social de inversiones públicas: enfoques alternativos y su aplicabilidad para
Latinoamérica. Serie de Manuales 37. CEPAL.
10
Squire L, van der Tak H. (1977). Análisis Económico de Proyectos. Editorial Tecnos, publicado para el
Banco Mundial. Madrid, España.
11
Boardman A, Greenberg D, Vining A, Weimer D. (2001). Cost Benefit Analysis. Concepts and Practice.
Prentice Hall, Tercera Edición.
La economía marginalista neoclásica entrega los fundamentos basales al enfoque, estableciendo los
modelos de preferencias, según los cuales bajo determinados supuestos, los precios y asignaciones de
mercado son medida de las valoraciones de bienestar de los individuos y del costo en que incurre una
sociedad por producir determinado conjunto de bienes.

Harberger (1971)12 formaliza los supuestos subyacentes del modelo, estableciendo tres postulados
básicos para el análisis aplicado de la economía del bienestar:

 El precio de demanda competitiva es una medida del valor de esa unidad del bien para el
consumidor.
 El precio de oferta competitiva es una medida del costo de esa unidad del bien para el
productor.
 Cuando se evalúan los beneficios y costos netos de una determinada decisión, éstos deben
sumarse sin considerar como se distribuyen.
El primer postulado indica que la demanda (o curva de beneficio marginal) refleja la indiferencia de
parte del consumidor entre disponer de una unidad adicional de ese bien o destinar su ingreso hacia
otros bienes y servicios.

El segundo postulado establece que la oferta (o curva de costos marginales) representa los precios
mínimos que los productores están dispuestos a aceptar por producir una unidad adicional de ese bien.

El tercer postulado, que da sustento al enfoque de eficiencia, establece que los costos y beneficios
del proyecto se deben sumar, sin importar quiénes ganan y quiénes pierden.

En otras palabras, “un peso es un peso, sin importar quién lo paga o quién lo recibe”.

Harberger (1996)13 también argumenta la validez general de los postulados indicando que no
pretenden establecer únicamente que los individuos buscan maximizar su propio bienestar, sino
también el de la sociedad en su conjunto.

Se colige que cuando los mercados “funcionan adecuadamente”, la decisiones individuales,

motivadas por los propios intereses individuales, conducen hacia una eficiente asignación de los
recursos.14

A partir del tercer postulado, el enfoque de eficiencia entiende que el objetivo del consumo global,
como medida del énfasis en el objetivo de crecimiento, no debe establecer distinción entre quienes
reciben los beneficios y quienes perciben los costos, aun cuando sí es conveniente identificar ambos
grupos. De esta forma, el enfoque es, al decir de Dasgupta, Sen y Marglin (1972, pág. 85) 15 “neutro
en cuanto a la riqueza, la índole o las costumbres de la persona que disfruta los beneficios o que hace
frente a los costos. El consumo de una persona rica cuenta tanto como el de una persona pobre. En
tanto alguien esté dispuesto a pagar por una unidad más de un bien o servicio, dicho bien o servicio

12
Harberger A. (1971). Three Basic Postulates for Applied Welfare Economics: An Interpretive Essay.
Journal of Economic Literature, 9(3): 785-797.
13
Harberger A. (1996). en The Economic Evaluation of Projects, Papers from a Curriculum Development
Workshop. Editado por David G. Davies. Economic Development Institute of The World Bank, The World
Bank, Washington, D. C.
14
Harberguer op cit
15
Dasgupta P, Sen A, Marglin S. (1972). ONUDI – Pautas para la evaluación de proyectos. Naciones Unidas,
New York.
se valora según sea esa disposición a pagar. No se hacen preguntas respecto de la utilidad de un bien
o servicio para la sociedad en su conjunto aparte de su utilidad para el individuo”.

El principal argumento para seguir un enfoque de eficiencia se sustenta en que sus recomendaciones
hacen total abstracción de sus efectos distributivos y que no son los analistas técnicos quienes deben
establecer recomendaciones sobre ellos, si no las autoridades de Gobierno.

Harberger (1971, pág.795)16 establece que siguiendo los postulados básicos es posible determinar
orientaciones válidas y relativamente simples que no requieren una suma considerable de datos e
información: “ceñirse a los postulados puede entregar herramientas tan robustas como la más elegante
de las optimizaciones de problemas”. Este enfoque es el que sigue Fontaine (1973)17 y el SNIP chileno
y sobre el que se establecen las bases de la mayor parte de los sistemas de inversión latinoamericanos.
Necesariamente, este enfoque supone la mayor eficacia de la política fiscal en su rol de redistribución,
respecto a una incorporación explícita en la propia evaluación. En este sentido, el argumento principal
para no incorporar las consideraciones distributivas en el enfoque se sustenta en que debieran las
autoridades perseguir los objetivos distributivos a través de medidas específicas tales como
impuestos, subsidios o transferencias de otra naturaleza. De esa forma, el análisis de proyectos se
sustenta sólo en las consideraciones sobre los efectos en el consumo global.

El objetivo distributivo debe ser totalmente independiente de la decisión de la inversión pública; en

consecuencia, la incorporación de juicios de valor distributivo se realiza por parte de las autoridades
y no como parte de los criterios de evaluación de la inversión pública.

A contrario censo, la formalización del enfoque distributivo se sustenta en los trabajos de Dasgupta,
Marglin, Sen (1972)18, Little y Mirrless (1974)19 y Squire – Van der Tak (1977)20, quienes establecen
como principal argumento para defender el uso de este enfoque, la necesidad de incorporar
explícitamente los aspectos distributivos en los procesos formales de evaluación de proyectos
públicos. En esta línea, Dasgupta, Sen y Marglin (1972)21 sostienen que el tomador de decisiones
debe también preocuparse de la distribución de los ingresos resultantes del proyecto e incorporarlos
en los indicadores de rentabilidad.

Por los argumentos esgrimidos se rechaza el supuesto (tercer postulado de Harberger) respecto a que
la medida de disposición a pagar (medida en los mercados) es independiente de quien recibe los
beneficios o paga los costos. En este sentido, el enfoque distributivo es una corrección de los
resultados de la distribución del consumo global inmediato sobre los agentes, ajustados por los pagos
compensatorios entre quienes reciben los beneficiarios y perciben los costos. Desde ya y tal como lo
hace el enfoque de eficiencia, la aplicación del enfoque distributivo implica medir los efectos directos
e indirectos sobre todos los agentes de la economía, incorporando formalmente los cambios en el
ingreso de los consumidores ponderados por el valor que la sociedad asigna a estos cambios.

Explícitamente, el enfoque distributivo supone que:

16
Op cit
17
Fontaine E. (1973). Evaluación Social de Proyectos, Instituto de Economía. Universidad Católica. Primera
Edición.
18
Op cit
19
Little I, Mirrlees J. (1974). Project Appraisal and Planning for Developing Countries. Heinemann
Educational. Universidad de Michigan.
20
Squire L, van der Tak H. (1977). Análisis Económico de Proyectos. Editorial Tecnos, publicado para el
Banco Mundial. Madrid, España.
21
Op cit
  Los ponderadores difieren por individuos: la utilidad marginal del consumo (o el dinero) no
es la misma para todas las personas.

 Aun cuando las funciones de bienestar social y utilidad del consumo no son conocidas, los
ponderadores pueden estimarse razonablemente. Torche A. (1985)22, presenta diferentes
métodos de estimación de los ponderadores, a los que define también como el “valor que la
comunidad asigna en el margen a un peso de ingreso extra percibido por el agente j en el
período k”.

Harberger (1978)23 critica el uso de este enfoque con el argumento de las ineficiencias implícitas en
su aplicación; su argumento es que mediante su uso pueden aceptarse proyectos con rentabilidad
negativa. De esa forma, entonces bajo la justificación de incrementar el bienestar social podría
contribuirse a la redistribución del ingreso a expensas del sacrificio de riqueza. En el citado paper,
Harberger (1978, pág. 113) usa un sencillo ejemplo para presentar su argumento: supone un proyecto
que consiste en transportar helado, usando un camello y a través del desierto, desde un oasis “rico” a
uno “pobre”. Si la población del oasis “pobre” tuviera una ponderación cuatro veces mayor que la del
oasis “rico” (quienes envían el producto); es decir con las siguientes ponderaciones distributivas:
φpobre = 2 y φrico = 0,5 y suponiendo que el transporte no tiene costo con el uso de ponderaciones
distributivas este proyecto sería aceptable incluso en el caso en que apenas algo menos que tres cuartas
partes del helado se derritieran y se perdieran en el camino. Como corolario, Harberger opina que la
pérdida de eficiencia generada por proyectos puramente redistributivos no sería aceptable para ningún
individuo informado.

La elección de uno u otro enfoque claramente es decisión de las autoridades políticas, por lo que los
equipos técnicos, sólo deberían hacer recomendaciones una vez establecido este marco general.
Desde ya y entendiendo que la mayoría de las sociedades modernas privilegian los objetivos de
equidad, la definición del enfoque a usar en un SNIP depende fuertemente de los supuestos sobre la
eficiencia de la política fiscal en la re-distribución del ingreso y la riqueza. Si se entiende que no es
una herramienta útil y efectiva en dicha tarea, con alta probabilidad se elegirá un enfoque distributivo.
En caso contrario, se seguirá en enfoque de eficiencia.

Aguilera et al (2011)24 señalan la importancia de entender que ambos enfoques son excluyentes en
términos que no deben sumarse los resultados medidos con ambos enfoques.

Sobre la base del enfoque de eficiencia, Harberger (1984)25 propone un mecanismo alternativo como
respuesta a las críticas sobre la no consideración de los efectos distributivos en este enfoque (principio
de la neutralidad del enfoque de eficiencia en relación a los cambios en el consumo de los individuos
pobres o ricos).

22
Torche A. (1985). La distribución del ingreso como criterio del valor de la evaluación de proyectos.
Cuadernos de Economía, 22(66): 175-194. Instituto de Economía, Pontificia Universidad Católica de Chile.
23
Harberger A. (1978). On the Use of Distributional Weights in Social Cost-Benefit Analysis. The
Journal of Political Economy. Vol 86, Issue 2, Part 2: Research in taxation. The University of
Chicago Press.
24
Aguilera R. et al. (2011). Evaluación social de proyectos. Orientaciones para su aplicación.
Departamento de Economía. Universidad de Concepción. UDELAR, Concepción.
25
Harberger A. (1984). Basic Needs versus Distributional Weights in Social Cost-Benefit Analysis.
Economic Development and Cultural Change, 32(3): 455-474. (Apr., 1984). The University of
Chicago Press.
Como el propio Harberger (1984, pág. 456)26 reconoce, el enfoque de eficiencia “es frío, insensible y
sin sentimientos, sin siquiera reflexionar para registrar los matices más sutiles del gusto o el bienestar
individual”.

Sin embargo y aún en este contexto y más allá de las bondades que presenta su uso, bajo determinadas
circunstancias los individuos perciben un bienestar mayor producto del mejoramiento de la situación
(o bienestar) de otros individuos de la sociedad, lo que constituye las bases del enfoque de
Necesidades Básicas (NB).

De esta forma y reconociendo esta externalidad positiva por el consumo de terceros, la propuesta de
NB incorpora explícitamente en el enfoque de eficiencia los méritos de la caridad y el altruismo;
como indica Harberger (1984, pág. 460)27 “la más obvia motivación que origina la externalidad es el
altruismo, presente en considerable abundancia en las sociedades modernas”.

El concepto de NB se inicia en el trabajo de McLure (1968)28, complementado por Selowsky (1980)29,

quienes definen un conjunto de bienes que la sociedad desea se consuman hasta satisfacer
mínimamente hasta un determinado nivel explícito las necesidades que la sociedad declare básicas y
defina los respectivos bienes básico, para conseguirlo. El estado debe garantizar la provisión de los
bienes básicos a toda la población.

Selowsky (1980, pág. 61)30, en el contexto de la definición de la pobreza sobre la base de indicadores
de bienestar distintos al ingreso (calorías, expectativa de vida o mortalidad infantil, entre otros), usa
este concepto para establecer una estrategia de necesidades básicas, enfocada en “interferir con la
asignación de recursos para alcanzar determinados niveles de consumo críticos en las primeras etapas
de desarrollo, a pesar de las estrategias para acelerar el crecimiento de los ingresos de los pobres”.
De esta forma, establece las bases para la satisfacción en forma prioritaria de necesidades de consumo
en servicios tales como nutrición y salud, agua potable y saneamiento, educación y vivienda. En Chile
explícitamente se habló de educación básica y de vivienda básica.

Harberger (1984)31 formaliza el concepto y le da aplicación práctica en el contexto de la evaluación

de proyectos públicos.

El aspecto distintivo del enfoque de NB es que el efecto positivo sobre la sociedad no deriva de la
utilidad del individuo que recibe la donación y disfruta de mayor consumo (o que percibe los
beneficios de éste) en la situación con proyecto, sino del bienestar que percibe el individuo donante,
por la mejora observada en el primero.

De esta forma, NB asocia un valor diferencial a la distribución del ingreso, no en la forma de la

capacidad generalizada de consumo, como sostiene el enfoque distributivo, sino en la forma de
capacidad de consumir determinado conjunto de bienes, sobre los cuales la sociedad tienen una
preferencia de consumo superior respecto a la del propio grupo que los consume.

26
Op cit
27
Op cit
28
McLure, Charles E. , Jr. (1968). Merit Wants: a Normatively Empty Box FinanzArchiv / Public Finance
Analysis. New Series, Bd. 27, H. 3 (1968): 474-483. Publicado por Mohr Siebeck GmbH & Co. KG.
29
Selowsky M. (1980). Balancing Trickle Down and Basic Needs Strategies Income Distribution Issues in
Large Middle-Income Countries with Special Reference to Latin America. World Bank Staff Working Papers.
N° 335
30
Op cit
31
Op cit
Como señala Torche (1985)32, NB valora no la propia distribución del ingreso, sino el consumo
asociado a esta distribución y en la medida en que se destine a determinados tipos de bienes. Por
ejemplo, nutrición infantil, educación pre-escolar para niños pobres y salud y educación para quienes
no disponen de capacidad de pago, entre otros. Bajo este enfoque, la externalidad por NB no se
incorpora directamente en la función de utilidad de los recibientes, sino en la función de utilidad de
los donantes y de esa forma, en la curva de beneficio marginal social o demanda de la sociedad.

La mayor parte de los SNIP acepta que la evaluación bajo el enfoque de eficiencia es una adecuada
herramienta para estimar el crecimiento de la riqueza nacional y NB un medio para orientar la
asignación de los recursos hacia los objetivos de equidad

Nota33: La aplicación práctica del enfoque BN es que los umbrales mínimos de satisfacción de las
necesidades básicas se definen políticamente y el evaluador asigna al proyecto para proveer bienes
básicos tantos beneficios como el costo más eficiente. Surge así el criterio costo - eficiencia para
evaluar proyectos de NB y la identificación, medida y valoración de los beneficios se omite porque
está políticamente satisfecho el criterio de costo – beneficio.

En el marco del análisis de la inversión pública, el Estado enfrenta, en general, dos decisiones: definir
las propuestas de inversión más convenientes cuando son considerados en forma independiente, y
determinar el conjunto de propuestas que optimizarán su restricción presupuestaria. En procura de
resolver estos aspectos, el Estado debe atender el objetivo de maximizar el bienestar social colectivo
(maximización de la generación de riqueza de la sociedad), sujeto al logro de las metas de crecimiento
y equidad. La función de bienestar social es una construcción teórica que representa las preferencias
de la sociedad. Bajo determinados supuestos, puede establecerse que cualquier proyecto o política
con beneficios netos constituye una mejora paretiana (en el sentido de Kaldor – Hicks) y
consecuentemente, un incremento en el bienestar de la sociedad.

Este concepto normativo se acepta en fundamento de toda la teoría de la evaluación social de

inversiones. En Chile, el enfoque de eficiencia [nota34: con criterio de Necesidades Básicas, toda vez
que está explícita la Política Pública] constituye la base general sobre la que se sustenta el SNIP.

2.3.3.1.2 El subsidio unificado en la vivienda básica

En el quinquenio 1985 a 1990, el MINVU (Ministro Poduje 1984 a 1988), desarrolló el programa de
radicación de campamentos surgidos de tomas de terrenos de la época de la presidencia de Frei
Montalva. Efectivamente las tomas de terreno conformaron barrios, gracias a que el MINVU en la
época de Frei Montalva “tizó” los terrenos que iban a ser tomados, trazando calles y pasajes y los
organizadores de las tomas respetaron el trazado. El mejoramiento de barrios consistió en dotar las
tomas con agua, alcantarillados, caseta sanitaria, pavimentación de calles y pasajes, tendido eléctrico
y medidores, recepción de los loteos y formalización de los títulos de propiedad. En general las tomas
se dieron en terrenos periféricos de Santiago.

El programa de radicaciones se complementó con el programa de erradicaciones de campamentos,

toda vez que la radicación no era posible (el criterio incluyó consideraciones de homogeneidad

32
Op cit
33
Nota propia
34
Nota propia
socioeconómica). Los conjuntos eran lotes con servicios y luego incluían una vivienda básica (DS 62
/ 1984). En general las poblaciones para el programa de erradicación fueron construidas en la periferia
de las ciudades (es la época que la política urbana “elimina” los límites urbanos para asegurar la
provisión de suelo) y con estándares de urbanización precarios y faltos de equipamiento, contratadas
por los SERVIU (DS 219 / 1986) y financiadas por el BANCO Interamericano de Desarrollo (BID).

El financiamiento BID incluyó el financiamiento al “Subsidio Unificado” para vivienda básica (DS
62 / 1984). El Subsidio Unificado sigue siendo a la demanda, modalidad que data del DS 188 / 1978.

El BID consideraba indispensable el esfuerzo personal para acceder a la propiedad de una vivienda,
por lo que era indispensable se estableciera el ahorro previo y sistemático como elemento para dirimir
en la adjudicación del subsidio. El financiamiento total de la vivienda se componía, entonces, por el
ahorro previo, más el subsidio y más el crédito hipotecario.

El crédito hipotecario en Chile se establece en 1977 mediante la Ley de Bancos en la que se regula la
emisión de Letras Hipotecarias en UF, un mecanismo inédito en el mundo porque es reajustable y el
banco que otorga un crédito hipotecario emitiendo letras asume directamente la obligación del pago
y no se limita a una mera “securitización” como era y en realidad es en el resto del mundo y
actualmente también en Chile.

La emisión de letras hipotecarias se refuerza a partir de 1978 con los fondos previsionales de
capitalización individual administrados por la AFP, que las atienden con gran preferencia para los
portafolios de renta fija.

La ley previó la insolvencia del banco emisor y en tal evento, la cartera hipotecaria no es parte de la
masa del fallido, sino debe ser licitada su administración por el síndico o el interventor del banco
fallido. Si ningún banco estaba dispuesto a asumir la administración de la cartera de hipotecas
escindida del banco fallido, la ley obliga al Banco del Estado a asumirla.

Así, la Letra Hipotecaria es emisión del banco y además tiene respaldo hipotecario en el evento que
el emisor quiebre o sea disuelto y ese respaldo está dado por el pago del deudor hipotecario y en caso
de incumplimiento por la liquidación en remate de la vivienda hipotecada. Los subsidios incluían e
incluyen hasta la actualidad, seguro de remate para garantizar al banco que la liquidación de la
vivienda hipotecada cubría el saldo insoluto del crédito.

En estas condiciones las Letras Hipotecarias fueron percibidas por el mercado como instrumentos de
bajo riesgo y la competencia entre bancos por obtener buena calificación de las AFP significó que el
financiamiento de la vivienda accedió a tasas de interés bajas. En la actualidad “muy” bajas, por
debajo de 5% de interés anual. Es pertinente hacer notar que el precio social del capital en Chile es
de 6% anual, según lo establece el Ministerio de Desarrollo Social, para el Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP), que está a su cargo.

En la época, un equipo multidisciplinario de la Universidad Católica de Chile se adjudicó en licitación

internacional un estudio para el BID – MINVU que tenía por objeto evaluar los primeros años de la
política de subsidio a la demanda con ahorro previo y sistemático y un sistema que incluía subsidios
decrecientes a medida que se trataba de viviendas más caras, pero que evitaba los saltos de “todo o
nada” que hacen que estratos mayores accedan a los productos focalizados en los estratos menores,
la base del subsidio unificado.

En los proyectos de erradicación el BID estuvo en 1985 dispuesto a “ceder” en el requisito de ahorro
previo y sistemático35.

En el marco teórico de inversión pública el “subsidio unificado” y la “vivienda básica” es el

antecedente suficiente para eximir los proyectos de vivienda social de evaluación social por la
entonces ODEPLAN, hoy Ministerio de Desarrollo Social, su continuador legal. Esta situación se
mantiene hasta hoy y es un privilegio para el MINVU que el Ministerio de Desarrollo Social no ha
revisado.

2.3.3.1.3 El subsidio solidario a la vivienda social

El DS 49 de 2011, regula el programa de fondo solidario para la vivienda, que los beneficiarios
adquieren sin deuda, con un ahorro mínimo de UF 10 y de precio máximo de UF 800.
Los emprendimientos quedan a cargo de entidades patrocinadoras, que no les está permitido cobrar a
los beneficiarios de subsidios, familias preferentemente del primer quintil.
En el programa está limitado el acceso de familias del tercer quintil y los programas de integración
social, definidos como “Proyecto de Integración Social: Proyecto habitacional de loteo con
construcción simultánea o acogidos a la Ley N°19.537 con un máximo de 300 viviendas, que
incluya como mínimo un 30% de viviendas destinadas al programa de subsidio habitacional
regulado por este reglamento y además un mínimo de 30% de viviendas destinadas a la obtención
del subsidio del programa habitacional reglamentado por el D.S. N°1, (V. y U.), de 2011, en
cualquiera de sus Títulos”, con un subsidio adicional de UF 100 para las familias de estratos medios
que aplican su subsidio DS 01, fueron expresamente derogados por el DS 45 de 2013.

En regiones no exceptuadas y en la Región Metropolitana el subsidio máximo es de UF 580, más un

premio por densificación de hasta UF 110. Al subsidio base se agrega un subsidio por localización,
con requisitos precisos y copulativos tratándose de ciudades de más de 5.000 habitantes. Existe un

35
En ese escenario el MINVU le pidió al equipo dirigido por Arístides Torche con la secretaría ejecutiva de
Alberto Hardessen, que en una reunión con la Gobernadora del BID a cargo del proyecto y de visita en Chile
se dieran los argumentos para eximir el ahorro previo a quienes se erradicaran. El énfasis de la argumentación
no podía estar en la erradicación que podía ser incluso rechazada por algunos y no era fácil encontrar un
argumento académico fuerte. Después de largas cavilaciones para preparar la reunión se optó por la siguiente
estrategia: El profesor Torche casi al saludar le pidió a la Gobernadora BID la definición de pobreza, ella
respondió recitando la definición del Banco Mundial: “es pobre la familia que destinando a comer la parte
residual de su presupuesto, no accede a una dieta OMS suficiente”. Torche imperturbable le pide entonces la
definición de extrema pobreza. La Gobernadora francamente molesta recita: “Una familia está en situación de
extrema pobreza si dedicando TODO [el énfasis fue de ella] su ingreso a comer, no accede a… En efecto
interrumpió la definición y nos despidió (nos despidió antes de 5 minutos). Esa misma tarde Poduje llamó
para contar que el Consejo del BID había eximido la condición de ahorro previo, a condición que se tratara de
familias en situación de extrema pobreza.
subsidio complementario que fomenta el ahorro adicional al mínimo exigido por hasta UF 25 y
subsidios adicionales para equipamiento de la vivienda para discapacitados.

El programa incentiva la movilidad habitacional, premiando con UF 50, que se agrega al precio, al
vendedor de una vivienda que el comprador paga aplicando sus subsidios y que a su vez adquiere una
vivienda para sí de precio inferior a UF 2.000.

Se exige un plan de asistencia social a favor de los beneficiarios de subsidio.

El programa del DS 49 / 2011 rompe el esquema de subsidios para vivienda básica ya que incluye
subsidios por localización y por densificación en el uso del suelo urbano y en estos casos exige acoger
el proyecto a la ley de condominios.

Se trata de subsidios para corregir una supuesta externalidad negativa que padecerían quienes viven
en conjuntos habitacionales más densos y para mitigar la externalidad negativa de la expansión
urbana.

Económicamente la estructura de precios del suelo urbano es respaldo suficiente para subsidiar el uso
de suelo más caro, lo que corresponde al subsidio de localización, si se considera que la definición de
vivienda básica debe incluir evitar segregarla espacialmente.

Económicamente no existe argumento para subsidiar la preferencia por mayor densidad urbana, ya
que la preferencia que manifiesta el mercado es claramente a favor de los departamentos y la
estructura de precios dentro de cada edificio encarece progresivamente los departamentos de mayor
altura.

La externalidad negativa de la densificación, si existe, solo sería de los residentes anteriores, los que
sin embargo se favorecen de normas urbanas que propician el uso de suelo con mayor densidad, ya
que ello hace subir el precio de sus propiedades (en uso o en goce).

El subsidio de densificación es complementario al subsidio de localización, ya que el uso más denso

del suelo aumenta su valor (en jerga económica la constructibilidad es equivalente a productividad
del recurso suelo) Con mayor constructibilidad y sin rechazo a convivir más densamente, se tiene que
la incidencia del suelo por vivienda se logra diluir sin menoscabar el beneficio.

La preferencia de la política de vivienda por los condominios, es de difícil análisis en la teoría de las
necesidades básicas que sustenta al SNIP chileno. Se tiene en primer lugar que relaja condiciones de
urbanización para el desarrollo de vivienda en extensión que puede contribuir a la precariedad
urbanística, cuya mitigación se consigue precisamente a través de las normas de urbanización.

Lo más complicado, sin embargo, es que “privatiza” el espacio público, permitiendo que la
comunidad beneficiaria se “apropie” de espacios públicos, pero entonces con el deber de mantenerlos.
La característica de públicos, hace que no se siga el principio de exclusión y por ende se requiere de
mucho compromiso de cada vecino para conseguir que acceda a financiar a través de los gastos
comunes la mantención de dichos espacios.
2.3.3.1.4 El subsidio a la integración social DS 116

El DS 116 / 2014, puesto en práctica en 2015, se presenta como un programa extraordinario de

recuperación económica (reedita el esquema del DS 40 de 2009) y re-inaugura el subsidio de
integración social, otorgando UF 190 adicionales a las familias vulnerables y UF 100 a las familias
de estratos medios que preferentemente siendo titulares de un subsidio DS 01, no lo han aplicado
por falta de oferta a precios compatibles con su capacidad de acceder a crédito hipotecario con el
subsidio obtenido.

a. Subsidios directos
Los subsidios directos que otorga el programa extraordinario son:

ESQUEMA DE SUBSIDIOS DS 116

REGIÓN METROPOLITANA

PRECIO DE LA AHORRO BONO TOTAL

TIPO DE FAMILIA BONO SUBSIDIO
VIVIENDA MÍNIMO SUBSIDIO CAPTACIÓN SUBSIDIOS
INTEGRACIÓN GASTOS
200 UF DIRECTOS
900 UF VULNERABLE 20 UF 700 UF 190 UF 10 UF 900 UF
1.200 UF SECTORES MEDIOS 50 UF 275 UF 100 UF 200 UF; MAX. 575 UF
1.300 UF SECTORES MEDIOS 50 UF 238 UF 100 UF 200 UF; MAX. 538 UF
1.400 UF SECTORES MEDIOS 50 UF 200 UF 100 UF 200 UF; MAX. 500 UF
1.500 UF SECTORES MEDIOS 50 UF 163 UF 100 UF 200 UF; MAX. 463 UF
1.600 UF SECTORES MEDIOS 50 UF 125 UF 100 UF 200 UF; MAX. 425 UF
1.650 UF SECTORES MEDIOS 50 UF 125 UF 100 UF 200 UF; MAX. 425 UF
1.700 UF SECTORES MEDIOS 50 UF 125 UF 100 UF 200 UF; MAX. 425 UF
1.800 UF SECTORES MEDIOS 50 UF 125 UF 100 UF 200 UF; MAX. 425 UF
1.900 UF SECTORES MEDIOS 50 UF 125 UF 100 UF 200 UF; MAX. 425 UF
2.000 UF SECTORES MEDIOS 50 UF 125 UF 100 UF 200 UF; MAX. 425 UF
2.100 UF 210 UF 0 UF

Fuente: elaboración propia

Memoria de cálculo
 Los precios de las viviendas se establecen en el tope para las viviendas destinadas a hogares vulnerables. El mercado
actual de departamentos se establece el precio a partir de UF 1.200 para familias de sectores medios, los que se
incrementan de cien en cien unidades de fomento, para construir el cuadro. Se exceptúa la vivienda de UF 1.650, que
se sombrea en toda la línea.
 El ahorro mínimo lo establece el DS 116, aunque exime a los tenedores de subsidio otorgados con anterioridad a su
promulgación.
 El subsidio basal está reglamentado por el Artículo 5° del DS 116
 El subsidio de integración social está determinado en el Artículo 5° del DS 116
 El bono de captación es un subsidio a la oferta que tiene un tope de UF 200 y que podrán cobrar los proyectos que a
la recepción de obras acrediten una captación de subsidios DS 01 no aplicados para más del 40% de las viviendas
totales del proyecto. Este subsidio se reduce a UF 150, si los subsidios captados representan entre un 30% y un 40%
de las viviendas totales; se reduce a UF 100 para una proporción entre 20% y 30%; y, se reduce a UF 50, si se capta
menos de 20%, así sea cero.
 El bono o subsidio a la captación es constante para cualquier beneficiario de subsidio DS 01 obtenido con antelación,
sin embargo se muestran sombreados, ya que se les favorece también con el alza del subsidio que introduce el DS
116 en el tope de subsidio base del DS 01 de UF 100 a UF 125, para viviendas de precio superior a UF 1.400. En
definitiva, entre el subsidio base y el de captación, el tope es de UF 325, para viviendas de precio superior a UF
1.400, más el subsidio de integración social de UF 100 para estratos medios, totalizando un aumento de subsidio para
estratos medios de UF 100 a UF 425.
 i. Subsidio a la captación de subsidios emitidos con anterioridad

Económicamente el subsidio a la captación de subsidios constituye un grave atentado a la

competencia. En efecto, todos los emprendimientos con oferta para adjudicatarios de subsidios DS
01 o incluso de integración social, quedaron en franca desventaja, ya que a los tenedores de subsidios
se les cuadriplica el monto, pasando de UF 100 a UF 425 el subsidio total, si postulan a un proyecto
seleccionado para aplicar los subsidios del DS 116. Este tema surgió en el Focus Group a que se
refiere el acápite 2.3.3.1 y se recalcó que incluso actualmente existe oferta en proyectos de integración
social realizados al amparo del DS 49, antes de su derogación por el DS 45 / 2013, que no están
favorecidos con el aumento de subsidios.

Es difícil entender cómo se puede publicitar este subsidio de captación que tiene monto variable,
según el éxito que el proyecto tenga para captar subsidios emitidos con anterioridad. Es probable que
sea fuente de publicidad engañosa.

Lo más complejo es que si el conjunto en definitiva no llega a las metas que se propuso para publicar
el subsidio de captación, la diferencia debería cubrirse con mayores préstamos a los compradores,
que pueden sobrepasar la capacidad de endeudamiento del promitente comprador o a éste se le genera
un aumento de la cuota que no está dispuesto a aceptar.

Si en definitiva un conjunto prácticamente no obtiene captación de subsidios emitidos con antelación,

entonces el subsidio por este concepto baja de UF 200 a UF 50. Estas UF 150 de mayor préstamo
hace subir la cuota de $ 87.402 al 1 de octubre de 2015 a $ 110.203 a igual fecha; mientras el ingreso
para obtener el crédito pasa de $ 437.012 a $ 551.015 mensuales.

¿Podrá en ese evento migrar a otro proyecto?, esto depende de las promesas de compraventa y es
aconsejable supervisar que no sean leoninas respecto de las multas.

Es pertinente recordar que tratándose de casas en loteo no pueden firmarse promesas de compraventa,
ya que la urbanización es conjunta con la construcción y la promesa de compraventa está prohibida
por ley si no hay urbanización recibida por la respectiva Dirección de Obras Municipal.

La homologación de subsidios base, en el contexto de las necesidades básicas tiene fundamento

teórico, pero debió generalizarse a todo tenedor de subsidios emitidos con antelación a la vigencia
del DS 116.

Conforme a la teoría de las necesidades básicas el bono de captación otorgado a la oferta no tiene
fundamento.

ii. El subsidio de integración social DS 116

Económicamente el subsidio de integración social que por UF 190 se otorga a los hogares vulnerables
para que accedan a una vivienda en un conjunto diseñado para sectores medios si tiene fundamento
en la teoría de las necesidades básicas, pero el subsidio por UF 100 para sectores medios no lo tiene.
En efecto, el fundamento para otorgar el subsidio de integración a los hogares vulnerables es que
toda la sociedad se beneficia de ello, pero el mismo argumento difícilmente puede argüirse para el
subsidio que favorece a los sectores medios.

Teóricamente los subsidios se otorgan por política en la definición de los bienes básicos, conforme a
la teoría de las necesidades básicas; sin embargo, otro fundamento es mitigar externalidades negativas
o mitigar sesgos en los precios privados.

El subsidio de integración social otorgado a la oferta podría fundamentarse en que los hogares de
estrato medio que comparten un condominio con hogares vulnerables quedan afectados y es necesario
indemnizarlos para mitigar la externalidad negativa a que se exponen. Este subsidio tiene sentido
económico, si empíricamente las viviendas pierden UF 100 de su precio por pertenecer a un conjunto
de integración social, pero la hipótesis contraria es que los hogares vulnerables tienen una
transferencia de riqueza si se demuestra empíricamente que tan pronto se levanten las restricciones al
dominio que imponen los subsidios, sus viviendas se venden con ganancia respecto del precio
original. Esto último es lo que debería suceder si se constata, tal como lo hicieron saber los
empresarios en el Focus Group a que se refiere el acápite 2.3.3.1, en el sentido que las viviendas
reservadas para los estratos vulnerables son prácticamente idénticas a las de menor precio para
estratos medios.

El fenómeno descrito quedó en evidencia en Alto Hospicio cuándo la escasez de viviendas para
sectores medios, el terremoto y el riesgo de maremoto en Iquique, los hizo preferir viviendas en Alto
Hospicio generando grandes plusvalías a las viviendas sociales36.

Un eventual sesgo de los precios tiene fundamento si se interpreta que existe subsidio cruzado y que
el subsidio de integración social otorgado a sectores medios lo mitiga, lo que será analizado más
adelante.

36
“Análisis y estimación de precios de viviendas sociales en la comuna de Alto Hospicio”