Asociación Colombiana de Universidades

Pensamiento Universitario
Nº 20

Documentos

Estudios de base sobre la Ley 30 de 1992

 ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE UNIVERSIDADES
Consejo Directivo
2009-2010
Presidente
Iván Ramos Calderón
Universidad del Valle
Vicepresidente
José Fernando Isaza Delgado
Universidad Jorge Tadeo Lozano
Director Ejecutivo
Bernardo Rivera Sánchez
Secretario General
Carlos Hernando Forero Robayo

PRINCIPALES SUPLENTES
Moisés Wasserman Lerner Alfonso Londoño Orozco
Universidad Nacional de Colombia Universidad del Quindío
Jaime Alberto Camacho Pico Raúl Enrique Maya Pabón
Universidad Industrial de Santander Universidad Popular del Cesar
Juan Carlos Orozco Cruz Silvio Sánchez Fajardo
Universidad Pedagógica Nacional Universidad de Nariño
Obdulio Velásquez Posada Rosita Cuervo Payeras
Universidad de la Sabana Universidad de Boyacá
Nicolás Zuleta Hincapié Rafael Serrano Sarmiento
Universidad Libre Universidad de Santander
José María Maya Mejía Padre Darío Valencia Uribe
Universidad CES Universidad Católica Popular de Risaralda

Director de la publicación: Bernardo Rivera Sánchez

Editora: Ana Lucía Chaves Correal

CONSEJO EDITORIAL
Bernardo Rivera Sánchez
Carlos Hernando Forero Robayo
Xiomara Zarur Miranda
Hernando Bernal Alarcón
Silvio Sánchez Fajardo

Corrector de estilo: Francisco Javier Gutiérrez V.

Diseño de carátula: Joseph Ibáñez
Diagramación e impresión
Editorial Kimpres Ltda.
PBX: 4136884
www.kimpres.com
Bogotá D.C., octubre de 2010
 CONTENIDO

PRESENTACIÓN ............................................................................................................................................ 5

INTRODUCCIÓN: Estudios de base para el análisis de la ley 30 de 1992 .................................................. 7

ESTUDIOS

Alberto Múnera S.J. Algunos referentes para delinear la relación Universidad-sociedad ..................... 13
Patricia Linares Prieto. Por una institucionalidad que garantice la autonomía universitaria ............. 39
Luis Enrique Orozco. Ideas para una reforma del componente legal relacionado
con la tipología de las instituciones de educación superior (IES) ........................................................... 73
Alberto Jaramillo. El financiamiento de la educación superior en Colombia: retos y tensiones ........... 103
Carlos Alberto Garzón. Educación superior pública en Colombia:
¿escasez de recursos o de voluntad política? . ........................................................................................... 129
Sandra Juliana Toro. Desarrollo preliminar para el análisis de la Ley 30 de 1992 ................................ 153

OPINIÓN

Roque González Garzón. Tema: institucionalidad .................................................................................. 167

Jairo Cifuentes Madrid. Tema: tipología ................................................................................................... 169
María Victoria Ayala de Rey. Tema: financiación .................................................................................... 172
Mauricio Alviar Ramírez, Diego Montejo Camelo y Fernando Tobón Bernal. Tema: financiación ...... 175
Javier Cañón Pinto. Tema: internacionalización ...................................................................................... 179

PRINCIPALES TEMAS

Consulta a la comunidad académica sobre las propuestas de los consultores en relación

con el componente legal de la educación superior ................................................................................ 187
Asociación Colombiana de Universidades
PRESENTACIÓN
Bernardo Rivera Sánchez, Director Ejecutivo
La Asociación Colombiana de Universidades
ofrece a la comunidad académica nacional el Volu-
men N° 20 de Pensamiento Universitario, en el que
se desarrollan temas fundamentales para la educa-
ción superior relacionados con la Ley 30 de 1992.
El propósito de esta publicación es compartir los
resultados del debate promovido por ASCUN y el
Ministerio de Educación Nacional, con respecto a
algunos de los contenidos de la Ley 30 de 1992, lue-
go de 18 años de vigencia. Si bien son muchos los
temas por abordar, se consideró necesario priorizar
aquellos relacionados con: Universidad-sociedad,
institucionalidad del sector educativo, tipologías
institucionales, financiación del sistema e interna-
cionalización de la educación superior.
En ese proceso, se consultó a diversos especia-
listas en los distintos temas, se organizaron foros
de discusión con la comunidad académica y se ela-
boraron documentos, los cuales fueron revisados
por pares especializados. El resultado evidencia la
complejidad del abordaje, desde la mirada de cada
tópico en particular y desde la perspectiva general.
Además surge la necesidad de darle continuidad al
estudio de la mencionada ley, elaborando un traba-
jo sistemático apoyado en investigaciones sobre el
comportamiento del sistema de educación superior
que permita entender el impacto real de la norma y
sus elementos de fortaleza, así como sus necesida-
des de modificación o actualización.
Con el ánimo de desarrollar los ejes temáticos, la
presente publicación se ha distribuido de la siguien-
te manera: un marco introductorio que describe el
proceso, de tal forma que le facilite al lector una
visión de conjunto y comprender la motivación del
MEN y el papel que desempeñó ASCUN. En segun-
do lugar, se presentan los textos desarrollados por
los especialistas, los cuales incluyen un marco de
antecedentes y una propuesta encaminada a sugerir
la revisión y ajuste de la Ley 30.En cada caso, avan-
zaron en sus propuestas con el acompañamiento
de ASCUN y del MEN, contaron con la oportunidad
de confrontar su punto de vista con diferentes aca-
démicos en los foros de consulta especializada, y
discutir de manera directa con sus lectores. La ter-
cera parte de la publicación incluye algunos de los
comentarios de los lectores que opinaron sobre las
propuestas y tuvieron la oportunidad de confrontar
a los consultores en la reunión propiciada para tal
fin, a manera de cierre del proyecto. Por último, se
presenta, como aporte adicional, una descripción
de los temas que generaron mayor discusión entre
la comunidad consultada.
Se destaca la importancia del presente número
de Pensamiento Universitario, debido a que la te-
mática corresponde a la reflexión que se promueve
desde ASCUN en torno a la educación superior. Es
evidente la necesidad de continuar con un debate
serio y sustentado en un marco legal que fortalezca
la vigencia de los asuntos de política propuestos
por el Consejo Nacional de Rectores para la Educa-
ción Superior en Colombia, 2010-2014, “Hacia una
nueva dinámica social de la Educación Superior”.
Dentro de los lineamientos de política se pro-
puso: el fortalecimiento y redimensionamiento del
papel del Viceministerio de Educación Superior y
de la institucionalidad del sector, reclamando que,
además de la inspección y vigilancia, se atiendan las
carencias respecto al fomento y proyección del sis-
tema; el respeto a la diferenciación y diversificación
en la educación superior; el fortalecimiento finan-
ciero del sistema; la transformación de la docencia
universitaria como factor de calidad; y el fortaleci-
miento de la internacionalización de la Universidad
colombiana.
Pareciera entonces que el N° 20 de Pensamiento
Universitario marca el inicio de una serie de publi-
caciones que deberán dar cuenta de los procesos y
las disertaciones surgidas en torno a los temas que
deberán ser tratados, para lograr un reposiciona-
miento del país, a partir del fortalecimiento de la
educación superior y de sus instituciones.
5
Asociación Colombiana de Universidades
INTRODUCCIÓN
ESTUDIOS DE BASE PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992
En el marco del objeto y alcance del contrato
suscrito por el MEN y ASCUN para la prestación de
servicios profesionales al Viceministerio de Educa-
ción Superior, para asesoría general en temas re-
lacionados con el proyecto de reforma de la Ley
030 de 1992, se propuso abordar los que mayor
dificultad han presentado en la actual Ley, e identi-
ficar como prioritarios los relacionados con el finan-
ciamiento de la educación superior, las tipologías
institucionales, la institucionalidad de la educación
superior (Viceministerio, CESU, CRES, CONACES),
la dinámica de la relación Universidad-sociedad, y
la internacionalización de la educación superior.
Para el cumplimiento del objeto y alcance1, se
desarrolló una metodología de trabajo que garan-
tizara, en primera instancia, articulación y direccio-
nalidad en el proceso de consulta a los especialistas
invitados para desarrollar cada tema y en las distin-
tas actividades de consulta abierta y especializada,
previstas en el desarrollo del proyecto. También,
que avalara un producto académico cuyo aporte a
la revisión de la Ley permitiera concretar propuestas
de ajuste en los temas definidos.
La Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales
de ASCUN,2 ampliada con la participación de repre-
sentantes de ACIUP, ACICAPI, ACIET, CESU, SUE y
del MEN, se constituyó en el mecanismo central de
1
Objeto: “Prestación de servicios profesionales al Vicemi-
nisterio de Educación Superior, para asesoría general en
temas relacionados con el proyecto de reforma de Ley
030 de 1992,” Como alcance se estableció abordar los
temas que mayor dificultad han presentado con la actual
Ley, identificando en primera instancia los siguientes:
tipologías institucionales; institucionalidad de la educa-
ción superior; financiamiento; dinámica de la relación
Universidad –sociedad e internacionalización de la edu-
cación superior.
2
Coordinador, Rector de la Universidad Nacional de Co-
lombia; Rectores Coordinadores de las mesas ASCUN –
MEN: Coordinador Comisión Rectoral sobre Autonomía;
Representantes del CESU; Representantes de ACIET; Re-
presentantes de ACICAPI; Representantes de ACIUP; Re-
presentantes del SUE; Representantes del MEN y Gobier-
no ,delegado de la Ministra para coordinar el proceso;
Presidente de ASCUN; la Secretaría técnica de la mesa a
cargo de ASCUN.
dirección del proyecto y de promoción de los proce-
sos de concertación para el estudio de la propuesta
de reforma a los aspectos financieros y de la orien-
tación de los asuntos que tendrían necesidad de ser
ajustados en la Ley. Igualmente la Mesa asumió el
análisis de los documentos preparados por los con-
sultores y la orientación de los procesos de consulta,
para cualificar los documentos de base.
Mediante un proceso de consultoría, encargada
a académicos de reconocida trayectoria y conocedo-
res del marco de la educación superior nacional e
internacional, se abordaron los distintos temas. Cada
uno de los consultores elaboró un estudio documen-
tal que mostraba elementos de diagnóstico sobre los
distintos temas y elementos de orden conceptual,
que justificara un ajuste a la Ley 30 y al marco nor-
mativo de la educación.3 Las propuestas elaboradas
por los consultores han tenido debate en varias ins-
tancias y momentos. Los documentos se ajustaron
en cuanto avanzaron los procesos de consulta: en
la Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales, en el
Foro de Consulta Especializada, en el Consejo Na-
cional de Rectores de ASCUN y en la confrontación
de opiniones de los lectores.4
Es así como en el Consejo Nacional de Rectores
celebrado en Medellín5 se dio especial importancia
a los aspectos del proyecto de análisis y revisión de
la Ley 30 de 1992, tanto en lo concerniente al finan-
ciamiento, prioridad manifiesta del gobierno para
ese momento, como en los demás temas abordados
por los consultores.
3
La estructura propuesta de contenido del documento para
cada tema fue la siguiente: descripción del tema; alcan-
ce; diagnóstico; desarrollo del tema en otros sistemas de
educación superior; articulación con los otros temas; pro-
puesta; resultados e impacto esperados en el sistema.
4
En cumplimiento del contrato, se adelantaron varias con-
sultas para cualificar los documentos de base: Consulta
a los Rectores de las instituciones asociadas, en desarro-
llo del Consejo Nacional de Rectores, Foro de Consulta
Especializada, con representación de instituciones de
educación superior públicas y privadas y de sus diversas
modalidades y un encuentro entre los consultores y los
lectores de los documentos.
5
Consejo Nacional de Rectores. EAFIT, 17 y 18 de Marzo
de 2010.
7
8 ESTUDIOS DE BASE PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992
En el Consejo, el tema de financiación de la edu-
cación superior mereció especial atención y mayor
tiempo de trabajo y discusión. Además de la presen-
tación del consultor, se expuso el informe del Presi-
dente de la Mesa de Asuntos Constitucionales y Lega-
les, y se contó con la presencia del Sr. Viceministro
de Educación, Dr. Gabriel Burgos Mantilla, quién ex-
presó el sentir del gobierno frente al tema y a las po-
sibilidades de ajuste a los artículos 86 y 87 de la Ley.
El Dr. Moisses Wasserman, presidente de la Mesa de
Asuntos Constitucionales y Legales de ASCUN, rindió
un informe del trayecto del proyecto de ajuste y del
análisis que el SUE desarrolló alrededor del tema de
financiamiento de las Universidades públicas .En de-
sarrollo del Consejo Nacional de Rectores, se pusie-
ron de manifiesto los desacuerdos entre la posición
del Ministerio de Educación y las Universidades en la
posible reforma de la Ley.
Además del tema de financiamiento, y frente a
los demás asuntos de revisión de la Ley, cada con-
sultor presentó el estado de avance de las propues-
tas, como preámbulo a las mesas de trabajo, en las
cuales participaron los rectores, para intercambiar
con los consultores puntos de vista y enriquecer
sus planteamientos. Se desarrollaron cuatro mesas
en las que cada consultor generó preguntas orien-
tadoras con el objetivo de discutir con los señores
Rectores sus apreciaciones acerca de los documen-
tos presentados el día anterior, en relación con los
posibles ajustes de la Ley 30. Las orientaciones de
cada mesa se describen a continuación:
Tipología institucional: Se preguntó sobre la
pertinencia de la revisión de las tipologías conteni-
das en la Ley, frente a las necesidades de ajustarla
y actualizarla, y sobre la propuesta del consultor a
cerca de una nueva manera de entender y organizar
el sistema de educación superior.
Institucionalidad: Se interrogó sobre la reforma
de la institucionalidad consagrada en la Ley 30 y su
contribución a la materialización del principio rec-
tor de autonomía universitaria, y si la instituciona-
lidad debe construirse con criterio diferencial para
universidades públicas y privadas.
Iinternacionalización: La mesa se orientó, a tra-
vés de la consulta hacia los principales objetivos de
una política de internacionalización de la educación
superior y el compromiso frente a este proceso. A
su vez, sobre las posibles estrategias para fomentar-
los y fortalecerlos.
Relación Universidad-sociedad: La mesa se in-
dagó sobre las diferentes maneras de entender esta
relación, a partir de la propuesta elaborada por el
consultor, y sobre el papel de la extensión universi-
taria y sus diferentes modelos conceptuales.
Otro elemento de consulta especializada se llevó
a cabo en el Foro de Consulta Especializada, un
encuentro de carácter regional.
Para adelantar el proceso, se invitaron 134 aca-
démicos de todo el país, en representación de 63
instituciones de educación superior: Universidades,
instituciones universitarias, instituciones tecnológi-
cas, instituciones técnicas y representantes del MEN
y ASCUN. El Foro generó un interesante proceso de
debate sobre la necesidad de ajuste del marco nor-
mativo de la educación superior.6 La instalación del
evento estuvo a cargo de la Dra. María Victoria Angu-
lo, Directora de Fomento de la Educación Superior,
del Dr. Iván Ramos, Presidente de ASCUN, del Dr.
Bernardo Rivera, Director Ejecutivo y del Dr. Javier
Botero, delegado de la Ministra para este proceso.
El MEN, por su parte, planteó como propósito
del Foro continuar una agenda que permitiera hacer
balances y buscar claridad en los retos y trabajos
a seguir en el sector; además resaltar el papel de
ASCUN en las mesas de trabajo con el Ministerio,
en torno a los temas centrales de la educación su-
perior, reconociendo que, a finales del 2009, se dio
prioridad, en la Mesa de Asuntos Legales y Consti-
tucionales de ASCUN, al abordaje de una posible
reforma a la Ley 30 de 1992, con una mirada inte-
gral, que no solo acogiera el tema financiero, sino
otros igualmente importantes, y los que no están
explícitos en esta.
Por su parte el MEN presentó, como punto de
partida y marco del Foro, un diagnóstico del sec-
tor en términos de la cobertura alcanzada y de los
avances que en los últimos años se evidencian en
Colombia, el cambio en el estudiantado y en la com-
posición por modalidades, con una nueva participa-
ción de la técnica y tecnológica, y con programas
de calidad asociados al sector productivo. El análisis
del Ministerio también mostró el posicionamiento
de la educación de posgrado, y en el campo norma-
tivo, el avance en las leyes de ciencia y tecnología,
y las normas de transformación del ICFES e Icetex.
Frente al tema de internacionalización se plan-
teó la necesidad de mirarla desde el punto de vista
sistémico. Se resaltó, además, la importancia de la
relación Universidad-empresa. Ante la financiación,
6
Foro de Consulta Especializada. Bogotá, abril 15 de
2010.
 INTRODUCCIÓN
se identificó como prioridad y reto buscar nuevas
fuentes de financiación e informar sobre la radica-
ción de la propuesta de ley que busca ajustar la Ley
30, específicamente en materia de financiación.
Sobre el tema de la institucionalidad del sector
fundamentada en la autonomía institucional, se en-
tendió como ya representada en el desarrollo de la
Ley 30 y en los procesos de rendición de cuentas a
la sociedad, asumiendo la educación como un bien
público.
Frente al tema de tipologías, se anotó que si bien
están definidas en la Ley 30 las 4 grandes categorías:
instituciones técnicas, tecnológicas, universitarias y
las Universidades, es necesario reflexionar acerca
del tipo de conocimiento generado en las institucio-
nes y sobre la manera como aportamos al sistema,
innovando y haciendo ajustes, a la par con los es-
tándares internacionales.
Por su parte, ASCUN planteó que los sectores
que intervienen en la educación superior se han
venido apropiando del tema educativo, reconocien-
do su importancia y el aporte al desarrollo social.
El sector reclama no solamente políticas de Esta-
do, sino políticas públicas. En el debate sobre una
posible reforma a la Ley 30, además del tema de
la financiación, ASCUN reconoce como prioritarios
los de institucionalidad, tipología, relación Univer-
sidad- sociedad e internacionalización. Del mismo
modo, la Asociación reconoció la importancia del
foro como una oportunidad para que la academia
se comprometa en estos temas y para construir pro-
puestas concretas de modernización de las políticas
públicas en educación superior.
En desarrollo de la agenda del Foro de Consulta
Especializada, cada uno de los consultores expuso
las grandes líneas temáticas de sus planteamientos,
frente a la revisión y posible ajuste de la Ley 30.
Esta presentación se realizó como marco introduc-
torio de las mesas de trabajo que se llevaron a cabo
en horas de la tarde, en el esquema de consulta
especializada, bajo la coordinación del consultor,
la presencia de los lectores de cada tema y los parti-
cipantes invitados a cada mesa. De esta consulta se
ha hecho un análisis que aporta en la comprensión
de la percepción del sector sobre los temas que se
sometieron a consideración, a partir de las propues-
tas de los consultores.
Para abrir la discusión, se propuso, además, un
foro virtual. La consulta se ofreció a través de la
página del Ministerio de Educación Nacional www.
colombiaaprende.org.co.
9
Inicialmente se llevó a discusión el tema de fi-
nanciamiento a partir de preguntas orientadoras,
definidas por los consultores, y la disposición sobre
la página de los documentos elaborados. El resulta-
do, por su carácter abierto, solamente evidencia las
distintas perspectivas que desde los ciudadanos se
tienen del papel que el Estado debe asumir frente
al tema del financiamiento, y el desconocimiento,
en parte, de los mecanismos que se disponen, en
relación con la composición de la oferta educativa
desde instituciones públicas e instituciones priva-
das, y de la manera como el Estado participa desde
diferentes perspectivas en la financiación. El núme-
ro de participaciones reales en este foro virtual fue
bajo (menor de cien); los registros en la plataforma
identificaron un número mayor de interesados en el
tema, que consultaron preguntas documentos, pero
no expresaron sus opiniones.7
Sobre los demás temas de análisis de la Ley 30, si
bien, no se abrieron al foro virtual de participación,
se pusieron a disposición en la página los docu-
mentos de los lectores en primera versión, aún sin
incorporar los asuntos de la consulta especializada.
Tal como se mencionó, otro elemento importante
de consulta especializada de las propuestas elabora-
das por los consultores correspondió a los lectores.
Mediante concepto escrito, se manifestaron pregun-
tas, sugerencias, elementos de discrepancia y de
acuerdo, que fueron conocidos por los consultores
y luego incorporados en los documentos finales, y
en algunos casos incorporados sus aportes al texto
definitivo.
A manera de cierre del proyecto, se realizó un
encuentro presencial entre consultores y lectores,
en el que se propuso identificar consensos y temas
no tratados en este proceso, pero de interés para la
educación superior frente a una posible reforma de
la Ley 30. El evento permitió una amplia discusión
de los desarrollos y propuestas, enriquecida con la
participación de todo el equipo que acompañó el
proceso por parte de ASCUN y del MEN. Se genera-
ron importantes conclusiones y se abrieron nuevos
planteamientos, incorporados, la mayoría de ellos, a
una la versión final los documentos elaborados por
los consultores.8
7
En la publicación resultante del proyecto, se incluirá
descripción detallada de la participación en esta consul-
ta virtual abierta.
8
Encuentro entre Consultores y Lectores. Bogotá, mayo
20 y 21 de 2010.
ESTUDIOS
Asociación Colombiana de Universidades

ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD

ALBERTO MÚNERA, S.J.*

Recibido: 15 de mayo de 2010

Aceptado: 21 de mayo de 2010

Resumen

El planteamiento central gira alrededor de considerar que la educación superior tiene que ser asumida desde
la especificidad de lo académico y la relación Universidad-sociedad se debe inscribir en núcleo de la actividad
académica. Como hipótesis plantea que dicha relación sucede primordialmente en razón de la esencia ontológica
misma del quehacer universitario: la producción, transferencia, apropiación y uso social del conocimiento.
Argumenta extensamente la relación se lleva a acabo mediante códigos instructivos, innovativos y regulativos, lo
cual le exige articular, de manera expresa, las tres funciones universitarias: docencia, investigación y extensión,
entendida esta última como lugar desde donde se ha pretendido enfocar la relación Universidad-sociedad.
Palabras clave: educación superior, sociedad, contexto social, extensión universitaria, conocimiento.

SOME BENCHMARKS TO DEFINE THE RELATIONSHIP

BETWEEN UNIVERSITY AND SOCIETY

Abstract

This paper deals with the view that the specificity of the academic and university-society relationship must be
focused in core academic activities. Its rational is based upon upon the assumption that this relationship occurs
primarily because of the ontological essence of university, which lies in the production, transfer, appropriation
and social use of knowledge. He argues at length that the relationship is carried out using instructive, innovative,
and regulatory codes, which provide the definition of the three university functions (teaching, research and
extension) as an appropriate setting to redefine the relationship between University and society.
Keywords: higher education, society, social, university extension, knowledge.

*
Director del Instituto de Estudios Sociales y Culturales, Pensar de la Universidad Javeriana.

13
14 ALBERTO MÚNERA, S.J.
INTRODUCCIÓN
El tema de la relación Universidad-sociedad
abarca un amplio y complejo espectro que puede
ser enfocado desde múltiples puntos de vista y,
por supuesto, con diferentes énfasis conforme a las
experiencias personales o institucionales de quien
pretenda referirse a él, sin que sea posible evitar el
influjo de los intereses del autor.
Debido a que el objeto de estas reflexiones se
orienta a tratar de establecer un marco referencial
básico para una posible modificación futura de la
Ley 30 de 1992, se intenta fundamentar una hipó-
tesis que se espera pueda ser tenida en cuenta en
ulteriores análisis y debates por parte de ASCUN, el
MEN y otras instancias que intervengan en el pro-
ceso que se supone se seguirá desarrollando hasta
encontrar una fórmula adecuada para legislar sobre
la educación superior.
Se advierte también de antemano, que si bien el
análisis y debate sobre tal legislación deberá abarcar
toda la Educación Superior, sea cual sea la tipología
que se establezca sobre la misma, se reducen las
consideraciones a la Universidad como tal, según su
concepto tradicional, sin entrar a referirme a otras
instituciones de educación superior.
PUNTO DE PARTIDA PARA CUALQUIER
REFLEXIÓN SOBRE LA RELACIÓN
UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
Al hablar de la relación entre Universidad y so-
ciedad pareciera, de entrada, que se trata de dos
entidades independientes y separadas que tratan
de vincularse de alguna manera. Pero esta es una
percepción errada. De hecho la Universidad es par-
te constitutiva de la sociedad; de ella surgió y está
inserta en ella. Cuando se habla relación, lo que se
trata de establecer es la manera como se vinculan
el ente universitario, que es parte de la sociedad,
y esta como agrupación orgánica de la población
humana.
El punto de partida de cualquier análisis que se
pretenda realizar actualmente en el contexto de la
sociedad colombiana tiene que situarse en la reali-
dad contemporánea por la que, como comunidad
humana, está transitando. Esto quiere decir que es
necesario apreciar el panorama de las macrorreali-
dades que afectan al mundo entero y al continente
latinoamericano, y que directamente inciden en Co-
lombia, sobre todo aquellas que influyen negativa-
mente en las personas concretas que conforman la
sociedad nacional que desarrolla su existencia en la
privilegiada geografía del país.
Existe un inmenso cúmulo de cualidades, de va-
lores, de realizaciones, de proyectos y de bondades
de toda índole que se hacen presente en la cultura
y en los procesos humanos de la sociedad colom-
biana. Pero la cantidad y magnitud de los grandes
problemas que agobian a la nación, constituyen el
referente indispensable del análisis que se puede
desarrollar en lo concerniente al nexo Universidad-
sociedad. El sufrimiento de la gran mayoría de la
población y las desgracias que la martirizan tienen
que estar presentes como un contexto inicial, que
no permita, en momento alguno, soslayar o situar
de costado una realidad evidentemente desgarrado-
ra, si se quiere ser fiel al compromiso y responsabi-
lidad que todos los ciudadanos tienen con el país.
Una descripción englobante, que pudiera reco-
ger en breves líneas los lacerantes problemas que
apabullan, con su inconmensurable peso, a la po-
blación, sería imposible en el ámbito de estas consi-
deraciones. Pero para hacer presente al menos una
elemental referencia que nos mantenga siempre
vinculados con la realidad nacional, basta recordar
algunas de las más protuberantes problemáticas co-
nocidas por todos y que deben constituir un hori-
zonte permanente en la reflexión que se propone.
Las raíces históricas de la sociedad actual ya
traen como herencia el peso étnico antropológico
de una conquista y una colonización marcadas por
la violencia endémica en todos los ámbitos de la
existencia individual, familiar y social. Esta se ex-
presó en las múltiples y sangrientas guerras y pene-
tró todas las instancias de la estructura social. Los
vicios de inmoralidad y corrupción en la gestión
pública han prevalecido en las dos escasas centu-
rias de relativa libertad política, que se están cele-
brando en el 2010. Esta lacra del contexto político
burocrático ha sido una voraz consumidora de los
recursos de la nación en beneficio injusto e inmoral
de individuos o minorías de diversa índole, que con
su proceder bloquean las posibilidades de lograr
una mayor equidad en la distribución de la riqueza
que genera el país.
La estructura globalizada de la economía mun-
dial ha hecho prevalecer en los últimos decenios
el imperio de un capitalismo salvaje que acentúa la
insalvable brecha entre los países llamados desarro-
 ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
llados y los que se suponen en vías de desarrollo
o simplemente se consideran subdesarrollados; por
supuesto, a partir de un concepto de desarrollo que
filosóficamente no se apoya en principios sólidos
de humanidad. Pero esta realidad, aparentemente
ineluctable, determina que la economía nacional
muestre un agobiante contraste entre la posesión
de la mayor parte de la riqueza por parte de una mi-
noría absoluta, y la carencia de bienes por parte de
la mayoría absoluta de la población. El gigantesco
problema de la pobreza, acentuada por los altísimos
índices de desocupación, marca la posiblemente in-
superable desgracia económica de un porcentaje
abrumador de colombianos.
El mundialmente reconocido privilegio geográ-
fico y climático de Colombia, con su potencialidad
inagotable de producción agrícola, se ha convertido
al mismo tiempo en una de sus más inexorables
desventuras por la capacidad permanente generar
cultivos ilícitos y producir substancias psicoactivas,
con consecuencias desastrosas en los ecosistemas.
También el ingenio y la capacidad creativa del co-
lombiano se convierten, en muchos casos, en ha-
bilidad para el narcotráfico, fenómeno que sacude
las estructuras sociales, culturales e institucionales
de la nación. Asociado a los males endémicos del
país, este padece el flagelo nunca superado de la
violencia armada, generada por múltiples causas y
que vienen desangrando sistemáticamente a una
pujante población que de no contar con este factor
adverso, casi estructural negativo, estaría transitan-
do por etapas mucho más avanzadas de progreso y
bienestar social.
Los grandes e inveterados vicios de la pésima
gestión política y estatal de esta democracia siguen
incidiendo en el atraso evidente del país, de manera
impactante, en la mayoría de frentes de la gestión
pública. Entre otros, el insuficiente recaudo fiscal,
el exacerbado poder del sector financiero, la caren-
cia radical de infraestructura productiva, el incon-
trolable latifundio, el deficiente y precario sistema
de salud y seguridad social, los monopolios de los
medios de comunicación social, el incontrolable
subdesarrollo del sistema educativo en todos sus ni-
veles, la precaria industrialización, el aniquilamien-
to sistemático de los recursos naturales y su efecto
destructor del medioambiente son el panorama pro-
pio de la realidad cotidiana.
El país está seriamente marcado también por una
grave crisis ética y por la instrumentalización del
15
ser humano a través del ejercicio abusivo de toda
clase de poderes, incluso el del conocimiento que
es elemento constitutivo del quehacer universitario.
Dentro del ámbito del deterioro ético de la socie-
dad, es evidente el deprimente crecimiento de la
intolerancia y el desconocimiento sistemático de la
pluralidad y la diversidad, con grave perjuicio de
personas y minorías. Específicamente la generación
y transferencia de conocimiento se encuentra en
un reconocido atraso científico y tecnológico, en
relación con otras naciones del Continente y del
mundo.
Este panorama desolador, pero a todas luces rea-
lista, que evidentemente no alcanza a mencionar
sino una parte muy incompleta de la situación del
país, necesariamente tiene que ser el punto de par-
tida para cualquier reflexión sobre la relación entre
la Universidad y la sociedad.
ALGUNOS POSIBLES MARCOS GENÉRICOS
DE REFERENCIA SOBRE LA RELACIÓN
UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
La relación puede ser enfocada desde múltiples
marcos conceptuales, dependiendo del interés ex-
plícito que se tenga para realizar el análisis al res-
pecto. Teniendo en cuenta que la intención de estas
reflexiones es proponer algunos referentes que ayu-
den a formular en el futuro una probable reforma a
la Ley 30 de 1992, es relevante mencionar algunas
posibles comprensiones, muy esquemáticas, que
pueden estar en el imaginario de quienes se aproxi-
man a la temática del vínculo Universidad-sociedad,
según estén ubicados en instancias universitarias,
del Estado o en las de los poderes económicos y
financieros, y que pueden resultar determinantes
para la propuesta de una nueva legislación sobre
la educación superior. Para una descripción de ti-
pologías al respecto, habría que remitirse al trabajo
de Ivar Bleiklie (1999), que relaciona estas tres ins-
tancias.
Relación de sometimiento irrestricto a políticas
estatales
Es posible que algunos Estados de la región pre-
tendan instrumentalizar la Universidad para ponerla
al servicio de las políticas estatales, por lo demás
cambiantes según los gobernantes que las admi-
nistren. El conocimiento y el saber, su producción
creativa, su desarrollo y su transferencia a la socie-
16 ALBERTO MÚNERA, S.J.
dad, esencia de la actividad universitaria, estarían
así sometidos inevitablemente a los intereses del
poder político, aunque el Estado manifieste que tal
supeditación de la academia se establece en razón
de la necesidad de los países de lograr un desarrollo
sostenible y un beneficio de la comunidad total. No
obstante, desde esta perspectiva la Universidad sa-
crifica, en aras del Estado, su irrenunciable derecho
a la autonomía.
Lamentablemente a este tipo de IES se puede
llegar cuando la financiación de los altísimos costos
de sostenimiento y progreso dependa esencialmen-
te de las determinaciones unilaterales del Estado
aplicadas a través de la distribución presupuestal
fijada por cada Gobierno.
Relación con el Estado en el esquema de funciona-
miento empresarial
A partir de la urgente necesidad de los países
en desarrollo de lograr, a corto plazo, avances im-
portantes en el progreso industrial, científico y tec-
nológico, es de esperar que los Gobiernos intenten
presionar con sus políticas y destinar los recursos
presupuestales para la educación superior, de ma-
nera que encauce su producción y transferencia de
conocimiento a la aplicabilidad eficiente, como si
fueran empresas del sector productivo. En último
término, el Estado puede pensar que invierte en la
educación superior para que produzca los bienes
necesarios para el desarrollo sostenible de la so-
ciedad. Esta posición comprensible y lógica desde
el punto de vista estatal presenta posibles riesgos
que puedan afectar ciertos valores inalienables en
la interpretación del quehacer universitario. Instru-
mentalizar la Universidad para el loable esfuerzo
de lograr el desarrollo social puede hacer ilusoria
la autonomía universitaria, si el Estado aplica las
disposiciones legales o políticas por el innoble sis-
tema de sólo financiar las actividades universitarias
que se ajustan a sus intereses y comprensiones de
la educación superior.
Relación con el sector económico y productivo en
términos de mercado
Desde otro punto de vista existe el peligro de
percibir la Universidad como institución puesta al
servicio del desarrollo, asumido este como la oferta
y la demanda que determinan qué clase de conoci-
mientos han de ser ofrecidos a la sociedad para ser
adquiridos por los compradores. Esta lógica tiene la
ventaja funcional de ayudar a autofinanciarla, en la
medida que vende el producto de su conocimiento.
Pero, por supuesto, deja de situar en el mercado el
conocimiento de escaso interés para los compra-
dores, lo cual lleva a mercantilizarla con perjuicio
de su estructura ontológica. Adicionalmente, esta
tendencia privilegia inevitablemente el desarrollo
acentuado de las dimensiones científicas aplicables
y tecnológicas, con grave perjuicio de la producción
de conocimiento en las ciencias sociales y humanas,
poco apetecido, en la región, en el mercado del
saber.
Esta perspectiva muestra la vulnerabilidad de la
Universidad, si es entendida como instrumento de
los poderes. El mercado fija las pautas de la activi-
dad académica y, dentro del marco conceptual de
la necesidad de un compromiso social o de una res-
ponsabilidad social universitaria, pone la academia
al servicio del poder mercantil. El valor intrínseco
de la producción del conocimiento, que es el que le
da razón de ser a su existencia y a su misión, pierde
importancia.
Relación dialogal desde la autonomía y el objeto
propio de la Universidad
Desde otro enfoque, se puede establecer que la
Universidad, cuando se autoanaliza para conocer
su manera de relacionarse con la sociedad, posi-
blemente quiera centrar esencialmente su actividad
académica en la autonomía propia de la ciencia.
Está bien que se niegue a someter su producción
y transferencia de conocimiento a imposiciones de
carácter político estatal o a intereses propios de gru-
pos de poder de cualquier tipos, pero esto no pue-
de significar que se pierda el interés en el aporte
inevitable a la sociedad en la que se inscribe, y a
cuyo servicio está todo conocimiento humano.
Esta comprensión es muy genérica, pero aprecia-
da por las personas dedicadas de lleno a educación
superior, por concebir la Universidad como “la casa
de la sabiduría” y entender que toda la sociedad se
beneficia de su existencia y su actividad. De ella
surge un inevitable crecimiento y desarrollo cultural
que se manifiesta a través de los múltiples resulta-
dos de la innovación y de la transferencia del saber
científico. En este horizonte busca relacionarse con
el Estado de manera diferente, intentando proteger
la autonomía, pero ofreciendo dialogar permanen-
temente con este, de manera que pueda acoger las
propuestas estatales relacionadas con el desarrollo
 ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
del país, y que estarían su alcance para ser atendi-
das. En este diálogo fecundo, también puede ayu-
dar al Estado a identificar las problemáticas con la
competencia propia de los conocimientos que po-
see el ente universitario.
Hacia este mismo horizonte mira la relación de
la Universidad con los poderes económicos y el
sector productivo, porque también busca el diálogo
no para la mercantilización de su objeto, que es el
conocimiento, sino para interactuar debidamente,
con el fin de encontrar vías de aporte pragmático al
desarrollo del país y a la vez favorecerse con apoyo
financiero.
LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
SITUADA EN LA FUNCIÓN EXTENSIÓN
UNIVERSITARIA
Un elemento significativo para la Universidad en
las últimas décadas ha sido el de la extensión uni-
versitaria como lugar desde donde se ha pretendido
enfocar la relación que establece con la sociedad,
procurando acrecentar el sentido social y el com-
promiso de responsabilidad con la comunidad a la
que pertenece. Pero es posible que ingenuamente
se esté haciendo el juego a una ideología que afecta
su autocomprensión, en términos que la distancian
de su propia esencia y del eje nuclear que debería
definir su relación con la sociedad. Es decir que la
extensión universitaria, entendida en determinada
perspectiva, puede estar impulsando una compren-
sión de la relación entre las dos instancias, que pro-
picia un enfoque, que podría ir en detrimento del
propio valor constitutivo de la Universidad.
No hay duda de que la función de extensión,
además de la de docencia e investigación, puede
ser lugar adecuado para enfatizar la relación Uni-
versidad-sociedad. Pero, al analizar importantes
documentos, cabe sospechar que, con la mejor de
las intenciones, esta importante función esté impi-
diendo centrar dicho nexo en lo más nuclear de la
ontología universitaria, y esté demeritando el ver-
dadero sentido de la extensión, con perjuicio a su
más hondo significado. Esto debido a la tendencia
a ubicarla dentro elementos adjetivos e instrumen-
tales de las instituciones, y a no interpretarla como
una dimensión sustancial del quehacer constitutivo
de la Universidad, cuyo núcleo esencial se sitúa en
la generación y transferencia del conocimiento.
17
El horizonte de la legalidad de la Ley 30 de 1992
Conviene analizar la misma Ley 30, pues en ella
se menciona directa e indirectamente la extensión,
relacionándola con la dimensión social de la Uni-
versidad.
No sobra señalar, para iniciar este punto, que
el horizonte de sentido de la Ley, que reglamenta
“el servicio público de la Educación Superior en el
país”, es la Constitución política de 1991 y su pos-
tura pluricultural y democrática, que buscaba el for-
talecimiento de la ciudadanía y un papel más explí-
cito para las distintas entidades que se mueven en
el ámbito de lo público. En su artículo 67, la Cons-
titución dispone que: “La educación es un derecho
de la persona y un servicio público que tiene una
función social”. En ese sentido, la mencionada Ley
en su artículo 2, del Capítulo I sobre los principios,
señala que: “La educación superior es un servicio
público cultural inherente a la finalidad social del
Estado”. 1
Ahora bien, refiriéndonos, específicamente al
tema de la extensión universitaria, encontramos que
se menciona, de manera explícita, sólo en tres oca-
siones: Artículo 29: en el que se señala el campo
de acción de las Universidades, dice textualmente:
literal d. “Definir y organizar sus labores formativas,
académicas, docentes, científicas, culturales y de
extensión”. Articulo 69: que plantea las funciones
de los Consejos Académicos, reza: literal a. “Decidir
sobre el desarrollo académico de la institución en
lo relativo a docencia, especialmente en cuanto se
refiere a programas académicos, a investigación, ex-
tensión y bienestar universitario”. En el Título sex-
to en las Disposiciones Generales se lee: “Artículo
120: “La extensión comprende los programas de
educación permanente, cursos, seminarios y demás
programas destinados a la difusión de los conoci-
mientos, al intercambio de experiencias, así como
las actividades de servicio tendientes a procurar el
bienestar general de la comunidad y la satisfacción
de las necesidades de la sociedad.”
Cabe señalar que este reconocimiento explícito
a la extensión es reducido en verdad en lo cuantita-
tivo, pero ampliado en el plano cualitativo a la exi-
gencia para las instituciones de educación superior
de articularse a la realidad del país. Veamos:
La Ley 30 hace 15 menciones indirectas al tema
de la Extensión Universitaria: En el Capítulo II, artí-
culo 6º, sobre los objetivos de la educación superior,
1
Los subrayados en el articulado son del autor.
18 ALBERTO MÚNERA, S.J.
plantea: a) Profundizar en la formación integral de
los colombianos dentro de las modalidades y cali-
dades de la educación superior, capacitándolos para
cumplir las funciones profesionales, investigativas y
de servicio social que requiere el país. b) Trabajar
por la creación, el desarrollo y la transmisión del
conocimiento en todas sus formas y expresiones y,
promover su utilización en todos los campos para
solucionar las necesidades del país. c) Prestar a la
comunidad un servicio con calidad, el cual hace re-
ferencia a los resultados académicos, a los medios y
procesos empleados, a la infraestructura institucio-
nal, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del
mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada
institución. d) Ser factor de desarrollo científico, cul-
tural, económico, político y ético a nivel nacional y
regional. e) Promover la unidad nacional, la descen-
tralización, la integración regional y la cooperación
interinstitucional con miras a que las diversas zonas
del país dispongan de los recursos humanos y de
las tecnologías apropiadas que les permitan aten-
der adecuadamente sus necesidades. f) Promover la
preservación de un medio ambiente sano y fomen-
tar la educación y cultura ecológica. g) Conservar y
fomentar el patrimonio cultural del país. En el Ca-
pítulo IV se señala: Artículo 19. “Son Universidades
las reconocidas actualmente como tales y las insti-
tuciones que acrediten su desempeño con criterio
de universalidad en las siguientes actividades: La
investigación científica o tecnológica; la formación
académica en profesiones o disciplinas y la produc-
ción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de
la cultura universal y nacional. (Gómez, 2010).
En el Capítulo VI, sobre la Autonomía de las
Instituciones de Educación Superior, se señala: Ar-
tículo 28. “La autonomía universitaria consagrada
… reconoce a las Universidades el derecho a darse
y modificar sus estatutos, designar sus autoridades
académicas y administrativas, crear, organizar y de-
sarrollar sus programas académicos, definir y orga-
nizar sus labores formativas, académicas, docentes,
científicas y culturales, otorgar los títulos correspon-
dientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus
alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes
y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el
cumplimiento de su misión social y de su función
institucional.” El literal g) del artículo 29, dentro
del mismo capítulo sobre autonomía universitaria,
plantea: Arbitrar y aplicar sus recursos para el cum-
plimiento de su misión social y de su función ins-
titucional. En el Capítulo VII sobre el Fomento, de
la inspección y vigilancia, leemos en el artículo 32,
literal f): Que en las instituciones oficiales de edu-
cación superior se atienda a la naturaleza de servi-
cio público cultural y a la función social que les es
inherente, se cumplan las disposiciones legales y
estatutarias que las rigen y que sus rentas se con-
serven y se apliquen debidamente. El ejercicio de la
suprema inspección y vigilancia implica la verifica-
ción de que en la actividad de las instituciones de
educación superior se cumplan los objetivos previs-
tos en la presente ley y en sus propios estatutos, así
como los pertinentes al servicio público cultural y
a la función social que tiene la educación. Con una
mirada de desarrollo de las regiones, en el Capítulo
II del título II se plantea sobre el Instituto de Fo-
mento de la Educación Superior: literal h.- “Estimu-
lar el desarrollo de las instituciones de educación
superior en las regiones, así como su integración y
cooperación.” (Gómez, 2010).
Los dos textos directos sobre Extensión
Analicemos ahora los textos de la Ley 30 de 1992
directamente relacionados con la extensión:
La extensión comprende los programas de edu-
cación permanente, cursos, seminarios y demás
programas destinados a la difusión de los conoci-
mientos, al intercambio de experiencias, así como
las actividades de servicio tendientes a procurar
bienestar general de la comunidad y la satisfacción
de las necesidades de la sociedad” (Art. 120).
De este párrafo podemos concluir que la exten-
sión universitaria se entiende principalmente como
el conjunto de algunas acciones docentes no in-
trauniversitarias, el intercambio de experiencias con
agentes externos a la Universidad, y determinadas
actividades de servicio referidas al bienestar de la
comunidad y a la satisfacción de necesidades de la
sociedad. Esto sitúa en una perspectiva que parecie-
ra llevar a entender la relación Universidad-socie-
dad en términos de acciones concretas de servicio
que puede prestar la institución de educación su-
perior, y que buscan atender necesidades precisas.
“Profundizar en la formación integral de los colom-
bianos, dentro de las modalidades y calidades de la
educación superior, capacitándolos para cumplir las
funciones profesionales, investigativas y de servicio
social que requiere el país” (Art. 6).
Nótese que se mira la Universidad como un ám-
bito de formación integral en términos de educa-
 ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
ción superior, para capacitar en la profesionaliza-
ción, la investigación y el servicio social que requie-
re el país. Lo cual quiere decir que la Ley centra la
atención en dos aspectos esenciales de la esencia
universitaria: la formación profesional y la investi-
gación. Además habla de “servicio social”, que en
el lenguaje común se entiende como lo indican las
palabras: el ofrecimiento de actividades que bene-
ficien a una sociedad dada en determinadas áreas
necesitadas a las cuales IES puede atender, prestán-
dole un conveniente servicio.
Los textos presentados en documentos de ASCUN
A partir del análisis del texto Documentos de tra-
bajo para la Red Nacional de Extensión: políticas de
extensión (ASCUN, 2008), se tiene la sensación de
que esta función se refiere a una serie de activida-
des específicas y puntuales de la Universidad en la
sociedad con la intención de hacer presencia allí e
interactuar, de manera que se preste una especie de
“servicio social” orientado a resolver algunos pro-
blemas concretos de las comunidades, con lo cual
se garantizaría su sentido social y su indispensable
aporte al desarrollo del país. Inicialmente se fija el
texto en los párrafos de la Ley 30 que ya se anali-
zaron.
El documento examina los lineamientos del Con-
sejo Nacional de Acreditación referidos a procesos
de autoevaluación para la acreditación institucional
y ve que enfatizan en esta manera de interpretar lo
que generalmente llamamos extensión universitaria.
Si se mira detenidamente se refiere a la “existencia
en el proyecto institucional de orientaciones para la
toma de decisiones en los campos de la docencia,
la investigación, la proyección social y el bienestar
institucional” (ASCUN, 2008).
El texto menciona, por supuesto, lógicamente la
investigación y la docencia, añade el tema de la
“proyección social”, que normalmente se entiende
como una manera de la Universidad ofrecer accio-
nes concretas para solucionar problemas de carác-
ter social en sectores especialmente necesitados.
Esto se repite en otros aspectos necesarios también
para la autoevaluación: “Información verificable en
el proyecto institucional sobre orientaciones en ma-
terias de políticas de docencia, de investigación, de
proyección social de la institución”. “A partir de la
evaluación de la interacción de la institución con
el medio externo”. “Una descripción precisa de las
especificidades que deben tener las funciones sus-
19
tantivas de la institución, docencia, investigación y
proyección social” (ASCUN, 2008).
El CNA explicita esta referencia a la “proyección
social” mencionando “la interacción de la institu-
ción con el medio externo”, lo que significa que la
Universidad no debe encerrarse en sí, sino interac-
tuar con su medio. Esto supone no solamente ofre-
cer sus aportes, sino también recibir ciertos insumos
que, sin duda, le llegarán inevitablemente por este
contacto con el exterior. Esto es no sólo perfecta-
mente válido, sino indispensable para que pueda
realizar su misión en el campo del conocimiento.
Pero, de todas maneras, el interés parece estar cen-
trado en la “proyección social”, entendida como el
conjunto de acciones benéficas con una sociedad
acuciada por determinados problemas concretos, a
cuya solución puede aportar significativamente.
Las tareas de la Universidad no se reducen úni-
camente a la formación de profesionales. La aca-
demia se orienta también al cumplimiento de otros
fines, tales como el fomento a la cultura, la ciencia
y la investigación; la promoción de valores claros a
una sociedad democrática, pluralista y multicultural;
el análisis de la sociedad en la que se inserta y la
proposición de proyectos tendientes a solucionar
las dificultades que se observan; el fortalecimiento
de la unidad nacional y de la autonomía territorial;
la incorporación del estudiante a la realidad del país
y el impulso de una voluntad de servicio de los jó-
venes. (Corte Constitucional, 1997).
En esta sentencia es necesario destacar que la
Corte reconoce que la Universidad no existe única-
mente para la formación de profesionales. Por eso
sitúa sus tareas primordialmente en el fomento a la
cultura, la ciencia y la investigación; esto es, en lo
estrictamente propio de la academia. Al argumento
anterior añade un elemento tan esencial como es la
promoción de los valores para nutrir a la sociedad,
lo cual requiere un serio conocimiento. No obstan-
te, la Corte piensa que el análisis de fondo que las
IES deben realizar de la sociedad va orientado a la
propuesta de soluciones a problemas específicos.
En esta parte concluye indicando que es propio de
la Universidad el incorporar al estudiante en la reali-
dad del país e impulsarlo a prestarle su servicio.
Estas expresiones traen a colación el aspec-
to fundamental que hay que destacar como es la
centralidad de la función académica de la ciencia,
la investigación y la cultura. Pero sigue presente
la sensación de que lo “social” de la Universidad
20 ALBERTO MÚNERA, S.J.
se configura más en la atención de problemas del
entorno y en el espíritu de servicio de los profesio-
nales, cuando alude a “la proposición de proyectos
tendientes a solucionar las dificultades que se ob-
servan”.
Para delinear lo que se entiende como “proyec-
ción social o de servicio”, propio de la Universidad
este sería un argumento: Preservar y crear capital
social a partir del saber y del pensamiento, por me-
dio de la reflexión y la investigación interdisciplina-
ria, difundiendo esto por todos los medios posibles
con el fin de cumplir sus objetivos de contribuir al
desarrollo y mejorar a la sociedad en su conjunto.
Constituirse en sociedad de aprendizaje y creación
del conocimiento, con la permanente innovación
en los métodos de enseñanza-aprendizaje. Formar
hombres y mujeres altamente competentes y res-
ponsables, capaces de dimensionar el servicio que
como ciudadanos pueden dar a la sociedad. Contar
con esquemas lo suficientemente abiertos y flexi-
bles que permitan integrar y poner en diálogo los
diferentes tipos de saberes de la sociedad, en igual-
dad de valoración. (UNESCO, 1998).
La creación de capital social a partir del saber y
del pensamiento en términos de investigación inter-
disciplinaria es lo esencial, constitutivo y nuclear en
el ser y quehacer de la Universidad. A lo que añade
la Declaración, como algo también fundamental, la
función de constituirse en sociedad de aprendizaje
y creación de conocimiento. Aquí la UNESCO no
centra su comprensión de servicio a la sociedad
por parte de la Universidad en aspectos concretos o
particulares referidos a solución directa de algunos
problemas de la comunidad. Sino que reconoce que
lo fundamental de la relación Universidad-sociedad
se ubica en la generación y transferencia del cono-
cimiento. Y pareciera que endereza su comprensión
del compromiso social de la institución universitaria
en la difusión de lo obtenido en el plano de crea-
ción e innovación del conocimiento, para poder así
cumplir con el objetivo propio de la educación su-
perior, de contribuir al desarrollo y mejoramiento
de la Sociedad.
La Conferencia regional de Educación Superior
de América Latina y el Caribe CRES aporta el si-
guiente insumo a esta temática: Las instituciones de
educación superior deben avanzar en la configu-
ración de una relación más activa con sus contex-
tos. La calidad está vinculada a la pertinencia y la
responsabilidad con el desarrollo sostenible de la
sociedad. Ello exige impulsar un modelo académico
caracterizado por la indagación de los problemas
en sus contextos; la producción y transferencia del
valor social de los conocimientos; el trabajo con-
junto con las comunidades; una investigación cien-
tífica, tecnológica, humanística y artística fundada
en la definición explícita de problemas a atender,
de solución fundamental para el desarrollo del país
o la región, y el bienestar de la población; una ac-
tiva labor de divulgación, vinculada a la creación
de conciencia ciudadana sustentada en el respeto a
los derechos humanos y la diversidad cultural; un
trabajo de extensión que enriquezca la formación,
colabore en detectar problemas para la agenda de
la investigación y cree espacios de acción conjun-
ta con distintos actores sociales, especialmente los
más postergados. (CRES 2008, p. 5).
En este texto se encuentra un conjunto mayor de
elementos, aunque bastante dispersos y sin diluci-
dación alguna, sobre lo esencial y lo marginal. Apa-
rece la necesidad de una relación más interactiva
con el contexto en que se inserta la institución uni-
versitaria. Este aspecto es absolutamente fundamen-
tal para establecer precisamente la pertinencia de la
relación Universidad-sociedad en el marco de una
realidad determinada propia de cada país. Y con-
diciona la verdadera calidad - se supone que en el
ámbito estrictamente académico - a dicha pertinen-
cia, lo que determina el grado de responsabilidad
con el desarrollo sostenible de la sociedad. En este
punto el texto avanza en el sentido que se habría
que enfatizar: lo académico, que es lo propio de la
Universidad, por su calidad, ya aporta pertinente y
responsablemente a la sociedad.
No quiere decir que la calidad deba vincularse
a la pertinencia y a la responsabilidad con el desa-
rrollo de la sociedad como dos asuntos distintos:
la calidad académica por una parte y la pertinen-
cia y compromiso con el desarrollo social por otra;
la pertinencia y compromiso con el desarrollo son
inherentes a la calidad académica. Dicho de otra
manera, si lo académico de una Universidad no es
pertinente y comprometido con el desarrollo de la
sociedad, se considera carente de calidad. Así se
debe entender este aspecto de la propuesta de la
CRES.
Por otra parte, supone el texto que el modelo
académico se debe caracterizar por la indagación
de los problemas del contexto. Esta sería una con-
dición previa indispensable para poder garantizar la
 ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
calidad académica antes mencionada, pues de allí
se derivaría la pertinencia y el compromiso con el
desarrollo de la sociedad. Ahora bien la producción
y transferencia del valor social de los conocimientos
debe estar en conformidad con la centralidad de lo
académico en la Universidad; es decir, el valor so-
cial pareciera que sucede a partir de la producción
y transferencia del conocimiento. Lo cual se vincula
con las afirmaciones subsiguientes de: trabajo con-
junto con las comunidades, una investigación cien-
tífica, tecnológica, humanística y artística fundada
en la definición explícita de problemas a atender,
de solución fundamental para el desarrollo del país
o la región, y el bienestar de la población.
Da la impresión de que el documento supone
un modelo académico más o menos delineado de
esta manera: la Universidad se inserta en su con-
texto, interactúa con el mismo, allí detecta sus pro-
blemas específicos en lo referente a su desarrollo y
bienestar y, segura ya de lo que sería pertinente y
comprometido con este previsto desarrollo, entra-
ría en a crear conocimiento de calidad por seguir
esta ruta. Concluiría el ciclo con lo que propone a
continuación: divulgación, vinculada a la creación
de conciencia ciudadana sustentada en el respeto
a los derechos humanos y la diversidad cultural.
Pero una vez más, según la percepción que se va
estableciendo, anexa a este ciclo estaría la exten-
sión universitaria entendida como enriquecimiento
de formación, colaboración en detectar problemas
para nutrir la investigación y creación de espacios
de acción conjunta con distintos actores sociales,
especialmente los más postergados.
Aquí es donde se percibe una tendencia a con-
siderar la extensión universitaria como un anexo,
como un apéndice al ciclo mismo de lo académico,
adecuadamente descrito en el documento. Esto in-
cluye el doble peligro que se ha mencionado: mi-
nusvalorar la extensión por mirarla como adjetiva
y tender a situar en ella, así entendida, la relación
Universidad-sociedad. Sería un deber situar esta re-
lación en lo que el texto ya ha mencionado: en
el ciclo académico que parte del contexto genera
conocimiento y lo revierte a la sociedad, pertinen-
te y responsablemente divulgándolo y haciéndolo
eficaz.
La extensión universitaria, comprendida como el
impacto social de la Universidad en la sociedad y
parte esencial de la relación entre las dos, sucede
entonces en lo que es propio de la primera: su pro-
21
ceso académico intrínseco. La extensión entendida
ya como “un trabajo de extensión que enriquezca
la formación, colabore en detectar problemas para
la agenda de la investigación y cree espacios de
acción conjunta con distintos actores sociales, es-
pecialmente los más postergados”, es conveniente
e importante pero adjetiva, adjunta y no esencial
a la Universidad como academia. Es una actividad
benéfica y sin duda necesaria para fomentar sentido
social y acrecentar el aporte de la IES a la sociedad;
pero puede llevar a dar por cumplido el compro-
miso de la relación cuando se enfatiza este aspecto
y no el fundamental: la producción y transferencia
del conocimiento. Por eso hay que considerar que
la verdadera extensión es una dimensión inherente
a la investigación y la docencia en cuanto inevita-
blemente estas causan impacto en la sociedad, por
la creatividad en los saberes y su traslado al bien-
estar de la sociedad a través de la formación de
profesionales y de la divulgación de lo obtenido a
la comunidad humana. Lo que se tiende a llamar
extensión más bien es una especie de servicio social
comunitario, afín al que suelen prestar instancias
como instituciones filantrópicas y ONG de estilo
asistencial.
Finalmente, el Consejo Nacional de Rectores de
ASCUN en “Agenda de políticas y estrategias para la
educación superior colombiana 2002-2006 afirmaba
lo siguiente: “Se plantea la necesidad de generar en
las instituciones de educación superior suficiente y
permanente interacción e integración con las comu-
nidades de todo orden, en pro de garantizar pre-
sencia en la vida social y cultural de nuestro país.”
(ASCUN, 2006).
Muy explícito es el Consejo en el interés de in-
sertar la Universidad en la vida social y cultural,
pero parece ser que mirando la relación con la So-
ciedad en el sentido que se ha pretendido enfatizar
como inadecuado. Esto se hace más evidente con
la descripción de las estrategias propuestas y que
se enmarcan en términos de responsabilidad social
universitaria. Esto añade un ingrediente: se relacio-
na esta responsabilidad social con las acciones que
propone el Consejo:
Para lograrlo se plantearon las siguientes es-
trategias enmarcadas en términos de la responsa-
bilidad social universitaria: b) Enmarcar el proyec-
to de prácticas sociales como un componente del
programa de servicio social de las instituciones de
educación superior en el marco de los nuevos con-
22 ALBERTO MÚNERA, S.J.
ceptos de responsabilidad social universitaria que
se impulsan en AL. Esta estrategia claramente ha-
bla de “prácticas sociales” como componente del
“servicio social” de las IES, como parte de la res-
ponsabilidad social universitaria. Como se ha dicho,
es evidente la importancia de prácticas sociales y
del servicio social. Pero desafortunadamente esto
tiende a situar la relación Universidad-sociedad en
actividades propias de instancias asistenciales y no
del quehacer propio de la academia. d) Favorecer
con acciones académicas y operativas, el análisis y
el abordaje de las temáticas propias de los aspectos
éticos y de la responsabilidad social universitaria.
(ASCUN, 2006).
Sin duda las acciones académicas resultan perti-
nentes como estrategia, pero si las operativas se re-
fieren a servicios asistenciales, hay que reiterar que
desvían la extensión a dimensiones no estrictamente
vinculadas con lo académico, propio de la entidad
universitaria. En el literal e) propone fortalecer las
redes de voluntariado universitario, con el apoyo de
las unidades de bienestar universitario.
Esta estrategia claramente se refiere al volun-
tariado, propio de instancias asistenciales. Esto es
conveniente, útil, benéfico y propicio para la for-
mación del espíritu social de los estamentos uni-
versitarios. Pero tienen el peligro de situar allí el
verdadero sentido de la extensión que se supone
extiende lo esencial y nuclear del quehacer univer-
sitario, ubicado en la producción y transferencia del
conocimiento.
En el literal f) se ve la necesidad de estimular el
desarrollo de investigaciones referidas a la temática
Universidad-sociedad como fuente de referencia en
la implementación de la acción social universitaria.
Esta estrategia favorece lo que se pretende enfati-
zar en este artículo como altamente conveniente: la
verdadera “acción social” de la Universidad debe
acontecer en la investigación como aquí se sugiere,
de manera que de allí resulte la más propia relación
con la sociedad.
En el g) se refiere a la definición de las áreas es-
tratégicas para el desarrollo del país con las cuales
deba comprometerse el quehacer de la educación
superior en el marco de una visión de largo plazo
y de propósitos nacionales para dar solución a los
problemas de la sociedad colombiana, en cumpli-
miento de su responsabilidad social. También en
esta estrategia se percibe la dimensión en que la
relación Universidad-sociedad se debe situar: en los
grandes problemas del desarrollo para lo cual la pri-
mera cuenta con la capacidad de creación, transfe-
rencia y aplicabilidad del conocimiento por las vías
que le son propias. Y en ello ejerce primordialmen-
te su responsabilidad social.
Finalmente, el literal h) habla de la interacción
e integración con la sociedad como estrategia de
transformación y legitimación institucional. Como
se ha señalado, algunas estrategias muestran la ten-
dencia a situar la acción social y la responsabilidad
social universitaria en asuntos básicamente adjun-
tos y adjetivos e incluso de carácter simplemente
voluntario, no referidos estrictamente a la esencia
académica de la Universidad. Otras, en cambio,
como esta, dejan vislumbrar la posibilidad de situar
la extensión en lo substantivo de la misión univer-
sitaria.
En la Declaración del Segundo Encuentro sobre
Extensión Universitaria está el siguiente aporte: La
extensión es parte de la estructura académica de la
Universidad y tiene por objeto establecer procesos
de interacción e integración con las comunidades
nacionales, en orden a aportar en la solución de
sus principales problemas, a participar en la formu-
lación y construcción de políticas públicas y a con-
tribuir en la transformación de la sociedad en una
perspectiva de democratización y equidad social,
regional, política y cultural. (ASCUN, 2008).
La Extensión universitaria, cuya orientación tras-
ciende cualquier finalidad rentística o asistencialista,
se compromete en la conformación de redes aca-
démicas y sociales que permitan estrechar los vín-
culos entre la Universidad colombiana y el sector
estatal, los sectores populares, las organizaciones
sociales, los gremios y el sector productivo, entre
otros. Por eso propende por el fortalecimiento de
la comunicación universitaria con el medio social,
por la formación y capacitación de la comunidad,
por el intercambio de experiencias y saberes, por la
construcción de conocimientos específicos y perti-
nentes en los procesos sociales, por la asesoría y la
transferencia de conocimientos y por la promoción,
la divulgación, la circulación y comunicación del
conocimiento científico, tecnológico, artístico y hu-
manístico de la sociedad (Art 2 y 3).
Estos párrafos permiten de nuevo captar el pen-
samiento común que se tiene del aporte social de
la Universidad: aunque se previene del peligro de
buscar en dicho aporte el mercantilismo o el asis-
tencialismo (lo cual ya hace ver en qué sector se
 ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
ubica esta referencia social), se busca la interacción
e intercomunicación con determinados sectores de
especial interés como el estatal, el gremial y el pro-
ductivo, a la par con los ámbitos populares y or-
ganizaciones sociales. Se insiste en la capacitación
de las comunidades y en la construcción de cono-
cimientos para transferirlos luego a la sociedad. Da
la impresión de que se toma conciencia del pro-
blema ya mencionado de situar la extensión en lo
que no es, pero que puede generar recursos para
el sostenimiento de la Universidad por medio de la
educación continua y de la asesoría; o acrecentar
el sentido social por la interacción concreta con la
comunidad en la que se inscribe.
Es bastante válido, sin embargo, lo que aparece
en esta propuesta: se explicita la extensión con la
interacción e integración con las comunidades, ten-
dientes a la solución de sus problemas por medio
de políticas públicas en búsqueda de la equidad.
De allí la necesidad de establecer redes con diver-
sos sectores lo que fortalecerá la comunicación de
la Universidad con el medio social y favorecerá la
formación de los grupos sociales. A la vez estas re-
des permitirán construir conocimientos específicos
y pertinentes en los procesos sociales y de retorno,
además transferir y comunicar esos conocimientos
a la sociedad. De nuevo aparecen aquí el ciclo ya
mencionado de una interacción con comunidades
concretas para detectar problemas, el paso de la
Universidad hacia sí misma para construir conoci-
miento, y el retorno a las comunidades con el co-
nocimiento producido para aportar a su desarrollo.
Esto evidentemente es parte constitutiva de su que-
hacer, si se refiere, en grandes términos, a la nece-
sidad que tiene de conocer a fondo la problemática
de su entorno para que su actividad académica sea
pertinente y responsable del desarrollo sostenido
del país. Pero aquí hay el peligro de que se trate
de mirar en pequeño algunos problemas concretos
de algunas comunidades, casi siempre marginadas,
que requieren ayuda y apoyo benéfico de parte de
la Universidad. Esta ayuda es importante y benéfica;
debe hacerla, pero sin pretender situar en ello la
relación Universidad-sociedad en los términos antes
mencionados.
Al hablar de modalidades de la extensión, se es-
tablecen las siguientes: educación no formal, ser-
vicios académicos de extensión, servicios docente-
asistenciales, prácticas y pasantías universitarias,
programas comunicativos y de difusión, eventos de
23
divulgación académica y cultural, gestión tecnológi-
ca y gestión social. (ASCUN, p. 27). En este aparte
sí se confirma nuevamente el sentido de una inter-
vención social de la Universidad, orientada básica-
mente a servicios de que favorecen el desarrollo de
las comunidades como fundamental para fortalecer
la responsabilidad social universitaria y darle senti-
do social a las instituciones de educación superior.
Esta perspectiva, infravalora el sentido propio de
extensión, si esta se refiere al impacto social para
el desarrollo, que debe producir en la sociedad la
generación, transferencia y aplicabilidad del conoci-
miento, objeto primario de la academia.
El documento síntesis de los Talleres de Extensión
propiciados por ASCUN y la Red Nacional de Exten-
sión Universitaria
En el anexo 1 del texto se afirma: En la legis-
lación y en la dinámica universitaria en Colombia
y también en América Latina, se viene utilizando
indistintamente los términos “Proyección Social”,
“Extensión Universitaria”, “Extensión Interactiva”,
“Labor de Extensión”, “Relación Universidad So-
ciedad”, para referirse a esa misión que tienen las
Instituciones de educación superior de impactar la
sociedad y de contribuir a la solución de problemas
sociales. (ASCUN, 2008).
En América Latina, este concepto nace en el año
1918 con la Reforma de Córdoba en Argentina, a
raíz del debate sobre el sentido social de la Uni-
versidad, despreocupada hasta entonces de la rea-
lidad y sus problemas. Se concibe entonces como
una función igualmente importante a la docencia e
investigación. En Colombia la Universidad de An-
tioquia y la Universidad Nacional inician con esta
reflexión y su incorporación a la gestión institucio-
nal. La responsabilidad Social Universitaria –RSU- es
concebida como ‘saber gobernarse por sí misma,
formar ciudadanos competentes, idóneos, cultos,
con una sólida ética en el desempeño de sus que-
haceres y capaces de hacer valer el derecho de una
sociedad a ser libre, democrática, igualitaria y con
capacidad de dialogar con la diversidad de culturas
y naciones. (ASCUN, 2008).
La Red Universitaria de Ética y Desarrollo Social,
promovida por el Banco Interamericano de Desa-
rrollo-BID concibe la RSU como una exigencia ética
y una estrategia racional de desarrollo para la inte-
ligencia organizacional y la define como ‘gestión
ética e inteligente de los impactos que genera la
24 ALBERTO MÚNERA, S.J.
Universidad en su entorno humano, social y natu-
ral’ (Vallaeys, 2006). Es entonces un modo de hacer
gestión: de gestionar la institución y sus tres fun-
ciones sustantivas. Por lo tanto no es del ámbito de
esta propuesta. Después de revisar diversa literatura
y analizar la más relevante sobre los conceptos y
características que definen la extensión, proyección
y responsabilidad social universitaria, se elaboró el
siguiente cuadro comparativo”. (ASCUN, 2008).
Propuesta de indicadores de evaluación de la fun-
ción de proyección social/extensión universitaria/
interacción en la educación superior
En principio, el documento establece lo siguien-
te: Con relación a lo que esta función debe aportar
(…), el conocimiento teórico, práctico y técnico se
refiere a la sociedad para contribuir a la construc-
ción del país, al Sistema “En el ámbito de las Uni-
versidades en Colombia y América Latina y de ins-
tituciones como ASCUN y el CNA, los términos de
Extensión Universitaria y proyección Social se usan
indistintamente, siendo el de Extensión Universita-
ria el más utilizado en documentos conceptuales,
eventos, debates académicos. El consenso es que
definitivamente sí es una función sustantiva y tiene
que ver con la interacción de la institución con el
entorno y su misión de contribuir al progreso de la
sociedad. Se define, se expresa, pero pocas veces
se gestiona esta función en términos de interacción
de doble vía, de forma recíproca, hacia adentro y
hacia afuera.
A veces es concebida, como efecto de la articu-
lación de la docencia y la investigación, a veces se
gestiona como un proceso, y también como aquella
función que le da la identidad a la institución de
educación superior en cuanto a su finalidad última.
Y en el camino encuentran preguntas sobre qué tie-
ne que ver esta función con la responsabilidad so-
cial universitaria. Esto es lo que hemos encontrado
en los diferentes talleres que hemos realizado en el
país, en el marco de la Red de Extensión Universi-
taria de ASCUN, cuando nos propusimos hacer de
este trabajo, un ejercicio que recogiera esas cons-
trucciones mentales que tenían los directivos encar-
gados de esta función sustantiva. (Aponte, 2007).
En las subsiguientes reflexiones conceptuales
que presenta el documento encontramos que apa-
rece el concepto de “interacción”, que considero
fundamental: Inter, es la forma prefija de la prepo-
sición latina inter, que significa entre. Acción, signi-
fica acto, hecho, efecto producido por la actividad
de una cosa en otra. Pareciera que la interacción
es el término más adecuado para esta función sus-
tantiva, si nos acogemos a lo que dice la Ley 30 de
educación superior, ya que es una función activa
de doble vía…Mientras nacionalmente no se llegue
a un consenso sobre estos términos, seguiremos el
consejo del Comité Nacional de ASCUN, y continua-
remos refiriéndonos a esta función como proyec-
ción/extensión/interacción. (Aponte, 2007).
Con relación a esta función, se encuentra que:
Medio: función que integra la Institución con el en-
torno que retroalimenta (se planea); fin: razón de
ser de la Institución (ya no es función, es el centro);
Efecto: resultado de la articulación de las otras Fun-
ciones (se controla)” (P. 6). Educativo, para aportar
a la calidad del sistema, a la Institución para mejorar
el quehacer académico y dar sentido a las otras fun-
ciones, a las Personas, para formarlas mejor. (Apon-
te, 2007).
En estas apreciaciones del documento, aparece
uno de los aspectos más significativos que se han
ido esclareciendo en los diversos foros en los que
se ha tratado el tema de la extensión universitaria:
el hecho de que esta debe ser entendida como una
interacción mutua entre Universidad y sociedad, de
manera que los aportes sucedan en doble vía, Por
eso se describe con sus dos otros términos afines:
proyección e interacción. Importante también ha-
cer notar que puede ser entendida como medio,
como fin y como efecto. Estos tres aspectos ten-
drán que ser tenidos en cuenta en la proposición
de cualquier enfoque referido al nexo Universidad-
sociedad.
Sobre el documento El nuevo concepto de la exten-
sión universitaria
Este documento aporta la siguiente idea: Preva-
lece, desde entonces, el criterio de la extensión o
difusión como el canal de comunicación entre la
Universidad y la colectividad. Un canal de doble
vía, a través del cual la Universidad lleva a la so-
ciedad su mensaje liberador y concientizador y, a
la vez, recoge las inquietudes y expresiones cultu-
rales de la comunidad, para regresárselas luego ra-
cionalizadas, en un constante diálogo que requiere
necesariamente dos interlocutores, ambos de igual
importancia e interactuantes. Su esencia, pues, ra-
dica en ‘el proceso e interacción dialéctica Univer-
sidad-cuerpo social’. Este es también el sentido de
 ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
los programas de acción social, que no pueden ser
unidireccionales sino entenderse como un servicio
que se prestan recíprocamente la comunidad y la
Universidad. Esta acción social debe ser parte de la
gran tarea educativa confiada a las Universidades,
vinculadas al proceso formativo integral del estu-
diante, que le permita el contacto inmediato con
la problemática de su colectividad. (Tünnermann,
2000).
Esta proposición refuerza el concepto de los dos
documentos anteriores sobre el sentido de interac-
ción. El autor entiende la extensión como progra-
mas de acción social y como elemento de formación
del estudiante a partir del contacto con su entorno
social.
El documento de la Dra. Luz Teresa Gómez de
Mantilla
Este estudio se refiere a la función en los si-
guientes términos: ¿Qué es entonces la Extensión
Universitaria? … Refiero… las formulaciones que un
equipo de profesores señalábamos desde el PRIAC
en la Universidad Nacional de Colombia en 1993…
La reflexión sobre el sentido ontológico de una Uni-
versidad Nacional, reivindicó para la Extensión el
papel de función creadora de logos, pues en la rela-
ción con el país, la Universidad no puede renunciar
a su carácter de Universitas. Por lo mismo, una Ex-
tensión que no genere conocimiento, que no garan-
tice la apropiación de la problemática nacional para
el concepto, no podría ser entendida como función
universitaria. En este contexto se hace necesario
superar la secuencialidad entre lo gnoseológico, lo
metodológico y lo epistemológico, entre el qué, el
cómo y el para qué del quehacer universitario. (Gó-
mez, 2010).
Por otro lado es preciso recontextualizar el
concepto de extensión en su vínculo con las otras
funciones universitarias, es decir que debe revertir
directamente sobre la docencia universitaria de pre-
grado y postgrado y estar vinculada necesariamen-
te con proyectos de investigación. Esta acción, que
implica seleccionar, jerarquizar y traducir, supone
también un reconceptualizar. El concepto de Exten-
sión denota en sí mismo separación y secuenciali-
dad, “algo” se proyecta, se extiende, se prolonga.
Las reflexiones sugirieron cambiar el concepto de
extensión por el de Integración-interactiva que su-
pone que la Universidad recibe saber de la nación,
de la sociedad civil, de los contextos en los que in-
25
teractúa y recrea sus conocimientos con “el mundo
de la vida”, como podría expresarlo Jürgen Haber-
mas. La interacción es en su más profundo sentido
praxis, pues supone teoría y acción comunicativa y
no esta exenta de tensiones y conflictos. (Gómez,
2010).
Es de especial importancia el concepto de in-
tegración interactiva, como lo propone la Dra. Luz
Teresa Gómez, para interpretar más globalmente el
sentido de la extensión/proyección universitaria.
Según la autora las discusiones de entonces mos-
traban cómo en la Universidad Nacional de Colom-
bia, la extensión se había caracterizado siguiendo
las leyes del mercado, según el tipo de recursos
económicos que generaran: en extensión solidaria y
extensión remunerada. Esta clasificación supone ra-
cionalidades diferentes, que se mueven en tiempos
y espacios también distintos.
La extensión solidaria obedece a lo que podría
considerarse una negación de lo económico, en
tanto el intercambio con los sectores sociales sería
fundamentalmente de bienes simbólicos y de capital
económico negado; mientras que la extensión re-
munerada aparece como expresión de la oferta y la
demanda de servicios que la Universidad contrata,
haciéndose vendedora de los bienes culturales según
una racionalidad de mercado que exigiría un “ciclo
de producción a corto plazo”, con resultados inme-
diatos y en muchos casos puntuales, pero que la Uni-
versidad no puede desechar en tanto aporta recursos
significativos y rentabilidad inmediata. Se señalaba
entonces cómo esta separación es a todas luces, in-
conveniente y ha determinado desequilibrios al in-
terior de la Universidad. Ambas lógicas deberán ser
entendidas en el marco de una política general, que
se rija por los principios de planeación prospectiva y
estratégica y que articule las diferentes modalidades
de la interacción universitaria. (Gómez, 2010).
Esta apreciación de la Dra. Luz Teresa Gómez
ratifica la oposición a tratar de convertir la exten-
sión universitaria en un mecanismo mercantilista
que lleva a la Universidad a vender el conocimiento
producido como forma de subsistencia, con detri-
mento del verdadero sentido de servicio a la socie-
dad. Al respecto anota: Igualmente, la reflexión en
la Universidad Nacional insistió en que la extensión
llamada solidaria debía despojarse del carácter asis-
tencialista para ser integración universitaria, como
proceso de construcción de conocimiento vinculada
indefectiblemente a la investigación y a la docencia,
26 ALBERTO MÚNERA, S.J.
y con la connotación de respeto hacia las comuni-
dades como autogestoras de su propio desarrollo y
con la postura de respeto por los saberes y conoci-
mientos que desde otras esferas de la sociedad civil
se generan. El papel de ilustración e inteligencia de
las Universidades están entonces también articula-
das a otras formas de saber.
Esta consideración sobre el sentido asistencialis-
ta ratifica la tendencia de pensarla como un servi-
cio de beneficencia, asunto que, evidentemente, no
es propio del objeto del quehacer universitario. El
papel de la Universidad es crear conceptos, produ-
cir conocimiento y, por lo mismo, trae aparejados
procesos de diferencia y de reconocimiento de las
exclusividades de sus lógicas y sus tareas. Cabe se-
ñalar además que el problema no es sólo nominal.
Podríamos incluso hablar de integración univer-
sitaria y en la práctica seguir colocándonos en la
condición de privilegio y de elite, o desconocer la
riqueza que la “doble vía” aporta a la Universidad,
pero mostraría un reconocimiento de con quienes
se relaciona la Universidad, en su quehacer. Las
Universidades están integradas, no meramente ex-
tendidas, en la sociedad que las posibilitan, por lo
mismo son expresiones de los procesos espaciales
e históricos en los que esas sociedades se afincan y
son Cultura. (Gómez, 2010).
De acuerdo con el texto, pareciera muy conve-
niente incorporar a la descripción de la extensión el
de integracióninteractiva que resulta más engloban-
te que el de simple interacción. Se podría así hablar
de extensión/proyección/integración interactiva
para describir lo que actualmente se expresa con el
término extensión universitaria.
El texto más reciente de la Universidad Nacional de
Colombia sobre el tema
El Consejo Superior Universitario de la Univer-
sidad Nacional (2009) define así la extensión: La
extensión es una función misional y sustantiva de
la Universidad, a través de la cual se establece una
interacción privilegiada y recíproca entre el conoci-
miento sistemático de la academia y los saberes y
necesidades de la sociedad, y de las organizaciones
e instituciones que hacen parte de ella. Esta relación
entre la Universidad y su entorno se debe reflejar en
la ampliación del espacio de deliberación democrá-
tica y en el bien-estar de las comunidades. Con la
extensión se cualifican la ciencia, la tecnología, el
arte y la cultura”. (Artículo 1).
La extensión tiene como fin el intercambio, la
aplicación y la integración, en forma dinámica y co-
ordinada, del conocimiento científico, tecnológico,
artístico y cultural que se produce en la Universidad
Nacional de Colombia, en interacción con el entor-
no económico, político, cultural y social del país.
Busca mejorar el bienestar de las comunidades y
aumentar la productividad y la competitividad del
aparato productivo. Para lograr ese fin es necesario
articular la docencia, la investigación y la extensión.
(Artículo 2).
Las actividades, proyectos, programas y planes de
extensión se realizan en el marco del Decreto 1210
de 1993 y de las políticas consagradas en el Estatuto
General de la Universidad Nacional de Colombia y
en el Plan Global del Desarrollo, en concordancia
con las políticas académicas y de investigación. Así,
en las actividades de extensión se observarán plena-
mente los siguientes principios básicos: a) Excelen-
cia académica. La extensión fomentará de manera
permanente la excelencia académica. Las instancias
y dependencias comprometidas en su gestión de-
ben garantizar el desarrollo de las actividades con-
forme a los estándares de calidad más estrictos. b)
Pertinencia. La extensión debe corresponder a la
visión de la Universidad como agente público fun-
damental en la construcción de sociedad, y a las
expectativas y necesidades de la comunidad local,
regional y nacional. c) Integralidad-articulación. La
extensión debe promover la integración de las dis-
tintas áreas del conocimiento. La articulación de la
docencia, la investigación, la extensión; las activi-
dades de difusión y divulgación; y la comunicación
permanente entre los distintos niveles e instancias
de la Universidad son imperativos para abordar la
complejidad de las problemáticas sociales y propo-
ner transformaciones positivas. Por ello, se promo-
verá el uso de canales y mecanismos eficientes de
comunicación. d) Cooperación. El desarrollo de la
extensión hace necesario crear, mantener y consoli-
dar vínculos dentro de la Universidad, y con institu-
ciones y organizaciones sociales, económicas y po-
líticas de nivel local, nacional e internacional con el
fin de unir esfuerzos, promover el intercambio y la
integración del conocimiento, construir y defender
lo público, desarrollar capacidades institucionales y
resolver de manera efectiva los problemas sociales.
e) Reciprocidad. La extensión comprende el inter-
cambio permanente de saberes entre los miembros
de la comunidad académica y los agentes sociales,
 ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
mediante procesos interactivos que hagan posible
la generación y la validación de conocimientos, con
un sentido de respeto y reconocimiento mutuos. f)
Responsabilidad Social. La extensión se debe reali-
zar con un sentido de responsabilidad y apoyo mu-
tuos, buscando siempre el bien común de todos los
actores sociales e instancias que participan y contri-
buyen a su cabal realización. g) Ética. La Extensión
estará orientada por valores como la transparencia,
la justicia, la responsabilidad, la rectitud, la equidad
y la inclusión social. h) Desconcentración. La Políti-
ca de Extensión reconoce la diversidad y las carac-
terísticas particulares, técnicas y de entorno, de cada
una de las Sedes y Facultades. El nivel nacional y
las sedes centrarán su quehacer en la definición, la
evaluación, el seguimiento y el fortalecimiento de
la extensión. La gestión (técnica, académica y finan-
ciera) de la extensión será responsabilidad de las
Facultades, Centros e Institutos. (Artículo 3).
Al pasar a las modalidades, dice este documen-
to: La extensión se lleva a cabo con ayuda de los
procesos académicos propios de la naturaleza y los
fines de la Universidad, y responde a las necesida-
des y expectativas de la sociedad. Estos procesos se
estructuran con autonomía e independencia acadé-
micas, mediante actividades, proyectos, programas
y planes de extensión, que se articulan con la in-
vestigación y la docencia. La extensión se realiza a
través de las siguientes modalidades: participación
en proyectos de innovación y gestión tecnológica
y servicios académicos, consultorías y asesorías, in-
terventorías, evaluación de programas y políticas,
conceptos, otros servicios de extensión. En cuan-
to a servicios de educación: educación continua y
permanente, servicio docente asistencial, proyectos
de creación artística, extensión solidaria, prácticas y
pasantías universitarias, proyectos de cooperación
internacional. (Artículo 5).
En este excelente documento se conjugan todos
los elementos antes analizados que nos permiten
establecer, ya con bastante precisión, los datos fun-
damentales de lo que entenderíamos por extensión-
proyección-integración interactiva universitaria.
Ahora bien, tanto en el artículo 3 como en el 5 se
encuentra con claridad que se trata de actividades,
proyectos, programas y planes como los que se des-
criben en las modalidades. Suponen por supuesto,
una articulación entre docencia, investigación y ex-
tensión, como se menciona en el artículo 2.
27
UN INTENTO DE SITUAR LA RELACIÓN
UNIVERSIDAD-SOCIEDAD EN LA CULTURA
COMO NÚCLEO DE LA ACTIVIDAD
UNIVERSITARIA
En el interesante artículo Universidad, sociedad
y extensión universitaria: apuntes para un análi-
sis, hay una propuesta que tiende a confirmar la
versión conceptual de la extensión universitaria,
tratando de ubicarla en lo substantivo y no en lo
adjunto o adicional, de manera que la relación se
sitúe en el núcleo constitutivo del quehacer univer-
sitario. (González Fernández-Larrea. M. & González
G., 2003).
Comienzan los autores por situar lo esencial de
la actividad universitaria en la cultura, concepto
supremamente amplio que evidentemente se refie-
re a todo lo que la academia puede aportar en la
creación, producción, desarrollo y transferencia de
saberes y conocimientos que tocan todos los as-
pectos de la realidad social humana. Es interesante
apreciar cómo perciben que la relación Universi-
dad-sociedad se sitúa en una realidad mucho más
amplia, profunda y compleja que la interacción de
servicio social o de incidencia en problemas espe-
cíficos de la comunidad: Colocar a la cultura en el
centro de la actividad universitaria[…] constituye el
primer gran desafío, que implica un cambio esen-
cial y radical… en la concepción de lo que debe
ser la Universidad…en el siglo XXI. Se tiene que
comprender que todas las actividades que realiza
(docencia, investigación y extensión) son parte de
su destino cultural, destino que debe abrir el cau-
ce para una amplia participación democrática y en
el que tiene fundamental importancia la calidad de
las relaciones humanas en la vida individual y co-
munitaria. Es desde esta concepción que se asienta
la más generalizada corriente de pensamiento en
cuanto a la misión social de la Universidad, la cual
define que es esta institución la llamada a preservar,
desarrollar y promover la cultura, como necesidad
intrínseca de la sociedad. (González, M. & Gonzá-
lez, G., 2003).
Los autores puntualizan anotando: Este aspecto
queda resuelto en los trabajos de González Gonzá-
lez (1996) al señalar que “el cumplimiento de este
encargo social no corresponde a una función espe-
cífica de la Universidad, sino a la institución en su
conjunto, ya que su satisfacción se concreta en la
preservación, desarrollo y promoción de la cultu-
28 ALBERTO MÚNERA, S.J.
ra, que en su interrelación dialéctica son expresión
de la integración docencia-investigación-extensión”.
Independientemente de esto, coincidimos con Alar-
cón Ortiz (1994) en que la extensión universitaria
puede considerarse como función rectora en el vín-
culo entre Universidad y sociedad, al ser el elemen-
to integrador y dinamizador que facilita el continuo
flujo cultural entre los dos, que las enriquece mu-
tuamente.
Son explícitos los autores en ubicar la relación
Universidad-sociedad en el conjunto total de la acti-
vidad universitaria como academia, no únicamente
en la extensión como suele ser la tendencia común.
Hay que reconocer que facilita el flujo cultural mu-
tuo con la sociedad por su carácter de inserción en
el ámbito en que actúa la Universidad. Esto se hace
más patente al considerar las perspectivas con las
que se suele orientar.
En efecto, en términos de modelos actuantes en
el ámbito de la extensión universitaria, según los
autores “son tres las concepciones que en mayor
medida se manejan y aplican en las prácticas ex-
tensionistas: Modelo tradicional de extensión. La
extensión desde una Universidad iluminista, que es
fuente de conocimiento y saberes, y desde este lu-
gar se vincula con algunos sectores con un carácter
más bien de dador a receptor y de manera especial-
mente unidireccional. Relación del saber institucio-
nalizado dirigiéndose a quien no lo posee.
Es evidente que en este modelo, la extensión es
considerada como el conducto por el cual la Univer-
sidad se relaciona con la sociedad. Aquí no forma
parte del bloque constitutivo de la IES en términos
de academia, sino que solamente se considera como
instrumento para atender aspectos específicos de la
problemática social de manera “unidireccional.”
En el modelo economicista la extensión se pien-
sa desde una Universidad que interactúa en el mer-
cado como una empresa más en este entorno. La
Universidad adquiere el rol de soporte científico y
técnico del sector productivo, y el saber se orga-
niza en función de la rentabilidad económica y de
la oferta direccionalizada de la Universidad hacia
el mercado, en la que ésta se convierte en una es-
tación de servicio. Se hace otro tipo de extensión
que se orienta a la transferencia tecnológica y a la
actualización y capacitación de los profesionales”.
(González, M. & González, G., 2003).
Igualmente en este modelo la extensión es el
conducto de transferencia de productos del conoci-
miento generados en la Universidad. Tampoco aquí
forma parte de lo que constituye la esencia del que-
hacer universitario. “Modelo de desarrollo integral.
La extensión desde una Universidad democráti-
ca, crítica y creativa, que parte del concepto de la
democratización del saber y asume la función social
de contribuir a la mayor y mejor calidad de vida de
la sociedad, desde un diálogo interactivo y multidi-
reccional con los diferentes actores involucrados en
la relación. La extensión desde una Universidad que
no solamente aporta al crecimiento cultural, sino
también a la transformación social y económica y
con ello a su propia transformación”.
Este modelo mira la Universidad como un con-
junto homogéneo en el que investigación, docencia
y extensión, centradas en lo estrictamente acadé-
mico, le permiten interactuar con la sociedad, reci-
biendo de ella la referencia de sus acuciantes nece-
sidades para el desarrollo y respondiendo efectiva-
mente con la generación, transferencia y aplicación
del conocimiento, de manera que realice su función
social y ejerza su responsabilidad social, contribu-
yendo a la mayor y mejor calidad de vida de la
comunidad humana.
De esta manera, y ahondando en el concepto de
extensión en el sentido que proponen los autores,
se encuentra que toca el núcleo de la actividad aca-
démica en todos sus procesos y en todas las ramas
del saber. Así lo dicen explícitamente: “Por medio
de la extensión los problemas sociales (punto de
partida de los procesos universitarios) se canalizan
a la Universidad y se reflejan en sus procesos de
docencia e investigación, en los cuales se inserta,
sirviendo de vía de comunicación en los dos senti-
dos Universidad-sociedad y viceversa, lo que expli-
ca que cuando la Universidad, mediante el proceso
docente de pregrado o postgrado o el proceso in-
vestigativo, promueve el desarrollo cultural de la
sociedad en las ramas técnica, científica, política,
artística, deportiva, etc., eso es extensión universi-
taria”.
No es, por tanto, una actividad adjunta o adjeti-
va. Es una “vía de comunicación en los dos sentidos
Universidad-sociedad y viceversa” para que la Uni-
versidad incida en el desarrollo cultural total de la
sociedad, gracias a su capacidad investigativa y do-
cente. Por eso la extensión es parte constitutiva del
quehacer académico universitario, porque se inserta
en él, desde la sociedad y hacia ella. “El proceso ex-
tensionista es aquel, por tanto, que como resultado
 ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
de las relaciones sociales que se dan entre los su-
jetos que en él participan está dirigido de un modo
sistémico y eficiente, a la promoción de cultura para
la comunidad intrauniversitaria y extrauniversitaria
(objetivo), con vistas a la solución del (problema)
social: necesidad de contribuir al desarrollo cultu-
ral de la comunidad, mediante la apropiación de la
cultura que ha acumulado la sociedad en su desa-
rrollo (contenido); a través de la participación activa
de la comunidad universitaria y extrauniversitaria
(método); planificada en el tiempo y observando
ciertas estructuras organizativas (forma); con ayuda
de ciertos objetos (medio); instrumentando indica-
dores que permitan medir la calidad (evaluación)
y cuyo movimiento está determinado por las rela-
ciones causales entre sus componentes y de ellos
con la sociedad (leyes) que constituyen su esencia”.
(González, M. & González, G., 2003).
Esta descripción final de la extensión muestra la
integralidad de la Universidad centrada en el desa-
rrollo de la cultura desde lo académico. Y más que
extensión, como función aparte, hablan de proceso
extensionista, entendido como una acción inheren-
te a toda la realidad académica universitaria que se
extiende a la sociedad en el desarrollar la cultura,
que es su razón de ser. Sin embargo, los autores
la distinguen de la docencia o la investigación y la
siguen considerando una tercera función de la Uni-
versidad, pero en sentido mucho más amplio:
“Por consiguiente, lo que distingue a la extensión
de la docencia o la investigación, no es que cum-
ple con mayor o menor grado una función social,
sino cómo la cumple y con qué objetivo lo hace.
La extensión es más ágil, más libre, más oportuna,
más hecha a la medida de las necesidades sociales,
por cuanto se asienta en la metodología del trabajo
social, en la promoción cultural y parte de las ne-
cesidades sentidas de las comunidades que tradu-
cidas en problemas transitan desde su metodología
al logro del objetivo: promover cultura a partir del
desarrollo de acciones que se dirigen a potenciar
la creación de valores culturales, la conservación
de dichos valores, la difusión y el disfrute .Eso fun-
damenta la integración de las funciones sustantivas
o procesos principales de la Universidad orienta-
dos a cumplir su encargo social[...] De esta manera,
con la consolidación de la extensión universitaria
se refrenda el carácter público de la Universidad,
se ejercita la presencia de la institución en la socie-
dad; se valida su saber y se legitima su pertinencia
29
académica-social en una relación dialógica con los
diferentes actores sociales”. (González, M. & Gon-
zález, G., 2003).
En este esquema conceptual de la relación Uni-
versidad-sociedad, tenemos que es posible, más
aún, que es conveniente y necesario mantener la
extensión como una de las funciones de la IES jun-
tamente con la investigación y la docencia. Pero re-
conociendo que la misión académica universitaria
frente a la sociedad se extiende (esta es la verdade-
ra extensión) propiamente a la preservación, pro-
moción y desarrollo de lo cultural, hacia su interior
y fuera de él, lo que abarca todos los saberes y co-
nocimientos. Se le reconoce, eso sí, a la extensión,
su dimensión instrumental para facilitar el diálogo
entre las dos instancias.. Lo que parece especial-
mente interesante en esta propuesta es el situar la
relación en la cultura, que atañe más directamente
al quehacer académico como tal y evita poner la
IES al servicio de acciones sociales puntuales sobre
problemas específicos planteados por el desarrollo
específico de una región o país. Este planteamiento
se acerca a la propuesta que se presentar como hi-
pótesis en este artículo.
LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD SUCEDE
PRIMORDIALMENTE EN RAZÓN DE LA ESENCIA
DEL QUEHACER UNIVERSITARIO
En términos negativos: la relación no debe situarse
en la extensión inadecuadamente entendida
Enfrentando el asunto en términos de negación,
lo primero que conviene establecer es que la re-
lación de la Universidad con la sociedad no debe
situarse primariamente en las acciones propias de la
extensión universitaria, proyección social, servicio
social, sentido social de la institución. No porque
esto no sea de trascendental importancia, sino por-
que todo lo que se sitúe en la IES como adicional
a lo que es la esencia de su tarea en términos de
creación de conocimiento y sabiduría, termina sien-
do adjetivo y tiende a excluir el compromiso de lo
propio y específico esta con la sociedad como tal.
La relación entre las dos instancias no puede
ser reducida a unas cuantas acciones de servicio
propias de la extensión universitaria inadecuada-
mente comprendida. Tampoco puede residir exclu-
sivamente en una cierta sensibilidad social propia
de los marcos ideológicos específicos de cada ins-
titución. Ni se satisface con la reflexión sobre la
30 ALBERTO MÚNERA, S.J.
obligación ética de una responsabilidad social en
su actuar y proceder. Ahora bien, no hay duda de
que ciertos acuciantes problemas del entorno tien-
tan a la Universidad para que se ponga al servicio
de los intereses del mercado y de la producción de
bienes como centro de la actividad académica. Este
incentivo no es malo en sí mismo, pero sí sacrifica
el principio soberano de la autonomía, a no ser que
autónomamente decidiera dedicarse a mercantilizar
su valor más preciado: la producción de conoci-
miento. Esto también recortaría notablemente su
valor para la sociedad en ámbitos no ambicionados
por la avidez comercial o por las potencias de la
producción.
Necesidad de establecer la relación a partir del
conocimiento profundo de la problemática de la
sociedad
Por supuesto no es posible actuar en términos
académicos si no es a partir de la realidad en la que
se está inscrito. De allí la inaplazable exigencia de
incorporar la problemática social al ámbito de la in-
vestigación y la docencia de manera que sea fuente
de creación de conocimiento. No porque la Univer-
sidad esté al servicio de la solución de problemas
determinados, sino porque la generación de cono-
cimiento, necesariamente ligado a intereses, no es
para simple diversión de quien la logra sino que
tiene implícita una exigencia social, la necesidad de
incidir en la sociedad para su progreso integral. El
surgimiento de esta en Occidente es fruto de los
procesos intelectuales que la sociedad desarrolló en
la Edad Media y, al mismo tiempo, corresponde a
la exigencia de contar con personas sabias capaces
de responder a las necesidades de toda índole, que
el desarrollo social en curso solicitaba a las diversas
áreas del saber.
Este mismo tipo de situación se fue presentando
a través de los siglos. De tal manera que los grandes
avances que fueron ocurriendo en los acelerados
procesos de desarrollo de la humanidad tuvieron
siempre en las Universidades un lugar privilegiado
de creatividad, de sistematización, de impulso y de
continua preservación. La mayoría de los escritos
científicos de toda índole provinieron de autores
vinculados con ella como investigadores y profeso-
res connotados que proponían cada vez más ade-
cuadas respuestas a las exigencias de la sociedad
del momento. De manera muy especial el siglo XX
fue testigo de esta indisoluble relación, tanto en lo
referente al impresionante desarrollo de las cien-
cias, la técnica y la tecnología, como en el aporte
permanente de pensamiento creativo, indispensable
para el análisis, comprensión e interpretación de los
grandes asuntos del espíritu humano en los campos
de las ciencias sociales y humanas.
Esta correspondencia indisoluble entre desarro-
llo de la sociedad y actividad universitaria en todas
las áreas del saber no significa que la misión de la
Universidad consista en estar sometida a solicitudes
mercantilistas de una sociedad ávida de progreso.
La índole propia del pensamiento y del saber huma-
no, que acontece en los claustros universitarios, lo
mantiene lógicamente contextualizado en su reali-
dad histórica por una parte; y por otra, la insaciable
apetencia de la mente por superar las realidades
del presente, acuciosamente impulsa en el ámbito
universitario a encontrar mejores y más perfectos
elementos para el bienestar de la sociedad contem-
poránea y futura. Estas características propias de su
esencia permitieron importantes cambios entre la
estructura universitaria de la Edad Media y la del
Renacimiento, entre la de esta época y la de la Re-
volución industrial, entre la de la Ilustración y la de
la era atómica.
Es innegable que el exorbitante progreso cien-
tífico, técnico, cultural, social y humano en las úl-
timas décadas ha tenido un sustento y un soporte
intelectual generado y establecido en las Universi-
dades del mundo. Gran parte del salto acelerado en
el desarrollo y mejoramiento de las condiciones de
vida de muchos países se debe al impulso decidido
que sus gobiernos han dado al crecimiento cuanti-
tativo y cualitativo de estas.
Las Universidades en Colombia, seguidoras de
la tradición europea, han mantenido una estructura
marcada por los cánones de la Edad Media y del
Renacimiento. No podríamos decir que durante el
siglo XX y lo que va del XXI hayan logrado mo-
dificaciones sustanciales capaces de atender a las
exigencias de la sociedad actual y sobre todo de
la futura. No se percibe en ellas que la revolución
de las grandes corrientes de pensamiento moderno
y posmoderno o los gigantescos y aceleradísimos
avances en ciencia, técnica y tecnología en que el
mundo actual está instalado hayan sacudido la ma-
nera de pensarse, entenderse e interpretarse hacia
su interior con la mira puesta en los necesarios cam-
bios intrínsecos que se requieren para atender el
desarrollo presente y futuro del país.
 ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
Ahora bien, no se trata de transformar las Uni-
versidades en términos de comercializar los sabe-
res para satisfacer los requerimientos del progreso
científico, técnico y tecnológico que una ideología
imperante pretende imponer, con innegable des-
conocimiento de la autonomía universitaria y con
discriminación evidente de las ciencias sociales,
humanas y culturales, que son determinantes para
el funcionamiento adecuado de una sociedad com-
pleja en el terreno de la política, la economía, la
antropología, la sociología, la filosofía, la teología y
demás ciencias del espíritu. Pero es evidente que si
las IES no se reestructuran para replantear su pro-
pia constitución intrínseca en relación con una so-
ciedad en permanente cambio y urgida de aportes
de los diversos saberes para atender los acuciantes
problemas que nos agobian, se convertirá en una
entidad anquilosada; anclada sí en un pasado glo-
rioso, pero insuficientemente eficaz para responder
a su misión de responsabilidad social presente y
futura.
Las inmensas áreas problemáticas de la sociedad
son eminentemente de carácter social, aunque una
de ellas sea ciertamente la necesidad de un creci-
miento en la producción de toda clase para impul-
sar con la inversión y el empleo, un adecuado y
equilibrado progreso de los sectores más empobre-
cidos. La ciencia, la técnica y la tecnología son in-
dispensables para este tipo de desarrollo sostenible
que garantice un mejor futuro a las generaciones
actuales y futuras. Pero la Universidad, además de
sus potencialidades en ese terreno, posee ante todo
en su esencia un compromiso con la sociedad. Ante
esto está obligada a autocriticarse y autointerpre-
tarse en función de lineamientos conceptuales que
permitan al país elaborar desde el pensamiento y la
ética nuevos rumbos para la reconstrucción institu-
cional de la sociedad y del Estado, y para la recons-
titución del tejido social.
La reforma del estatuto legal de la educación
postsecundaria exige imperiosamente que se tenga
cuenta, ante todo, de los más acentuados problemas
de esta, de las inmensas deficiencias de la estructu-
ra estatal y de los retos gigantescos que presenta
el progreso de la humanidad en todos los campos
del saber. Una exigencia ineludible que el Estado
debería proponerle a la Universidad, en razón de la
inevitable competencia del saber en sí mismo y en
la mediación de esta por la formación de profesio-
nales, sería el identificar la problemática fundamen-
31
tal del mundo y del país como marco de referencia
de su investigación, su docencia y su servicio.
Un reajuste a la ley que regula el estatuto uni-
versitario es ocasión propicia para impulsar a una
reestructuración intrínseca de las IES, enfrentadas
a su misión primordial de atender al mejoramiento
y desarrollo de la sociedad. El arduo esfuerzo de
estas para dotar al país de profesionales capaces
de enfrentar los retos presentes y futuros que exige
el desarrollo de la sociedad, a través de la investi-
gación, la docencia y la capacitación en múltiples
áreas del saber, requiere estar enmarcado en una
comprensión global de la problemática compleja en
la que esta nación está sumergida. Un reajuste legal
del mundo universitario, que no le exija repensarse
a sí mismo frente a la sociedad a la que pertenece
y a la que le corresponde atender por elemental
responsabilidad social, sería insuficiente y engaño-
so y posiblemente no afectaría significativamente la
situación actual, con perjuicio de la misma Universi-
dad y del país, que sitúa en ella esperanzas de me-
joramiento futuro en todos los aspectos de la vida
ciudadana.
Los ámbitos de tipología e institucionalización
requieren contar previamente con un horizonte
conceptual sobre el quehacer universitario, una
toma de conciencia profunda y descarnada de las
más acuciantes problemáticas del país y un plan-
teamiento explícito de su compromiso con la cons-
trucción de una sociedad que pueda atender los
desafíos que la situación actual le propone.
En términos positivos: situar la relación a partir de
los elementos constitutivos del ser universitario
El quehacer universitario gira en torno al cono-
cimiento, al saber, a la ciencia en su más amplia
acepción, de modo que su universalidad lo refiere a
todas las áreas de estas categorías. La actividad pro-
pia de la academia incluye no solamente el avance
en el dominio de los saberes a través de la investi-
gación y la creación de nuevos conocimientos, sino
también por la formación integral de los profesio-
nales que la sociedad requiere para realizar, desde
la competencia en su área específica, los diversos
procesos que implican el funcionamiento y el desa-
rrollo de la comunidad.
En cuanto a la profundización, ampliación y
creación de conocimiento en la Universidad, ine-
vitablemente esta interactúa con la sociedad, por
cuanto las instancias que llevan a cabo los procesos
32 ALBERTO MÚNERA, S.J.
de desarrollo en el mundo se nutren de sus resul-
tados. Por otra parte, en cuanto este avance en el
conocer se transmite en la formación profesional,
también interactúa indirectamente en beneficio del
progreso total de la sociedad.
La relación con la sociedad tiene que ser asumi-
da desde la especificidad de lo académico, centro
neurálgico de la actividad universitaria. De no ser
así, existe el peligro de que ese vínculo termine por
ser considerado como un apéndice fundado en la
buena voluntad de sus integrantes. Ningún área del
saber existe descontextualizada de la realidad social
en la que se inscribe; ni puede desentenderse de su
desarrollo intrínseco sin referencia al efecto inevita-
ble que tarde o temprano impactará a su sociedad.
Por esta razón el nexo se inscribe primariamente en
el mismo núcleo de la actividad académica y debe
ser entendida como suscitada inicialmente por la
misma sociedad que interpela a los saberes en los
que opera la institución universitaria, en espera de
encontrar, desde el ámbito mismo del conocimien-
to, elementos que afecten positivamente el desarro-
llo social.
En términos positivos, lo que se pretende esta-
blecer como hipótesis es que, de acuerdo con algu-
nos de los análisis presentados en esta exposición,
si la Universidad es entendida como institución cul-
tural autónoma, por el hecho de estar centrada en
la producción y difusión del conocimiento, y por
el hecho de ser institución educativa entendida en
el marco conceptual habermasiano, por sí misma y
sin ser instrumentalizada por instancias externas a
ella, ha sido, y seguirá siendo, fuente permanente
de progreso de la sociedad a la que responsable-
mente sirve, incluyendo todas las áreas del saber
y todas las formas de conocimiento. Para lo cual,
evidentemente, tiene que partir del adecuado co-
nocimiento, análisis crítico, comprensión y atención
de la problemática de la sociedad.
Según opinión de Pulido (2009), reconocer a
priori la relevancia de la función educativa de las
Universidades, ahora y en el futuro, no supone in-
fravalorar sus otras funciones, tanto las relaciona-
das con la investigación, como aquellas referidas a
su aportación cultural y dinamizadora con respecto
a la sociedad en su conjunto. Más aún, sin ellas
radicalmente no existen auténticas Universidades.
Desde los intereses del conocimiento, esencia del
quehacer universitario, la Universidad sirve a la so-
ciedad ayudando a resolver su problemática social
En cuanto a la obligación de esta por centrarse
en el conocimiento como tal, conviene recordar que
en conformidad con el pensamiento de Habermas,
tres son los intereses propios del conocimiento: el
interés adaptativo, que dice relación a la adecua-
ción transformadora del planeta, casa del hombre.
El comunicativo, que dice relación a la comunica-
ción intersubjetiva e interpersonal entre humanos; y
el emancipador, que dice relación al establecimien-
to de estructuras de derecho que puedan garantizar
la convivencia justa y pacífica. Cada uno de esos
intereses funda los propios de las ciencias naturales,
de las ciencias humanas y de las ciencias sociales.
Si se busca un denominador común a todos estos
intereses, sería el de la liberación o emancipación.
Con esto se quiere significar que el esfuerzo del
ser humano por generar y difundir conocimiento
está orientado inevitablemente a la liberación de la
humanidad con respecto a los condicionamientos
que le propone la misma naturaleza de su hábitat,
a la emancipación del aislamiento que impediría la
configuración de la sociedad, y a la superación de
todo intento de avasallamiento por parte de pode-
res hegemónicos individuales o estatales por cual-
quier tipo de medios opresores.
El desarrollo del pensamiento y la aplicación del
ser humano a la generación y difusión del cono-
cimiento, en las instancias de educación superior,
giran alrededor de los tres grandes núcleos propios
de las ciencias naturales, humanas y sociales. Cuyo
interés, si seguimos el pensamiento habermasiano,
lejos de colaborar con intereses mercantilistas o ma-
nipuladores del conocimiento para satisfacer objeti-
vos preestablecidos por mecanismos de dominio de
parte del Estado o de grandes corporaciones econó-
micas, industriales o comerciales, será atender a las
funciones propias del interés adaptativo, comunica-
tivo y emancipatorio, desde la fortaleza inamovible
de su autonomía. Con lo cual estará estableciendo
su servicio primordial e ineludible a la sociedad.
A esto se añade la propuesta de Edgar Morin
a las Universidades. La tendencia actual a la obje-
tivación del conocimiento ha llevado a una frag-
mentación del mismo porque ha terminado en una
funcionalización del pensamiento, como sucede
generalmente en los procesos de departamentaliza-
ción heredados, entre otras fuentes, de la tradición
universitaria norteamericana. Esto determina que
resulte experta en conocimientos centrados en ma-
nipulación de objetos determinados de compren-
 ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
sión, mientras poco se esfuerza en el desarrollo del
conocimiento mismo y en entender el pensamiento.
Con el peligro de no lograr un adecuado entrena-
miento en el pensar, lo que sería en cierto modo
atentar contra la dignidad del mismo ser humano,
ente pensante y, por supuesto, de la IES, sede uni-
versal de los saberes. Esto cuando se pretende sólo
pensar aquello que tiene salida objetiva o que es
vendible a una sociedad que compra. Es imperativo
para esta investigar no solamente aquello que es
aplicable directamente, sino todo lo que correspon-
de a la universalidad del pensamiento, cuya puesta
en práctica no es necesariamente de índole objetiva
inmediata comercializable. Toda actividad dedicada
al conocimiento que se inscriba en alguna de las
ciencias, inevitablemente está implicando relación
con la sociedad en razón del interés propio de cada
una de ellas.
Son inmensos los aportes que la Universidad
puede ofrecer a la sociedad en el terreno de las
ciencias sociales y humanas cuando estas centran
su atención en la producción innovadora de cono-
cimiento. Por ejemplo, en el diseño de estructuras
políticas adecuadas al tiempo o en la elaboración
de sistemas económicos capaces de superar la en-
démica inequidad en la distribución de los recursos
por la actual acumulación de beneficios en algunos
sectores como el financiero, con grave detrimento
de los Estados en su esfuerzo por atender a las múl-
tiples y crecientes necesidades de país.
Una producción y transmisión efectiva de co-
nocimiento en el campo de la pluriculturalidad y
de la generación de sistemas para la protección del
medio ambiente; un esfuerzo creativo para repensar
de manera realizable las formas legislativas interna-
cionales que regulen adecuadamente las relaciones
entre los países; un replanteamiento novedoso del
diálogo interreligioso; una producción de pensa-
miento sociológico capaz de propiciar formas de
solución a las relaciones entre capital y trabajo; una
producción de sabiduría y conocimiento capaz de
prever las grandes crisis económicas mundiales; la
invención de fórmulas para suprimir el hambre en
el mundo; la creación permanente de mecanismos
para aplicar la tecnología a los problemas de la sa-
lud física y espiritual humana; y, en fin, millones
de posibilidades de construcción de pensamiento
y transferencia a la sociedad, todo ello en razón de
la competencia propia de la Universidad: pensar,
desarrollar el conocimiento y el saber lo mismo que
33
su aplicabilidad en todos los terrenos de la realidad
humana. Es esta la razón de ser de la educación
superior y necesariamente implica una inevitable
relación con la sociedad.
Al tratar de la investigación universitaria en su
conjunto es posible caer en un desenfoque por el
olvido de un tipo de investigación que se relaciona
más con la reflexión, con la cultura, con el saber
por el saber, que por sus efectos prácticos en térmi-
nos de innovación. En una gran parte de las áreas
científicas básicas, sea de las ciencias experimenta-
les, sociales o humanidades, no existe una relación
directa entre investigación e innovación. Creo que
todos debiéramos entender que un profesor uni-
versitario de metafísica, de historia medieval o de
árabe tiene un tipo de investigación no finalista,
sólo muy sutilmente vinculada a cualquier proceso
innovador, pero que debe tener un reconocimiento
social. (Pulido, 2009).
Como conclusión de la presentación de la hipó-
tesis hay que hacer claridad sobre su relación con la
función extensión/proyección/integración interacti-
va universitaria, como se ha analizado anteriormen-
te. Se entiende la relación Universidad-sociedad
en un sentido mucho más amplio que la extensión
y está en la condición ontológica de la IES como
estructural e inevitablemente vinculada a la socie-
dad total y a la particular en la que se inscribe, por
cuanto la producción, transferencia y difusión del
conocimiento, los saberes y la cultura en general
que son esenciales a la Universidad. Estos se nu-
tren, por su misma naturaleza, de la sociedad y a
ella revierten en forma de aporte a su desarrollo y
progreso integral.
Pero la extensión-proyección-integración inte-
ractiva universitaria se presenta como una función
de la Universidad juntamente con la docencia y la
investigación. La extensión por sí sola no agota la
relación con la sociedad, aunque bien entendida, se
constituye, sin lugar a dudas, en lugar privilegiado
de esta relación. En una propuesta de reforma a la
legislación sobre educación superior, es convenien-
te que se haga claridad sobre este asunto, de ma-
nera que no se limite la relación objeto de estudio
a la función que ya se ha dicho se le endilga a la
Universidad. Esto, por el peligro que existe de situar
el vínculo en actividades, programas o proyectos
importantes, pero que en algunos casos pueden no
existir o ser muy reducidos por diversas circuns-
tancias. Este fenómeno reduciría la importancia de
34 ALBERTO MÚNERA, S.J.
recalcar el nexo con la sociedad de lo que constitu-
ye su esencia, y a cuyo desarrollo integral tiene la
obligación de responder adecuadamente.
ELEMENTOS CONCRETOS EN LOS QUE
CONVENDRÍA SITUAR LA RELACIÓN
UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
Las relaciones de la Universidad con la sociedad
son de diversa naturaleza y están constituidas, a su
vez, por innumerables vínculos, surgidos del hecho
de que la primera ha sido producto y parte de esta.
Pero se quiere enfatizar una perspectiva relacional
específica: el aporte de la Universidad a la sociedad,
en razón de la esencia que la constituye como insti-
tución dedicada al conocimiento y a la sabiduría.
En lo referente a la producción del conocimiento
Cuando se desarrolla cualquier innovación en
ciencias naturales, ciencias humanas y ciencias so-
ciales, la IES hace este aporte a la sociedad, ejer-
ciendo su relación con ella, a partir de su capacidad
intrínseca de ser creativa para acrecentar beneficios
a la comunidad. Por el aumento en el ejercicio cua-
lificado de la función investigativa en cualquiera de
las ciencias, se desarrolla un capital cognitivo que
lleva a la Universidad a relacionarse con la sociedad
desde su dimensión esencial, ofreciéndole posibi-
lidades insospechadas de crecimiento en los múl-
tiples ámbitos propios del mejoramiento del bien-
estar humano. De allí pueden surgir nuevas formas
de organización de la colectividad, nuevos mecanis-
mos de interpretación de los problemas, novedosas
construcciones sistémicas de funcionamiento de los
múltiples realidades que constituyen el tejido hu-
mano y social, propuestas inéditas de crecimiento
espiritual, ético, social y participativo de los miem-
bros de la sociedad. Y por otra parte, si la investiga-
ción ha surgido del conocimiento adecuado de los
complejos problemas propios del ámbito en que se
inscribe la IES, allí se fundamentará toda la aplica-
bilidad de las ciencias naturales, humanas y sociales
como formas de solución a las problemáticas for-
muladas por la sociedad.
El crecimiento numérico de estudiantes y pro-
fesorado, lo mismo que la cualificación del perso-
nal investigativo en las diversas ciencias, pretenden
acrecentar cuantitativa y cualitativamente la pro-
ducción y transferencia de conocimiento para la
sociedad, elemento fundamental con que cuenta la
Universidad para una relación armónica con la co-
munidad humana en la que se inserta. La creación,
desarrollo, crecimiento y fortalecimiento de grupos
de investigación dedicados a la generación de co-
nocimiento en cualquiera de las ciencias, para aten-
der a los acuciantes problemas propios del desa-
rrollo humano, incentiva una relación Universidad-
sociedad situada en el núcleo propio del quehacer
académico.
Cuando se propicia un aumento cualificado del
equipamiento necesario en la Universidad para la
investigación y producción de conocimiento en
cualquiera de las ciencias, se fundamenta una corre-
lación cada vez más adecuada y pertinente, hacien-
do posible a la academia impulsar desde su queha-
cer constitutivo un aporte acertado y pertinente a la
comunidad social a la que pertenece.
En lo referente a la transferencia y aplicación del
conocimiento
El énfasis en la aplicabilidad del conocimiento
producido en cualquiera de las ciencias a la solución
de problemas específicos propuestos por la comu-
nidad humana, actividad claramente propia del ente
universitario, lo sitúa en una relación permanente y
connatural con la sociedad. En este sentido, la for-
mulación y explicitación pública de cualquier inno-
vación o producción de conocimiento, a través de
los mecanismos establecidos y debidamente certifi-
cados por las comunidades académicas, determinan
un aspecto inalienable de la actividad universitaria
que evidentemente genera vínculos indispensables
con la sociedad hacia la que se enfocan los apor-
tes surgidos de la generación de conocimiento, ele-
mento esencial del ser y actuar de la Universidad.
La controversia pública en la academia sobre
los avances propuestos en la producción de cono-
cimiento en cualquiera de las ciencias, para garan-
tizar su validez académicamente reconocida, favo-
recen notablemente el aporte que la Universidad
presta a la sociedad, acrecentando así la calidad de
esta relación con la misma. La creación, desarrollo
y fortalecimiento de instancias asociativas de inves-
tigadores, con el fin de propiciar el intercambio de
conocimientos adquiridos y producidos, establecen
un estamento permanente orientado a mantener el
vínculo en términos de continuo aporte de capital
cognitivo y sapiencial a la sociedad con lo que se
favorece su continuo y sostenido desarrollo.
 ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
En lo referente a la formación integral de profesio-
nales cualificados en las diversas ciencias
Toda entidad universitaria, por medio de los
profesionales egresados en las diversas áreas del
saber y en los diversos niveles establecidos de pre-
grado, maestría, doctorado y postdoctorado, apor-
ta permanentemente un invaluable capital humano
para el desarrollo cualitativo de la sociedad, tanto
más valioso cuanta mayor es la calidad certificada
de las instituciones universitarias y de sus progra-
mas académicos. Este es uno de los elementos más
significativos de la relación Universidad-sociedad,
surgida precisamente en algo tan intrínseco al ser
universitario como es la investigación y la docencia,
aplicadas a la formación integral de miembros cua-
lificados de la sociedad.
El aumento de la población universitaria desti-
nada a su formación profesional integral, en las di-
versas áreas del saber, implica entonces una forma
de relación de tal trascendencia que la hace perpe-
tuarse en la historia y dar origen a una vinculación
personal y comunitaria del ente universitario con su
mundo tan profunda que, hacia el futuro, el desa-
rrollo y evolución cultural de los pueblos estará de-
terminado, con toda razón, por el crecimiento cuan-
titativo y cualitativo de sus centros de producción y
transferencia de conocimiento, como ya se ha com-
probado fehacientemente en las últimas décadas.
El crecimiento de las exigencias de calidad de
los programas universitarios, para la formación pro-
fesional integral en todos sus niveles, garantiza sin
duda un mejoramiento en el aporte cualificado de
la Universidad, con lo que se demuestra la validez
inequívoca del lugar primordial que en la relación
de estas ocupa lo que es propio de la actividad aca-
démica. La autorregulación académica de las IES, a
través de los mecanismos establecidos para garanti-
zar desde su autonomía la calidad de la formación
profesional integral que ofrece, se constituye en lu-
gar privilegiado de su relación responsable con la
colectividad en cuanto fortalece su aporte cualifica-
do al desarrollo social en todos sus aspectos.
En lo referente a la extensión universitaria como
función instrumental y a la responsabilidad social
aplicada a situaciones concretas
Todas las formas o modalidades establecidas de
extensión universitaria se orientan indudablemente
a establecer aportes concretos de la Universidad a
la sociedad, tanto para atender determinadas pro-
35
blemáticas propuestas por esta, como para incenti-
var recíprocamente la creatividad de las institucio-
nes universitarias en la producción, transferencia y
aplicabilidad de conocimiento en cualquiera de las
ciencias. De allí que la función de extensión cons-
tituya una dimensión importante e indispensable
para estrechar de manera concreta los vínculos en-
tre las dos.
La sensibilidad social, propia de las instituciones
universitarias generada y fortalecida por el com-
promiso de responsabilidad social manifestado en
cualquiera de sus formas, expresa la intencionali-
dad evidente de mantener a la Universidad al ser-
vicio de la sociedad en la que se inscribe, con lo
que la relación se interioriza en las personas y las
instituciones como elemento indispensable para el
crecimiento armónico en los procesos de desarrollo
humano y social.
¿CÓMO TRANSFERIR ESTA HIPÓTESIS
AL SISTEMA LEGAL?
Es importante considerar que será necesario, por
parte de las Universidades y del Estado, llegar pre-
viamente a determinados acuerdos consensuados
sobre la manera como una y otro quieren relacionar-
se en cuanto a los aportes que la compleja situación
del país requiere de la Universidad en lo referente
a su constitutivo ontológico de generación, trans-
ferencia y aplicación de conocimientos, con pleno
respeto de la autonomía universitaria consagrada
por la Constitución. Por supuesto, desde el punto de
vista de la Universidad, no se podría aceptar que se
la considerara como instrumento sometido ineluc-
tablemente a políticas gubernamentales que prees-
tablecieran de antemano qué clase de generación,
transferencia y aplicación de conocimiento debería
atender, constreñida por el condicionamiento del
aporte de recursos establecido por el mismo Estado
para su sostenimiento.
Esto no quiere decir que el este no pueda propo-
ner sus específicos intereses para ser atendidos por
la Universidad, teniendo en cuenta la problemática
evidente del país, conocida también y seguramente
con mucha más competencia por la misma esta. Sin
duda, será necesario un previo consenso sobre algu-
nas áreas de especial urgencia y trascendencia para
el desarrollo del país, en las que coincidirán, para
aplicar a ellas una dedicación prioritaria. Pero sin
permitir que el Estado atropelle la autonomía uni-
36 ALBERTO MÚNERA, S.J.
versitaria, peligro siempre presente por el hecho de
contar con la posibilidad de considerarse dueño y
señor de la disponibilidad presupuestal para la edu-
cación superior, olvidando que se trata de un capital
social del cual no puede disponer a su arbitrio y
mucho menos para presionar su funcionamiento, de
acuerdo con los intereses políticos del momento.
También habría que llegar a un acuerdo con-
sensuado entre los dos, de manera que no fuera
asumida esta como una empresa corporativa que
debiera sustentarse por sí misma, al menos en gran
parte de su costo por medio de la comercialización
del conocimiento en ella generado, exigiéndole la
transferencia y aplicación del mismo con acomodo
a los intereses de los grandes poderes económicos.
Porque el Estado, por constitución, está obligado a
financiar la educación superior.
Cabe aquí recordar el siguiente texto: Dado que
la propuesta que circula desde el Ministerio ha se-
ñalado que la modificación a la Ley se refiere expre-
samente al tema de financiación, cabe destacar que
el Capítulo V, del Régimen Financiero, dispone lo
siguiente: “Artículo 84. El gasto público en la educa-
ción hace parte del gasto público social de acuerdo
con lo dispuesto en los artículos 350 y 366 de la
Constitución Política de Colombia. Artículo 85. Los
ingresos y el patrimonio de las instituciones estatales
u oficiales de educación superior, estará constituido
por: las partidas que se le sean asignadas dentro del
presupuesto nacional, departamental, distrital o mu-
nicipal; los bienes muebles e inmuebles que actual-
mente posean y los que adquieran posteriormente,
así como sus frutos y rendimientos; y las rentas que
reciban por concepto de matrículas, inscripciones y
demás derechos; los bienes que como personas ju-
rídicas adquieran a cualquier título. (Gómez, 2010).
Es claro que en casi dos décadas que han trans-
currido desde la promulgación de la Ley, las cir-
cunstancias se han modificado, y que las institu-
ciones públicas de educación superior han debido
transitar por caminos tortuosos para la búsqueda
de recursos. Pero coloco antes del artículo 86, sus
antecesores, en especial el 84 con su énfasis en la
afirmación de que la educación es uno de los com-
ponentes del gasto público social. (…) Quiero insis-
tir y, perdonen que sea reiterativa en el espíritu de
la Constitución aún vigente, repito: la formulación
de que la educación superior es un servicio público
cultural y que la educación tiene una función so-
cial”. (Gómez, 2010).
Esto no impide que la Universidad tenga por
supuesto en cuenta la importancia y necesidad
de contribuir al desarrollo del país aportando in-
novación, generación abundante de conocimiento
y transferencia del mismo en urgentes campos de
ciencia y tecnología. Pero sin que esto implique el
sacrificio de su irrenunciable autonomía que le exi-
ge atender a sus funciones de producción y trans-
ferencia de conocimiento también en lo referente a
las ciencias humanas y sociales, indispensables para
el desarrollo armónico de la sociedad, ámbito de
poca apetencia por parte del mercado económico.
Y si el Estado sometiera a la IES, condicionándola
con la negación o injusta distribución de recursos
para atender estas dimensiones propias de su natu-
raleza, estaría contraviniendo la obligación constitu-
cional de sustentarla económicamente sin violar la
también su autonomía.
Sería fundamental que el Estado tuviera claridad
sobre la esencia constitutiva de la Universidad como
institución cultural autónoma en todo consenso pre-
vio para mejorar el marco legal atinente a la misma.
Desde esta perspectiva, sería conveniente mostrar
como referente conceptual la inevitable relación en-
tre la Universidad y la sociedad precisamente en el
núcleo esencial que constituye al ente universitario
y que, como se ha visto suficientemente, se refiere a
su competencia en la generación y transferencia de
conocimiento ejercida en sus funciones investigati-
va, docente y de extensión.
Esta realidad constitutiva de la Universidad no
excluiría, como ya se dijo, la atención prioritaria a
determinados ámbitos de conocimiento que el desa-
rrollo del país requiere, bien conocidos e interpreta-
dos por esta. Ni impide un adecuado funcionalismo
que permita equilibrar la producción, transferencia
y aplicación de conocimiento tanto en áreas espe-
cialmente requeridas para el desarrollo científico y
tecnológico del país, como en áreas aparentemente
no urgentes pero indispensables para el desarrollo
armónico como son las propias de las ciencias hu-
manas y sociales.
La reforma de la Ley 30 es una oportunidad para
profundizar el sentido de lo público, para fortalecer
el horizonte de ciudadanía, para cualificar la rela-
ción entre las funciones universitarias, para recon-
ceptualizar el concepto de extensión y su función
de articulación de las Universidades y la Nación. Por
lo mismo, sería preciso que si se plantea la revisión
de la dicha ley en su conjunto, que se hiciera una
 ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD
revisión del articulado, desde los principios consti-
tucionales, incluyendo, por ejemplo, la importancia
de la generación de conocimiento para solucionar
los problemas nacionales y la significación de la
formación ciudadana y democrática, aspectos que
deberían quedar expresamente formulados en los
principios y objetivos de la misma. Por otro lado,
debería insistirse en la generación de pensamiento
propio y la vinculación del conocimiento, a su más
alto nivel con comunidades latinoamericanas pen-
sando en las redes de conocimiento que ya funcio-
nan y como una manera de integrar regionalmente
los procesos de apropiación y transformación de
las complejas circunstancias que describíamos arri-
ba. (Gómez, 2010).
Se sugiere que en los primeros apartes del arti-
culado de la Ley 30 de 1992 se incluya una breve
descripción de la relación Universidad-sociedad,
en razón de lo esencial del quehacer universitario,
que sin duda se sitúa en el conocimiento, los sabe-
res, la ciencia, la técnica y la tecnología Esta rela-
ción debe aparecer como algo fundamental para la
IES y no como algo adjetivo. Habría que explicitar
que el nexo no se da fundamental y primordial-
mente por la función universitaria de la extensión,
sino que esta posee su propio cometido específico,
establecido para la integración interactiva con la
sociedad y para fortalecer la función social univer-
sitaria Adicionalmente a la relación que la Univer-
sidad, por su propia naturaleza académica, ya esta-
blece con la sociedad. Aquí sería necesario aclarar
que la extensión en su sentido más profundo, se
refiere al extenderse la Universidad como acade-
mia hacia la sociedad, aportándole sus mejores
resultados desde su propia ontología centrada en
la producción, transferencia y aplicación de cono-
cimiento en todas las ciencias naturales, humanas
y sociales.
Se sugiere también que se haga énfasis en el
reto que el mundo actual y la sociedad colombiana
le plantea a la Universidad, como parte integrante
suya, y a la que tiene derecho a exigir un apor-
te significativo para enfrentar los grandes proble-
mas que agobian al entorno social. También aquí
se puede enfatizar que para lograr este objetivo, la
extensión universitaria puede ser un instrumento
eficaz en cuanto permite interactuar con sectores
concretos de la sociedad, y dialogar con la IES so-
bre el entorno al que pertinentemente toda entidad
de educación superior, de manera que el quehacer
37
universitario propio de la academia se enriquezca
en el campo investigativo y docente.
En la parte pertinente del articulado referido a la
función universitaria de investigación, creación de
conocimiento y transmisión del mismo, se podría
enfatizar igualmente que esto no se realiza en la
Universidad por simple interés endógeno sino en
razón de su inevitable relación de servicio a la so-
ciedad. Otro tanto se podría acentuar al mencio-
nar la función universitaria de formación integral
de profesionales. En este aspecto es más evidente
aún la relación Universidad-sociedad. Igualmente
al mencionar la responsabilidad social de la insti-
tución universitaria convendría recordar su funda-
mento en la inevitable relación del conocimiento y
los saberes con el progreso de la sociedad, además
de la necesidad de establecer parámetros éticos de
comportamiento frente a los diversos aspectos del
entorno.
Finalmente, al mencionar lo referente a la ex-
tensión universitaria, tanto en su aspecto más pro-
fundo como en su perspectiva instrumental, y a la
formación integral de los profesionales para incidir
de manera decisiva en la transformación de la so-
ciedad, sería conveniente mostrar cómo esto debe
surgir de la misma naturaleza del conocimiento que
como todo bien, es difusivo de sí mismo y por tanto
referido al bienestar integral de los seres humanos.
REFERENCIAS
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ción de la función de proyección social/extensión
universitaria/interacción en la educación superior.
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38 ALBERTO MÚNERA, S.J.

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sobre la Educación Superior.
Asociación Colombiana de Universidades

POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA

PATRICIA LINARES PRIETO*

Recibido: 15 de mayo de 2010

Aceptado: 21 de mayo de 2010

Resumen

El artículo asume como marco el ejercicio de la autonomía plena, por parte de las Universidades públicas y
privadas. Esto supone una normativa legal que, por estar orientada a la regulación de un derecho fundamental y
un servicio público, reclama del Congreso la expedición de una ley estatutaria: una ley que debe garantizar las
condiciones necesarias para el desarrollo de instituciones que deben cumplir sus objetivos, sin interferencia de
los poderes públicos, pero articulada a la sociedad. Se propone un articulado diseñado para desarrollar el tema
de la institucionalidad desde la realización del derecho fundamental a la educación superior, en un marco de
pleno respeto y garantía de la autonomía que se les reconoce constitucionalmente a las instituciones habilitadas
para ofrecerlo.
Palabras clave: autonomía universitaria, institucionalidad, constitucionalidad, jurisprudencia

AN INSTITUTIONAL FRAMEWORK THAT ENSURES THE UNIVERSITY AUTONOMY

Abstract

Within the frame of full autonomy recognition for public and private universities, enactment of a new statutory
law is requested from the Colombian Congress to support institutional provision of higher education integrated
to societal aims, out of cooptation by governmental agencies. This new law should be supported by fundamental
rights recognition to attain higher education, as a common good as well as a public service to be provided by
appropriate and duly recognized educational organizations.
Keywords: university autonomy, institutional, constitutional law, jurisprudence.

*
Abogada de la Universidad Santo Tomás de Aquino, con estudios de maestría en Filosofía de la Universidad Nacional de
Colombia y Maestría en Administración Pública de la Universidad Alcalá de Henares.

39
40 PATRICIA LINARES PRIETO
INTRODUCCIÓN
La institucionalidad puede definirse como “…el
análisis del conjunto de reglas formales e informales
que restringen el comportamiento humano, tanto
en el ámbito individual como colectivo, creadas e
implementadas en el manejo de los recursos de uso
común” (Universidad Javeriana, 2010). Así entendi-
da, la institucionalidad implica la existencia de un
conjunto normativo que tiene por finalidad hacer
viable un objetivo común.
La institucionalidad, en el Estado de derecho,
se asocia entonces a la forma como se organiza el
poder y la sujeción de él a la norma superior: la
Constitución Política. En consecuencia, ese conjun-
to normativo, en el marco del Estado social de de-
recho vigente y según lo dispone la Constitución de
1991 en su artículo 1, exige que él se construya con
observancia de sus principios rectores: dignidad,
igualdad en la diferencia, pluralismo, participación,
prevalencia del interés general sobre el particular,
tratamiento con aplicación de criterios diferenciales
a poblaciones vulnerables, entre otros.
Así las cosas, la existencia de formas y procedi-
mientos, insumos inherentes al diseño de una deter-
minada institucionalidad, resulta entonces de trans-
cendencia para definir el marco normativo en el
cual se acotará un principio constitucional como el
de la autonomía universitaria, al efecto basta seña-
lar que recientemente la Corte Constitucional (2010)
señaló lo siguiente:
“Entre los distintos elementos que configuran
toda democracia se encuentra el respeto de los pro-
cedimientos formales previstos para el ejercicio de
los mecanismos de participación ciudadana. Para la
Corte Constitucional, más que meros ritualismos, ta-
les formas están instituidas en garantía de las reglas
fundamentales de la democracia representativa y de
participación y son componentes sustanciales del
principio democrático”.
La educación, y específicamente la educación
superior regida por el principio rector de la autono-
mía universitaria, es factor esencial para la consoli-
dación del derecho de acceso al conocimiento, base
ineludible para la consolidación del pensamiento
democrático y para el desarrollo de cualquier socie-
dad contemporánea, que reconoce en ese principio
la garantía para el ejercicio de la autonomía indi-
vidual, para la inclusión social y para el ejercicio
del derecho a competir en condiciones de igualdad
para acceder a la misma cuando está a cargo del
Estado. Es un bien público que, por estar a cargo
de instituciones, a las que la Constitución Política
reconoce como autónomas, no admite limitaciones
ni interferencias de los poderes públicos, distintas a
aquellas que encuentran fundamento en la misma
Carta.
Por ello el diseño de su institucionalidad exige
un ejercicio que al definir los espacios, las formas y
los procedimientos en los que ese principio rector
de la autonomía universitaria se desarrollará, garan-
tice que la misma contribuya de manera efectiva
a hacerlo realidad, a materializarlo. Ese principio
superior, el de la autonomía, trasciende el conteni-
do retórico que en el caso colombiano está expre-
samente consignado en el artículo 69, tanto para
la Universidad pública como para la privada, a las
cuales se les atribuye como funciones principales
el fortalecimiento de la investigación, la enseñanza
centrada en los fundamentos y no en los procedi-
mientos1 y el servicio a la comunidad.
La autonomía universitaria ha sido definida por
la Corte Constitucional como una garantía con la
que deben contar las Universidades, que tiene
como objetivo lograr que “el acceso a la formación
académica de las personas tenga lugar dentro de
un clima libre de interferencias del poder público
tanto en el campo netamente académico como en la
orientación ideológica, o en el manejo administra-
tivo o financiero del ente educativo..(...) En síntesis
el concepto de autonomía universitaria implica la
consagración de una regla general que consiste en
la libertad de acción de los centros educativos su-
periores, de tal modo que las restricciones son ex-
cepcionales y deben estar previstas en la ley” (Corte
Constitucional, 1992) (subrayas y negrilla fuera de
texto). Ha sido desarrollada por nuestra Corte Cons-
titucional en múltiples sentencias a lo largo de sus
diez y ocho años de existencia.
La autonomía universitaria ha sido reconocida
como uno de los pilares de los Estados democrá-
ticos, “pues sólo a través de ella las Universidades
pueden cumplir la misión y objetivos que le son
1
Si bien la educación para el trabajo, que es la que la ley
le atribuye como función al SENA, admite la formación
centrada en los procedimientos, cada vez con más fuer-
za se impone en ese ámbito el acceso al fundamento de
un determinado saber, no obstante, eso no quiere decir,
necesariamente, que se pueda equiparar este tipo de
educación con la educación superior.
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
propios y contribuir al avance y apropiación del co-
nocimiento, el cual dejando de lado su condición
de privilegio, se consolida como un bien esencial
para el desarrollo de los individuos y de la socie-
dad; dicho principio se traduce en el reconocimien-
to que el Constituyente hizo de la libertad jurídica
que tienen las instituciones de educación superior
reconocidas como Universidades, para autogober-
narse y autodeterminarse, en el marco de las limita-
ciones que el mismo ordenamiento superior y la ley
les señalen”(Corte Constitucional, 1997).
En ese orden de ideas, se ha entendido que la
autonomía se predica no sólo al interior del ente
universitario, (respeto pleno del derecho a la liber-
tad de cátedra, artículo 27 de la Constitución Polí-
tica, por ejemplo), sino frente a terceros, especial-
mente frente al Estado, concretamente al gobierno
nacional, al poder legislativo y a la rama judicial. Por
ello, se ha sostenido “…que ella permite a los entes
universitarios lograr un desarrollo autónomo e inde-
pendiente de su proyecto educativo sin la injerencia
del poder político.” (Corte Constitucional, 1997).
Se podría señalar, entonces, como lo ha hecho
la Corte Constitucional, que la autonomía universi-
taria tiene como objetivo principal proteger a estos
entes, concretamente a las Universidades reconoci-
das como tales, especialmente a las públicas, de la
interferencia del poder político central y territorial,
sin que ello signifique que sean ajenas e indepen-
dientes del Estado. Las IES públicas están insertas
en la organización estatal y como tal sujetas al or-
denamiento jurídico, no obstante si las normas que
lo conforman transgreden, vulneran o violan ese
principio que les es esencial, el de autonomía uni-
versitaria, ellas son inaplicables y al efecto es viable
acudir a la excepción de inconstitucionalidad o a la
demanda de inexequibilidad ante el tribunal cons-
titucional. El principio de armonización legislativa,
que se le impone al Gobierno Nacional y al Congre-
so, exige la concordancia de los contenidos legales
con las disposiciones superiores. Sobre el particular,
la jurisprudencia constitucional ha indicado: “La au-
tonomía no puede entenderse como autodetermina-
ción absoluta, ya que las Universidades hacen parte
del conglomerado social bajo el cual se edifica y
sustenta el Estado Social de Derecho (CP art. 1º).
Esta situación implica que están sometidas a su or-
denamiento jurídico.”(Corte Constitucional, 2002).
En este contexto debe pensarse en una institu-
cionalidad para las Universidades que permita hacer
41
efectiva esa autonomía, en la que los poderes estata-
les, bajo el argumento de actuar en el marco de sus
competencias, no puedan inmiscuirse, participando
y condicionando las decisiones que le correspon-
de adoptar a la comunidad universitaria a través de
sus instancias internas de gobierno. Se requiere un
diseño que permita reivindicar esa autonomía que
el Constituyente de 1991 reconoció expresamente,
como elemento indispensable para lograr una so-
ciedad más justa, democrática e igualitaria.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha in-
sistido en que la facultad de regulación que tiene el
Congreso de la República, por ejemplo, en ejercicio
de su facultad legislativa debe ser cuidadosa tra-
tándose de las Universidades, porque si bien a este
se le reconoce la cláusula general de competencia
para producir y expedir las leyes, como órgano de
representación popular, no puede por ello desco-
nocer ni vaciar de contenido la autonomía que le es
reconocida a las IES, por lo que insiste en la nece-
sidad de un control riguroso de constitucionalidad
que permita salvaguardar ese principio esencial a la
democracia. Para el Tribunal Constitucional, “…úni-
camente resultan admisibles regulaciones que sean
necesarias y estrictamente proporcionadas para
alcanzar propósitos constitucionales de particular
trascendencia. (…) si dichas regulaciones, a pesar
de estar referidas a las Universidades, no inciden ni
afectan directamente los contenidos propios de la
autonomía universitaria, entonces la posibilidad de
intervención legislativa es mayor.” (Corte Constitu-
cional, 2002).
En el marco de este poder de regulación que
tiene el Congreso de la República deben analizarse
aspectos complejos y críticos para el ejercicio de la
autonomía por parte de las instituciones de educa-
ción superior. Uno de ellos es la construcción de
una institucionalidad que garantice la no interferen-
cia de los poderes públicos en un tema definitivo
para materializar esa prerrogativa, como lo es, por
ejemplo, la definición, distribución y manejo del
presupuesto que el Estado tiene la obligación de
asignar a las Universidades públicas.
Se ha entendido que uno de los postulados
esenciales para que se materialice el principio rec-
tor de la autonomía universitaria es la facultad que
tienen las instituciones para diseñar, elaborar y
ejecutar su presupuesto, el cual, en lo que respec-
ta a las de carácter estatal, está compuesto en un
alto porcentaje por la asignación de recursos que
42 PATRICIA LINARES PRIETO
le corresponde hacer para ellas al Estado. Por eso,
el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, establece lo
siguiente: “Los presupuestos de las Universidades
nacionales, departamentales y municipales estarán
constituidos por aportes del presupuesto nacional
para funcionamiento e inversión y por los aportes
de los entes territoriales, por los recursos y rentas
propias de cada institución. Estas recibirán anual-
mente aportes de los presupuestos nacional y de
las entidades territoriales, que signifiquen siempre
un incremento en pesos constantes, tomando como
base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a
partir de 1993.”
Es claro, entonces, que la autonomía que la so-
ciedad, a través de la Constitución Política, le re-
conoce a las Universidades, exige que ese presu-
puesto que debe asignar el Estado se otorgue sin
condicionamientos provenientes de los poderes pú-
blicos distintos de aquellos que deriven de lo que
les ordena, en el ámbito de sus competencias, la
misma Carta Política y de los que el gobierno uni-
versitario se imponga por medio de sus respectivos
reglamentos. En otros términos, no le asiste ninguna
competencia al Congreso de la República, ni mucho
menos al Gobierno Nacional, para imponer condi-
ciones que vulneren la autonomía universitaria; esto
es, que afecten el núcleo esencial de ese principio
rector, supeditando la asignación presupuestal a la
que constitucionalmente está obligado el Estado, al
cumplimiento de metas e indicadores que miden as-
pectos de coyuntura signados por un determinado
proyecto político.
Sobre el particular es importante recordar lo si-
guiente: La ley 812 de 2003, por la cual se aprobó
el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, denomi-
nado “Hacia un Estado comunitario”, pretendió mo-
dificar parcialmente los artículos 86 y 87 de la Ley
30 de 1992, al establecer en su artículo 84 que, “A
partir de la vigencia de la presente ley, se concerta-
rá y acordará con los rectores de las Universidades
públicas, nacionales y territoriales los criterios y el
procedimiento de una redistribución, basada en in-
dicadores de gestión, de un porcentaje del total de
las transferencias. Dicho porcentaje no podrá exce-
der el doce por ciento (12%). El porcentaje restante
se distribuirá conservando el esquema vigente”.
La Corte Constitucional consideró que esa con-
certación que el legislador le imponía a las Univer-
sidades públicas, para recibir un porcentaje de la
asignación que por derecho les corresponde, era un
claro desconocimiento de la autonomía reconocida
a ellas. Por eso declaró inexequible esa condición;
esto es, la expulsó del ordenamiento por ser con-
traria a la Constitución. Sobre el punto dictaminó la
Corte: “Imponerles el deber de concertar y acordar
con el Gobierno los criterios y el procedimiento de
una redistribución de un porcentaje del total de las
transferencias, que no podrá exceder del 12%, es
someterlas a una especie de control presupuestal
estricto por parte del Gobierno que no puede ser
aplicado a las Universidades estatales “en razón de
que por sus singulares objetivos y funciones ello
implicaría vulnerar su autonomía”. Esos procesos de
concertación y acuerdo con el Gobierno implican
que cada una negocie asuntos inherentes a su au-
todeterminación, autogobierno y autorregulación.
En consecuencia, esa intervención gubernamental
plasmada en el artículo objeto de reproche en asun-
tos propios de las instituciones superiores vulne-
ra flagrantemente la autonomía universitaria. “(…)
“Sujetar la distribución del porcentaje a indicadores
de gestión, que no se encuentran precisados por
el legislador, es una forma a través de la cual el
Gobierno, utilizando mayor o menor distribución
de ese 12%, puede interferir en decisiones que co-
rresponden al ámbito interno de las Universidades
estatales. Quien califica finalmente los indicadores
de gestión es el Gobierno, luego de un proceso de
concertación, el cual se traduce en una intervención
indebida en ellas, ya que prevalecerán, en todo
caso, los criterios impuestos por el Gobierno. Si lo
pretendido es garantizar la calidad de los estudios y
de las investigaciones, a través de los resultados de
gestión, considera la Corte que la medida adoptada
por la norma no es adecuada para lograr tal fin, en
cuanto se constituye en una injerencia indebida del
Gobierno que atenta contra la autonomía universi-
taria garantizada en la Carta Política.” (Corte Cons-
titucional, 2005).
Esas mismas razones permiten considerar que
propuestas de reforma o modificación a la Ley 30
de 1992, que supediten o interfieran el ejercicio de
la autonomía por parte de las Universidades podrían
ser inconstitucionales por desconocer esa prerroga-
tiva expresamente consagrada en el artículo 69 de
la C.P., toda vez que, por ejemplo, condicionar el
incremento que el Estado debe hacer anualmente
al presupuesto de las estas a “unos indicadores de
costo y resultado respecto de las funciones sustan-
tivas de formación e investigación, acordados entre
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
el gobierno nacional y los rectores del sistema de
Universidades estatales y teniendo en cuenta planes
periódicos institucionales”, no solo vulneran ese
precepto superior, sino que retornarían contenidos
normativos ya declarados inexequibles por la Corte
Constitucional, sobre los que se aplicaría el princi-
pio de cosa juzgada.
La educación superior, concretamente la que
imparten las instituciones públicas y privadas, pero
especialmente las primeras, debe lograr el cumpli-
miento de los postulados de acceso, aumentando
programada y progresivamente la cobertura, incre-
mentando su calidad y pertinencia, y conectándo-
se con la sociedad en la que desarrolla su misión.
No obstante, las decisiones adoptadas por las estas,
para alcanzar esos objetivos, no pueden estar su-
peditadas a las condiciones que para acceder a los
recursos presupuestales que anualmente deben re-
cibir del Estado les imponga el Gobierno Nacional,
incluso por vía legislativa.
La asignación de los recursos estatales para el
cubrimiento de un servicio público como la educa-
ción pública superior, no puede depender del cum-
plimiento de variables como los costos y resultados
en áreas de tanta complejidad como la formación y
la investigación. Variables que son definidas por el
Gobierno Nacional, arguyendo su legitimidad por
una previa concertación con los afectados, pues esta
intervención del Ejecutivo debe entenderse como
una limitante indebida que interfiere la autonomía
de la Universidad, como tantas veces lo ha señalado
la Corte Constitucional.
La educación no puede ser analizada en térmi-
nos económicos como función de la producción:
costos-resultados. Tal como lo han señalado estu-
dios de reconocidos y expertos economistas; los
procesos educativos, han dicho, se caracterizan por
no ser fordistas (Misas Arango G, 2006), pues a ma-
yor inversión en calidad, mayores serán los costos
en que deben incurrir las Universidades para man-
tener el estándar alcanzado. Por eso la instituciona-
lidad que se diseñe para dichos entes debe atender
este tipo de singularidades, lo que hace que debe
responder a las características de un modelo autó-
nomo, con insuficiencia de recursos, cuya principal
apuesta es la calidad de la educación que se impar-
te, en tanto soporte del modelo democrático en el
que funciona.
La inversión que el Estado colombiano debe ha-
cer en educción y la superior no es la excepción,
43
debe ser considerada en los términos de los artí-
culos 350 y 366 de la Constitución Política, como
gasto social que, en el caso concreto de la educa-
ción superior, en tanto derecho de carácter progre-
sivo, implica que cuando el Estado ha efectuado
una asignación para soportar estos gastos no puede
disminuirla, salvo que se logre probar que el dere-
cho correspondiente está plenamente satisfecho, lo
cual, en el caso colombiano, en lo relativo a edu-
cación superior, es claro que no se cumple, pues
apenas se llega, en el mejor de los casos y según
cifras oficiales a un 26%; mientras otros sectores es-
pecializados señalan que no supera el 20%, lo que
le impide a las autoridades responsables recortar,
disminuir o condicionar la asignación histórica co-
rrespondiente.
Condicionamientos de este tipo, impuestos por
el Gobierno nacional a través del Ministerio de Edu-
cación Nacional o por el Congreso, olvidan el pos-
tulado del artículo14 de la Conferencia Mundial de
Educación Superior (1998), el cual está más vigente,
que reitera sobre “El apoyo público a la educación
superior y a la investigación sigue siendo funda-
mental para asegurar que las misiones educativas y
sociales se llevan a cabo de manera equilibrada”.
De otra parte, al repasar las conclusiones de la
más reciente Conferencia Mundial Sobre Educación
Superior, denominada La nueva dinámica de la
educación superior y la investigación para el cam-
bio social y el desarrollo, organizada por la Unesco
en julio de 2009, se evidencia el consenso de la
comunidad de naciones sobre la necesidad de in-
crementar la inversión en educación superior, por
cuanto ella es una responsabilidad de todos los Go-
biernos y como tal debe recibir apoyo económico.
En el comunicado final que emitió la Conferencia
se lee: “En ningún momento de la historia ha sido
tan importante invertir en la enseñanza superior
como vector importante de la construcción de una
sociedad del conocimiento diversa e integradora y
del progreso de la investigación, la innovación y la
creatividad” (Unesco, 2009).
En el mismo sentido, Jamil Salmi, Coordinador
de Educación Superior de la Red de desarrollo Hu-
mano del Banco Mundial y autor del estudio The
Challenge of Establishing World-Class Universities,
afirmó que los elementos fundamentales para crear
una Universidad de categoría mundial eran la con-
centración de talento, la abundancia de recursos y
una gobernanza favorable. (Unesco, 2009).
44 PATRICIA LINARES PRIETO
En este contexto, es claro que la inversión en
educación superior pública, definida por una insti-
tucionalidad que constriñe su autonomía, no puede
reducirse a lo básico. Ello desvirtuaría ese principio
constitucional, dado que la ampliación en cobertu-
ra, la calidad, la internacionalización de sus conteni-
dos, sumados a los aportes que ella hace al capital
social, reclaman un incremento progresivo de los
recursos que el Estado asigna a la Universidad pú-
blica. Incremento que no puede estar condiciona-
do por el ejecutivo, ni muchos menos supeditado a
una relación de “costo y producto”, no aplicable a
la “empresas” cuyo objeto es producir y transmitir
conocimiento con fundamento en la investigación.
En esa dimensión, el tema de la institucionali-
dad cobra significativa vigencia, pues ella debe res-
ponder a los postulados constitucionales que rigen
las Universidades en nuestro país, lo que implica
fortalecerla, diferenciarla, pero sobre todo diseñar-
la pensándola en perspectiva de que opere para
contribuir a fortalecer la autonomía que le es in-
herente. Sin esta, dejaría de ser el espacio previsto
por la sociedad para la formación de sus asociados,
en el que se promoverán el conocimiento, el di-
senso, la capacidad de aprehender en un ambiente
de tolerancia y respeto a la diferencia, y en el que
se contribuya de manera efectiva a la construcción
de la paz, aportando profesionales y especialistas,
que desde sus respectivas disciplinas construyan
conocimiento que ayude a superar la injusticia y la
inequidad social. Estas, en contextos como el na-
cional, se traducen en rezagos dramáticos en temas
como la seguridad alimentaria, el cambio climático,
la gestión del agua, el diálogo intercultural, las ener-
gías renovables, la salud pública (Unesco, 1998), el
desplazamiento forzado y la atención de miles de
víctimas del conflicto interno que reclaman sus de-
rechos a la reparación integral.
En ese orden, la institucionalidad que rige a las
Universidades y específicamente a la pública, en
tanto institución que hace parte de la estructura del
Estado, debe construirse a partir del principio de
colaboración armónica consagrado en el artículo
113 de la Constitución Política, según el cual “los
diferentes órganos del Estado, incluidos los autó-
nomos, si bien tienen funciones específicas deben
contribuir de manera “armónica” a la realización de
sus fines superiores del Estado.
Por lo dicho, el diseño de una nueva institu-
cionalidad para la educación superior es un asun-
to constitucional, que exige reconocer que son los
mismos titulares de ese derecho, valga decir las Uni-
versidades reconocidas como tales, las llamadas a
regularse, definirse y organizarse sin interferencias
externas, incluidas las que derivan del poder que
detenta el mismo Estado. Esto supone acotar la par-
ticipación de los poderes públicos, específicamente
del ejecutivo a través del Ministerio de Educación
Nacional y de los gobernadores y alcaldes en el
nivel territorial, en los órganos de gobierno de las
IES públicas y de otros oficiales, en el entendido
de que si bien pueden y deben tener presencia en
ellos, su tarea debe estar orientada exclusivamente
a “…articular la Universidad con el Estado” (Corte
Constitucional, 1997), pues de ninguna manera su
presencia puede pretender imponer el ejercicio de
un control de tutela contrario al principio constitu-
cional de autonomía que para esos entes consagra
la C.P.
Así mismo, es necesario hacer compatible la fun-
ción de inspección y vigilancia que le compete al
Estado, concretamente al Presidente de la República
en virtud de lo dispuesto en el artículo 189, nu-
merales 21 y 22 de la Constitución Política, frente
al servicio público de la educación superior, deber
que debe orientar a garantizarle a la sociedad el
funcionamiento idóneo de las mismas, lo que inclu-
ye dotarlas de los recursos necesarios para el efecto.
La revisión de la institucionalidad de la educación
superior y el diseño de una nueva propuesta, desde
luego debe detenerse en instancias que asuman las
funciones de fomento y promoción, desempeñadas
durante casi 40 años por el ICFES y asumidas des-
pués de expedida la Ley 1324 de 2009, por el MEN.
Igualmente, la comunidad universitaria y el sector
productivo, así como las mismas instituciones, re-
claman una revisión del Sistema Nacional de Acre-
ditación, pues se cuestionan sus metodologías y la
pertinencia de sus procesos frente a la realidad de
la calidad de la educación superior en nuestro país,
así como el real alcance del principio de voluntarie-
dad que lo rige.
El presente trabajo se elaboró con el propósito
de aportar al ejercicio de reflexión convocado por
ASCUN y el MEN, en el tema específico de una po-
sible reforma a la institucionalidad consagrada en la
ley 30 de 1992 y sus normas modificatorias. Estuvo
orientado, fundamentalmente, al diseño de una pro-
puesta que tuvo en cuenta modelos foráneos que
se reconocen exitosos, el de Chile y el consignado
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
para los países que hacen parte de la Unión Euro-
pea en la Declaración de Bologna de 1999, estudio
comparativo que se incorpora a este documento
como anexo 1.
Además en cumplimiento de lo establecido en el
artículo 2 de la Constitución Política, que consagra
el principio de participación, la propuesta fue pre-
viamente debatida en el foro convocado al efecto
por los promotores del ejercicio y con diez espe-
cialistas, entre ex ministros, rectores y ex-rectores
de Universidades públicas y privadas, ex directo-
res y ex directivos del ICFES, académicos investi-
gadores en la materia, entre otros, con quienes se
trabajó a partir de un cuestionario básico que se
incluye como anexo dos. Dicha propuesta se cons-
truyó pensando en un modelo de institucionalidad
que le garantice a las instituciones que conforman
el sistema, concretamente a las IES, a la sociedad en
general y al mismo Estado una institucionalidad en
la autonomía universitaria y para ella.
La propuesta se presentará en forma de articula-
do, previo el desarrollo de aspectos fundamentales
que sirven de soporte a la misma. El primero de
ellos el relacionado con el análisis de la institucio-
nalidad actualmente vigente, esto es la consagrada
en la Ley 30 de 1992, sus antecedentes y evolución
y las normas que la han modificado.
LA INSTITUCIONALIDAD EN LA LEY 30 DE 1992
El Decreto Ley 80 de 1980 reguló aspectos im-
portantes de la educación superior. No obstante,
esa normativa no resultó ser suficiente ni satisfizo
las expectativas que imponía su la dinámica en un
país, que de manera, por lo demás dramática, se
abría paso a la modernidad, razón por la cual se
reclamaba con insistencia su reforma, la cual reco-
gió las discusiones que por esa época se dieron en
la materia. Lo anterior significa que la reforma del
decreto se inicia y se comienza a perfilar desde me-
diados esa década.
El movimiento que se gestó para reformar la le-
gislación vigente en materia de educación superior
y el análisis de las propuestas que se concertaron
para tal efecto y que sustentarían la entonces nue-
va legislación, en su etapa final coincidieron en el
tiempo con el cambio constitucional que se produjo
en nuestro país en el año de 1991, que, entre otros
importantes avances, elevó a rango constitucional el
principio de la autonomía universitaria.
45
Lo anterior significa que la reforma legislativa
que se concretó en el año 1992 para la educación
superior, si bien fue posterior a la expedición de la
Carta Política que hoy nos rige, no fue en estricto
sentido diseñada para responder de manera directa
a los presupuestos, principios y valores consigna-
dos en el nuevo estatuto superior, propios del pa-
radigma del Estado Social de Derecho, por el que
había optado Colombia. Entre ellos, como se anotó
antes, el referido a definir la educación como dere-
cho fundamental y servicio público, reconociendo
de manera expresa, y con rango de norma superior
la autonomía de las Universidades públicas y pri-
vadas, lo cual supuso un profundo cambio espe-
cialmente para las primeras a las que definió como
entes autónomos dentro del Estado.
Hasta entonces, en el marco del régimen consti-
tucional de 1886, tal autonomía y tal definición eran
impensables. La reforma a la educación superior en
el año 1992 fue el producto de un prolongado de-
bate entre los actores comprometidos: Estado, ins-
tituciones, sociedad, sector productivo, entre otros,
que evidenciaron la necesidad imperiosa de intro-
ducir urgentes y profundos cambios al modelo con-
tenido en el Decreto Ley 80 de 1980, proceso que
ya avanzado se encuentra en paralelo con la difícil
y compleja situación política que desencadenaría el
trámite de convocatoria de una asamblea nacional
constituyente, la cual dio origen a la Carta Política
que nos rige hace ya casi dos décadas. Esta situa-
ción permite entender por qué la Ley 30 de 1992
presenta varias y profundas contradicciones con el
modelo constitucional vigente, muchas de las cua-
les sistemáticamente ha venido subsanando la Corte
Constitucional, que ha producido una nutrida ju-
risprudencia sobre el real alcance de la autonomía
universitaria como principio fundante en un Estado
que aspira a consolidarse como democrático de de-
recho.
En efecto, muchos de los contenidos de la citada
ley, por la cual se organizó el servicio público de
la educación superior, no corresponden al mandato
consagrado en el artículo 69 de la Constitución, que
reivindica para las Universidades autonomía plena,
disposición que las posesionó en el mismo nivel
de otros organismos, también autónomos dentro de
la estructura del Estado, como el Banco de la Re-
pública y la Comisión Nacional de Televisión. Es-
tos organismos cumplen actividades esenciales que
comprometen diversos derechos fundamentales de
46 PATRICIA LINARES PRIETO
los ciudadanos, así como las bases mismas del Es-
tado democrático; por lo que quiso el constituyen-
te garantizar su funcionamiento libre de cualquier
interferencia de los poderes públicos, dejando tal
característica expresamente consagrada en la Cons-
titución.
Fue por esa razón que la Corte Constitucional,
al pronunciarse sobre el alcance de la autonomía
que reconoce la Carta a las Universidades, señaló
de manera expresa e inequívoca que ellas, como
los organismos antes citados, eran autónomas y, por
lo mismo, la legislación que para estas produzca el
Congreso, así como la reglamentación del ejecuti-
vo, debe siempre respetar esa condición. El con-
cepto de autonomía que se aplicaba hasta antes de
expedida la Ley 30 en 1992 podría calificarse de
restringido y estaba consagrado en el artículo 18
del Decreto Ley 80 de 1980, que señalaba que la
autonomía universitaria consistía “en la posibilidad
de las instituciones de educación superior de de-
sarrollar sus programas académicos y de extensión
o servicio; para designar su personal, admitir a sus
alumnos, disponer de los recursos o darse su orga-
nización y gobierno.”
Si bien la Ley 30 de 1992 adecúa a una concep-
ción más moderna de Universidad el concepto de
autonomía, específicamente en su artículo 28, que
amplió en alguna medida aspectos de esa defini-
ción, es claro que no desarrolló el principio que
como tal estaba consagrado en el artículo 69 del
entonces nuevo ordenamiento superior; este exigía
la garantía, por parte del Estado, de unas determi-
nadas condiciones para el funcionamiento, libre de
interferencias, de dichas instituciones dedicadas a
prestar el servicio público de educación superior, y
de un marco regulador que permitiera su inserción
y articulación en una compleja estructura que exige
singulares relaciones con el Estado y con la socie-
dad que demanda de ellas un servicio esencial para
su propio progreso y desarrollo.
La expedición de la Ley 30 de 1992, sin duda,
constituyó un avance frente a la regulación conteni-
da en el Decreto Ley 80 de 1980, el sólo hecho que
su discusión se diera en el Congreso de la Repúbli-
ca y no fuera el producto de una decisión del eje-
cutivo, era ya de por sí una muestra del avance en
materia democrática, no obstante, por las razones
antes enunciadas, en esa norma legal se diseñó una
institucionalidad que en algunos aspectos, como
bien lo ha señalado el máximo tribunal constitucio-
nal, riñe con el principio de autonomía universitaria
tal como la consagró el constituyente en 1991.
La institucionalidad que debe regir a las Univer-
sidades, públicas y privadas, en el marco del princi-
pio de autonomía tal como ha sido desarrollado por
la Corte Constitucionalidad en sus diversos fallos,
debe estar supeditada al principio jurisprudencial
varias veces reiterado, de permitir que los entes uni-
versitarios logren un desarrollo autónomo e inde-
pendiente de su proyecto educativo sin la injerencia
del poder político (Corte Constitucional, 1997).
Cualquier reforma a la Ley 30 de 1992, debe pen-
sar en una institucionalidad para las IES que permita
hacer efectivo el principio de la autonomía univer-
sitaria, que como lo ha señalado la Corte, “…no le
permita a los poderes estatales, bajo el argumento
de actuar en el marco de sus competencias, inmis-
cuirse, participando y condicionando las decisiones
que le corresponde adoptar a la comunidad univer-
sitaria a través de sus instancias internas y externas
de gobierno. En consecuencia, se requiere el diseño
de una institucionalidad que le permita a las Univer-
sidades ejercer la autonomía que el Constituyente
de 1991 les reconoció expresamente, como elemen-
to indispensable para lograr una sociedad más justa,
democrática e igualitaria”.
Desde esta perspectiva, es pertinente analizar so-
meramente la institucionalidad, que de acuerdo con
la Ley 30 de 1992 y sus ya varias reformas, rige ac-
tualmente a los entes universitarios para evidenciar
cómo, en algunos casos, va en contravía del prin-
cipio de la autonomía consagrado en el artículo 69
superior y de la jurisprudencia que lo desarrolla, ra-
zón por la cual, seguramente, no han logrado cum-
plir los cometidos para los cuales fue diseñada.
El consejo superior universitario
Si se observa, el Decreto Ley 80 de 1980 al igual
que la Ley 30 de 1992, definen al Consejo Superior
como el máximo órgano de dirección y gobierno
de la Universidad, aunque la ley introdujo modifi-
caciones a su integración al incluir entre sus miem-
bros a un representante del sector productivo y a un
ex rector universitario. Al igual que el Decreto Ley
80 de 1980, establece que en el consejo superior
universitario de las IES estatales u oficiales tendrá
asiento el ministro de educación nacional o su re-
presentante, quien lo preside. En el caso del orden
distrital, departamental o municipal, es el respectivo
gobernador o alcalde quien ostenta la presidencia.
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
Así mismo, en las del orden nacional, se señala que
el Presidente de la República designará a otro de
los miembros de este consejo, quien deberá tener
vínculos con el sector universitario. La conforma-
ción de este consejo pretende responder al llamado
que hace el artículo 63 de la ley, según el cual “Las
Universidades estatales u oficiales y demás institu-
ciones estatales u oficiales de Educación Superior
se organizarán de tal forma que en sus órganos de
dirección estén representados el Estado y la comu-
nidad académica.”
Si tenemos en cuenta las funciones que debe
cumplir el consejo superior universitario, entre
otras, la definición de las políticas académicas, ad-
ministrativas y de planeación institucional; la orga-
nización académica, administrativa y financiera de
la institución; la expedición o modificación de los
estatutos y reglamentos; la designación y remoción
del rector; la aprobación del presupuesto de la ins-
titución y la expedición del reglamento, asuntos
medulares en toda institución y de los cuales de-
pende en mucho la real posibilidad de desarrollar
en las dimensiones definidas por la Constitución y
la jurisprudencia, la autonomía, entendida como “la
facultad que tiene cada institución de autodetermi-
narse y organizarse” (Corte Constitucional, 2000),
es necesario preguntarse si la presencia del Ejecu-
tivo en el máximo órgano de gobierno de las Uni-
versidades públicas, a través de dos representantes,
uno de ellos con la facultad de presidirlo, coarta
o no el ejercicio de esa condición inherente a su
naturaleza.
La jurisprudencia constitucional hasta ahora no
ha declarado la inconstitucionalidad de dicha dispo-
sición. No obstante, sí ha señalado que la presencia
del ejecutivo, entiéndase el nacional, departamental
o municipal, en el máximo órgano de gobierno de
las Universidades sólo se ajusta al principio consti-
tucional de la autonomía siempre que esa presencia
esté orientada exclusivamente a “…articularla…con
el Estado…” (Corte Constitucional, 1997). Podría
pensarse que es este uno de los casos en los cuales
la redacción de La ley 30 no atendió el fundamento
filosófico y político, y el real alcance los principios
consagrados en la entonces recién expedida Cons-
titución de 1991. Uno de ellos, el de la autonomía
universitaria, que obviamente tampoco había sido
desarrollado por la Corte Constitucional que ape-
nas se constituía. Al incluir a título de obligación
la presencia, con carácter preeminente y decisorio,
47
no de uno sino de dos representantes del gobierno,
sea nacional, departamental o municipal, contradijo
o al menos debilitó el mandato del artículo 69 que
le reconoce a las Universidades esa autonomía; esto
es la capacidad de autorregularse, autogobernarse y
autodeterminarse, sin la presión o interferencia de
los poderes públicos.
Esa articulación podría darse en la medida en
que el ejecutivo, a través del Ministro de Educación
o sus delegados en el consejo superior universita-
rio, asistieran con voz, pero sin voto, como sucede
con el rector. Esto excluye la posibilidad de tratar
de imponer sus directrices y criterios, siempre ata-
dos a un determinado propósito de gobierno, con
amplias posibilidades de éxito dado el poder que
detentan al ser ellos quienes definen, en coordina-
ción con el Ministerio de Hacienda o las respectivas
secretarías departamentales los presupuestos con
los cuales funcionarán.
Que el ministro de educación, el gobernador o
alcalde hagan parte y presidan dichos órganos es un
rezago de la normativa que existía con anterioridad
a la Constitución de 1991, consagrada en el decreto
Ley 80 de 1980. Esta definía la Universidad pública
como un establecimiento gubernamental, figura que
tiene como característica principal el estar adscrita
en relación de subordinación con la Presidencia de
la República, las gobernaciones o las alcaldías, se-
gún sean del orden nacional, departamental o mu-
nicipal. Esta denminacion supone la existencia de
una junta o consejo directivo presidido por el eje-
cutivo, pues solo así se puede garantizar el ejercicio
del control de tutela que le es propio a esta clase
de entidades públicas descentralizadas del orden
nacional, departamental o municipal2. Los consejos
de los establecimientos públicos, salvo disposición
legal en contrario, serán presididos por el ministro
o el director de departamento administrativo a cuyo
despacho se encuentre adscrita la entidad o por su
delegado.
2
Sobre el particular basta observar como la Ley 489 de
1998, regula este tema en los artículos 72 y 73. ARTÍ-
CULO 72. DIRECCIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LOS
ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS. La dirección y admi-
nistración de los establecimientos públicos estará a car-
go de un Consejo Directivo y de un director gerente
o presidente. ARTÍCULO 73. INTEGRACIÓN DE LOS
CONSEJOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS Y
DEBERES DE SUS MIEMBROS. Los consejos directivos
de los establecimientos públicos se integrarán en la for-
ma que determine el respectivo acto de creación. (…).
48 PATRICIA LINARES PRIETO
Basta con señalar que el artículo 50 del Decreto
Ley 80 de 1980 definía las instituciones públicas de
educación superior como establecimientos públicos
del orden nacional, departamental o municipal, ads-
critos al Ministerio, gobernación o alcaldía, según el
caso, naturaleza jurídica que justificaba el poder de
tutela sobre estos entes. Lo anterior porque, si bien
la Ley 30 de 1992 creó una nueva categoría para las
Universidades e instituciones de educación supe-
rior oficiales, al definirlas como entes autónomos
vinculados al Ministerio de Educación Nacional,
aclarando que tal adscripción lo era para garantizar
articulación en lo que se refiere a las políticas y la
planeación del sector educativo, tal objetivo se des-
virtúo al incorporar en los órganos de gobierno de
dichas instituciones a sus representantes, otorgán-
doles además un carácter preeminente dándoles en
todos los casos la presidencia de los mismos.
En ese orden de ideas, la mencionada ley entra
en contradicción con un mandato de jerarquía su-
perior como lo es el principio de autonomía univer-
sitaria, consagrado en el artículo 69 de la C.P; los
entes que gozan de autonomía no admiten control
de tutela por parte de organismos externos a ellas,
mucho menos cuando, como en el caso de las pú-
blicas, son ellos los encargados de dotarlas de re-
cursos financieros para su funcionamiento.
Decidir temas que son esenciales para el que-
hacer de las IES, cuyo espacio de deliberación y
decisión es el consejo superior, no puede ser adop-
tado con la interferencia de los representantes del
ejecutivo, quienes ejercen por número y posición
un poder desproporcionado que distorsiona y obs-
taculiza los propósitos de la academia, que si bien
está incursa en un contexto social concreto y deter-
minado, al cual debe articularse para aportarle con
independencia y objetividad, no puede someterse
sin sacrificar su autonomía a un poder externo que
utiliza la función que le atribuyó la sociedad de do-
tarla de recursos, para ponerla a su servicio. Con
el mismo razonamiento, debe cuestionarse la deci-
sión del legislador de imponer la participación de
un miembro adicional designado por el presidente
de la República, en los consejos superiores de las
Universidades del orden nacional.
Sobre el particular, vale la pena resaltar la si-
guiente cita de un fallo de constitucionalidad. “La
autonomía universitaria que consagra la Constitu-
ción Política, autonomía como sinónimo de legítima
capacidad de autodeterminación, no corresponde a
la autonomía restringida que la ley le reconoce a
los establecimientos públicos, por lo que pretender
asimilarlos, así sea únicamente para efectos presu-
puestales, implica para las Universidades viabilizar
una constante interferencia del ejecutivo en su que-
hacer, que se traduce, en un continuo control de sus
actividades por parte del poder central, inadmisible,
y en el propósito, como obligación legal por parte
del ejecutivo, de ajustar y coordinar las actividades
de esas instituciones con la política general del go-
bierno de turno, aspecto que contradice su misma
esencia.” (Corte Constitucional, 1997).
Además la exclusión del voto para el ejecutivo
en el máximo órgano de gobierno de las IES, como
una forma de garantizar la autonomía de los entes
universitarios, encuentra sustento en la sentencia
C-926 de 2005, que en relación con la autonomía
universitaria señaló lo siguiente:
“La autonomía fue concebida para que… gocen
de libertad al momento de adoptar las condiciones
jurídicas necesarias para el logro de su misión edu-
cativa y cultural, y con independencia de cualquier
instancia privada o pública ajena a su ámbito que
pudiese someterlas. Se garantiza que.... sean verda-
deros centros de pensamiento libre, exentos de pre-
siones que puedan perturbar su cometido o que les
impidan cumplir adecuadamente con sus objetivos
y funciones. La capacidad de autodeterminación y
autorregulación que caracteriza a las Universidades
estatales les proporciona una capacidad especial de
decisión para el desempeño de sus funciones, para
darse su organización y gobierno, y para manejar su
presupuesto conforme al régimen especial autoriza-
do por la Constitución” (subrayas fuera de texto).
Esa especial capacidad de decisión, que recono-
ce la Corte Constitucional como contenido esencial
de la autonomía universitaria, sustenta un replantea-
miento de la conformación del consejo superior, en
el que el ejecutivo cumpla su papel de articulador
entre la política de educación superior y las decisio-
nes internas del ente universitario, sin que resulte
imponiendo su particular visión sobre un determi-
nado tema, por cuanto ello desconoce y vulnera
este principio rector.
Es precisamente la interferencia del poder cen-
tral en estos órganos de gobierno, así como la ne-
cesidad de acoplar el concepto de entes autónomos
que se le dio a las Universidades a la realidad nor-
mativa constitucional y a los dictados de la jurispru-
dencia, las circunstancias que imponen una reforma
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
profunda a la institucionalidad de la Ley 30 de 1992,
que permita a cada ente universitario determinar la
conformación de su órgano de gobierno. Se debe
hacer atendiendo unas directrices básicas de carác-
ter constitucional que desarrollen el principio de
autonomía las cuales deberían estar contenidas en
una ley estatuaria que debe dictar el Congreso de la
República, según se ha expuesto en aparte anterior
de este documento.
Consejo Nacional de Educación Superior (CESU)
El CESU fue creado por el artículo 34 de la Ley
30 de 1992, que lo definió como un organismo del
Gobierno, vinculado al Ministerio de Educación
Nacional, con funciones de coordinación, planifica-
ción, recomendación y asesoría. Se pretendió con
este organismo dar espacio amplio para el diseño,
debate y elaboración concertada de propuestas de
políticas públicas sobre educación superior que
acogiera y adoptará el Ejecutivo en tanto partici-
pante y rector del mismo pues los preside a través
del ministro de educación.
Vuelve entonces a aparecer la contradicción en-
tre autonomía y presencia activa del Ejecutivo, re-
presentado este en varios de sus funcionarios. La
elaboración de reglamentos y políticas aplicables a
instituciones a las que el constituyente les había re-
conocido capacidad plena para autorregularse, se le
encomienda a un órgano mixto, regido por el Go-
bierno, en el cual, además de ellas, tienen asiento
otras instituciones de educación superior que en-
cuentran un espacio propicio para impulsar normas
que favorezcan su “ascenso”, dentro de lo que se ha
entendido, por su diseño, como una especie de es-
calera cuyo máximo peldaño es el reconocimiento
como Universidad.
De otra parte, ese órgano acoge estamentos que
hasta entonces no habían tenido los espacios que
una organización democrática debe brindarles para
concertar, por ejemplo, políticas salariales y siste-
mas de seguridad social adecuados; lo que implicó
que debieran aprovecharlo para dar los debates que
legítimamente les interesaban pero que obviamente
distraían al organismo de su principal cometido. In-
cluso la presencia de Universidades públicas y pri-
vadas en ese organismo ha sido cuestionada, pues
las características de unas y otras, sus necesidades
y singularidades, en el marco normativo, hacen
que muchas de las discusiones y debates puedan
interesar a unas, pero no necesariamente a otras;
49
o que deriven en la discusión de intereses que no
necesariamente siempre son académicos, y que las
confrontan cuando debían propiciar acercamientos
y concertación a favor de la calidad de la educación
superior y su fortalecimiento como derecho funda-
mental. En ese contexto se expide el Decreto 1176
de 1999, en cuyo artículo 1 el CESU se redefinió
como un organismo asesor del Gobierno Nacional,
de carácter permanente, vinculado al Ministerio de
Educación Nacional, con funciones exclusivas de
coordinación, planificación, recomendación y ase-
soría.
Este órgano sigue conformado por: el ministro
de educación nacional, quien lo preside; el jefe del
Departamento Nacional de Planeación; el rector de
la Universidad Nacional de Colombia; el director del
Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y
Proyectos Especiales “Francisco José de Caldas”,
Colciencias; un rector de una Universidad estatal
u oficial; dos rectores de Universidades privadas;
un rector de Universidad de economía solidaria; un
rector de una institución universitaria o escuela tec-
nológica, estatal u oficial; un rector de institución
técnica profesional estatal u oficial; dos represen-
tantes del sector productivo; un representante de la
comunidad académica de una Universidad estatal u
oficial; un profesor universitario; un estudiante de
los últimos años de formación superior; y el direc-
tor del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior (Icfes), con voz pero sin voto.
Esa misma norma estableció como funciones del
CESU las siguientes: a) proponer políticas y planes
para la educación superior; b) recomendar normas
y procedimientos de carácter general; d) proponer
mecanismos para evaluar la calidad académica de
las IES; e) proponer mecanismos para evaluar la
calidad académica de los programas de educación
superior; f) darse su propio reglamento de funcio-
namiento.
El citado decreto, en el artículo 2, estableció una
única comisión consultiva de instituciones de edu-
cación superior, con funciones de asesoría, adscrita
al Instituto Colombiano para el Fomento de la Edu-
cación Superior, organismo que perdería vigencia
más tarde cuando la ley transforma al Icfes, deján-
dolo exclusivamente a cargo de las funciones de
evaluación de la educación.
Así las cosas, la conformación del CESU, con
una amplia representación del Gobierno y presen-
cia de voceros de las distintos estamentos, así como
50 PATRICIA LINARES PRIETO
de las diferentes modalidades de instituciones de
educación superior, se convirtió en un espacio de
debate de intereses colectivos diferentes a los espe-
cíficamente relacionados con el diseño de políticas
públicas de educación superior, desdibujando la
naturaleza y funciones que debería cumplir, pues
no responde al principio de autonomía universitaria
plasmado en la constitución de 1991. Este indica
que debería estar integrado por quienes son titula-
res de la autonomía, pues son ellos quienes tienen
la capacidad jurídicamente reconocida para adoptar
todas las decisiones que les incumben y los afectan
y determinar las reglas que, en el marco del Estado
de derecho, rigen su quehacer; entre ellas, las que
se orienten a articularse con el Estado en lo relativo
a la planeación del sector educativo.
Dicho organismo debió ser facultado para cum-
plir funciones orientadas a proponer al ejecutivo,
sin la injerencia de este, políticas y planes para
la educación superior y una vez definidas, imple-
mentarlas; recomendar y expedir normas y proce-
dimientos de carácter general y vinculantes para
las instituciones universitarias, a través de lo que
la jurisprudencia constitucional ha denominado
reglamentos autónomos; proponer e implementar
mecanismos para evaluar la calidad académica de
las IES y para evaluar la calidad académica de los
programas y las mismas instituciones reconocidas
como Universidades.
No obstante, paulatinamente se ha ido desdibu-
jando, lo que ha servido de fundamento para debi-
litarlo y transformarlo en un órgano asesor que hoy
por hoy tiene una limitada influencia en las deci-
siones de fondo que toma el Ministerio en materia
de educación superior, cada vez más alejadas de la
autonomía que tienen por naturaleza y disposición
constitucional las instituciones que regula, las cua-
les a su vez están cada vez más sometidas a la tutela
de la que las deslindó el constituyente en 1991.
Sobre la naturaleza de este órgano, es necesario
señalar que la Corte Constitucional (1994) sostuvo
que si bien “… las Universidades, con el propósi-
to de alcanzar los fines del artículo 67 de la Carta
Política, no son ajenas a la inspección y vigilan-
cia que ejerce el Estado, siempre que éste respete
y no menoscabe su autonomía, el sólo hecho de
que dichos entes universitarios estén vinculados al
Ministerio de Educación Nacional no significa que
pueden ser asimilados a otro órgano también vincu-
lado, [el CESU], pues es preciso respetar y garantizar
su autonomía. En consecuencia, la vinculación de
[estas] al Ministerio se debe entender sin perjuicio
de su autonomía”.
Por tanto, es necesario aceptar que dicho órgano
no respondió ni con su estructura ni con sus fun-
ciones a lo dispuesto en el artículo 69 de la Carta
ni a las demandas de las instituciones de educación
superior, principalmente las Universidades, las cua-
les por naturaleza riñen con estructuras diseñadas
para ejercer tutela sobre las mismas; más bien pri-
man intereses de coyuntura que imponen el pen-
samiento y los programa de los gobiernos de turno
desconociendo la autonomía que les es inherente,
ejerciendo presión desde lo presupuestal cuando se
trata de las públicas y confundiendo su función de
inspección y vigilancia con las de determinación,
regulación y autogobierno.
Sistema Nacional de Acreditación
La Comisión Nacional de Acreditación, CNA, hace
parte, como órgano ejecutor del Sistema Nacional
de Acreditación, definido como el conjunto de polí-
ticas, estrategias, procesos y organismos cuyo obje-
tivo fundamental es garantizar a la sociedad que las
instituciones de educación superior que hacen parte
del sistema cumplen con los más altos requisitos de
calidad y que realizan sus propósitos y objetivos.
La Ley 30 de 1992, en el artículo 53, señaló como
principio rector de ese sistema, la voluntariedad, ar-
guyendo que su objetivo fundamental es garantizar
a la sociedad que las instituciones que hacen parte
del mismo cumplan los más altos requisitos de cali-
dad y que realicen sus propósitos y objetivos.
El diseño de la CNA permitió en una primera eta-
pa que dicho organismo posicionara el concepto de
acreditación en el país e impulsara el diseño de un
modelo que incentivó a las instituciones, incluidas
las Universidades, a avanzar en programas de mejo-
ramiento institucional que les permitiera acceder a
sus procesos en perspectiva de lograr un reconoci-
miento público y avalado por el Estado sobre su ca-
lidad, entendiéndolo como presupuesto necesario
para competir en un mercado cada más abierto y
más heterogéneo. No obstante, la dinámica supone
un contexto en el que se reconoce plena autono-
mía a las instituciones reconocidas como tales. Esta
facultad es restringida en las otras que ofrecen el
servicio público de educación superior, pues ven
más posibilidades de desarrollo y no regulación en
las primeras.
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
La calidad de la educación es uno de los pre-
supuestos básicos del derecho a la educación su-
perior, tal como se señaló en otro acápite de este
documento, en consecuencia, se hace necesaria una
evaluación del funcionamiento del Sistema Nacional
de Acreditación, de sus metodologías y la pertinen-
cia de los procesos de dicho sistema, que permitan
establecer si ellos responden al mandato constitu-
cional y legal sobre calidad.
Una de las críticas que se hace al actual siste-
ma de acreditación es que no está cumpliendo con
los fines para los que fue creado. Para algunos, se
ha convertido en un simple registro calificado de
requisitos mínimos lejano de un proceso de acre-
ditación de calidad y excelencia. Para otros, el SNA
se ha burocratizado al punto que los pares acadé-
micos, que son los encargados de verificar si el mo-
delo y los estándares definidos por la institución
que visitan responden a las exigencias de calidad
que impone la respectiva disciplina, están guiados
bien por sus propios paradigmas o por intereses
no académicos que hacen que desvirtúen su papel
orientado a certificar la calidad de los programas y
de las instituciones que evalúan.
No son claros los parámetros que están utilizan-
do para realizar las evaluaciones que les corres-
ponde o son en extremo rígidos. Se critica que los
pares están pretendiendo imponer su visión sobre
los programas que evalúan, hecho que incide nega-
tivamente en la autonomía universitaria, dado que
uno de los presupuestos de esta es que los mis-
mos entes universitarios determinen los programas
que desean ofrecer, sus contenidos y pertinencia
y avancen hacia la excelencia de los mismos, los
pares debe verificar que lo que ellas mismas se han
impuesto se cumplan, y que sea lo que realmente
se ofrece a los estudiantes y a la sociedad, estable-
ciendo si el programa se ajusta a esos parámetros.
Sobre el particular la Corte Constitucional (1995),
en sentencia, señaló: “El Estado no le impone a los
establecimientos de educación superior los progra-
mas que puede ofrecer de manera caprichosa, sino
que tales instituciones, una vez adopten la decisión
de ofrecer determinado programa, en ejercicio de la
referida autonomía, para iniciar la prestación de los
servicios ofrecidos cumplan con los requisitos que
les exige la ley, con el objeto de que los distintos
programas obedezcan a necesidades sociales reales,
y no redunden en áreas sobresaturadas de oferta
educativa o que resulten innecesarias, para así dar
51
cumplimiento a los fines del Estado consagrados en
el artículo 2o. de la Carta Política, uno de los cuales
es el de garantizar la efectividad material de los de-
rechos de las personas, que pueden verse seriamen-
te afectados por las circunstancia ya señaladas…”
Así mismo, se argumenta que el sistema de acre-
ditación pretende estandarizar la organización, es-
tructura y desarrollo de las Universidades, hecho
que de estar ocurriendo desconoce los presupues-
tos mismos de la autonomía universitaria, pues lo
que reivindica este principio es precisamente que
cada ente universitario asuma de manera respon-
sable su singularidad y que la sociedad acceda a
una oferta plural y heterogénea pero de calidad y
ajustada a los principios básicos de una Estado que
se proclama democrático de derecho. De otra parte,
el sistema es criticado por estar dejando de lado la
investigación al reducir los ejercicios a una verifi-
cación de requisitos objetivos desconociendo ese
componente de los programas, como tal esencial
para el cumplimiento de los fines propios de insti-
tuciones comprometidas con la prestación del servi-
cio público de educación superior.
Así las cosas, el ejercicio de la autonomía univer-
sitaria y el cumplimiento de la función de inspección
y vigilancia, asignada al Gobierno Nacional, hacen
necesaria la revisión del actual sistema de acredi-
tación. Es posible que por las inconsistencias que
este presenta hoy, se requiera de una reformulación
de fondo de un órgano sin duda esencial en una
estructura que abre el mercado para el ofrecimiento
de un servicio que califica como público y esencial.
Igualmente, es indispensable evaluar el criterio de
voluntariedad que rige en materia de acreditación
a las Universidades e instituciones educativas para
acceder al sistema. Para algunos críticos, esa volun-
tariedad no ha contribuido a mejorar la calidad del
sector, pues en algunos casos ha imperado un mo-
delo estandarizado que no responde precisamente
a unas reglas claras de calidad, lo que ha permitido
que se acrediten instituciones que no cumplen con
unos mínimos. Se requiere, en concepto de algunos
expertos, establecer un sistema mixto de acredita-
ción que combine el carácter voluntario en unos
eventos y el obligatorio en otros.
A ese proceso de debilitamiento del SNA se aña-
dió la expedición del Decreto 2230 de 2003, que
creó la Comisión Nacional Intersectorial de Asegu-
ramiento de la Calidad de la Educación Superior,
Conaces, cuya función específica es la coordinación
52 PATRICIA LINARES PRIETO
y orientación del aseguramiento de la calidad de la
educación superior, la evaluación del cumplimiento
de los requisitos para la creación de instituciones de
educación superior, su transformación y redefini-
ción de los programas académicos. La Comisión se
creó con el propósito de asegurar el cumplimiento
de las condiciones mínimas de calidad por parte de
los programas que se ofrecen en educación supe-
rior en cualquiera de sus niveles: técnicos, tecnoló-
gicos, profesionales, universitarios y de postgrados.
Nótese que se equiparan unos y otros; esto es que
se nivela “por lo bajo” el grado de autonomía que
se atribuye a las distintas modalidades de institu-
ciones que hacen parte del sistema, condicionando
la creación y permanencia de los programas aca-
démicos diseñados por las Universidades y demás
instituciones a una autorización, registro calificado,
que expide el Estado.
Si bien la estructura de las salas supone que las
autorizaciones estén precedidas de estudios y aná-
lisis a cargo de representantes idóneos de la co-
munidad académica, la realidad impone que estos
actúen en el marco de una estructura dominada y
determinada por el Gobierno que la preside, a tra-
vés del viceministro, y la controla financiándola y
determinando de manera indirecta quiénes son los
elegidos para hacer parte de ella. Por lo demás son
personas que generalmente representan intereses
institucionales específicos, decanos, directores de
investigación, entre otros, de otras instituciones que
compiten por un mercado reducido, que se pro-
nuncian como expertos en las mismas áreas que
verifican, intereses que obviamente interfieren la
objetividad de sus decisiones.
Otro de los organismos que hacía parte del sis-
tema de educación superior diseñado en la Ley 30
de 1992 era el Icfes. No obstante, sus funciones y
estructura fueron modificadas por la Ley 1324 de
2009, que lo transformó en una empresa estatal de
carácter social del sector de la educación nacional,
entidad pública del orden nacional, de naturaleza
especial, a la que se le encargó exclusivamente la
evaluación del sistema educativo, quitándole todas
las funciones de fomento y promoción. Estas pasa-
ron al Viceministerio de Educación Superior, con-
centrándolas en el Ministerio, lo que incrementó las
posibilidades de ejercer tutela sobre las instituciones
de educación superior, que se justifica en el univer-
so de IES distintas a las Universidades, que tienen
autonomía restringida y son las más y respecto de
las cuales se agravan las funciones de inspección y
vigilancia que le corresponden al ejecutivo.
Comités regionales de educación superior (CRES)
La Ley 30 los definió como organismos asesores
del Icfes, con las funciones de coordinar los esfuer-
zos regionales para el desarrollo de la educación
superior, actuar como interlocutor válido para efec-
tos de la discusión y diseños de políticas, planes y
proyectos de educación superior regional, y contri-
buir en la evaluación compartida de programas aca-
démicos. Los CRES tuvieron una actividad efímera
y precaria, realmente nunca funcionaron en debida
forma. Esto demuestra el desinterés de las regiones
en un actividad tan importante para su propia con-
solidación y desarrollo, además la expedición de la
Ley 1324 de 2009, que modificó la naturaleza del
Icfes y le encargó exclusivamente la evaluación del
sistema educativo, podría decirse que constituyó el
elemento contundente de anulación de espacios de
esta naturaleza sin duda necesarios para el desarro-
llo y consolidación de las regiones. No obstante,
una reforma a la Ley 30, debe incorporar figuras
similares a los comités para garantizar, entre otros,
la realización efectiva de los principios constitucio-
nales de descentralización y participación y garanti-
zar la debida articulación entre políticas diseñadas a
nivel central y las adoptadas y desarrolladas a nivel
territorial en una materia que compromete un dere-
cho fundamental y un servicio público esencial para
la consolidación y fortalecimiento democrático.
Sistema de Universidades del Estado (SUE)
La Ley 30 de 1992, en el artículo 81, creó el Sis-
tema Universidades del Estado, SUE, integrado por
todas las Universidades estatales y oficiales, para
racionalizar recursos humanos, físicos, técnicos y fi-
nancieros; implementar la transferencia de estudian-
tes, intercambio de docentes; y crear condiciones
para la realización de la evaluación en las institu-
ciones pertenecientes al sistema. En este sentido, la
Corte Constitucional (1997) señaló que: “La autono-
mía se predica no sólo hacia el interior del ente uni-
versitario sino frente a terceros y frente al Gobierno
Nacional. Por ello se ha sostenido que ella permite
a los entes universitarios lograr un desarrollo autó-
nomo e independiente de la comunidad educativa,
sin la injerencia del poder político”.
En ese sentido, el SUE ha cumplido una función
importante y positiva en el sistema, por cuanto se
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
ha convertido en un espacio en donde hay una re-
presentación amplia de las entidades universitarias
oficiales, tanto del orden nacional como regional.
En ese orden, el sitema es un espacio amplio y de-
mocrático en donde están representadas todas las
Universidades oficiales, que dinamiza el proceso de
adopción de políticas educativas y ha logrado con-
solidarse como un interlocutor válido del Gobierno
Nacional y gestor para el desarrollo del sistema de
educación superior pública. En razón del papel que
viene cumpliendo el SUE y con el fin de lograr que
los temas de la educación superior pública estén
regulados por un ente autónomo, podría pensar-
se en una reforma que le asigne a este organismo
un papel protagónico y dinámico como rector de
la política educativa superior y administrador de
los recursos de la educación superior estatal. Es-
tas competencias permitirían cumplir los mandatos
constitucionales consagrados en los artículos 67 y
69 de la Constitución, según los cuales el Estado
debe facilitar todos los mecanismos financieros que
hagan posible el acceso de todas las personas aptas
para la educación superior.
Así las cosas, antes que una reforma o ajuste
de la institucionalidad consagrada en la Ley 30 de
1992, lo que se requiere es la expedición de una ley
estatutaria que desarrolle los mandatos superiores
contenidos en los artículos 67 y 69 de la C.P. Estos
están relacionados con un derecho fundamental y
un servicio público, que garanticen un tratamiento
claramente diferenciado para las Universidades, ins-
tituciones a las que se reconoce plena autonomía,
que como tales reclaman del Estado la facultad de
autodeterminarse y autorregularse sin interferencia
del mismo, por lo que es contradictorio que sea el
poder ejecutivo, a través del Ministerio de Educa-
ción y otras instituciones, el que asuma esa tarea,
incluso dándole espacio a ellas; eso impide el desa-
rrollo eficaz de la independencia y autonomía con
que deben cumplir sus funciones esenciales.
En lo relativo a las instituciones de educación
superior que no son Universidades, las cuales cum-
plen un papel definitivo en la atención de la de-
manda por formación para el trabajo, por ejemplo, a
las que se les reconoce autonomía restringida; para
ellas sí se admite, por parte del Estado, una constan-
te tutela, que le garantice a la sociedad un servicio
pertinente e idóneo. Por lo dicho, la propuesta de
reforma a la mencionada ley, en lo relativo a institu-
cionalidad, que se presenta en el capítulo siguiente,
53
responde a lo planteado; esto es a la necesidad de
que el país promueva la expedición de una norma
estatutaria, que desarrolle el principio constitucional
de autonomía universitaria atendiendo el desarrollo
que del mismo ha hecho la Corte Constitucional,
cuya premisa básica debe ser la siguiente: el reco-
nocimiento de la autonomía a las instituciones de
educación superior, públicas y privadas, que hizo
el constituyente en 1991, implica que estas, dada
esa característica que les inherente, son las únicas
habilitadas para regularse, determinarse y definirse.
Ello no implica que sean ajenas a los compromisos
que tienen con la sociedad que las alberga y la pro-
tege o a la acción de los órganos de control cuando
sean estatales u oficiales y cuando manejen recursos
públicos. El Estado está obligado, también por dis-
posición constitucional, a aportar los recursos para
su funcionamiento en un marco de libertad y plura-
lidad que define al Estado social de derecho.
LA LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR COMO
UNA LEY ESTATUTARIA
Un análisis sobre la necesidad o no de refor-
mar la actual ley de educación superior debe com-
prender, en primer lugar, un breve examen sobre la
naturaleza de la regulación que el Congreso debe
dictar. Lo anterior, por cuanto en el ordenamiento
constitucional se exige que mediante leyes de carac-
terísticas especiales se regulen, entre otras materias,
los derechos y deberes fundamentales de las perso-
nas, así como los procedimientos y recursos para su
protección, artículo 152, literal a) de la Constitución
de 1991. En efecto, el artículo 67 define la educa-
ción como un derecho de la persona y un servicio
público que tiene una función social, a través del
cual se busca, entre otros objetivos, el acceso al co-
nocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás
bienes y valores de la cultura. El derecho a la edu-
cación así entendido es, sin discusión alguna, un
derecho de carácter fundamental. Basta con citar las
innumerables sentencias de la Corte Constitucional
que así lo han reconocido: T-002 de 1992, T-612 de
1992, T-974 de 1999, T-826 de 2003, T-933 de 2005,
entre otras.
Sin embargo, podría discutirse si el derecho a
la educación superior es igualmente fundamental,
por cuanto algunos considerarán que es de carácter
prestacional; que sólo adquiere el carácter de fun-
damental por conexidad, en los términos de la juris-
54 PATRICIA LINARES PRIETO
prudencia del tribunal, o cuando quien lo reclama
es un niño, una niña, un adolescente o un grupo
frente al cual, por expresa disposición del artículo
44 de la Constitución, le reconoce el carácter de
fundamental. Sobre el carácter fundamental de la
educación la Corte Constitucional (2003) ha seña-
lado:“… la educación es un derecho fundamental
propio de la esencia del hombre y de su dignidad
humana, amparado en principios consagrados en
la Constitución Política y en tratados internaciona-
les. La educación constituye un presupuesto básico
para la efectividad de otros derechos, principios y
valores constitucionalmente reconocidos al ser hu-
mano, tales como la igualdad en materia educativa,
la escogencia de una profesión u oficio y el libre
desarrollo de la personalidad. Así mismo, permite la
realización del Estado social de derecho, el fomen-
to de la participación y el respeto de los derechos
humanos. Así las cosas, en consideración al carác-
ter de ius fundamental del derecho a la educación,
es procedente la acción de tutela como mecanismo
judicial excepcional para la protección del derecho
cuando sea vulnerado o amenazado por el Estado
o por los particulares encargados de la prestación
del servicio. En el mismo sentido, resulta admisi-
ble el amparo constitucional frente a los derechos
constitucionales reconocidos en los artículos 13, 16
y 26 de la Constitución, que guardan una estrecha
relación con el derecho a la educación”.
Pese a las dudas y controversias que pueda sus-
citar la naturaleza que da el derecho constitucional
a la educación superior, es evidente que existen
estándares internacionales que le reconocen a este
derecho la categoría de derecho humano. Así se
desprende de un sinnúmero de instrumentos inter-
nacionales ratificados por el Estado colombiano y
de obligatorio cumplimiento para sus órganos inter-
nos, en virtud del artículo 93 de la Constitución, así
como de declaraciones y conclusiones de múltiples
conferencias internacionales sobre la materia que,
pese a no tener una fuerza vinculante en nuestro
ordenamiento constitucional por ser lo que la doc-
trina del derecho internacional denomina soft law,
sí sirven para ilustrar la categoría de la educación
superior como un derecho fundamental, aunque su-
jeto a los principios de progresividad, planificación
y programación. Basta con citar algunos ejemplos
que fundamentan este aserto.
El artículo 13 del Pacto Internacional de Dere-
chos Sociales, Económicos y Culturales establece
entre otras cosas que: “La enseñanza superior debe
hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base
de la capacidad de cada uno, por cuantos medios
sean apropiados, y en particular por la implanta-
ción progresiva de la enseñanza gratuita[...] Se debe
proseguir activamente el desarrollo del sistema es-
colar en todos los ciclos de la enseñanza, implantar
un sistema adecuado de becas, y mejorar continua-
mente las condiciones materiales del cuerpo docen-
te”. Por su parte, los artículos 10 y 14 de la Con-
vención para la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer abogan por un trato
equitativo entre hombres y mujeres para el acceso
a las carreras y a la capacitación profesional, acce-
so a los estudios y obtención de diplomas en las
instituciones de enseñanza de todas las categorías,
tanto en zonas rurales como urbanas. El artículo 5
de la Convención Internacional para la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación Racial señala
el derecho de todas las personas sin distinción de
raza, color y origen nacional o étnico a la educación
y la formación profesionales: Del mismo modo, los
artículos 28 y 29 de la Convención por los Derechos
del Niño que comprometen a los Estados partes a
hacer la enseñanza superior accesible a todos.
En el mismo sentido, en la Conferencia Mundial
sobre la Educación Superior: La educación supe-
rior en el siglo XXI, organizada por la UNESCO en,
1998), se señaló que la “... educación es uno de los
pilares fundamentales de los derechos humanos, la
democracia, el desarrollo sostenible y la paz, por lo
que deberá ser accesible a todos a lo largo de toda
la vida...”. En la Conferencia Regional sobre Políticas
y Estrategias para la Transformación de la Educación
Superior en América Latina y el Caribe, realizada en
La Habana en noviembre de 1996, se lee en el primer
punto que “La educación en general, y la superior en
particular, son instrumentos esenciales para enfren-
tar exitosamente los desafíos del mundo moderno y
para formar ciudadanos capaces de construir una so-
ciedad más justa y abierta, basada en la solidaridad,
el respeto de los derechos humanos y el uso compar-
tido del conocimiento y la información. La educación
superior constituye, al mismo tiempo, un elemento
insustituible para el desarrollo social, la producción,
el crecimiento económico, el fortalecimiento de la
identidad cultural, el mantenimiento de la cohesión
social, la lucha contra la pobreza y la promoción de
la cultura de paz”, y agrega en su segundo punto,
que “el conocimiento es un bien social...”.
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
Igualmente, en la Afirmación de Amman (1996)
se señaló que “La educación da poder. Es la clave
para el establecer y fortalecer la democracia y el
desarrollo la cual es tanto sustentable como huma-
na y basada en la paz hacia un respeto mutuo y
justicia social. Además, en un mundo en donde la
creatividad y el conocimiento juegan un rol impor-
tante, el derecho a la educación no es nada menos
que el derecho a participar en el mundo moderno”.
Por su parte, en la Declaración que se suscribió en
la Conferencia Regional de Educación Superior en
América Latina y el Caribe en 2008, se señaló que la
educación, y específicamente la educación superior,
debe ser entendida como un bien público social, un
derecho humano universal y un deber del Estado.
Finalmente, en la reciente Conferencia Mundial de
Educación Superior denominada “La nueva dinámi-
ca de la educación superior y la investigación para
el cambio social y el desarrollo”, organizada por la
Unesco en julio de 2009, se volvió a insistir en el
carácter de bien público de la educación superior y
en la prioridad que los Estados deben darle a esta.
En ese orden de ideas, ha de entenderse que
los estándares internacionales consideran la educa-
ción superior como un derecho humano y su re-
gulación en los términos del artículo 152, literal a)
de la Constitución debe hacerse mediante una ley
estatutaria. Es decir, una ley que por su contenido,
el constituyente consideró que debía tener un pro-
cedimiento de discusión y debate diferente al de
las leyes ordinarias, proceso que busca un amplio
desarrollo de los principios filosóficos y jurídicos
contenidos en la Carta Política y un procedimiento
más estricto. Esto es de mayor rigidez, no sólo para
su aprobación sino para su modificación o deroga-
ción. En búsqueda de ese objetivo, se exige que su
trámite se produzca en una sola legislatura, que en
su aprobación se consoliden unas mayorías cuali-
ficadas y que, antes de su entrada en vigencia, el
texto se someta a una revisión automática, integral y
definitiva por parte de la Corte Constitucional, para
lograr una mayor certeza de sus contenidos.
La anterior reflexión permite hacer evidente que
si se pretende legislar en torno a la educación supe-
rior, uno de los debates que debe agotarse es sobre
el procedimiento que debe utilizar el legislador para
ello. La discusión para algunos podría estar resuelta
si se acude a un argumento de autoridad, por cuan-
to la Corte Constitucional (1992) señaló que la Ley
30 de 1992, por no regular el derecho a la educa-
55
ción superior sino organizar el servicio público que
de él se desprende, no requería agotar el trámite
legislativo agravado que exige la Constitución Polí-
tica para las leyes estatutarias. En consecuencia, se
afirmará que cualquier reforma es viable, agotando
el trámite ordinario de cualquier iniciativa que no
tiene un procedimiento especial.
Al respecto, la Corte hizo el siguiente pronun-
ciamiento: “La Corte juzga que, de acuerdo con las
consideraciones expuestas en el acápite anterior y
por las razones expuestas en esta sentencia, que el
contenido de la Ley 30 de 1992 -al no regular un
derecho fundamental, sino establecer pautas para la
organización de un servicio público- no correspon-
de exactamente a lo que debe ser el objeto de una
ley estatutaria, al tenor de lo dispuesto en el artículo
153, literal a) de la Carta Política. Desconocer lo an-
terior -como lo pretenden los demandantes- impli-
caría, repetimos, que toda normatividad, incluyendo
las disposiciones contenidas en los Códigos, tendría
el carácter de ley estatutaria, lo que a todas luces
resulta una carente de lógica jurídica y una forma
de entrabar la actividad legislativa y entorpecer las
funciones de esta Corte; de ser ello así, cualquier
ley de le República que de una forma u otra se rela-
cione con un derecho fundamental -sin que llegue a
regular su núcleo esencial- tendría que ser tramitada
en una sola legislatura, aprobada por la mayoría de
los integrantes del Congreso, y ser revisada previa y
automáticamente por la Corte Constitucional.”
Esta sentencia podría indicar, como ya se señaló,
que no existe necesidad de analizar si la ley que
debe reformar la señalada ley es estatutaria o no;
porque si prevalece el criterio de autoridad, se po-
dría afirmar que la Corte ya definió su naturaleza
y, por ende, la ley que la modifique o sustituya
debe tener el mismo carácter, es decir, ordinaria. No
obstante, es importante establecer si efectivamente
dicha ley se limitó a regular el servicio público de
educación superior, como lo entendió la Corte, sin
analizar aspectos relevantes del derecho a la edu-
cación superior. Para hacer este análisis, lo primero
que debe señalarse es que, tal como lo expresa el
mismo artículo 67 constitucional, la educación tiene
dos dimensiones: es un derecho y es un servicio
público con una clara función social.
La Corte entendió, en esa oportunidad, que la
regulación de la Ley 30 desarrollaba solo el aspecto
relacionado con el servicio público de la educación
superior. En criterio del tribunal constitucional no
56 PATRICIA LINARES PRIETO
se legisló sobre aspecto alguno de la esfera de la
educación como derecho: “… la ley no determina,
pues, los alcances del derecho fundamental a la
educación, sino que señala los parámetros de un
servicio público, cuestión diferente a la expuesta
por el actor. Es así como ella busca garantizar la
autonomía universitaria y velar por la calidad del
servicio público a través del ejercicio de la suprema
inspección y vigilancia de la educación superior. La
normatividad bajo examen se limita, pues, a fijar los
principios, objetivos, campos de acción y progra-
mas académicos, así como a la clasificación de las
instituciones de educación superior, señalando los
alcances de los títulos y exámenes de estado.”
No obstante, la Corte no profundizó sobre uno de
sus argumentos, según el cual la ley “busca garanti-
zar la autonomía universitaria”, aspecto ineludible y
relevante para garantizar el derecho a la educación
superior, dado que la autonomía universitaria es el
principio que permitirá que este derecho se pue-
da realizar atendiendo sus elementos estructurales,
esto es, el desarrollo de su núcleo esencial, que está
compuesto por el derecho al acceso al sistema, el
derecho a la disponibilidad, el derecho a la calidad
y el derecho a la permanencia3. En donde el Estado,
en concreto el Ejecutivo, debe orientar sus esfuer-
zos en cumplimiento de las funciones de inspección
y vigilancia a verificar que esos elementos se den.
Brevemente analicemos estos tres componentes del
derecho a la educación superior.
El derecho a la accesibilidad
En la Declaración Universal de los Derechos Hu-
manos se consagró que la educación superior debe
“hacerse accesible a todos sobre la base de la ca-
pacidad de cada uno, buscando la implementación
progresiva de la gratuidad”. En consecuencia, una
política de Estado desde esta dimensión, debe bus-
car que cada vez más se posibilite el acceso a la Uni-
versidad y especialmente a la pública, sin ninguna
clase de cortapisa, sexo, edad, religión o condición
económica. Desde esta perspectiva, es evidente que
cualquier discusión que se dé sobre su sistema se
En el estudio “El Derecho a la educación: la educación
3
en la perspectiva de los derechos humanos”, se hace
un completo análisis sobre este aspecto del derecho a
la educación. No es un análisis que busque examinar la
educación superior como derecho humano, pero sirve
para ilustrar este punto. Publicación de la Procuraduría
General de la Nación (2006).
financiación, uno de los puntos más neurálgicos
siempre que se propone una reforma a la educación
superior, toca de manera indivisible con este aspec-
to del núcleo esencial de este derecho. El tema de
la financiación es fundamental porque el reto de los
Estados de América Latina está en superar los por-
centajes tan bajos de científicos y técnicos. Según
datos del PNUD, en estos Estados sólo existe un 0.2
de científicos y de técnicos por cada 1000 habitan-
tes, frente a los 3.3 de los países industrializados y
el 1.0 total mundial. Este porcentaje es indicativo de
cómo la baja inversión o un inadecuado esquema
de financiación de la Universidad pública afecta un
aspecto esencial del derecho a la educación, como
lo es el acceso a la educación superior, máxime si
se piensa en una progresividad hacia la gratuidad.
No en vano, el artículo 69 de la Constitución expre-
samente impuso al Estado el facilitar mecanismos
financieros que hagan posible el “acceso de todas
las personas aptas para la educación superior”.
El derecho a la disponibilidad
En la educación superior, al igual que en la edu-
cación básica y secundaria, debe existir una oferta
suficiente de instituciones y cupos que le permita a
las personas hacer realizable su derecho de acceso
a la educación superior para lograr un acercamien-
to al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los
demás bienes y valores de la cultura. Este proceso
implica que el Estado debe poseer una red de Uni-
versidades públicas y privadas dotadas de docentes
e infraestructura que permita la realización efectiva
de este derecho. Lo anterior significa que, desde
una regulación de este nivel de educación, debe
garantizarse que se mantenga una oferta de institu-
ciones públicas para lograr, entre otros, el fomento
de la ciencia y tecnología, frente a las cuales la Cor-
te Constitucional (2004) ha señalado: “…dentro del
marco del fomento a la ciencia y la tecnología, el
conocimiento funge no sólo como principio organi-
zador de la estructura social sino como instrumento
para interpretar y comprender la realidad, y en esta
medida se consolida como un factor dinamizador
del cambio social en la carrera por lograr mode-
los de desarrollo basados en procesos de inclusión
social, toda vez que el producto de la ciencia y la
tecnología puede ser utilizado como herramienta
de desarrollo que permita la participación de todos
los sectores sociales en la construcción del orden
social, y en esta medida puede posibilitar la reali-
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
zación del principio de la igualdad material, ya que
la igualdad de posibilidades educativas y de acceso
al conocimiento, potencia y materializa en gran me-
dida la igualdad de oportunidades en la vida para
efectos de la realización como personas.…”.
“En este mismo orden de ideas, la educación, en
el marco del fomento constitucional a la ciencia y
la tecnología, se erige como elemento configurador
del Estado social constitucional, elemento que a su
vez se corresponde con el desarrollo y materializa-
ción de las demás finalidades sociales del Estado.
“(…) “Así las cosas, el Estado tiene el deber de ga-
rantizar el fomento a la ciencia y la tecnología como
un instrumento eficaz para consolidar y materializar
el derecho a la educación, cuya función social (Art.
67) incluye el crear condiciones que posibiliten a
los individuos desenvolverse en un contexto social
en el cual los principios de heterogeneidad y plu-
ralismo que caracterizan a nuestra Constitución se
orientan hacía la construcción de un orden social
inclusivo.”(Subrayas fuera de texto).
El derecho a la calidad
“Es del derecho a recibir una educación apropia-
da y con todos los ingredientes de requeridos para
alcanzar los fines y objetivos consagrados constitu-
cional y legalmente, sin que sus condiciones perso-
nales, socioeconómicas o culturales sean un obstá-
culo para ello”4. La discusión sobre este ámbito del
derecho a la educación superior es una de las más
vivaces, porque está atravesada, necesariamente,
por el problema de la financiación y la pertinencia,
entre otros. Los rasgos generales de estos elementos
deben obligatoriamente estar definidos en una ley
general, que posteriormente permita su desarrollo
por la vía del principio de autonomía universitaria.
En otros términos, este principio es una garantía
para la protección de aspectos estructurales del de-
recho a la educación superior. En consecuencia, la
regulación en esta materia está íntimamente rela-
cionada con su núcleo esencial. Esta visión de la
autonomía universitaria no ha sido abordada por
la jurisprudencia constitucional y como tal requiere
de una adecuada construcción. Máxime cuando esa
autonomía le reconoce a las Universidades capaci-
4
Esta definición se encuentra en un estudio que efectuó
la Defensoría del Pueblo, a través dela Red de Promoto-
res de Derechos Humanos y citada por la Procuraduría
General de la Nación, en el informe anunciado anterior-
mente. Páginas 51 y 52.
57
dad plena de autodeterminación, autorregulación y
autogobierno.
El diseño de una institucionalidad desde la au-
tonomía universitaria, así como otros aspectos tales
como los requisitos de accesibilidad y permanencia
en el sistema, la financiación de las instituciones
universitarias, entre otros, son asuntos transversales
al derecho a la educación.
Este requiere de una legislación reforzada a tra-
vés de lo que el Constituyente denominó leyes es-
tatutarias. Una regulación que abarque estos con-
tenidos necesariamente incidirá en los elementos
estructurales del derecho en comento. Es cierto que
la Corte Constitucional ha reiterado constantemente
que no todas las normas que tienen alguna relación
con derecho o deberes fundamentales de las per-
sonas o con sus garantías deben ser tramitadas a
través de una ley estatutaria, pues es evidente que
el sistema normativo siempre, de una u otra for-
ma, va a incidir en estos. Razón por la que ha sido
enfática en señalar que se requiere de una inter-
pretación restrictiva del artículo 152, literal a) de la
Constitución, que impida que el legislador ordinario
pierda su competencia de regulación, a través de la
cláusula general de competencia, y que evite que
la norma perpetúe un ordenamiento y obstaculice
la dinámica que demanda que la estructura legal
pueda ajustarse a las realidades cambiantes del día
a día, en una sociedad globalizada, cambiante y ex-
pectante, que el legislador debe regular de forma
acertada y rápida. (Corte Constitucional, 1993).
La anterior razón ha llevado a la jurisprudencia
constitucional ha establecer unos parámetros para
determinar cuándo se requiere acudir al trámite de
las leyes estatutarias tratándose de derecho funda-
mentales. La Corte (2001) sistematizó, a partir de
precedentes anteriores, los criterios que permiten
determinar si una norma está sometida a reserva
de ley estatutaria. Estos criterios se pueden resu-
mir así: 1. cuando el asunto trata de un derecho
fundamental y no de un derecho constitucional de
otra naturaleza; 2. cuando por medio de la norma
está regulándose y complementándose un derecho
fundamental; 3. cuando dicha regulación toca los
elementos conceptuales y estructurales mínimos de
los derechos fundamentales; y 4. cuando la normati-
vidad tiene una pretensión de regular integralmente
el derecho fundamental. En relación con los criterios
1 y 2, la Corte ha insistido en que la regulación que
se pretenda hacer del derecho fundamental debe
58 PATRICIA LINARES PRIETO
afectar el núcleo esencial del derecho fundamental,
ya sea porque limite o restrinja su ejercicio.
En otros términos, lo que fija si una ley debe
agotar el trámite de una ley estatutaria es su conte-
nido material. Con esto se busca que el legislador
ordinario no entre a regularle aspectos propios, y
que cuando se pretenda restringir o dar alcance a
un derecho fundamental, ello se haga a través de un
procedimiento agravado de reforma con un control
previo de constitucionalidad que permita la certe-
za en su aplicación. En relación con este punto, la
Corte (2002) señaló: “Con base en los anteriores su-
puestos, para poder determinar si la norma acusada
debió haberse tramitado por medio de una ley esta-
tutaria, no basta con determinar si el objeto de esa
disposición tiene alguna relación con un derecho
fundamental. Será necesario además, constatar si el
contenido normativo expresado por la ley desde el
punto de vista material, regula elementos que se en-
cuentran próximos y alrededor del contenido esen-
cial de un derecho fundamental, y en caso de reali-
zar restricciones, limites o condicionamientos sobre
éstos, deberá verificarse si éstas tienen un carácter
proporcional y constitucionalmente razonable.”
Así las cosas, una revisión minuciosa de la Ley 30
de 1992 permite afirmar que su contenido es un es-
tatuto que regula el derecho a la educación superior
a partir de su definición, objeto, características de
las entidades que pueden prestarla, requisitos de ac-
ceso y obtención de títulos, entre otros. Asuntos que
tocan las dimensiones esenciales de este derecho
tales como el acceso, la permanencia, la calidad,
entre otros, y que, en consecuencia, deben estar re-
gulados por una norma de las características de la
ley estatutaria. Otros aspectos de esta pueden estar
librados a la regulación de una ley ordinaria, que
pueden estar incluidos en la primera o viceversa, sin
que se afecte la naturaleza de una u otra normativa.
En otros términos, en una ley estatutaria se pueden
regular aspectos propios de una ley ordinaria sin
que ello afecte su conformidad con el ordenamien-
to constitucional. El legislador puede dictar una ley
ordinaria e incluir en ella aspectos propios de la
primera, pero observado el procedimiento agravado
que el Constituyente diseñó para estas.
Por tanto, es necesario volver a la discusión so-
bre el trámite que debe darse a la reforma que se
pretende de la ley objeto de reforma, toda vez que
esta sí trata sobre aspectos esenciales al derecho
a la educación superior y que, como tal, exige un
trámite agravado de reforma. No puede discutirse
que cuando la Ley 30 define qué es la educación su-
perior, y por cierto se echa de menos el carácter de
derecho fundamental, está regulando aspectos de la
esencia de este derecho. Igual afirmación podemos
efectuar frente a los artículos 16 a 23, al referirse a la
naturaleza y características de las instituciones que
pueden atender este derecho. Esa configuración
institucional necesariamente incide en la prestación
y desarrollo de este. Qué decir de los artículos 16
a 27 que regulan los títulos y exámenes de Esta-
do, títulos que en los términos de la jurisprudencia
constitucional: “…hacen parte del derecho funda-
mental a la educación, puesto que no será suficien-
te con adquirir el saber determinado impartido por
la institución de educación superior si el educando
no cuenta con el medio institucional para acreditar-
lo…” (Corte Cosntitucional, 2003). Los artículos 28
a 30 que regulan la autonomía universitaria. Igual-
mente, el título II sobre institucionalidad.
En este contexto, es evidente que se debe abrir
la discusión acerca de la naturaleza estatutaria de
ley general de educación superior. Es cierto que
el procedimiento agravado de las leyes estatutarias
hace más dispendioso el trabajo del legislador: Sin
embargo, ese argumento no puede soslayar la im-
portancia y transcendencia de su regulación por la
vía estatutaria.
PROPUESTA DE UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARA GARANTIZAR
EL EJERCICIO PLENO DE LA AUTONOMÍA
UNIVERSITARIA
El ejercicio de la autonomía plena por parte de
las Universidades públicas y privadas supone una
normativa legal que, por estar orientada a la regula-
ción de un derecho fundamental y un servicio pú-
blico, reclama del Congreso la expedición de una
ley estatutaria, que debe garantizar las condiciones
necesarias para el desarrollo de instituciones que
convienen cumplir sus objetivos sin interferencia de
los poderes públicos, pero articuladas a la sociedad
que las reclama y las protege. A continuación se
propone un articulado diseñado para desarrollar el
tema de la institucionalidad en perspectiva de reali-
zación del derecho fundamental a la educación su-
perior en un marco de lleno respeto y garantía de la
autonomía que se les reconoce constitucionalmente
a las instituciones habilitadas para ofrecerlo.
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
PROPUESTA DE ARTICULADO
Ley Estatutaria. La Institucionalidad para la Edu-
cación Superior.
Capítulo I. De la Asamblea Nacional de Rectores;
Artículo. Créase la Asamblea Nacional de Rectores
como máximo órgano de regulación de las Univer-
sidades públicas y privadas del país, que tendrá en-
tre sus funciones: a) el diseño y la rectoría de las
políticas de educación superior; b) la administra-
ción de la oferta de educación superior en el país y
su articulación internacional; c) el diseño de los me-
canismos para evaluar la calidad de los programas
académicos ofrecidos por las Universidades y por
las instituciones de educación superior ; d) y dictar
su propio reglamento.
Artículo. La Asamblea Nacional de Rectores es-
tará constituida por los rectores de las Universida-
des públicas y privadas que, a la fecha de entrada
en vigencia de la presente ley, estén reconocidas y
acreditadas institucionalmente, a través del sistema
nacional o de sistemas internacionales de acredita-
ción. En esta asamblea tendrá asiento el ministro de
educación o su delegado, quien tendrá voz pero no
voto. La Asamblea Nacional de Rectores se reunirá
por lo menos tres veces al año; Parágrafo. Las Uni-
versidades públicas y privadas que a la fecha de
expedición de la presente ley no se hayan acredi-
tado institucionalmente, tendrán un plazo de cinco
(5) años para hacerlo y para solicitar su ingreso a la
Asamblea Nacional de Rectores.
Artículo. La Asamblea Nacional de Rectores,
para cumplir en debida forma sus competencias,
se dividirá en dos salas o secciones permanentes.
La Sala de las Universidades Públicas y la Sala de
las Universidades Privadas; Capítulo II. De la Sala
de Universidades Públicas; Artículo. La Sala de las
Universidades Públicas estará conformada por to-
dos los rectores de las Universidades públicas que
hagan parte de la Asamblea Nacional de Rectores
y tendrá como funciones: a) diseñar las políticas y
planes para el diseño y configuración del sistema
nacional de educación superior; b) diseñar e imple-
mentar las reformas y procedimientos de carácter
general que sean necesarios para la hacer viable el
sistema; c) preparar los mecanismos para evaluar
la calidad académica de las Universidades y de los
programas de educación superior que estas ofrecen;
d). preparar y diseñar conjuntamente con el Minis-
terio de Educación Nacional y la Sala de Universi-
59
dades Privadas los procesos para evaluar la calidad
académica de las instituciones y los programas de
educación superior ofrecidos por estas; e) adminis-
trar, de manera racional y transparente y optimizar
los recursos económicos, financieros, físicos y téc-
nicos de los que disponga para su funcionamiento,
especialmente aquellos que al efecto le atribuya el
Estado a través del Ministerio de Hacienda; f) im-
plementar mecanismos para la transferencia de es-
tudiantes, el intercambio de docentes, la creación o
fusión de programas académicos y de investigación
y la creación de programas académicos conjuntos;
g) crear condiciones para la realización de evalua-
ción y acreditación en las instituciones pertenecien-
tes al sistema; h) preparar informes de evaluación
sobre los aportes que haga el Estado para el fortale-
cimiento de la educación superior y el fomento de
la investigación científica.
Capítulo III. De la Sala de las Universidades Pri-
vadas. Artículo. La Sala de las Universidades Pri-
vadas estará conformada por todos los rectores de
las Universidades privadas que hagan parte de la
Asamblea Nacional de Rectores y tendrá como fun-
ciones: a) trazar las políticas y planes para el diseño
y configuración del sistema nacional de educación
superior; B) diseñar e implementar las reformas y
procedimientos de carácter general que sean nece-
sarios para la hacer viable el sistema; c) fomentar
los procesos de acreditación para las Universidades
privadas; d) preparar, conjuntamente con la Sala de
Universidades Públicas, el diseño de los mecanis-
mos para evaluar la calidad académica de las insti-
tuciones de educación superior; e) preparar infor-
mes de evaluación sobre la forma como el Estado
está aportando para el fomento de la investigación
científica en esas Universidades; f) administrar, de
manera racional y transparente, y optimizar los re-
cursos económicos, financieros, físicos y técnicos
de los que disponga para su funcionamiento, es-
pecialmente aquellos que al efecto le atribuya el
Estado a través del Ministerio de Hacienda.
Artículo. Las decisiones de las salas o secciones
de la Asamblea Nacional de Rectores, adoptadas en
ejercicio de sus funciones, tendrán fuerza vinculan-
te para todas las Universidades que hacen parte del
sistema, sin necesidad de aprobación previa por
parte de la Asamblea General de Rectores.
Artículo. La Asamblea Nacional de Rectores con-
tará con una secretaría técnica permanente que será
ejercida por un secretario (a), designado por la ple-
60 PATRICIA LINARES PRIETO
naria de dicho organismo. Quien sea designado no
podrá ser rector en ejercicio ni podrá tener vínculos
directos con ninguna Universidad pública o priva-
da. Su período será el que determine la Asamblea
Nacional de Rectores. La Secretaria Técnica conta-
rá con un grupo de trabajo, cuyo número, perfiles
y remuneración definirá la Asamblea Nacional de
Rectores.
Parágrafo. La Asamblea General de Rectores dis-
pondrá de un año contado a partir de la fecha de
expedición de la presente ley, para poner en fun-
cionamiento, con el apoyo del gobierno nacional
que brindará a través del Ministerio de Educación
Nacional, la secretaría técnica de dicho organismo.
Artículo. El Ministerio de Educación Nacional
transferirá el 0.2% de su presupuesto anual para el
funcionamiento de la Asamblea Nacional de Rec-
tores.
Artículo. Las Universidades que hacen parte de
la Asamblea Nacional de Rectores deberán acredi-
tarse, como mínimo, cada siete (7) años, so pena de
no seguir perteneciendo a dicha Asamblea.
Capítulo IV. Del régimen financiero.
Artículo. El gasto público en educación superior
hace parte del gasto público social de acuerdo con
lo dispuesto en los artículos 350 y 366 de la Consti-
tución Política de Colombia.
Artículo. Los ingresos y el patrimonio de las Uni-
versidades públicas estará constituido por: a) las
partidas que se le sean asignadas dentro del presu-
puesto nacional, departamental, distrital o munici-
pal; b) los bienes muebles e inmuebles que actual-
mente posean y los que adquieran posteriormente,
así como sus frutos y rendimientos; c) las rentas que
reciban por concepto de matrículas, inscripciones y
demás derechos; d) los bienes que como personas
jurídicas adquieran a cualquier título.
Artículo. Los presupuestos de las Universidades
nacionales, departamentales y municipales estarán
constituidos por aportes del presupuesto nacional
para funcionamiento e inversión, por los aportes de
los entes territoriales, por los recursos y rentas pro-
pias de cada institución. Las Universidades públicas
recibirán anualmente aportes de los presupuestos
nacional y de las entidades territoriales, que signifi-
quen siempre un incremento en pesos constantes,
tomando como base los presupuestos de rentas y
gastos vigentes a partir de la entrada en vigencia de
la presente ley.
Artículo. A partir del primer año de la vigencia
de la presente ley, el Gobierno nacional incremen-
tará sus aportes para las Universidades públicas en
un porcentaje no inferior al 30% del incremento real
del producto interno bruto. Este incremento se efec-
tuará de conformidad con los objetivos previstos
por la Sala de Universidades Públicas, y en razón al
mejoramiento de la calidad de las instituciones que
la integran, se encargará de su distribución aten-
diendo criterios de calidad y equidad.
Capítulo V. Inspección y vigilancia y control fis-
cal y disciplinario de las Universidades.
Artículo. Para efectos de la función de inspección
y vigilancia que debe ejercer el Estado sobre la edu-
cación superior, el Presidente de la República podrá
delegar en el Ministro de Educación la función de
verificar y exigir el cumplimiento de las decisiones
que adopte la Asamblea Nacional de Rectores y las
salas que la conforman.
Artículo. Los organismos de control del Estado
diseñarán, para el ejercicio de las funciones consti-
tucionales y legales que les corresponden frente a
las Universidades públicas, dentro de los doce me-
ses siguientes a la expedición de esta ley, los pro-
cesos y procedimientos especiales que demanda el
respeto a la autonomía consagrada para ellas en el
artículo 69 de la C.P.
Capítulo VI. De las instituciones de educación
superior.
Artículo. El Gobierno Nacional diseñará el Siste-
ma Nacional de Instituciones de Educación Supe-
rior. Al efecto, con el apoyo de la Asamblea Nacio-
nal de Rectores, trazará los mecanismos para eva-
luar la calidad de dichas instituciones y el modelo
de acreditación aplicable a ellas.
Artículo. Revístase, hasta por seis (6) meses, de
precisas facultades al Presidente de la República,
para que expida un estatuto que regule todos los
aspectos relacionados con las instituciones de edu-
cación superior que no sean Universidades, tales
como requisitos para su funcionamiento, órganos
de gobierno, sistema de inspección y vigilancia, mo-
delos de financiamiento y acreditación, entre otros.
Capítulo VII. Disposiciones transitorias.
Artículo. El término para la implementación del
nuevo diseño institucional contemplado en esta ley
será de un año. A partir de la entrada en vigencia
de la presente ley se suspenden los trámites para
iniciar los procesos de creación y acreditación de
instituciones de educación superior. Los procesos
que estén en curso se continuarán y concluirán de
conformidad con las normas jurídicas con base en
las cuales se iniciaron.
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
Anexo 1
Análisis de dos experiencias
internacionales
Evolución del sistema educativo en Chile
Desde comienzos del siglo XX existía en Chile
la modalidad de Universidades particulares de ca-
rácter público. Esta figura implicaba que a pesar de
que eran concebidas como instituciones privadas,
de propiedad particular, no del Estado, su creación
se hacúa por ley y su financiamiento era público. El
número de Universidades y el acceso a la educación
superior se mantuvo muy limitado, como en el resto
de América Latina. En Chile, gracias a un incremen-
to en la década de los 60 de estudiantes de educa-
ción media, se empieza a generar la necesidad de
expandir el sistema de educación superior. En los
años setenta, solo el 5% de la población entre 18 y
24 años tenía acceso a educación superior. La nece-
sidad de atender esta demanda represada, facilitó la
aceptación de instituciones privadas, por parte de la
población de estratos altos.
Entre 1968 y 1977 hubo una gran expansión es-
pontánea de matrículas y de la estructura universi-
taria en la educación superior chilena. El gobierno
de Pinochet criticaba esta expansión atribuyéndola
a prácticas demagógicas de las autoridades educa-
tivas del gobierno y universitarias Consideraba que
la forma como se había dado la expansión de la
educación superior era una “degradación”, princi-
palmente debido a lo que era llamado “pluralismo
irrestricto” y “politización”.
Reforma educativa del régimen pinochetista
El régimen militar demoró casi una década para
implementar reformas como respuesta a la expan-
sión ocurrida en esos diez años. El Decreto Ley Nº
3541, publicado en el Diario Oficial el 13 de Di-
ciembre de 1980, en su artículo único, facultó al
Presidente de la República para que, dentro del pla-
zo de un año contado desde su vigencia, procediera
a reestructurar las Universidades del país, y para
dictar todas las disposiciones que fueren necesarias
al efecto y, en especial, aquellas destinadas a fijar
un régimen jurídico y a regular el establecimien-
to de corporaciones de esta naturaleza, pudiendo
dictar normas estatutarias o de procedimiento para
regular su estructura orgánica.
El ejercicio como Universidad se autorizó me-
diante decretos con fuerza de ley. El DL. Nº 3631
61
establecía que ninguna entidad, institución o es-
tablecimiento podrá denominarse “Universidad” o
emplear en los títulos que otorgue y en el desarro-
llo de sus actividades la expresión “universitario”, si
previamente no se había constituido como tal, de
conformidad con la ley. Asimismo, ninguna entidad
podría denominarse “instituto profesional” sin pre-
viamente haberse constituido como tal. Solo los en-
tes universitarios e institutos profesionales podrían
emplear en los títulos que otorgaran la expresión
“título profesional”.
El régimen puso a las Universidades bajo inter-
vención militar, nombrando oficiales de alto rango
como rectores de esas instituciones. Estos decretos
lograron que el ingreso a se redujera. Se pasó de
una matrícula equivalente al 16.8% de jóvenes entre
18 y 24 años en 1973, a una del 10.5% en 1981. El
proceso de expansión del acceso fue contenido por
la dictadura, implementando a la vez una amplia-
ción de la educación superior a través de la diferen-
ciación y segmentación institucional, con énfasis en
la enseñanza privada.
Con la reforma del régimen pinochetista se die-
ron cambios no solo en la organización, sino tam-
bién en el funcionamiento y en el financiamiento de
las instituciones universitarias. Se buscaba romper el
supuesto “monopolio estatizarte” de las ocho Uni-
versidades chilenas existentes. Primaba la idea de
que el sector educativo debería constituirse como
un mercado similar a cualquier otro. La estructu-
ra organizativa de la educación superior se integró
entonces por las instituciones de educación supe-
rior IES, las cuales, además de las primeras, incluían
otro tipo de instituciones de formación terciaria: los
institutos profesionales y los centros de formación
técnica. Posteriormente, se agregó un cuarto tipo de
institución, los establecimientos de educación supe-
rior de las fuerzas armadas y del orden.
Las Universidades se definían como institucio-
nes encargadas de los programas de licenciatura así
como otros grados académicos (titulaciones profe-
sionales, grados académicos de licenciado, magís-
ter y doctorados), los centros profesionales como
aquellas instituciones que otorgan títulos técnicos
profesionales, que no requieren el grado académi-
co de licenciado y los centros de formación técnica
como encargados de formar técnicos de nivel supe-
rior en tan solo un periodo de 2 años.
La oferta de educación superior pública decre-
ció. Hasta 1980, el 60% de las graduaciones se con-
centraban en las instituciones públicas, la mayor
62 PATRICIA LINARES PRIETO
parte de ellas en la Universidad de Chile. La dife-
renciación de las IES, aunque establecida por la ley
de 1980, solo se concretó en la práctica a partir de
1986. Hasta entonces, habían sido creadas apenas
tres nuevas IES pero a fines de los años noventa, el
conjunto de las de carácter privado alcanzaba cerca
del 50% de la graduación en educación superior.
En la práctica, la privatización produjo la dife-
renciación, estratificación y segmentación del siste-
ma, de acuerdo con el nivel social de los alumnos.
El sistema universitario chileno se debilitó porque
las grandes Universidades (especialmente las dos
estatales) fueron desmembradas o transformadas en
otras nuevas o institutos profesionales.
Ley Orgánica Constitucional de Educación
Diez años después, ad portas de terminar el ré-
gimen, el 10 de marzo de 1990, fue publicada en
el diario oficial la Ley Nº 18962, Orgánica Constitu-
cional de Enseñanza (LOCE), que regulaba la ense-
ñanza superior y el nacimiento de las instituciones
de educación superior, así como la disolución de
estas.
La LOCE reconocía oficialmente los cuatro tipos
de instituciones de enseñanza superior y estable-
cía requisitos para el reconocimiento oficial de las
instituciones de este nivel. Esta Ley establece como
principios de la enseñanza superior la autonomía
de las instituciones, la libertad académica y la pres-
cindencia política. Se entiende por autonomía, el
derecho de cada institución de enseñanza superior
a regirse por sí misma en todo lo concerniente al
cumplimiento de sus finalidades, lo que implica la
autonomía no solo académica sino también la eco-
nómica y la administrativa.
Después de 1990 se aprecia el crecimiento de
las Universidades privadas; aumentaron de veinte
a cuarenticinco en 1994. En 1997, eran ya sesen-
tiocho (25 de ellas producto del desmembramiento
de las ocho existentes hasta 1980), setenta institutos
profesionales y 119 centros de formación técnica.
También existían las IES militares, reconocidas por
la ley educativa. Los “cursos de posgrado (maestrías
y doctorados) solo podían ser dictados por las ins-
tituciones tradicionales. Los institutos profesionales
pasaron a ser la nueva base del sistema de educa-
ción superior.
Examinación y acreditación
Una de las innovaciones de 1980 fue el estable-
cimiento de un sistema de evaluación institucional,
que antes no existía formalmente en Chile, basado
en la exanimación, que se aplicó entre 1981 y mar-
zo de 1990, y la acreditación, que fue creada con
la LOCE y se implementó a partir de 1990. Tanto
la una como la otra estaban dirigidas a las nuevas
instituciones privadas surgidas en los años ochenta.
Las Universidades tradicionales y sus derivadas dis-
frutan de autonomía en su evaluación.
La examinación consistía en pruebas a los egre-
sados de las 3 o 5 primeras promociones de las
nuevas IES: (3 para institutos profesionales y 5 para
Universidades). Si los resultados eran considerados
satisfactorios, la nueva IES obtenía la aprobación
del curso. Por su parte la acreditación es un sistema
de supervisión integral de las instituciones priva-
das de educación superior, que se realiza mediante
diversos mecanismos de evaluación periódica de
desempeño.
Se efectúan repetidas visitas, examinación selec-
tiva, auditorias y evaluaciones. Comprende la apro-
bación del proyecto institucional y el proceso que
permite evaluar su avance y concreción a través de
variables de desarrollo de la entidad, tales como
las relativas a recursos docentes, didácticos, físicos,
económicos y financieros.
En el sistema de acreditación, la evaluación que-
dó a cargo del Consejo Superior de Educación, sus
miembros son representantes del Ministerio de Edu-
cación, de las Universidades tradicionales, de otras
IES y de las Fuerzas Armadas, quienes ejercen por
4 años. Las tradicionales, junto con el Ministerio de
Educación y con el Consejo Superior de Educación
(creado en 1990), componían el conjunto de institu-
ciones que evalúan a las IES del país.
El Consejo Superior tenía como función inter-
venir en el proceso de reconocimiento oficial de
las Universidades e institutos profesionales de ca-
rácter privado, correspondiéndole la doble función
de aprobar el proyecto institucional respectivo y de
certificar que la entidad en formación contara con
los recursos suficientes para el desarrollo de sus
tareas, igualmente debía verificar el desarrollo del
proyecto institucional.
El Consejo verificaba el desarrollo institucional
durante un período de seis años. Para estos efectos,
emitía anualmente un informe, haciendo las obser-
vaciones fundadas que le merezca el desarrollo del
proyecto y fijando plazo para subsanarlas. Si trans-
curridos los seis años de acreditación la institución
lograba desarrollar su proyecto satisfactoriamente, a
juicio del Consejo, alcanzaba su plena autonomía y
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
podía otorgar toda clase de títulos y grados acadé-
micos en forma independiente. En caso contrario, el
Consejo podía prolongar la acreditación hasta por
cinco años.
En el proceso de acreditación las IES pasan por
tres etapas: aprobación, verificación y obtención o
no de “autonomía plena”. Esta última es otorgada
sólo después de 6 años de funcionamiento. En caso
de negarsele la autonomía, se prorroga el proceso
de acreditación por cinco años más para su aproba-
ción, si vuelve a tener concepto negativo, pierde el
reconocimiento oficial. Uno de los problemas radi-
ca en que el sistema de acreditación permite a las
instituciones prestar el servicio hasta por once años
seguidos antes de definir de forma concreta que la
IES no tiene autonomía, mientras tanto, se mantie-
ne un amplio mercado de instituciones atendiendo
a los sectores sociales que no tienen acceso a las
mejores Universidades pero que presionan para in-
gresar a los estudios superiores.
Ricardo Lagos, que inició su mandato en el 2000,
creó una agencia pública denominada Comisión
Nacional de Acreditación del Pregrado (CNAP), con
la finalidad de conducir procesos experimentales
de acreditación de programas o cursos y proponer
un sistema nacional de acreditación mediante un
proyecto de ley presentado al Parlamento. Se creó
también una comisión similar para el posgrado, la
Comisión Nacional de Acreditación de Posgrado,
CONAP que inicia el proceso experimental de acre-
ditación de maestrías y doctorados. Las comisiones
están constituidas por quince académicos prove-
nientes de las Universidades chilenas, una secreta-
ría técnica, y cuentan con la asesoría de consultores
externos, nacionales y extranjeros.
Este modelo de educación superior generó una
desigualdad social que también se manifestó por
el lado de la cobertura de matrículas: el ingreso de
jóvenes con mejores condiciones económicas pasó
del 45% al 65% en diez años (1994-2004), mientras
que el de los jóvenes con bajos recursos subió solo
del 5% al 10%. Es importante anotar que el 70%
de los jóvenes de dieciocho a venticuatro años que
concluyen la enseñanza media permanecen mar-
ginados de la educación superior, ya que apenas
poco más del 30% tienen acceso, actualmente, a
este nivel (Mineduc, 2004).
En el proceso de acreditación los institutos pro-
fesionales fueron los que sufrieron mayor reduc-
ción de 69 en 1996 pasaron a 48 en mayo de 2004.
63
Esto se debió en parte también, a que la demanda
por educación superior incentivó a los propietarios
de los Institutos Profesionales a buscar convertirse
en Universidades, que eran más rentables desde el
punto de vista económico. Los centros de forma-
ción técnica (los postsecundarios), no observaron
una importante reducción pasaron de 126 evalua-
dos en 1996 a 117 en mayo de 2004. Es importante
señalar el rápido proceso de autonomización de las
IES. Actualmente, se encuentran en acreditación 319
carreras pertenecientes a las diversas institutos pro-
fesionales y Universidades – públicas y privadas –,
tradicionales y derivadas.
La financiación de la educación superior es otro
de los puntos de la LOCE. Hay una disminución de
la financiación estatal y un incremento de la inver-
sión privada, El Estado, que cubría el financiamien-
to de cerca del 90% de los recursos de las Universi-
dades en 1970, restringió a 50% los aportes fiscales
directos a fines de la década de 1980. Los gastos
gubernamentales en educación en general pasaron
del 4,2% del PBI en 1970 a 2,7% en 1989 y al 2,4%
en 1992. En el caso de la educación superior, los
números fueron de 1,3% del PBI en 1970 al 0,5% en
1992. La disminución de los aportes fiscales direc-
tos AFD al sistema universitario fue compensada y
recuperada, en parte, en la década de 1990, por el
aumento en las inversiones en educación en gene-
ral que fueron del 3,7% del PBI en 1989 al 7,6% en
1999. Sin embargo, la inversión específica en educa-
ción superior se estabilizó en los primeros años del
siglo XXI y ya registra niveles superiores al 14% del
PIB entre el 2001 y el 2004, según datos del Minis-
terio de Educación.
El financiamiento de la educación superior
El financiamiento privado se hace a través de
aranceles, préstamos y becas estudiantiles. Cerca
del 30% del financiamiento de la Universidad de
Chile consiste en prestación de servicios a empresas
o al Estado, el 25% vienen del pago de aranceles,
becas y crédito estudiantil. En el caso de Universi-
dades regionales de menor tamaño, este porcentaje
es de 50% de su presupuesto.
El arancelamiento o la venta de servicios acadé-
micos para los sectores público y privado. Se trata
del cobro de una tarifa anual para que los estudian-
tes cursen la educación superior como una alter-
nativa a la disminución de la inversión del Estado
AFD, elemento que centraliza esa parte de la capa-
64 PATRICIA LINARES PRIETO
cidad de recaudación, en los órganos centrales de
las Universidades. A su vez, la venta de servicios
académicos “descentraliza” y pulveriza parte de la
capacidad de recaudación de las IES en cada una
de sus unidades, induciendo al propio cambio en
la caracterización de la concepción de integración
institucional de las diversas áreas del saber.
Existe también el crédito educativo y las becas
estudiantiles. El crédito estudiantil y las becas son
mecanismos destinados a suavizar las dificultades
de los estudiantes para pagar los aranceles. “Es ne-
cesario situar a los aranceles en el contexto de un
país en el que el salario mínimo llega a US$ 200
mensuales y el 70% de la población [económica-
mente] activa recibe salarios cercanos a US$ 400
mensuales”.
Algunas tarifas anuales de ciertos cursos alcanzan
valores correspondientes a US$ 2.500, US$ 3.500, lo
que imposibilita la llegada de gran parte de los estu-
diantes a la educación superior o su asistencia a los
mejores cursos. Las becas, en sus diversas modali-
dades, correspondían al 15% del financiamiento de
la educación superior en 1996. El crédito estudiantil
o préstamos del Estado para que los alumnos pueda
pagar sus curso. Están diseñados para que los alum-
nos lo paguen después de diplomarse, amortizando
la deuda mediante el pago del 5% de sus salarios y
con plazos máximos.
Por la ausencia de condiciones más favorables
de crédito solo el 65% de los estudiantes tiene ac-
ceso al crédito educativo, dejando por fuera a los
estudiantes en condiciones menos. Por esta razón
el Gobierno defiende la idea de un nuevo sistema
de financiamiento estudiantil. El proyecto, que se
está tramitando en el Congreso, estaría dirigido a
medidas de financiación para los estudiantes menos
favorecidos económicamente y las IES de menor
prestigio. Estaría fundamentado sobre la premisa
del “mérito académico, los estudiantes no recibirían
un préstamo del Estado, sino de un banco, a través
del “Fondo Solidario”. Se busca obtener mayores
garantías para que los estudiantes paguen las deu-
das contraídas para cursar la educación superior y
permitir que más estudiantes tengan acceso al cré-
dito.
Las Universidades privadas, bajo el criterio de
rentabilidad, comenzaron un proceso de apertura
de carreras de alto costo, como por ejemplo los cur-
sos de medicina. Los aranceles muy altos de estos
cursos y carreras los colocan fuera del alcance de
los alumnos provenientes de los sectores medios
y pobres de la sociedad. Datos de las admisiones
en 1989-1990 mostraban que, aunque el porcentaje
de estudiantes de bajo nivel socioeconómico fuese
pequeño dentro de las instituciones de educación
superior, tal porcentaje era menor en las nuevas
Universidades privadas que en las tradicionales. Si
la educación superior a comienzo de los años 1970
era un factor de promoción de la movilidad social,
ella perdió estas características en las siguientes dé-
cadas.
Programa de mejoramiento de calidad y el Centro
Nacional Tuning
Actualmente, el sistema de educación superior lo
integran 229 instituciones: 64 Universidades (38 con
licenciamiento, autónomas), 48 institutos profesio-
nales (once autónomos) y 117 centros de formación
técnica (seis autónomos). El instrumento de políti-
ca y fomento que el Gobierno de Chile ha estado
utilizando en el último quinquenio se condensa en
el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equi-
dad de la Educación Superior (MECESUP). Con la
ayuda del Banco Mundial (BIRF 4404-CH) se han
adjudicado desde 1999 un total de 369 proyectos de
desarrollo y mejoramiento académico de la educa-
ción superior por una suma cercana a los US$ 225
millones.
Se ha diseñado e implementado también el
Centro Nacional Tuning Chile que aplica de forma
experimental un sistema de aseguramiento de la
calidad, basado en autorregulación y acreditación
de programas e instituciones, cuya ley definitiva
se encuentra actualmente en trámite en el Congre-
so Nacional. El proyecto surge de la idea de que
Chile debe disponer de capital humano capacitado
avanzado suficiente y capaz de llevar adelante in-
vestigación e innovación competitiva en el ámbito
mundial. Para el logro de este objetivo, resulta im-
prescindible sintonizar la oferta educacional chilena
con la de sus socios comerciales, lo que significa
flexibilizar los programas de estudio para lograr po-
sibilidades reales de empleo y permitir una forma-
ción permanente para toda la vida. Se debe centrar
la formación educacional en los estudiantes y su
aprendizaje, lograr los diseños curriculares en un
enfoque por competencias, considerar los usuarios
finales y encontrar mecanismos efectivos de movili-
dad estudiantil y profesional. Como se ha indicado
más arriba, el Ministerio de Educación, a través del
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
programa Mecesup, con aplicación desde el 2005,
comenzó a implementar los primeros proyectos de
renovación curricular.
Los temas centrales de esta renovación serán el
cambio de paradigma educacional desde el profesor
hacia el estudiante y su aprendizaje, la definición de
perfiles profesionales pertinentes y su traducción en
competencias demostrables, y la preocupación por
la carga real de trabajo del estudiante y la defini-
ción de un sistema de créditos reconocibles, trans-
parentes y acumulables. El Mecesup coordinará e
integrará sus actividades al programa, con el fin de
producir sinergias y lograr resultados en el menor
plazo, evitando omisiones y errores innecesarios.
El proyecto Tuning se piensa como fundamental
para motivar y formar a los especialistas nacionales,
guiar las metodologías que se resuelva implemen-
tar, fomentar la formación de redes de colaboración
y permitir evaluaciones comparativas.
Educación superior en Francia
La educación superior en Francia comprende to-
dos los estudios que se realizan después del bachi-
llerato. Para ingresar a la educación superior france-
sa se requiere el título de bachiller que se obtiene
al terminar y cumplir con los requisitos académicos
de la educación secundaria. Una vez obtenido el
título, el estudiante puede pasar al nivel universita-
rio (etudiant) y cuenta con la posibilidad de esco-
ger estudios cortos y obtener en dos años un título
de técnico superior (BTS o brevet de technicien su-
perieur) o un diploma universitario de tecnología,
en un sector especializado. La obtención del título
de técnico superior permite una rápida inserción
al mundo laboral, de igual manera que el diploma
universitario de tecnología (DUT) permite un fácil
acceso a cualquier escuela de ingenieros o a estu-
dios más largos en las Universidades. El sistema de
educación francés ofrece a los estudiantes cursos
cortos y largos de educación superior en ramas ge-
neralizadas y profesionalizantes. Lo constituye un
sistema complementario de tres partes: Universida-
des, grandes escuelas e institutos especializados.
Las Universidades son sistemas abiertos, llama-
dos así porque todos los estudiantes tienen derecho
y acceso a él y no necesitan una selección previa,
la mayoría es de carácter público, aunque hay al-
gunas privadas católicas. Este tipo de instituciones,
otorga formación en todos los campos. La educa-
ción superior universitaria en Francia, consiste de
65
tres ciclos: el primero de tres años, disponible para
cualquiera poseedor del título de baccaleureat; el
segundo, con una duración de dos años, orientado
a la especialización de los licenciados; y el tercero,
correspondiente a la formación doctoral. La licen-
ciatura (licence- Bac 3) es entendida como un di-
ploma académico de primer ciclo que se obtiene
con tres años de estudio y con él se puede acceder
a una maestría (Bac 5). Esta se obtiene con dos años
más de estudio y el doctorado (Bac 8) o título es-
pecializado. La obtención de este titulo implica tres
años más de estudio.
Las llamadas grandes ecoles fueron fundadas
como una alternativa a la educación amplia y ge-
neral que proveían las Universidades. Estas insti-
tuciones educan ingenieros y hombres de estado.
A diferencia de estas, son sistemas selectivos que
controlan el ingreso de los estudiantes a través de
concursos, exámenes o expedientes y/o entrevista.
El procedimiento de admisión es diseñado por la
grande ecole misma y puede ser científico literario
u orientado a los negocios. Hay dos procedimientos
principales de ingreso: la previa calificación acadé-
mica y el examen competitivo. En el último caso los
estudiantes deben preparase para concursar, lo que
ha llevado a que por lapsos hasta de dos o tres años
se preparen tomando cursos, y clases preparatorias
ofrecidas por muchas instituciones de educación
superior. Este sistema lo usan las escuelas superio-
res, los institutos universitarios de tecnología (IUT)
y los institutos universitarios profesionales (IUP).
Las grandes ecoles se enfocan fundamentalmente en
ciencia, ingeniería y negocios.
Las escuelas de negocios (ecoles de commerce)
son más de cien, y ofrecen programas de trea o
cuatro años. Los currículos son construidos sobre
fundamentos comunes y conducen a la especializa-
ción como auditoria, finanzas, mercadeo o comer-
cio internacional. Las escuelas de ingeniería (ecoles
d’ingenieurs) son aproximadamente 250, algunas
de las cuales están dentro de Universidades. Ofre-
cen programas de tres años aprobados por la Comi-
sión Nacional. Algunas de estas escuelas, como la
Politécnica, la Central y la de Minas, ofrecen cursos
generales de capacitación a los ingenieros para ma-
nejo industrial. Otros tienen un enfoque más es-
pecializado como agronomía, química, biología e
información tecnológica
Los institutos de ciencia política (instituts
d’etudes politiques or IEP) ofrecen el curso estándar
66 PATRICIA LINARES PRIETO
de ciencia política. Este consta de dos fases: la pri-
mera dura un año y da fundamentos de economía,
ciencias sociales, historia, leyes, relaciones inter-
nacionales y comunicaciones; durante el segundo
año los estudiantes pueden especializarse en áreas
como servicios públicos, economía, finanzas y rela-
ciones internacionales.
Escuelas normales superiores (ecoles normales
superieures or ENS) son escuelas especializadas en
ciencia y tecnología aplicadas, artes y humanidades
y ciencias sociales. Son altamente selectivas; el re-
quisito para ingresar son dos o tres años de educa-
ción superior y se hace a través de exámenes muy
competidos. Hay una gran afluencia internacional
de estudiantes a estos programas.
La Escuela Nacional de Administración (Ecole Na-
tionale d’Administration), ENA, también es conoci-
da como escuela superior de servicio civil, porque
la mayoría de sus estudiantes ocupan generalmente
cargos superiores e intermedios del Estado. La es-
cuela tiene dos sedes una en Stratsbourgh y otra en
Paris. Los estudiantes toman 27 cursos por mes en
ambos institutos. Esta es una de las más prestigiosas
desde que fue de las primeras en fundarse.
Adicional a estas escuelas hay otro tipo de cu-
rrículos de programas cortos, que son estudios
de orientación profesional de duración de dos o
tres años y que otorgan diplomas de técnico su-
perior (BTS), Diploma Universitario en Tecnología
(DUT) o diploma de estudios técnicos y científicos
(DEUST).
La instrucción dada a las grandes escuelas difiere
de la dada las Universidades en su orientación tec-
nológica, los cursos son más intensos y reglamen-
tados y los exámenes son más frecuentes. Las tasas
de deserción son más altas que las que presentan
las grandes escuelas en donde la deserción es casi
inexistente.
Manejo de la política educativa del nivel superior
en Francia
La política de educación superior en Francia fue
manejada por muchos años por una oficina dentro
del Ministerio de Educación, bajo la supervisión di-
recta del ministro. Un número de prestigiosas gran-
des ecoles estuvo dirigido por ministros. En 1968,
ante la búsqueda de mayor autonomía universita-
ria, se creó un cuerpo especial de consulta para la
educación superior llamado el Consejo Nacional de
la Enseñanza Superior y la Investigación Cneser, el
cual fue adicionado al ministerio con estatus espe-
cial. Posteriormente, en 1974, el manejo de la polí-
tica pública de la educación superior fue separado
del resto del ministerio, conformándose para ellos
una secretaría de Estado para Universidades. Este
fue un paso motivado más por consideraciones de
eficiencia administrativa que por autonomía, puesto
que el Ministerio de Educación había crecido fuer-
temente y llegaba a ser virtualmente inmanejable.
En opinión de otros sectores, esto era un intento
del gobierno por lograr el control. Los comunistas y
los socialistas se oponían a la medida. Su propues-
ta política argumentaba sobre la necesidad de un
gran ministerio de educación nacional, coordinando
todo el sistema educativo, incluidas las grandes es-
cuelas. En 1978 esta secretaría de Estado pasó a ser
el Ministerio de Universidades.
La Declaración de Bologna
El 25 de mayo de 1998 los ministros encarga-
dos de la educación superior en Francia, Alemania,
Italia y el Reino Unido firmaron la declaración de
Sorbona en la que se comprometían a armonizar
la arquitectura de la educación superior en Europa.
Esta declaración fue el antecedente de la de Bolog-
na. Esta, firmada el 19 de Junio de 1999, reformaba
las estructuras de la educación superior en Europa.
Con este documento los países firmantes, veintinue-
ve en total, acordaron establecer un área de edu-
cación superior europea EHEA (European Higher
Education Area), para el año 2010. Esto no es otra
cosa que un sistema régimen transnacional de edu-
cación superior. A pesar de que la declaración no
obliga legalmente, diferentes reformas relacionadas
con el proceso se iniciaron en los países firmantes
mostrando que la convergencia de los sistemas de
cada país a uno solo europeo es posible y tiene que
ver con factores específicos en países que poten-
cialmente afectan la efectividad de los mecanismos
de convergencia, factores que pueden ser de tipo
cultural, institucional y socioeconómico. Dentro del
proceso de Bologna, los gobiernos actúan como
agentes directamente involucrados en la implemen-
tación de las metas propuestas.
Cada país firmante se comprometía a reformar
su propio sistema de educación superior para crear
convergencia en el nivel europeo. Este proceso
partió de un reconocimiento tácito de que a pesar
e las diferencias existentes, la educación europea
enfrentaba retos a nivel interno y externo relativos
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
al crecimiento y la diversificación de la educación
superior, al mercado de trabajo de los graduados y
a las limitadas habilidades en áreas claves de expan-
sión de la educación superior.
Con Bologna, se adaptaba un sistema de lectura
fácil, con la adopción de terminología estándar que
permita hacer comparable los grados de educación
superior, a través de la implementación del diploma
suplemento, la adopción de un sistema basado en
dos ciclos pregrado y posgrado. En este el acceso
al segundo ciclo requiere la finalización completa
del primer ciclo de estudios, que dura por lo me-
nos tres años. El grado obtenido con el primer ciclo
debe ser relevante para el mercado europeo con un
apropiado nivel de cualificación. El segundo ciclo,
debe conducir a la obtención de la maestría o doc-
torado en muchos países de Europa. Se propuso el
establecimiento de un sistema de créditos como el
sistema ECTS, como una forma apropiada de pro-
mover la movilidad.
También se buscaba la promoción y la movilidad
para la superación de obstáculos al ejercicio efectivo
del libre movimiento. Los estudiantes deben tener
fácil acceso a oportunidades de entrenamiento por
fuera de su país de origen. Los profesores, investi-
gadores y personal administrativo deben tener re-
conocimiento y valoración de su tiempo gastado en
investigación y enseñanza, sin perjuicios de dere-
chos estatutarios, promover la cooperación europea
en calidad con criterios comparables de desarrollo.
La promoción de las dimensiones europeas en
educación superior, particularmente con los desa-
rrollos curriculares, cooperación interinstitucional,
esquemas de movilidad integrados y de entrena-
miento y la investigación. La reunión de Bergen
(2005) refinó el segundo objetivo, se discutió allí
la necesidad de modernizar la educación superior.
Que los gobiernos debían dar mayor autonomía a
las instituciones, lo que se les permitiría aumentar
la flexibilidad para adaptarse a los cambios de la
sociedad y crear más posibilidades de financiación
y recursos en el contenido de su currículo, en la
creación de campos virtuales, profesionalizar el ma-
nejo de recursos y procedimientos de inversión y
administrativos. También se deberían diversificar
las fuentes de financiación y tener apertura hacia
nuevos aprendizajes de los negocios y la sociedad
como un todo y trabajar hacia el mercado laboral.
Se produjo un sistema marco de cualificación en
tres ciclos adoptando la metodología inglesa, un tí-
67
tulo de bachelor en los tres primeros años, masters
para el siguiente estudio y grado de doctor. En el
2007 eran ya 46 los países firmantes de la declara-
ción que empezó con 29 miembros.
Hay muchas críticas a la implementación de la
Declaración en algunos países; es vista por algunos
expertos como un intento neoliberal de imponer
la lógica del mercado a la educación superior en
Europa. También se ve como una gradual privatiza-
ción del sistema educativo. Se argumenta que para-
lelamente, la Comisión Europea, que es la máxima
autoridad ejecutiva de la Unión Europea, ha publi-
cado acuerdos recomendando a los Gobiernos que
fomenten la inversión empresarial en la Universidad
pública, que concentren la financiación en ámbitos
rentables y que creen becas-préstamos, entre otras
cosas.
Financiación de la educación superior
El Gobierno francés provee educación de forma
gratuita en todos los niveles, incluyendo el supe-
rior. En Francia se cobra una cantidad mínima por
concepto de registro, pero se ha planteado su abo-
lición. El país cuenta con préstamos a estudiantes
pero combinados con becas y ayudas. El supuesto
es que los padres deben contribuir con los gastos de
manutención de sus hijos, si los pueden pagar, esto
los hace elegibles para reducciones de impuestos
y ayudas financieras a las familias con hijos que se
encuentren de tiempo completo en la Universidad.
Adicional a los préstamos y becas, los Gobiernos
subsidian a estudiantes de bajos ingresos en la for-
ma de costos módicos de acomodación, facilidades
de viajes, seguro médico gratis y en algunos casos
libros y comida.
La Secretaría de Estado, en asociación con ciertas
corporaciones, asigna una suma a cada Universi-
dad. El consejo de la Universidad, compuesto por
representantes elegidos por el profesorado y la ad-
ministración, y también los estudiantes, elabora un
presupuesto para cada institucion. El presupuesto
francés cubre todos los gastos excepto los salarios
de los profesores a quienes el Gobierno les paga
directamente. Francia gasta también una proporción
en subsidios en la forma de gastos para vivienda de
bajo costo y mesadas a las familias. Otra modalidad
importante en la financiación del sistema francés
es el pago por contratos de preempleo para ciertos
estudiantes que quieran ser profesores o servidores
públicos. La adjudicación de esta ayuda es selectiva
68 PATRICIA LINARES PRIETO
y pretende motivar a estudiantes capaces de entrar
a estas ocupaciones. Sin embargo, este tipo de ayu-
das viene disminuyendo.
Anexo 2
Institucionalidad en la autonomía
universitaria. (Cuestionario-encuesta)
Consejo superior universitario
La jurisprudencia constitucional ha señalado
que la presencia del Ejecutivo, entiéndase el na-
cional, departamental o municipal, en el órgano de
gobierno de los entes universitarios es ajustada al
principio constitucional de la autonomía siempre y
cuando esté orientada exclusivamente a “…articular
la Universidad con el Estado…” (Corte Constitucio-
nal, 1997). Igualmente la Corte(2000), en sentencia ,
ha señalado que esa autonomía se manifiesta entre
otras, en el “derecho de acción de las Universida-
des … de “(i) darse y modificar sus estatutos; (ii)
establecer los mecanismos que faciliten la elección,
designación y períodos de sus directivos y adminis-
tradores; (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus
programas académicos, formativos, docentes, cien-
tíficos y culturales; (iii) seleccionar a sus profesores
y admitir a sus alumnos; (iv) asumir la elaboración
y aprobación de sus presupuestos; y (v) administrar
sus propios bienes y recursos.”
Así mismo, resumió (2000) la autonomía como
“la facultad que tiene cada institución de auto deter-
minarse y organizarse internamente.”
“La autonomía universitaria que consagra la Cons-
titución Política, autonomía como sinónimo de legí-
tima capacidad de autodeterminación, no correspon-
de a la autonomía restringida que la ley le reconoce
a los establecimientos públicos, por lo que pretender
asimilarlos, así sea únicamente para efectos presu-
puestales, implica para las Universidades viabilizar
una constante interferencia del ejecutivo en su que-
hacer, que se traduce, en un continuo control de sus
actividades por parte del poder central, inadmisible
en el caso de las Universidades, y en el propósito,
como obligación legal por parte del ejecutivo, de
ajustar y coordinar las actividades de esas institucio-
nes con la política general del gobierno de turno,
aspecto que contradice su misma esencia.” Así mis-
mo, en sentencia C-926 de 2005, se indicó que “la
autonomía universitaria no excluye la intervención
adecuada del Estado en la educación. Por ello las
universidades, con el propósito de alcanzar los fines
del artículo 67 de la Carta Política, no son ajenas a
la inspección y vigilancia que ejerce el Estado, pero
siempre que éste respete y no menoscabe su autono-
mía. El sólo hecho de que dichos entes universitarios
estén vinculados al Ministerio de Educación Nacional
no significa que pueden ser asimilados a otro órgano
también vinculado, pues es preciso respetar y garan-
tizar su autonomía” (Corte Constitucional, 1997).
Así mismo, el tribunal constitucional (1997) se-
ñaló sobre la participación del Ejecutivo en el men-
cionado consejo: “La participación del Estado en el
Consejo Superior de las Universidades estatales es
una forma de colaboración armónica y coordinación
de actuaciones, necesaria para el adecuado cumpli-
miento de las funciones que tales instituciones de
educación están llamadas a cumplir” Y más adelante
agregó: “Si bien es cierto que la participación de los
representantes del Estado en el Consejo Superior
Universitario no vulnera, en principio, la autonomía
universitaria, también lo es que dicha participación
no puede constituirse en un mecanismo a través del
cual el Estado ejerza el control absoluto sobre los
entes universitarios, de ahí que la representación
no pueda ser mayoritaria. La participación de sus
funcionarios no tiene por objeto imponer la política
de sus gobiernos en el desarrollo de la educación,
sino coordinar las políticas nacionales o territoriales
con las que fije el órgano de dirección universitario,
a fin de que ésta se integre al sistema general.”
En fallo más reciente, la Corte Constitucional
(2005), al trtar sobre el papel del consejo superior
en determinadas materias aclaró que “El consejo su-
perior universitario como máximo órgano de direc-
ción y gobierno de las Universidades y en el cual
tiene participación el Gobierno Nacional a través
del Ministro de Educación Nacional o su delegado,
o del gobernador, o del alcalde, según sean nacio-
nales, departamentales, distritales o municipales,
será el escenario propicio para realizar la rendición
de cuentas respectiva, así como para analizar y eva-
luar la gestión alcanzada y el cumplimiento de las
metas propuestas por el propio ente universitario.
Será cada ente universitario el que maneje sus re-
cursos y la distribución del presupuesto, el cual, por
demás, pertenece a cada institución individualmen-
te considerada y no al conjunto de ellas…”.
Con fundamento en estas citas jurisprudenciales
se propone reflexionar en la mesa sobre los siguien-
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
tes puntos: ¿Cómo ha incidido en el ejercicio de la
autonomía universitaria por parte de las Universi-
dades públicas la presencia de dos representantes
del Ejecutivo con voz y voto?5.¿Qué representación
debe tener el Ejecutivo en un órgano de la impor-
tancia del consejo superior universitario para hacer
viable el principio de la autonomía universitaria?
¿Debe replantearse la conformación del Consejo Su-
perior Universitario. En qué sentido debe reformar-
se el artículo 64 de la Ley 30 de 1992?
Consejo Nacional de Educación Superior (CESU)
Este órgano fue creado en la Ley 30 de 1992,
artículo 34. Fue definido como un organismo del
Gobierno Nacional, vinculado al Ministerio de Edu-
cación Nacional, con funciones de coordinación,
planificación, recomendación y asesoría. Mediante
el Decreto 1176 de 1999, artículo 1, el CESU se re-
definió como un organismo asesor del Gobierno,
de carácter permanente, vinculado al Ministerio de
Educación Nacional, con funciones exclusivas de
coordinación, planificación, recomendación y ase-
soría.
En sentencia C-926 de 2005, en relación con la
autonomía universitaria se señaló que “La autono-
mía fue concebida para que las Universidades gocen
de libertad al momento de adoptar las condiciones
jurídicas necesarias para el logro de su misión edu-
cativa y cultural, y con independencia de cualquier
instancia privada o pública ajena a su ámbito que
pudiese someterlas. Se garantiza que sean verdade-
ros centros de pensamiento libre, exentos de pre-
siones que puedan perturbar su cometido o que les
impidan cumplir adecuadamente con sus objetivos
y funciones. La capacidad de autodeterminación y
autorregulación que caracteriza a las Universidades
estatales les proporciona una capacidad especial de
decisión para el desempeño de sus funciones, para
darse su organización y gobierno, y para manejar su
5
El artículo 64. El consejo superior universitario es el
máximo órgano de dirección y gobierno de la Universi-
dad y estará integrado por: a) El ministro de educación
nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de
las instituciones de orden nacional. b) El gobernador,
quien preside en las Universidades departamentales. c)
Un miembro designado por el presidente de la Repúbli-
ca, que haya tenido vínculos con el sector universitario.
d) Un representante de las directivas académicas, uno
de los docentes, uno de los egresados, uno de los estu-
diantes, uno del sector productivo y un ex rector univer-
sitario. e) El rector de la institución con voz y sin voto.
69
presupuesto conforme al régimen especial autoriza-
do por la Constitución”.
En el marco de la autonomía universitaria, tal
como la desarrolla el máximo tribunal de lo cons-
titucional, en los términos de la cita transcrita y las
que se hicieron en relación con los interrogantes
frente al Consejo Universitario Superior, surgen los
siguientes interrogantes: ¿Debe el Consejo Nacional
de Educación Superior (CESU) mantener su natura-
leza de órgano consultivo del Gobierno Nacional?
¿Se puede pensar en un órgano independiente, au-
tónomo, en el que no tenga presencia el Estado,
que cumpla, entre otras funciones, la de proponer
e implementar políticas y planes para la Educación
Superior; recomendar y expedir normas y proce-
dimientos de carácter general vinculantes para las
instituciones; proponer e implementar mecanismos
para evaluar la calidad académica de las Institucio-
nes de Educación Superior; proponer mecanismos
para evaluar la calidad académica de los programas
de Educación Superior?
Sistema Nacional de Acreditación para las Institu-
ciones de Educación Superior
La Ley 30 de 1992, artículo 53, señaló que este
sistema, al cual es voluntario acogerse. Tiene por
objetivo fundamental garantizar a la sociedad que
las instituciones que hacen parte del mismo cum-
plan los más altos requisitos de calidad y que reali-
cen sus propósitos y objetivos. El Decreto 2230 creó
la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramien-
to de la Calidad de la Educación Superior, CONA-
CES, cuyo función específica es la coordinación y
orientación del aseguramiento de la calidad de la
educación superior, la evaluación del cumplimiento
de los requisitos para la creación de instituciones
de educación superior, su transformación y redefi-
nición de los programas académicos. Los miembros
de esta comisión son, entre otros, el Ministro de
Educación Nacional, el director del Fondo Colom-
biano de Investigaciones Científicas y Proyectos Es-
peciales Francisco José de Caldas, Colciencias, y el
Director del ICFES.
“La autonomía universitaria permite a las institu-
ciones educativas escoger los programas que ofre-
ce, en este aspecto dicha autonomía no es absoluta,
sino que se debe ejercer con sujeción a la ley, a fin
de garantizar la adecuada inspección y vigilancia
sobre el servicio público de la educación.
El Estado no le impone a los establecimientos de
educación superior los programas que puede ofrecer
70 PATRICIA LINARES PRIETO
de manera caprichosa, sino que tales instituciones,
una vez adopten la decisión de ofrecer determina-
do programa, en ejercicio de la referida autonomía,
para iniciar la prestación de los servicios ofrecidos
cumplan con los requisitos que les exige la ley, con
el objeto de que los distintos programas obedez-
can a necesidades sociales reales, y no redunden en
áreas sobresaturadas de oferta educativa o que re-
sulten innecesarias, para así dar cumplimiento a los
fines del Estado consagrados en el artículo 2. de la
Carta Política, uno de los cuales es el de garantizar
la efectividad material de los derechos de las per-
sonas, que pueden verse seriamente afectados por
las circunstancia ya señaladas, y que la Ley 30 de
1992 pretende regular a través de la consagración
del concepto previo favorable del CESU con base
en el cual “El Ministerio de Educación Nacional (...)
podrá aprobar el funcionamiento de nuevas institu-
ciones”, lo cual significa que tal potestad permane-
ce en cabeza de éste ente gubernamental, siendo
ello compatible no solo con la autonomía universi-
taria, sino también con los artículos 209 y 211 de la
Constitución”( Corte Constitucional, 1995).
Bajo estos parámetros cabe preguntarse lo si-
guiente: ¿Cómo funciona actualmente el Sistema
Nacional de Acreditación? ¿Las metodologías y la
pertinencia de los procesos de dicho sistema res-
ponden al mandato legal del mismo? ¿Se ha ajustado
a la evolución de la educación superior en Colom-
bia? ¿Ha contribuido al mejoramiento de su calidad?
¿La voluntariedad para acceder al sistema ha contri-
buido a mejorar la calidad del sector?
Comités regionales de educación superior (CRES)
La Ley 30 de 1992 los define como organismos
asesores del Instituto Colombiano para el Fomento
de la Educación Superior ICFES, con las funciones
de coordinar los esfuerzos regionales para el de-
sarrollo de la educación superior regional, actuar
como interlocutor válido para efectos de la discu-
sión y diseño de políticas, planes y proyectos de
educación superior regional y contribuir en la eva-
luación compartida de programas académicos.
La Ley 1324 de 2009, modificó la naturaleza del
ICFES definiéndolo como empresa estatal de ca-
rácter social del sector de la educación nacional,
entidad pública del orden nacional, de naturaleza
especial, a la que se le encargó exclusivamente la
evaluación del sistema educativo. En ese orden, las
funciones de fomento de la educación superior las
asumió el MEN.
A partir del sentido de la autonomía que ha de-
finido la Corte Constitucional, vale la pena pregun-
tarse: ¿Los comités regionales de educación supe-
rior (CRES) deben ser órganos autónomos e inde-
pendientes del orden regional que se articulen con
el órgano autónomo de carácter nacional (CESU)?
¿Cómo coordinaría el nuevo “ICFES” sus funciones
respecto de instituciones que gozan de plena auto-
nomía como las Universidades?
Sistema de Universidades del Estado SUE
La Ley 30 de 1992, en el artículo 81, creó el sis-
tema Universidades del Estado, SUE. Está integra-
do por todas las Universidades estatales y oficiales,
para racionalizar recursos humanos, físicos, técni-
cos y financieros; implementar la transferencia de
estudiantes, intercambio de docentes; y crear con-
diciones para la realización de la evaluación en las
instituciones pertenecientes al sistema.
La Corte Constitucional (1997) señaló que “la au-
tonomía se predica no sólo hacia el interior del ente
universitario sino frente a terceros y frente al Go-
bierno Nacional. Por ello se ha sostenido que ella
permite a los entes universitarios lograr un desa-
rrollo autónomo e independiente de la comunidad
educativa, sin la injerencia del poder político”.
Sostuvo también que “la autonomía universitaria
no excluye la intervención adecuada del Estado en
la educación. Por ello las Universidades, con el pro-
pósito de alcanzar los fines del artículo 67 de la Car-
ta Política, no son ajenas a la inspección y vigilancia
que ejerce el Estado, pero siempre que éste respete
y no menoscabe su autonomía. El sólo hecho de
que dichos entes universitarios estén vinculados
al Ministerio de Educación Nacional no significa
que pueden ser asimilados a otro órgano también
vinculado, pues es preciso respetar y garantizar su
autonomía. En consecuencia, la vinculación de las
Universidades al Ministerio se debe entender sin
perjuicio de su autonomía” (1994).
En este marco, es necesario preguntar: ¿Cuál es
el papel que le corresponde cumplir al SUE en el
marco del principio constitucional de autonomía?
¿Debe asumir el SUE el papel de rector de la política
educativa superior en lo que hace a las Universi-
dades públicas, que administre los recursos de la
educación superior, recociendo y coordinando con
el Estado la facultad de inspección y vigilancia que
tiene el Presidente de la República?
 POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA 71

REFERENCIAS Corte Constitucional (1997). Sentencia T-513. Bogotá,

Colombia.
Corte Constitucional (2010). Sentencia C-141. Bogotá, Corte Constitucional (1997). Sentencia C-220. Bogotá,
Colombia. Colombia.
Corte Constitucional (2005). Sentencia C-926. Bogotá, Corte Constitucional (1995). Sentencia C-425. Bogotá,
Colombia. Colombia.
Corte Constitucional (2004). Sentencias T-677. Bogotá, Corte Constitucional (1995). Sentencia C-420. Bogotá,
Colombia. Colombia.
Corte Constitucional (2003). Sentencia T-807. Bogotá, Corte Constitucional (1994). Sentencia C-311. Bogotá,
Colombia. Colombia.
Corte Constitucional (2002). Sentencia C-918. Bogotá, Corte Constitucional (1994). Sentencia C-195. Bogotá,
Colombia. Colombia.
Corte Constitucional (2001). Sentencia C-646. Bogotá, Corte Constitucional (1993). Sentencias C-013. Bogotá,
Colombia. Colombia.
Corte Constitucional (2001). Sentencia C-641. Bogotá, Corte Constitucional (1992). Sentencia T-492. Bogotá,
Colombia. Colombia.
Corte Constitucional (2000). Sentencia C-1509. Bogotá, Misas Arango, G. (2006). La Educación Superior en Co-
Colombia. lombia. Análisis y estrategia par su desarrollo. Bogo-
Corte Constitucional (2000). Sentencia C-1435. Bogotá, tá: Universidad Nacional de Colombia, p.75.Unesco
Colombia. (1998). Conferencia Mundial de Educación superior.
Corte Constitucional (1997). Sentencia C-589. Bogotá, Recuperado el 14 de marzo de 2010 de http://unes-
Colombia. doc.unesco.org/images/0011/001163/116345s.pdf.
Asociación Colombiana de Universidades

IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL RELACIONADO CON LA

TIPOLOGÍA DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR (IES)

Recibido: 15 de mayo de 2010

Aceptado: 21 de mayo de 2010

LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA*

Resumen

El autor plantea que un aspecto central en la consideración de una tipología de IES está en el cambio que es
necesario generar sobre los tipos institucionales, su oferta y el nivel económico de su público objetivo. Sustenta
el diagnóstico en el contexto de un sistema de educación desde dos ejes temáticos relacionados: aparece como
un conglomerado de instituciones que hacen una oferta a los mercados que atienden con incidencias negativas
sobre la demanda; y la articulación del sistema con sus niveles previos es muy débil y no propicia la movilidad
estudiantil. Propone desarrollar un esquema de ordenamiento de las instituciones, o tipología, basado en una
articulación pertinente de los tipos institucionales y de programas existentes, con base en la naturaleza y en lo
que por vocación propia asume cada institución, a partir de lo cual caracterizará su oferta.
Palabras clave: tipologías, sistema de educación superior, esquema, diversificación

IDEAS FOR REFORM OF THE LEGAL COMPONENT RELATED

TO THE TYPE OF HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS (HEI)

Abstract

The author argues that a central aspect for the setting of a new typology for higher education institutions lies
in the kind of education they provide, the income level of the users they serve, as well as the purpose of the
programs they offer. He supports his diagnosis on two related arguments. First it looks that there is as a set
of institutions which make an offer to the markets they serve with negative impact on demand. Second, the
articulation of the system to its previous level is weak and not conducive to student mobility. The scheme he
proposes, aims to develop a typology, generally supported by relevant articulation of institutional types and
programs, as well as based upon the recognitions of the nature and vocation of each one of the institutions, as
originally established and duly institutionalized in theirs bylaws.
Keywords: types, higher education system, scheme, diversification

* Ph. D. en Filosofía y Diploma de Sociología del Desarrollo, Université Catholique de Louvain. Licenciado en Filosofía y
Artes, Pontificia Universidad Javeriana.

73
74 LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
INTRODUCCIÓN
El texto que sigue busca presentar elementos de
juicio para los ajustes que el Gobierno considere
pertinentes de incluir en los cambios a la Ley 30 de
1992 en materia de la tipología de las instituciones.
Estos elementos han de ser validados por los agen-
tes del sector, con el interés de buscar los consen-
sos necesarios que otorguen legitimidad a las ideas
aquí expuestas. El país ha venido ofreciendo aná-
lisis y consideraciones sobre este tópico a lo largo
del período de vigencia de la Ley; algunos de ellos,
producto de la reflexión sistemática de expertos y
otros que han surgido en el proceso de la discusión
sobre el tema en diferentes momentos que bien vale
la pena tener en cuenta1.
De igual modo, debe precisarse que lo relacio-
nado con la tipología de las instituciones no cons-
tituye el cuerpo central de la reforma de la Ley 30,
pero sí es determinante por cuanto en la definición
de las instituciones que integran el sistema de edu-
cación superior se hace evidente una concepción
del servicio público de tercer nivel, de los propósi-
tos y objetivos que se quiere que cumplan las IES y
del tipo de relación deseable entre estas y el Estado;
aspectos que son centrales en la reforma. Este texto
aborda solamente un tópico, consciente de la com-
Luis Enrique Orozco Silva © (2001) La Educación Supe-
1
rior. Desafío global y respuesta nacional. Bogotá. Fabio
Lozano Santos (2000) Estructuración de anteproyectos
de reforma legal para el sector de la educación superior.
ICFES. Bogotá. Blanca Lilia Caro (1993) Autonomía y
calidad. Ejes de la reforma de la educación superior en
Colombia. Universidad Nacional y Universidad de los
Andes. Bogotá. ICFES (1997) Educación técnica y tec-
nológica en Colombia. Diagnóstico y recomendaciones
de política. Bogotá. Víctor Manuel Gómez “Hacia la di-
ferenciación y la especialización en la educación supe-
rior. Propuesta para el caso de Colombia. En: Educación
Superior y Sociedad. Vol.2 N. 2. Bogotá. Gabriel Misas
(1990) Notas para la formulación de un plan de desa-
rrollo de la educación superior: modalidades técnica y
tecnológica. Bogotá. ICFES-ASCUN (1997) Evolución y
estado actual del pensamiento sobre educación técnica
y tecnológica de nivel superior en Colombia. En diversas
ocasiones este tema ha sido objeto de discusión nacio-
nal. Para mencionar algunas, de especial significación,
recuérdese cuando en 1986 se hizo la discusión de la
“educación por ciclos” o, cuando se conformó la Misión
de ciencia y tecnología en 1988. Los planteamientos he-
chos en el texto recogen lo señalado por los autores y
comisiones últimas.
plejidad y grado de desarrollo que implicaría una
reforma integral de la norma.
Aunque el interés por el tema de la formación
práctica en el país es tan antiguo como la fundación
de la República, desde 1975 se comenzó a incluir
el nivel técnico y tecnológico en la denominada
educación postsecundaria o superior. En el Decreto
80 de 1980 la incorporación se hizo definitiva. Este
Decreto reviste la mayor importancia porque esta-
bleció por primera vez la tipología de instituciones,
que se encuentra vigente, y lo hizo sobre la base de
la definición de “modalidades de formación” según
lo estableció el Documento Base sobre el cual se
desarrolló su articulado2.
Ahora bien, antes de la formulación de la Ley 30
de 1992 también se elaboró un Documento Base en
el cual se hicieron visibles las consecuencias posi-
tivas del ordenamiento anterior y se recogieron los
efectos negativos que según las mismas institucio-
nes estaban siendo críticos para la buena marcha
del sistema, para la consolidación e incremento de
las modalidades tanto como sobre las implicaciones
para el ejercicio de la autonomía de las instituciones,
reconocida de modo exclusivo para las Universida-
des en la Carta Política de 1991 (Orozco, 1990).
En la actualidad, existe la inquietud en torno a
las limitaciones que aún presenta esta tipología en
el caso colombiano, para efectos de disponer de un
sistema lo más diversificado posible, flexible, y que
realmente ostente las características de un sistema
en el cual las instituciones de educación superior
(IES) tienen funciones comunes, pero diferenciadas
en función de los retos diferentes que deben aten-
der tanto desde el punto de vista del conocimiento
como de la pertinencia, calidad y expectativas de la
sociedad frente a ellas.
2
Es importante señalar que el ICFES ya había presenta-
do en 1974 una definición de la educación tecnológica
en la cual esta modalidad se separaba totalmente de la
ingeniería entendiéndola como la fase culminante de la
educación vocacional. A su vez, las instituciones que
brindaban este tipo de formación se agremiaron en
ACIET desde 1972 y a partir de dicha Asociación el tec-
nólogo era definido como un Técnico superior. Para un
análisis en detalle de la evolución de este concepto y
de las modalidades que posteriormente se recogieron
en el Decreto 80 de 1980, véase: ICFES-ASCUN (1997)
con planteamientos hechos por ICFES-ASCUN (1997)
Evolución y Estado actual del pensamiento sobre educa-
ción técnica y tecnológica de nivel superior en Colombia
(1997). Corcas Edits.
 IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL
De modo paulatino, los dos últimos gobiernos
han venido ajustando la Ley 30 en aspectos centra-
les, para encausar el esfuerzo de todos los agentes
del sector en orden a construir un sistema dinámico
que pueda enfrentar los retos actuales que el contex-
to impone. En esta última dirección, se entiende el
porqué de los decretos relacionados con el registro
calificado, la educación por ciclos propedéuticos,
el fomento a la flexibilidad, el esfuerzo por conso-
lidar la formación técnica y tecnológica (Ley 749 de
2002) y la intensidad con que se ha trabajado en el
programa de las bolsas concursables que fomenta la
vinculación y el compromiso del sector privado con
la educación superior en el nivel regional.
De igual modo, las instituciones han hecho es-
fuerzos importantes y de diversa magnitud por con-
solidar y acreditar los logros alcanzados. Natural-
mente, que todos estos ajustes se han hecho en el
marco de una política pública centrada en el incre-
mento de la cobertura, eje de la política educativa
del gobierno actual (Orozco, et. Al. 2009).
El texto se centra en el tema de la tipología ac-
tual de las instituciones y comprende, en primer lu-
gar, un diagnóstico de la situación del sistema visto
a través de algunos indicadores. Está hecho con el
fin de contextualizar el alcance de los cambios posi-
bles, el comportamiento de las modalidades técnica
y tecnológica, así como también de la universita-
ria3 (Orozco et. Al.2009) En él se hace un énfasis
especial en las modalidades técnica y tecnológica
por ser ellas sobre las que recae el mayor efecto
de las sugerencias hechas. Esta parte se cierra con
unas consideraciones sobre los aspectos que están
en juego en el diagnóstico para todos los tipos de
institución, y que exigen un cambio importante en
la normatividad existente en lo relacionado con la
tipología que tiene la Ley 30 de 1992.
En segundo lugar, se muestra una propuesta de
ordenamiento de las instituciones a partir de la ofer-
ta educativa del tercer nivel. Para presentarla, se
describe primero el ámbito normativo de los ajus-
tes que cubre la primera parte de la actual Ley 30
de 1992, en los capítulos 2 a 6. Luego, se presenta
tanto el cuerpo de la propuesta y sus implicaciones
jurídicas para los ajustes posibles como las exter-
3
Los indicadores que se toman son aquellos que permi-
ten entender mejor el problema de la tipología de las
instituciones y no del Sistema de Educación Superior en
su totalidad. Análisis que el Autor ha efectuado en otros
textos.
75
nalidades positivas que tiene ésta para todo el sis-
tema4. En la bibliografía se muestra una literatura
más amplia que la citada y en la que el autor se ha
basado con el ánimo de fundamentar y presentar
elementos para la discusión actual.
DIAGNÓSTICO
El diagnóstico requerido implica tener en cuenta
tres dimensiones: la dinámica del sistema de educa-
ción superior en la actualidad, el comportamiento
de las modalidades durante el período de vigencia
de la Ley 30 de 1992 con énfasis en las modalida-
des técnica y tecnológica, y los nuevos escenarios y
retos que tienen las universidades en el presente y
hacia el futuro inmediato.
La dinámica del sistema de educación superior en
la actualidad
En relación con el comportamiento del sistema
en su conjunto es importante tomar algunos indi-
cadores relacionados con: a) El tamaño de la ma-
trícula; b) la participación de los distintos tipos de
instituciones en dicha matrícula; c) la relación entre
los tipos de formación que se ofrecen en las insti-
tuciones y las demandas de los mercados laborales;
d) la tasa de cobertura actual y e) la deserción que
tiene el sistema de educación superior.
a) El sistema de educación colombiano ha evo-
lucionado: de tener un tamaño mediano, a uno
grande, con una matrícula que para el 2008 ascen-
día a 1.444.544 estudiantes. Entre 2002 y el 2008,
se ha tenido un crecimiento constante, pero mode-
rado. El promedio para el mismo período fue del
6% aproximadamente. Un aspecto importante del
comportamiento de la matrícula en los últimos años
4
Se ha querido evitar demasiadas cifras en forma de grá-
ficos y tablas para no sobrecargar el texto, salvo en los
casos que se consideran más críticos en razón de su sig-
nificado y alcance para el trabajo. En la elaboración del
texto se ha tenido en cuenta las sugerencias hechas por
diversos miembros de la comunidad académica del país
en reuniones y eventos hechos por ASCUN y de modo
especial los comentarios de los especialistas y lectores
del Documento en su versión inicial, especialmente los
trabajos de Víctor Manuel Gómez cuyos estudios sobre
la educación técnica y tecnológica han sido seguidos
por el Autor de este texto; de igual modo, el Autor ha
cuidado de recoger las sugerencias de los lectores de-
signados por ASCUN para hacer una mirada crítica de
la versión inicial del Documento: José Germán López
Quintero y Jairo Cifuentes Madrid.
76 LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
tiene que ver con la distribución de la misma según
origen, puesto que la del sector público, que venía
disminuyendo, ha tenido una franca recuperación
con un incremento de su aportación del 41%, en
el 2002, al 55% en el 2007, frente al sector privado
que disminuye, con una participación, que si bien
en el 2.000 era del 64%, pasa al 45% en el 2007.
Es posible que, entre otras razones, el esfuerzo del
gobierno por ampliar cobertura, a través de una re-
orientación del crédito educativo, orientado a los
estratos de menores ingresos, por intermedio del
Programa de Acceso con Calidad a la Educación
Superior (ACCES), haya producido algún efecto po-
sitivo en esta evolución de la matrícula del sector
público; lo mismo podría decirse del aporte de las
universidades públicas al aumento de cobertura y
la acción del SENA, que asciende en la actualidad a
cerca de 500.000 estudiantes.
Según la evaluación de este programa, realizada
en el 2009, es importante observar que si se analiza
el porcentaje de los créditos nuevos otorgados se-
gún carácter de las IES, la mayor demanda proviene
de la educación universitaria. En efecto, las univer-
sidades presentan el mayor número en el porcen-
taje de participación. En el período entre el primer
semestre de 2003 y el segundo semestre de 2007,
los estudiantes de las universidades obtuvieron el
53% y 64% del total de los créditos respectivamen-
te. Las instituciones universitarias son el segundo
grupo de IES según carácter en participación con
respecto al total representando entre el 22% y el
34% del total. Las IES técnicas y tecnológicas, por el
contrario, presentan una participación que en gene-
ral no supera el 10% de los créditos. 5
b) Esta matrícula se distribuía en los diferentes
tipos de instituciones. Si se observa su número por
modalidades, este no ha cambiado significativamen-
te entre el 2002 y el 2007. Para el año 2002 había
77 universidades, 94 instituciones universitarias, 53
instituciones tecnológicas y 43 instituciones técnico
profesionales. Para el 2008, había 77 Universidades,
100 instituciones universitarias, 53 tecnológicas y 45
5
En general, la tasa bruta de cobertura para el período
comprendido entre 2002-2007 varía entre el 24.47% y el
32.48%, lo que significa que para el último año estudiado
3.3 de cada 10 personas están asistiendo a la educación
superior. En grandes números este aporte sobrepasa los
150.000 cupos.
técnico-profesionales. Al tomar el comportamiento
de la matrícula según el tipo o carácter de las insti-
tuciones, se observa que, para el caso colombiano,
ha sido una constante histórica que la primera pre-
ferencia de quienes acceden al servicio educativo
de tercer nivel se ubica en las instituciones univer-
sitarias y en las Universidades, quedando como se-
gunda opción la ubicación en las instituciones de
carácter técnico y tecnológico. Para 2007 la deman-
da por educación en instituciones Universitarias era
de 934.736. Para las instituciones tecnológicas, su
matrícula ascendía a 198.839 y para las técnicas pro-
fesionales a 173.382.
c) Para los efectos de este trabajo, es importante
tener en cuenta la vinculación entre los tipos de for-
mación que ofrece el sistema y las demandas de los
mercados laborales. En este aspecto es interesante
observar dos elementos. De una parte, el número
de programas por área de conocimiento, cuya dis-
tribución para el 2008 era la siguiente: Agronomía,
87; Bellas Artes, 223; Ciencias de la educación, 538;
Ciencias de la Salud, 524; Ciencias Sociales y Hu-
manas 707, Economía, Administración, Contaduría y
afines 1.199; Ingeniería, Arquitectura, Urbanismo y
afines, 1.156; Matemáticas y Ciencias Naturales, 170;
sin clasificar 1.529, para un total de 6.133 programas
académicos ofrecidos en el mercado. De esta dis-
tribución debe retenerse la concentración de pro-
gramas en las áreas de Economía, Administración,
Contaduría y afines; y, de igual modo, en Ingenie-
ría, Arquitectura, Urbanismo y afines. Esta tenden-
cia se ha mantenido en las últimas tres décadas. A
esta situación debe agregarse la concentración de la
oferta en las grandes ciudades.
De otra parte, si se cruza esta información con la
que produce el Observatorio Laboral, se encuentra
una gran debilidad de la oferta en áreas claves para
el desarrollo del país como, por ejemplo, en los
campos de de la Agronomía, Veterinaria y afines.
Pero, además, existe una incoherencia entre la es-
tructura ocupacional del país y la oferta educativa.
En este último aspecto, el gobierno ha hecho un
esfuerzo que incide claramente en el aumento de
la pertinencia de la oferta educativa. En efecto, ha
logrado en el 2008 que 2.047 instituciones de ense-
ñanza media se articulen al SENA; 324 más, con IES
y, a su vez, que 2329 estudiantes de media reciban
subsidios para articularse con programas técnico-
 IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL
profesionales. Pero la tendencia a graduarse en los
campos tradicionales se mantiene. En efecto, entre
2001 y 2008 el mayor número de graduados en la
educación superior fue en Economía, Arquitectura
y Urbanismo, con 369.428; siguiéndole en su orden
Ciencias Sociales con 211.993; Ciencias de la Edu-
cación con 130.294; Ciencias Básicas, Agronomía,
Veterinaria y afines siguen ocupando los últimos lu-
gares, con el 1.6% y el 1.4% de graduados. Es decir,
18.391 y 16.791 respectivamente6.
d) Una dimensión importante de la situación
actual del sistema en su dinámica interna, ya que
muestra la necesidad de ampliar la base social del
sistema, tiene que ver con la tasa de cobertura. En
efecto, esta es un indicador muy importante de te-
ner en cuenta porque muestra la capacidad con la
que cuenta el sistema educativo para integrar a la
población a determinado nivel. La diferencia entre
la tasa de cobertura bruta7 y la tasa de cobertura
neta8 identifica cuántos de los que están asistiendo
a un nivel educativo no tienen la edad que les co-
rresponde, sea porque están retrasados o adelanta-
dos. A partir de las encuestas continuas de hogares
del DANE, para los años 2002 a 2007, se calcularon
las tasas de escolaridad superior bruta y neta con
los resultados siguientes. (Ver gráfica 1).
6
Queda por estudiar en detalle el aporte del Sena al au-
mento de cobertura y al proceso de diversificación de la
oferta.
7
Tasa de Cobertura Bruta (TCB): Corresponde a la rela-
ción porcentual entre los alumnos que asisten a un nivel
de enseñanza específico (independiente de la edad que
tengan) y la población escolar que tiene la edad apro-
piada para cursar dicho nivel. La tasa de cobertura bruta
se calcula de la siguiente manera:
TCB superior = (Matriculados en educación superior /
Población con edades entre 18 y 24 años) x 100.
Es factible que en el cálculo de este indicador se obten-
gan resultados de cobertura mayores a 100%, debido a
que toda, o la mayoría de la población en esta edad se
encuentra cubierta por el sistema educativo y adicional-
mente se encuentran matriculados alumnos en extrae-
dad.
8
Tasa de Cobertura Neta (TCN): Es la relación entre estu-
diantes matriculados en un nivel educativo que tienen la
edad adecuada para cursarlo y el total de la población
en el rango de edad apropiado para dicho nivel. Este
indicador se calcula de la siguiente manera:
TCN superior = (Matriculados en educación superior
con edades entre 18 y 24 años / Población con edades
entre 18 y 24 años) x 100
77
La tasa de escolaridad bruta superior para el pe-
ríodo 2002 - 2007 varía entre 24.47% en el 2002 y
32.48% en el 2007, lo que significa que para este
último año 3.3 de cada 10 personas están asistien-
do a la educación superior. El promedio para Lati-
noamérica, según IESALC es 31%. Colombia estaría
por debajo de Bolivia, Cuba, Panamá y Chile. Mien-
tras que la tasa neta, que da cuenta de las personas
que efectivamente asisten al nivel apropiado para
la edad, tiene promedio para el período de 17.77%,
teniendo una tasa de 16.31% en el 2002 y 19.25%
en 2007.
Cuando se ven las tasas por quintiles de ingreso,
las diferencias son amplias: mientras que el quintil
uno, el de más bajos ingresos, la tasa de escolaridad
superior bruta tiene un promedio de 6.35% para el
período en mención; el quintil cinco, el de mayor
ingresos, la tasa promedio sube al 77.07%. (Gráfica
3). La tasa de cobertura para el quintil más bajo tan
solo se ha incrementado en 4.08 puntos porcentua-
les ente 2002 y 2007, mientras que en el quintil 5 el
aumento en la tasa ha sido de 19.21 puntos.
Igualmente, en la tasa neta por quintiles de in-
greso se ven las amplias diferencias entre los nive-
les de ingreso. Para el año 2007, en el quintil uno
tan solo el 6% de las personas accede a educación
superior, mientras que en el quintil cinco, ese por-
centaje sube al 49.4%. La evolución de la tasa neta
por quintiles indica que el aumento para el quin-
til uno ha sido de 3.03 puntos porcentuales y para
el quintil cinco, de 5.26 puntos para el período de
2002 a 2007.
Gráfica 1
Fuente: Encuestas continuas de hogares, terceros trimestres
2002-2007. Cálculos propios.
78 LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
Gráfica 2
Fuente: Encuestas continuas de hogares, terceros trimestres
2002-2007. Cálculos propios.
Gráfica 3
Fuente: Encuestas continuas de hogares, terceros trimestres
2002-2007. Cálculos propios.
A partir del análisis anterior vale la pena, en-
tonces, preguntarse por el impacto de la política
de cobertura sobre el acceso de los de menores
ingresos a la educación superior. A juzgar por las
cifras, a pesar del esfuerzo realizado, el sistema de
educación superior permanece siendo inequitativo;
lo que refuerza la idea de realizar un viraje en la
política, procurando poner el acento en la amplia-
ción de base social del sistema. Esta consideración,
sin embargo, va más allá del alcance del punto que
interesa analizar en este texto. e) Finalmente, es ne-
cesario llamar la atención sobre el fenómeno de la
deserción. De hecho se trata de una de las mayo-
res preocupaciones del gobierno actual. Las cifras
muestran qué tanto el esfuerzo de aumentar co-
bertura como toda política de calidad se encuentra
comprometido con la alta deserción existente.
En la actualidad, en Colombia, la tasa de deser-
ción en 2007 es de 46.4%. Para su estudio, se de-
sarrolló una herramienta informática (Spadies) que
permite hacerle seguimiento. Este pone en eviden-
cia que si bien es cierto que se muestra un mayor
crecimiento de la composición de la población con
menores ingresos en el nivel nacional a partir de
2003-2, también lo es que esa mayor población pro-
veniente de ingresos bajos es la que se encuentra
más vulnerable a desertar, de acuerdo con la varia-
ble ingreso. El crecimiento de la composición de
la población que entra al sistema está ligado a la
facilidad de los préstamos del ICETEX y de los ban-
cos. También muestra el estudio de Spadies que en
Colombia la tendencia a desertar se presenta más
en los hombres que en las mujeres, aún más, los
que tienen puntaje menos alto en el examen de
Estado y más aquellos estudiantes que provienen
de hogares cuyo ingreso se encuentra entre 1 y 5
salarios mínimos. Esta situación se puede estar ali-
mentando por la inexistencia de apoyos metodoló-
gicos entre la población de alto riesgo de deserción
que comprende la matrícula entre primero y quinto
semestre.
En su conjunto, todos estos indicadores nos
muestran la necesidad de diversificar la oferta; dis-
poner de un sistema más flexible; diferenciar clara-
mente para el usuario los atributos de cada tipo de
programas que se ofrecen; cambiar en el imaginario
social la naturaleza de cada esquema de formación
que ofrecen las instituciones; crear condiciones
para el mejoramiento en materia de acceso a una
oferta con calidad, y continuar el esfuerzo hecho en
materia de reducción de las asimetrías del mercado
educativo de tercer nivel.
Comportamiento de la tipología de las instituciones
durante el período de vigencia de la Ley 30 de 1992
Las modalidades técnica y tecnológica: Como ya
lo señalamos más arriba, otra dimensión del diag-
nóstico tiene que ver con el tema específico de la
tipología de las modalidades y la manera como han
funcionado desde la vigencia de la Ley 30 de 1992.
Diversos autores señalan cómo uno de los prin-
cipales factores que condujeron a los países desa-
rrollados a crear nuevas instituciones de educación
superior fue la creciente demanda social por nuevas
y mayores oportunidades de educación postsecun-
daria. La fuerza de esta demanda está basada en la
importancia de los títulos de nivel superior para el
 IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL
acceso al mercado de trabajo y a rangos mayores
de distribución del ingreso, estatus y poder (Clark,
B., 1989; Gómez V. 1991). Estas nuevas ofertas de
formación en el sector no universitario contribuyen
a una mayor democratización del acceso a la edu-
cación superior, pues amplían el rango de oportu-
nidades educativas para una población altamente
heterogénea en intereses y necesidades educativas
y ocupacionales.
En diferentes países existen instituciones no uni-
versitarias de alta calidad académica que permiten
la continuación de estudios postsecundarios no uni-
versitarios. Estas se han constituido en una forma
de educación diferente a la que ofrecen las uni-
versidades tradicionales. Tal es el caso de Estados
Unidos, Alemania, Francia, Holanda, La India, y en
la Región, Brasil, Argentina, República Dominicana,
entre otros9 (Celis, J., 2006).
Este éxito indica que la diferenciación institucio-
nal no necesariamente es fuente de mayores des-
igualdades y que, por el contrario, es la deficiente
calidad lo que hace que su oferta se convierta en
opción educativa de segunda clase, como parece
que ha sido en el caso colombiano, según se induce
de los indicadores antes mencionados.
Pero en Colombia, los críticos de este proceso
de ‘diversificación’ argumentan que la expansión
del sector no universitario no ha implicado modi-
ficaciones en la selectividad socioeconómica y cul-
tural del sector universitario, y que bajo una apa-
riencia de democratización, se ocultan crecientes
desigualdades intelectuales y culturales. Las cifras
arriba mencionadas parecen mostrar que ello ocu-
rre de tal manera.
Esta situación, para los expertos, contrasta con
una de las características de la sociedad moderna
que subraya la importancia social, económica y po-
lítica del conocimiento científico y tecnológico. De
hecho, se habla de una “sociedad del conocimien-
to” y de un “mercado mundial del conocimiento”.
En este escenario, la calidad de la educación, en
dichos campos, es una condición básica para el
desarrollo y una ventaja comparativa entre países,
regiones y empresas. De esta depende la coloca-
9
Para los casos de América Latina, hemos consultado la
legislación de cada país cuidando de tomar la normati-
vidad actualmente vigente. De igual modo, se revisaron
los estudios de la OCDE al respecto, en OCDE (2005)
Education Policy Analysis. Alternatives to Universities
Revisited.
79
ción adecuada de los países en el contexto mundial
y la posibilidad de que los egresados se ubiquen
dignamente en los mercados de trabajo. A su vez,
la creación de capacidad de innovación científica
y tecnológica requiere la diversificación y especia-
lización de la estructura ocupacional, lo cual tiene
importantes efectos sobre una mayor equidad social
en la distribución del ingreso, del poder y del esta-
tus, aumentando la legitimidad política de la socie-
dad. Dichos cambios en la estructura ocupacional
dependen y se alimentan en gran medida del grado
de diversificación de la oferta de educación supe-
rior. Por lo tanto, debería buscarse la disposición de
un sistema que, siendo diversificado, mantenga la
diferencia entre ofertas académicas, sin una desva-
lorización entre ellas, y aceptando que los diversos
esquemas de ofertas pueden tener objetivos y retos
comunes pero distintos. Por lo tanto, la naturaleza
y las funciones de la universidad no son las mismas
que las que tienen otras instituciones que brindan
programas en el tercer nivel de la educación del
país sin que ello vaya en desmedro de su legitimi-
dad y valor.
A la luz de este planteamiento, podemos obser-
var lo que pasa en América Latina en relación con
la tipología de instituciones. En la mayoría de los
países prima el esquema binario o dual de diversifi-
cación que se caracteriza por la separación entre las
instituciones universitarias, que constituyen el sec-
tor de alto estatus social y académico, y las no uni-
versitarias que típicamente ofrecen carreras cortas,
de formación técnica y tecnológica y de bajo estatus
social y académico. Parecería que a tal taxonomía
subyace un concepto empobrecido de la tecnología
moderna y de su papel en el desarrollo de los paí-
ses en el marco de una economía globalizada.
Tal es el caso colombiano desde 198010, y aún
antes, al considerar que el tecnólogo “ocupa una po-
sición intermedia entre el ingeniero titulado por una
Para este trabajo se comparó la legislación de diferentes
10
países, entre ellos: Argentina; Brasil; España; Costa Rica
y en todos ellos existe sistema dual; naturalmente, sin
que tenga en todos ellos la misma connotación en el
imaginario social. Más aún en el caso de Colombia se
propuso hacia el 2001 la formación de un “subsistema
de educación para el trabajo” conformado por las moda-
lidades denominadas técnica profesional y tecnológica
y el SENA que para el momento recibió la autorización
para adelantar programas tecnológicos con autonomía
propia y sin sometimiento a las exigencias del hoy de-
nominado Registro Calificado.
80 LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
parte, y el obrero calificado por otra, más cerca del
primero que del segundo, poseedor de conocimien-
tos técnicos en un campo especializado y habilida-
des y destrezas particulares que le permiten actuar
como personal auxiliar del ingeniero correspondien-
te.” (ICFES, 1972). Al parecer, esta concepción ha
contribuido a generar una estratificación vertical y
jerárquica entre los diferentes tipos de instituciones,
colocando a las universidades de corte tradicional
en la parte superior y al resto de instituciones en
un menor estatus académico y social, obedeciendo,
quizá, más a factores culturales que técnicos.
Pero ¿cómo sucedieron las cosas en materia de
diversificación de la educación superior en Colom-
bia? A) En las décadas de los sesenta y setenta sur-
gieron diversas modalidades de educación postse-
cundaria orientadas hacia la formación para el tra-
bajo11 (Lucio, R. & Serrano, M., 1992). El Decreto 80
de 1980, en el marco del sistema dual al que se ha
hecho referencia, distinguía entre modalidades in-
termedias profesionales, tecnológicas, universitarias
y avanzadas. La primera era entendida como aquella
que se ocupa de la formación predominantemente
práctica para el ejercicio de actividades auxiliares o
instrumentales concretas. El título al que conduce
es el de técnico profesional intermedio. La segunda,
se ocupa de la educación para el ejercicio de activi-
dades tecnológicas, con énfasis en la práctica y con
fundamento en los principios científicos que la sus-
tentan. Conduce al título de tecnólogo en la rama
correspondiente. Por su parte, la tercera modalidad,
o sea la universitaria, se caracteriza por su amplio
contenido humanístico y social y por el énfasis en la
fundamentación científica. Se orienta hacia el mun-
do de las profesiones liberales y de las disciplinas.
El título que otorgan está asociado al de la disci-
plina o profesión correspondiente (MEN, 1980). La
última, es una modalidad que como su nombre lo
indica se refiere a la educación de postgrado en
el nivel de especialización, maestría o doctorado, y
tiene como objetivo la formación para el logro de
un mejor desempeño profesional y la investigación.
Aunque en la práctica no funcionó, el Decreto pre-
vió la posibilidad de la transferencia del estudiante
de una modalidad a otra; como también la posibi-
lidad de una organización del plan de estudios por
ciclos entre todas las modalidades.
Estos planteamientos fueron ampliamente discutidos en
11
la conformación del anteproyecto de Ley 30 de 1992, sin
haber podido avanzar suficientemente en la materia.
En síntesis, a partir del Decreto 80 de 1980, las
modalidades eran las siguientes: a) intermedia pro-
fesional, y conducía al título de Técnico profesional
intermedio; b) tecnológica, y conducía al título de
Tecnólogo; c) universitaria, y conducía al título de
Profesional; d) avanzada, y conducía al título de Es-
pecialista, Magister o Doctor.
El problema de estas nuevas modalidades, desde
1980, radicó en el bajo estatus social y educativo que
se les otorgaba, ya que la sociedad privilegiaba y
sigue privilegiando la universidad tradicional. Estas
nuevas instituciones buscaron la revaloración de su
estatus emulando la educación universitaria en vez
de orientarse hacia la consolidación de una identi-
dad propia que pudiese haber repercutido en una
alta demanda. De esta manera, aún las normas favo-
recieron su transformación y paulatinamente fueron
avanzando de su status inicial al de Universidad. A
su vez, este cambio les permitía gozar de algunas
prerrogativas fiscales que estimulaban su transfor-
mación. Adicionalmente, la ambigüedad conceptual
del Decreto 080 de 1980 respecto a los objetivos y
definiciones de cada una de estas y el hecho de que
nunca existió una fuerte demanda por los egresados
de las dos modalidades ni una demanda diferen-
ciada por cada una, contribuyeron a crear mayor
confusión. Por lo tanto, se presentó una especie de
indiferenciación en el mercado de trabajo indicando
la mala calidad de la formación ofrecida. A finales
de los años ochenta, el problema fue plenamente
reconocido y por lo tanto el Instituto de Fomento
de la Educación Superior (ICFES) lideró un proceso
de discusión sobre el tema y sobre las opciones de
posibles políticas en la educación superior (ICFES-
ASCUN 1997). En consecuencia, cada modalidad se
volvió un nicho excluyente y desarticulado dentro
del “sistema”.
La Ley 30 de 1992 trató de replantear la tipolo-
gía y para ello estructuró su primera parte constru-
yendo la de las instituciones no sobre modalidades,
sino sobre lo que denominó “campos de acción de
las instituciones”. Así se llegó a la siguiente nomen-
clatura de campos: técnica; tecnología; ciencia; hu-
manidades, arte y filosofía. Y sobre esta base se
estableció la tipología ya conocida de instituciones
técnico-profesionales, universitarias, o escuelas tec-
nológicas y universidades; e hizo un esfuerzo por
definir desde el punto de vista epistemológico la
diferencia entre estos tipos de conocimiento.
En el proyecto de ley presentado al Congreso de
la República se definió con cierta claridad el signi-
 IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL
ficado y alcance del término “universidad”. Pero en
la versión aprobada por el Congreso se señaló que
Universidad era un término que se aplicaría a las
que ya existen más lo señalado en el proyecto, con
lo cual se volvió la no claridad ya existente; además,
se autorizó la transformación de las instituciones y
se conservó la denominada educación por ciclos y
las transferencias. Aspectos estos últimos que no
tuvieron aplicación12. A este propósito el texto de
la Ley señala: “Art. 17. Son instituciones técnicas
profesionales, aquellas facultadas legalmente para
ofrecer programas de formación en ocupaciones
de carácter operativo e instrumental y de especia-
lizaciones en su respectivo campo de acción, sin
perjuicio de los aspectos humanísticos propios de
este nivel”. Art. 18. Son instituciones universitarias
o escuelas tecnológicas, aquellas facultadas para
adelantar programas de formación en ocupaciones,
programas de formación académica en profesiones
o disciplinas y programas de especialización”. Art.
19. “Son universidades las reconocidas actualmen-
te como tales y las instituciones que acrediten su
desempeño con criterio de universalidad en las
siguientes actividades: la investigación científica o
tecnológica; la formación académica en profesiones
o disciplinas; y la producción, desarrollo y transmi-
sión del conocimiento y de la cultura universal y
nacional” (MEN, 1992).
En consecuencia, a partir de la expedición de la
Ley 30 desaparece el concepto de “modalidades”
de educación superior técnica profesional y tecno-
lógica, y se plantea que las IES tienen diferentes
campos de acción: técnico, tecnológico, científico,
humanidades, filosofía y artes. De ahí se deriva el
cuestionamiento sobre cómo diferenciar los campos
de acción técnico y tecnológico, máxime cuando
posteriormente la normatividad otorgó la posibili-
dad de adelantar programas de profesionalización a
las primeras, y de entrar en la formación avanzada
a las segundas.
Adicionalmente, las instituciones tecnológicas se
introdujeron al sistema por la vía de la Ley 115 de
1994. Art. 213 o Ley General de Educación. “Las
actuales instituciones tecnológicas y las que se re-
conozcan con arreglo a la ley son instituciones de
En el caso de las trasferencias se mantuvo la autonomía
12
de las instituciones para aprobar o no las solicitudes de
transferencias según que se considerara que el plan de
estudios de solicitante fuere o no semejante o igual al
del programa recipiendario.
81
educación superior”. A su vez, fueron facultadas le-
galmente para ofrecer programas de formación en
ocupaciones, programas de formación académica,
en disciplinas y programas de especialización, en
sus respectivos campos de acción. A los títulos que
expidan por los programas ofrecidos se les antepon-
drá la denominación de “Técnico Profesional en…”,
si se refiere a ocupaciones. Si hacen relación a dis-
ciplinas académicas, al título se le antepondrá la
denominación de “Tecnólogo en…” (MEN, 1992).
A su vez, se generó una confusión entre los
programas y disciplinas que los diferentes tipos de
instituciones pueden ofrecer. Así por ejemplo, al
definir la educación tecnológica como “formación
académica en disciplinas” esta pierde identidad y
desaparece, pues se substituye por cualquier cam-
po del saber de tipo disciplinario, abandonando el
campo tecnológico. Igualmente, incrementa el pro-
ceso de la escalera o transformación institucional,
mediante el cual estas instituciones tecnológicas se
transforman en universitarias y posteriormente en
universidades tradicionales. La distinción entre las
modalidades era formal, puesto que no había iden-
tidad ni diferencias claras entre ellas.
Al reforzarse de hecho el esquema binario o
dualista, se acentúa la diferencia entre las universi-
dades tradicionales como cúpulas o élites académi-
cas, que representan el “deber ser” ideal de la edu-
cación superior, y los otros tipos de instituciones de
este nivel educativo, como las instituciones técnicas
y tecnológicas, que se consideran de menor estatus
académico y social.
A raíz de la Ley 30 también se ratifica y se refuer-
za el carácter terminal de las instituciones técnicas,
condenándolas a un futuro incierto y sin posibili-
dades de continuación de estudios superiores para
quienes lo quieran o puedan hacerlo. Lo anterior
es entonces un despropósito desde una perspectiva
económica de la formación de recursos humanos
como de la igualdad social de oportunidades edu-
cativas.
Ahora bien, se acepta, como es opinión gene-
ral, que la solución para cubrir tal déficit en re-
cursos humanos calificados es una mayor flexibi-
lidad, apertura, complementariedad y continuidad
en las oportunidades de formación para no limitar
las oportunidades institucionales y personales para
crecer en el conocimiento. En esta dirección se ha
orientado la política pública del gobierno actual,
pero sin replantear el concepto de educación tec-
82 LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
nológica, buscando su consolidación y ampliación a
través de la Ley 749. Esta última, bajo la denomina-
ción de ciclos propedéuticos, busca articular mejor
el sistema de educación superior, hacerlo más flexi-
ble, y propiciar las transferencias de una modalidad
a otra. También quiso trascender el carácter termi-
nal de la modalidad tecnológica y ofrecer la profe-
sionalización en los campos de las ingenierías, la
administración y las tecnologías de la información;
sin que haya logrado quitarle a la misma su carácter
intermedio de la modalidad técnica a la profesional
en los campos mencionados (MEN, 2002). Pero la
Ley adolece de claridad conceptual en su funda-
mento, aunque en principio buscó responder a la
urgencia de disponer de una oferta educativa apro-
piada para la diversidad de la demanda existente.
Demanda más diferenciada hoy que ayer y que bus-
ca formación técnica y tecnológica de calidad13. En
la forma en que lo prevé la Ley, lo propedéutico
se vuelve una imposibilidad práctica y un principio
formal de articulación entre ciclos que no va más
allá de la representación gráfica siguiente:
Gráfica 4
Fuente: Información MEN. Formación por ciclos propedéuticos
Ahora bien, si se compara la propuesta de la nor-
ma en el sentido de que el ciclo técnico sea prope-
déutico respecto de un segundo ciclo tecnológico, y
que este lo sea igualmente respecto al ciclo profesio-
Es fundamental para el inmediato futuro que el país
13
disponga de una oferta pública de educación técnica y
tecnológica que atienda las nuevas demandas. En esta
perspectiva deberían buscarse caminos audaces de arti-
culación entre el nivel previo al universitario y la educa-
ción superior.
nal, en la medida en que en la práctica el primero es
absolutamente insuficiente para lograr la formación
sólida en materia de ciencia básica que requiere el
segundo y en cadena, el segundo tampoco lo logra
respecto del ciclo profesional. Lo que queda claro
es que en la práctica no se ha podido darle a la
formación tecnológica la identidad que requiere y la
calidad pertinente en los programas que de hecho
se han ofrecido y ofrecen en la actualidad. A pesar
del esfuerzo de la Ley 749, la formación tecnológica
sigue siendo un puente hacia la ingeniería.
En el contexto organizativo actual de la edu-
cación superior en el país, como lo señala Víctor
Manuel Gómez, con quien se identifican los plan-
teamientos hechos en este acápite, todos pierden
porque: a) se reduce el grado de diversificación de
la oferta y por la misma razón el número de opor-
tunidades para la expansión del sistema; b) muchos
campos ocupacionales exigidos en el campo laboral
(de carácter tecnológico) permanecen sin ser aten-
didos en los formatos de educación; c) la identidad
de las instituciones técnico-profesionales y tecnoló-
gicas se diluye y su distinción para los empleado-
res es inexistente; d) el concepto de Universidad se
diluye en una conglomerado de instituciones que
en la práctica poseen una oferta educativa similar,
a saber: formación técnica, más especializaciones;
formación tecnológica para profesiones y discipli-
nas; y formación universitaria que se ocupa tanto de
la formación tecnológica y disciplinaria para profe-
siones y disciplinas.
La conclusión a la que se llega, al revisar los es-
tudios existentes y las condiciones internas de ope-
ración de la modalidad técnico-profesional y tec-
nológica, es que en la actualidad la situación dada
desde principios de los ochenta se ha reforzado.
En efecto, estas modalidades educativas no consti-
tuyen una alternativa a la educación superior tradi-
cional, pues gozan de bajo estatus social y acadé-
mico. Tampoco han tenido influencia significativa
en la modificación de los patrones tradicionales de
la concentración de la demanda en áreas de saber
e instituciones. Más bien, se caracterizan por tener
una escasa cobertura en la educación superior y por
las limitaciones que tienen, a pesar de los esfuerzos
hechos y con reconocidas excepciones, para ofre-
cer una educación de calidad y nivel que se re-
quiere para la modernización del país. Las razones
que aducía Víctor Manuel Gómez parece que aún
se conservan y son las siguientes:
 IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL
Poseen una tradición intelectual que no tiene
nada que ver con la técnica y la tecnología moder-
nas. En la mayoría de los casos, con contadas ex-
cepciones, se han especializado en formación para
oficios u ocupaciones de bajo nivel de calificación.
Con demasiada frecuencia los programas académi-
cos que ofrecen adolecen de bases científicas, hu-
manísticas y metodológicas.
No parece que a mediano plazo puedan suplir
las carencias pues necesita invertir en personal do-
cente altamente calificado y en la organización de
centros de investigación. De hecho, como se mos-
tró más arriba, su participación en el sistema de
acreditación de alta calidad es relativamente baja.
El mercado que atienden proviene de un crecien-
te número de jóvenes egresados del nivel medio
que aspiran a educación superior. Sin embargo, la
mayor parte de su matrícula corresponde a bajos
puntajes en el ICFES.
Adicionalmente, con base en la experiencia de
CONACES, se puede afirmar que algunas de estas
instituciones no cuentan con la infraestructura físi-
ca y pedagógica mínima, ni con personal docente
con producción intelectual demostrable (Gómez, V.
1991). La principal función de estas instituciones ha
consistido en desviar la alta demanda por educación
superior. Por otra parte, solo muy pocas universida-
des públicas han integrado la educación técnica y
tecnológica en sus ofertas de formación, en parte
por la subvaloración de este tipo de educación y
por el concepto de que la educación tecnológica es
una modalidad terminal.
Por lo tanto, es necesario diseñar estrategias de
fortalecimiento académico de estas instituciones, ya
que por sí mismas no pueden lograr altos niveles
académicos. En esta dirección, la norma debe preci-
sar su identidad y el alcance y límites de sus funcio-
nes de modo diferenciado. Por lo tanto, este análisis
conduce a sugerir, de igual modo, una revisión de
la Ley 749.
El objetivo primordial de la educación tecnológi-
ca debe ser la generación de una capacidad de in-
vestigación y desarrollo que permita la creación de
nuevas tecnologías para contribuir eficaz y creativa-
mente a la modernización y competitividad interna-
cional del sistema productivo nacional. La educa-
ción tecnológica moderna de alto nivel académico
debe estar estrechamente relacionada con el nivel
universitario, principalmente con las ingenierías y
con las ciencias aplicadas, más no de manera ex-
83
clusiva y excluyente, pues debe estar sólidamente
fundamentada en los conocimientos científicos rela-
cionados con la tecnología objeto de estudio; inde-
pendientemente de que se articule o no con alguna
ingeniería en particular Así, se lograría asegurar su
fundamentación científica y metodológica y darle
estatus académico y social (Gómez, V. & Celis. J. E.,
2006) y no seguir considerándola, sin más, como un
ciclo de las ingenierías.
Como consecuencia, habría que señalar que aún
después de la Ley 30, luego de 17 años la situación
es la misma que ACIET y ACICAPI reconocieron en
su autoevaluación de 1996, cuando hablaban de “el
atraso e insuficiencia de la dotación e infraestructu-
ra técnica y pedagógica; la escasa vinculación con
el sector productivo; la ausencia de comunicación
e interacción con las instituciones académicas de
investigación y desarrollo tecnológico;[…] la con-
centración de la oferta en pocos programas tradicio-
nales (principalmente Administración y Contaduría)
que poco tienen que ver con la tecnología” ( ICFES-
ASCUN, 1997).
Una alternativa de organización de la educación
superior requiere entonces diferenciar horizontal-
mente diversos subsistemas o instituciones según
sus diferentes objetivos y funciones (diferenciación
funcional horizontal). Una diversificación de opor-
tunidades educativas necesita entonces ser equiva-
lente tanto en calidad como en estatus educativo
entre los tipos de institución para poder ser verda-
deras alternativas a la educación académica y con-
tribuir al mejoramiento del acceso. Esta podría ser
una alternativa pertinente en el caso colombiano.
Para ello, es necesario replantear la tipología actual
de las instituciones que consagra la Ley 30 de 1992
sin centrar la organización de las instituciones con
base en los campos de acción, sino en las caracte-
rísticas de su oferta educativa.
En este contexto, la educación tecnológica pue-
de ser reorganizada como el primer ciclo de la for-
mación en ingenierías o en otros campos científicos
y en algunas áreas importantes de aplicación de
las ciencias, con carácter independiente; o en for-
ma independiente. Este ciclo tendría las mismas o
análogas bases científicas y teóricas que las Inge-
nierías o ciencias aplicadas pero se diferenciaría en
su orientación de carácter aplicado e incluiría ex-
periencia práctica en la producción. El título otor-
gado sería el de tecnólogo. El segundo ciclo tendría
otros dos años de duración, otorgaría el título de
84 LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
ingeniero profesional o su equivalente internacio-
nal y estaría enfocado a una formación de mayor
nivel científico y teórico. El primer ciclo no es ni
automática ni necesariamente propedéutico para el
segundo, aunque debe proveer las bases teóricas y
metodológicas para este14. Si hoy no disponemos
de una oferta adecuada en estas modalidades no
significa que no se pueda tener hacia el futuro, has-
ta el punto de que las instituciones que de ellas se
ocupan puedan brindar niveles superiores de for-
mación y de titulación, como ocurre actualmente
en otros países15.
Esta organización por ciclos puede significar una
innovación en la formación tradicional del ingenie-
ro colombiano, comúnmente considerada como ex-
cesivamente teórica y que no conduce a la creativi-
dad tecnológica. Así mismo puede representar una
alternativa para el alto número de estudiantes que
deben abandonar sus estudios por razones econó-
micas o académicas o por insatisfacción con la for-
ma tradicional de formación. Lo anterior reduciría
las altas tasas de deserción estudiantil y aumentaría
la eficiencia interna de las facultades de ingeniería
y contribuiría a la vinculación orgánica entre edu-
cación y trabajo a lo largo de la vida. Se tratará,
entonces, de buscar una posición adecuada de la
educación tecnológica sin reducirla a ser un punto
intermedio entre el técnico y el ingeniero.
La formación por ciclos le permite al estudiante
progresar en el tiempo en su formación según sus
intereses y capacidades de manera continua y per-
manente. Ello es exigido hoy en día por factores
demográficos y por cambios en la naturaleza del
trabajo y del conocimiento en la sociedad moder-
na. Se trata de importantes tendencias en el mundo
laboral. Por consiguiente, no es posible educar por
un momento, sino para toda la vida productiva del
individuo para lograr la adaptabilidad ocupacional
y la autonomía. Al aceptar la necesidad y conve-
niencia de un sistema de ciclos, no propiamente,
propedéuticos, es necesaria la definición y normali-
zación del conjunto de competencias básicas míni-
mas requeridas para los estudiantes del primer ciclo,
14
Sobre flexibilidad, educación por ciclos y política de cré-
ditos, los miembros de la Sala de coordinadores de CO-
NACES y la Sala Institucional han adelantado reflexiones
que el autor ha recogido en este Documento.
15
Queda por estudiar de modo pausado el caso de la for-
mación que otorgan en la actualidad las denominadas
instituciones universitarias.
para que sea posible la equivalencia académica de
programas, la transferencia nacional entre institu-
ciones y la capacidad del estudiante para continuar
sus estudios según sus intereses y capacidades.
La organización de la enseñanza por “ciclos”
impulsaría reformas curriculares en diversos pro-
gramas universitarios, en áreas profesionales y aún
científicas. Estas reformas tendrían ventajas como la
posibilidad de ofrecer alternativas más cortas y de
nivel profesional, lo que aumentaría el número de
personas calificadas, estimularía la innovación en
la enseñanza de programas considerados demasia-
do teóricos y permitiría “desacralizar” los modelos
tradicionales de formación universitaria larga y es-
timular la innovación pedagógica, curricular e ins-
titucional.
Este tipo de formación se adquiere tanto en las
Universidades sin desmedro de que también se al-
cance en instituciones de carácter estrictamente tec-
nológico16. De esta manera, un “sistema” de edu-
cación superior puede estar formado por diversos
tipos de instituciones definidas a partir de la oferta
que tienen. Lo que caracteriza al “sistema” no es el
lugar donde se adquiere la formación sino el tipo
de programas que se siguen. En consecuencia, es a
partir de las características de la oferta desde donde
podría organizarse el sistema de educación superior
en el país.
La modalidad universitaria. Nuevos escenarios y
nuevos retos
El caso de la modalidad universitaria, durante
los últimos 17 años de la vigencia de la Ley 30 de
1992, es diferente al de otras. Más allá de los avata-
res jurídicos y de juegos de poder, ha habido cam-
bios sustantivos tanto al interior de la dinámica del
sistema (en sus formas de operación en virtud de
nuevas normas y en la manera como estas se han
interpretado) como en el sector externo. En este
último, se han dado cambios de la mayor importan-
cia asociados a las exigencias derivadas de la glo-
balización; de las nuevas formas de producción y
reproducción del conocimiento; de la importancia
del conocimiento en la generación de riqueza; de
la evolución de los mercados laborales; del impacto
sobre la educación superior del acceso masivo a
la información disponible en las redes operativas
Esta es la conclusión a que se llega después de analizar
16
la experiencia internacional en materia de ecuación de
tercer nivel.
 IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL
de información a través de la Internet y la WWW,
y de la incorporación de las nuevas tecnologías en
docencia, administración y organización de las ac-
tividades de investigación. Todos estos tópicos han
generado “turbulencias” en el sistema educativo de
tercer nivel y han colocado a las IES ante nuevos es-
cenarios tratando de reaccionar de modo adecuado
en una especie de “vértigo de adaptación”17.
De otra parte, el potencial educativo de nuevas
TIC, la necesidad de la innovación, de aumentar
la flexibilidad y diversificar la oferta educativa, de
incrementar su pertinencia y disminuir la deserción,
pero, sobre todo, la necesidad creciente de ampliar
la base social del sistema exigen nuevos y diferen-
ciados retos según los distintos tipos de institucio-
nes. En este nuevo escenario, la intervención del
Estado, vía la adecuación de las normas, puede ser
un factor que contribuya positivamente a las dis-
tintas instituciones a cumplir con las expectativas
sociales respecto de sus nuevas funciones.
La conclusión a que se llega es que los cambios
no afectan de la misma manera a todos las institu-
ciones del sistema. Las Universidades, además, se
enfrentan a nuevas exigencias en el marco de los
sistemas de acreditación nacional e internacional
que hace que tengan que ajustar sus prácticas a es-
tándares mundiales no previstos en la legislación
de los años 90. De otra parte, estas instituciones
se encuentran ante nuevos retos provenientes del
cambio de escenario en que se encuentran insertas.
A su vez, han dejado de ser el lugar privilegiado
de la investigación básica y aplicada. Los labora-
torios ubicados en las firmas industriales o el esta-
blecimiento de centros de investigación, tanto en
el sector público como el privado y por fuera del
La literatura sobre los retos de las instituciones de edu-
17
cación superior es muy amplia. Véase: Clark, B. (1997)
Las Universidades modernas espacios de investigación
y docencia. México: Nueva Imagen. Brunner J.J. (2001).
Aseguramiento de la calidad y nuevas demandas sobre
la educación superior en América Latina. En Luis En-
rique Orozco Silva (2001) Educación Superior. Desafío
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Higher Education. París. Marmolejo F. (2005) Internacio-
nalización de la educación superior. Algunas reflexio-
nes. Educación Global. México.
85
campus, crean contextos de competitividad para la
“investigación académica” más inclinada hacia la
producción del conocimiento que hacia su apro-
vechamiento creativo en un sistema distribuido de
investigación aplicada, tecnología, transferencia tec-
nológica, con grandes virtualidades.18
Más aún, se señala con cierta fuerza en el debate
internacional que para que la Universidad pueda
mantenerse competitiva tendría que formar cua-
dros de trabajadores del conocimiento o “analistas
simbólicos”, personas que hacen de intermediarios,
identifican y resuelven problemas valiéndose de
símbolos. Son personas que simplifican la realidad
con imágenes abstractas que se pueden reordenar,
alterar y experimentar con ellas, comunicarlas a
otros especialistas y, finalmente, convertirlas nueva-
mente en una realidad. Para ello utilizan instrumen-
tos de análisis, obtenidos a través de la experiencia.
Los instrumentos pueden ser algoritmos matemáti-
cos, argumentos legales, tácticas financieras, princi-
pios científicos, observaciones psicológicas acerca
de cómo persuadir o entretener, métodos inducti-
vos o deductivos, o cualquier otro tipo de técnica
para resolver problemas” (Reich, R., 1993), lo que
exigiría a las universidades una reorientación de sus
políticas de gestión académica e investigación.
El cuestionamiento llega hasta pensar que el
modelo de Universidad tradicional o clásico está
agotándose haciéndose necesario una especie de
refundación de las universidades (Reich, R., 1993)
que traería consigo un replanteamiento de sus fun-
ciones tradicionales. Frente a este modelo surge el
denominado “modelo pragmático” centrado en las
demandas de los mercados, en la investigación apli-
cada y en la función de capacitación para el trabajo
bajo la presión de las fuerzas del mercado.
No es necesario ver una oposición abierta entre
el denominado modelo tradicional o “reflexivo” de
universidad y un modelo “pragmático”. Es posible
que ninguna institución haya llevado a la práctica
o se encuentre de modo preciso en uno de ellos;
Este tema ha sido discutido en varias ocasiones en el
18
país. Quizá la última se adelantó después de la Moviliza-
ción Nacional por la Educación Superior, en el 2001. En
ese momento se constituyó una Comisión de expertos
que realizó una propuesta en relación con el ordena-
miento del Sistema y en su seno se discutió ampliamente
el tema. Las ideas que siguen de alguna manera están
influenciadas por tales antecedentes porque el autor
perteneció a la misma y fue redactor de los puntos de
acuerdo generalizados de entonces.
86 LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
ciertamente, se trata de caracterizaciones útiles para
percibir algunas tendencias en la forma como ope-
ran las instituciones, aún de modo no manifiesto.
En todos los casos, se trataría de que las universi-
dades asuman las responsabilidades comunes pero
diferenciadas que tienen y que otras instituciones
asuman otras tareas igualmente importantes para el
desarrollo del sistema como un todo.
Si bien, el primer modelo (reflexivo) se inspira
en la visión de los clásicos del pensamiento univer-
sitario (Fichte, Schelling, Jaspers, Newman y Ortega
y Gasset, entre otros), asumiendo del presente la ur-
gencia de incrementar pertinencia, calidad y apoyo
a las urgencias del desarrollo del país, el segundo se
basa en teorías de las Ciencias Sociales sobre el ser-
vicio educativo, para subrayar la función económica
de éste respecto del crecimiento económico de la
sociedad (Orozco, L. et. al, 1989). En esta segun-
da perspectiva la pertinencia de las instituciones de
educación superior y, particularmente, de la univer-
sidad se mediría por su contribución al desarrollo
de la ciencia aplicada, a la economía nacional y
al mejoramiento de las condiciones de vida de los
ciudadanos (Gibbons M., 1997). Pareciera, según al-
gunos, que la idea de Universidad se ha diluido. El
rostro propio de cada institución se definiría desde
su carta misional y su oferta educativa y de ello
rendiría cuenta.
Más que una opción excluyente el desafío tiene
que ver con el difícil equilibrio entre los dos mo-
delos y el imperativo práctico de mantenerse fiel a
la “idea” y articulado a los problemas cruciales de
la sociedad actual. En todos los casos, se trata de
interpretar, entre otros, tres fenómenos que afectan
al sistema de educación superior en el país: la nece-
sidad de diversificar la oferta educativa en el marco
de una globalización creciente; el papel protagó-
nico que tiene el conocimiento en el proceso de
innovación, y en general en la sociedad actual; y la
creciente demanda por “analistas simbólicos” en el
marco de la competencia internacional. Fenómeno,
este último, que se une a la creciente conciencia
por parte de la industria, de la investigación básica.
El sector externo comienza a mirar a la universidad
y otras instituciones de educación superior y tiene
expectativas frente a ellas que no existían antes y
que parecen no coincidir, en todos los casos, con la
manera como las instituciones conciben su propio
quehacer y la forma de vincularse a la sociedad. La
tensión entre los modelos es grande y así puede
apreciarse cuando se evalúa el impacto que puede
tener sobre el modelo reflexivo la puesta en marcha
de un modelo pragmático.
A pesar de las limitaciones y riesgos que tiene
acudir a taxonomías bipolares para apreciar proce-
sos y realidades complejas, trataremos de caracteri-
zar estos modelos en la forma siguiente:
En el modelo reflexivo: Los problemas se plan-
tean y solucionan en un contexto regido por los
intereses académicos de una comunidad científica.
El contexto se define según criterios cognitivos y
sociales que orientan a dicha comunidad y “per se”
no exige obedecer a objetivos prácticos.
La estructura de cada disciplina define lo que
cuenta como “buena ciencia” y fija las reglas de
juego para quien quiera convertirse en científico.
Tanto en la docencia como en la investigación, los
criterios de las disciplinas orientan la acción. Tie-
ne una organización jerárquica y tiende a conservar
su forma. Es, o puede soportar, hasta cierto punto,
cierto grado de irresponsabilidad, en el sentido de
tener menor preocupación por demandas sociales
específicas. Con frecuencia, no posee un control co-
legiado de sus productos. Su valor primordial está
en la búsqueda del conocimiento en sí mismo.
En el modelo pragmático: Se privilegia el “con-
texto de aplicación”. Se trata de una posición con-
traria a la “búsqueda del conocimiento en sí”. Se
pregunta si todo lo investigable es viable financie-
ramente. Urge al investigador por la utilidad del re-
sultado. Incluye una negociación permanente con
los interesados. El conocimiento tiende a difundirse
ampliamente.
Posee cada vez más un carácter interdisciplinario
y transdisciplinario. Uno y otro carácter tienen como
condición de posibilidad la apertura y flexibilidad
teórico-metodológica de las disciplinas particulares
para dejarse interrogar en estos niveles entre sí y
para construir un discurso que, una vez alcanzado,
no es propiedad de ninguna en particular. Tal es el
caso de “teorizaciones” sobre medio ambiente, de-
sarrollo humano sostenible, mente y cerebro, entre
otros. Se caracteriza por tener estructuras de organi-
zación que son horizontales, flexibles, transitorias,
abiertas a recombinaciones temporales. No tiene un
órgano central de dirección. Los puntos de produc-
ción del conocimiento pueden ser o no múltiples.
Al estar los equipos conformados por personas
provenientes de campos diferentes, se abren las po-
sibilidades para el surgimiento de nuevos temas y
 IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL
para uso múltiple de los resultados; pero también
para adelantar discusiones sobre los intereses de la
ciencia y de la investigación, sobre sus valores e
ideologías. Es decir sobre la dimensión ético-políti-
ca del conocimiento. En general, posee un sistema
de control de calidad muy amplio, en el que los
pares juegan un papel preponderante. Se privilegia,
igualmente, el criterio de la competencia versus la
posesión de un título particular; se miran más cosas
que las que implica la preocupación excluyente por
el conocimiento en sí.
Finalmente, se trata de un modelo que obliga a
acudir frecuentemente a alianzas estratégicas en el
terreno académico y en el de la administración, en-
tre los agentes comprometidos. Como se señalaba
líneas arriba, se trata de características muy gene-
rales, frecuentemente identificadas por la literatura
sobre el tema. Pero aunque así sea, permiten formar
un esquema, en el caso del modelo pragmático, del
tipo de prácticas que está tomando forma en las or-
ganizaciones más emprendedoras. Por ello, se debe
precisar como idea fuerza, que quizá no se trata de
privilegiar uno u otro modelo sino de aceptar el
reto de pensar cada uno en su especificidad y sope-
sar las bondades de cada uno de ellos para definir
el futuro inmediato de nuestras instituciones.
Es posible que este vaivén entre modelos se
mantenga, entre otras, porque la dirección de las
instituciones, especialmente las universidades se
orienta de manera prevalente por las iniciativas del
poder académico o de una élite profesional que
ejerce el control sobre las orientaciones académi-
cas. Elite formada, en la mayoría de los casos, en el
modelo reflexivo. Esta situación conduce, a pesar
de querer dar respuesta de modo proactivo a las
nuevas demandas, a incentivar de hecho el modelo
clásico y a privilegiar la “formación universitaria”
como la deseable, a pesar de la diversificación exis-
tente entre modalidades de formación.
Pero independientemente de esta dirección de
la gestión, cuya suerte se juega en el interior de las
instituciones, que puede tener otras variables inter-
vinientes que la expliquen y cuyo cambio implica
una toma de conciencia de la crisis por la que pasan
las disciplinas, las carreras y las profesiones, hay
que ir más allá para tomar conciencia de los retos
más inmediatos que tiene la educación superior en
el país, a saber:
Mantener viva la preocupación por la calidad y
pertinencia del servicio público de la educación en
87
todos sus niveles, introduciendo mecanismos de au-
torregulación en el quehacer de las instituciones.
Promover la construcción de un modelo pluralista
de intervención del Estado en materia de educación
que le permita a aquélla asumir la autonomía con
responsabilidad y a este ser eficiente en la función
de fomento y supervisión de la educación (inspec-
ción, control y vigilancia). Esta actitud conlleva la
urgencia de repensar el componente institucional
del sistema (los organismos coordinadores de la ac-
ción del Estado) y desarrollar más ampliamente el
carácter público de las instituciones.
Lo anterior significa que tanto el sector público
como el privado de la educación superior seben
hacer efectivo su compromiso ético que implica ser
lo que deben ser en conformidad con su “idea”,
cumplir la Ley, y responder a las expectativas so-
ciales respecto de sus formas de operación. Una
consecuencia de lo anterior tiene que ver con el
rendimiento de cuentas y con las exigencias que se
desprenden del carácter de servicio público que tie-
ne el trabajo de las instituciones. Este es quizá uno
de los aspectos críticos en la situación actual en la
medida en que se presentan dos acentos diferentes
y hasta contrapuestos de la naturaleza y alcance de
la autonomía de las Universidades. De una parte,
hay quienes acentúan el carácter incondicional de
la misma, afirmándola como nota sustantiva de su
concepto, muy afín al ideario alemán. De otra par-
te, quienes colocan el énfasis en la naturaleza de
servicio público que tiene la educación superior y
por lo tanto la responsabilidad que de ello se des-
prende para el ejercicio de las funciones universita-
rias. Quizá, debe reconocerse que la tensión entre
estas posiciones expresa el difícil equilibrio entre lo
público de la Universidad y lo autonomía sin con-
diciones que requiere una de sus funciones claves,
la producción intelectual. Pero las funciones de la
Universidad de hoy deben ejercerse en el marco de
la Constitución y la ley, y con conciencia de la res-
ponsabilidad que se desprende del reconocimiento
que hace el Estado y la sociedad de una institución
autónomamente responsable.
El Estado debe intervenir para arreglar los des-
equilibrios, garantizar la fe pública depositada en
la Universidad y velar por la cantidad y calidad del
servicio que prestan a la sociedad19 y las IES, quizá,
Un ejemplo de acciones que se adelantan entre el Estado
19
y las Universidades lo constituye el ejercicio que se hizo
por parte del Ministerio con especial preocupación por
88 LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
podrían acentuar más su carácter de públicas que el
de Estatales en función del servicio que prestan y
no, de modo exclusivo, por el origen de los recur-
sos: facilitar el acceso al sistema de educación a los
estratos de menores ingresos; aumentar la efectivi-
dad y equidad del sistema en todos sus niveles; y
el fenómeno de la corrupoción y con el ánimo de evi-
tarlo o precaverlo a través de la aplicación de un índice
de transparencia Nacional (ITN) que muestra el mayor o
menor riesgo de corrupción en las IES Públicas. Según
el Ministerio de Educación, se trató de medir la proba-
bilidad de ocurrencia de hechos de corrupción en la
gestión administrativa, asociados a condiciones institu-
cionales que los favorecen o no. Transparencia por Co-
lombia ha sido la entidad encargada de su construcción
y ya se encuentra en la quinta edición. Esta herramienta
ha sido pensada para el sector público en general y ya
ha sido aplicado a 161 instituciones de las tres ramas del
poder público. El ITN, se mide a través de tres Factores:
a- Visibilidad y rendición de cuentas de las acciones y
decisiones en las entidades; b- Sanciones en el plano
fiscal y disciplinario que dan cuenta del control externo
de las entidades y los procesos de autorregulación; c-
Institucionalidad de procesos y procedimientos clave
en la gestión administrativa de las entidades. Para cada
uno de éstos factores se tienen los indicadores corres-
pondientes. En el caso del sector educativo fueron ana-
lizadas 18 entidades, entre las cuales están el Ministerio,
el ICFES, el ICETEX y quince entes universitarios autó-
nomos. El resultado fue el siguiente: con riesgo muy
alto el 6%; con riesgo alto el 22%; con riesgo moderado
el 22%; con riesgo medio el 8% y con riesgo bajo, el
6%. Según información dada por el Ministerio, después
de un análisis juicioso de las cifras, hay puntos que lla-
man a la reflexión en materia de mejoramiento y que
compartimos: a- En el Factor de Visibilidad se requiere
fortalecer en las universidades el acceso a la informa-
ción, mejorar los mecanismos de rendición de cuentas,
los sistemas de quejas y reclamos y la publicación de la
contratación; b-El Factor Sanción es el mejor evaluado
en las universidades; sin embargo, tiene menor peso en
el Índice. En este caso, se hace necesario fortalecer la
autorregulación a través de la gestión de las oficinas de
control interno disciplinario; y c- En cuanto se refiere al
Factor de Institucionalidad, se requiere mejorar la se-
lección por mérito, la gestión del recurso humano y el
control interno. Debe señalarse que la contratación de
docentes en las instituciones analizadas no se tuvo en
cuenta. En el sector privado de la educación superior
que abarca en la actualidad el 45% de la matrícula cons-
tituiría un elemento central para mostrar transparencia
y mejorar el nivel de información de los usuarios del
servicio público de la educación, prestado por la inicia-
tiva privada. Este índice de transparencia podría ser un
indicador de calidad que se incorporara en el modelo
utilizado por el Consejo Nacional de Acreditación (CNA)
para el caso de la acreditación institucional.
procurar el compromiso de todos los sectores de la
sociedad con la dinámica interna de las instituciones
que brindan el servicio público de la educación.
Las iniciativas incluyen la posibilidad de que las
Universidades centradas en la investigación (Univer-
sidades de investigación) disminuyan su interés por
la docencia orientada a la formación de profesiona-
les; cosa que podrían hacer otras instituciones, de
carácter tecnológico, para centrar su potencial en el
terreno de los postgrados, el desarrollo de las disci-
plinas y la investigación básica y aplicada, a través
de equipos y en el marco del sistemas de ciencia,
tecnología e innovación de cada país. En esta direc-
ción parece que existe un amplio consenso movido
por un triple interés: a) el interés público creciente
por la educación superior y por los resultados de
su operación; b) la situación de extrema fragilidad
y rigidez que tiene actualmente el denominado “sis-
tema de educación superior”; y c) la expansión cre-
ciente y limitada direccionalidad que posee; todo lo
cual obliga a que el Estado, como la sociedad civil
y las mismas instituciones busquen una solución a
la situación actual.
En consecuencia de lo dicho, es necesario estu-
diar la posibilidad de tener en el país una ley estatu-
taria de la educación superior y dos leyes más: una
de carácter reglamentario, orientada a ofrecer las
normas a que deben sujetarse las instituciones que
no son universidades y que no gozan de la autono-
mía reconocida en la Carta Política a aquéllas y una
segunda ley de Universidades. O, una sola ley en la
que se delimite en capítulos bien diferenciados el
campo propio de las universidades y de las demás
formas de educación no universitaria. Se trataría de
ajustar la normatividad a las exigencias que se des-
prenden del uso de la autonomía responsable de
aquéllas y de reconocer su especificidad, alcance
y limites de su actuar en los nuevos escenarios en
que operan. Esta proposición implica replantear la
tipología de las instituciones, articulándola con base
en la oferta educativa que puede ofrecer cada tipo
de institución, de acuerdo a dos criterios: el tipo
de conocimiento involucrado en los programas y el
nivel de formación.
La categorización de Instituciones, bajo el presu-
puesto de que tienen funciones comunes pero di-
ferenciadas, se fundamenta en una clara definición
de su oferta educativa, con la precisión de que cada
institución deberá responder, a través de procesos
de acreditación, por el nombre que ostenta.
 IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL
PROPUESTA
Ámbito jurídico de la reforma en relación con la
tipología de las instituciones:
Capítulo II; Objetivos. Artículo 6. Son objetivos
de la educación superior y de sus instituciones…
En concordancia con los artículos. 1 a 4; Capítu-
lo III; Campos de Acción y programas académicos.
Artículo; En concordancia con Art. 8-17-22-25 y 29.
Art. 8 (Campos de acción). Art. 9 (Los programas de
pregrado preparan para el desempeño de colacio-
nes, para el ejercicio de una profesión o disciplina,
de naturaleza tecnológica o científica; o en el área
de las humanidades, las artes y la filosofía). Art. 10
(Los programas de postgrado). Art. 11 (Los progra-
mas de especialización). Art. 12 (Los programas de
maestrías). Art. 13 (Los programas doctorales). Art.
14 (Requisitos para entrar a los diferentes progra-
mas). Art. 15 (Programas de educación abierta y a
distancia).
Capítulo IV; De las instituciones de educación
superior Art. 16. Son instituciones de educación
superior: Instituciones técnicas profesionales Insti-
tuciones universitarias o escuelas tecnológicas Uni-
versidades, en concordancia con: Ley 115 de 1994.
Art. 35 y 213 Art. 17. (Definición de cada tipo de
instituciones) Art. 18. Ídem Art. 19 Ídem Art. 20
(Cambio de personería jurídica de las instituciones
en el marco de un proceso de acreditación). Art. 21
(Autorización para ofrecer programas de maestría y
doctorado). Art. 22 (Autorización para la creación
de instituciones). Art. 23 (Clasificación de las institu-
ciones según origen); Capítulo V; De los títulos y los
Exámenes de Estado Art. 24 (Definición del título).
Art. 25 (Títulos que pueden ofrecer las instituciones
según su tipo). Art. 26 (De la nomenclatura de los
títulos). Art. 27 de los Exámenes de Estado; Capítu-
lo VI. Autonomía de las instituciones de educación
superior.
ELEMENTOS PARA UNA NUEVA
TIPOLOGÍA DE LAS IES
Se debe comenzar por señalar que estos elemen-
tos de juicio, que se presentan a continuación, han
sido puestos de relieve en diferentes situaciones. La
última de ellas, cuando se conformó la Comisión
Nacional constituida por parte del Gobierno, en el
2001. Aquí se recogen algunos aspectos de la discu-
sión de entonces y se sugieren otros nuevos.
89
Arquitectónica del sistema de la educación superior.
Principios
La educación superior es un proceso permanen-
te que posibilita el desarrollo de las potencialidades
del ser humano de una manera integral, se realiza
con posterioridad a la educación media, y tiene por
objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su for-
mación académica y profesional. La educación es
un servicio público de naturaleza cultural ofrecido
por el Estado y los particulares; la educación supe-
rior es un factor estratégico para el desarrollo soste-
nible del país; el sistema de educación superior se
rige por la Constitución y la ley, por los referentes
universales del conocimiento y por las necesidades
de la sociedad; la autonomía de las universidades
constituye un derecho y una responsabilidad frente
al cumplimiento de sus funciones propias.
Constituye un propósito y un interés central del
Estado, de la sociedad global y de las instituciones
porque a través de la acción de las IES apropia-
ción de la cultura universal, la preservación de la
diversidad natural y cultural, el cuidado del medio
ambiente, la educación a lo largo de la vida y la
consolidación de las comunidades académicas.
Finalidad de la educación superior: Satisfacer
la necesidad de profesionalización que requiere el
país para el logro de un desarrollo sostenible; la
creación y comunicación de nuevo conocimiento
en todos los campos del conocimiento; la genera-
ción y transmisión de valores culturales que con-
tribuyan a la consolidación de la identidad cultu-
ral; estimular el uso de nuevas tecnologías en los
procesos de formación; ser un agente estratégico
para el desarrollo humano y para la formación y
consolidación de las comunidades académicas y
científicas.
Principios en que descansa la tipología de las insti-
tuciones
Se trata de ofrecer un esquema de ordenamiento
de las instituciones, o tipología, basado en la natu-
raleza de los programas que ofrecen y en una arti-
culación sistémica de los tipos institucionales.
a) La idea de sistema: El ordenamiento de las
instituciones en un sistema no es arbitrario. En pri-
mer lugar es fundamental que este se haga de modo
tal que la idea de sistema sea visible, por lo tanto
se trataría de una comprensión del sistema de la
educación superior como una totalidad compuesta
por diversos componentes cada uno de los cuales
90 LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
cumple una función específica y de este modo con-
tribuyen al bien conjunto (organicidad) y además
se trata de una relación entre dichos componentes
de manera tal que un cambio en uno de ellos im-
plicaría modificaciones en el todo y viceversa. La
concepción en términos de sistema permite pensar
identidades y diferencias entre las instituciones, tan-
to como complementariedades en ellas. b) Apertu-
ra, flexibilidad: El sistema de educación superior,
teniendo en mente los alcances y límites del orde-
namiento anterior de las instituciones, hace visible
la posibilidad de una apertura continua del mismo
hacia los mercados laborales y dentro del sistema a
la interacción entre las instituciones y las diversas
experiencias de formación que existen en el país
y a la movilidad de los estudiantes entre institucio-
nes. c) Educación por ciclos. Como se señala más
adelante, este principio es fundamental en el orde-
namiento de las instituciones y en la conformación
de los programas académicos para facilitar que el
estudiante pueda progresar en su formación según
sus intereses y capacidades de manera continua y
permanente.
De los programas académicos
En la conformación de los programas académi-
cos se tendrán en cuenta los criterios siguientes: las
funciones comunes pero diferenciadas de cada tipo
de instituciones y sus propósitos e intereses centra-
les; los tipos de conocimiento que vehiculan en la
conformación de sus programas académicos; y los
niveles de formación que ofrecen las instituciones.
Cada institución en función de su naturaleza
conforma su proyecto educativo, originándose así
una diferenciación y diversificación de la oferta
educativa que permite atender diferentes mercados.
De igual manera, se reconoce la diferencia histórica
y conceptualmente existente entre las universidades
y las demás instituciones que ofreciendo educación
superior no tienen tal carácter. El reconocimiento
de esta diferencia fundamenta que la Carta Política
(Art. 69) haya reconocido la autonomía como atri-
buto esencial de las universidades, no así a las de-
más instituciones20 (Linares, P., 2010). E igualmente,
Sobre la autonomía, se está desarrollando un trabajo
20
específico por parte de la Dra. Patricia Linares. Por esta
razón no se desarrolla en este texto. Véase un primer
acercamiento al tema en: Patricia Linares (2010) La au-
tonomía universitaria expresión esencial del Estado De-
mocrático de Derecho. Impreso. Bogotá.
se asume que las Universidades tienen una voca-
ción propia que se identifica por la manera como, al
organizarse, formulan su vinculación con los nive-
les de formación que desea ofrecer, con los saberes
en cuya producción y transmisión está interesada y
en la manera como asume su vinculación con otros
tipos de formación del tercer nivel y con las ex-
pectativas sociales sobre ella. Esta triple relación le
otorga un “rostro propio” que la normatividad debe
acoger.
Desde esta orientación resultante, cada Univer-
sidad define su misión y propósitos y los hace ope-
rativos en su plan de desarrollo integral y en sus
proyectos estratégicos. La norma legal favorecerá la
creación de condiciones que permitan el ejercicio de
la autonomía responsable y vinculada a las exigen-
cias que se desprenden de la naturaleza de servicio
público que prestan. Por ello, se postula que las
funciones de las instituciones universitarias no son
las mismas de las otras instituciones de educación
superior, aunque tengan propósitos y finalidades
comunes en el marco del sistema de educación su-
perior del país como, por ejemplo: satisfacer como
sistema las necesidades de profesionalización, culti-
var y desarrollar la identidad cultural de la nación y
desarrollar conocimiento nuevo básico y aplicado a
la solución de los problemas propios.
Entre las Universidades, puede darse el caso de
que algunas de ellas deseen enfocar su trabajo en
el campo tecnológico y con un énfasis específico
en la investigación aplicada, como su vocación. En
este caso se denominarán universidades tecnológi-
cas. Pero debe advertirse que el reconocimiento de
la diferencia institucional no conlleva una concep-
ción maniquea entre la ciencia y la tecnología. Por
el contrario, se trata, como lo hemos señalado más
arriba, de un “continuum” que va desde al abordaje
práctico de los problemas y preguntas de investiga-
ción hasta la formulación teórica de las soluciones
posibles y viceversa. Ni la técnica ni la tecnología
son la antesala de la ciencia, ni ésta última una
estancia extraña al arte, la reflexión y los saberes
comprendidos bajo el rótulo de ciencias sociales o
humanas, el arte y la filosofía. Se excluye, igualmen-
te, todo reduccionismo de carácter metodológico o
epistemológico21 (ICFES, 2001).
En este texto se insinúan las tesis teóricas que subyacen
21
al modelo, sin entrar en un análisis de fondo de las
mismas. Para un análisis de las mismas, el Autor remite
a otros textos donde aborda esta temática en detalle.
 IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL
Las instituciones de educación superior, en con-
formidad con su vocación propia libremente asumi-
da, podrán ofrecer programas académicos de pre-
grado y posgrado y en su conformación deben hacer
referencia a los tipos de conocimiento y niveles de
formación implicados. En lo relacionado con la des-
cripción de los programas de pregrado y postgrado
seguirán lo previsto por la Ley 30 de 1992 en sus
artículos 9-15. A este respecto es importante subra-
yar la importancia de vincular la educación media
con el nivel superior, buscando su articulación, de
una parte, con el Sena y, de otra, con las institucio-
nes de educación superior (técnico y universitario).
De igual modo, se mantendrá como un principio
de orientación el que los estudiantes puedan hacer
transferencias entre las instituciones.
Finalmente, todo el sistema de educación se ar-
ticulará de manera tal que al término de cada ciclo
de formación pueda ingresar al mercado laboral y
regresar posteriormente, si lo desea, a continuar su
proceso de formación, que habiéndose iniciado en
la básica primaria, podrá continuar a lo largo de
la vida. Se favorecerá la educación por ciclos, la
flexibilidad, la movilidad de estudiantes en el siste-
ma y la educación como una opción a lo largo de
la vida que debe reflejarse en la posibilidades que
brinde el sistema de la educación superior como un
todo; y no, como quizá se ha entendido, como si
la oferta fuese la misma en todas y cada una de las
instituciones. Finalmente, las Universidades podrán
incluir en su oferta programas de naturaleza técni-
ca y tecnológica, si así lo consideraran pertinente y
acorde con su naturaleza y propósitos misionales.
La gráfica siguiente ilustra la conformación de los
programas académicos de las instituciones.
Véase: Orozco, L.E. (2007). Problemas de método de las
ciencias sociales. Col. Apuntes de Clase. I y II. Bogotá:
Universidad de los Andes. Orozco, L.E. (2009). La duali-
dad Agencia-Estructura y sus implicaciones metodológi-
cas en Anthony Giddens, Col. Apuntes de clase. Bogotá:
Universidad de los Andes.. Este tema fue ampliamente
discutido en el 2001 por la Comisión creada para ela-
borar una propuesta de reforma de la Ley 30 en esta
materia y como resultado de las inquietudes surgidas en
la movilización Nacional por la Educación Superior, rea-
lizada por el anterior gobierno. Al respecto véase: ICFES
(2001) Bases para una política de Estado en materia de
educación superior. Bogotá.
91
Gráfica 5
Programas académicos
Tipos de conocimiento
En relación con los tipos de conocimiento, como
eje definitorio de la oferta educativa, conviene re-
cordar el esfuerzo que se ha hecho en el país y que
ocupó de modo especial a la Comisión integrada
por el Gobierno para proyectar líneas de política
después de la movilización nacional que tuvo lugar
en el 2001. En esta dirección, y recogiendo las tesis
que entonces fueron ampliamente discutidas, y pro-
yectándolas al estado de la discusión en el presente,
podemos señalar en estas tesis la siguiente caracte-
rización de los diferentes tipos de saber involucra-
dos en la conformación de la oferta educativa del
tercer nivel.
Saber hacer técnico
Al hablar del saber hacer técnico nos estamos
refiriendo a aquellos saberes de naturaleza técni-
ca que, propiciando el desarrollo de la persona, se
centran en su capacitación práctica para el desem-
peño en ocupaciones y oficios. A su vez, procuran a
quienes los toman el desarrollo de habilidades des-
trezas y tácticas específicas en relación con aquellos,
más que las justificaciones de naturaleza teórica o lo
principios últimos en que tales habilidades y destre-
zas puedan descansar. Esto no significa que no pue-
dan poseer un carácter altamente racional, sino más
bien que descansan sobre la base de la observación
comparada de los medios y efectos, a partir de una
crítica razonada de las prácticas empíricas.
Saberes tecnológico y científico
Para caracterizar los saberes tecnológico y cien-
tífico, partiremos de un doble reconocimiento que
tiene particular vigencia: de una parte, la concien-
cia de la fragmentación de los saberes y de otra, la
desconfianza acerca de toda epistemología de ca-
rácter general. Debemos aceptar la dificultad básica
de explicitar una “definición única” de cada tipo de
conocimiento. Nos movemos en un espectro que
puede ir desde las ciencias naturales y exactas, y
92 LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
sociales, a la filosofía, pasando por la tecnología,
las humanidades y el Arte. Decir esto permite hacer
distinciones entre estos tipos de conocimiento sin
que por ello los separemos. Con mucha frecuencia
se necesitan y complementan entre sí (Ladriére, J.,
1989); todos ellos forman parte de la cultura.
En efecto, en el terreno de las ciencias, tanto
en la investigación básica, como en la aplicada se
utiliza el método científico para la generación de
conocimiento nuevo. Pero mientras en la primera
el interés es netamente cognoscitivo (incrementar
el conocimiento), en la aplicada el interés se centra
en la solución de problemas de interés social. Quizá
por esto es difícil planificar la investigación básica;
no así la ciencia aplicada. En relación con la cien-
cia y la tecnología conviene precisar que, con fre-
cuencia, esta última utiliza conocimiento científico
existente, agrega conocimiento nuevo orientado a
diseñar artefactos o cursos de acción que tengan un
valor práctico. En todos los casos, no hay tecnolo-
gía sin fundamentación científica correspondiente.
Pero, a pesar de su íntima relación, guardan entre
sí una diferencia de naturaleza, toda vez que el ob-
jetivo de la ciencia es el progreso del conocimien-
to, mientras que la tecnología tiene por finalidad la
transformación de la realidad dada.
A un nivel más fundamental, el conocimien-
to científico se expresa en un lenguaje específico
que posee un carácter dinámico y cambiante según
las épocas históricas. Comprende tanto el lenguaje
de las ciencias naturales y exactas como el de las
ciencias sociales y humanas sin que en el punto de
partida se postule un monismo metodológico; por
el contrario, en el caso de las ciencias de la natu-
raleza su objeto se nos muestra desde afuera. Para
investigar en su campo, no es necesario acudir a la
tradición cultural ni a la experiencia del pasado acu-
mulada en el lenguaje. De cierta manera, hay una
autonomía del objeto de conocimiento. Cuando en
su contexto se habla de experiencia, nos estamos re-
firiendo al proceso riguroso de experimentación en
el cual la totalidad o casi totalidad de las variables
están bajo control; su método apela a procedimien-
tos sistemáticos que permiten describir, controlar y
predecir el comportamiento de los fenómenos sobre
los cuales se trabaja, en virtud del descubrimiento
de la legalidad natural que los rige. La ciencia se
expresa en procesos de investigación que con fre-
cuencia originan nuevos campos de investigación
o ciencias en las cuales se opera con modelos de
explicación adecuados a la naturaleza de los pro-
blemas de que se ocupa el hombre de ciencia, en el
marco de paradigmas desde los cuales se legitima
y define lo que es relevante para la investigación.
La actividad científica no se agota en la actividad
propia de las ciencias naturales y exactas. Habrá
que mantener viva la distinción entre estas ciencias
y las sociales y humanas. Sobre su diferencia existe
una amplia discusión, que no es del caso reproducir
en este texto, pero sí es fundamental señalar que el
núcleo del problema radica en la circunstancia de
que en estas últimas el hombre es sujeto-objeto de
la ciencia, lo cual determina una diferencia de prin-
cipio con respecto a las ciencias naturales y exac-
tas. Este hecho significa que en las instituciones de
educación superior, las ciencias sociales y humanas
deben ser asumidas en su especificidad, sin reduc-
cionismo metodológico alguno.
El quehacer científico se prolonga en una di-
mensión ético-política insoslayable que se expresa
en la vigencia de los paradigmas y que nos conduce
a pensar en los espacios de formación y en el ethos
de las instituciones formadoras de los hombres de
ciencia. Se trata de tener en cuenta la “contamina-
ción” de los valores de la ciencia que determinan,
en quienes los asumen, una “visión del mundo”
iluminada por la probidad y el respeto a las dife-
rencias, por la predilección del argumento fundado
frente a la arbitrariedad y al dogmatismo. En una
palabra, por una ética de la inteligencia que orienta
la acción.
En este sentido, las instituciones que se ocupan
de la formación de una alta inteligencia para la cien-
cia y la tecnología ejecutan una tarea delegada a
ellas por la sociedad y a su efectiva ejecución deben
servir; definiendo desde sí mismas las mejores es-
trategias para lograrlo. Por estas razones, las univer-
sidades son consideradas como espacios de forma-
ción que acreditan su desempeño en cada nivel y
tipo de conocimiento con criterio de universalidad,
en el marco de la cultura nacional y universal.
Todas las instituciones que pertenecen al sistema
de educación superior poseen análogas preocupa-
ciones y se inspiran en los mismos principios; con-
servando fidelidad irrestricta a las exigencias que se
desprenden del tipo de conocimiento que trasmiten
y cultivan. Tales exigencias se constituyen en refe-
rentes universales del quehacer de las instituciones
de educación superior.
 IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL
El saber de las humanidades y las artes
Las humanidades, en el marco de un proyecto
educativo, aluden al conjunto de saberes orientados
al perfeccionamiento del espíritu humano. Dado
que en el hombre no coincide su ser con su deber
ser, es susceptible de formación; entiéndase esta no
solo el producto de la formación, sino el proceso
para lograrla (Orozco, L., 2001). De esta manera, los
saberes referidos al ser humano contribuyen a que
el hombre se entienda a sí mismo en el horizonte
de la tradición cultural, de la historia, de la estética
y del lenguaje, porque al estudiarlos se percibe a sí
mismo como sujeto-objeto; como experiencia de sí
hecha saber en cada una de las disciplinas.
Las humanidades han sido y son consideradas
en la historia de las instituciones de educación su-
perior, como un medio para influir en el carácter
y en la personalidad del estudiante, aunque hayan
variado las estrategias utilizadas en su instrumenta-
ción pedagógica. Han sido parte de la denominada
formación general, básica o liberal, y en tal sentido
se centran en el aprendizaje de los principios de
las ciencias naturales, de las exactas y en el cono-
cimiento de las bases problemáticas de las ciencias
sociales, así como en el conocimiento de las gran-
des corrientes de pensamiento, de las tradiciones
culturales, de los hechos históricos, o en el conoci-
miento de las culturas nacionales a través del estu-
dio de los idiomas clásicos y modernos.
Cierto es, como se consigna en la historia de
las viejas Universidades europeas, que el ingreso de
las humanidades a la institución universitaria ocurre
desde aproximadamente 1321, cuando Giovanni de
Virgilio fue nombrado actorista por la municipali-
dad con la tarea de hacer lecturas de “grandes au-
tores” de la antigüedad y también del Dante. Para
entonces, se trataría de volver a los clásicos para ver
en ellos un ideal de hombre al que se buscaría recu-
perar. Es importante tener en cuenta que aún des-
de antes ya se percibía al humanista como alguien
que podía dialogar con los clásicos. Los estudios
humanísticos, desde la perspectiva del origen de la
institución universitaria, forman parte de las artes y
significaron una innovación en el trivium y quadri-
vium de la época, hasta establecerse firmemente en
todos las universidades con gran fuerza y reconoci-
miento social, y extenderse aún por fuera de estas.
Se trataría de lograr mediante el diálogo liberador
con los clásicos que la persona desarrollara un pen-
samiento lógico, una capacidad de discernimiento
93
moral y estético y habilidades para interactuar en el
mundo social y profesional. En tal sentido, los sabe-
res a los que se acude no son utilizados como fin en
sí mismos; en tal aproximación no se busca formar
un profesional, sino incidir en la conformación de
su carácter y personalidad. No se trata de un ornato
para el individuo, sino de la posibilidad de que se
forme en y a través de un repertorio de ideas y con-
vicciones que le sirvan para dirigir efectivamente su
existencia (Ortega y Gasset, J., 1982).
Pero las humanidades, al decir de M. Kant (trad.
1989) pueden ser consideradas como una prope-
déutica de las artes. Estas últimas, sin pretender
ofrecer una definición unívoca de su quehacer, se
encuentran asociadas a una actividad cuya finali-
dad es estética o comunicativa en la cual se expresa
una visión del mundo y cuyos juicios no son apo-
dícticos como aquellos en los que se expresan las
certezas de la ciencia. El arte, cualquiera que sea su
manifestación ha tenido una función ritual, mágica,
religiosa y social y forma parte muy sustancial de la
cultura. En las artes se expresa la capacidad crea-
dora del ser humano y a través de ella expresa sus
sentimientos, su manera de vivir y habitar el mun-
do de la vida; aunque originariamente el vocablo
utilizado para designarla haya sido el de “téchne”
con una referencia marcada a un “oficio técnico”,
cercano, si no sinónimo, de destreza o actividad,
sujeta a reglas específicas (producción de cosas de
modo racional).
Con el tiempo ha venido a significar un cam-
po del saber relacionado con lo estético, quedando
reducida la expresión “téchne” para designar la ac-
tividad productora de artículos de uso. En el arte,
por el contrario, se trata de la puesta en juego de la
capacidad creadora del ser humano. En su produc-
ción está en juego la inspiración que hace que, en
cierto modo, no se aprenda; o las cualidades sensi-
bles de la obra que la acerca más al espíritu que un
conocimiento racional. En ella se expresa el interior
del artista. Esta dimensión subjetiva comprometida
en la obra de arte no significa que ella no tenga o
pueda tener un alto impacto en la sociedad. Pero
quizá en todas las posibles definiciones que se brin-
den, según la perspectiva desde donde se piense su
naturaleza propia, hay en el arte una constante que
tiene que ver con el potencial que posee en todas
sus manifestaciones para la formación del espíritu
humano y para incrementar en el individuo su po-
sibilidad de crecer en humanidad.
94 LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
El saber de la filosofía
La filosofía aparece históricamente como “teo-
ría” y como ciencia primera, como saber científico
por excelencia en un momento muy anterior al de
la ciencia moderna, como saber universal y de lo
universal. Surge, en su momento, en una actitud
científica (no mítica) del hombre, configurando un
saber sobre la totalidad, de orden racional (especu-
lativo) cuyo objetivo es llenar ese vacío entre razón
y experiencia y que permita emitir sobre esta última
un juicio con sentido, a partir de principios raciona-
les. Emerge, a su vez, como saber crítico. Estos tres
caracteres del saber filosófico: universal, racional y
crítico nos muestran hasta dónde la filosofía, en su
origen, fue la primera ciencia y la ciencia primera.
Sin embargo, esta no es razón suficiente para
hacerle un reconocimiento dentro del campo de las
ciencias (positivas). Más bien, si consideramos la
ciencia como, una realidad multiforme y variada,
la filosofía permite crear un espacio de reflexión
que, más allá de todo campo particular, nos permi-
te movernos en el nivel de los fundamentos de las
ciencias para hacer ver su unidad, haciendo explí-
cito aquello que de manera específica se muestra
en cada una, a saber: las estructuras mismas de la
razón y las articulaciones que ésta guarda con la
experiencia individual y colectiva. Esta es justamen-
te su función en la universidad, hacer explícita la
unidad del saber subyacente a la multiplicidad de
los saberes y a las variadas manifestaciones de la
experiencia humana. La filosofía es, pues, más allá
de toda comprensión desde una escuela de pensa-
miento, aquel discurso de la razón, hecho posible
cuando reconocemos los límites del entendimiento
finito.
Pero en un nivel más fundamental es necesario
tratar de identificar la especificidad del saber filosófi-
co frente a los demás saberes, particularmente el de
las ciencias. Este esfuerzo permitirá hacer claridad
sobre los tipos de conocimiento que compromete
el sistema de educación superior que se propone.
Podemos decir que la filosofía es no sólo un saber
racional, universal y crítico (Orozco, L. 1982), sino
también que es un saber reflexivo sobre la totalidad
de la experiencia humana; y aunque no goce del
privilegio de poder presuponer sus “objetos” como
inmediatamente dados, ni ofrecer por anticipado su
“método”, posee una legitimidad cuyo fundamento
radica en una concepción de la realidad y en una
teoría del conocimiento.
Desde estas dos consideraciones es posible en-
tender no sólo la filosofía, sino también la empresa
de la ciencia. Si bien es cierto que entre una y otra
podemos señalar una diferencia significativa, hasta el
punto de decir con claridad que aquella no es una
ciencia (positiva), tampoco podemos evitar reflexio-
nar sobre su relación. Con frecuencia las divergen-
cias nacen o bien de una especie de imperialismo de
los criterios de verdad que pretende aplicar a todos
los dominios y a todas las situaciones lo que no es le-
gítimo y fecundo sino en el dominio de lo verificable
empíricamente; o bien, de un cuidado exagerado de
unidad y síntesis. Se olvida con frecuencia que aun-
que esta última pretensión pueda ser legítima, no es
más que una esperanza, pero no una demostración.
Tal pretensión y tal esperanza deben pasar por el re-
conocimiento de la pluralidad de órdenes del saber.
Por encima de la diferencia entre ciencia (posi-
tiva) y filosofía debemos recordar que una y otra
corresponden a la búsqueda de un saber racional;
una y otra son no sólo un saber de “algo” sino un
saber de sí mismas (saber crítico), sustitución del
saber inmediato (ingenuo) por un saber de lo que
es y no puede ser de otra manera, en el caso de la
ciencia; y por una reflexión sobre la totalidad de la
experiencia humana en la filosofía, sin que tal bús-
queda excluya su articulación con la práctica social
global, en relaciones que materializan valores, inte-
reses, ideologías, etc.
Tenemos pues diferentes campos del saber, cuyo
nivel de cientificidad no se mide por el paradigma
de uno de ellos sino desde el interior de los saberes,
en la búsqueda continua de delimitación precisa de
objetos de estudio, de métodos pertinentes y de
conceptos exactos. La “cientificidad” representa una
idea regulativa y no un modelo determinado elabo-
rado de una vez para siempre. La historia de esta
“idea” nos muestra que la concepción dominante en
un momento dado, no es un “a priori” que desde el
exterior de la dinámica científica defina normativa-
mente lo que es o “debe ser” lo científico. La Obra
de Khun, como los trabajos de Edgar Morin, nos
presentan la imagen de la ciencia como algo que
evoluciona mediante la alternancia de paradigmas
y con la mediación de crisis y revoluciones entre
ellos, las cuales van determinando configuraciones
diferentes del saber e “ideas” de la ciencia en con-
tinua lucha (Khun, Th., 1980; Habermas, J., 1973;
Horkheimer, M., 1974; Morin, E., 2003; Orozco, L.,
2006; Mouffe, CH, 1996).
 IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL
La cientificidad toma forma en una actitud y una
práctica metódica que como empresa cognoscitiva
se da en el pensamiento, pero en un contacto con la
realidad dentro de un campo vital, en el interior del
cual las cosas se nos ofrecen primero como objeto
de experiencia que como objeto de conocimiento.
Es desde el interior de nuestra experiencia origina-
ria del mundo (el mundo de la vida), desde donde
constituimos nuestros objetos de investigación.
Así pensada la práctica científica, se hace posible
entenderla no solo en su dimensión estrictamente
teórica (lógica de la construcción teórica o de vali-
dación de teorías), sino desde su intencionalidad,
en su significación antropológica y en sus implica-
ciones ético-políticas concretas. A su vez, la labor
de pensar es una renovada marcha hacia el funda-
mento, lo que el filósofo quiere y puede transmitir
es aquella convicción inicial de que siempre hay
algo más allá de lo que esta ante nuestros ojos y
que sólo el que se plantee el problema de las falsas
evidencias puede despertar en él la sorpresa ante
las cosas y poner en marcha el acto de reflexión.
Estas consideraciones sobre los tipos de cono-
cimiento, sus relaciones y diferencias requieren ser
complementadas con un señalamiento en torno a
la interdisciplinariedad. En efecto, todo lo dicho, si
bien presenta la utilidad de disponer de una base
conceptual para el esquema de organización de los
tipos de conocimiento, corre el riesgo de sugerir que
tales campos se dan en estado puro en el flujo diario
del trabajo académico. Por el contrario, la experien-
cia internacional y nacional nos ofrece ejemplos de
conjugación, en los planes de estudio, de diferentes
combinaciones de saberes para el logro de la forma-
ción de una persona y de esfuerzos por incentivar la
interdisciplinariedad y transdisciplinariedad en las
funciones de docencia y de investigación. Adicio-
nalmente debe tenerse en cuenta que al presentar
de modo analítico las diferentes formas del saber
no debe perderse de vista su articulación y unidad
última. Por el contrario, cada vez más las ciencias
sociales son más respetuosas de la naturaleza; y, a
su vez, las ciencias naturales van conquistando una
visión del universo como inestable e impredecible
y activo no sujeto de modo pasivo a las condiciones
de la observación y del observador. Cada vez crece
la convergencia entre un tipo de ciencias y otro des-
dibujándose en la misma medida el prejuicio ideo-
lógico de su separación, bajo el presupuesto de la
existencia de un hiato insuperable entre naturaleza
95
y cultura. Tal relación va aumentando en la medida
en que se estudian sistemas complejos. Cada vez es
más perentorio reconocer que -como lo señala I.
Wallerstein- venimos de un pasado social de certe-
zas en conflicto, relacionadas con la ciencia, la ética
o los sistemas sociales, a un presente de cuestiona-
miento sobre la posibilidad intrínseca de la certeza.
Quizá estamos presenciando el fin de un tipo de
racionalidad (Wallenstein, 2007).
Niveles de formación
En relación con los niveles de formación, es
necesario señalar que estos constituyen el otro eje
sobre el cual se caracterizaría la oferta educativa.
Este comprende tres niveles diferentes que se ex-
plican por sí mismos: el técnico, el profesional y
el avanzado. La conjugación de estos ejes permite
identificar la oferta que una institución en virtud e
su misión tendría como criterio para conformar su
oferta educativa.
Si se tiene en cuenta lo anterior, ¿Cuál sería, en-
tonces, la arquitectónica del sistema de la educación
superior? Como lo ilustra el esquema siguiente, se
trata del esfuerzo por organizar de manera sistémica
el servicio de la educación de tercer nivel en el país,
para reconocer identidades y diferencias entre: las
opciones de formación que ofrece; las instituciones
que las brindan; y los tipos de conocimiento de que
se ocupan. Se trata de mantener entre en él verda-
deras sinergias que permitan, que como un todo, el
sistema cumpla con su finalidad y propósitos, y en
su interior las instituciones con sus intereses pro-
pios tanto en el sector público como en el privado.
Gráfica 6
Tipología de las instituciones de educación superior
En consecuencia de lo dicho, el sistema de edu-
cación superior de Colombia está integrado por dos
tipos de instituciones, a saber: a) institutos técnicos
96 LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
de educación superior y b) Universidades. Algunas
de estas últimas, pueden ser Universidades tecno-
lógicas22.
Institutos técnicos de educación superior. Estas
instituciones tienen como finalidad ofrecer forma-
ción técnica superior en áreas ocupacionales espe-
cíficas y de formación profesional. Para ello, cui-
darán de desarrollar procesos de formación afines
al método científico y contarán con una estructura
orgánica correspondiente a su tamaño y compleji-
dad. Estas instituciones adquieren su rostro propio
a través de proyectos educativos (PEI) articulados
con reglas de juego precisas, centrados en lograr
competencias generales, específicas y sociales apro-
piadas para diversos campos laborales. Así mismo,
procuran ofrecer una formación integral de sus es-
tudiantes que permite la formación analítica y crítica
de sus egresados. Estas instituciones están autoriza-
das para adelantar programas académicos de natu-
raleza práctica, sin perjuicio de los aspectos huma-
nísticos implicados en los procesos de formación.
Universidades. Estas instituciones tienen como
finalidad la generación de nuevo conocimiento en
el campo básico y aplicado; ofrecer una formación
interdisciplinaria dirigida a la integración del saber
desde el punto de vista teórico y metodológico;
otorgar formación profesional específica para dis-
tintas carreras para beneficio de la persona y de la
sociedad. Las universidades deben desarrollar sus
actividades en una variedad de profesiones y disci-
plinas no afines. Estas instituciones están autoriza-
das para adelantar programas de naturaleza tecno-
lógica y científica, tanto como aquellos relacionados
con las humanidades, el arte y la filosofía.
Universidades tecnológicas. Estas instituciones
constituyen un subconjunto de las anteriores y tie-
nen como finalidad ofrecer programas académicos
de naturaleza tecnológica y de nivel profesional y
avanzado hasta maestrías de profundización; otor-
gar una formación profesional específica para dis-
tintas carreras y disponer de una estructura orgánica
correspondiente. Para el logro de sus propósitos de
formación deberán disponer de una unidad de cien-
cia básica que provea los saberes correspondientes
a las tecnologías en las que trabaja. En tanto que
Una vez más debemos dejar abierta la posibilidad de la
22
existencia de instituciones de carácter tecnológico, no
necesariamente denominadas universidades. Este aspec-
to deberá ser objeto de un análisis posterior sobre la
base de la experiencia internacional.
ostentan el nombre de universidades, estas institu-
ciones tendrán como finalidad el desarrollo de la
ciencia aplicada, aspecto que ha de formar parte
explícita en la formulación de su misión.
Hacia el futuro, cada institución asume su propia
identidad y responde por ella a través del Sistema
de Aseguramiento de la Calidad. A su vez, Cona-
caes y el CNA ajustarán sus estándares a la nueva
tipología resultante y a las exigencias y expectativas
que tanto el nuevo escenario, como las normas y la
sociedad tienen de cada una de ellas23.
Las actuales instituciones tecnológicas podrán
tener un cambio en su personería jurídica, median-
te procesos de acreditación tal y como ya lo había
definido la Ley 30 de 1992, y en un tiempo que la
norma ha de determinar24. En este caso, se trataría
de una medida transitoria. A su vez, las institucio-
nes universitarias, sobre cuya dinámica de funcio-
namiento, alcance y límites actuales existen pocos
estudios analíticos, o ninguno, podrían cambiar su
carácter académico, a través de un proceso de acre-
ditación debidamente reglamentado.
De igual modo, el sistema propuesto busca ser
flexible, al asumir la educación por ciclos y a lo
largo de la vida, generando aperturas claves para
el presente como son: la acción del SENA y las de-
mandas de los mercados laborales; todo al servicio
de un incremento de la pertinencia y calidad del
servicio que se presta al país. La articulación con el
SENA no significa una inclusión de este en el siste-
ma de educación superior, sino el establecimiento
de correlaciones entre el potencial que esta institu-
ción tienen en el presente con las urgencias del sis-
tema de la educación superior. En términos jurídi-
cos, como lo previó la Ley 30, en materia académica
los programas deben obedecer a los criterios fijados
por la Ley que rige el sistema.
23
La diferencia central de esta propuesta radica en que con-
lleva claridad conceptual sobre campos de acción, crea
condiciones para propiciar las características del sistema
que se busca establecer, cada institución se ubica dentro
de la tipología donde quiere pero responde por su op-
ción a través de la acreditación y no se ofrece al país una
tipología a priori que no consulta la realidad y obliga a las
instituciones a entrar en un proceso que va de ser institu-
ción técnica hasta universidad sin llenar las condiciones
que garanticen la calidad de los servicios que ofrecen.
24
También podría pensarse en la posibilidad de que estas
instituciones existan de forma independiente pero en
la medida en que cumplan con la oferta de programas
acordes con la naturaleza de la tecnología en el mundo
de hoy.
 IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL
A su vez, se reconoce la existencia de institu-
ciones que no forman parte del sistema formal de
educación superior y que en la actualidad ofrecen
programas de educación del tercer nivel. A este
respecto habrá necesidad de analizar la convenien-
cia de que estas formen parte del sistema o que se
establezca para ellas una legislación apropiada. Se
trata de instituciones tales como las Fuerzas Milita-
res y de Policía, sindicatos, Academias, sociedades
científicas, asociaciones profesionales, gremios, IPS,
entre otras.
CONCLUSIÓN
Considerar el tema de la tipología de las insti-
tuciones que establece la Ley 30 de 1992, aunque
constituye sólo un tópico de los cambios necesa-
rios, tiene un impacto grande en el cuerpo de la
norma. Como se señaló más arriba, su modificación
trae consigo la necesidad de repensar el Sistema en
su conjunto; de modo particular en lo relaciona-
do con la manera como se definen las relaciones
del Estado con la educación superior; los alcances
y límites de la autonomía y el arreglo institucional
de los organismos encargados del fomento, inspec-
ción, control y vigilancia del servicio público de la
educación superior. Conscientes de esta salvedad
necesaria, el texto ha tratado de ofrecer elementos
de juicio específicos que puedan servir como temas
de discusión en el proceso de la reforma en relación
con la tipología existente.
Los cambios sugeridos se basan en un diag-
nóstico que se hace en una doble dirección: a) El
comportamiento actual del Sistema de la Educación
Superior en tópicos asociados a la tipología de las
instituciones y b) Una presentación de los efectos
prácticos que la tipología establecida por la Ley ha
tenido en el funcionamiento de los programas aca-
démicos y en general en las características de la
oferta, en el terreno de las denominadas modalidad
técnica y tecnológica y con relación a las universi-
dades.
Es desde este horizonte que emerge la necesidad
de procurar con la reforma solucionar algunos as-
pectos que se desprenden directamente de la tipo-
logía; y otros a los cuales la reforma en este punto
contribuiría a subsanar y que son de carácter más
global. Entre los primeros merecen especial aten-
ción que el denominado sistema de educación su-
perior, no es un “sistema” ni funciona como tal; es,
97
más bien, un conglomerado de instituciones que
hacen una oferta a los mercados que atienden con
incidencias negativas sobre la demanda; la articula-
ción del sistema de educación superior con su nive-
les previos es muy débil y no propicia la movilidad
estudiantil; cada tipo de formación que ofrece el
sistema tiene un techo que impide la transferencia
entre ellos; y la formación técnica y tecnológica,
en general, no es una opción prevalente entre los
futuros usuarios y en el imaginario social parecería
ser una “opción de segunda clase”.
La tipología establecida en la Ley 30 de 1992
ofrece un arreglo “a priori” de las instituciones a
partir del cual se les autoriza el tipo de programas
y niveles que pueden atender; pero en la práctica,
y con base en normas posteriores al 1992, la di-
ferencia de ofertas ha venido desapareciendo has-
ta perder identidad y especificidad con relación a
las instituciones que las hacen. Tanto es así, que el
mercado dispone de pocos elementos para diferen-
ciar los tipos de formación que ofrece el sistema. Al
no haber claridad en las ofertas, tampoco la hay en
la definición misma de Universidad y su diferencia
con otros esquemas de formación. Más aún, parece-
ría que el sistema es una realidad homogénea com-
puesto por instituciones, de las cuales se predica
que son diferentes, pero que la norma las considera
análogas, tanto que al predicar la autonomía, que
la Carta Política reconoce solo a las Universidades,
se les aplica a todas las demás con el enunciado de
que “son también autónomas en su respectivo cam-
po de acción”. Adicionalmente, la norma predica
que son Universidades las que ya son (aunque no
lo sean, según las exigencias que histórica y con-
ceptualmente debe tener una “universidad”). Estos
son algunos de los aspectos centrales que las ideas
aquí expuestas contribuyen a enfrentar y que sub-
yacen a la propuesta.
En consecuencia, se trata de ofrecer un esquema
de ordenamiento de las instituciones, o tipología,
basado en una articulación pertinente de los tipos
institucionales y de programas existentes. Este or-
denamiento permite que cada institución, con base
en su naturaleza y en lo que por vocación propia
quiere ser, configure una oferta y responde por ella
ante el Estado, la sociedad y los usuarios. Este doble
criterio de ordenamiento permite pensar en la exis-
tencia no excluyente de dos tipos de instituciones
de educación superior. De una parte, instituciones
de carácter técnico y las universidades. Algunas de
98 LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
estas últimas pueden denominarse, por vocación
propia, universidades tecnológicas.
La ley de educación superior podría ser una nor-
ma de carácter estatutario y vendría acompañada de
dos más referidas: la primera a las Universidades y
la segunda, para regular la prestación del servicio
en otras modalidades de educación superior tales
como: la educación técnica, educación virtual, edu-
cación a distancia, la educación especial y otras. O,
en caso contrario, una sola ley en la que se distinga
claramente, en capítulos diferentes la normatividad
propia de las universidades y la que correspondería
a otras formas de educación postsecundaria o supe-
rior no universitaria.
Por su parte, las instituciones denominadas en
la actualidad, tecnológicas, mediante el sistema de
educación por ciclos, podrán reordenar su oferta
educativa actual como primer ciclo de las ingenie-
rías, o mediante un proceso de acreditación solicitar
en su momento un cambio de su personería jurídica
o, finalmente, ser instituciones centradas clara y dis-
tintamente en lo tecnológico, sin considerarlo como
un paso intermedio para la obtención del título de
ingeniero. La formación que otorgan estas institu-
ciones, dentro del nuevo esquema, no necesaria-
mente es un ciclo “propedéutico” de la formación
en las diferentes ingenierías que puede ofrecer el
Sistema de Educación Superior25. Las instituciones
universitarias serán susceptibles de una redefinición
de su carácter en conformidad Con su opción pro-
pia y mediante el proceso de acreditación corres-
pondiente.
Para terminar, también se pueden mencionar
otras externalidades positivas de la reforma de la
tipología de las instituciones. En efecto, al mejorar
el carácter sistémico de las formas de operación de
las instituciones, se favorece la movilidad estudiantil
y se articula mejor el nivel de formación superior
con el previo que comprende la básica secundaria
y media, aprovechando de modo creativo la acción
del SENA en materia de educación técnica, y po-
sibilitando que instituciones de enseñanza media
puedan ofrecer, en convenios con este, formación
técnica en ramas específicas, previa obtención por
parte de este último organismo de los registros cali-
ficados correspondientes.
Este aspecto necesita una mayor elaboración. No debe
25
olvidarse que esta formulación de la propuesta es una
primera aproximación que podrá enriquecerse con los
actores del sector.
De igual modo, se contribuye de forma directa
a recuperar el valor de la educación técnica y tec-
nológica en el país como instrumento estratégico
en materia de formación del talento humano que
se requiere. Finalmente, la nueva norma permitiría
que las Universidades puedan asumir con autono-
mía responsable su tarea respecto de la producción
de un bien público, como es el de la educación,
respondiendo ante la sociedad y el Estado por lo
que dicen ser, a través del Sistema de Aseguramien-
to de la Calidad de la Educación Superior, SACES,
replanteando, claro está, los actuales modelos teó-
rico-metodológicos con los que trabaja, tanto a tra-
vés de Conaces, como el CNA26 en virtud de haber
sido concebidos y estructurados en otros contextos
ya sobrepasados por el escenario actual en el que
operan las instituciones de educación superior en el
país y para adecuarlos a la nueva normatividad.
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actual a través de Decretos y Resoluciones. Será necesa-
rio revisar el contenido de los mismos para incorporar
lo mejor de dicho esfuerzo, en materia de flexibilidad,
educación por ciclos, política de créditos, entre otros.
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EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA:

RETOS Y TENSIONES

ALBERTO JARAMILLO*

Recibido: 15 de mayo de 2010

Aceptado: 21 de mayo de 2010

Resumen

El texto aborda la problemática de la financiación de la educación superior en Colombia, con énfasis en la

situación de las Universidades estatales, a partir del supuesto que este tipo de educación, si bien tiene altos
beneficios sociales para el desarrollo de cualquier país, en sí misma constituye un bien privado, pues no se
trata de un proceso de formación estándar, análogo al de la educación básica y media (que es igual para todos
los alumnos), sino que satisface intereses y necesidades particulares de cada persona, que la predisponen para
participar en el financiamiento del programa emprendido. En este sentido, los costos de la educación superior
de cada individuo pueden ser compartidos por quienes se benefician de ella: el alumno, su familia, la sociedad
y el Estado.
Palabras clave: financiamiento, Universidad pública, cobertura

FINANCING HIGHER EDUCATION IN COLOMBIA:

CHALLENGES AND TENSIONS

Abstract

The text addresses the problem of financing higher education in Colombia, with emphasis on the status of
state universities, on the assumption that this type of education,  though yielding high social benefits for the
development of any country, it is  still a private good,  given that it is not a standard training process, analogous
to primary and secondary education (which is the same for all students), but  instead meets the interests and
needs of each person,  predisposing that person regarding the financing of the program undertaken. In this sense,
the costs of higher education for each individual may be shared by those who benefit from it: the student, his
family, society and the state.
Keywords: financing, public university, coverage

*
Economista Agrícola U. Nacional (Sede Medellín), Especialista en Política Económica (U. de A.), Magíster en Desarrollo
Económico (Ruca, Bélgica).

103
104 ALBERTO JARAMILLO
INTRODUCCIÓN
“El Estado facilitará mecanismos financieros
que hagan posible el acceso
de todas las personas aptas
a la educación superior”.
(Constitución Política de Colombia, Art. 69)
Educación superior y educación terciaria son tér-
minos que tienden a utilizarse de manera indistinta,
debido a que el ingreso a sus programas exige acre-
ditar la culminación de la educación media o secun-
daria. Sin embargo, pueden encontrarse diferencias
al considerar la definición de educación terciaria que
adopta la OCDE, como “un nivel o etapa de estudios
que va más allá de la educación secundaria.  Estos se
llevan a cabo en instituciones de educación terciaria,
como Universidades públicas y privadas, institutos
politécnicos, y en una gama amplia de ambientes y
localidades, como colegios, lugares de trabajo, y a
través de ofertas de información gratuitas basadas
en tecnología y una variedad de entidades públicas
y privadas” (Salmi & Hauptman 2006, p. 1).
De acuerdo con esta definición, pertenecen a
la educación terciaria todos los programas que tie-
nen como requisito la culminación de la educación
secundaria o media (carreras técnicas, tecnologías,
programas universitarios); al igual que todas las ac-
tividades de formación y capacitación para el traba-
jo (bajo el supuesto que se desarrollan luego de la
educación secundaria).
En Colombia, en el artículo 1º de la Ley 30 de
1992 se establece que “la educación superior es un
proceso permanente que posibilita el desarrollo de
las potencialidades del ser humano de una manera
integral, se realiza con posterioridad a la educación
media o secundaria y tiene por objeto el pleno de-
sarrollo de los alumnos y su formación académica
o profesional”. Es decir, quedaría excluidas las ac-
tividades de capacitación laboral que no conducen
a títulos técnicos, tecnológicos o universitarios; en
este sentido, se trata de una definición más restricti-
va que la adoptada por la OCDE.
Ahora bien, por su naturaleza, y desde la pers-
pectiva de la persona que se forma en ella, la edu-
cación superior constituye un bien económico en
el doble sentido que, por una parte, satisface una
necesidad individual de la persona que desea ad-
quirir una formación académica; y, por otra, que no
se encuentra disponible libremente; es decir, que
el acceso a ella supone el cumplimiento de requi-
sitos intelectuales -los cuales definen la aptitud de
la persona, en términos de la Constitución - y eco-
nómicos, en cuanto implica cubrir los costos de su
desarrollo.
En efecto, a diferencia de la educación básica,
definida como obligatoria en el artículo 67 de la
Constitución Colombiana, el ingreso a la educación
superior es de libre voluntad individual, lo que su-
pone, en primera instancia, la existencia de un inte-
rés y de una capacidad personal para matricularse
en un programa de este nivel educativo.
En este sentido, la educación superior es, ante
todo, un bien que satisface diversas necesidades in-
dividuales. Pero la satisfacción de estas necesidades
supone, en contrapartida, la existencia de institu-
ciones capaces de desarrollar y ofrecer los progra-
mas de educación superior, para lo cual incurren
en diversos costos que deben ser sufragados bien
sea por los propios usuarios, por el Estado, o con
recursos suministrados por terceros.
La disponibilidad de recursos, su abundancia
o escasez relativa, la responsabilidad en la provi-
sión de los mismos, y la eficiencia en su aplicación,
constituyen los temas relevantes en la controversia
sobre el financiamiento de la educación superior.
En el caso colombiano, está discusión ha estado de-
terminada por la existencia de Universidades estata-
les, cuya creación fue muy anterior a la expedición
de la Constitución Política de 1991 y que, desde sus
orígenes, han sido financiadas con recursos a car-
go del presupuesto del sector público. Pese a esta
circunstancia, que restringe la libre asignación de
recursos estatales para el desarrollo de la educación
superior, la discusión sobre el financiamiento de la
educación superior revive periódicamente, impulsa-
da por factores diversos y heterogéneos.
Además de esta introducción, este trabajo consta
de cinco secciones. La primera constituye una des-
cripción general de la temática del financiamiento
de la educación superior, a partir de las estadísticas
sobre matrícula registrada en los diferentes niveles
educativos que la componen; la segunda es un aná-
lisis de los alcances o dimensiones que tiene este
tema, a partir de la definición de educación superior
como un bien que, principalmente, satisface intere-
ses y necesidades individuales. En la tercera se rea-
liza un diagnóstico sobre la evolución reciente del
financiamiento público para las Universidades esta-
tales; la cuarta presenta algunas ideas para repensar
 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA 105

el financiamiento de la educación superior en Co-
lombia, incluido un análisis del proyecto de Ley 237
de 2010 que, a la fecha, cursa en el Congreso de la
República, con miras reformar el artículo 87 de la
Ley30 y a generar recursos frescos para promover
el logro de algunos objetivos de política pública, en
especial por parte de las Universidades estatales.
La última sección reproduce, en una tabla re-
sumen, la experiencia internacional en materia de
financiamiento de la educación superior, según ti-
pología elaborada por Salmi y Hauptman (2006).
DESCRIPCIÓN DEL TEMA
Según el artículo primero de la Ley 30 de 1992
la educación superior es el proceso de formación
académica o profesional que realizan las personas
con posterioridad a la educación media o secunda-
ria. En términos prácticos, existen diversas posibili-
dades para adelantar estos procesos de formación,
de acuerdo con las capacidades e intereses de cada
individuo: carreras técnicas, tecnológicas, universi-
tarias y, además, programas de posgrado como es-
pecializaciones, maestrías y doctorados.
En la tabla 1 se muestra la población matriculada
en las diversas modalidades de educación superior
durante últimos ocho años. Para el año 2009, en
términos absolutos, el Ministerio de Educación Su-
perior estima en 1.504.410 el total de alumnos en
este nivel, lo que significa una tasa de escolaridad,
o cobertura, del 35.5%, con respecto a la población
entre 17 y 21 años de edad.

Tabla 1
Colombia: matrícula en educación superior 2002-2009
Según nivel de formación

Año Nivel de formación

Téc. Prof. Tecnológica Universitaria Espec. Maestría Doctorado Total
2002 54.422 128.897 754.570 55.133 6.776 350 1.000.148
2003 84.652 130.633 781.403 43.783 8.978 583 1.050.032
2004 120.320 143.055 799.808 39.893 9.975 675 1.113.726
2005 136.509 158.781 842.482 45.970 11.980 968 1.196.690
2006 171.362 175.690 872.902 47.506 13.099 1.122 1.281.681
2007 205.586 189.233 911.701 40.866 14.369 1.430 1.363.185
2008 223.062 239.584 961.985 44.706 16.317 1.532 1.487.186
2009* 248.626 258.756 997.028 46.146 18.260 1.631 1.570.447

Fuente: http://www.mineducacion.gov.co/sistemasdeinformacion/1735/article-212350.html. Para 2009, los datos son preliminares.

Las cifras señalan que, en promedio, los progra-
mas universitarios absorben las dos terceras partes
del estudiantado. Si a ellos se les suman los datos
correspondientes a las carreras técnicas y tecnoló-
gicas, se tiene que la matricula en pregrado consti-
tuye el 95% de la registrada en educación superior.
En lo atinente al tema del financiamiento, la cues-
tión central consiste, por una parte, en garantizar el
cubrimiento de los costos de formación de las per-
sonas que participan en los programas de todos y
cada uno de los niveles de formación mencionados,
y, por otra, en facilitar el acceso de más individuos
a la educación superior, en desarrollo de políticas
de ampliación de cobertura (incremento de la tasa
de escolaridad) y de equidad.
Sin embargo, desde la perspectiva de las normas
legales, los niveles inferiores de la escala (la for-
mación técnica profesional y tecnológica) no son
beneficiarios de los recursos previstos en la Ley 30
de 1992, la cual sólo contempla mecanismos de fi-
nanciamiento de las Universidades públicas.
Por otra parte, cabe señalar que, en razón de
su naturaleza, cada nivel de formación (pregrado,
especialización, maestría y doctorado), tiene sus
propios componentes en materia de financiación.
Así, por ejemplo, mientras muchos estudiantes de
posgrado se encuentran laborando y con sus ingre-
sos pueden pagar sus estudios; la mayoría de los
alumnos de pregrado hacen parte de la población
económicamente inactiva y, por tanto, son perso-
106 ALBERTO JARAMILLO

nas dependientes que requieren del apoyo de otros previstos para 2009); pero esta última entidad se
para adelantar sus estudios. financia con recursos propios, provenientes de una
Un segundo aspecto del financiamiento de la carga parafiscal sobre la nómina de las empresas, lo
educación superior surge al considerar la distribu- que permite decir que, en materia de financiamien-
ción de la matrícula según la entidad jurídica del to, sus ingresos son de origen privado y, además,
oferente. La tabla 2 indica que, para 2009, las institu- por su naturaleza, el SENA no tiene acceso a los
ciones públicas concentran el 56.2% de la población fondos previstos en la Ley 30 de 1992.
estudiantil de todos los niveles (883.067 alumnos), Finalmente, es necesario precisar que también
mientras que en 2002, poseían sólo el 41.7%. hay otra parte de alumnos en programas de institu-
Si se excluye la población registrada en educa- ciones oficiales, que no se encuentran beneficiadas
ción técnica y tecnológica (507.382 alumnos), que por los recursos previstos en la Ley 30, sino que
no recibe aporte alguno derivado de la Ley 30, el reciben apropiaciones del presupuesto nacional,
problema del financiamiento se concentraría en la principalmente por intermedio del Ministerio de
matrícula en programas universitarios, especializa- Educación Nacional.
ciones, maestrías y doctorados, la que, para 2009,
sería de 1.061.434 estudiantes, de los cuales 687.380 ALCANCES
estarían en instituciones privadas, es decir, el 64.8%.
Esto significa que más de la mitad de los alumnos As higher education has grown and state funding
están financiados principalmente con recursos pri- has been constrained, the financial sustainability of
vados; o, en otros términos, que las transferencias institutions of higher education has become an is-
estatales previstas en la Ley 30 permiten cubrir los sue for policy makers and for those who govern and
costos educativos de 374.054 estudiantes repartidos manage these institutions. The challenge for gover-
en 32 Universidades del país. nments is to ensure that increasingly autonomous
institutions respond to public interest agendas while
Tabla 2 taking a greater responsibility for their own finan-
Distribución de la matrícula universitaria entre cial sustainability. The challenge for institutions is
instituciones públicas y privadas to manage an increasingly complex portfolio of aims
and funding (OCDE, 2007).1
Sector Pública Privada Total
2002 233.053 583.426 816.479 De acuerdo con la teoría del capital humano, la
2003 258.277 575.887 834.164
educación superior dota a las personas de conoci-
mientos, habilidades y competencias que les per-
2004 281.135 568.541 849.676
miten obtener un mejor desempeño -y a la vez una
2005 291.793 608.639 900.432 mejor remuneración- en el mundo del trabajo; es
2006 311.054 622.453 933.507
2007 341.531 625.405 966.936
1
Una traducción libre sería: “A medida que la educación
2008 358.592 664.416 1.023.008
superior ha crecido y se ha limitado la financiación por
2009* 374.054 687.380 1.061.434 parte del Estado, la sostenibilidad financiera de las ins-
tituciones de educación superior se ha convertido en
Fuente: Cálculos propios a partir de la información del una preocupación para las autoridades que están a car-
MEN, publicada en http://www.mineducacion.gov.co/ go de crear políticas y para aquellos que gobiernan y
sistemasdeinformacion/1735/article-212350.html. Para 2009, manejan estas instituciones.  El reto para los gobiernos
los datos son preliminares. consiste en asegurar que las instituciones que son cada
vez más autónomas respondan a agendas de interés pú-
blico, a medida que toman una mayor responsabilidad
Las cifras de la tabla 2 difieren de las publicadas
en cuanto a su propia sostenibilidad financiera. El reto
por el MEN, pues las estadísticas oficiales conside- para las instituciones es manejar un portafolio de metas
ran -como educación superior pública- el total de la y financiación constantemente más complejo.” Texto to-
población atendida por las IES de carácter estatal, mado del resumen (Abstract) de “On the edge: securing
con independencia del origen de sus recursos, in- a sustainable future for higher education”. Report of the
cluidos los estudiantes que cursan programas téc- OECD/IMHE-HEFCE Project on Financial Management
and Governance of Higher Education Institutions (Edu-
nicos y tecnológicos en el SENA (284.654 alumnos cation Working Paper No. 7, 2007).
 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
decir, la educación superior produce réditos indivi-
duales, lo que la convierte en objeto de decisiones
de inversión por parte de alumnos, familias, empre-
sas y Estado. Puede afirmarse, entonces, que finan-
ciar la educación superior es cubrir los costos de
formación profesional de una parte de la población
que está en edad de trabajar; la otra parte, ingresaría
al mercado laboral con un nivel educativo inferior.
Las decisiones de inversión se convierten, por su
propia naturaleza, en las fuentes de recursos para el
desarrollo de la educación superior; en otras pala-
bras, constituyen sus fuentes de financiamiento: el
gasto público, los pagos de estudiantes y familias;
los pagos de las empresas. A estos pagos hay que
agregar las donaciones que reciben las instituciones
de educación superior. La pluralidad de fuentes de
financiamiento, sumada a la capacidad que tiene la
educación superior de generar beneficios individua-
les y sociales2, ha permitido elaborar la idea de que
sus costos deben ser compartidos por los distintos
actores: alumnos, familias, Estado y empresas (Wo-
odhall, 2007, desarrolla la expresión: The Concept of
Cost-Sharing in Higher Education).
Estos costos comprenden los derechos de matrí-
cula y otros pagos establecidos por las instituciones
de educación superior; los costos de los libros y
demás materiales de estudio y los costos de soste-
nimiento del alumno, como vivienda, alimentación,
vestuario, transporte local, etc. (Murakami & Blom,
2008).
Fuentes y mecanismos de financiamiento
Cada una de las fuentes identificadas -Estado,
familias, alumnos y empresas- participa en el cubri-
miento de los costos de la educación superior con
una finalidad y con unos mecanismos diferentes. A
continuación se presentará una breve descripción,
si bien, al final, como se anunció arriba, se incluye
una tabla que describe en detalle todas y cada una
de las fuentes de financiamiento, utilizadas en dife-
rentes países del mundo, según inventario realizado
por Salmi y Hauptman (2006).
Recursos del Estado
Por razones institucionales, derivadas de sus nor-
mas legales, los gobiernos transfieren recursos pú-
2
Entre los impactos sociales de un mayor nivel educación
de la población económicamente activa (PEA) se en-
cuentra el incremento de la capacidad productiva y, por
tanto, del PIB.
107
blicos a oferentes y demandantes de la educación
superior, bien sea bajo la forma de transferencia
pura (sin contraprestación determinada), de transfe-
rencia condicionada (para llevar a cabo ciertos pro-
yectos u obtener algunos resultados), o de crédito,
que puede ser reembolsable o condonable.
Financiamiento de la oferta
Es la provisión de fondos del presupuesto públi-
co para el financiamiento de las actividades a cargo
de las instituciones de educación superior; adquie-
ren la forma de transferencia pura cuando la auto-
nomía de la institución educativa le permite decidir
libremente la distribución de los mismos entre las
labores de formación, investigación y proyección
social. Algunos pueden estar condicionados a resul-
tados de períodos anteriores, medidos con indica-
dores de gestión; al logro de objetivos en un plazo
dado, o a la existencia de cofinanciación por parte
de la institución de educación superior. Estas moda-
lidades de financiamiento son las contempladas en
la Ley 30 de 1992 para las Universidades públicas:
“artículo 86. Los presupuestos de las Universidades
nacionales, departamentales y municipales estarán
constituidos por aportes del presupuesto nacional
para funcionamiento e inversión, por los aportes de
los entes territoriales, por los recursos y rentas pro-
pias de cada institución”. “Las Universidades estata-
les u oficiales recibirán anualmente aportes de los
presupuestos nacional y de las entidades territoria-
les, que signifiquen siempre un incremento en pe-
sos constantes, tomando como base los presupues-
tos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993”.
Otros aportes, circunscritos a que exista un cre-
cimiento real de la economía nacional, están desti-
nados a programas de mejoramiento de las propias
Universidades públicas, y su distribución se haría
con base en un sistema de indicadores de gestión
(Ministerio de Educación Nacional, 2008):“Artículo
87. A partir del sexto año de la vigencia de la pre-
sente ley, el Gobierno Nacional incrementará sus
aportes para las Universidades estatales u oficiales,
en un porcentaje no inferior al 30% del incremento
real del producto interno bruto”.
“Este incremento se efectuará en conformidad
con los objetivos previstos para el sistema de Uni-
versidades estatales u oficiales y en razón del me-
joramiento de la calidad de las instituciones que lo
integran”. “Parágrafo. El incremento al que se refie-
re el presente artículo se hará para los sistemas que
108 ALBERTO JARAMILLO

se creen en desarrollo de los artículos 81 y 82 y los
dineros serán distribuidos por el Consejo Nacional
de Educación Superior (CESU), previa reglamenta-
ción del Gobierno Nacional”.Debe precisarse que
los artículos 81 y 82 hacen alusión al Sistema de
Universidades Estatales (SUE), ya creado, y a su re-
glamentación por parte del Consejo de Educación
Superior (CESU).
En la tabla 3 aparecen las cifras, en millones de
pesos, de los aportes de la Nación a las Universida-
des públicas, en cumplimiento de lo previsto en la
Ley 30 de 1992.

Tabla 3
Aportes de la Nación a Universidades públicas,
con base en Ley 30
(Millones de pesos)
Servicio Inversión
Año Artículo 86 Artículo 87 Total
deuda (art. 86)
2000 1.018.088 7.955 1.223 30.485 1.057.752
2001 1.117.839 7.009 1.488 40.034 1.166.370
2002 1.185.565 5.292 36.887 1.227.744
2003 1.330.334 6.597 39.100 1.376.032
2004 1.404.755 15.193 41.237 1.461.185
2005 1.489.976 17.150 42.803 1.549.929
2006 1.590.575 23.607 46.126 1.660.308
2007 1.679.675 26.481 48.271 1.754.426
2008 1.763.019 29.687 50.744 1.843.450
2009(*) 1.671.599 13.592 272.805 54.085 2.012.081

(*) Los datos para 2009, en la columna de servicio de la deuda, incluyen otras transferencias recibidas por las Universidades
públicas
Fuente: Cifras suministradas por el MEN, febrero 2010.

Los datos indican que las partidas del presupues- términos de incremento promedio anual, los apor-
to nacional, destinadas a financiar las Universida- tes per cápita han crecido al 0.3% en valores rea-
des públicas, han crecido, en términos reales, en les, teniendo en cuenta que la Ley 30 establece que
un 7.3% promedio anual en la última década, entre transferencias en pesos constantes.
2002 y 2009. Por su parte, la población estudian-
til (ver tabla 2) de estas entidades habría crecido a Tabla 4
una tasa del 7.0% promedio anual. Hay que anotar, Aportes de la Nación por alumno matriculado
sin embargo, que las transferencias de recursos pú- en las Universidades públicas, con base
blicos no están destinadas exclusivamente a cubrir en Ley 30 (Millones de pesos)
sólo los costos de formación de los alumnos, sino
también las actividades de investigación y de exten- Sector Población
Aportes totales Aporte por
sión o interacción con la sociedad. Nación alumno
En cuanto a los aportes per cápita (por alumno), 2002 233.053 5.268.089
las cifras de la tabla 4 indican que, en promedio, 1.227.744
para el período 2002-2009, han sido de 5.262.446 2003 258.277 1.376.032 5.327.737
pesos, valor superior a la estimación global de la 2004 281.135 1.461.185 5.197.450
Ministra de educación: “el aporte de la nación sin 2005 291.793 1.549.929 5.311.742
pensiones es de 3,67 millones por estudiante, con
pensiones es de 4,21 millones por estudiante”.3 En
tado por Ministerio de Educación Nacional. Tomado de:
Rueda de prensa Financiación de la educación superior
3
http://www.universia.net.co - Universia Colombia. Ge-
pública en Colombia. Lunes, 02 noviembre 2009 - Apor- nerado: 3 de febrero, 2010, 10:19
 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
2006 311.054 1.660.308 5.337.684
2007 341.531 1.754.426 5.136.945
2008 358.592 1.843.450 5.140.801
2009* 374.054 2.012.081 5.379.119
Fuente: Cálculos propios con base en cuadros 2 y 3.
Estos datos contrastan con los estimados por el
profesor Jorge Aristizábal Ossa (2008) quien utili-
za la totalidad de la población matriculada en IES
públicas, incluido el SENA y las instituciones no
beneficiadas por la Ley 30 de 1992, en un primer
cálculo de los aportes per cápita (ver tabla 1 del
trabajo mencionado en la cita). Como se explicó
arriba, el aporte por alumno sólo debe considerar al
estudiantado de las Universidades públicas que per-
ciben recursos estatales, conforme a lo establecido
en la citada Ley 30.
En una segunda estimación, el profesor Aristi-
zábal (tabla 2 de su trabajo), presenta las cifras por
institución con base en los presupuestos -y no en
los desembolsos anuales efectivos- correspondien-
tes a los años 2003, 2004, y 2005. Esto le permite ve-
rificar que, discriminadas por Universidades, las ci-
fras promedias difieren bastante, y lo lleva a afirmar
que “para el año 2005, las […] más ‘costosas’ son
Nacional, Atlántico, Pacífico, Córdoba, Sur colom-
biana, Valle, Antioquia, Cauca, Guajira e Industrial
de Santander, que reciben entre $ 7 y $ 3.9 millones
por estudiante-año. Y las más ‘baratas’, Cundina-
marca, Colegio Mayor de Cundinamarca, Tolima,
Popular del Cesar, UFPS, Militar, UNAD y Pamplona
que reciben entre $ 500 mil y $ 1.7 millones por
estudiante-año”; mientras que el aporte presupues-
tal promedio habría sido, para 2005, de 3.306.549
pesos por alumno.
Cabe precisar que las expresiones “costosas” y
“baratas”, en este caso, son simples generalizacio-
nes que excluyen consideraciones sobre los diver-
sos grados de complejidad de cada una de las Uni-
versidades públicas y, quizás por ello, se encuen-
tran en bastardillas.
Financiamiento de la demanda
Por definición, la matrícula de alumnos consti-
tuye la demanda de educación superior. Para pro-
moverla, el Estado Colombiano desarrolla diversos
mecanismos de financiamiento:
a) Matrículas subsidiadas, lo que significa, por
una parte, que las sumas pagadas por los estudian-
109
tes, a las Universidades públicas, constituyen apor-
tes marginales a los costos de operación de la ins-
titución. Por otra parte, el subsidio significa que los
derechos de matrícula en las instituciones públicas
son inferiores a los pagados por alumnos de institu-
ciones privadas; es decir, la inversión individual en
capital humano, para quienes ingresan a la pública,
es inferior a los precios de mercado, y la diferencia
la asume el Estado con cargo al presupuesto de la
Nación.
Para tener una idea, así sea muy imprecisa, de la
importancia de este subsidio, a título de ejemplo se
recurrirá a algunas cifras de la Universidad Nacional
de Colombia. En 2008, los ingresos por matrículas
de pregrado fueron de 22.826 millones de pesos4;
cifra equivalente al 2.2% del presupuesto total para
dicho año, valorado en 1.034.024 millones de pe-
sos; o al 4.95% del presupuesto de funcionamiento
($ 460.941millones). La matrícula total de pregrado
(suma de la población estudiantil de los semestres
primero y segundo de 2008) fue de 75.443 alumnos;
lo que da un valor per cápita de matrícula de $
302.560 anuales, cifra que resulta muy baja en razón
del volumen de estudiantes procedentes de estratos
bajos, quienes no pagan valor alguno.
Tabla 5
Universidad Nacional
Presupuesto 2008 (Millones de pesos)
Componentes Valor
Funcionamiento 460.941
Inversión 380.412
Servicio deuda 75
Pensiones 192.596
Total 1.034.024
Fuente: Estadísticas e Indicadores 2008 de la Universidad
Nacional de Colombia. Revista de la Oficina de Planeación.
No. 14, p. 33
Así, por ejemplo, el 22% de los estudiantes ma-
triculados en la seccional Medellín en 2005 estaban
totalmente exentos del pago de derechos de matrí-
4
Todas las cifras que se citan fueron tomadas de la publi-
cación: Estadísticas e Indicadores 2008 de la Universidad
Nacional de Colombia. Revista de la Oficina de Planea-
ción. No. 14. Bogotá: Agosto de 2009. Los ingresos de
matrículas de pregrado aparecen en la página 119, gráfi-
co 45.
110 ALBERTO JARAMILLO
cula (Rico, 2005, tabla 10, p. 13). En esta misma ta-
bla se muestra que la matrícula máxima, en la Sede
Medellín, para 2005, era de $ 3.289.114. Este último
Tabla 6
Universidad Nacional de Colombia Estimaciones de costos promedios por alumno Año 2008
Valor
Factor de cálculo
(millones de pesos)
Ppto. Funcionamiento 460.941
Func. + pensiones 653.537
Ppto. total 1.034.024
Fuente: Cálculos propios con base en Estadísticas e Indicadores 2008 de la Universidad Nacional de Colombia. Revista de la
Oficina de Planeación. No. 14. Bogotá, agosto de 2009.
(*) Los subsidios estimados son, para cada renglón, la diferencia entre cada uno de los costos promedios (columna 3) menos la
matrícula promedia, calculada en $ 302.650 anuales; suma obtenida al dividir el total de ingresos por matrículas de pregrado por
el total de alumnos en 2008.
Para tener una idea mejor de la magnitud del
subsidio, en la tabla 6 se presentan algunas estima-
ciones de costos promedios por alumno; estimacio-
nes que son, por cierto, muy burdas, debido a la
carencia de información disponible para uso públi-
co, lo que impide conocer el valor de las partidas
presupuestales que se dedican exclusivamente a los
procesos de formación en pregrado y posgrado; y,
por tanto, realizar unas estimaciones más precisas.
El costo promedio se calculó con base en la po-
blación estudiantil matriculada en todas las sedes de
la Universidad Nacional, en el año 2008; además se
incluyó tanto alumnos de pregrado como de pos-
grado y se consideraron los dos semestres acadé-
micos. Las cifras fueron: estudiantes de pregrado
75.443 (distribuidos en 37.090 para el primer semes-
tre y 38.353 en el segundo semestre); alumnos de
posgrado 11.442, de los cuales 5.836 registrados en
el primer semestre y 5.606 en el segundo.5
Estos datos, de manera consciente, agregan dos
poblaciones diferentes (alumnos de pregrado y de
posgrado) por dos razones: en primer lugar por-
que todos los presupuestos considerados (funciona-
miento, inversión y pensiones) incluyen financian
ambos tipos de formación, además de las activida-
des de investigación y extensión; en segundo lugar,
Estadísticas e Indicadores 2008 de la Universidad Nacio-
5
nal de Colombia. Revista de la Oficina de Planeación.
No. 14. Tablas 11 y 12, página 45.
valor, actualizado a diciembre de 2009, con base
en las variaciones anuales del índice de precios al
consumidor, da un valor $ 4.183.027 para 2009 y de
$ 4.101.007 para 2008.
Costos promedios por Subsidio estimado (*)
alumno (pesos)
5.305.185 5.002.535
7.521.862 7.219.212
11.901.065 11.598.415
porque no se tuvo acceso a información completa
discriminada sobre ambos niveles de formación. El
objetivo, de estas estimaciones es que el lector se
forme una idea de lo que es el subsidio estatal a la
oferta de educación superior.
Cabe señalar que, en el caso de la Universidad
de Antioquia, según cálculos de Tobón (2007), las
matrículas de pregrado y de posgrado aportaron un
5.5% de los recursos financieros de la Institución en
2006; mientras que los recursos provenientes de la
Nación constituyeron el 77.33%. Para el cuatrienio
2003-2006, las cifras acumuladas indican que, en
su conjunto, las matrículas de pregrado y posgrado
constituyeron aproximadamente el 5% tanto de los
ingresos como de los egresos.
Estos datos evidencian la existencia de subsidios
a la oferta de programas, lo cual nunca es malo en
sí mismo; por el contrario, puede afirmarse que la
presencia de subsidios en la producción de un bien
o servicio denota el interés de la sociedad en pro-
mover su consumo (utilización) por parte de gru-
pos poblacionales en condiciones socioeconómicas
desfavorables, bajo la convicción que el subsidio
genera equidad y beneficios sociales.
Sin embargo, los bajos aportes de los ingresos
por matrículas tanto a los ingresos totales de las
Universidades públicas, como al cubrimiento de sus
costos de funcionamiento, denotan la existencia de
subsidios generalizados que permiten el acceso a
 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA 111

ellos de sectores sociales que quizás puedan pagar 1.92%6; del cual, un 0.94% correspondería al sector
unos derechos de matricula superiores. En este sen- público, y el restante 0.98% al sector privado; sin
tido, también por razones de equidad podría revi- embargo, no existe información financiera detallada
sarse las actuales tarifas o valores de las matrículas. que permita identificar las fuentes de recursos ni su
Crédito directo al estudiante a su familia, con re- distribución entre familias, fundaciones y empresas.
cursos públicos. Lo que se hace en Colombia a tra- Por ello, de manera alternativa, para formarse una
vés del Icetex. En términos agregados, el Ministerio idea de la magnitud del financiamiento privado, se
de Educación Nacional (2009) afirma que “actual- realiza un análisis de la matrícula en educación su-
mente el Icetex, financia al 18.4% de los estudiantes perior.
de educación superior”. Según datos de la CEPAL7, durante los años se-
Otorgamiento de subsidios para manutención de tenta del siglo pasado, la matrícula en educación
los alumnos. En Colombia, “para estudiantes regis- terciaria en Colombia se multiplicó por 3, al pasar de
trados en los niveles 1 y 2 del Sisbén, el Gobierno 85.560 en 1970 a 271.630 alumnos en 1980, lo que
Nacional a través del Icetex reconoce un subsidio correspondería a un crecimiento promedio anual
por el 25% del valor de la matrícula (o 1,15 smmlv del 11.1%; en la década siguiente, conocida como
para el sostenimiento). Entre junio de 2008 y no- la década perdida de América Latina, el crecimiento
viembre de 2009 se han otorgado 27,358 nuevos fue mucho menor, si bien la población estudiantil
subsidios para un total acumulado de 56.325 en el se multiplicó por 1.79 entre 1980 y 1990; lo que
presente periodo de gobierno. De igual forma se re- equivale a una variación anual del 5.5% en prome-
novaron durante este mismo periodo, 101.879 sub- dio, al aumentar a 487.448 el número de alumnos.
sidios de vigencias anteriores.
Adicionalmente, a través del convenio suscrito Tabla 7
entre la Agencia Presidencial para la Acción Social y
la Cooperación Internacional e Icetex, para apoyar Tasa bruta de matrícula en educación terciaria
el acceso a la Educación Superior de los jóvenes Colombia 2000-2008
beneficiarios del Programa Familias en Acción, el Año Tasa
ICETEX entrega como incentivo un subsidio no re- 1970 3.9
embolsable por 1,15 s.m.m.l.v. por semestre para el 1980 8.6
sostenimiento del estudiante cuyo núcleo familiar 1990 13.4
pertenezca o haya estado inscrito en el programa
2000 24.0
Familias en Acción. Hasta el momento se han bene-
2001 24.8
ficiado a 2.430 estudiantes” (MEN, 2009).
Becas. En Colombia, este tipo de financiamien- 2002 24.9
to estatal se ofrece principalmente para estudios de 2003 24.6
posgrado, dentro y fuera del país. 2004 27.5
2005 30.0
Recursos privados 2006 31.9
El financiamiento de la educación superior con 2007 33.0
recursos privados se hace especialmente por los es-
2008 35.4
tudiantes y sus familias, bien sea con recursos pro-
pios o con recursos de crédito. Las empresas par- Fuente: Cepal. Anuario Estadístico de América Latina y el
ticipan invirtiendo en su capital humano, mediante Caribe 2009. Disponible en: http://websie.eclac.cl/anuario_
la formación de sus empleados en programas de estadistico/anuario_2009/esp/index.html
pregrado, de posgrado, o de educación continua
(capacitación para el trabajo); mediante fundacio- 6
Cifra dada por la Ministra de Educación de Colombia,
nes, o de manera directa, algunas empresas aportan Cecilia María Vélez White, en la instalación del “Foro
recursos para becar a estudiantes ajenos a su planti- de Financiación para la Educación Superior”. Bogotá,
marzo 2 de 2010.
lla laboral y a los hijos de sus trabajadores. 7
Conviene mencionar que en estas estadísticas se utiliza,
Como porcentaje del PIB, el gasto total en edu- sin definirlo, el término de educación terciaria como equi-
cación superior en Colombia se ha estimado en valente al de educación superior. http://websie.eclac.cl/
anuario_estadistico/anuario_2009/esp/index.html
112 ALBERTO JARAMILLO
En la última década del siglo XX, habría ocurrido
una pequeña recuperación del ritmo de crecimiento
anual de la matrícula en educación superior, pues
sería de 6.1% promedio anual, cifra superior al 5.5
del decenio precedente; mientras que el período
más reciente, años 2000 a 2008, se caracteriza por la
presencia de altibajos o fluctuaciones en la dinámi-
ca de la población estudiantil, si bien, en términos
absolutos, se observa una tendencia creciente, de
acuerdo con la cifra oficial del SNIES para 2003, que
es de 1.050.032, superior a los 986.680 registrados
por la CEPAL (ver cuadro 8).
Tabla 8
En cuanto a la composición de la oferta educativa,
medida según distribución del alumnado entre insti-
tuciones públicas y privadas, la tabla 8 muestra que
durante la última década ha ocurrido una recompo-
sición a favor del sector público, que incrementa su
participación del 33.5% en 1999 al 53.7% en 2008; este
crecimiento de 20% está explicado por ampliación de
Tabla 9
En términos relativos, expresados en la tasa bruta
de matriculación en educación terciaria, el país ha vivi-
do un proceso de expansión continua, al pasar de un
3.9% de cobertura bruta en 1970 a un 35.4% en 2008,
como se aprecia en la tabla 7. El término de educa-
ción terciaria aquí utilizado comprende todos los estu-
dios formales, conducentes a un título, que se realizan
luego de aprobar la escuela secundaria o educación
media. Esto incluye programas técnicos, tecnológicos,
y universitarios de variadas duraciones; y excluye los
programas de capacitación laboral y de educación
continuada o no formal, que no conducen a un título
universitario, conforme a la Ley 30 de 1992.
cupos en las Universidades públicas y por el aumento
en la oferta de programas post secundarios por parte
del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), entidad
que recompone su oferta académica -tradicionalmen-
te conformada por cursos de capacitación laboral- en
favor de los programas técnicos y tecnológicos que
hacen parte de la educación terciaria.
 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Esta dinámica de la educación terciaria en Co-
lombia se ha acelerado en los últimos años, como
se aprecia en el cuadro 9. En efecto, durante el pe-
ríodo 2002-2009, las IES públicas crecen su pobla-
ción en un 72.3%; mientras que el SENA aumenta su
matrícula en cerca de un 400%, al pasar de 52.550 en
2002 a 255.422 en 2009. Como consecuencia, las IES
privadas, pese a incrementar la matrícula en 17.8%,
ven caer su participación en una cuarta parte.
Las cifras oficiales indican que, al menos, el
43.8% de los alumnos (todos los matriculados en
IES privadas) deben cubrir los costos de sus estu-
dios con recursos propios, si bien una parte de ellos
puede tener acceso a créditos blandos del Icetex o
a becas de instituciones privadas.
En lo que respecta a la macroeconomía del fi-
nanciamiento de la educación superior, conviene
tener presente los cálculos del Banco Mundial (Yuki
y Blom, 2008), según los cuales, para 2003, los cos-
tos de matrícula en Colombia eran de 573 dólares
en las instituciones públicas y de 2.386 en las pri-
vadas; con un valor promedio de 1.661 dólares. De
acuerdo con la población estudiantil de dicho año,
1.045.000 alumnos, los pagos por matrículas en
educación terciaria ascenderían a 1.697 millones de
dólares, de los cuales 1.446 millones corresponde-
rían al sector privado (85.2%) y 251 millones a los
derechos de matrícula en el sector público (14.8%).
Sin embargo, los autores señalan que al valor de
las matrículas hay que agregar los correspondientes
a textos y útiles escolares y al mantenimiento o cos-
tos de vida. De esta manera, en términos de PIB per
cápita, estiman en 64% los costos de la educación
superior en Colombia, cifra inferior a la de Brasil y
México, países que hacen parte de la muestra estu-
diada, pero muy superior a la de los miembros de
la OCDE (Yuki y Blom. 2008).
DIAGNÓSTICO SOBRE EL FINANCIAMIENTO
PÚBLICO DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES
Desde comienzos de los años 90 del siglo pa-
sado, la educación superior colombiana se ha en-
frentado a diversos retos, los cuales han sido asu-
midos de manera simultánea, lo que ha generado
tensiones en el sistema. Entre estos retos, cabe se-
ñalar los compromisos de ampliación de cobertura,
disminución de la desigualdad en el acceso entre
grupos sociales de diferentes ingresos, elevación
de la calidad académica, reducción de la deserción,
113
mejoramiento del cuerpo profesoral e incremento
de las actividades de investigación, como algunos
de los objetivos formulados a las instituciones de
educación superior.
La principal restricción, que no la única, ha sido,
quizás, la disponibilidad de recursos financieros,
dado que las instituciones públicas no habrían re-
cibido, de parte del Estado (nacional, regional y
local) los fondos suficientes para cubrir los costos
adicionales, lo que habría generado un déficit acu-
mulado a 2010, cercano a los 500.000 millones de
pesos, para el conjunto de Universidades públicas,
según lo han venido manifestando los rectores del
Sistema de Universidades Estatales (SUE).
En efecto, en junio de 2009, una comisión de vi-
cerrectores financieros del SUE (Sistema de Univer-
sidades Estatales”, elaboró y difundió un documento
con el “propósito dar una mirada al comportamien-
to de la financiación de las Universidades públicas
con aportes de la Nación”, dado que “desde hace
varios años se evidencia un desfinanciamiento pro-
gresivo de estas instituciones, pues si bien es cierto,
que el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 pretendió
garantizar los aportes de la Nación a precios cons-
tantes, los impactos que han tenido las decisiones
del gobierno nacional y del Congreso de la Repú-
blica a través de decretos, leyes, políticas guberna-
mentales y planes de desarrollo, le han exigido a
estas instituciones un incremento en la cobertura de
programas de pregrado, consolidación de grupos
de investigación, cualificación docente, nexos con
el sector empresarial, internacionalización, regiona-
lización y extensión solidaria entre otras, que de-
mandan cuantiosos recursos sin contrapartidas del
gobierno nacional, generando un impacto directo
en la disminución real en sus presupuestos”.
Los factores que habrían contribuido a la acumu-
lación de un déficit de operación en las Universida-
des públicas, estimado en 469.000 millones en 2007,
se encuentran asociados con normas y sentencias
sobre pensiones y remuneraciones a los docentes;
con la necesidad de realizar inversiones en infraes-
tructura física y académica para ampliar la cober-
tura; con los procesos de calidad (acreditaciones y
certificaciones); con las inversiones en capital hu-
mano (formación de docentes); con la destinación
de mayores recursos para investigación y con fenó-
menos exógenos a la actividad académica misma,
como el otorgamiento de descuentos en matrículas
a quienes ejercen el derecho al voto (Aristizábal,
114 ALBERTO JARAMILLO

J. 2010). Todos estos mayores gastos no quedaron educación superior en comparación con otros paí-
previstos ni cubiertos por la normatividad de la Ley ses de América Latina, en donde, según el cuadro
30 de 1992, pues en ésta no se habría proyectado el 10, Colombia se encuentra en una situación inter-
crecimiento del sistema público de educación supe- media en cobertura de educación terciaria, muy por
rior. El reconocimiento de este déficit y la búsqueda debajo de Cuba, Argentina, Chile y Venezuela; y
de recursos complementarios para subsanarlo, fue por encima de países como Brasil y Costa Rica.
motivo de una controversia coyuntural entre la Mi-
nistra y los rectores de las Universidades públicas, Tabla 10
a finales de 20008.
Por su parte, las instituciones de educación su- Tasa bruta de matrícula en educación terciaria
perior (IES), de carácter privado, dependen prin- Comparación entre países 2007
cipalmente de los derechos de matrícula para su
financiamiento, pues no cuentan con recursos per- País Tasa
manentes y directos del Estado, si bien pueden acce- Argentina 68.1 (*)
der a los fondos concursables, con fines específicos, Brasil 30.0
como los ofrecidos por Colciencias para actividades Bolivia 38.3
de investigación; por el Ministerio de Educación Na- Chile 52.1
cional (MEN) para desarrollar, por ejemplo, nuevos
Costa Rica 25.3(**)
posgrados, actividades de seguimiento a egresados,
Cuba 108.7
o sistemas de información; por el Icetex para finan-
ciamiento de la demanda estudiantil (matrícula); o Ecuador 35.3
por organismos estatales de crédito, como Findeter, Perú 34.5(*)
para adelantar proyectos de inversión. Venezuela 52.6(*)
Pero más allá de la discusión coyuntural, el fi- Colombia 35.4
nanciamiento de la educación superior puede con- (*) Datos para 2006 (**) Datos para 2005
vertirse en un problema de carácter estructural
cuando se consideran posibles metas de crecimien- Fuente: Cepal.(2009) Anuario Estadístico de América Latina y
to y de mejoramiento de la educación superior, el Caribe 2009. Disponible en: http://websie.eclac.cl/anuario_
como: elevación de la tasa bruta de matrícula (ver estadistico/anuario_2009/esp/index.html
tabla 10), acceso a estudiantes de menores recursos,
incremento del número de docentes con título de El gasto público en educación superior
maestría y doctorado, uso de nuevas tecnologías, Si bien gran parte de la educación superior co-
reducción de la deserción estudiantil, entre otras. lombiana es ofrecida por instituciones privadas, con
Es decir, la definición de objetivos -que permi- financiamiento a cargo de los demandantes, el gasto
tan cambios estructurales en el sistema de educa- público en educación superior constituye el princi-
ción superior- obliga a preguntarse por la cuantía pal soporte para el logro de objetivos de ampliación
y origen de los recursos requeridos para llevarlos a de cobertura con equidad, es decir, de propiciar el
cabo. Este sería el caso, por ejemplo, de una polí- acceso a la educación superior de grupos sociales
tica que pretendiese elevar la tasa de matrícula en de bajos ingresos.
En lo que concierne a la educación superior, las
cifras sugieren que el gasto público de Colombia

8
Cfr. Portal web de Universia. Rueda de prensa Finan-
ciación de la educación superior pública en Colombia.
ha estado por debajo del promedio latinoamericano
Lunes, 02 noviembre 2009 - Aportado por Ministerio de (ver cuadro 11), si bien en 2009 se habría recupe-
Educación Nacional. Tomado de: http://www.universia. rado y su nivel habría superado el promedio de
net.co - Universia Colombia Generado: 3 February, 2010, América Latina.
10:19
 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA 115

Tabla 11 posibilidad de fortalecer la investigación y la gene-

ración de conocimiento en el país.” (MEN, 2005).
Gasto público en educación superior – Colombia 1993-
2003 Tabla 12
Año Porcentaje del PIB
1993 0.43 Gasto público en educación superior
1994 0.59
Comparación entre países
1995 0.58
País Porcentaje del PIB
1996 0.63
1995 2002
1997 0.55
Argentina 0.57 0.23
1998 0.66
Brasil 1.0 N.D.
1999 0.73
Bolivia 1.18 1.50
2000 0.73
Guatemala 0.26 0.28
2001 076
Costa Rica 0.90 0.90
2002 0.71
Cuba 1.54 2.78
2003 0.74
México 0.76 0.87
2009 0.94(*)
Paraguay 0.80 0.70
Fuente: Rodríguez, F. (2005). Tendencias del financiamiento Uruguay 0.40 0.40
de la educación superior en América Latina y el Caribe Colombia 0.58 0.74
Hispano Parlante. Bogotá: Informe IESALC-Unesco.
(*) Cifra dada por la Ministra de Educación de Colombia, Promedio 0.80 0.93
Cecilia María Vélez White, en la instalación del “Foro de
Financiación para la Educación Superior”. Bogotá, 2 de marzo Fuente: Rodríguez, Francisco: “Tendencias del financiamiento
de 2010. de la educación superior en América Latina y el Caribe
Hispano Parlante. Bogotá: Informe IESALC-Unesco, 2005
Este comportamiento quizás explique las conclu-
siones de los evaluadores del plan decenal formu- En otras palabras, en términos de lograr sus obje-
lado a mediados de los años noventa, en el sentido tivos, la financiación pública de la educación supe-
de que, pese a los esfuerzos realizados, Colombia rior puede encontrar límites por cuanto los recursos
se encuentra lejos de alcanzar las metas que se ha asignados -en cumplimiento del artículo 86 de la
trazado en materia de educación superior: “Los in- Ley 30- se encuentran circunscritos al sostenimiento
dicadores anteriores muestran que el país está lejos de la operación de las Universidades públicas y no
de cumplir la meta propuesta en el Plan Decenal de al cumplimiento de metas específicas por parte de
Educación9 (formar 8 mil doctores, 10 mil profesio- ellas; además, como se dijo antes, no hay previsión
nales especializados y 18 mil técnicos y tecnólogos). alguna para el financiamiento de actividades adicio-
Adicionalmente, la cobertura de la educación supe- nales, derivadas del crecimiento y del mejoramien-
rior sigue siendo baja y además inequitativa, pues to de tales instituciones, y menos aún para ofrecer
pocas personas de bajos ingresos logran cursar una estímulos económicos a quienes realizan la oferta
carrera universitaria o un postgrado. Finalmente, el privada de educación superior.
bajo número de personas con doctorado, afecta la Para superar esta restricción quizás sea con-
veniente actuar en dos frentes: por una parte, in-
crementar el gasto público en educación superior
9
Balance del Plan Decenal de Educación 1996-2005. La
educación un compromiso de todos. Documento elec-
como porcentaje del PIB; por la otra, definir objeti-
trónico disponible en la Web del MEN. Tomado en fe- vos nacionales y programas institucionales para el
brero 10 de 2010; pp. 31. http://www.mineducacion. sistema universitario público y privado. El aumento
gov.co/1621/articles-107820_archivo_pdf.pdf del gasto público permitiría cubrir el faltante de-
116 ALBERTO JARAMILLO
clarado por las Universidades estatales y garantizar
su crecimiento; la fijación de objetivos nacionales
es el mecanismo idóneo para trazar una senda de
expansión de la educación superior en Colombia;
mientras que la definición de programas institucio-
nales propiciaría el cumplimiento de los objetivos
nacionales y el mejoramiento de las instituciones
de educación superior que los suscriban. Estos
programas institucionales recibirían financiamiento
mediante fondos concursables abiertos a entidades
públicas y privadas.
IDEAS PARA REPENSAR EL FINANCIAMIENTO DE
LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
El tema del financiamiento de la educación tercia-
ria ha sido objeto reiterado de múltiples análisis na-
cionales e internacionales (Oosterbeek, 2008; Wood-
hall, 2008; CINDA, 2007; Riveros, 2008; Strehl, 2007;
García, 2007; Aristizábal, 2008; Ayala, 2006; CEDE-
Uniandes, 2008; Ruiz y otros, 2008; Fernández, 2006;
González, 2005, López, 2006; Bejarano, 2009).
En su mayoría, estos análisis se han ocupado
de la capacidad limitada del Estado para financiar
la educación superior y la necesidad, por tanto, de
que los usuarios participen en sus costos mediante
el pago de derechos de matrícula. No existe, sin em-
bargo, un consenso al respecto, pues mientras algu-
nos consideran que el Estado tiene la obligación de
financiar la totalidad (o, al menos, la mayor parte)
de la educación superior; otros defienden el carác-
ter de bien privado, con beneficios individuales,
que esta tiene y, por ello, recomiendan la fijación
de aranceles o matrículas, y el establecimiento de
sistemas de becas y de créditos, de acuerdo con la
capacidad de pago del estudiante y de su familia.
Para repensar el financiamiento de la educación
superior en Colombia, es indispensable partir de su
estructura: en el país, la educación superior tiene
dos grandes proveedores: uno privado que subsiste
principalmente por los pagos de los alumnos y sus
familias; y otro público, cuyos ingresos provienen
en gran medida de los impuestos que recauda el Es-
tado. A este último, se le ha sumado recientemente
(durante la presente década), el Servicio Nacional
de Aprendizaje (SENA), entidad de carácter público
financiada con recursos parafiscales propios, apor-
tados por empresas y entidades privadas, incluidas
las instituciones de educación superior que no per-
tenecen al Estado.
Por su participación en el gasto en educación,
como proporción del PIB (0.98%), al igual que por
el volumen de alumnos registrados, si se excluye
el SENA, la educación superior privada constituye
el componente principal en Colombia. Este predo-
mino ha sido el fruto, quizás, de dos fenómenos
conjugados: en primer lugar, del reconocimiento,
por parte de estudiantes y sus familias, que la edu-
cación superior genera externalidades positivas en
las personas que la reciben; esto significa que el
gasto en educación superior puede considerarse
una inversión redituable y, por ello, susceptible de
cubrirse con recursos propios y aún con crédito. En
segundo lugar, y desde una perspectiva financiera,
cabe decir que los recursos fiscales han sido y son
importantes en su magnitud, pero insuficientes para
financiar la demanda total de educación terciaria,
lo que ha propiciado la existencia de una amplia y
heterogénea oferta privada de educación superior.
De acuerdo con este carácter mixto, cabe decir
que la definición y el logro de objetivos nacionales
involucran al sector público y al privado; es decir,
no puede circunscribirse únicamente al cumpli-
miento de metas por parte del sistema universitario
estatal. Desde una perspectiva financiera, esto sig-
nifica que, para alcanzar sus objetivos de política,
el Estado no debería garantizar recursos solo para
el desarrollo de sus IES, sino también para ofrecer
estímulos a las IES privadas.
En este sentido, siguiendo a Cárdenas (2003),
puede pensarse que para ser exitosos en la asigna-
ción de recursos públicos y privados hacia la educa-
ción superior, se requiere una distribución de ries-
gos entre el estudiante, su familia, el sector finan-
ciero, las IES y el Estado. La asignación de recursos
públicos, en particular, constituye el compromiso
efectivo del Estado con el desarrollo de las normas
constitucionales, en primer lugar, y con las políticas
que el gobierno de turno se trace. Como lo dice la
OCDE, se trata de “diseñar una estrategia de finan-
ciamiento que facilite la contribución del sistema de
educación universitaria a la sociedad y la economía.
Los fundamentos de carácter múltiple de cualquier
estrategia de financiamiento son que los recursos
públicos dirijan al sistema de educación universita-
ria de manera que facilite su contribución a la socie-
dad y a la economía. Una base indicativa es diseñar
un método de financiamiento para cumplir con las
metas normativas buscadas por el sistema de educa-
ción universitaria (por ejemplo, expansión, calidad,
 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
rentabilidad, equidad, capacidad institucional o del
sistema).” (OCDE, 2008). Para realizar una exitosa
asignación de recursos públicos privados en edu-
cación superior, la OCDE propone varias fórmulas,
algunas de las cuales tienen desarrollos parciales en
Colombia, pero podrían ser susceptibles de nuevas
extensiones:
“Varios principios deben regir el financiamiento
de la educación universitaria. En primer lugar, exis-
ten buenas razones para apoyar la participación en
los costos entre el Estado y los estudiantes (y sus
familias). Ante las pruebas de los beneficios priva-
dos de tener un título universitario, los egresados
podrían correr con parte de los costos de los servi-
cios que ofrecen las instituciones universitarias. El
argumento es poderoso cuando las limitaciones en
el financiamiento público de la educación univer-
sitaria llevan a racionar el número de estudiantes,
la disminución en la calidad de la enseñanza o a
la limitada disponibilidad de fondos para apoyar a
los grupos desfavorecidos. Otra base para financiar
la educación universitaria es el principio de asignar
recursos públicos con relación a la importancia para
la sociedad en general.
En términos ideales eso se traduciría en el fi-
nanciamiento público de actividades que generen
efectos externos educativos para el beneficio de
la sociedad en conjunto, independientemente de
la naturaleza del proveedor, y niveles de financia-
miento público que reflejen la magnitud de los efec-
tos externos educativos en relación con los benefi-
cios privados. Otro pilar fundamental es un sistema
integral de apoyo estudiantil. Facilita el acceso al
reducir las limitaciones de liquidez que enfrentan
los estudiantes. Un sistema mixto de subsidios y
créditos los ayudaría a cubrir las colegiaturas y sus
costos de manutención, aligerando las horas exce-
sivas que pasan en trabajos de medio tiempo o la
desproporcionada dependencia en el apoyo fami-
liar. En muchos países, los sistemas de apoyo es-
tudiantil deben ampliarse y diversificarse, y darse
mayor importancia a las necesidades financieras de
los estudiantes.”(OCDE, 2008).
Consideraciones sobre posibles modificaciones a la
Ley 30 de 1992
En esta sección se presenta, en primera instan-
cia, algunas reflexiones elaboradas antes de que
fuera radicado, el 12 de abril de 2010, el proyecto
de Ley No. 237, “por la cual se modifica el esquema
117
de financiación de la educación superior, definido
en la ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones”;
y, en segundo lugar, se harán algunos comentarios
sobre este proyecto de ley, sólo con el propósito de
promover la reflexión sobre la problemática del fi-
nanciamiento de la educación superior colombiana
y la búsqueda de soluciones de carácter estructural
a los retos y tensiones que la misma genera.
Una propuesta de ajuste a la Ley 30 de 1992
En Colombia, como se dijo antes, las disposi-
ciones constitucionales y legales establecen un fi-
nanciamiento público directo al sistema de Univer-
sidades estatales, el cual -por su origen constitucio-
nal- es prácticamente inmodificable y se encuentra
definido por el artículo 86 de la Ley 30 de 1992. De
manera complementaria, con miras a lograr objeti-
vos de política, el Estado les asigna a estas mismas
instituciones, vía artículo 87 de la Ley 30, algunos
recursos adicionales. Estas partidas presupuestales
son susceptibles de reasignarse con base en la de-
finición de metas acordes con los objetivos del Sis-
tema de Universidades del Estado (SUE), definidos
por el artículo 81 de la misma Ley 30.
Con base en esta norma, cabe pensar en el di-
seño de políticas públicas y de compromisos para
el SUE que permitan llevarlas a cabo. En particular,
como se dijo arriba, algunos de los retos trazados
desde los años 90 no se han agotado y, por tan-
to, resulta viable su reformulación en términos de
metas concretas para los próximos años. Se trata
de los compromisos de ampliación de cobertura,
disminución de la desigualdad en el acceso entre
grupos sociales de diferentes ingresos, elevación
de la calidad académica, reducción de la deserción,
mejoramiento del cuerpo profesoral e incremento
de las actividades de investigación.
PROPUESTA DE ARTICULADO
Bajo esta óptica, puede redefinirse el artículo 87,
no sólo en su magnitud, sino también en la especifi-
cación de sus objetivos. Su nuevo contenido podría
ser de esta naturaleza:
Artículo 87. A partir de 2011, el Gobierno Na-
cional incrementará sus aportes anuales, para las
Universidades estatales u oficiales, en un porcentaje
proporcional al crecimiento real del producto in-
terno bruto del año precedente, así: en un 60% del
crecimiento del PIB real, cuando éste crezca menos
118 ALBERTO JARAMILLO
del 3%; en un 40% del crecimiento del PIB real,
cuando éste crezca entre 3% y 5%; y en un 30% del
crecimiento del PIB real, cuando éste crezca más
del 5%.
El Viceministerio de Educación Superior regla-
mentará los usos y distribución de estos incremen-
tos, de común acuerdo con el Sistema de Universi-
dades Estatales.
Artículo nuevo. Con miras a lograr sus objeti-
vos de política en educación superior, el Gobierno
Nacional destinará recursos propios y de crédito
externo para incentivar la participación de las insti-
tuciones de educación superior privadas en el cum-
plimiento de los mismos.
Los recursos propios serán directamente propor-
cionales al crecimiento del producto interno bruto
del año precedente y no podrán ser inferiores a la
suma que resulte de multiplicar el presupuesto de
funcionamiento del Gobierno Nacional por el 20%
del incremento del PIB real del año precedente.
A fin de garantizar la realización de los objetivos
propuestos, el Viceministerio de Educación Supe-
rior, por intermedio de la Dirección de Desarrollo
Sectorial, reglamentará y vigilará el acceso y los usos
de estos aportes, según lo establecido en el artículo
355 de la Constitución Política de Colombia.
Apreciaciones sobre el proyecto de Ley 237 de
2010.
En la sustentación de motivos se hace alusión al
desarrollo de la educación superior del país, y en
particular de la ofrecida por las Universidades pú-
blicas durante la vigencia de la Ley 30 de 1992, para
concluir, en lo que a financiamiento se refiere, que
“en la actualidad, el aporte per cápita a las Univer-
sidades, medido como el cociente entre el total de
transferencias de la Nación por concepto de Ley 30
y el número de estudiantes matriculados, es de 3.67
millones de pesos anuales. De estos recursos que la
Nación transfiere a las Universidades oficiales por
concepto de Ley 30, tres Universidades (Nacional,
Antioquia y Valle) reciben el 48% del total y las 29
restantes el 52%. Esto obedece a dos razones funda-
mentales: en primer lugar a la mayor complejidad
de las grandes Universidades y en segundo lugar,
tal y como ya se mencionó, a que los recursos de
la Nación para funcionamiento de las Universidades
se incrementan anualmente con la inflación, pero
no han recogido las dinámicas de crecimiento que
se han observado en las Universidades en 18 años
de vigencia de la Ley 30.”
“Esta situación ha llevado a varias Universidades
a tener aportes per cápita muy inferiores al pro-
medio nacional, que en ocasiones no responden a
los esfuerzos en cobertura que han realizado en los
últimos años. Este desbalance requiere de nuevos
recursos, que reconozcan la complejidad de las ins-
tituciones y mejoren el aporte per cápita a las Uni-
versidades regionales que han crecido en cobertura
con los mismos recursos de 1993”10.
Para resolver estas dificultades e inequidades
en el financiamiento de las Universidades públicas,
el proyecto de ley contempla tres tipos acciones:
en primer lugar, comprometer a las entidades te-
rritoriales a cancelar las deudas pendientes con las
Universidades estatales, según los aportes contem-
plados en el artículo 86 de la Ley 30. En segundo
lugar, una modificación al artículo 87, en el sentido
de variar los aportes adicionales, allí previstos, de
acuerdo con la magnitud del crecimiento del PIB
real y en proporción directa a este, de tal manera
que mientras mayor sea ese crecimiento, mayores
serán los recursos adicionales transferidos a las Uni-
versidades estatales. Finalmente, el proyecto de ley
anuncia, en diferentes artículos, fondos adicionales
para fines específicos: generación de nuevos cupos,
formación de docentes, promoción investigación e
innovación, pagos a la productividad académica de
los docentes, actualización presupuestal y recursos
adicionales para las IES, que son establecimientos
públicos del orden nacional y a las que se descen-
tralizaron en virtud del artículo 20 de la ley 790 de
2002; y, finalmente, para la creación de un fondo de
sostenimiento a los estudiantes más desfavorecidos
en materia socioeconómica.
Sobre este proyecto de ley caben los siguien-
tes comentarios: en primer lugar, su temporalidad,
pues la ley prevé recursos adicionales para el pe-
ríodo 2011 - 2019, y no de manera permanente, lo
que significa que, si la nueva ley es aprobada, a
partir de 2019, habría que buscar nuevos recursos
para seguir atendiendo los compromisos adquiridos
en respuesta a los fondos adicionales y temporales
previstos en el proyecto de ley. En efecto, salvo el
eventual fondeo de las Universidades mediante los
pagos de las deudas de las entidades territoriales, la
Proyecto de Ley número____ de 2010, “Por la cual se
10
modifica el esquema de financiación de la educación
superior, definido en la ley 30 de 1992 y se dictan otras
disposiciones”. P. 6 y 7. Documento fotocopiado, sumi-
nistrado por ASCUN, 16 pp.
 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
transferencia de los recursos adicionales están con-
dicionadas al logro de metas específicas, de acuerdo
con sus respectivos indicadores; metas que serían,
por tanto, adicionales a los logros y compromisos
recientes de las instituciones beneficiarias.
Esto significa que los nuevos fondos no contri-
buyen a subsanar los déficits ocasionados por “las
dinámicas de crecimiento que se han observado en
las Universidades en 18 años de vigencia de la Ley
30,” como se reconoce en la exposición de motivos
del propio proyecto de ley sino que, en esencia,
constituyen estímulos para promover nuevos de-
sarrollos en materia de cobertura y equidad en el
sistema de educación superior, por parte de las Uni-
versidades estatales.
Es decir, la nueva ley no ataca el problema de
fondo derivado del conflicto surgido entre la asig-
nación de recursos prevista en el artículo 86 de la
Ley30, la interpretación del mismo en lo atinente a
la base a partir de la cual se hacen los incrementos
reales, y el crecimiento efectivo de las Universida-
des públicas (en programas, investigaciones, alum-
nos y docentes) y de los costos de la educación
superior. Para corregir esta falla estructural habría
que pensar, entre otras alternativas, en redefinir o
actualizar la base de cálculo, como sí se hace para
las IES que son establecimientos públicos (artículo
4 del proyecto de Ley), o en elaborar un índice de
costos de la educación superior pública, análogo
al que se estima para la ofrecida por instituciones
privadas.
En cuanto a la modificación del artículo 87, que
prevé sumas adicionales de acuerdo con el creci-
miento de la economía real, cabe resaltar las apre-
ciaciones de los profesores Alviar, Montejo y Tobón
(2010), quienes en sus comentarios a una primera
versión de este artículo contrastan la propuesta con-
tenida en el proyecto de Ley con la formulada en la
sección precedente de este texto (sección 4.1.1, titu-
lada “una propuesta de ajuste a la Ley 30 de 1992”),
como aparece en la tabla 13 y en el gráfico 1.
Tabla 13
Fuente: Alviar, Mauricio y otros, 2010
119
Gráfica 1
Estimación de transferencias
Fuente: Alviar, Mauricio y otros (2010).
Concluyen los comentaristas que “lógicamente
que si se presentan bajas tasas de crecimiento del
PIB, como ha ocurrido en los últimos años con ex-
cepción del trienio 2005 – 2007, la propuesta del
Profesor Jaramillo resultaría más favorable para las
Universidades oficiales dado que hasta un 5% de cre-
cimiento (más o menos) las transferencias sugeridas
superarían a las previstas por el MEN.” Y a renglón
seguido agregan: “Lamentablemente esta fórmula,
aunque ayuda a la financiación, poco resuelve el
problema dado que el Ministerio de Hacienda inter-
preta que el producto que se obtiene al multiplicar
el crecimiento real del PIB por el porcentaje estable-
cido (o propuesto) en la ley 30 no es un valor en
sí, sino un porcentaje para aplicar a los aportes de
funcionamiento contemplados en el artículo 86 de la
citada norma y con esto logra darle cumplimiento al
mandato del legislador” (Alviar y otros, página 4).
Alternativas de financiamiento para la educación
superior en Colombia
El propósito de esta sección es recoger algunas
de las propuestas que se han venido formulando
para modificar la asignación de recursos públicos y
privados hacia la educación superior, siempre con
el propósito explícito de ampliar la cobertura y de
mejorar su calidad. Revisar la actual estructura de
matrículas en las IES públicas, sin que ello implique
eliminar los subsidios a los grupos más pobres de la
población colombiana, para establecer tarifas simi-
lares a las de Universidades privadas para aquellos
grupos sociales de mayores ingresos. Las tarifas re-
sultantes de la revisión se aplicarían sólo a los nue-
vos alumnos que ingresen a partir de 2012. Es decir,
se tendría un lapso de más de un año para realizar
los estudios, incluyendo la estimación de sus impli-
caciones económicas y sociales, y para ponerlos en
funcionamiento.
120 ALBERTO JARAMILLO
Estudiar las posibilidades de generar retornos
monetarios a las Universidades públicas, por par-
te de sus graduados, como contraprestación moral
y económica con su alma máter por la formación
recibida. Para ello, en la literatura se sugiere recu-
rrir a mecanismos como los contratos de formación
de capital humano y la fijación de impuestos a los
graduados de las Universidades públicas, como lo
sugirió el profesor de la Universidad Nacional, Jorge
Iván González (2005).
Según Cárdenas (2003, p. 16), “en los contratos
de capital humano los estudiantes comprometen
parte de sus ganancias futuras por un período de
tiempo a cambio de que les sea otorgado el dinero
requerido para financiar su educación. Los paráme-
tros principales que se necesitan para diseñar este
tipo de contratos son el porcentaje futuro del ingre-
so y el período de repago.”
Por su parte, “los impuestos para graduados son
uno de los mecanismos empleados por el gobierno
para obtener recursos para financiar la educación
superior. Estos tributos están dirigidos a cada gra-
duado durante su vida laboral y son una forma de
devolución de la educación subsidiada que otorga
el gobierno” (Cárdenas, 2003, p. 16).
Incluir un sistema de crédito contingente al in-
greso dentro de la oferta del Icetex, destinado a
facilitar el acceso de estudiantes de bajos ingresos a
IES privadas; y sustituir la cofinanciación del riesgo
crediticio por parte de las IES con un seguro de
crédito a cargo del Icetex. Sin embargo, también
es necesario garantizar la estabilidad financiera, de
largo plazo, del citado instituto. Para ello podrían
contemplarse mecanismos como los sugeridos por
Cárdenas (2003, p. 35), consistentes en desarrollar
“esquemas de titularización del crédito educativo,
tal como funcionan con la cartera hipotecaria” y,
para ello, solicitar “el apoyo de entidades multila-
terales tales como el Banco Mundial, la CAF y la
CFI, para que brinden un apoyo en caso de default
o mora. Adicionalmente, el gobierno debería invo-
TABLA RESUMEN
TIPOLOGÍA DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS
MODALIDAD DE ASIGNACIÓN
I. Financiamiento público directo a las IES
Son los recursos provistos por el presupuesto público otorgados a las IES para cubrir sus
gastos de operación e inversión, incluidos los de destinación específica, como el desarrollo
de Universidades de investigación
lucrar recursos propios para respaldarlos. En este
contexto es importante considerar el desarrollo de
mecanismos de cobertura que le den estabilidad al
sistema en períodos de volatilidad o recesión”.
Finalmente, discutir con las instancias gubernamen-
tales respectivas, la apertura de nuevas posibilidades de
financiación a la educación superior del país, como ha
propuesto ASCUN (2005) en diversas oportunidades.
Entre estas nuevas fuentes de recursos cabría
mencionar: la suspensión de los aportes al SENA
por parte de las IES y su utilización por las propias
instituciones para formar en maestrías y doctorados
a sus docentes; brindar acceso al fondo nacional
de regalías a las Universidades regionales, públi-
cas y privadas, para la realización de proyectos de
investigación y para la formación, en maestrías y
doctorados, de su cuerpo profesoral; propiciar la
vinculación activa del sistema financiero tradicio-
nal al financiamiento de la educación superior, con
programas especiales de crédito a largo plazo para
pago de matrículas, mediante la utilización de re-
cursos provenientes del encaje bancario o de inver-
siones forzosas a cargo de estas instituciones.
La experiencia internacional
Como se mencionó al principio de esta sección,
el financiamiento de la educación superior ha sido
objeto de múltiples estudios nacionales e interna-
cionales, algunos de los cuales han sido citados a lo
largo de este artículo.
Sin embargo, existe un trabajo de compilación
de las experiencias de políticas aplicadas en dis-
tintos países, elaborado por Jamil Salmi y Arthur
M. Hauptman (2006) que merece ser retomado en
extenso, así sea en un cuadro resumen como el que
se presenta a continuación. Esta tabla da cuenta de
la diversidad de posibles modalidades de financia-
miento de la educación superior, siempre bajo la
consideración que tanto los recursos públicos como
los privados deben concurrir al desarrollo y sosteni-
miento de la misma.
EJEMPLOS DE APLICACIÓN
 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA 121

1. Financiamiento para enseñanza, operación e inversión

Los países utilizan diferentes enfoques para ayudar a las IES a cubrir sus gastos asociados a
la formación, a la operación y a sus gastos de capital. Estas ayudas se dirigen principalmente
a las instituciones públicas, aunque algunos países también consideran elegibles a las
instituciones privadas.

1.1. Presupuestos negociados o ad hoc.

La asignación de recursos públicos son negociados entre el gobierno y las IES de acuerdo
con factores históricos o políticos, como el presupuesto del año anterior o el poder político
Nepal
de las IES. Los presupuestos negociados se logran con mecanismo como:
Malasia
i) Rubros presupuestales. Los recursos se negocian con base en los distintos ítems incluidos
en los presupuestos de las IES.
ii) Presupuestos globales (grandes sumas o bloques presupuestales).

1.2. Fondos con destinación específica (categorical o earmarked funds) Título III del programa de
Una manera más tradicional de asignar fondos a las IES es mediante el suministro de USA, y los fondos para IES con
financiamiento para el logro de objetivos específicos. Estos fondos se distribuyen mediante predominio de población negra,
fórmulas de asignación entre las IES elegibles. en Sudáfrica.

1.3. Fórmulas de financiamiento

Muchos países están utilizando algún tipo de fórmula para asignar fondos a las IES. Las
fórmulas varían según los criterios y la organización que las elabora. Entre los factores que
se consideran en la definición de fórmulas se encuentran: La mayoría de países recurre a
i) Insumos. Como la planta de personal o el número de estudiantes. En lo que concierne a la población estudiantil, pero
la planta de personal, se puede agregar criterios como el número de profesores con Ph.D. en Europa del Este todavía es
Es más usual recurrir a la cantidad de alumnos, incluida las tendencias y proyecciones importante la planta de personal.
de la matrícula. Valores actuales: en la mayoría
ii) Costos por estudiante. La mayoría de las fórmulas se basan actualmente en la matrícula de países.
estudiantil multiplica por el costo por estudiante. El costo por estudiante puede estimarse Valores históricos: en algunos
según: países.
a. Valores actuales, que es lo más frecuente. Costos estandarizados en:
b. Costos históricos promedios. Checoslovaquia, Bulgaria,
c. Costos estandarizados (normativos), con base en criterios de eficiencia y optimización. Kentucky (US) Inglaterra,
Estos costos pueden definirse por referenciación (benchmarking) con otras IES, como Hungría,.
en Kentucky (US), o mediante proyecciones definidas de común acuerdo (Charge Back
Arrangements), que pueden ser modificadas en el transcurso del año fiscal (muchos
países utilizarían estas fórmulas).

iii) Financiamiento basado en prioridades. Algunas fórmulas reflejan prioridades de política, Inglaterra y algunos estados de
como necesidades de trabajadores calificados en alguna región o en alguna área de los Estados Unidos
conocimiento. En este caso, la IES cubre el sobrecosto en que incurre con recursos Inglaterra e Irlanda destinan
públicos. Una de las formas del financiamiento basado en prioridades consiste en otorgar recursos para la matrícula de
recursos a las IES de acuerdo con el tipo de estudiante matriculado y no con base en el estudiantes de bajos ingresos.
costo promedio por alumno. Esta clase de fórmulas puede nominarse como “bonos del Jordania y la Autoridad Palestina
lado de la oferta”. han adoptado presupuestos
iv) Fórmulas basadas en resultados. Los resultados se incluyen en estas fórmulas en basados en los alumnos.
contraposición a los insumos. Ejemplos: recursos asignados con base en el número Dinamarca, Inglaterra, Israel y
de graduados o de alumnos que terminaron el año escolar, en lugar de número de Holanda son ejemplos.
estudiantes matriculados (que inician año escolar) Las entidades políticas
v) Fórmulas según la naturaleza de quien las diseña. También se considera, al definir predominan en la mayoría de
fórmulas, el grupo de instituciones que las proponen y desarrollan. Hay dos opciones: países.
Entidades políticas, cuando se trata de organismos adscritos directamente a los órganos Buffer Bodies en Pakistan,
de poder. Entidades Consultoras, (buffer bodies). Estas entidades constituyen el vínculo Inglaterra, Indica, y Sri Lanka.
entre el gobierno y las IES; y buscan aislar el proceso de financiamiento del exceso de Nueva Zelandia e Irlanda tienen
presiones políticas. agencias de educación terciaria.
122 ALBERTO JARAMILLO

1.4. Financiamiento basado en resultados

En años recientes, un gran número de países ha adoptado mecanismos de financiamiento
basados en resultados, para financiar la totalidad o parte de los presupuestos de operación
y de inversión. Existen cuatro modalidades:
Sudáfrica, más de una docena
i) Indicadores de desempeño (Perfomance set asides). Un porcentaje de fondos, adicional
de estados en USA, incluyendo:
a los recursos básicos, es distribuido con base en un conjunto de indicadores de
Missouri, New Jersey, Tennessee,
desempeño. Lo más usual es que sea una pequeña porción de los fondos para gastos
South Carolina, y Ohio
ordinarios; sólo en algunos pocos casos, la mayoría de los fondos se asigna con base en
Francia, Finlandia, Dinamarca,
indicadores de desempeño.
Austria. Colorado y Virginia en
ii) Contratos de resultados. Se trata de acuerdos regulatorios entre gobiernos y grupos de
USA.
instituciones, o IES individuales, en los cuales se incluyen indicadores de resultados para
hacer monitoreo al desempeño. Estos contratos pueden contener un carácter punitivo si
las IES los incumplen.

Argentina, Bolivia, Bulgaria,

iii) Fondos en concurso (Competitive Funds). Son recursos que se otorgan con base en Chile, Ghana, Hungría,
proyectos, con fines de mejorar calidad, promover innovación, fomentar una mejor Indonesia, Mozambique, Sri
administración. Estos objetivos son difíciles de lograr por medio de recursos otorgados Lanka, US (FIPSE)
con fondos con destinación específica o de recursos asignados por fórmulas Dinamarca, Inglaterra, Israel y
iv) Pagos por resultados. Un pequeño grupo de países adoptó el esquema de pagar por Holanda, utilizan fórmulas
desempeño logrado, bien sea mediante el uso de fórmulas; o de pago de honorarios por Colorado está implementando
servicios. Este es el caso de IES que hacen contratos de formación con el gobierno y se un sistema para pagar por
les paga con base en el cumplimiento de lo estipulado en el contrato. cada alumno de secundario
matriculado.

2. Financiamiento de la Investigación
Alrededor del mundo existe un gran número de acuerdos para financiar la Universidad
de investigación, incluidos los costos de administración. Estos acuerdos comprenden:
financiamiento de la enseñanza y la investigación juntas, otorgamiento de fondos en
bloques, y financiamiento de proyectos.

Muchos países financian

2.1 Financiamiento conjunto de la enseñanza y la investigación conjuntamente la enseñanza
Es la forma más común de financiar la investigación; algunos de los fondos que el gobierno y la investigación mediante
otorga a las IES se utilizan para pagar investigación más que enseñanza y funcionamiento. presupuestos negociados o
fórmulas.
2.2. Financiamiento de proyectos de investigación
Los fondos federales para
Es el otorgamiento de recursos al profesorado o a la administración para desarrollar
investigación en USA.
propuestas de investigación que, usualmente, han sido evaluadas por pares académicos. En
Singapur y New York utilizan
algunos casos, estos fondos son entregados en contrapartida, o fondos compensatorios, a
fondos en contrapartida.
los recursos ofrecidos por la IES o por fuentes privadas (Matching funds).

2.3. Paquetes o bloques de fondos para investigación (Block grant funding for
research).
Las IES reciben grandes sumas de recursos para investigación, que pueden usar a discreción,
Inglaterra, Escocia y Austria.
porque no se encuentran ligados a proyectos, facultades o prioridades. El tamaño de estos
Chile, China, Nueva Zelandia,
bloque puede estar basado en:
Holanda, Corea del Sur,
i) La capacidad institucional demostrada por su cuerpo docente e investigativo para
Venezuela.
desarrollar proyectos de investigación. Es el enfoque de los “blue skies”.
ii) La existencia de Centro de Investigación de Excelencia. Las grandes sumas se entregan a
instituciones especializadas en algunas áreas de investigación.

II. APOYO A LOS ESTUDIANTES/FINANCIAMIENTO INDIRECTO A LAS

INSTITUCIONES
Aunque en el mundo predomina el financiamiento de las IES, en muchos países está
creciendo la asignación de recursos públicos a los estudiantes y a sus familias, bajo la forma
de becas, beneficios fiscales y diversos tipos de préstamos estudiantiles. De esta manera, los
alumnos se convierten en medios para el financiamiento indirectos a las IES, bajo la forma
de bonos del lado de la demanda.
 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA 123

Colorado (USA) utiliza vouchers

1. Bonos (vouchers) del lado de la demanda
para pagar los gastos de
Los fondos públicos para cubrir los gastos de funcionamiento de las IES son distribuidos a
estudiantes de pregrado. La
los estudiantes bajo la forma de bonos; las instituciones reciben reembolsos del gobierno
República de Georgia tiene un
con base en el número y/ó en la cantidad de vauchers que ellas les entregan.
sistema similar.

2. Becas gubernamentales (grants and scholarships).

Muchos países suministran ayuda no reemborsable a sus estudiantes, de acuerdo con
diferentes criterios: administración de los programas, elegibilidad de los alumnos y gastos
susceptibles de financiamiento.

2.1. Administración de programas

Una variable de política para ofrecer programas de becas consiste en definir su
Hungría, Lituania, Polonia,
administración:
Portugal (con base en méritos).
Administrados por instituciones. Los fondos públicos se entregan a instituciones que deben
Fondos compensatorios en
asignarlos entre estudiantes, de acuerdo con las normas fijadas por el gobierno. Ejemplo,
USA (con base en programas
el gobierno entrega fondos a las IES que ofrezcan descuentos a grupos específicos de
institucionales).
alumnos, a título de contrapartida.
Dinamarca, Francia, países
Bonos estudiantiles de ayuda. Los alumnos y sus familias aplican para obtener recursos
francófonos de África, USA (GI
centralizados y, con base en la verificación de sus necesidades y/o méritos, reciben bonos.
Bill, Pell Grant), Chile (vouchers
En algunos casos, las instituciones reciben pagos del gobierno como contrapartida a los
para los mejores bachilleres).
vauchers entregados por los estudiantes, o los alumnos pueden recibir directamente el
dinero asignado.

Reino Unido: sólo derechos de

2.2. Elegibilidad y cobertura matrícula hasta 2006.
Las becas escolares (grants and scholarships) varían mucho según los criterios de elegibilidad Manutención: Austria, Bélgica,
para los fondos no recuperables, y los gastos cubiertos por ellas. Estonia, Francia, Finlandia,
Verificación de disponibilidad de recursos por parte del estudiante y de su familia. Este Alemania, Irlanda, Italia,
instrumento puede utilizarse para cubrir únicamente los derechos de matrícula, los gastos Polonia, Noruega, Eslovenia, N.
de manutención, o ambos. Zelandia
Ambos: Portugal, USA
Sólo para derechos de matrícula:
ii) Becas basadas en méritos escolares (Scholarships). En muchos países, la elegibilidad
algunos Estados de USA
para becas está basada única o parcialmente en los méritos académicos o en otros logros
Sólo manutención: Austria,
del estudiante. Estos fondos no reembolsables pueden ser utilizados, ante todo, para
Estonia, Francia, Hungría,
pagar derechos de matrícula ó para cubrir manutención; aunque puede estar disponible
Polonia
para ambos.
Para ambos: Holanda.
iii) Becas basadas en necesidades y en méritos. La elegibilidad depende tanto de las República Checa, Francia, Malta,
necesidades financieras como de los méritos académicos del alumno. Eslovaquia (gastos).
3. Beneficios impositivos
Las familias o los estudiantes reciben bien sea un beneficio tributario, un crédito fiscal, una
deducción de sus ingresos para cubrir derechos de matrícula o gastos de mantenimiento.
3.1. Derechos corrientes de matrícula.
Estudiantes o familias reciben beneficios tributarios para compensar la totalidad o una parte Irlanda, USA, New Brunswick
de los costos de la matrícula. (Canadá)
3.2. Deducciones familiares. Austria, Bélgica, República
Están previstas en el sistema tributario y ayudan a los padres a compensar los gastos de Checa, Francia, Alemania, Latvia,
mantenimiento de sus hijos mientras están matriculados en educación superior. Holanda, Eslovenia.

4. Tipos de préstamos estudiantiles

Los créditos estudiantiles se utilizan actualmente en más de 50 países en todo el mundo. La
principal diferencia entre los tipos de préstamos es el plan de repago. Los enfoques varían
de acuerdo con las fuentes del capital; el tipo de gastos cubiertos, la elegibilidad y el nivel
de subsidio otorgado.
124 ALBERTO JARAMILLO

4.1. Planes de repago

Los créditos estudiantiles generalmente se repagan bajo la forma de créditos hipotecarios En la mayoría de los
(con colaterales o garantías) o de pagos contingentes. países, el repago basado en
i) Préstamos amortizables (tipo hipoteca). Es la forma más tradicional de cobrar un crédito amortizaciones se realiza entre 7
estudiantil, mediante un plan de amortizaciones con cuotas iguales durante un período. y 10 años.
Entre éstos se encuentran los planes de repago graduales y extendidos; graduales USA (opcional), Sonora
porque las cuotas son pequeñas al principio y mayores más tarde; extendidos porque se (México), Venezuela.
prolongan más allá del plazo normal fijado.

ii) Pagos contingentes. Es el más novedoso sistema de financiamiento de créditos estudiantiles.

El repago está basado en la cantidad prestada y en un porcentaje del ingreso percibido
por los deudores una vez que culminan su educación. Varias modalidades:

Repago obligatorio sobre los ingresos contingentes.

Todos los deudores pagan con base en sus ingresos luego de su graduación y el monto
de la deuda; los planes dependen de quien pagó inicialmente los costos de estudio: los
Sudáfrica, Suecia, Nueva
alumnos y sus familias, o el gobierno. En el primer caso, el repago sobre los ingresos
Zelandia
contingentes es combinado con pagos tradicionales, consistentes en que el alumno o sus
Australia, Escocia, Tailandia,
padres pagan a las IES mientras el prestatario le reembolsa esos pagos.
Reino Unido (en 2006).
El sistema más novedoso consiste en que el gobierno paga inicialmente los derechos
de matrícula y los alumnos pagan, cuando finalizan su educación, a través del sistema
impositivo.

Repago opcional sobre los ingresos contingentes.

USA desde 1994 creó la opción
Es la opción que se concede a los deudores con créditos hipotecarios de cambiarse al
de repago sobre ingresos
sistema de repago con base en ingresos contingentes. Esta política estimula a los deudores
contingentes.
con dificultades para cubrir las cuotas de amortización a trasladarse al sistema de repago
Chile
basado en el sistema tributario, como se hace en Chile.

iii) Impuesto de graduación. Los estudiantes pagan por su educación un porcentaje de

sus ingresos, a título de impuestos, una vez que terminan sus estudios. Este modelo se No está establecido en ningún
diferencia se diferencia de los pagos contingentes porque el repago no se hace a lo largo país.
de toda la vida laboral o hasta la jubilación, sino hasta cubrir la totalidad de la deuda.

iv) Contratos de capital humano. Los alumnos aceptan pagar con una porción de sus
ingresos a los inversionistas, quienes tienen un derecho (equity stake) sobre el ingreso Pilotos en Colombia, Chile,
del alumno ya graduado. Bajo distintos esquemas, los inversionistas pueden cargas como Alemania y USA.
depreciación, en sus declaraciones de renta, el valor económico de los alumnos.

4.2. Fuentes de los fondos.

Los créditos estudiantiles pueden ser financiados a través de una variedad de fuentes, que Canadá, Chile, China
incluyen: (comercial), Corea, USA
i) Fuentes privadas: Bancos comerciales y otras fuentes privadas ofrecen el capital en la (programa garantizado).
mayoría de los créditos estudiantiles amortizables, alrededor del mundo.

Canadá, China (subsidiado),

ii) Fuentes públicas. Existe una tendencia reciente, de los países, de sustituir fuentes privadas Hong Kong, Tailandia, USA
por recursos públicos para el financiamiento de los créditos amortizables. (directamente en los programas
de crédito estudiantil)

iii)lCréditos estudiantiles con financiación interna. Un mecanismo menos utilizado para

financiar y estructurar créditos estudiantiles consiste en que las Instituciones recurren a
los pagos realizados por algunos estudiantes para financiar los créditos que ayudan a
otros alumnos a pagar sus derechos de matrícula. Estos préstamos, que pueden contar ó Filipinas
no con el compromiso del gobierno, permiten formas novedosas de repago, como: USA (Sallie Mae y otras
Planes de pagos diferidos. Se fija un margen de pagos a lo largo del tiempo que el alumno entidades), Colombia.
permanece en la Institución.
Financiamiento privado negociable (serviced). Las IES venden créditos o contratos a
empresas de coro especializadas (servicers) cuando los deudores comienzan a pagar.
 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA 125

iv) Financiamiento creativo. Conviene considerar un número considerable de mecanismos

creativos de financiamiento para proveer y expandir los créditos estudiantiles amortizables,
como los siguientes: USA (Sallie Mae y otras
Mercados secundarios. Algunos préstamos estudiantiles son vendidos o utilizados como entidades), Colombia
colaterales para crear nuevo capital de préstamo. USA, Chile
Titularización. Se crean bonos con base en el flujo de fondos proyectado a partir de los
repagos del crédito estudiantil.

4.3. Gastos cubiertos

Lituania, Corea, Japón, Filipinas
Los programas de becas y créditos también varían de acuerdo con su cubrimiento: sólo
Dinamarca, Inglaterra, Finlandia,
derechos de matrícula, sólo manutención o ambos.
Alemana, Hong Kong, Polonia,
i) Solamente derechos de matrícula. Los alumnos sólo pueden prestar para derechos de
Eslovaquia
matrícula.
Canadá, China, Estonia, Hong
ii)llAnte todo, sólo para manutención. Existen créditos disponibles para cubrir
Kong, Malta, Holanda, Tailandia,
manutención.
USA.
iii) Se cubre tanto matrícula como manutención.

4.4. Elegibilidad para el préstamo

Los créditos amortizables varían según el tipo de estudiante que puede acceder a ellos:
Verificación de recursos disponibles (means testing). Algunos países limitan los créditos
estudiantiles a quienes pueden probar que los requieren, aunque a menudo esta verificación
Austria, Italia, Polonia
se utiliza para determinar los préstamos subsidiados.
Inglaterra, Polonia, USA
Carga académica (course load). En ocasiones se limitan los créditos a los estudiantes de
Escocia
tiempo completo, aunque algunos países los otorgan a los de tiempo parcial.
Noruega, Filipinas, Polonia,
Nivel de estudios. La mayoría de los países tiene créditos para pregrado y posgrado; sin
Corea del Sur, Tailandia, USA.
embargo, en ocasiones se limita sólo a ciertos grupos de estudiantes como los de pregrado,
en Escocia.
Elegibilidad del sector privado. En gran número de países tanto el sector público como el
privado tienen acceso al crédito.

4.5. Nivel de Subsidio

Existe considerables diferencias sobre los créditos subsidiados con respecto a las condiciones
Canadá, China (subsidiado),
y plazos del mercado.
Alemania, Nueva Zelandia,
Verificación de recursos y altos subsidios. Hay países en los cuales la elegibilidad para el
Filipinas, Tailandia, USA (sub)
subsidio se establece con base en la verificación de medios económicos, y el subsidio de
China (comercial), USA (no
intereses y los costos de incumplimiento superan el 10% del valor del préstamo.
subsidiado)
Poco o ningún subsidio. Los programas de crédito de amplio acceso, los subsidios son
inferiores al 10% del valor del préstamo.

5. Becas parciales/préstamos parciales

En algunos países la ayuda financiera a los estudiantes proviene en parte de becas y en parte
de créditos. Esto incluye:

5.1. Préstamos convertibles en becas

Holanda (becas básicas),
Los préstamos recibidos por los alumnos se convierten en becas si ellos demuestran alto
Noruega, Suecia
rendimiento académico.

En USA se condona parte de la

5.2. Préstamos condonables
deuda a profesores y médicos
El valor del crédito, total o parcialmente, se paga mediante el ejercicio de un cargo en el
que aceptan trabajar en las
sector público o privado, durante un determinado tiempo.
zonas menos pobladas

Fuente: Salmi, J. & Hauptman, A. (2006) Innovations in Tertiary Education Financing: A Comparative Evaluation of Allocation
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126 ALBERTO JARAMILLO
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Asociación Colombiana de Universidades

EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA:

¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA?

CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN*

Recibido: 15 de mayo de 2010

Aceptado: 21 de mayo de 2010

Resumen

El artículo hace una mirada panorámica a la financiación de la educación superior en Colombia y, especialmente,
la de las Universidades estatales. El propósito del documento es provocar una reflexión respecto a las diversas
formas de financiación comúnmente usadas. Se espera que sirva para ayudar a encontrar nuevos caminos de
sostenibilidad de la educación superior pública, para contribuir a disipar unos cuantos supuestos sobre el tema y
para lograr una mejor idea del peso relativo de la educación superior colombiana en el contexto latinoamericano.
Es lamentable que las cifras de las diversas fuentes nacionales e internacionales no coincidan, a pesar del dinero
y conocimiento que se invierte en ellas. Así, es difícil saber quién tiene la razón en esa nube gris.
Palabras clave: financiación, educación pública, investigación.

PUBLIC HIGHER EDUCATION IN COLOMBIA:

LACK OF RESOURCES OR POLITICAL WILL?

Abstract

The article gives a panoramic view to the financing of higher education in Colombia and especially that of the
state universities. The purpose of the document is to provoke a reflection on the various commonly used forms
of financing. Is expected to serve to help find new ways of sustainability of public higher education, to aid dispel
a few assumptions about the subject and to achieve a better idea of the relative weight of Colombian higher
education in the Latin American context. It is regrettable that the figures of the various national and international
sources differ, despite the money and knowledge invested in them. It is difficult to know who is right in that
gray cloud.
Keywords: funding, public education, research.

Profesor Asociado del Departamento de Ingeniería Química y Ambiental Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá.
*

129
130 CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN
INTRODUCCIÓN
Se hace un llamado a no improvisar remedios
que pueden resultar más lesivos que la enferme-
dad; por eso, independientemente de si se hacen
los ajustes urgentes en esta vigencia debería abrirse
un proceso de rediseño del sistema de educación
superior en su conjunto. ¿Por qué cambiar algo que
podría ser usado de mejor manera y que, por ra-
zones más bien políticas, no se ha aprovechado a
cabalidad para el fortalecimiento de ella?
Los hechos han mostrado que, porque no existe
una visión compartida socialmente alrededor de la
importancia de la educación superior en Colombia
y, en especial de la universitaria, la financiación es-
tatal, para este nivel, ha sido la mínima que la ley
permite y, en varias ocasiones, se ha pretendido
apropiar recursos públicos por debajo de ese mí-
nimo vital, tratando de resolver inequidades por la
vía de la redistribución. Se ha evidenciado que la
asignación presupuestal, tal y como se ha hecho, no
permite actuar con flexibilidad para introducir nue-
vas dinámicas en el sector, no por que no sea po-
sible en el marco de la normatividad vigente, sino,
como se mencionaba antes, por apropiar siempre
el mínimo posible de la ley, pues las prioridades
coyunturales son otras. Es ingenuo pensar que las
normas son las que hacen los consensos verdade-
ros, de manera que es más seguro para las Univer-
sidades públicas volver a establecer las nuevas re-
glas del juego para el ejercicio de un nuevo mínimo
vital, para otro período de desacuerdos políticos y
estratégicos acerca de la importancia de la Universi-
dad y de la investigación en Colombia.
El sistema de educación superior estatal ha de-
mostrado en los últimos diez años que está en ca-
pacidad de mejorar su desempeño. Sin embargo, el
proceso de “hacer más con lo mismo o hacer más
con menos” encontrará muy pronto barreras objeti-
vas en la capacidad de las instituciones y en el tipo
de organizaciones que las soportan. Los elementos
clave que causaron una acción global de mejora-
miento en el sistema, cuyas evidencias son palpa-
bles, son variados: una comprensión más cabal e
integral sobre lo público; un marco constitucional
basado en derechos; la evidencia del papel de la
educación en el desarrollo de la Nación por parte
de la misma comunidad universitaria; y la compara-
ción, emulación e incluso rivalidad entre pares en lo
cual ha jugado un rol positivo la mayor visibilidad
de las instituciones y su apuesta (a pesar de muchas
resistencias) por encontrar su propia estrategia de
evaluación, de retroalimentación e instrumentos de
medición apropiados.
Aquí es necesario resaltar los avances que se han
logrado en el Sistema de Universidades Estatales
SUE en la comprensión de su propia naturaleza y
que ahora se consolida mediante nuevos indicado-
res de la función de investigación, lo que constituye
un aporte a la consolidación del SUE (Universidad
Nacional de Colombia, 2009). Los nuevos indicado-
res se han agrupado en capital humano, capital rela-
cional y capital estructural, los que en conjunto, dan
una idea mejor y más moderna de las capacidades de
investigación. Existe en Colombia una alta correla-
ción entre las capacidades de innovación, en sentido
estricto, y la dinámica de la educación universitaria,
dada la alta proporción de doctores vinculados a las
Universidades y a los centros e institutos de investi-
gación y desarrollo con los que se interactúa, tanto
dentro de las mismas como en el Sistema Nacional
de Ciencia, Tecnología e Innovación, SINACYT.
¿Para qué cambiar la norma marco?
Los cambios, si se hacen, deben buscar la cohe-
rencia y articulación del sistema, para que se conci-
ba y actúe realmente como algo continuo lleno de
interrelaciones, una apuesta por la calidad y perti-
nencia de todo el sistema, con la conciencia de que
si no se interviene en la educación media y básica,
el solo sistema de educación superior será incapaz
de propiciar los procesos formativos de los jóvenes.
En el mismo sentido, se debe construir un consenso
acerca de las justas proporciones que deben existir
entre los diversos niveles de la esta última y decidir
la forma progresiva como se debe avanzar hacia
allá. No se puede reducir la crítica a afirmar que “lo
que se está haciendo no es lo que debería hacerse”
y dejar tan solo la alternativa general que respon-
de: “hacia la universalización”. Estamos hablando
de personas más que de las instituciones que las
forman, de manera que es necesario concretar el
discurso del desarrollo, de la inclusión, de la igual-
dad de oportunidades, y de la libertad.
Lo que se ha demostrado en estos años es que,
si bien en la base del sistema educativo en su con-
junto se debe asegurar cobertura neta plena, meta
que tiene un vacío enorme en la educación inicial,
la garantía de que todo el sistema mejore encuen-
tra una condición ineludible en la capacidad de los
 EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA?
niveles superiores de transformarlo todo. Por eso,
la estrategia no puede ser la de “blanco o negro”,
“arriba o abajo” sino la de gestionar adecuadamente
las interrelaciones y los impactos sociales, para lo
cual otra condición es la flexibilidad del sistema en
todas sus dimensiones: en lo misional, institucional,
de interrelaciones, legal, de posibilidades de flujo
de los actores, de estrategias de financiación, entre
otras. Es necesario reconocer, a manera de autocríti-
ca, que las Universidades públicas hacen menos de
lo que se requiere para mejorar los otros niveles del
sistema educativo.
¿Cómo cambiar?
Los cambios de algún alcance solo son posibles
si se comparte una visión de largo plazo entre los
actores principales del sistema, para poder acordar
ciertos inamovibles en el mediano y corto plazo; si
se diseña una progresividad viable en la aplicación
de la política y si dicha política logra legitimidad,
transparencia y visibilidad.
Premisas para la propuesta ante un eventual ajuste
normativo
1. La visión consiste en una educación superior
pública que sea garantizada como derecho colecti-
vo en igualdad de oportunidades a quienes deseen
ingresar a ella, e incidiendo positivamente en el de-
sarrollo social y económico de la Nación.
2. Esta debe fijarse metas más ambiciosas de co-
bertura neta y bruta en la educación superior y un
rol preponderante de lo estatal en el conjunto del
sistema. Especial función debe cumplir la Univer-
sidad pública para la mejora de los demás niveles
de la educación. Esta acción, en una primera fase,
deberá orientar sus esfuerzos para avanzar en la ca-
lidad de la educación pública desde la educación
inicial hasta el grado once, actuando planeadamen-
te a través de los maestros y mediante programas
y proyectos específicos. Esta estrategia tiene como
propósito asegurar igualdad de oportunidades de
acceso, ya de por sí restringido, de los jóvenes de la
población más vulnerable, bajo la premisa de que la
equidad no solo surge de asegurarlo, sino mejoran-
do la tasa de graduación de esta población.
3. El Estado, por su parte, debe seguir ampliando
cobertura y mejorando la calidad de la educación
inicial, nivel que se mantiene con tasas de cobertu-
ra bruta baja con nivel de calidad precaria y altos
niveles de informalidad.
131
4. El presupuesto apropiado para educación su-
perior debe aumentar a un ritmo por encima del
tendencial. No se trata de hacer más con lo mismo
o con menos sino de hacer mucho más con más. El
mejoramiento del sistema en su conjunto debe ser
permanente, pero su capacidad de estabilización
se mantiene si se sigue con una política de igual
inversión a pesos constantes (con un presupuesto
decreciente en términos de su participación en el
presupuesto nacional).
5. La educación universitaria se fundamenta en
un desarrollo armónico de sus tres funciones misio-
nales esenciales: investigación, docencia, extensión,
de manera que la política de financiación no puede
orientarse a generar dispersión y desarticulación en
ellas. La propia Universidad debe definir qué tipo
de investigación debe hacer y qué relaciones esta-
blecer con el SINACYT, proyectando su propio rum-
bo, sus prioridades y su estrategia de articulación.
De la misma manera, debe generar nuevas redes y
relaciones con los niveles técnico y tecnológico, de
acuerdo con su visión acerca de las complementa-
riedades necesarias. Sin embargo, en el campo de
la innovación tecnológica la institución universitaria
no las percibe como imprescindibles seguramente
por la distancia entre lo que actualmente se desarro-
lla en el mundo académico y el mundo del merca-
do. Obviamente existen excelentes excepciones.
6. La política de la educación superior no puede
estar determinada por la política fiscal; debe ser es-
tablecida como un propósito nacional y considerar
esta última simplemente como una restricción.
7. Se trata de concertar un nuevo mínimo vital
para la educación superior pública. Los hechos han
demostrado que no hacerlo es ingenuidad.
8. Lo que se acuerde en relación con el ajuste de
la Ley 30, debe seguir desarrollando el marco con-
ceptual y la experiencia que se ha generado en Co-
lombia, de acuerdo con la autonomía universitaria y
de la educación como derecho fundamental.
Lo que no se puede y no se debe hacer en términos de
financiación, por la autonomía universitaria.
Para no fallar en el intento de ajustar la política
de financiación de la Universidad pública a conti-
nuación se resumen y transcriben los apartes más
ilustrativos sobre el tema de la financiación que se
encuentran en la Sentencia C 926/05 de la Corte
Constitucional (2005) cuyo Magistrado ponente fue
el H. M. Jaime Córdoba Triviño.
132 CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN
- La formación académica, la orientación ideo-
lógica de las personas y el manejo administrativo o
financiero de las Universidades deben estar libres
de interferencias del poder público (Corte Consti-
tucional, 1992).
- En ejercicio de la autonomía, las Universida-
des tienen derecho a “arbitrar y aplicar sus recursos
para el cumplimiento de su misión social y de su
función institucional” (Corte Constitucional, 1994).
- La autonomía aplica no solo al interior de las
instituciones sino frente a terceros y frente al gobier-
no nacional. “La capacidad de autodeterminación y
autorregulación que caracteriza a las Universidades
estatales les proporciona una capacidad especial de
decisión para el desempeño de sus funciones, para
darse su organización y gobierno, y para manejar su
presupuesto conforme al régimen especial autorizado
por la Constitución.” (Corte Constitucional, 1997).
- “En cuanto al manejo de recursos, es claro que
una de las funciones inherentes a las universidades
y esenciales a su capacidad de autorregulación ad-
ministrativa es la de elaborar y manejar su propio
presupuesto” (Corte Constitucional, 1994).
- La vinculación de las Universidades al Minis-
terio de Educación Nacional se da sólo en cuanto
se refiere a las políticas y la planeación del sector
educativo (Corte Constitucional, 1994).
- “Sobre la autonomía presupuestal la Corte ma-
nifestó que “el contenido esencial de la autonomía
presupuestal de las entidades reside en la posibili-
dad que éstas tienen de ordenar y ejecutar los recur-
sos apropiados conforme a las prioridades que ellas
mismas determinen, y en armonía con los cometidos
constitucionales y legales de la respectiva entidad.
Esta Corporación ya había señalado que la ejecución
del presupuesto por parte de los órganos constitu-
cionales a los que se reconoce autonomía presu-
puestal supone la posibilidad de disponer, en forma
independiente, de los recursos aprobados en la Ley
de Presupuesto”1 (Corte Constitucional, 1997).
En esa oportunidad la Corte estudió la constituciona-
1
lidad de un artículo del Decreto 111 de 1996 (Estatuto
Orgánico del Presupuesto) según el cual se facultaba al
Gobierno Nacional para reducir o aplazar total o parcial-
mente las apropiaciones presupuestales en ciertos even-
tos. La Sala Plena consideró que “el Gobierno, con el fin
de poder cumplir su responsabilidades fiscales globales,
sólo tiene necesidad de establecer reducciones o apla-
zamientos generales en las distintas entidades autóno-
mas, pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo
establezca específicamente cuáles partidas deben ser
- “…la autonomía encuentra límites en la Consti-
tución y en la ley, pero siempre que el legislador no
afecte su esencia” (Corte Constitucional, 1996).
- “…se considera una intervención indebida la de
regular directamente cuestiones tales como organiza-
ción académica -selección y clasificación de docen-
tes, programas de enseñanza- u organización admi-
nistrativa -manejo de presupuesto y destinación de
recursos-. Al respecto ha sostenido la jurisprudencia
que “[s]i el legislador se inmiscuyera en los aspectos
referidos o en otros de igual significación, estaríamos
en presencia de una intervención indebida en la vida
de la universidad y se incurriría en una violación de
su autonomía” (Corte Constitucional, 1994).
- “…a pesar de recibir dineros públicos, su pre-
supuesto es independiente del presupuesto nacio-
nal o del de las entidades territoriales. Ello es una
consecuencia directa de la autonomía universitaria
garantizada en la Carta Política” (Corte Constitucio-
nal, 2004).
- “…imponer a las universidades públicas… el
deber de concertar y acordar con el Gobierno los
criterios y el procedimiento de una redistribución
de un porcentaje del total de las transferencias (ba-
sado en resultados de gestión) (p.n)… es someter-
las a una especie de control presupuestal estricto
por parte del Gobierno que no puede ser aplicado a
las universidades estatales “en razón de que por sus
singulares objetivos y funciones ello implicaría vul-
nerar su autonomía” (Corte Constitucional, 1998).
reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites particu-
lares que puedan afectar la autonomía administrativa de
tales entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada
por las respectivas entidades autónomas, conforme a la
valoración que hagan de sus propias prioridades. Ad-
mitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas
específicas de las otras ramas del poder y de los otros
órganos autónomos del Estado, o pueda tener injerencia
en la administración de sus recursos, implica entonces
un sacrificio innecesario y desproporcionado de la auto-
nomía de esas entidades estatales, en nombre de la bús-
queda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad
de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es
inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas
acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el
Gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globa-
les necesarias en las entidades estatales autónomas, pero
no puede entrar a determinar las partidas específicas
que deben ser afectadas en las otras ramas del poder,
ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la gestión
propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia
de la autonomía de gasto de esas entidades”. (Subrayas
fuera del texto original).
 EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA?
- “Sujetar la distribución del porcentaje a indica-
dores de gestión, que no se encuentran precisados
por el legislador,…es una forma a través de la cual
el Gobierno, puede interferir en decisiones que co-
rresponden al ámbito interno de las Universidades
estatales”.
- “El Consejo Superior Universitario como máxi-
mo órgano de dirección y gobierno de las Universi-
dades (el artículo 64 de la Ley 30 de 1992 se ocupa
de regular lo atinente a su integración) y en el cual
tiene participación el Gobierno Nacional a través
del Ministro de Educación Nacional o su delegado,
o del Gobernador, o del Alcalde, según sean na-
cionales, departamentales, distritales o municipales,
será el escenario propicio para realizar la rendición
de cuentas respectiva, así como para analizar y eva-
luar la gestión alcanzada y el cumplimiento de las
metas propuestas por el propio ente universitario
(Corte Constitucional, 1997).
- “Será cada ente universitario el que maneje sus
recursos y la distribución del presupuesto, el cual,
por demás, pertenece a cada Universidad indivi-
dualmente considerada y no al conjunto de ellas”.
- “La Corte precisa que las Universidades en con-
junto deben responder a una política educativa que
puede definir, sin duda, el Gobierno Nacional, pero
siempre que no se afecte su autonomía”.
Lo que se intenta ajustar
El Ministerio de educación está interesado en
modificar los artículos que determinan la financia-
ción mínima de las Universidades públicas, es decir,
los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992.
“Artículo 86. Los presupuestos de las Universi-
dades nacionales, departamentales y municipales
estarán constituidos por aportes del presupuesto
nacional para funcionamiento e inversión, por los
aportes de los entes territoriales, por los recursos y
rentas propias de cada institución”. “Las Universida-
des estatales u oficiales recibirán anualmente apor-
tes de los presupuestos nacional y de las entidades
territoriales, que signifiquen siempre un incremento
en pesos constantes, tomando como base los pre-
supuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de
1993”.
“Artículo 87. A partir del sexto año de la vigencia
de la presente Ley, el Gobierno Nacional incremen-
tará sus aportes para las Universidades estatales u
oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del
incremento real del Producto Interno Bruto”.Antes
133
de cualquier análisis sobre su contenido o sobre los
motivos que justificarían su ajuste, es necesario con-
siderar, aunque de manera superficial, la situación
de la educación superior en Colombia y especial-
mente la de la Universidad pública”.
TENDENCIAS Y RETOS
DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR
La tasa bruta de cobertura de la educación su-
perior ha aumentado, y aunque los niveles técnico
y tecnológico han ganado participación, esto se ha
hecho principalmente a través del aumento de la
participación del SENA, cuyo presupuesto provie-
ne principalmente del aporte privado. Se presentan
grandes diferencias de cobertura neta y bruta entre
ciudades y regiones del país En relación con este
hecho, una nueva apuesta de la Ley 30 se debe ha-
cer sobre la base de establecer hasta dónde se man-
tiene esta situación y qué medidas se deben adoptar
para asegurar que, a largo plazo, no se profundice
esta inequidad territorial.
Una posibilidad de solución, que va más allá de
los presupuestos apropiados por la Nación, consiste
en ofrecer todos los niveles de educación superior
en cada región en aquellos campos del conocimien-
to priorizados para ella y facilitar el flujo de talentos
y capacidades de docentes y estudiantes que deseen
incursionar en otros campos hacia instituciones que
los ofrezcan, lo cual debe hacerse junto con una
adecuada trama de relaciones interinstitucionales
que permita compartir talentos humanos, recursos e
infraestructura. Cualquier estrategia que se plantee
debe partir de aumentar el presupuesto estatal y
asignar los aportes incrementales, combinando di-
versas estrategias para el logro de la equidad.
En relación con las instituciones se encuentra
que entre el año 2000 y el 2008 no se habían creado
nuevas instituciones técnicas profesionales, se fun-
daron tres instituciones técnicas, veinticuatro insti-
tuciones universitarias y dos Universidades.
El gasto público en educación superior
Al analizar las cifras globales del sistema de edu-
cación superior en Colombia se llega a la conclusión
de que este es uno de los más débiles de América
Latina, tanto desde el punto de vista de la cobertura
como de los presupuestos estatales que lo soportan.
Como consecuencia de lo anterior, es uno de los
que presenta resultados precarios en cuanto a pro-
134 CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN

ducción académica de carácter internacional. Aquí América, ubicada en general, por debajo del prome-
es necesario resaltar la importancia del aumento de dio. En lo que Colombia se destaca, como se verá
la publicación de artículos en revistas indexadas in- más adelante, es en la tendencia privatizadora de
ternacionalmente, pero no hay que olvidar la dis- la educación superior, solo superada por Chile, en
tancia en términos de competitividad que separa a Latinoamérica. Ver más adelante tabla 14.
los artículos del flujo del capital de riesgo, práctica-
mente inexistente en Colombia, de las patentes, y a Tabla 1
estas de las innovaciones exitosas en el mercado.
Pese a los esfuerzos realizados, Colombia se en- Colombia gasto público en educación superior como
cuentra lejos de alcanzar las metas que se ha traza- porcentaje del PIB, 1993-2003
do en materia de educación superior, como se con-
cluye en la evaluación del Plan Decenal 1996-2005: Año Porcentaje del PIB
“Los indicadores… muestran que el país está lejos 1993 0.43
de cumplir la meta propuesta en el Plan Decenal 1994 0.59
de Educación (formar 8 mil doctores, 10 mil profe- 1995 0.58
sionales especializados y 18 mil técnicos y tecnólo- 1996 0.63
gos). Adicionalmente, la cobertura de la educación
1997 0.55
superior sigue siendo baja e inequitativa, pues po-
1998 0.66
cas personas de bajos ingresos logran cursar una
carrera universitaria o un postgrado. Finalmente, el 1999 0.73
bajo número de personas con doctorado afecta la 2000 0.73
posibilidad de fortalecer la investigación y la gene- 2001 076
ración de conocimiento en el país.” (MEN, 2006). 2002 0.71
A la misma conclusión puede llegarse si se ana- 2003 0.74
liza la evolución de la inversión estatal per cápita … …
promedio en las universidades públicas, la que al-
2009 0.94
canzaba la cifra de 5,69 millones en 1993, mientras
que en 2008 era de 3,67 millones a pesos constantes Fuente: Rodríguez, Francisco: “Tendencias del financiamiento
de 2008 (MEN, 2009). Tomar estas cifras promedio de la educación superior en América Latina y el Caribe
estáticamente, sin un análisis más detallado, no deja Hispano Parlante. Bogotá: Informe IESALC-Unesco, 2005.
ver el decrecimiento real de la inversión per cápita Citado por Jaramillo, A.
ni la disminución del presupuesto asignado de in-
versión de las Universidades públicas en relación Tabla 2
con el presupuesto estatal para educación.
Como estos resultados pueden corresponder a Aporte de la Nación a las Universidades públicas como
varios estados y tendencias en las variables, - por porcentaje del PIB
ejemplo, pueden deberse a aumentos en la eficien-
cia del sistema de educación superior público, al Año % del PIB
uso de estrategias virtuales o semipresenciales en la 2002 0,292%
formación, a un aumento de los costos de la educa- 2003 0,251%
ción superior que en general están por encima del 2004 0,208%
IPC, o a una menor asignación de recursos por par- 2005 0,188%
2006 0,158%
te del estado - es necesario considerar, a la vez, el 2007 0,137%
crecimiento de las cobertura bruta, la inversión per 2008 0,112%
cápita y los indicadores de gestión. Al hacerlo, no Cálculos propios
es difícil llegar a la conclusión de que el sistema de
educación superior está haciendo más, generando Fuente: dato tomado del discurso de la Ministra de Educación
mejores resultados con menos recursos. Ver tablas Dra. Cecilia María Vélez White. Foro de Financiación de la
1, 2 y 3. En esta última se puede apreciar la posición Educación superior, Bogotá, 2 de marzo 2 de 2010 (No hace
relativa de Colombia en relación con otros países de parte de la tabla original).
 EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA? 135

Tabla 3 Gráfica 1

Crecimiento del PIB per cápita y gasto público en Inversión del MEN en educación superior
educación:

Gasto público en
PIB Crecimiento anual educación como % del
Pais per cápita del PIB per cápita total de gastos del
$US 2007 1990-2007 gobierno
2000 - 2007
Chile 9.878 3,7 16,0
Argen�na 6.644 1,5 13,1
México 9.715 1,6 25,6
Costa Rica 5.877 2,6 20,6
Venezuela 8.299 -0,2 n.d.
Panamá 5.833 2,6 8,9
Brasil 6.855 1,2 14,5
Colombia 4.724 1,2 14,2
Perú 3.846 2,7 15,4
Ecuador 3.335 1,2 8,0
Paraguay 1.997 -0,3 10,0
Bolivia 1.379 1,3 18,1
Fuente: Dirección Nacional Administrativa y Financiera de la
Universidad Nacional de Colombia 2009
Fuente: OECD Education at a Glance 2009
Evolución de los costos de la educación superior
Tabla 4 No existe un índice compuesto de costos de la
educación superior pública en Colombia, pero pue-
Gasto público en educación superior comparación de tomarse como referente el comportamiento de
entre países los específicos de la privada; al hacerlo se observa
una tendencia a crecer por encima del índice de
País Porcentaje del PIB precios al consumidor. En la tabla.5 se comparan
1995 2002 los incrementos anuales evaluados por el DANE y
Argentina 0.57 0.23
los aumentos de presupuesto determinados para las
IES. Es necesario tener en cuenta que las apropia-
Brasil 1.0 N.D. ciones, que en algunos años parecen ser muy supe-
Bolivia 1.18 1.50 riores al IPC se hacen para compensar los faltantes
Guatemala 0.26 0.28 de los años anteriores, como puede observarse para
el 2003 y para el 2009.
Costa Rica 0.90 0.90 Las diferencias encontradas entre el ICESP y el
Cuba 1.54 2.78 IPC son las que llevan a pensar en la conveniencia
México 0.76 0.87 de encontrar un índice de costos más realista para
las Universidades públicas para que sea empleado
Paraguay 0.80 0.70
en la indexación año a año o en la conveniencia de
Uruguay 0.40 0.40 ajustar la manera de indexar establecida en el artí-
Colombia 0.58 0.74 culo 86 de la Ley 30 de 1992, de manera que se use,
por ejemplo, el IPC+ Y puntos. Encontrar el valor
Promedio 0.80 0.93
de Y apropiado es un trabajo que supera el límite
Fuente: Rodríguez, Francisco: “Tendencias del financiamiento de este artículo y que requiere un ejercicio técnico
de la educación superior en América Latina y el Caribe realizado por expertos y legitimado por los actores
Hispano Parlante. Bogotá: Informe IESALC-Unesco, 2005. del sistema.
Citado por Jaramillo, A.
136 CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN

Tabla No. 5

Relación entre el índice de precios de la educación superior privada, ICESP, el IPC y los aportes de la Nación para
las Universidades públicas

ICESP APORTES DE LA NACIÓN VARIACIÓN % REAL (1)

AÑO IPC ICESP-IPC UNIVERSIDADES UNIVERSIDADES
I SEMESTRE II SEMESTRE NACIONALES TERRITORIALES
TOTAL

2000 10,02 8,82 8,75 1,27

2001 8,16 8,40 7,65 0,51
2002 7,13 7,59 6,99 0,14
2003 8,44 7,70 6,49 1,95 11,00 13,50 12,00
2004 6,33 5,89 5,50 0,83 5,30 6,00 5,60
2005 5,78 5,76 4,85 0,93 8,00 3,10 6,00
2006 5,21 5,08 4,48 0,73 7,50 5,70 6,80
2007 5,35 4,99 5,69 -0,34 6,60 4,00 5,60
2008 5,41 5,90 7,67 -2,26 4,90 5,00 5,00
2009 (2) 6,02 5,12 2,00 4,02 9,60 11,10 10,20

Fuentes: DANE y Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Gasto por estudiante
Con frecuencia se señalan como exagerados los
montos que se invierten en algunas Universidades
colombianas en relación con las que reciben menos
aportes del presupuesto nacional. La invitación es a
que se comparen los gastos per cápita de estas con
sus pares internacionales. La sensación que queda
es que los logros vinculados con la inversión son
muy altos. Esto puede confirmarse al evaluar el des-
empeño de nuestros egresados en los posgrados en
el nivel internacional. A continuación se muestran
algunos de esos valores anuales de los cuales es-
tamos, aún en Universidades como la Nacional de
Colombia, muy lejos de esas inversiones: Estados
Unidos, US$ 25.109, Chile, US$ 8.130, México, US$
6.462, Brasil, US$ 10.294, y el promedio de los paí-
ses de la OECD US$ 12.33620 (OECD., 2009).
La matrícula en educación superior
Durante los años setenta del siglo pasado, la matrí-
cula en educación superior en Colombia se multiplicó
por 3, al pasar de 85.560 en 1970 a 271.630 alumnos en
1980, lo que correspondería a un crecimiento promedio
anual del 11.1%. En la década siguiente, conocida como
la década perdida de América Latina, el crecimiento fue
mucho menor, si bien la población estudiantil se multi-
plicó por 1.79 entre 1980 y 1990; lo que equivale a una
variación anual del 5.5% en promedio. Ver tabla. 6.

Tabla 6
Colombia: matrícula en educación superior 2000-2008
Variación Variación
Año CEPAL SNIES
anual (%) anual (%)
1970 85.560
1980 271.630 11.1(*)
1990 487.448 5.5(*)
2000 934.085 6.1(*)
2001 977.243 4.6 977.243
2002 989.745 1.3 981.458 0.4
2003 986.680 -0.3 1.050.032 7.0
2004 1.112.574 12.8 1.113.726 6.1
2005 1.223.594 10.0 1.195.724 7.4
2006 1.314.972 7.5 1.128.934 7.3
2007 1.372.674 4.4 1.363.129 6.3
2008 1.487.186 8.3 1.483.631 8.8
Fuente: Cepal. Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2009
 EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA? 137

En términos relativos, expresados en la tasa bru- 2003 24.6

ta de matrícula en educación terciaria, el país ha vi- 2004 27.5
vido un proceso de expansión continua, al pasar de
2005 30.0
un 3.9% de cobertura en 1970 a un 35.4% en 2008,
2006 31.9
como se aprecia en la tabla. 7.
2007 33.0
Tabla 7 2008 35.4

Tasa bruta de matrícula en educación terciaria. Fuente: Cepal. Anuario Estadístico de América Latina y el
Caribe 2009
Colombia 2000-2008

Año Tasa
En términos de política educativa, la inclusión
de los programas ofrecidos por el SENA, tradicio-
1970 3.9
nalmente considerados como formación para el tra-
1980 8.6 bajo y por fuera del sistema de educación superior,
1990 13.4 habría permitido elevar la tasa bruta de matrícula en
2000 24.0 educación terciaria a partir de 2005 y modificar la
2001 24.8 participación porcentual de cada sector en la oferta
2002 24.9 educativa. Ver tabla 8.

Tabla 8

Colombia: matrícula en educación terciaria 2003-2009

Tipo de Institución 2003 % 2009 %

IES públicas 404.721 41.0 554.065 44.6
IES privadas 583.426 59.0 687.380 55.4
Subtotal (1) 988.147 100 1.241.445 100
IES públicas + SENA 416.722 41.7 883.067 56.2
IES privadas 583.426 58.3 687.380 43.8
Subtotal (2) 1.000.148 100 1.570.447 100

Fuente: Cifras suministradas directamente por el MEN, febrero 2010.

En comparación con otros países de América Bolivia 38.3

Latina, Colombia se encuentra en una situación in- Chile 52.1
termedia en cobertura de educación terciaria, muy
Costa Rica 25.3(**)
por debajo de Cuba, Argentina, Chile y Venezuela;
Cuba 108.7
y por encima de países como Brasil y Costa Rica.
Ver tabla 9. Ecuador 35.3
Perú 34.5(*)
Tabla 9 Venezuela 52.6(*)
Colombia 35.4
Tasa bruta de matricula en educación terciaria:
comparación entre países 2007 Fuente: CEPAL. Anuario Estadístico de América Latina y el
Caribe 2009
País Tasa
Argentina 68.1 (*) En cuanto a la escolarización promedio de la po-
Brasil 30.0
blación total, Colombia presenta la más baja tasa de
138 CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN

los países iberoamericanos analizados; además de doctorado, lo hizo a una tasa promedio anual de
profundas diferencias entre ciudades y regiones. Es 3,71%, debido principalmente al esfuerzo de las IES
clasificada como de nivel medio-grande, por tener estatales.
matriculados entre 1 y 2 millones de estudiantes en
las IES, por debajo de Argentina, Brasil y México; Gráfica 2
y de masificación medio-baja por tener un índice
de masificación entre el 26 y el 35% (acaba de ser Escolarización promedio de la población total y rural,
superado en 2009: 1.570.447 matriculados) de tasa 2000-2005
bruta de cobertura, por debajo de Argentina, Pana-
má, Uruguay, Bolivia, Chile y Venezuela. Ver atrás
gráficos 2 y 3. (CINDA, 2007).
Se mantienen las inequidades regionales, y entre
los quintiles más alto y más bajo, Colombia presenta
uno de los indicadores más inferiores de participa-
ción en la cobertura bruta en educación superior del
quintil más pobre, entre los países iberoamericanos:
13,1%, frente a República Dominicana 34,4%, Boli-
via 32,9%, Costa Rica 29,7%, Perú 24,4%, Argentina
22,9, Panamá 22,6%, Venezuela 20,8%, Brasil 19,5,
Chile 18,9%, y Ecuador con 17,1%.(p. 109).
“Bogotá concentraba en el 2006 el 39% de las
IES; ofrecía el 34% de los programas y allí estudia- Fuente: Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de
ba el 36% de los alumnos de todo el país…La tasa Educación Superior. 2007
de cobertura bruta para la población comprendida
entre 18 y 24 años de edad, en el caso de Bogotá Gráfica No. 3
alcanzó el 51% en 2004, Santander 29%, Atlántico
27%, Antioquia 25%. El promedio nacional era de Sistemas nacionales clasificados por tamaño y nivel
23%. En departamentos como Sucre, Magdalena, de masificación. Tamaño de los sistemas medidos por
Nariño y Córdoba, esta se sitúa entre el 7% y 10%... matrícula total del año 2004 y nivel de masificación por
Al analizar las tasas de cobertura por niveles de la tasa bruta de escolarización del mismo año.
ingreso, se puede apreciar que en el quintil 5, el
de más altos ingresos, la cobertura bruta alcanzaba
72% en el 2003, y la tasa neta 42%, mientras que en
el quintil 1, el de más bajos ingresos, estas solo lle-
gaban a 7 y 4% respectivamente. En los quintiles 2 y
3, la cobertura bruta es de 10 y 20%, y la neta de 6 y
11%, en cada caso, en tanto que en el quintil 4 estas
coberturas se sitúan en 33 y 20%.” (Bula, E. 1997).
La situación se podría sintetizar de la siguiente
manera: el 50% del total de estudiantes lo hace en
instituciones públicas, el 50% pertenece al quintil 5
y el 36% lo hace en Bogotá, la mayoría se matricula
en las mismas carreras de siempre y solo un 2% lo
hace en ciencias básicas. Entre los años 2001 y 2008
la matrícula total en las IES creció a una tasa anual
promedio de 14,43% anual para los niveles técnico
y tecnológico, en gran parte debido al SENA; mien-
tras que para la formación universitaria, incluyen- Tomado de CINDA. Informe iberoamericano de Educación
do el nivel profesional, especialización, maestría y Superior. 2007.
 EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA?
Investigadores e investigación
En relación con la investigación, debe señalarse
que la capacidad nacional en ciencia, tecnología e
innovación es baja para el contexto latinoamerica-
no y mundial. (ver gráfico No. 4); ella se cimien-
ta fundamentalmente en unas pocas Universidades
estatales y privadas y en los centros e institutos de
investigación y desarrollo, de manera que su conso-
lidación y posicionamiento internacional dependen,
en gran medida, de la trayectoria de consolidación
de esas capacidades hoy presentes, en las Universi-
dades y en el Sistema Nacional de Innovación.
Gráfica 4
Investigadores JCE por cada mil personas en la fuerza
de trabajo. Las cifras corresponden a personas físicas y
no investigadores JCE
Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de Educación
Superior. 2007
Como puede observarse en la Gráfica No. 5,
(CINDA, 2007), en Colombia el 10,4% de los investi-
gadores se encuentra vinculado al gobierno, el 8,5%
a la empresa privada, el 76,7% a las Universidades
y el 4,3% a organismos privados de lucro. La for-
mación en el nivel de maestría de investigación y
doctorado está también concentrada en unas pocas
IES.
Si la investigación hace más costosas a las Uni-
versidades y una de sus características, hoy en día,
es precisamente la participación de los grupos de
investigación en redes internacionales; si se desea
proyectar a las instituciones líderes para que se po-
sicionen en el ámbito internacional, junto con las
instituciones de las que hacen parte, deben hacerse
inversiones adicionales para la internacionalización
139
de los grupos, de las redes y de los académicos en
general. De la misma manera, la acreditación in-
ternacional de las IES líderes se pone al orden del
día. ¿De dónde saldrán los recursos para financiarla
cuando las tasas de retorno pueden ser bajas?
Gráfica 5
Investigadores por sector de empleo, 200-2005
1: año 1999
2: Calculado sobre la base del total de investigadores
excluyendo aquellos que trabajan en IES
Fuente: Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de
Educación Superior. 2007
Estas dos son inversiones (en investigación e
internacionalización) que hoy se manifiestan como
una dinámica en la producción de artículos publi-
cados en revistas indexadas internacionalmente. Se-
guramente muy pronto generaran sus frutos en la
mejora del sistema, en el desarrollo de capacidades
de innovación, en el número de patentes otorgadas
a ciudadanos colombianos en el país y en el exte-
rior, en el reconocimiento institucional de las Uni-
versidades y en el atractivo para el flujo de recursos
internacionales hacia los grupos e instituciones de
excelencia.
No se trata de estimular la dispersión de recursos
sino de focalizarla hacia las redes y relaciones más
dinámicas, y presionar para que se fomenten las
sinergias entre regiones, entre instituciones y entre
grupos, alrededor de quienes muestren más capaci-
dades de incidir en el desarrollo y la competitividad
nacional.
Las metas que se plantearon para el 2019 (DNP.,
2006) en ciencia, tecnología e innovación son bas-
tante ambiciosas. El país deberá orientar grandes
esfuerzos para alcanzarlas. Por eso, se señala la
140 CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN

incoherencia política que existe, pues la suerte de
estos objetivos depende principalmente del apoyo
que se brinde a las Universidades que forman a los
investigadores y a las instituciones en donde ellos
laboran. Dichas metas son: lograr 2.352 investigado-
res por millón de habitantes; publicar 395.442 artí-
culos en revistas nacionales indexadas; becar 18.520
por Colciencias para formación avanzada; beneficiar
13.182 jóvenes investigadores por parte de Colcien-
cias; conformar grupos de investigación con el 50%
de profesionales con doctorado.
En la tabla 10 se puede observar la evolución del
presupuesto de Colciencias y en la tabla 11 los es-
tímulos fiscales otorgados a empresas privadas por
donaciones o inversiones orientadas a ciencia, tec-
nología e innovación, las cuales, dicho sea de paso,
prácticamente no han crecido significativamente en
los últimos dos años.
Empleo e ingresos
En relación con empleo e ingresos, se puede
decir que: a) se mantienen en el país altas tasas
los ingresos promedio de los profesionales egresa-
dos de las Universidades públicas y los de las priva-
das (cerca de un 8% a favor de estos últimos). Ante
esta situación no es justo pensar en contribuciones
tributarias adicionales para los graduados de los en-
tes universitarios públicos o en el pago de una “ma-
trícula ex post”, pues dichas personas resultarían
pagando por hechos que no son atribuibles a ellos
individualmente sino como resultado de la forma
como está organizada la sociedad en su conjunto.
Esta evaluación debe hacerse considerando la pirá-
mide educativa y las posibilidades de ascenso social
como producto de la sociedad en su conjunto o
como situaciones de las cuales, de una u otra forma,
hay una responsabilidad compartida.
Tabla 10
Colombia: presupuesto de Colciencias (en millones de
pesos del 2007). 1990-2009
Año Apropiacion Inicial Apropiación Definitiva

de desempleo e informalidad; la desocupación es 1990 27.048 44.701

1991 49.157 55.312
mayor para personas con primaria y secundaria que 1992 67.975 66.905
para profesionales, como puede observarse en la 1993 59.820 60.151

tabla 11; b) los ingresos, en términos reales, de los 1994 77.095 82.332
1995 138.145 129.356
trabajadores formales han venido decreciendo a pe- 1996 167.691 164.233
sos constantes; c) los salarios de enganche de los 1997 189.067 130.597

profesionales escasamente superan el salario míni- 1998 104.823 77.669

1999
mo legal vigente; d) se mantienen las inequidades 112.751 79.998
2000 50.115 43.959
de género con ingresos para las mujeres menores, 2001 70.223 97.258
en cerca de un 10%, en relación con los ingresos 2002 84.376 107.391

de los hombres; e) los profesionales egresados de 2003 54.181 82.021

2004 53.771 101.165
las universidades públicas reciben menos ingresos 2005 50.644 102.266
(-8%) por trabajos equivalentes que los profesiona- 2006 55.652 130.272

les egresados de las universidades privadas; f) se 2007 81.404 128.929

2008 129.508 183.337
perciben ingresos superiores por cada año de es- 2009 138.731 245.682
colaridad y por los grados alcanzados, tal y como
se observa en la tabla 12, Ingresos por nivel de for- 1. El presupuesto en pesos corrientes para 2009 corresponde
mación. al dato estimado a partir del LMGMP.
Se presenta además este panorama: bajas tasas 2. El IPC utilizado para el 2008 es el correspondiente a
de cobertura bruta en educación superior, altas ta- noviembre.
sas de deserción, la precariedad general de los in- 3. El IPC utilizado para el 2009 es el correspondiente al
estimado a partir de la meta de inflación fijada por el Banco
gresos, la informalidad en el trabajo y la existencia de la República para 2009.
(por razones no verificadas) de una diferencia entre Fuente: Colciencias. IPC DANE. Cálculos DNP
 EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA? 141

Tabla 11

Incentivos tributarios. Montos aprobados por tipo de exención. 2001-2008

Deducción por Deducción por Certificaciones

Año
Inversión Donación Exención de IVA de software Totales
2001 93.542.054 351.534 1.164.280 - 95.057.868
2002 41.272.522 12.170.412 893.280 - 54.336.213
2003 75.129.569 2.071.941 889.051 - 78.090.561
2004 61.165.470 28.694.966 895.321 12.767.659 103.523.416
2005 69.454.217 4.076.599 702.363 4.297.163 78.530.342
2006 121.679.069 3.128.061 724.112 9.875.947 135.407.190
2007 48.383.509 - 1.287.406 222.108.175 271.779.090
2008* 130.153.410 679.160 1.798.000 2.145.000 134.775.570

Fuente: Colciencias. Datos preliminares a noviembre de 2008

Tabla 12

Empleo por nivel de formación

Tasa promedio de desempleo en la fuerza de trabajo durante 2000 a 2004 por nivel educacional (en porcentaje)

Fuente: tomada de CINDA. Informe iberoamericano de educación superior. 2007

Tabla 13

Ingresos por nivel de formación

NIVEL DE FORMACIÓN INGRESOS MES RELACIÓN 1 RELACIÓN 2

TÉCNICO 921.413,14 0,61 1,00

TECNÓLOGO 1.088.380,60 0,72 1,18
PROFESIONAL DE UNIVERSIDAD PRIVADA 1.635.309,06 1,08 1,77
PROFESIONAL DE UNIVERSIDAD PÚBLICA 1.509.017,29 1,00 1,64
ESPECIALISTA 2.499.627,96 1,66 2,71
MAGISTER 3.103.684,51 2,06 3,37
DOCTOR 5.325.109,35 3,53 5,78

Fuente: Cálculos propios, Datos tomados del Observatorio laboral del Ministerio de Educación Nacional, consulta vía Web 190210
142 CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN

LA FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR Gráfica 6

Sistemas nacionales por nivel de ingreso per cápita,
Para analizar el comportamiento de la inversión PPC, y tasa de participación
en educación superior es común relacionarla con
la dinámica económica, con indicadores habituales
como el PIB nacional y el PIB per cápita; también
comparar la inversión anual por estudiante en dóla-
res, por niveles del sistema y en relación con otros
países de referencia. Una evaluación más rigurosa
implica incorporar juicios acerca de la equidad, de
las posibilidades reales que tienen las personas para
acceder, permanecer y graduarse, comparando los
datos de diversas ciudades o regiones, el comporta-
miento por estrato socioeconómico, la perspectiva
de género, el nivel de formación de los padres y,
en general, la incidencia de factores del contexto
socioeconómico de los estudiantes y sus familias.
Por otro lado, la importancia real que un Gobierno
le otorga a la educación y, en este caso a la su-
perior, se puede juzgar al considerar el porcentaje Fuente: Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de
del presupuesto nacional que le asigna durante su Educación Superior. 2007
período y el peso relativo que le da a la relación
público-privado. Gráfica 7
Una primera evaluación se puede hacer a partir Gasto público en educación superior por alumno como
de la gráfica No 6. En ella se observa que países con porcentaje del PIB per cápita
ingreso per cápita iguale o menor, como Perú, Ve-
nezuela, Panamá, Bolivia y República Dominicana,
tienen una tasa bruta más alta de cobertura en la
educación superior. Esa es su política; mientras que
en Colombia la más reciente ha sido la búsqueda
de mayor eficiencia del sistema con prácticamente
iguales recursos asignados. En los gráficos 7 y 8
se muestran, para diversos países, el gasto público
en educación superior por alumno como porcen-
taje del PIB per cápita y el gasto total en educa-
ción superior por alumno, incluyendo el gasto en
investigación, respectivamente. De estos gráficos se
puede inferir, cuando la inversión se compara con Fuente: Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de
los resultados, que existe una relación directa entre Educación Superior. 2007
inversión y resultados, ya sean medidos como co-
bertura o como productividad académica y, segura-
mente, con la calidad.
 EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA? 143

Gráfica 8 en detrimento de la investigación. Las políticas de

Países seleccionados: gasto total en educación por estímulos económicos a los docentes dedicados a
alumno en niveles 5A, 5B y 6 (en USD-PPC, incluyendo extensión, la cual no se puede comparar con aque-
gasto en actividades I+D) llos que reciben quienes se dedican a investigación,
deben evaluarse con cuidado respecto a sus impli-
caciones de largo plazo.
Para reiterar lo dicho, de varias maneras, en la
tabla 14 se muestra la matrícula en educación ter-
ciaria clasificada en pública y privada, para el año
2007.
Los recursos propios en la Universidad Nacional
de Colombia alcanzan ya el 50% del presupuesto, si
se analizan sin considerar las pensiones. “…En 1993
la nación participaba con el 79 % del presupuesto,
en el año 2000 con el 77 %, en el año 2003 con el 69
% y para el 2008 lo hace con el 55 %.” (Universidad
Nacional de Colombia, 2009).
Fuente: Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de
Educación Superior. 2007
Tabla 13
En la tabla 13 aparecen relacionados los países
Matrícula en educación terciaria 2007
de la OCDE junto con las cifras que muestran el pre-
dominio de la financiación estatal sobre la privada
PRIVADA
y el escaso nivel de subsidio directo a la educación PAIS PÚBLICA DEPENDIENTE
PRIVADA
privada. No se entiende cómo un país como Colom- INDEPENDIENTE
DEL GOBIERNO
bia prefiere emular, en su política de “equidad en el Argen�na 74,8 5,5 19,7
acceso”, a modelos como el de Chile, Brasil, Corea Brasil 28,2 71,8
o Nueva Zelandia. Ver gráfico No 9. En la tabla 13 Chile 23,4 14,8 61,8
también puede evaluarse la magnitud de los subsi- Paraguay 43,2 56,8
dios a la demanda. Uruguay 88,5 11,5
La generación de recursos propios se ha con- Francia 83,4 2,5 14,0
vertido en Colombia en la vía alterna de financia- Alemania 91,0 9,0 0,0
ción para las universidades públicas y no en una México 67,3 32,7

estrategia complementaria o subsidiaria lo que sería Estados Unidos 74,5 25,5

ideal. Esto conduce, en la práctica, a una depen-

dencia mayor de los servicios remunerados incluso Fuente: UNESCO Global Education Digest, 2008

Tabla 14

Gasto público directo en instituciones educativas y los subsidios para los hogares y otras entidades privadas

Subsidios públicos a entidades privadas para educación

Subsidios a
Ayuda financiera a estudiantes entidades
privadas para
Becas y otras
Transferencias educación
subenciones
Gasto público Becas y otras y pagos a como
Préstamos atribuíbles a los
directo para las subenciones a Total otras Total porcentaje del
estudiantiles hogares y a las
instituciones los hogares instituciones PIB
instituciones
privadas
educativas

Australia 69,0 13,2 17,8 31,0 0,9 n 31,0 0,35

Austria 75,1 17,0 m 17,0 m 7,9 24,9 0,37

Belgium 86,4 13,6 n 13,6 3,8 n 13,6 0,18

Canada 81,9 3,5 13,6 17,1 m 1,0 18,1 0,32

Czech Republic 95,2 4,8 a 4,8 m n 4,8 0,05

Denmark 70,5 24,7 4,8 29,5 n n 29,5 0,67

Finland 83,3 16,2 n 16,2 n 0,4 16,7 0,32

France 92,0 8,0 a 8,0 m a 8,0 0,10

Germany 80,5 14,4 5,2 19,5 m n 19,5 0,22

Hungary 84,9 15,1 n 15,1 n n 15,1 0,16

Iceland 76,0 m 24,0 24,0 m n 24,0 0,33

Ireland 85,6 14,4 n 14,4 m n 14,4 0,16

Italy 83,4 16,6 n 16,6 5,7 n 16,6 0,13

Japan 76,8 0,7 22,5 23,2 m n 23,2 0,14

 instituciones
privadas
educativas

Australia 69,0 13,2 17,8 31,0 0,9 n 31,0 0,35

Austria 75,1 17,0 m 17,0 m 7,9 24,9 0,37

Belgium 86,4 13,6 n 13,6 3,8 n 13,6 0,18

144 Canada 81,9 3,5 CARLOS

13,6 ALBERTO17,1
GARZÓN GAITÁN
m 1,0 18,1 0,32

Czech Republic 95,2 4,8 a 4,8 m n 4,8 0,05

Denmark 70,5 24,7 4,8 29,5 n n 29,5 0,67

Finland 83,3 16,2 n 16,2 n 0,4 16,7 0,32

France 92,0 8,0 a 8,0 m a 8,0 0,10

Germany 80,5 14,4 5,2 19,5 m n 19,5 0,22

Hungary 84,9 15,1 n 15,1 n n 15,1 0,16

Iceland 76,0 m 24,0 24,0 m n 24,0 0,33

Ireland 85,6 14,4 n 14,4 m n 14,4 0,16

Italy 83,4 16,6 n 16,6 5,7 n 16,6 0,13

Japan 76,8 0,7 22,5 23,2 m n 23,2 0,14

Korea 87,1 2,8 4,4 7,3 2,1 5,6 12,9 0,09

Mexico 93,3 4,1 2,6 6,7 1,3 n 6,7 0,06

Netherlands 70,4 12,3 17,2 29,5 0,7 0,1 29,6 0,44

New Zealand 57,7 12,0 30,3 42,3 m n 42,3 0,69

Norway 58,3 13,9 27,8 41,7 m n 41,7 0,86

Poland 98,3 1,7 a 1,7 m 0,0 1,7 0,02

Portugal 88,4 11,6 a 1 1,6 m m 11,6 0,12

Slovak Republic 85,4 12,9 1,2 14,1 m 0,5 14,6 0,13

Spain 92,1 7,9 n 7,9 2,1 n 7,9 0,08

Sweden 74,2 10,2 15,6 25,8 a a 25,8 0,48

Switzerland 94,6 2,3 0,2 2,5 m 3,0 5,4 0,08

Turkey 83,1 2,9 14,0 16,9 2,9 m 16,9 0,15

United Kingdom 73,6 5,6 20,8 26,4 x(4) n 26,4 0,29

United States 69,1 13,1 17,9 30,9 m m 30,9 0,44

OECD average 80,9 10,2 8,9 18,4 1,6 0,7 19,1 0,27

Partner countries

Brazil 91,3 6,0 1,7 7,7 x(2) 1,0 8,7 0,07

Chile 52,5 24,6 22,8 47,5 19,1 n 47,5 0,25

Estonia 84,2 8,9 a 8,9 m 6,9 15,8 0,15

Israel 88,9 9,8 1,3 11,1 9,5 n 11,1 0,11

Slovenia 76,6 23,3 n 23,3 m n 23,4 0,29

Fuente: OECD: Education at a Glance 2009

Gráfica 9 Gráfica 10
Posición de los sistemas en función de los recursos Ingresos propios de las instituciones públicas de
privados dentro del total de recursos del sistema y de educación superior como porcentaje de sus ingresos
la matricula privada como proporción de la matrícula totales
total de educación superior (en porcentaje)

Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de Educación Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de Educación
Superior. 2007 Superior. 2007

La situación del subsidio a la demanda
La equidad en el acceso y permanencia encuen-
tra diversos obstáculos de orden financiero, acadé-
micos y de capital cultural, por parte de los estu-
diantes y sus posibilidades de adaptación. Las evi-
dencias empíricas sobre la correlación entre estrato,
ingresos familiares, acceso previo a nuevas tecnolo-
gías, nivel de formación de los padres, calidad de
la educación previa recibida, fortaleza de las redes
sociales de las cuales hace parte el estudiante y las
 EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA? 145

tasas de admisión, permanencia, desempeño y gra-
duación son múltiples y están documentadas. Los
imaginarios acerca de que el subsidio a la demanda
logra eficiencia y trasparencia de recursos, mejores
condiciones de equidad en el acceso, llegar a los
más necesitados, permitir superar las ineficiencias y
“altos costos” de las Universidades públicas y brin-
dar al estudiante la libertad de escoger su camino
–nivel y modalidad- deben ser corroborados y do-
cumentados con el debido detalle y profundidad.
Según cifras del ICETEX (2010), el 97% de los
1´066.798 de créditos de largo plazo otorgados en-
tre 2003 y 2009 benefician a estudiantes de los es-
tratos uno, dos y tres: 33% al estrato uno, 52% al es-
trato dos, 12% al estrato 3. Considerando el nivel de
SISBEN, el 32% corresponde a nivel uno y 25 al 2,
lo cual implica un 57% de focalización de los crédi-
tos hacia la población más vulnerable. La inversión
en este mismo período alcanzó los dos billones de
pesos en crédito educativo. El 63,4% de los bene-
ficiarios de los créditos se matricula en la Universi-
dad, el 27,5% lo hace en instituciones universitarias,
el 5% en instituciones técnico profesionales, el 4%
en instituciones tecnológicas y 0,1% en otro tipo de
instituciones. Los desertores en promedio represen-
tan el 25,4%.
Por otro lado, en la vigencia 2009 el ICETEX
aprobó 2.823 créditos para estudios en el exterior,
de los cuales se han legalizado y girado 2.100. En
el período comprendido entre 2005 y 2009 adjudicó
8.609 créditos. Se infiere que estas cifras se irán in-
crementando a cambio de una financiación directa
a las Universidades públicas.
MODELOS, ESTRATEGIAS E INDICADORES DE
FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR
En la tabla 15 se muestran algunos indicadores
básicos que podrían describir elementos de una vi-
sión. Los actores del sistema pueden aportar en la
definición de los umbrales por alcanzar, en un ho-
rizonte de tiempo determinado que podría ser el
año 2019. Ustedes tienen la palabra. Se invita a los
lectores a complementar la línea de base en otros
aspectos relevantes y a colocar en la última colum-
na sus metas.

Tabla 15

Indicadores básicos para una visión de la educación superior en Colombia

Indicador Meta 2019 Meta

No indicador Descripción
Actual MEN Propuesta
4,8 en 2005
5,3 Promedio
1 Inversión Colombia: Inversión estatal en educación como % del PIB
de países de
la OECD 2006
Inversión estatal en educación superior como % del PIB
0,94 1% a 2012
2 Inversión Inversión pública y privada en educación superior como
1,92% 1,5% a 2019
% del PIB
0,29 en 2002
3 Inversión Inversión estatal en educación universitaria % PIB
0,11 en 2008
4 Inversión Inversión en educación superior como % PIB per cápita 26,3% Unesco
Gasto público en educación como % del presupuesto 14,2%
5 Inversión
nacional OECD 2007
Inversión en educación universitaria como % del total
17%
6 Inversión del presupuesto del MEN para inversión en educación
(2010)
superior
Inversión en educación universitaria como % del
7 Inversión 6%
presupuesto del MEN para inversión
Tasa bruta de cobertura de la educación superior 35,4% 50%
8 Cobertura
Total Alumnos 1´640.000 2´140.000
146 CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN

54%
170.000
Nuevos
Estructura
cupos en la
de la Tasa de participación de la matrícula en la universidad
9 67,7% 1 Universidad
matrícula sobre la matrícula en la educación superior
Pública
por nivel
80.000 en la
U. Privada

140.000
Estructura Nuevos cupos
Tasa de participación de la matrícula en entidades estatales
de la SENA
10 sobre el total de la matrícula en educación superior 56,2%
matrícula 16.000
incluido el SENA.
por nivel instituciones
privadas
Estructura
Tasa de participación de la matrícula en entidades estatales
de la
11 sobre el total de la matrícula en educación superior sin 44,6%
matrícula
incluir el SENA
por nivel
1,2%
12 Dinámica Tasa de crecimiento anual del PIB per cápita 1990-2007
OECD 2007
4´253.363
(15-19 años)
13 Dinámica Población joven. 15 a 24 años para el año 2020
4´274.764
(20-24 años)
14 Dinámica Bachilleres 691.852
15 Dinámica Tasa de deserción 45,3% 25%
Tasa anual de aumento de la cobertura bruta en educación
16 Dinámica 14,43%
superior técnica y tecnológica 2000 - 2008
Tasa anual de aumento de la cobertura bruta estatal en
17 Dinámica 3,71
educación superior universitaria y posgrados. 2000 - 2008
Inversión per cápita anual en el Sistema de Educación
18 Inversión …
Superior
Inversión per cápita anual en la Universidad Pública en 3,67 en 2008
19 Inversión
millones de pesos de 2008. Fuente: MEN 5,69 en 1993

Fuentes: Discurso de la Ministra de Educación Dra. Cecilia María Vélez White. Foro de Financiación de la Educación superior,
Bogotá, 2 marzo de 2010. UNESCO Global Education Digest 2008 Comparing education statistics around the world. OECD
Education at a Glance 2009; DANE.

¿Qué hacer? ra se espera que el lector haga una evaluación de

En la tabla 16 se resumen diversos modelos de
financiación de la educación superior, que existen
en varios países como una forma de ilustrar expe-
riencias para ser analizadas y encontrar la combi-
nación adecuada de estrategias de financiamiento a
la educación superior en Colombia. En la primera
columna se enumeran algunas de las alternativas
existentes; en la segunda se describen; en la terce-
viabilidad; y, en caso de que opte por una o una
combinación de ellas, que proponga cómo puede
ser implantado el modelo, la progresividad necesa-
ria y los impactos que él espera que se generen por
la adopción de dichas medidas. Como se puede ver
casi todo está inventado. No se trata de copiar sin
analizar sino de arriesgarnos a establecer nuestro
propio camino como Nación.
 EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA? 147

Tabla 16

Modelos de financiación a considerar como referentes para hacerlo o para no hacerlo en Colombia.

No Modelo o criterio ¿Viable? ¿Cómo?

Asignación Histórica Indexada por institución, más una participación porcentual del crecimiento
1
del PIB
Incremento presupuestal para financiar planes de desarrollo y mejoramiento. Una vez definidos
2
por la Universidad, se acuerdan cronogramas y requisitos de desembolsos.
3 Subsidios a Entidades privadas de 0,27% del PIB Promedio de los países de la OCDE
Impuesto directo a los hidrocarburos con destinación específica del 5% a las Universidades para
infraestructura, equipo, evaluación y acreditación, mejoramiento de la calidad y rendimiento
académico, investigación científica, tecnológica e innovación, programas de interacción social
4 dirigido principalmente a poblaciones vulnerables y con altos índices de pobreza. Bolivia
Impuesto directo sobre circulación de mercancías y prestación de servicios transferidos a la
Universidad sin discriminar su uso. Brasil
Asignan una parte del canon petrolero de la recaudación aduanera Perú
5 Transferencia directa de fondos del sector salud para los hospitales universitarios Brasil
Se reconocen los costos más altos de las Universidades de investigación. (Para una Universidad
de investigación, costos por alumno del orden de US$ 10 mil por año no están fuera de los
6 promedios internacionales. Estudios realizados por la National Scien­ce Foundation, a fines de la
década de los 90, señalan que, en el sector privado, los costos de un alumno en una universidad
de investigación son un 70% más altos que en otra IES.). Brasil
El financiamiento público a las Universidades privadas se da de manera indirecta: a) financiando
al estudiante de la IES privada, b) financiando proyectos de investigación; reduciendo impuestos
para las IES que participen en programas de inclusión social. “Si es injusto pedir que los titulados
asuman una parte mayor de los costos de la educación superior, es aún más injusto exigírselo a
los contribuyentes que no son titulados” Algunas enseñanzas extraídas de la teoría económica
indican que los préstamos bien diseñados a estudiantes tienen algunas características básicas
esenciales:
• Los reembolsos supeditados a los ingresos (reembolsos calculados como un porcen­taje de
los ingresos posteriores del prestatario y que se recaudarían junto al impuesto sobre la renta)
protegen el acceso, ya que incorporan un seguro frente a la incapaci­dad de reembolsarlos.
7 • Los préstamos deberían ser de magnitud suficiente para cubrir las tasas y, al menos en los
países ricos, unos costos de vida realistas, de modo que la educación superior fuera gratuita en el
momento de recibirla.
• A tales préstamos les correspondería una tasa de interés básicamente igual a los cos­tos relativos
a los préstamos del gobierno. “El traslado parcial de los costos de la educación superior a los
estudiantes y sus familias, a través del cobro de aranceles y el apoyo a los alumnos de menores
recursos mediante esquemas de créditos y becas, suele ser visto como uno de los principales
medios, al mismo tiempo que manifestación, de privatización de la educación superior y como
una fuente (actual o potencial) de inequidad que, a la vez, representa un movimiento del
financiamiento universitario desde la oferta institucional hacia la demanda estudiantil, que trae
aparejada una intensificación de la competencia entre las instituciones.”(CINDA, 2007) Chile
Financiación al sistema nacional de innovación, estimulando la cooperación Universidades –
8
Institutos y Centros de I+D e Innovación y las empresas.
Asignación indexada con respecto al PIB de 1.05%; la financiación de un año dado nunca será
9 menor de la del año inmediatamente anterior; se fijan otras condiciones adicionales en caso de
que se destinen recursos adicionales. Costa Rica
El Estado financia el costo que represente, para las instituciones de Educación Superior, la
10
aplicación de nuevas normas legales o de sentencias judiciales. Costa Rica.
Parte de los recursos asignados a las universidades de investigación se orientan a financiar
11
proyectos interuniversitarios. Costa Rica
148 CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN

Programas de financiamiento a asignar competitivamente mediante convocatorias e incluidos como

subsidios extraordinarios mediante programas como: a) modernización de la educación superior;
b) mejoramiento del profesorado; c) apoyo al desarrollo universitario –colaboración nacional
e internacional-; inversión para las universidades públicas estatales con programas evaluados
12
y acreditados; d) programa integral de fortalecimiento de los postgrados; e) programa integral
de fortalecimiento institucional; f) apoyo extraordinario para universidades públicas estatales
para solucionar problemas estructurales; g) programa de fortalecimiento de la educación media
superior. México
Creación de un fondo de becas financiado por los egresados con diez o más años de antigüedad
13
para alumnos excelentes de escasos ingresos; que opera como una matrícula ex post. Uruguay
Financiación con recursos adicionales asignados mediante indicadores con umbrales diferenciados
14 dependiendo del tipo de instituciones, hacer solo dos grupos en el SUE: intensivas en
investigación y con énfasis profesional, con algo de investigación. Propuesta nueva
Financiamiento de programas de iniciación universitaria a los bachilleres que no ingresen al
15
sistema. Venezuela
Programas especiales de inversión de las instituciones a través de contratos programa y contratos
de desarrollo institucional. Los contratos programa tienen como objetivos principales: a) mejora
de la calidad; b) desarrollo curricular; c) racionalización del sistema; d) refuerzo y mantención de
infraestructuras y equipos; e) financiamiento complementario de establecimientos y organismos
con reconocido impacto histórico, social o cultural; f) modernización de la administración y de
la gestión de las instituciones; g) asociaciones entre las Instituciones de Educación Superior,
entre éstas y las instituciones de educación secundaria y entre aquellas y otras entidades
públicas o privadas. Los contratos-programa tienen una duración máxima de 5 años y se
16
basan fundamentalmente en el desarrollo de las condiciones pedagógicas y científicas de la
institución, tales como la calificación del personal docente, la promoción de la investigación y
del éxito escolar, la creación de carreras en áreas prioritarias y cierre de carreras no prioritarias
(o desajustadas a las necesidades del mercado), entre otras. Estos contratos tienen que ser
cofinanciados por la institución en un 20% y poseen una dimensión competitiva. En el caso de
contratos de desarrollo institucional, éstos presentan una duración mínima de 5 años, tienen como
objetivo principal el desarrollo institucional a mediano plazo y están fundamentalmente ligados a
inversiones a nivel de las infraestructuras y equipos.” Portugal
Considerar la posibilidad de aportes voluntarios de los egresados a un fondo nacional de apoyo
17 a la investigación en las universidades públicas, asignado a ellas mediante convocatorias y
administrado por Colciencias. Propuesta nueva
18 Registre aquí sus nuevas propuestas
19 Registre aquí sus nuevas propuestas

Suspender imaginarios y decidir hasta donde se está
dispuesto a concertar
Si se desea realmente avanzar en el mejoramien-
to del sistema desde el punto de vista de su soste-
nibilidad se requiere: armonizar la planeación de
largo y mediano plazo, con la de corto plazo; au-
mentar progresivamente la inversión en educación
superior pública hasta alcanzar el 1% del PIB en
el 2011 y el 1.5% en el 2019; lograr armonía entre
niveles de la educación superior, reconocer y admi-
nistrar la heterogeneidad del sistema en cada nivel
e integrarlo como un continuo; y acordar umbrales
diferentes para los indicadores en por lo menos dos
grupos de universidades y entre los demás niveles
del Sistema de Educación Superior.
Aunque no es una condición ineludible, ajustar el
articulado de la Ley 30 de 1992
Considerando que, en tema tan delicado, los
abogados son los expertos y pidiendo excusas anti-
cipadas a ellos, especialmente a los constitucionalis-
tas que seguirán teniendo mucho trabajo, se propo-
ne para abrir la discusión lo siguiente: En relación
con el artículo 86 se proponen tres alternativas: a)
cambia el artículo en cuanto al año base. Se tomará
como base el 2010 ajustado; b) indexar dicha base
a partir de 2011 con el IPC + 2 puntos; c) indexar
con un nuevo Índice de Costos de la Educación Su-
perior Pública tomando como referente el que está
siendo calculado por el DANE para la educación
superior privada. A manera de hipótesis se espera
 EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA?
que el índice para las Universidades públicas sea
superior al de las privadas.
Alternativa A para el artículo 86:
“Artículo 86. Los presupuestos de las universi-
dades nacionales, departamentales y municipales
estarán constituidos por aportes del presupuesto
nacional para funcionamiento e inversión, por los
aportes de los entes territoriales, por los recursos y
rentas propias de cada institución”. “Las Universida-
des estatales u oficiales recibirán anualmente apor-
tes de los presupuestos nacional y de las entidades
territoriales, que signifiquen siempre un incremento
en pesos constantes, tomando como base los pre-
supuestos ajustados de rentas y gastos, vigentes a
partir de 2010”.
Nota: todas las alternativas parten de la premi-
sa de que se ajuste la base, corrigiendo todos los
aspectos deficitarios señalados por el SUE el año
pasado.
Artículo transitorio XXX. Durante la vigencia fis-
cal de 2010 y, para efectos de incorporarlo en el
presupuesto de la vigencia 2011, el Ministerio de
educación Nacional ajustará la base presupuestal de
las Universidades estatales u oficiales y tomando en
consideración los impactos generados por la nor-
matividad vigente, en especial Ley 30 de 1992 en
lo que concierne a la acreditación, el Decreto 1444
de 1992 “Por el cual se dictan disposiciones en ma-
teria salarial y prestacional de empleados públicos
docentes de las Universidades públicas del orden
nacional”; la Sentencia C-006 de 1996, la Ley 489
de 1998, la sentencia C-401 de 1998, la Ley 403 de
1997, Ley 4 de 1992, el Decreto 1279 de 2002, la Ley
797 de 2003, la Ley 815 de 2003, la Ley 872 de 2003,
el Decreto 2090 de 2003, el Decreto 410 de 2004,
el Decreto 4982 de 2004, el Decreto 404 de 2006,
la Ley 1122 de 2007 “Por la cual se hacen algunas
modificaciones en el Sistema General de Seguridad
Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, el
Decreto 4982 de 2007. Adicional a este ajuste apli-
car lo establecido en el artículo 86 de la Ley 30 de
1992.
Alternativa B para el artículo 86
“Artículo 86. Los presupuestos de las universi-
dades nacionales, departamentales y municipales
estarán constituidos por aportes del presupuesto
nacional para funcionamiento e inversión, por los
aportes de los entes territoriales, por los recursos y
149
rentas propias de cada institución”. “Las universida-
des estatales u oficiales recibirán anualmente apor-
tes de los presupuestos nacional y de las entidades
territoriales, que signifiquen siempre un incremento
en pesos constantes, mínimo del IPC + 2 puntos,
tomando como base los presupuestos de rentas y
gastos, vigentes a partir de 2010”.
Alternativa C para el Artículo 86:
“Artículo 86. Los presupuestos de las universi-
dades nacionales, departamentales y municipales
estarán constituidos por aportes del presupuesto
nacional para funcionamiento e inversión, por los
aportes de los entes territoriales, por los recursos y
rentas propias de cada institución”. “Las Universida-
des estatales u oficiales recibirán anualmente apor-
tes de los presupuestos nacional y de las entidades
territoriales, que signifiquen siempre un incremento
en pesos constantes, mínimo del Índice de Costos
de la Educación Superior Pública – ICESPUB-, cal-
culado por el DANE para cada nivel, tomando como
base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes
a partir de 2010”. Esta tercera alternativa requiere
un parágrafo, aclarando que mientras se diseña y
valida el nuevo índice se aplicará la alternativa B.
También se debería definir un plazo para que el
DANE lo diseñe y valide con expertos y con los
actores del sistema.
Artículo nuevo para adicionar independientemente
de la opción escogida
“Artículo (adicional). Efecto de los cambios nor-
mativos externos. Cuando por efecto de nuevas
normas nacionales de carácter general se afecten
los índices de costo de la educación superior públi-
ca que se incluyeron en la base 2010, se modificará
la base presupuestal establecida y esta modificación
comenzará a aplicarse desde la vigencia siguiente a
la cual se produzca el cambio”.
Propuesta de ajuste para el artículo 87
“Artículo 87. A partir del año siguiente al de la
vigencia de la presente Ley, el Gobierno Nacional
incrementará sus aportes para las Universidades
estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior
al 100% del incremento real del Producto Interno
Bruto. El 30% de la cifra que resulte se distribuirá
entre las Universidades que conforman el sistema
universitario estatal usando los indicadores de ges-
tión aprobados por el SUE.
150 CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN
-- El 40% se orientará a financiar, mediante con-
vocatorias abiertas, nuevas inversiones en infra-
estructura física, modernización tecnológica o
ampliación de cobertura.
-- El 40% se destinará a la financiación de la inves-
tigación en las Universidades públicas, mediante
convocatoria pública gestionada a través de Col-
ciencias.
Parágrafo 1. Los aportes anuales, derivados de
este artículo, no modifican la base presupuestal es-
tablecida en el artículo (artículo propuesto), para las
siguientes vigencias.”
Artículo nuevo sobre nuevas inversiones con gastos
recurrentes
Artículo (número por determinar). Las univer-
sidades estatales u oficiales podrán recibir aportes
del presupuesto nacional adicionales a los contem-
plados en el artículo 86 y (artículos propuestos) de
la Ley 30 de 1992, para financiar actividades con-
templadas en sus planes de desarrollo que impli-
quen inversión y nuevos gastos recurrentes de fun-
cionamiento, para ampliar cobertura, crear nuevas
sedes. En ese caso, los nuevos gastos recurrentes de
funcionamiento serán incorporados a la base pre-
supuestal.
Recomendaciones a las Universidades
Incorporar las implicaciones financieras de los
planes estratégicos y de acción y de los cambios en
la normatividad interna en el Marco de Gastos de
Mediano Plazo MGMP, con un horizonte de por lo
menos 12 años, con el fin de que se puedan tomar
las acciones correctivas a tiempo. Actualizar y vali-
dar dicho marco por parte de cada institución, cada
vez que se apruebe un nuevo plan de desarrollo de
la institución.
Con la misma lucidez y rigurosidad con la que
se nos ocurren nuevas ideas para lo académico de-
bemos obrar para evaluar las implicaciones econó-
micas de las decisiones tomadas para el mediano y
largo plazo por los Consejos Superiores de las Uni-
versidades. No hay que engañarse con las ilusiones
del corto plazo de que “todo es posible” o que las
administraciones del futuro buscarán la manera de
resolver los problemas que les dejamos. Hay que
enfatizar en el valor social de la rendición de cuen-
tas de la Universidad estatal y en la importancia de
mejorar su legitimidad social. Una parte sustancial
de este propósito es el desarrollo de sistemas de
costeo basado en actividades que de cuenta de lo
que significa hacer lo que generan las universidades
más complejas.
RESULTADOS E IMPACTO
ESPERADOS EN EL SISTEMA
Como resultados e impacto de estas medidas se
espera un mejoramiento del sistema en su conjun-
to, mayor flexibilidad en la apropiación del presu-
puesto estatal para las instituciones de educación
superior, mejoramiento de la equidad interregional,
fortalecimiento de la educación pública, fortaleci-
miento de la investigación, fortalecimiento de la au-
tonomía de las Universidades y de lo público.
CONCLUSIONES
Analizadas las cifras en el ámbito mundial, el
problema de las Universidades públicas en Colom-
bia no consiste en que tres de ellas concentren el
48% de los recursos que se apropian en el presu-
puesto nacional para el Sistema de Universidades
Estatales, el problema es que las demás merecen lo
mismo y no lo están recibiendo.
De la misma manera, ese hecho, no está deter-
minado por la Ley 30 de 1992, sino por las priorida-
des estratégicas que han existido en los gobiernos,
desde su promulgación. La flexibilidad, más que en
los instrumentos de política, está en la mente de los
dirigentes.
La suerte de la competitividad, la innovación y
el desarrollo con equidad de la Nación está ligada
inevitablemente, al futuro de la Universidad colom-
biana.
Colombia debe apropiar por lo menos el 1,5%
del PIB para la educación superior estatal antes del
2019, si realmente desea recuperar el terreno per-
dido. De lo contrario, seguiremos profundizando la
tendencia de dejar de ser “La Atenas Suramericana”
para convertirnos en la “Cenicienta de Iberoamé-
rica” en cuanto a educación, ciencia y tecnología,
equidad y pobreza se refiere. ¿Quién será el prínci-
pe (o la princesa) que salvará a la Cenicienta de un
futuro tan incierto?
 EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA? 151

REFERENCIAS MEN (2006). Balance del Plan Decenal de Educación

CINDA (2007). Educación Superior en Iberoamérica.
Santiago de Chile.
OECD (2009). Education at a Glance. Paris
UNESCO (2008). Global Education Digest, Comparing Ed-
ucation Statistics Across the World. Montreal, Quebec.
1996- 2005. La educación un compromiso de todos.
Recuperado el 10 de febrero de 2010, del sitio Web
del MEN, http://www.mineducacion.gov.co/1621/
articles-107820_archivo_pdf.pdf
Asociación Colombiana de Universidades

DESARROLLO PRELIMINAR PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992

SANDRA JULIANA TORO HOYOS*

Recibido: 15 de mayo de 2010

Aceptado: 21 de mayo de 2010

Resumen

El artículo parte de considerar la internacionalización como el resultado de un proceso sistemático, comprometido,

con sentido propio y en doble vía. La argumentación de la autora se orienta hacia la creación de un marco
referencial para una posible modificación de la Ley 30 de 1992, aclarando que el análisis y debate deberá abarcar
toda la educación superior, y asumir la internacionalización desde sus modos y procesos, e incluirla como una
de las líneas estratégicas del plan educativo de las instituciones de educación superior en Colombia, con sus
consecuencias y compromisos.
Palabras claves: globalización, inclusión, internacionalización, redes internacionales.

PRELIMINARY DEVELOPMENT FOR THE ANALYSIS OF THE LAW 30 OF 1992

Abstract

The article begins by considering internationalization as the result of a systematic process undertaken with a
proper sense of itself, committed and in two-ways, from the deepest reflection of university policy. The arguments
are directed towards the creation of a reference framework for a possible amendment to the Act 30 of 1992,
clarifying that the analysis and debate should cover higher education as a whole, and assume internationalization
as one of the strategies of the educational plan of the institutions of higher education in Colombia, with its
consequences and commitments.
Keywords: globalization, including, globalization, international networks.

*
Directora de Internacionalización de la Universidad del Valle.

153
154 SANDRA JULIANA TORO HOYOS
INTRODUCCIÓN
La internacionalización es uno de los desafíos de
la globalización para la educación superior. Es el
hecho manifiesto de estar día tras día en un mundo
interconectado, vinculado y altamente relacionado.
En el CX Consejo Nacional de Rectores, se abor-
dó el tema de la internacionalización de la Universi-
dad con sentido propio. Producto de dicho Consejo
se preparó un documento de agenda presentado
el 22 de octubre 2003, en el que las autores afir-
maban: “De todas maneras, conviene precisar que
la globalización de la educación se refiere al “flujo
de tecnología, conocimientos, personas, valores e
ideas que trascienden las fronteras y afectan a cada
país de manera diferente, según su historia, cultu-
ra, tradiciones y prioridades”. Mientras que la in-
ternacionalización educativa es “una vía entre otras
mediante la cual un país responde al impacto de la
globalización, y al conocer y respetar la idiosincra-
sia de cada nación, un medio de promoción y refor-
zamiento de la identidad nacional”. La internaciona-
lización impulsa el reconocimiento y respeto a las
diferencias, y promueve la armonización, mientras
que la globalización desarrolla la homogenización.”
Así, “la globalización se entiende como el elemen-
to catalizador, mientras que la internacionalización
sería la respuesta proactiva del sector universitario
a los efectos negativos desnacionalizadores y ho-
mogenizadores de este fenómeno.” (Knight & de
Wit, 1997).”
En es texto se vincula la internacionalización a
planes estratégicos de educación superior en Co-
lombia en los años 90. Este proceso tomó mayor
reconocimiento una vez que la Declaración Mun-
dial de la Conferencia sobre Educación Superior en
el siglo XXI de la Unesco, París 1998, explicitara
la dimensión internacional como uno de los con-
tenidos fundamentales para la educación superior.
Se le atribuye a dicha dimensión ser un elemento
que remite a criterios de calidad y el escenario en
donde se establecen redes de conocimiento. Allí se
propician las vinculaciones entre las comunidades
académicas, se sustenta el uso de las tecnologías
de la información y de la comunicación y se pro-
mueven lazos de cooperación fundamentada en la
ayuda mutua, la solidaridad y la igualdad. Así mis-
mo, y como se ratifica en la Declaración Mundial de
Educación Superior de Paris CMES, 2009, se deja de
manifiesto que la educación superior es un derecho
y un bien público. Esta afirmación quedará suscrita
en la ley general de educación superior colombia-
na.
Es de resaltar que en esta reciente declaración,
se ratifican también aspectos de internacionaliza-
ción, regionalización y mundialización, como lo son
los principios de solidaridad en la transferencia de
conocimiento, circulación de competencias (movi-
lidad), promoción de redes internacionales de uni-
versidades, investigación conjunta, fortalecimiento
de los sistemas de acreditación y garantía de calidad
en contraposición a la educación transfronteriza de
oferta de baja calidad o de “fábricas de diplomas”
(OCDE & Unesco, 2005).
En el ámbito regional, en la Declaración de la
Conferencia Regional de Educación Superior reali-
zada en Cartagena de Indias, en julio de 2008, se
expresa el rechazo al enfoque de la OMC en la Edu-
cación y comenta:
“6. (…) La educación no puede, de modo algu-
no, quedar regida por reglamentos e instituciones
previstas para el comercio, ni por la lógica del mer-
cado. El desplazamiento de lo nacional y regional
hacia lo global (bien público global) tiene como
consecuencia el fortalecimiento de hegemonías que
existen de hecho.
7. La educación suministrada por proveedores
transnacionales, exenta de control y orientación por
parte de los Estados nacionales, favorece una edu-
cación descontextualizada en la cual los principios
de pertinencia y equidad quedan desplazados. Ello
amplía la exclusión social, fomenta la desigualdad y
consolida el subdesarrollo. Debemos promover en
nuestros países las leyes y los mecanismos necesa-
rios para regular la oferta académica, especialmente
la trasnacional, en todos los aspectos claves de una
Educación Superior de calidad.
8. La incorporación de la Educación como un
servicio comercial en el marco de la Organización
Mundial de Comercio (OMC) ha dado lugar a un
rechazo generalizado por parte de muy diversas
organizaciones relacionadas directamente con la
Educación Superior…constituye una fuerte amena-
za para la construcción de una Educación Superior
pertinente en los países que acepten los compro-
misos exigidos en el Acuerdo General de Comer-
cio y Servicios, y ello supone graves daños para
los propósitos humanistas de una educación inte-
gral y para la soberanía nacional. Por ende, desde
la CRES[…] sobre los peligros que implica aceptar
 DESARROLO PRELIMINAR PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992 155

los acuerdos de la OMC y luego estar obligados… Colciencias –Hoy Departamento Administrativo de
a orientar fondos públicos hacia emprendimientos Ciencia, Tecnología e Innovación- que respaldaban
privados extranjeros…en cumplimiento del princi- la formación de colombianos en el exterior o bien
pio del “trato nacional” que en ellos se establece. promovían el intercambio y la cooperación interna-
Asimismo afirmamos nuestro propósito de actuar cional.
para que la Educación en general y la Educación En los años 70, Colombia se insertaba de mane-
Superior en particular no sean consideradas como ra decidida a nuevos espacios para la colaboración
servicio comercial.” académica, producto de cumbres de Estados y ejer-
Mientras se da esta discusión en el escenario cicios diplomáticos. Igualmente, las universidades
mundial de la educación superior, prevalece una colombianas fortalecían sus vínculos internacionales
marcada tendencia hacia la inclusión de la interna- a través de la asociatividad internacional, lo que les
cionalización como una de las líneas estratégicas permitía ganar presencia institucional y proyectarse
del plan educativo de las instituciones de educación en el exterior. Un inusitado crecimiento se producía
superior en Colombia. En consecuencia se han ge- en el ámbito mundial con la conformación de or-
nerado nuevos compromisos y demandas que me- ganizaciones internacionales de Universidades que
recen análisis y discusiones que deben responder vinculaban aún más el quehacer de la educación
a la necesidad de vincular a la educación superior superior, bien sea por afinidad temática, filiación de
colombiana a la sociedad del conocimiento, esta- origen, tipología y entorno regional, entre otros.
blecer los mecanismos de interacción en el contexto
educativo mundial y formar profesionales capaces Gráfica 1.
de relacionarse en entornos globales. Número acumulado de las organizaciones
Retomando los antecedentes, Colombia, como internacionales universitarias por año por fecha de
la mayoría de los países de América Latina, es un fundación (consorcios, alianzas y agencias)
país en donde el tema de la internacionalización
de la educación superior llega de manera casi que
espontánea, después de varios años de historia de
vinculaciones réspice polum y de cooperación Nor-
te – Sur. Las manifestaciones de esta internaciona-
lización se traducían en actividades de movilidad
de colombianos de la élite social hacia países como
Estados Unidos, Reino Unido y Francia, que en su
afán de formarse al mejor nivel, migraban a países
de reconocido desarrollo para abordar temas rela-
tivos a las artes, la literatura y el derecho. Poste-
Fuente: (Denman, 2002)
riormente, en los años 60, dichas oportunidades de
movilidad se verían nutridas por las primeras ofertas
En el nivel geopolítico, las estrategias de rela-
de becas a través de agencias gubernamentales y
ciones exteriores de los países del primer mundo
universidades del primer mundo, que permitieron
en los años 80, producían importantes impactos en
que muchos colombianos, en su mayoría pertene-
América Latina y el Caribe: “Los procesos de re-
cientes a los grupos de intelectuales y universitarios,
acomodación mundial enmarcados en la guerra fría,
viajaran en programas de intercambio académico
también trajeron avances tecnológicos y científicos.
que, a corto plazo, permitirían el inicio de las re-
La motivación para la investigación y los nuevos
laciones internacionales de muchas Universidades
desarrollos estaba dada por la conquista del conoci-
colombianas, derivadas de vínculos personales que
miento, y con ella, las fuertes tensiones entre EEUU
promoverían la conformación de redes, convenios
y la URSS en sus inmediatos intereses por desarrollar
y programas para el fortalecimiento de la educación
nuevas tecnologías. Más adelante y acorde con su
superior.
política exterior de alineación con América Latina,
A finales de aquella década, esos esfuerzos in-
estas dos superpotencias serian los principales des-
ternacionales estaban acompañados por el surgi-
tinos para la capacitación de alto nivel de muchos
miento de instituciones nacionales como Icetex y
156 SANDRA JULIANA TORO HOYOS
latinoamericanos, principalmente en las áreas de las
ciencias exactas y de la salud” (Toro, 2010).
Para esta década, la oferta de educación superior
en el exterior era mucho más diversa para quienes
buscaban formación avanzada, y los países aliados
de la ex Unión Soviética también ofrecían llamati-
vas posibilidades temáticas y de intercambio aca-
démico. La movilidad académica internacional se
constituía en la base y una de las más importantes
manifestaciones de lo que, a finales del siglo XX,
llamarían los expertos como internacionalización de
la educación superior.
Dicha internacionalización, como la entendemos
hoy, se reducía, en aquellos tiempos, más bien a
las relaciones internacionales; tanto así que, para el
caso de Colombia y en el momento de expedir la
Ley 30 de 1992 (diciembre 28), como resultado de la
propuesta de modificación del Decreto 80 de 1980,
este concepto se reflejó en el único literal que tiene
la norma, demarcada esa dimensión internacional
por la “formación y consolidación de comunidades
académicas” (redes) y su “articulación con sus ho-
mólogas en el ámbito internacional” (limitada al re-
lacionamiento).
En América Latina y el Caribe el tema era tra-
tado de manera tangencial; “podríamos por ende
avanzar la hipótesis que la internacionalización de
la educación superior, tal como se entiende ahora,
no existió como objeto específico ni de reflexiones
especializadas ni de inversión pública hasta los 90”
(Didou, S., 2007).
El país no fue la excepción: “Después de 15
años de trabajo sistemático en torno al tema de la
internacionalización de la educación superior en
Colombia, el país debe enfrentarse al reto de inte-
grar formalmente este importante componente de
la vida universitaria, al acontecer nacional como la
política pública al servicio del Estado y del país. Si
bien es cierto, el tema de la internacionalización de
la educación superior no ha contado con un acom-
pañamiento de Gobierno, en el que se haya podido
sustentar una acción planificada que corresponda
a principios rectores de política exterior y de rela-
ciones internacionales de Estado , dicha integración
no puede seguir siendo el resultado de la unión de
voluntades, que en armoniosas sinergias han crea-
do un cúmulo de capacidades y experticias frente
al tema de la internacionalización de la educación
superior. Se trata ahora de aprovechar esta platafor-
ma de conocimientos e interlocutores sensibilizados
en los diferentes sectores de la sociedad, para que
dando un paso adelante, este objeto de estudio se
convierta en una política nacional.” (Toro, J., 2008)
Jane Knight (2003) reconceptualiza la internacio-
nalización de la educación superior como el proce-
so mediante el cual se integran las dimensiones in-
ternacionales, interculturales y globales en los obje-
tivos, organización y acciones de las instituciones.
LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA AL
SERVICIO DE LA POLÍTICA EXTERIOR DEL PAÍS
Es el momento de pensar la internacionalización
de la educación superior al servicio del país; es la
oportunidad de vincular este importante tema a las
decisiones políticas, para generar correspondencias
con los objetivos de desarrollo socioeconómico,
en pro de una Colombia competitiva y reconoci-
da mundialmente por la calidad de los procesos
educativos, de investigación, ciencia y tecnología
de sus Universidades, pero a su vez, y no menos
importante, comprometida con aquellas dinámicas
que buscan un mundo más interrelacionado cultu-
ralmente, basado en el entendimiento, la tolerancia
y los valores humanísticos universales.
Recientemente, en abril de 2010, y en un proyec-
to de investigación financiado por el Ministerio de
Relaciones Exteriores, Fedesarrollo, Banco Intera-
mericano de Desarrollo y la Comunidad Andina de
Fomento, se instaló una misión de política exterior
de Colombia cuya labor radicó en analizar y argu-
mentar sobre la necesidad de un replanteamiento
de la política exterior del país. Si bien es cierto, no
se le adjudica a la educación superior un rol defi-
nitivo y de participación en esta nueva faceta de
las relaciones internacionales, menciona aspectos
constitutivos de una nueva política que posiciona
a las IES como parte de la diversificación de inter-
locutores que propone dicha misión de expertos.
El análisis parte de la base de que se han dado
cambios importantes en el entorno internacional y
estos deberán capitalizarse como una oportunidad
de excepción para que Colombia haga un viraje en
su política exterior. Dichas oportunidades son di-
rectamente aplicables al quehacer de la educación
superior y, por ende, de directa participación. Se
pueden citar varias de ellas:
a) La redistribución de poder de Occidente y
Oriente, hecho que obliga a las IES a ampliar el
espectro colaborativo en pro del fortalecimiento
 DESARROLO PRELIMINAR PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992
diplomático de Colombia, especialmente con Asia
Pacífico. Países como China e India se consolidan
como cooperantes en educación superior y las rela-
ciones en torno a la educación, ciencia y tecnología
son cada vez más importantes. La movilidad de es-
tudiantes y profesionales, así como la oferta de be-
cas han necesariamente acercado nuestros pueblos
y culturas, y las dinámicas de interconexión son a
futuro bastante prometedoras.
b) Demanda por recursos cada vez más escasos,
como los energéticos y los alimentos, aspectos en
los que Colombia tiene un gran potencial y, por
consiguiente, objeto de estudio por parte de grupos
de investigación del país y de reconocida trayecto-
ria internacional, por el manejo detallado de temas
como agua, recursos energéticos, biodiversidad, en-
tre otros.
c) Mayor autonomía frente a Estados Unidos me-
diante la creación de nuevos foros de concertación
y de cooperación regional, que necesariamente
tendrán que valerse de espacios de discusión en
temáticas de integración regional y nuevas formas
de cooperación al desarrollo entre los países. La
Unesco, a través de sus diferentes declaraciones
para la educación superior, ha insistido en la co-
operación internacional como una vía de desarrollo
y entendimiento entre las naciones. Es por ello que
las IES tienen en este hecho un potencial interno
para internacionalizarse, a través de la transferencia
de conocimientos y buenas prácticas de sus siste-
mas de educación superior, desarrollos en acredita-
ción y calidad. Si bien es cierto que en este aspecto
se han dado avances, faltan esfuerzos para el reco-
nocimiento y confianza entre los países.
d) Creciente confianza de inversionistas naciona-
les y extranjeros en especial en los sectores minero
y energético, pero que a su vez compromete más
al país, para que a través de sus instituciones de
educación superior se promueva la innovación y la
generación de nuevos productos. La inversión ex-
tranjera directa (IED) en Colombia creció un 22% en
el 2009. El sector de mayor impacto es el de minas y
canteras, que incluye el carbón. En un segundo ren-
glón de importancia es el petróleo, seguido del co-
mercio, los restaurantes y hoteles, establecimientos
financieros, actividades manufactureras, transportes,
almacenamiento, comunicaciones y construcción.
Los países con mayor inversión en nuestro país
son Estados Unidos, Inglaterra, Panamá, Bermudas,
México, Francia, España, Luxemburgo y Canadá.
157
En este contexto, es importante contar con la
presencia del Ministerio de Relaciones Exteriores en
aquellos debates en los que la educación superior
de Colombia pueda jugar un papel de importancia
en materia de política exterior y en las temáticas,
que como por ejemplo quedaron expuestas en el
presente capítulo. El trabajo coordinado y de mutua
invitación garantizaría que, a corto plazo, la univer-
sidad colombiana pudiera tener un importante rol
dentro de las políticas de relacionamiento y de co-
operación internacional de país, iniciando por este
importante trabajo de análisis para la reforma de la
Ley 30 de 1992 en materia de internacionalización.
La internacionalización de la educación superior
debe ser un tema de agenda internacional, pero
igualmente debe ser un mensaje de prioridad ante
la comunidad global y los dos hechos que legitima-
rían este aspecto es que fuera un motivo de política
exterior y por otro lado, de inversión en educación
superior, ciencia, tecnología e investigación.
ECONOMÍA Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL
No debe pasar inadvertido el hecho de que las
estrategias de cooperación internacional de los paí-
ses, son derivadas de las políticas económicas y co-
merciales, y Colombia no es la excepción a ésta
regla. Éste punto debería tenerse muy en cuenta en
el momento de transformar la geopolítica de rela-
cionamiento internacional del país y de allí que las
IES deberían tener importantes puntos de referencia
para el planteamiento de sus estrategias de interna-
cionalización.
Tomando como base la balanza comercial de
Colombia, las Exportaciones colombianas crecieron
19,1% en primer trimestre de 2010 frente a igual
periodo de 2009. Actualmente se consideran como
principales destinos de exportación: Estados Uni-
dos, Venezuela, Alemania, Ecuador, Bélgica, Perú,
Japón y México. El principal socio comercial de
Colombia es EEUU, seguido de Alemania, Brasil,
Países Bajos, Argentina, Chile, México, Japón y Ve-
nezuela. Los principales productos de exportación
son: Café, banano, petróleo, productos de algodón,
flores, productos químicos, azúcar, carbón oro, es-
meraldas, y ganado vacuno.
Sería ideal que todo este flujo comercial estuvie-
ra acompañado de paquetes de ayudas al desarrollo
y, por qué no, apuntara a que el objeto de dicha
oficialidad fuera justamente la educación superior,
158 SANDRA JULIANA TORO HOYOS
mediante acciones específicas que velen por la in-
tegración regional, entendimiento, fortalecimiento y
consolidación de sistemas de evaluación y asegura-
miento de la calidad, convalidación de títulos, mo-
vilidad de estudiantes y profesionales, entre otros.
Como principio básico para la internacionaliza-
ción y la cooperación, se debe destacar la importan-
cia del trabajo en red, en especial porque como se
ha mencionado, la internacionalización es un área
del conocimiento relativamente nueva y los avances
en el tema son limitados con respecto a otras temá-
ticas que se exploran en la educación superior. Hay
mucho que compartir y aprender. Al actuar en redes
se socializan las experiencias, se aprovechan capa-
cidades, se transfieren conocimientos y se trascien-
de desde lo local. Una razón de peso para fomentar
el trabajo en red de carácter nacional o regional
es que frente a procesos de internacionalización,
el sentido propio queda manifiesto y los grupos de
instituciones o personas que se unen en un fin co-
mún, buscan reconfirmar su identidad y reconocer-
se en la diversidad y la diferencia. El principio de
ayuda mutua rige la red y a él se vinculan aspec-
tos como costumbres, entorno, cultura, generación
de confianza, apalancamiento, complementariedad,
entre otros.
LOS RIESGOS DE LA INTERNACIONALIZACIÓN
La internacionalización trae consigo innovacio-
nes en el acceso a la educación superior a través de
nuevas formas de enseñanza que cruzan las fron-
teras. Si bien es cierto que la educación transfron-
teriza brinda oportunidades de acceso y cobertura,
nunca podrá perderse de vista el carácter misional
de la educación superior al promover el desarrollo
humano, social y económico del país receptor.
Pero la realidad es que nuestros países están
cada vez más expuestos a la oferta indiscriminada
de proveedores transnacionales de educación su-
perior, que entran en la dinámica de reclutamien-
to de estudiantes, oferta académica de baja calidad
y de competencia de mercados, amparados en la
visión de la OMC, que a través del GATS (Acuer-
do General de Comercio de Servicios) de 1995, ve
en el conocimiento y la educación un servicio co-
mercializable y de derecho privado, que se puede
exportar, de cuatro formas: Educación transfronte-
riza (cross border education, e-learning y oferta a
distancia); marketing para estudios en el extranjero
(reclutamiento y atracción de estudiantes extranje-
ros); enclaves internacionales (programas en conve-
nio, branch-campuses, franquicias etc.); intercambio
temporal de docentes (programas impartidos en el
exterior, venta de conferencias, entre otros).
La idea de incluir estos aspectos de la internacio-
nalización no es la de debatir sobre sus problemas
y desventajas derivadas de la falta de garantía de
calidad y convalidación de diplomas, o del recono-
cimiento de títulos extranjeros, entre otros. Lo que
es pertinente a la luz del ejercicio de un análisis
para la reforma de la Ley 30, en materia de interna-
cionalización, es reflexionar sobre las tensiones que
genera para Colombia que como país miembro de
la ONU, debe acogerse a las declaraciones auspicia-
das en el seno de Unesco en materia de educación
y cultura. Sin embargo, tal como lo reconociera el
CXI Consejo Nacional de Rectores de la Asociación
Colombiana de Universidades – ASCUN, en junio de
2004, Colombia es suscriptor del GATS, pero pese a
esto, los rectores de las universidades manifestaron
acogerse a la declaración de la Unesco en sus prin-
cipios, objetivos y estrategias.
La reflexión apunta hacia las buenas prácticas
de educación transfronteriza basadas en el compro-
miso con la calidad y la pertinencia de la misma,
la confianza mutua y el respeto por los países. La
responsabilidad con la supervisión de la calidad,
empezando por las instituciones del Estado como
por las mismas IES, es la oportunidad para apelar
a la cooperación regional mediante el ejercicio de
reconocimiento de títulos, lo cual haría más atrac-
tiva la oferta académica local y a su vez protege-
ría a estudiantes y profesores de la que hacen los
proveedores transfronterizos, al no poseer el valor
agregado de la posibilidad de la homologación o
convalidación regional.
Ante la educación transfronteriza, es la ocasión
para pensar en esfuerzos conjuntos para la acredi-
tación y evaluación de la calidad académica, como
responsabilidad compartida entre el Estado, sus
instituciones y las IES. Sería importante, entonces,
redoblar los esfuerzos ya emprendidos y que han
derivado en acciones concretas, como la creación
de espacios del conocimiento como lo es ENLACE;
o bien programas piloto como el programa de mo-
vilidad Pablo Neruda. Por otro lado, y en el sentido
de calidad de la educación superior, se identifica la
Red Iberoamericana para la Acreditación de la Ca-
lidad de la Educación Superior (Riaces) constituida
 DESARROLO PRELIMINAR PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992
en el 2003, e integrada por las agencias de acre-
ditación, nacionales y regionales y por organismos
de los gobiernos responsables de las políticas rela-
cionadas con la calidad de la educación. También
el esfuerzo conjunto del Mercosur con el programa
experimental de acreditación de carreras MEXA.
DIAGNÓSTICO
Como se mencionó en los antecedentes, desde
finales de los años 90 hasta la fecha la internaciona-
lización de la educación superior ha sido una de las
constantes de análisis dentro de los aspectos trans-
versales en los planes estratégicos de las IES. Sin
embargo, y a pesar de todos los esfuerzos, aún exis-
ten diferentes niveles de desarrollo frente al tema.
Según el estudio: Estado del arte de la inter-
nacionalización de la Educación Superior en Co-
lombia, financiado por el Ministerio de Educación
y realizado por ASCUN y la RCI, hay tres razones
principales por las cuales las IES no siguen procesos
de internacionalización. En primer lugar, la falta de
recursos en la institución y, por otro lado, el pro-
ceso se encuentra en construcción, en tercer lugar,
falta de apoyo gubernamental.
Figura 2
Razones por las cuales no se sigue un proceso
de internacionalización
Fuente: Cardoso & Pinto, 2007
En el gráfico anterior importante resaltar que a
2007, el 38% de las IES encuestadas manifestaban
que el proceso de internacionalización estaba en
construcción, lo que demuestra un decidido interés
frente al tema.
En lo que va corrido de la presente década, el
gobierno nacional en cabeza de entidades como el
ICFES, Ministerio de Educación Nacional y Colcien-
cias, se ha comprometido en financiar estudios que
159
desarrollan el tema de la internacionalización en
la educación superior en Colombia. Los primeros
avances se dieron en 2007 y 2008 respectivamente
y se denominaron Estado del arte de la internacio-
nalización de la educación superior en Colombia
(ASCUN, 2007) y Caracterización de la Cooperación
Internacional en Ciencia, Tecnología e Innovación
en Colombia (Hernández, V., 2008), trabajo finan-
ciado por Colciencias bajo la realización de ASCUN
y la RCI.
Posteriormente, el Ministerio de Educación Na-
cional, a través del Viceministerio de Educación
Superior, financia para 2008, 2009 y 2010 acciones
encaminadas a capacitar actores de la educación
superior en el tema de la internacionalización y a
realizar actividades de acompañamiento a IES de
incipiente y mediano desarrollo en internaciona-
lización. Este proceso pretende reducir la brecha
entre IES colombianas, y homologar los niveles de
desarrollo frente al tema. Cabe destacar que en los
esfuerzos emprendidos en 2008 por el Ministerio de
Educación Nacional, la Asociación Colombiana de
Universidades (ASCUN) y la Red Colombiana para
la Internacionalización de la Educación Superior
(RCI), se planteó en el 2009, la puesta en marcha
de la Acción para el Fortalecimiento del Proceso
de Internacionalización de las IES Colombianas,
con base en la necesidad de hallar modelos propios
para emprender una cultura internacional y llevar
a la acción una estrategia de internacionalización
fundamentada en la gestión conjunta en el interior
de las instituciones de manera que haya una ver-
dadera política externa institucional que soporte el
proceso.
Para la implementación, se realizaron tres (3)
seminarios de capacitación en temas de internacio-
nalización y se desarrolló un Programa de acompa-
ñamiento para el proceso de internacionalización
de las IES, mediante una convocatoria pública rea-
lizada por el MEN. Se recibieron 48 postulaciones
de IES colombianas, de las cuales se seleccionaron
diez Instituciones universitarias y Universidades.
En cuanto al objetivo de constituir ofertas de
educación superior como servicio exportable, en el
2002, el ICFES, Proexport y un número importante
de Universidades realizaron dos misiones académi-
cas a Centroamérica y el Caribe. Para el 2009, y en
reconocimiento a la educación superior de calidad
mediante la acreditación institucional, el Ministerio
de Educación Nacional, consciente de la importan-
160 SANDRA JULIANA TORO HOYOS
cia de promocionarla en el exterior, financió la re-
presentación en la Feria y Encuentro Universitario
Internacional en los Estados Unidos, en el que once
universidades colombianas configuraron la estrate-
gia “Colombia: a Campus in and of itself”.
Nafsa Higher Education Exhibition. Booth:
Colombia: A campus in all of itself. Los Ángeles,
California. Mayo de 2009.
Para el 2010, este esfuerzo se complementa con
la vinculación de nuevas Universidades que han
obtenido su acreditación institucional y por otras
entidades como la Cámara de Comercio de Bogotá
y Proexport con la marca Colombia es pasión. Es
evidente que existe la tendencia a la internacionali-
zación a través de procesos de promoción que aun-
que aún son muy incipientes, ya se piensa en una
“marca Colombia” que identifique la educación su-
perior en diferentes escenarios mundiales. Un ejem-
plo es Alemania con el slogan “Land of ideas” que
incluye además temas de ciencia, tecnología e inno-
vación en un esfuerzo conjunto entre los ministerios
responsables, incluido el Ministerio de Relaciones
Exteriores de dicho país.
Logos símbolos de estrategias de país para la
promoción internacional de la Educación y la CTI+I
Tal vez a futuro se deba trabajar en el concepto
de agencia de promoción para la educación supe-
rior, la ciencia y la tecnología, que como en el caso
de Alemania o Francia, posibilite un relacionamien-
to internacional más fluido, fortalezca la imagen po-
sitiva del país a través de la educación superior y
consolide estrategias de promoción institucional de
la Universidad colombiana en el exterior. Una ini-
ciativa como esta deberá actuar a manera de “bró-
ker académico”, en especial para programas aca-
démicos, procesos de investigación, innovación y
transferencia de resultados.
Toda esta dinámica obliga a un ejercicio estra-
tégico en el que se puedan definir prioridades te-
máticas en las cuales Colombia puede ser oferen-
te de excepción y, por qué no decirlo, construir
un portafolio concertado en el país, a partir de las
fortalezas locales, y encontrando para este tipo de
instrumentos ambientes, pares y países con los que
se puedan establecer cooperaciones recíprocas. Se
han detectado plataformas importantes para la pro-
moción internacional de la educación superior y
que se convierten en oportunidades de excepción
para el relacionamiento internacional con universi-
dades en el mundo. Experiencias como NAFSA en
los Estados Unidos, EAIE en la Unión Europea y
Expo Shanghai en Asia, hoy en día hacen parte de
la agenda de algunas universidades colombianas
que buscan proyectarse a través de nuevas formas
de promoción internacional.
Free cards 2010 estrategia de país:
Colombia; Challenge your knowledge.
También existen esfuerzos importantes que se
han traducido en avances para el establecimiento
de líneas para la creación de una política de inter-
 DESARROLO PRELIMINAR PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992
nacionalización de la educación superior. Un ejem-
plo de ello fue la realización del Foro Educación
Superior “Visión Colombia II Centenario 2019 en
junio de 2006, en donde una de las mesas de traba-
jo desarrolló el tema de la de internacionalización.
Producto de ello y como escenario permanente de
diálogo e interlocución Universidades – Gobierno,
entre los rectores de Universidades colombianas y
el Ministerio de Educación Superior, se crea la mesa
MEN – ASCUN de internacionalización, la cual se-
siona en la actualidad.
En el libro Pensamiento Universitario: Políticas
y estrategias para la educación superior de Colom-
bia 2006 – 2010 “de la exclusión a la equidad II”
Hacia la construcción de un sistema de Educación
Superior más equitativo y competitivo, al servicio del
país (ASCUN, 2007), se reseña el estudio Cambios
fundamentales en la educación superior colombiana
2002 – 2006 (Forero, C. & Rodríguez, J., 2006), en
donde uno de los factores de cambio se le atribuye
a la inserción de los aspectos de internacionalización
y transformación institucional. En el mismo texto, y
como retos para la educación superior en Colombia,
se define la internacionalización como tema critico, y
el problema se identifica como: “Escasa internaciona-
lización y ausencia de sentido propio de lo interna-
cional”. Finalmente, en la construcción de la Visión
de la educación superior para 2019, se presentan sie-
te metas intermedias al 2010, siendo la cuarta línea la
de internacionalización, identificando cinco progra-
mas: a) internacionalización de la educación superior
de Colombia; b) agendas bilaterales y regionales; c) tión que apoye su desarrollo. Igualmente, a partir
redes de cooperación para la internacionalización;
d) proyectos y estudios sobre educación superior en
América Latina y el Caribe; e) armonización interna-
cional de programas académicos.
Con estas líneas temáticas, es evidente que la
internacionalización de la educación superior es un
tema de interés nacional, y que por lo propio de su
área de estudio, es indispensable involucrarlo en la
construcción de la política pública y de relaciones
exteriores de país. Es necesario insertar el concepto
en el ámbito político y de gestión pública del co-
nocimiento, y los temas de agenda internacional,
nacional y regional, para asegurar que tengan su
aplicabilidad. Sin embargo, más allá de esto, una
comunidad universitaria familiarizada con las ten-
dencias del nuevo orden mundial.
Urge la política de internacionalización para la
educación superior en el país, de la que se deben
161
desprender una serie de programas prioritarios que
apunten a fortalecer, en un alto nivel, el capital hu-
mano en Colombia, visibilizar el país mediante ac-
ciones de relacionamiento internacional, y cooperar
internacionalmente para que en el compromiso con
la calidad, se promuevan integraciones y relaciones
efectivas con otros sistemas de educación superior
en el mundo.
Por otro lado, y desde los diferentes sectores de
la vida nacional, la integración de la educación su-
perior internacional al sistema productivo, al social
y al cultural establece vínculos con la sociedad del
conocimiento. Sería entonces misional para la edu-
cación superior en Colombia, a través de su inter-
nacionalización, atraer mecanismos de transferen-
cia de tecnología o bien colocar los propios en el
escenario mundial, mediante el trabajo en redes, y
permitir el intercambio con los nuevos desarrollos
del conocimiento de frontera en sociedades más
avanzadas.
En las IES, y a pesar de la heterogeneidad frente
al tema de la internacionalización de la educación
superior, son muchos los avances que se registran.
Con la entrada del siglo XXI, en las directivas y ór-
ganos colegiados que rigen los destinos de las di-
ferentes instituciones del sector educación superior
en Colombia se percibe un mayor grado de cons-
ciencia del papel estratégico que juega el relacio-
namiento internacional de cara al compromiso con
la calidad. Hoy en día existe un ambiente favorable
tanto para la internacionalización como para la ges-
del 2009, el Ministerio de Educación Nacional a tra-
vés del Sistema Universitario Estatal (SUE) comenzó
a implementar indicadores de internacionalización
entre las universidades estatales de Colombia. Así
mismo, el MEN según Resolución 1780 del 18 de
marzo de 2010, “mediante la cual se dictan disposi-
ciones relacionadas con la administración y la dis-
ponibilidad de la información en el Sistema Nacio-
nal de Información de la Educación Superior y se
dictan otras disposiciones”, incluye dentro de los te-
mas la internacionalización, en su afán por configu-
rar un mapa con alguna y relativa información que,
grosso modo, responde a la taxonomía de la in-
ternacionalización de educación superior. Sin duda
alguna una vez esta herramienta esté perfeccionada,
se convertirá en un esfuerzo que aportará en el ob-
jetivo de centrar, identificar y definir la política de
internacionalización que requiere el país.
162 SANDRA JULIANA TORO HOYOS
En la actualidad, los actores de la educación su-
perior en Colombia concretan o visualizan posibi-
lidades de dobles titulaciones, movilidades interna-
cionales de estudiantes y docentes, mucho más sis-
temáticas y acordes con los perfiles institucionales y
áreas estratégicas de desarrollo. Plantean una nueva
forma de gestión en internacionalización, migrando
del concepto de internacionalización personalizada,
basado en el relacionamiento entre docentes/inves-
tigadores, a una internacionalización basada en el
aprovechamiento institucional. Se reconoce la im-
portancia de ser oferentes internacionales, según las
ventajas que genera el desarrollo de conocimiento
y nuevas tecnologías propias del país, y encuentran
en ello una posibilidad de apertura al mundo.
DESARROLLO DEL TEMA EN OTROS SISTEMAS
DE EDUCACIÓN SUPERIOR
Por afinidad en los esfuerzos de modernización
de la regulación de los aspectos relativos a la edu-
cación superior, por los niveles de desarrollo de los
países, por los antecedentes históricos y por razones
de mejores prácticas, para el desarrollo de éste capí-
tulo se han seleccionado cuatro países con el fin de
analizar la manera como la internacionalización de
la educación superior se ha convertido en una políti-
ca de Estado, de vital desarrollo para el sector y para
la política de relaciones exteriores de los países.
Chile: Este país hace énfasis en el aseguramien-
to de la calidad. Mediante la reciente reforma que
entró en vigencia a partir de la Ley 20.370 de sep-
tiembre de 2009, De la Ley General de Educación,
se le otorga a la Agencia de Calidad de la Educa-
ción la función de “coordinar la participación de
Chile en mediciones internacionales de aprendizaje
de los alumnos, debiendo informar públicamente
los resultados”. Este proceso vincula la educación
en Chile con criterios de comparabilidad internacio-
nal, mediante la participación en pruebas de cono-
cimiento internacionales, lo que demuestra desde el
marco legal chileno, el interés e inclinación por te-
ner correspondencia con estándares internacionales
y hacer esfuerzos para estar entre los mejores del
mundo. Igualmente, al informar públicamente los
resultados, manifiesta el compromiso y responsabi-
lidad social que debe tener todo proceso educativo
con sus ciudadanos.
En el mismo sentido, la Ley 20.129 de noviembre
de 2006, que establece un sistema nacional de ase-
guramiento de la calidad de la educación superior,
dispone que la acreditación de carreras profesiona-
les y técnicas, tanto programas de pregrado y magís-
ter y especialidades en el área de la salud, pueda ser
realizado por instituciones nacionales, extranjeras o
internacionales, que se denominan agencias acredi-
tadoras, autorizadas en conformidad con las normas.
Es interesante, de cara a la internacionalización, que
un país pueda delegar los procesos de acreditación
en agencias extranjeras, lo que impacta positivamen-
te, ya que ofrece apertura a nuevas metodologías de
trabajo estandarizadas internacionalmente, posiciona
a Chile, con su sistema de educación superior, como
un país comprometido con la calidad de la educa-
ción superior. Esta condición se traduce en mayores
posibilidades y credibilidad en el mercado laboral
internacional para los egresados y profesionales.
La Ley también valora de manera favorable que las
agencias tengan mecanismos de colaboración con
otras agencias de aseguramiento de la calidad consi-
derando el medio nacional e internacional.
En el estudio anteriormente citado, Estado del
arte de la internacionalización de la educación su-
perior en Colombia, en su capítulo de políticas pú-
blicas de apoyo a la internacionalización en otros
países, se destaca en Chile la clara participación del
Ministerio de Relaciones Exteriores, que a través de
la Dirección General, para las Relaciones Económi-
cas Internacionales, crea el Comité Exportador de
Servicios Universitarios, legitimando dicho concep-
to en todas las misiones diplomáticas de Chile en
el exterior. Chile y Argentina, países miembros del
Mecosur, establecen desde su normativa una clara
inclinación a la integración de los sistemas de edu-
cación superior, pero sobre todo, al establecimiento
de acuerdos para el reconocimiento de títulos uni-
versitarios para estudios de posgrado.
Alemania: A pesar de contar con un régimen fe-
deral, Alemania centraliza todas las estrategias orien-
tadas hacia la educación superior; entre estas, la in-
ternacionalización de sus IES. También está volcada
como país a procesos de integración como es el de
Bolonia, “Esto se ha abordado teniendo en cuenta
el trabajo es cinco áreas principales para garantizar
el cumplimiento de los objetivos del acuerdo: 1)
Aseguramiento de la calidad; 2) acondicionamiento
de la estructura educativa a dos ciclos de educa-
ción; 3) promoción y movilidad; 4) establecimiento
de una sistema de créditos, y 5) reconocimiento de
títulos” (ASCUN & RCI, 2007).
 DESARROLO PRELIMINAR PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992
Otras características que resalta el estudio son:
establecimiento por parte del gobierno Federal del
Programa de Inversión en el Futuro (Zukunftsin-
vestitionsprogramm) que incluye la campaña “Hi!-
Potentials” para la educación y la investigación en
el país y del lema “Carreras Internacionales en Ale-
mania”; ampliación y fortalecimiento de la presen-
cia del Servicio Alemán de Intercambio Académico
(DAAD) en el mundo, como una red de entidades
que proveen información y consejería para estudiar
en Alemania; financiaciones para la movilidad de
científicos de alto nivel hacia/desde instituciones de
educación superior y los centros de investigación
para trabajar como profesores e investigadores.
Australia: Este país es una muestra de buena
práctica de estructura organizativa en el Ministerio
de Educación, en el que queda establecida como
una de sus instituciones aquella que tiene como
función la educación internacional, es decir, la pro-
moción internacional de la educación superior aus-
traliana. Cuenta con una unidad especializada que
diseña e implementa las políticas, planes y aspectos
relacionados con la internacionalización. Los pro-
gramas y servicios de Australian Education Interna-
tional (AEI) se manejan dentro del Department of
Education, Science and Training. Esta división tiene
tres sucursales, una unidad de gerencia de negocios
y una red internacional de oficinas asociadas con
las representaciones diplomáticas australianas alre-
dedor del mundo.”(ASCUN & RCI, 2007).
Francia: Es uno de los países que claramente le
atribuye a la educación superior la oportunidad de
expandir su cultura y lengua en el mundo. Igual-
mente, se nutre de otras culturas mediante la recep-
ción de estudiantes internacionales, quienes desde
la Ley de educación superior de 1968 tienen derecho
al sufragio para la conformación de los órganos de
gobierno universitarios. En el campo institucional,
la Ley da potestad a sus universidades para conve-
nir y desarrollar cooperación internacional, artículos
2 y 5, respectivamente.
PROPUESTA
El presente trabajo se convierte en la oportuni-
dad de excepción para incluir, de manera decidida,
aquellos aspectos que en materia de internaciona-
lización se debe tener en cuenta en una ley marco
que organiza, regula, fomenta y promueve la edu-
cación superior en Colombia.
163
Por otro lado, se espera brindar los lineamientos
que le permitan al país tener una propuesta de po-
lítica de Estado sobre la internacionalización para
la educación superior, articulando aspectos relati-
vos de su taxonomía a factores de desarrollo como
la competitividad, la ciencia y la tecnología, la co-
operación internacional, las lenguas extranjeras, el
fomento a la formación doctoral en Colombia y en
el exterior, la vinculación en la política de relacio-
nes exteriores, la integración regional, la promoción
de la educación y la investigación, la calidad, entre
otros.
La Ley 30 de 1992 frente a la ausencia del tema
de la internacionalización deberá abordar en su es-
tructura las siguientes consideraciones:
En lo fundamental: La internacionalización es el
medio por el cual el país responde a las tendencias
de la mundialización: una educación superior des-
provista de procesos de internacionalización gene-
raría el aislamiento o asincronías en contextos de
globalización. Los principios de dicho fundamento
deberían ser: calidad, solidaridad, reciprocidad, per-
tinencia, inclusión social, emprendimiento y auto-
nomía. La internacionalización debe favorecer los
procesos de docencia, investigación y proyección
social, desde la óptica de la educación superior
como bien público y trabajar por su promoción a
favor del conocimiento y no del mercado.
Desde lo institucional: La internacionalización
debe incentivar el diálogo entre las diferentes repre-
sentaciones de la identidad nacional y tener unas
bases institucionales fuertes, modernas y capaces
de respaldar estrategias y programas que generen
desarrollo social, económico y cultural.
Desde lo académico: Los programas académi-
cos altamente internacionalizados deben facilitar
la comprensión de un mundo en constante evolu-
ción, los nuevos tiempos por los que viaja el cono-
cimiento y la inserción de las nuevas generaciones
de colombianos a procesos que requieren una alta
cualificación. Igualmente, que dicha internaciona-
lización debe garantizar condiciones de reciproci-
dad tanto institucionales como con otros sistemas
de educación superior, con el fin de promover la
cooperación académica para el desarrollo.
Desde lo jurídico: Una adecuada reglamentación
posibilita una educación superior flexible y abier-
ta al mundo, pero regulada y con mecanismos de
protección hacia las nuevas formas de enseñanza
superior transfronteriza. Posibilitando procesos de
164 SANDRA JULIANA TORO HOYOS
integración económica y movilización de profesio-
nales por áreas geográficas que superan las barreras
establecidas por los límites políticos de los países.
Desde el fomento: Es necesario garantizar la asig-
nación de recursos para procesos de internacionali-
zación de educación superior por parte del estado,
las entidades de gobierno, las universidades y la
empresa, favoreciendo la continuidad en la aplica-
ción de las políticas.
Por lo anterior, se proponen las siguientes modi-
ficaciones al texto de la Ley 30 de diciembre 28 de
1992, por la cual se organiza el servicio público de
la educación superior:
El Congreso de Colombia…DECRETA: Título
primero: Fundamentos de la educación superior.
Capítulo I. Principios; artículo 2º La educación su-
perior es un servicio público cultural, inherente a
la finalidad social del Estado. Se propone añadir al
final del artículo “y por lo tanto Colombia se acoge
a lo establecido por la Declaración Mundial de la
Conferencia sobre Educación Superior en el siglo
XXI de la Unesco, Paris 1998.”.
Capítulo II; Objetivos; artículo 6º. Son objetivos
de la educación superior y de sus Instituciones: a)
profundizar en la formación integral de los colom-
bianos dentro de las modalidades y calidades de
la Educación Superior, capacitándolos para cumplir
las funciones profesionales, investigativas y de ser-
vicio social que requiere el País, o cualquier espacio
geopolítico en el cual se reconozca las habilidades
para interactuar. Se propone agregar al final del
objetivo a) “en ambientes globales y multicultura-
les.” b) trabajar por la creación, el desarrollo y la
transmisión del conocimiento en todas sus formas
y expresiones y, promover su utilización en todos
los campos para solucionar las necesidades del
país. Se propone añadir al final del objetivo b) “y
de la humanidad”. c) Ser factor de desarrollo cien-
tífico, cultural, económico, político y ético a nivel
nacional, regional. Se propone agregar al objetivo
d) “e internacional”. h) Promover la formación y
consolidación de comunidades académicas y la ar-
ticulación con sus homologas a nivel internacional.
Se propone añadir al final del objetivo h) “en pro
de la construcción de espacios del conocimiento.
Finalmente, se propone este objetivo adicional: k)
Desarrollar procesos de internacionalización que
permitan la creación de agendas bilaterales y regio-
nales, la movilidad y la promoción internacional,
la armonización con otros sistemas de educación
superior y la participación solidaria en acciones de
cooperación internacional para el desarrollo.
REFERENCIAS
ASCUN (2007). Políticas y estrategias para la educación
superior de Colombia 2006 – 2010. Bogotá: ASCUN
ASCUN – Colciencias (2008). Caracterización de la co-
operación internacional en CT+I de Colombia. Red
Colombiana para la Internacionalización de la Edu-
cación Superior, RCI. Popayán.
ASCUN – MEN (2007). Estado del arte de la internaciona-
lización de la educación superior en Colombia. Red
Colombiana para la Internacionalización de la Edu-
cación Superior, RCI. Bogotá.
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por medio de la cual se dictan disposiciones sobre zo-
nas de frontera. Bogotá.
CRES (2008). Declaración de la Conferencia Regional de
Educación Superior. Cartagena de Indias.
Congreso de la República (2005). Ley 962. Bogotá: Diario
Oficial.
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una internacionalización de la Universidad con sen-
tido propio. Bogotá, D.C.: ASCUN.
Ministerio de Educación Nacional (2003). Decreto 2230
del 8 de agosto. Bogotá: Diario Oficial.
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Bogotá: Diario Oficial.
Ministerio de Educación Nacional (2005). Resolución
5547. Bogotá: MEN.
Ministerio de Educación Nacional (2003). Circular 21 de
2004. Bogotá: MEN.
Ministerio de Relaciones Exteriores (2009). Decreto 2622.
Bogotá: Diario Oficial.
Ministerio de Relaciones Exteriores (2004). Decreto 4000
.Bogotá: Diario Oficial.
Ministerio de Relaciones Exteriores (2009). Resolución
4700. Bogotá: Diario Oficial.
Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, Fedesa-
rrollo, BID, CAF (2010) Documento misión de política
exterior de Colombia. Resumen ejecutivo. 14 pp.
OCDE – Unesco (2006). Directrices en materia de cali-
dad de la educación superior a través de las fronteras.
París: Unesco.
Unesco (1998). Declaración Mundial de la Conferen-
cia sobre Educación Superior en el siglo XXI. París.
Unesco.
Unesco (2009). Comunicado de la Conferencia sobre
Educación Superior en el siglo XXI. París. Unesco.
OPINIÓN
Asociación Colombiana de Universidades
OBSERVACIONES AL DOCUMENTO: “PROPUESTA DE REFORMA A LA LEY 30
DE 1992: POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA
DE LA UNIVERSIDAD” DE PATRICIA LINARES
TEMA: INSTITUCIONALIDAD
LECTOR: ROQUE GONZÁLEZ GARZÓN*1
La Doctora Patricia Linares inicia su propuesta
adoptando la definición de institucionalidad como:
“…el análisis del conjunto de reglas formales e in-
formales que restringen el comportamiento huma-
no, tanto en el ámbito individual como colectivo,
creadas e implementadas en el manejo de los recur-
sos de uso común”.
Y continúa: “Así entendida, […] implica la exis-
tencia de un conjunto normativo que tiene por fina-
lidad hacer viable un objetivo común. La institucio-
nalidad, en el Estado de Derecho, se asocia entonces
a la forma como se organiza el poder y la sujeción
de él a la norma superior: la Constitución Política.
En consecuencia, ese conjunto normativo, en el
marco del Estado social de derecho que nos rige y
según lo dispone la Constitución de 1991 en su ar-
tículo 1, exige que él se construya con observancia
de sus principios rectores: dignidad, igualdad en la
diferencia, pluralismo, participación, prevalencia del
interés general sobre el particular, tratamiento con
aplicación de criterios diferenciales a poblaciones
vulnerables, entre otros. Así las cosas, la existencia
de formas y procedimientos, insumos inherentes al
diseño de una determinada institucionalidad, resul-
ta entonces de transcendencia para definir el marco
normativo en el cual se acotará un principio consti-
tucional como el de la autonomía universitaria”.
A partir del presupuesto normativo anterior, el
documento contiene un análisis exhaustivo de la vía
que ha seguido el país en la regulación de la educa-
ción superior y de los estadios por los que ha trans-
currido. Desde la ausencia de normas integrales,
hasta la identificación de las condiciones actuales
que demandan una nueva acción para reconstituir
la institucionalidad que se ha venido perdiendo en
desmedro de los principios de la Constitución Polí-
tica y con desconocimiento de los propósitos de la
Ley 30 de 1992, que se inscribieron en el marco de
la armonía de los distintos órganos del Estado.
De esta manera, la propuesta formulada por la
*
Ex Director del ICFES, Ex Rector, Consultor en Educación.
167
Doctora Linares alude en su inicio, a la primera nor-
ma que se expidió en el país para organizar la edu-
cación superior: el Decreto 80 de 1980. En el artículo
18 de este Decreto se efectúa una aproximación al
tema de la autonomía como eje de la institucionali-
dad, la organización y el desarrollo del conocimien-
to y de la acción inherente a la universidad. Seña-
la el precepto legal que la autonomía universitaria
consistía: “… en la posibilidad de las instituciones
de educación superior de desarrollar sus programas
académicos y de extensión o servicio, para designar
su personal, admitir a sus alumnos, disponer de los
recursos o darse su organización y gobierno.”
Prosigue el estudio con el análisis de la Consti-
tución de 1991. Destaca el cambio sustantivo en la
comprensión del papel de la universidad y la tras-
cendencia del salto histórico que origina la Carta,
al garantizar la autonomía universitaria, fortalecer
la investigación en las universidades oficiales y pri-
vadas y ordenar al Estado “facilitar mecanismos fi-
nancieros que hagan posible el acceso de todas las
personas aptas a la educación superior”. Todo ello
en el marco de las libertades de enseñanza, apren-
dizaje, investigación y cátedra.
Realiza luego un análisis de la Ley 30 de 1992
para concluir que si bien esta se expidió una vez
promulgada la Constitución de 1991, su contenido
se había venido preparando con anterioridad, como
una reacción a las falencias evidentes y a las limita-
ciones del Decreto 80 de 1980 que obstaculizaban la
modernización de la educación superior del país.
De esta manera, acertadamente la Doctora Linares
afirma que, si bien la Ley 30 fue promulgada en el
marco constitucional recientemente expedido y de
esta manera, garantiza la autonomía universitaria, su
concepción toma como referente el Decreto 80 cuyo
contenido había sido cuestionado desde tiempo atrás,
generando la necesidad de superar sus deficiencias.
Es posible entonces, que la armonización de la
Ley 30 con los principios constitucionales fuera res-
168 LECTOR: ROQUE GONZÁLEZ GARZÓN
tringida por cuanto no existía aún en el Congreso
de la República, ni en el gobierno, ni en la misma
academia, una visión de los alcances y del significa-
do de la autonomía. Tampoco había existido antes
de i992 un desarrollo jurisprudencial en la materia.
El verdadero ámbito de la autonomía se ha venido
perfilando posteriormente, a través de sentencias de
la Corte Constitucional, de avances teóricos de la
academia, así como de las evidentes restricciones
producidas en el ejercicio del concepto limitado que
se tenía de la autonomía. No puede desconocerse
el aporte que ha representado para el desarrollo
del principio que se comenta, la misma confusión
creada por nuevas normas en cuanto a las respon-
sabilidades de las Universidades y de las otras or-
ganizaciones educativas del sistema de educación
superior, cuyas funciones no se pueden igualar con
las que corresponden a las universidades. Enten-
diendo, eso sí, que todas en su campo de acción y
su nivel de trabajo deben buscar la excelencia.
El análisis anterior, ha sido adelantado por la
Doctora Linares de manera profunda, documentada
y sustentada en la opinión de grupos de académicos
y personas vinculadas con la educación superior; ha
consultado, además, las políticas públicas, las ten-
dencias de desarrollo del país y el conocimiento de
sus limitaciones, y ha tomado como base las ten-
dencias y realidades internacionales de la universi-
dad y de la educación superior. En este contexto,
el documento permite comprender que existe una
distorsión fundamental en la institucionalidad de la
educación superior, con detrimento creciente del
papel que corresponde cumplir a la Universidad.
Ello con las consecuentes repercusiones negativas
en el desarrollo nacional, al asignar a la educación
objeto una visión reducida e instrumental del traba-
jo, con desconocimiento de los fines superiores que
le son inherentes y constituyen elemento indispen-
sable para el crecimiento y el desarrollo nacional y
para la inserción internacional.
Cubre igualmente el análisis que precede a la
Propuesta formulada por la doctora Patricia Lina-
res, la evaluación a la luz del concepto de institu-
cionalidad de la Autonomía de las Universidades
de los siguientes organismos: El Consejo Nacional
de Educación Superior CESU, El Sistema Nacional
de Acreditación para las Instituciones de Educación
Superior, debilitado a partir del Decreto 2230, el Sis-
tema de Universidades del Estado SUE y los Centros
Regionales de Educación Superior CRES.
El marco propuesto permite a la autora, hacer
juiciosos planteamientos sobre los consejos superio-
res de las Universidades públicas, su composición
en los diferentes ámbitos territoriales, así como sus
funciones. Todo ello, a la luz del concepto de la au-
tonomía de las instituciones de educación superior.
Por esta vía, el documento hace evidente la ne-
cesidad de producir ajustes de fondo en la normati-
vidad vigente que reconstruyan la institucionalidad
en proceso de deterioro, para ajustarla al marco
constitucional. Para el efecto, propone la expedi-
ción de una ley estatutaria, cuyo contenido se se-
ñala de manera acertada y, en un todo acorde con
los principios constitucionales y los desarrollos ju-
risprudenciales.
La interpretación de la Corte Constitucional y los
juiciosos argumentos expuestos por juristas que,
como la Doctora Linares, cuentan con amplia tra-
yectoria y reconocida experiencia en derecho uni-
versitario, hacen patente la necesidad de expedir
un cuerpo normativo que, de una parte, garantice
la realidad de la autonomía de la Universidad con-
sagrada en la Constitución Política y, de otra, consti-
tuya un punto de equilibrio jurídico y social entre la
protección de la autonomía de los entes universita-
rios, “concretamente las Universidades reconocidas
y especialmente las públicas”, y el ejercicio de la
adecuada inspección y vigilancia de la educación
por parte del Estado.
En el marco anotado debe resaltarse que el do-
cumento Propuesta de Reforma a la Ley 30 de 1992:
por una institucionalidad que garantice la autono-
mía de la Universidad, que ahora se comenta, cum-
ple, en primer término, con suficiencia las expecta-
tivas que creadas en el país acerca de una reforma
de la Ley 30 de 1992, y constituye una verdade-
ro desarrollo de los principios constitucionales de
1991. En segundo término, pero no por ello menos
importante, es la visión amplia y general que im-
prime la autora para apreciaciones parciales que, al
contrario de lo que se pretende, pueden profundi-
zar las dificultades actuales.
Finalmente, a mi modo de ver, constituye un
compromiso ineludible con la sociedad colombiana
en general y, de manera especial, con la academia,
hacer público el documento de la doctora Patricia
Linares y con ello abrir un debate que comprometa
a comunidad y a la academia en la determinación
de la educación superior y la Universidad que debe
tener el país.
Asociación Colombiana de Universidades

OBSERVACIONES AL DOCUMENTO “IDEAS PARA UNA REFORMA DEL

COMPONENTE LEGAL RELACIONADO CON LA TIPOLOGÍA DE LAS INSTITUCIONES
DE EDUCACIÓN SUPERIOR - IES” DE LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA

TEMA: TIPOLOGÍA
JAIRO H. CIFUENTES MADRID*2

1. Se comparte el enfoque que el profesor Oroz-
co otorga al impacto (dimensión determinante) que
tendría una regulación sobre la tipología de las IES
en la concepción de la educación superior como
tercer nivel, en sus propósitos y objetivos, así como
en sus relaciones con el Estado. Si bien ello es cier-
to y central, no menos significativo es el hecho que
una regulación sobre dicha tipología contribuye a
la definición y concreción de un verdadero y real
sistema de educación superior. Debe ser esta oca-
sión propicia para reconocer la existencia y acotar
el Sistema de educación superior colombiano.
Conviene también reconocer el valor que conlle-
va la diversificación institucional tanto para el siste-
ma como para la sociedad. Sin embargo debe dar-
se la respuesta por la conveniencia en términos de
valor de generar de dicha diversificación de forma
legal o voluntarista, que se aparta de la concepción
que consideraría que las tipologías no se “decretan”
sino que se “reconocen” por el quehacer autónomo
de las IES que perfilan su propios tipos
Aunque el diverso origen de la tipología marcará
ventajas y desventajas, una tipología legal, objeto de
la presente consideración, deberá salvaguardar en
todo caso los principios de flexibilidad (apertura);
diferenciación horizontal y vertical (articulación);
simplicidad, libre albedrío, y movilidad institucional
(dinamismo).
Estos principios se predican de la tipología de
las IES. No deben confundirse con principios apli-
cables a los programas académicos y a las titula-
ciones. En este grupo se enmarcan los principios
de complementariedad y continuidad, además de
otros que podrían recibir el mismo nombre que los
inicialmente citados como el de flexibilidad y diver-
sificación. Es claro que lo que define el Sistema de
Educación Superior en un país es la combinación
particular (forma de articulación) de los tipos insti-
tucionales y los tipos de programas. Ambas tipolo-
gías necesarias, con sus principios, y no prevalentes
de una sobre otra.
2. Un elemento que resulta imprescindible al
momento de definir una tipología de IES lo cons-
tituye el reconocimiento que la sociedad otorga a
cierto tipo de instituciones. En Colombia es eviden-
te - pues así lo demuestran las estadísticas del sector
- que tanto históricamente como en el presente y es
predecible que en el inmediato futuro, las Universi-
dades y las instituciones universitarias cuenten con
el reconocimiento y la preferencia de la sociedad
colombiana, sin diferencias de estratos.
Esta particular circunstancia, se ve reforzada des-
de el sector productivo nacional y foráneo que de
diferentes formas (perfiles requeridos, pasantías y
prácticas profesionales, contactos Universidad – em-
presa, etc.) favorecen el reconocimiento a Universi-
dades e instituciones universitarias y su preferencia
por los programas académicos de estas institucio-
nes, en desmedro de la oferta académica de otros
tipos institucionales.
En el nivel técnico y tecnológico es observa-
ble el reconocimiento al SENA por parte del sec-
tor productivo, bien forzado por las disposiciones
laborales o bien por la cobertura, la calidad y la
pertinencia de su oferta. Convendría considerar el
hecho que esta Institución, desde su origen, no ha
pertenecido plenamente al sistema de educación y
que ha encontrado su nicho de desarrollo en su sis-
tema de origen: el de trabajo, y por las particulares
coyuntura de orden político.
3. Otro aspecto importante en la consideración
de una tipología de IES está en el cambio que es
necesario generar sobre los tipos institucionales, su
oferta y el nivel económico de su público objetivo.
En Colombia se ha considerado que las institu-
ciones y los programas técnicos y tecnológicos se
orientan a personas pertenecientes a los estratos
socioeconómicos más bajos. Comúnmente se parte

*
Secretario General Universidad Javeriana. Bogotá.

169
170 JAIRO H. CIFUENTES MADRID
de la equivocada e inequitativa idea que sus de-
bilidades en el proceso de formación básica y su
urgente necesidad de ingresar al mundo del trabajo,
les aconseja programas cortos, que los habilite para
“trabajos operativos y auxiliares” (oficios y ocupa-
ciones de bajos nivel de calificación, en palabras de
Víctor Manuel Gómez) y en programas con conside-
raciones particulares de exigencia.
El planteamiento sobre los sistemas binarios o
duales de educación superior, refleja muy bien esta
problemática. Ello exigirá en consecuencia una res-
puesta directa de la tipología legal propuesta que
deberá hacer referencia por igual a las instituciones
y a los programas.
4. Corresponde también precisar que un contex-
to de mayor demanda por educación superior, de
conveniencia de la ampliación diferenciada de ofer-
ta educativa, de irrupción de instituciones no uni-
versitarias o externas al sector educativo, no conlle-
va necesariamente a nuevos tipos institucionales o
la adopción de diferente tipología institucional.
En la llamada sociedad del conocimiento, bajo
la inevitable perspectiva del este como “factor pro-
ductivo” o como “bien público” o, peyorativamente,
como mercancía, y en el contexto de sociedades
cada vez más abiertas, más que privilegiar la opción
por restringir el sector educativo y los tipos institu-
cionales, convendría pensar en mecanismos regula-
torios para que los nuevos oferentes: empresas de
otros sectores de la economía, entidades del sector
educativo con ánimo de lucro, instituciones forá-
neas, etc., atiendan los propósitos y los objetivos
esperados por el país de la educación superior, con
calidad y pertinencia económica y social.
5. En este punto conviene precisar la relación de
causalidad entre la diversificación y especialización
de la estructura ocupacional y el grado de diver-
sificación de la oferta educativa. Sobre este tema,
caben dos reflexiones:
Si bien resulta fácil señalar que lo primero de-
termina lo segundo, no es posible desconocer que
la oferta educativa, expresado en proyectos educa-
tivos concretos, determina los desarrollos y los ni-
veles de las estructuras ocupacionales. Un ejemplo
que podría traerse a colación se encuentra en el
carácter eminentemente clínico de los programas de
medicina en el país que han acotado sus estructuras
ocupacionales, con desarrollos limitados en campos
profesionales como la medicina familiar.
Una buena alternativa frente a la relación de cau-
salidad podría intentarse con una postura que reco-
nozca el influjo cruzado entre ambas dimensiones.
Situación que expresa el profesor Orozco al analizar
el “fracaso diferenciador” de las modalidades edu-
cativas del decreto 80 de 1980 o de los campos de
acción de la Ley 30 de 1992, por una doble ausencia
de claridad tanto en la demanda como en la oferta.
Dichas experiencias, y es esta una segunda re-
flexión, omitieron considerar que la necesaria diver-
sificación de la oferta educativa no conlleva como
consecuencia una necesaria diversificación de tipos
institucionales. Podría explorarse además la hipó-
tesis que las opciones de tipología universitaria no
han constituido un mecanismo eficaz para atender
las urgencias sociales de la educación superior, sig-
nadas estas por los desafíos de la velocidad en la
generación de nuevos conocimientos y la hiperes-
pecialización de sus aplicaciones.
6. Resulta relevante el planteamiento de la “for-
mación por ciclos” en el campo de las ingenierías y
de las ciencias aplicadas, que reserva el primer ciclo
a los programas tecnológicos, independientes y no
necesariamente propedéuticos, y el segundo ciclo a
los programas profesionales.
Si bien se comparten los múltiples beneficios
previstos de esta organización de programas, con-
viene acotar su relación a la necesaria formación a
lo largo de la vida y su carácter instrumental frente
a las exigencias de la adaptabilidad laboral, pues
ello podría reforzar la equivoca idea de la profe-
sionalización como opción última en el proceso de
formación de las personas, e implícitamente conver-
tir los programas tecnológicos en ruta obligada al
programa profesional.
7. La propuesta de expedir una ley estatutaria de
la educación superior, acompañada de dos normas,
una ley reguladora de la oferta no – universitaria
y otra ley de Universidades, aunque recogería una
aspiración de vieja data en Colombia, con plena
justificación, tendría como elemento de análisis las
pocas y muy cuestionadas experiencias similares en
otros sectores del Estado. Ej. Administración de jus-
ticia y asuntos electorales. Pareciera entonces que el
país no se encontraría en capacidad de desarrollar
el sistema de educación superior desde esta figura
legal, y que se aconsejara mejor una ley orgánica.
En el mismo sentido convendría considerar un
régimen legal que no generara privilegios a las Uni-
 OBSEERVACIONES AL DOCUMENTO “IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL...
versidades en el aspecto económico o de prestigio
- fundados en el ejercicio de la autonomía - frente a
otros tipos institucionales, para evitar instituciones
de segundo nivel por no ostentar el nombre uni-
versidad o la legítima aspiración de transformación
institucional de estas instituciones. Las acciones de
reconocimiento y los estímulos deberán alcanzarse
vía la calidad de la actuación universitaria y no en
su tipología institucional.
8. Comentarios específicos al capítulo 3 del texto
del profesor Orozco Silva:
Convendría incluir un enunciado que reconozca la
existencia del Sistema de Educación Superior Colom-
biano. En dicho reconocimiento deberán explicitarse
sus principios como sistema - diferentes a los prin-
cipios de la educación superior-; los componentes
institucionales, de programas y de títulos; su interre-
lación, y su organización. Igualmente expresar su ar-
ticulación con los subsistemas actualmente regulados
(SUE, Sistema Nacional de Acreditación, SNIES), con
aquellos que sin recibir dicho nombre operan como
tal, y con sistemas complementarios como el Sncti.
Tal como se ha señalado en los numerales pre-
cedentes, no se considera conveniente construir
una tipología institucional fundada exclusivamente
o con prelación en el tipo de oferta educativa. Ello
restringirá el desarrollo del Sistema y sus principios
de flexibilidad (apertura), libre albedrío y movilidad
institucional además de reforzar la idea de institu-
ciones de diferente nivel de calidad por la tipología
de sus programas académicos.
Esta consideración está de alguna forma presen-
te en la misma explicación que el autor identifica
como el “rostro propio” institucional que la norma-
tividad deberá reconocer y que resulta de la forma
como cada institución “formula su vinculación con
los niveles de formación que desea ofrecer, con los
saberes en cuya producción y trasmisión está inte-
resada, y en la manera como asume su vinculación
con las expectativas sociales sobre ella”.
De lo anterior, y con base en la propuesta del
profesor Orozco, se propone que el Sistema de
Educación Superior Colombiano cuente – en princi-
pio – con dos tipos de instituciones, nombres a los
que se les podrán adicionar diversos calificativos
según su misión, identidad y proyecto educativo,
excepto los de “Universidad” o “universitario” para
las primeras:
-- Instituciones de educación superior (Sin el califi-
cativo de técnicas)
171
-- Universidades
La diferencia entre unas y otras estaría única-
mente determinada por tres conceptos: El carác-
ter comprehensivo (instituciones complejas) de las
Universidades por desarrollar sus actividades aca-
démicas de formación, investigación y extensión
en múltiples campos del saber (ciencia, tecnología,
humanidades, artes y filosofía), la autorización para
ofrecer programas doctorales y la exclusión para
ofrecer programas técnicos, estos últimos reserva-
dos a las instituciones de educación superior.
Por la facultad que se daría de adicionar al nom-
bre diversos calificativos, cabrían obviamente las
Universidades tecnológicas, aporte significativo de
la propuesta por su pertinencia social. Convendría
simplemente precisar - aunque su condición de
Universidad lo permite - la posibilidad de ofrecer
programas doctorales en los campos en que desa-
rrollan su proyecto educativo.
Participarían también en el Sistema de Educa-
ción Superior otras entidades y empresas con oferta
educativa y que en virtud de su actividad serían
sujetos plenos de la regulación del Sistema. Estas
entidades no podrían asumir en su nombre las ex-
presiones “instituciones de educación superior” o
“Universidad” o “universitaria”. Ellas serían:
-- Centros de investigación, laboratorios, unida-
des empresariales de gestión del conocimiento
que podrían ofrecer maestrías de investigación
y doctorados con las instituciones propias del
sistema (instituciones de educación superior y
Universidades), según el caso.
-- Entidades públicas y entidades privadas con o
sin ánimo de lucro, con origen nacional o ex-
tranjero, de diferentes sectores al educativo y
que podrían ofrecer programas académicos de
formación excepto maestrías de investigación y
doctorados. Ej. SENA, Fuerzas Militares y de Poli-
cía, sindicatos, academias, sociedades científicas,
asociaciones profesionales y gremios, IPS, em-
presas de capacitación, etc.
Se recomienda no vincular los procesos de acre-
ditación – diseñados para dar cuenta a la sociedad
de la calidad de las IES – con los procesos de trans-
formación institucional. Son procesos con objetivos
propios, no siempre compatibles. Ello por supuesto
no implica que se pudiera considerar como uno
de los requisitos exigidos para la transformación
institucional el haber logrado la acreditación insti-
tucional.
Asociación Colombiana de Universidades

OBSERVACIONES AL DOCUMENTO “EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

SUPERIOR EN COLOMBIA, RETOS Y TENSIONES” DE ALBERTO JARAMILLO

TEMA: FINANCIAMIENTO
LECTORA: MARÍA VICTORIA AYALA DE REY*3

Una vez leído en forma detallada el documento
escrito por el Doctor Alberto Jaramillo, se considera
que el trabajo realizado es un aporte importante al
tema de financiamiento de la educación superior en
Colombia. Todas estas nuevas visiones ayudan a ge-
nerar ideas para enfrentar en el próximo futuro los
retos de las instituciones tanto públicas como pri-
vadas, que generan la necesidad inaplazable de la
obtención de nuevas fuentes de financiación, para
buscar soluciones que faciliten el acceso de nuevos
estudiantes al sistema, la búsqueda permanente de
la calidad y la proyección de la educación supe-
rior, como parte de la solución al mejoramiento de
la competitividad del país. Se hacen los siguientes
comentarios:
El documento se inicia con una introducción al
tema de financiamiento. El cuerpo del trabajo cons-
ta de cuatro secciones: la primera constituye una
descripción general de la temática del financiamien-
to de la educación superior; en la segunda, se reali-
za un análisis o diagnóstico reciente del tema; en la
tercera, se formulan algunas ideas para repensar el
financiamiento, y en la cuarta, se presenta la traduc-
ción libre de una tabla resumen de las diversas tipo-
logías de financiamiento de la educación superior.
Desde la perspectiva de lector, las anotaciones
que se presentan son de carácter subjetivo y tienen
como fin realizar un aporte al autor, para la mejor
compresión y lectura del documento. Se harán de
acuerdo con el cuerpo del trabajo.
En la primera parte: “Descripción del tema” Análisis
realizado al cuadro No 1 “Aportes de la Nación a las
Universidades Públicas”.
Observación al párrafo: “En cuanto a los aportes
per cápita (por alumno), es necesario examinar con
detalle las cifras del cuadro 9. En términos brutos,
incluyendo la matrícula de instituciones técnicas y
tecnológicas (entre las cuales se encuentra el SENA)
aparece, para 2009, una suma de 2.2 millones de
pesos; si se excluye el SENA, el valor se incrementa
a 3.21 millones por alumno…..”;
Comentario: Es claro que el SENA es una insti-
tución del Estado cuya financiación no corresponde
directamente a los recursos del Presupuesto Nacio-
nal y no es beneficiaria de los artículos 86 y 87 de la
Ley 30 de 1990. Sin embargo, en las estadísticas del
Snies sí aparece el número de alumnos matricula-
dos en este instituto, como parte del sistema, refle-
jando así su impacto en el aumento de cobertura en
los últimos años. Para establecer como indicador el
aporte del Estado por alumno, se considera que no
se debe incluir a los matriculados en el SENA, pues
las fuentes de financiación son totalmente distintas
y no permiten el comparativo.
Así mismo en el párrafo hay un error en la men-
ción del cuadro, no es cuadro 9 sino el 1. En el mis-
mo párrafo continúa: “……..y si se considera solo la
matrícula en Universidades públicas (restando unos
100.000 estudiantes de técnicas y tecnológicas del
Estado Nacional), el aporte per cápita anual es del
orden de 3.8 millones de pesos por estudiante”
Comentario: Para calcular el aporte per capita
anual, si se resta el número de estudiantes de las
instituciones técnicas y tecnológicas (100.000), debe
ser necesario restar el aporte del Estado a esas insti-
tuciones, que también tienen financiación por parte
del presupuesto nacional por su origen oficial.
En el mismo párrafo, el autor presenta la siguien-
te afirmación de la Ministra de Educación: “En tér-
minos de la Ministra de Educación, “el aporte de
la nación sin pensiones es de 3,67 millones por
estudiante, con pensiones es de 4,21 millones por
estudiante.”
Comentario: Es cierto que del Presupuesto Na-
cional salen los recursos para el pago de las pen-
siones de las IES públicas, pero es cuando estamos
hablando de la necesidad de ampliar la financia-
ción de las IES. Para sufragar los gastos en que han
incurrido, como consecuencia de la ampliación de
cobertura, la mejora de la calidad, el fortalecimiento

*
Profesora Escuela Colombiana de Ingeniería. Asesora de ASCUN.

172
 OBSERVACIONES AL DOCUMENTO “EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
de la investigación para responder a las necesida-
des regionales y del país, no se puede incluir como
costo por estudiante el pago pensional, ya que este
erogación corresponde a vigencias anteriores.
Sería muy interesante para el documento fortale-
cer el análisis que el autor presenta en el siguiente
párrafo: “Discriminadas por Universidades, las cifras
promedias difieren bastante, “para el año 2005, las
universidades más ‘costosas’ son Nacional, Atlántico,
Pacífico, Córdoba, Surcolombiana, Valle, Antioquia,
Cauca, Guajira e Industrial de Santander, que reci-
ben Entre $ 7 y $ 3.9 millones por estudiante-año.
Y las más ‘baratas’, Cundinamarca, Colegio Mayor
de Cundinamarca, Tolima, Popular del Cesar, UFPS,
Militar, UNAD y Pamplona que reciben entre $ 500
mil y $ 1.7 millones por estudiante-año.”
Comentario: El grado de complejidad de cada
una de las instituciones relacionadas presenta gran-
des diferencias, que corresponden a la oferta de
programas de pregrado y posgrado, a la investiga-
ción que desarrollan y a los servicios de extensión
y su impacto regional; por lo tanto, los costos gene-
rados por alumno son diferentes.
En la segunda parte: Análisis (diagnóstico) sobre el
financiamiento público de la educación superior,
Comentario: Se recomienda al autor, si le es po-
sible, actualizar las cifras de la tabla 8, Gasto públi-
co en educación superior en Colombia 1993-2003,
como porcentaje del PIB, con el fin de mostrar cuál
ha siso la evolución de la participación del gasto
en educación en el Gobierno del Presidente Álvaro
Uribe Vélez. Para la tabla 9 se hace la misma suge-
rencia: “Gasto público en educación, comparación
entre países”.
En la tercera parte “Ideas para repensar el fi-
nanciamiento”..., en el párrafo que se relaciona a
continuación, “Por su participación en el gasto en
educación, como proporción del PIB (0.98%), al
igual que por el volumen de alumnos registrados, si
se excluye el SENA, la educación superior privada
constituye el componente principal en Colombia”,
cabe la siguiente anotación:
Comentario: El autor debe revisar la cifra del
gasto en educación como participación del PIB
(0.98%), porque en la tabla 8 se registra (0.94%)
para el 2009. Para este cuadro cita como fuente “(*)
Cifra dada por la Ministra de Educación de Colom-
173
bia, Cecilia María Vélez White, en la instalación del
“Foro de Financiación para la Educación Superior”.
Bogotá, marzo 2 de 2010”. Me parece que es mejor
evitar la inconsistencia de la cifra. En este mismo
párrafo se habla que “si se excluye a los alumnos
del SENA la educación superior privada es el com-
ponente principal”.
Comentario: se considera que esta afirmación
debe verificarse con las cifras del SNIES, porque el
aumento de cobertura y el esfuerzo que han reali-
zado las IES oficiales para incrementar el número
de alumnos no permiten afirmar que el aumento
de la cobertura oficial corresponde únicamente al
fortalecimiento del SENA.
Sugerencia: Es importante agregar en este seg-
mento el impacto que tiene en las instituciones ofi-
ciales el gasto en bienestar universitario. A pesar
de que este concepto se ha venido modificando, el
hecho del aumento en el acceso de estudiantes de
estrato 1 y 2 y la necesidad de disminuir la deser-
ción estudiantil, exige de las Universidades oficiales
incrementar el gasto en este aspecto.
Sugerencia: Hace falta un capítulo muy impor-
tante relacionado con investigación, innovación,
ciencia y tecnología: las IES requieren de recursos
para fortalecer la investigación y la innovación, de-
sarrollar ciencia, y entregar tecnología a la sociedad.
Este es el compromiso para lograr el crecimiento
económico y buscar la competitividad del país.
En la propuesta de reforma de la Ley 30 y su impacto
en el financiamiento de las IES
Sugerencia: Considerando la importancia y el
impacto de esta propuesta en la financiación de las
IES, se recomienda al autor que realice sus comen-
tarios a este proyecto. En la propuesta de reforma
que está estudiando el Ministerio de Educación Na-
cional, en los borradores de trabajo de marzo de
2010 se proyectan los siguientes ajustes:
-- Se establece un parágrafo transitorio en el artícu-
lo 86 donde se exige a los entes territoriales que
tengan aportes pendientes (por concepto de este
artículo) suscribir un acuerdo de pago antes del
31 de diciembre de 2011.
-- Se modifica el artículo 87 para la entrega de
aportes al SUE, ajustando los porcentajes que
dependen del crecimiento del PIB para ser dis-
tribuidos en razón al mejoramiento da la calidad
de las instituciones.
174 LECTORA: MARÍA VICTORIA AYALA DE REY
-- Se crea un artículo nuevo relacionado con esta-
bleciendo recursos adicionales a partir del año
2013 al 2019, que será distribuido de acuerdo
al grado de complejidad de las instituciones y
a indicadores de costo y resultados respecto a
las funciones sustantivas. Para los años 2011 y
2012 se asignarán los incrementos en función a
la ampliación de cobertura y al mejoramiento de
la calidad.
-- Se elimina por un nuevo artículo el artículo 43
de la Ley 30 de 1992, que exigía la entregar al
ICFES del 2% de los aportes que recibían las IES
por cualquier concepto del presupuesto nacio-
nal. Este monto será destinado a la cualificación
del personal docente de las instituciones.
-- Se modifica el artículo 57 al incorporar un pará-
grafo por el cuál las l las universidades de educa-
ción superior oficiales que son Establecimientos
Públicos, podrán organizarse como entes uni-
versitarios autónomas con fines administrativos
y presupuestales, siempre que demuestren un
proceso evolutivo que adelantará el MEN.
-- En cuanto al Icetex se incluye un parágrafo nue-
vo, en el artículo 112, para que en el Presupues-
to General de la Nación se incluya como aporte
al Icetex el subsidio o la matricula que el Insti-
tuto otorga a los estudiantes de bajos ingresos
(Sisben 1 y 2 ) y en el artículo 113 se incluye un
parágrafo nuevo para que el Gobierno Nacional
contribuya al fondo de cartera de los créditos de
pregrado a largo plazo dirigidos a la población
del Sisben 1,2 y 3 con un aporte equivalente al
de las universidades .
-- Se incluye al SENA (con su oferta de programas
técnicos profesionales, tecnológicos y de espe-
cialización tecnológica) en un nuevo artículo
como parte del sistema de educación superior,
autorizándolo a establecer programas de acuer-
do a las necesidades de formación de ciertos
sectores y regiones sin obtener previamente el
Registro Calificado exigido a toas las IES.
Asociación Colombiana de Universidades

OBSERVACIONES AL DOCUMENTO: “EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

SUPERIOR EN COLOMBIA: RETOS Y TENSIONES” DE ALBERTO JARAMILLO

TEMA: FINANCIAMIENTO
LECTORES: MAURICIO ALVIAR RAMÍREZ, DIEGO MONTEJO CAMELO Y FERNANDO TOBÓN BERNAL*4

El estudio del Profesor Alberto Jaramillo está di-
vidido en cuatro temas: Descripción sobre los temas
de financiamiento; Diagnóstico reciente del tema;
Ideas para repensar el financiamiento; Tabla de ti-
pologías de financiamiento de diversos países
En general, puede decirse que el tratamiento de
la problemática es un poco tímido para un asunto
de esta envergadura. Tímido porque la propuesta
concreta, tendiente a solucionar la crisis de finan-
ciación del subsector de la educación superior, se
centra en la modificación del artículo 87 de la Ley
30 de 1992, con relación a las instituciones oficiales
y a la creación de un artículo nuevo en la misma ley
con el propósito de obligar al Gobierno Nacional a
proveer recursos propios, amén de fuentes prove-
nientes del crédito externo, para apoyar a las enti-
dades privadas encargadas de la formación post se-
cundaria. Con respecto a la generación de recursos
para las Universidades estatales, la propuesta del
profesor Jaramillo resulta más limitada que la del
propio Ministerio de Educación Nacional, acordada
con los rectores. Aparte de su iniciativa concreta,
incluye en el documento distintas fórmulas que han
sido esbozadas en diferentes ocasiones para inten-
tar conseguir la participación directa de los alumnos
en el sostenimiento de la respectiva institución; sin
embargo, deja de lado el análisis de las ventajas
y desventajas de dichas propuestas como sería la
de contratos de capital humano, para citar sólo un
caso.
Inicia el tratamiento del tema estableciendo una
diferencia entre educación superior y educación ter-
ciaria (definición adoptada por la OCDE), e indica
que a esta última “pertenecen todos los programas
que tienen como requisito la culminación de la edu-
cación secundaria o media (carreras técnicas, tecno-
logías, programas universitarios); al igual que todas
las actividades de formación y capacitación para el
trabajo (bajo el supuesto que se desarrollan luego
de la educación secundaria)”.
Por su parte señala que de la educación superior
(de acuerdo con la Ley 30 de 1992) “quedarían ex-
cluidas las actividades de capacitación laboral que
no conducen a títulos técnicos, tecnológicos o uni-
versitarios; en este sentido, se trata de una definición
más restrictiva que la adoptada por la OCDE”. No
obstante esta distinción, en varias partes del estu-
dio se confunde en sus consideraciones como en el
párrafo precedente de la tabla 4 (titulado Tasa bru-
ta de matrícula en educación terciaria en Colombia
2000 – 2008) que debe ser concerniente a las esta-
dísticas de la CEPAL sobre “matrícula en educación
superior en Colombia”; igual sucede al denominar
la tabla 7 (Tasa bruta de matrícula en educación
terciaria. Comparación entre países, 2007)
Si el objeto del estudio corresponde a la educa-
ción superior (con énfasis en la oficial como se apre-
cia lo largo del texto), se debería excluir del análisis
la incorporación de la información del SENA, pues-
to que se trata de una institución que por su crea-
ción, objeto social, cobertura y fuente primordial de
financiación la hace completamente diferente para
los propósitos del estudio así sea que el Gobierno
Nacional lo incluya en las estadísticas generales que
se refieren a la cobertura en educación terciaria. En
efecto, además de programas conducentes a título
en técnicas y tecnologías, el SENA ofrece una varie-
dad amplia de cursos y programas no formales de
corta duración con objetivos muy diferentes a los
de la educación profesional universitaria. De otro
lado, en lo referente al financiamiento del SENA,
este consiste en un gravamen a las nóminas de los
empleadores (en 2008 el recaudo debió estar alre-
dedor de los $1,2 billones cuando para el conjunto
de las universidades oficiales el aporte del Presu-
puesto Nacional en cumplimiento del artículo 86 de
la Ley 30 de 1992 alcanzó $1,76 billones).
El tratamiento de la educación terciaria, en el
estudio, adolece de información estadística, sin dis-
criminar qué parte de la población matriculada co-

*
Profesores de la Universidad de Antioquia.

175
176 LECTORES: MAURICIO ALVIAR RAMÍREZ, DIEGO MONTEJO CAMELO Y FERNANDO TOBÓN BERNAL
rresponde a cursos de formación postsecundaria y
cuáles estarían matriculados en programas de edu-
cación superior conducentes a títulos profesionales,
técnicos o tecnólogos.
En el estudio se observa el mismo simplismo
del Ministerio de Educación Nacional de dividir el
aporte presupuestal total del año por el número de
estudiantes matriculados para hallar el costo por
alumno; aunque esta relación constituye un indica-
dor como muchos otros, no resulta apropiado omi-
tir en el trabajo la mención a la complejidad de las
instituciones con lo que, a manera de ejemplo, el
costo unitario por matriculado en las Universidades
públicas en 2008 (tabla1) es igual a $2,38 millones
en tanto que para la Universidad Nacional (única
Universidad considerada en el trabajo) el valor para
ese mismo año (tabla 3) alcanzó $5,3 millones con-
siderando sólo el gasto de funcionamiento de la
Entidad (excluye inversión, servicio de la deuda y
pasivos pensionales).
No analiza a profundidad la forma como pue-
de financiarse la educación superior (no la terciaria
donde aparecen los cursos no formales o capacita-
ción para un empleo y los cursos de refrescamiento
o actualización). Confunde, aparentemente, subsi-
dio a la demanda con el subsidio del Estado, cuan-
do establece la comparación entre pago de matrícu-
la en la UN y costo por alumno. Omite la propuesta
del MEN para paliar, así sea parcialmente, la crisis.
Además, no resulta correcto agregar los estudian-
tes de pregrado y posgrado, a menos que se logre
discriminar la parte de los recursos públicos que se
destina a la formación postgradual. Cabe recordar
que, casi en su totalidad, los posgrados deben ser
autofinanciables en las Universidades públicas.
Acepta, sin crítica, la declaratoria de los vicerrec-
tores sobre el origen del problema y señala que
las Universidades privadas están abandonadas a su
suerte con solo matrículas y participación en fon-
dos concursables de Colciencias, desconociendo
que, de acuerdo con la Constitución, el Estado no
puede aportar a privadas y propone aumentar gasto
público como porcentaje del PIB, y definir objetivos
nacionales y programas institucionales para el siste-
ma público y privado. Con la expansión cubriría el
faltante de la públicas (no establece condiciones ni
restricciones como lo propone el MEN) y con los
objetivos y programas mejoraría la calidad de las
instituciones que suscriban los contratos de fondos
concursables.
Al “repensar el financiamiento de la educación
superior” (financiación que corre por cuenta de fa-
milias con alumno, Estado y empresas, como lo esta-
bleció al principio) cita varios autores; algunos creen
que debe correr por cuenta del Estado como obli-
gación pública, aunque reconocen las limitaciones
fiscales en tanto que otros al asimilar la educación
superior a bien privado estiman que debe haber par-
ticipación del usuario. Manifiesta que en el país hay
dos fuentes de proveedores: privados con matrículas
y público con financiación mayoritaria del Estado.
Indica que excluido el SENA, el predominio de lo
privado es más importante argumentando varias ra-
zones: genera externalidades positivas; la educación
superior crea beneficios redituables y por ello es sus-
ceptible de cubrirse con recursos propios y crédito.
Los recursos fiscales, aunque importantes, son insufi-
cientes y la demanda ha hecho crecer una oferta he-
terogénea de de oferta privada. Como consecuencia
de la importancia del sector privado, el Estado de-
bería ofrecer estímulos a las privadas y no sólo a las
propias u oficiales, con el fin de alcanzar las metas
que tiene planteadas en su plan de desarrollo.
Describe las fórmulas de la OCDE para financiar
la educación superior sobre la base de que si hay
beneficios privados los egresados deberían correr
con parte de los costos “argumento poderoso cuan-
do lo limitado de los recursos fiscales conduce a
disminución de la calidad, racionar el número de
admitidos o la falta de apoyo para los de meno-
res ingresos. Otra idea es asignar recursos con base
en la importancia de la educación para la sociedad
o, en otras palabras, que generen efectos positivos
para la sociedad en su conjunto, independiente-
mente del proveedor y aislando el beneficio priva-
do; otro pilar fundamental es un sistema integral de
apoyo estudiantil que consistiría en resolver el pro-
blema de liquidez con un sistema mixto de crédito
y subsidio para evitar medios tiempos o excesiva
dependencia familiar”.
En el estudio, no hay un tratamiento profundo
sobre el tema de las externalidades positivas que
genera la educación superior, y que explican, o
mejor justifican, en gran medida, los subsidios del
Estado. En el artículo se menciona que son razones
de tipo legal e institucional las que motivan a los
estados a invertir en educación superior; sin em-
bargo, las razones de fondo son de tipo económico
sobre la base de las externalidades positivas que,
de no explicarse, queda abierta la puerta para re-
 OBSERVACIONES AL DOCUMENTO: “EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR EN COLOMBIA
ducir los gastos del Estado en la educación superior
en instituciones públicas. En efecto, la educación
superior genera una alta rentabilidad social que se
manifiesta en un nivel de bienestar mayor que per-
cibe la sociedad a través, por ejemplo, del prestigio
de sus instituciones e investigadores de alto nivel.
La contribución de los egresados y sus actividades
al desarrollo del país también generan un beneficio
colectivo, más allá del individual. Nancy Birdsall tie-
ne varios trabajos sobre las externalidades positivas
que justifican el financiamiento estatal de la educa-
ción superior pública.
De otro lado, el autor propone, en forma concre-
ta, ajustar la Ley 30 de 1.992 en cuanto a los aportes
de la Nación. Indica que si, por obligación legal y
constitucional (la financiación no es de origen cons-
titucional, como dice y por lo tanto es susceptible
de modificar) el Gobierno debe financiar en forma
inmodificable, de acuerdo con el contenido del ar-
tículo 86 de dicha ley, el apoyo estatal se debería
centrar en la variación del artículo 87, asignando
(igual como lo dicta la norma y lo propone el Minis-
terio de Educación) un incremento porcentual, para
adicionar al financiamiento vegetativo del artículo
86, porcentaje que dependerá del crecimiento del
PIB; sin embargo, a diferencia del Ministerio que
propone un porcentaje progresivo, el profesor Jara-
millo lo sugiere en forma decreciente.
Propone así mismo, en un artículo nuevo y, tam-
bién en función del PIB, con el objeto de que el
Gobierno central destine recursos propios, además
de crédito externo, para que las instituciones pri-
vadas participen de los mismos, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 355 de la Constitución Na-
cional (impide conceder auxilios al sector privado,
pero permite realizar contratos para impulsar pro-
gramas y actividades de interés público). La dote de
177
Lógicamente que si se presentan bajas tasas de
crecimiento del PIB, como ha ocurrido en los últi-
mos años con excepción del trienio 2005 – 2007,
la propuesta del Profesor Jaramillo resultaría más
favorable para las Universidades oficiales, dado
que hasta un 5% de crecimiento (más o menos) las
transferencias sugeridas superarían a las previstas
por el MEN.
Lamentablemente esta fórmula, aunque ayuda a
la financiación, poco resuelve el problema porque
el Ministerio de Hacienda interpreta que el produc-
to que se obtiene al multiplicar el crecimiento real
del PIB por el porcentaje establecido (o propuesto)
en la Ley 30 no es un valor en sí, sino un porcen-
taje para aplicar a los aportes de funcionamiento
contemplados en el artículo 86 de la citada norma.
Con esto logra darle cumplimiento al mandato del
legislador según el cual “la Nación incrementará sus
aportes. . .”. Por otra parte, la suma final debe ser
distribuída entre el total de universidades de acuer-
do con criterios de calidad y la participación reci-
bida por cada entidad no forma base presupuestal
para las vigencias fiscales futuras.
recursos propios para este fin “sería proporcional
al crecimiento al PIB y no podrá ser inferior a la
suma que resulte de multiplicar el Presupuesto de
funcionamiento del Gobierno Nacional por el 20%
de crecimiento real del PIB del año precedente.
La propuesta tendría un monto de recursos pro-
pios, con $83 billones de gastos de funcionamiento
en 2010, de unos $330 mil millones si se lograse un
crecimiento real del PIB igual al 2%.
178 LECTORES: MAURICIO ALVIAR RAMÍREZ, DIEGO MONTEJO CAMELO Y FERNANDO TOBÓN BERNAL
Deja en cabeza del Viceministro (?) la reglamen-
tación de los usos y distribución de los recursos
tanto para las públicas, como los nuevos propues-
tos para las privadas. Adicionalmente reseña algu-
nas fórmulas lanzadas por algunos autores para la
financiación de las instituciones oficiales tales como
la revisión de los mecanismos utilizados por las Uni-
versidades para establecer el cobro de matrículas
con el fin de hacerlos comparables con los valores
cancelados en las privadas; contratos de formación
de capital humano para que los egresados retornen
el valor de la formación a su Universidad; impues-
tos a los egresados; sistema de crédito en el Icetex
para facilitar el ingreso a las Universidades priva-
das de estudiantes de bajos ingresos montando un
sistema de riesgo crediticio y titularizando cartera
estudiantil; también, incluye algunas propuestas de
ASCUN tales como suspender aportes al SENA de la
privadas para formar docentes en maestrías y doc-
torados; acceso al fondo nacional de regalías para
proyectos de investigación y maestrías y doctorados
para sus docentes; participación del sector finan-
ciero con créditos blandos y largo plazo usando el
encaje bancario o las inversiones forzosas a las que
está sometido.
A manera de conclusión, la participación del Es-
tado en la financiación de la educación superior no
sólo es una obligación connatural con sus funciones
por las externalidades positivas que genera para la
sociedad en su conjunto sino que, a la larga, pro-
duce beneficios, incluso tributarios, con los que re-
cuperaría la inversión inicial en capital humano por
la mayor capacidad de compra del graduado en el
ejercicio profesional, y la participación como con-
tribuyente del impuesto de renta; siempre y cuando
exista la decisión política para establecer un proce-
dimiento sin una base gravable tan amplia con tarifa
cero. (Hoy se cobra el imporrenta. a partir de una
base gravable aproximadamente de $25 millones
lo que significa un salario equivalente a unos 2,6
millones mensuales teniendo en cuenta un 25% de
ingresos laborales exentos).
Asociación Colombiana de Universidades

OBSERVACIONES AL DOCUMENTO: “DESARROLLO PRELIMINAR PARA EL ANÁLISIS

DE LA LEY 30 DE 1992” DE SANDRA JULIANA TORO

TEMA: INTERNACIONALIZACIÓN
LECTOR: JAVIER CAÑÓN PINTO*5

El documento de la Doctora Sandra Juliana Toro
recoge y sintetiza el contexto de la internacionali-
zación de la educación superior en Colombia, tanto
desde la perspectiva de las declaraciones y confe-
rencias sobre la educación superior en el mundo,
y las estrategias en dicho contexto en diferentes
países, como desde la perspectiva más institucional
en el ámbito nacional. En este punto se define un
diagnóstico basado en algunos estudios realizados y
en las acciones adelantadas en los últimos años por
parte del Ministerio de Educación Nacional.
En el texto se pueden, por tanto, encontrar pau-
tas para construir, dentro de la reforma a la Ley 30,
derroteros y líneas estratégicas que permiten orien-
tar la educación superior del país hacia un contexto
mucho mas actualizado. Las preguntas que plantea
la consultora Sandra Toro son bastante pertinentes
y, en el ejercicio de responderlas, puede garantizar
que los temas de internacionalización queden bien
sintetizados en la redacción de la mencionada ley.
Sin embargo, debe implicarse más en la escritura de
la propuesta las diferentes declaraciones mundia-
les, regionales y nacionales en materia de educa-
ción superior que efectivamente están aludidas en
el capítulo VII como documentos de apoyo, ya que
arrojan los fundamentos para contestar las pregun-
tas planteadas:
1. ¿Cuáles serían los principales objetivos de la
política de la internacionalización de la educación
superior en Colombia?
Es absolutamente necesario que la ley en men-
ción refleje explícitamente que Colombia acoge la
misión y los objetivos definidos en la Declaración
Mundial sobre la Educación Superior en el siglo XXI:
Visión y Acción (Unesco, 1998), que por ser ante-
rior, no alcanzó a suscribir. De allí principalmente
los artículos 1 y el 2 refieren a esos objetivos fun-
damentales de la educación superior, que además
fueron ratificados en general por la Declaración Fi-
nal de la Conferencia sobre Educación Superior de
París en 2009.
Tener en cuenta estas dos declaraciones resulta
absolutamente fundamental para la política de in-
ternacionalización, porque entre 1995 y 2010 ocurre
históricamente la oficialización y desarrollo de una
gran tensión dual en el enfoque del conocimiento
y la educación, que no se refleja en la ley actual.
Por una parte, la visión de la OMC, que a través del
GATS (Acuerdo General de Comercio de Servicios)
en 1995 ve al conocimiento y la educación como
elementos comercializables y privatizables. Por otra,
la visión opuesta auspiciada por la Unesco en la
declaración mundial de 1998: el conocimiento y la
educación como un derecho humano y un bien pú-
blico.
Esta tensión dual, tiene implicaciones determi-
nantes y directas en el enfoque que se le quiera dar
a la política y estrategia tanto nacional como ins-
titucional de internacionalización. Colombia es un
país miembro de la ONU y por tanto debe acoger
las declaraciones auspiciadas en el seno de Unesco
en materia de educación y cultura. Sin embargo, tal
como lo reconociera el CXI Consejo Nacional de
Rectores de la Asociación Colombiana de Univer-
sidades – ASCUN, en junio de 2004, Colombia es
suscriptor del GATS. Pese a esto, los rectores de las
Universidades declararon contundentemente que se
acogían la declaración de la Unesco y sus princi-
pios, objetivos y estrategias:
“3. Que Colombia suscribió el Acuerdo General
sobre el Comercio de Servicios – GATS y en cumpli-
miento de este Acuerdo se aplica el trato de la na-
ción más favorecida (NMF) a todos los servicios,
excepto en el caso de las exenciones temporales ini-
cialmente establecidas. Según definición textual de
la Organización Mundial del Comercio – OMC, “el
Trato de la Nación Más Favorecida significa dispen-
sar igual trato a todos los interlocutores comerciales,

*
Profesor Universidad Nacional y ex director de Relaciones Internacionales Universidad Nacional.

179
180 LECTOR: JAVIER CAÑÓN PINTO
sobre la base del principio de no discriminación. En
virtud del GATS, si un país permite la competencia
extranjera en un sector deberán darse iguales opor-
tunidades en ese sector a los proveedores de servicios
de todos los demás miembros de la OMC”.4. Que la
educación ha sido incluida por la Organización
Mundial del Comercio, a través del GATS, como uno
de los servicios que pueden ser negociados en los tra-
tados de libre comercio de carácter bilateral o mul-
tilateral. 5. Que considerar la educación como una
“mercancía” y someterla a las reglas del comercio
internacional es desnaturalizar sus fundamentos y
su función en la sociedad.”
Por tanto, los rectores colombianos se declara-
ron contundentemente en contra de la visión co-
mercialista sobre la educación, reivindicando la de
la Declaración Mundial de 1998. Así mismo, la de-
claración de los rectores reconoce que la mayoría
de consejos de rectores y asociaciones de Univer-
sidades se han pronunciado de la misma manera:
“Association of Universities and Colleges of Canada
- AUCC; el American Council on Education - ACE de
Estados Unidos; la European University Association
- AEU; el Council for Higher Education Accredita-
tion - CHEA; el Consejo Universitario Iberoamerica-
no – CUIB; la III Reunión Cumbre de Universidades
Públicas Ibero-americanas; la Asociación Brasilera
de Rectores de Universidades Públicas Estatales y
Municipales - ABREUM; la Asociación Nacional de
Dirigentes de Instituciones Federales de Enseñanza
Superior – ANDIFES del Brasil; el Instituto Latino-
americano de Educación de Desarrollo - ILADES; la
Asociación de Universidades Africanas y la Unión
de Universidades de América Latina – UDUAL”.
La Declaración de la CRES en 2008 ratifica nue-
vamente el rechazo al enfoque de la OMC sobre la
educación y comenta:
“6. (…) La educación no puede, de modo algu-
no, quedar regida por reglamentos e instituciones
previstas para el comercio, ni por la lógica del mer-
cado. El desplazamiento de lo nacional y regional
hacia lo global (bien público global) tiene como
consecuencia el fortalecimiento de hegemonías que
existen de hecho. 7. La educación suministrada
por proveedores transnacionales, exenta de control
y orientación por parte de los Estados nacionales,
favorece una educación descontextualizada en la
cual los principios de pertinencia y equidad quedan
desplazados. Ello amplía la exclusión social, fomen-
ta la desigualdad y consolida el subdesarrollo. Debe-
mos promover en nuestros países las leyes y los meca-
nismos necesarios para regular la oferta académica,
especialmente la trasnacional, en todos los aspectos
claves de una Educación Superior de calidad. 8. La
incorporación de la Educación como un servicio co-
mercial en el marco de la Organización Mundial
de Comercio (OMC) ha dado lugar a un rechazo
generalizado por parte de muy diversas organiza-
ciones relacionadas directamente con la Educación
Superior. La referida incorporación constituye una
fuerte amenaza para la construcción de una Educa-
ción Superior pertinente en los países que acepten los
compromisos exigidos en el Acuerdo General de Co-
mercio y Servicios, y ello supone graves daños para
los propósitos humanistas de una educación inte-
gral y para la soberanía nacional. Por ende, desde
la CRES, advertimos a los Estados de América Latina
y el Caribe sobre los peligros que implica aceptar los
acuerdos de la OMC y luego estar obligados por es-
tos, entre otros aspectos lesivos, a orientar fondos pú-
blicos hacia emprendimientos privados extranjeros
implantados en su territorio, en cumplimiento del
principio del “trato nacional” que en ellos se estable-
ce. Asimismo afirmamos nuestro propósito de actuar
para que la Educación en general y la Educación
Superior en particular no sean consideradas como
servicio comercial.”
La Conferencia Mundial sobre Educación Supe-
rior CMES, que tuvo lugar en 2009 en París, final-
mente ratificó los mismos principios de la educa-
ción como un bien público y de financiamiento so-
lidario público-privado, en el caso de la educación
superior. El punto 3 por su parte abordó de nuevo
los aspectos de internacionalización, regionaliza-
ción y mundialización, ratificando los principios de
solidaridad en la transferencia de conocimiento, cir-
culación de competencias (movilidad), promoción
de redes internacionales de universidades, investi-
gación conjunta, fortalecimiento de los sistemas de
acreditación y garantía de calidad entre las redes
universitarias; finalmente, unos principios sobre la
educación transfronteriza advirtiendo sobre la ofer-
ta de baja calidad “fábricas de grados”.
De acuerdo con la anterior descripción, se des-
prenden las siguientes problemáticas, derivadas tan-
to del enfoque del GATS, en contraposición al de
UNESCO, y pone de frente dos realidades proble-
máticas, con las implicaciones que la nueva reforma
de la Ley 30 debe afrontar de la mejor manera:
 OBSERVACIONES AL DOCUMENTO: “DESARROLO PRELIMINAR PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992”
Unesco – Declaraciones Mundiales sobre la Educación
Superior 1988-2009, declaraciones regionales y nacionales de
rectores
Objetivo de la E.S.: formar un ciudadano global, con
competencias multiculturales mediante una educación y
producción de conocimiento subsidiados públicamente y
mediante la transferencia de conocimiento a través de la
cooperación solidaria.
El conocimiento es un capital humano de acceso público y la
educación es un derecho humano.
Estrategias de internacionalización:
Mitigar riesgo de las “fábricas de grados” y oferta de
baja calidad. Política de controles y vigilancia a la oferta
internacional.
Fomento a la internacionalización del currículo y educación
internacional.
Cooperación, convenios, vínculos cooperativos entre
instituciones, intercambio y movilidad académica con
exención de costos y política subsidiaria público-privada.
Transferencia de conocimiento mediante cooperación sin
ánimo de lucro, redes de investigación
Mitigar el riesgo de la fuga de cerebros.
CALIDAD EDUCATIVA
La internacionalización como cooperación internacional es
garantía de calidad.
Los sistemas de acreditación, homologación y reconocimiento
mutuo garantizan la calidad.
Las agencias nacionales cooperan para hacer acuerdos de
acreditación internacional.
Armonización de sistemas de créditos, reconocimiento mutuo
interinstitucional y en articulación con empresas y tercer
sector.
Regulación estatal de la educación y protección del
conocimiento, subsidio a la producción de conocimiento
(investigación), fuerte subsidio público a la educación y
por tanto a la internacionalización como factor de calidad y
pertinencia educativa.
Libre circulación y transferencia de conocimientos de manera
solidaria Norte-Sur y Sur-Sur.
Inversión cofinanciada, publicación conjunta, acceso público,
gratuito y solidario al conocimiento como apoyo al desarrollo
de los países menos favorecidos, intercambio de capacidades
sur-sur, subsidio a programas de intercambio estudiantil.
181
Organización Mundial de Comercio OMC – GATS 1995
Objetivo de la E.S.: ofrecer un servicio en la relación
entre productores, comercializadores y consumidores de
conocimiento y formación de acuerdo a las exigencias del
mercado global, competitividad entre personas y entre
instituciones, sobreviven las mejores, las más débiles
desaparecen o son incorporadas por las líderes, exportación/
importación de servicios educativos y del conocimiento.
Formar cuadros competitivos para el sector productivo
global.
El conocimiento es el capital que imprime valor agregado
a todo producto y por tanto es un capital privado y
comerciable, por tanto la educación superior es un servicio
(bien transable y privatizable).
Cuatro modos de exportación de servicios educativos:
Educación transfronteriza (cross border education, e-learning,
oferta a distancia).
Marketing para Estudios en el extranjero (el mas frecuente
reclutamiento y atracción de estudiantes extranjeros).
Enclaves Internacionales (programas en convenio, branch-
campuses, franquicias etc.).
Intercambio temporal de docentes (programas impartidos en
el exterior, venta de conferencias, etc.).
CALIDAD EDUCATIVA
La calidad se garantiza con la concurrencia competitiva en el
libre mercado global.
Los programas deben certificar su calidad mediante
la estandarización: ISO (International Standardization
Organization).
Comercio de certificaciones
Franquicias de universidades prestigiosas. Prestigio = calidad.
Regulación por las reglas jurídicas del mercado liberalizado
y desprovisto de subsidio público (eliminación de becas;
eliminación de los controles para la oferta educativa
exterior).
Propiedad industrial, propiedad intelectual, comercio de
patentes, derechos de autor, mercado de genes.
Alta inversión en protección de propiedad intelectual,
mantenimiento de patentes, derechos de reproducción,
rankings, publicación en revistas indexadas, certificaciones
de calidad, agencias y estrategias de reclutamiento de
estudiantes internacionales, consumo de educación
internacional según capacidad individual de consumo.
182 LECTOR: JAVIER CAÑÓN PINTO
2. ¿Cuál es el compromiso de la educación supe-
rior de Colombia frente a los procesos de internacio-
nalización? y ¿Qué elementos deberían hacer parte
dentro de una definición de Internacionalización
de la Educación Superior para Colombia?
De acuerdo con los anteriores interrogantes, el
compromiso de la educación superior en Colom-
bia, desde el punto de vista de las instituciones que
conforman el sistema de la E. S., debe ser, corres-
pondiente a la Declaración Mundial de la Educación
Superior de 1988, que en el apartado Marco de Ac-
ción Prioritaria para el Cambio y el Desarrollo de la
Educación Superior en los capítulos I y III dice lo
siguiente con relación a la internacionalización:
“I. ACCIONES PRIORITARIAS EN EL PLANO
NACIONAL
1. Los Estados Miembros, comprendidos sus go-
biernos, parlamentos y otras autoridades deberán:
e) esforzarse, cuando sea preciso, por establecer es-
trechos vínculos entre las instituciones de educación
superior y las que se dedican a la investigación, to-
mando en cuenta que la enseñanza y la investiga-
ción son dos elementos íntimamente relacionados de
la producción del conocimiento; f) instaurar nue-
vas modalidades de colaboración entre los estableci-
mientos de educación superior y los distintos sectores
de la sociedad para que la educación superior y los
programas de investigación contribuyan eficazmen-
te al desarrollo local, regional y nacional; h) contar
con un plan rector para garantizar la existencia de
nuevas asociaciones y la participación de todos los
interlocutores pertinentes en todos los aspectos de la
educación superior: proceso de evaluación, com-
prendidas la renovación de los planes de estudios y
los métodos pedagógicos, servicios de orientación y
asesoramiento y, en el marco institucional vigente,
formulación de políticas y dirección de los estable-
cimientos; k) reconocer que los estudiantes son el
centro de atención de la educación superior y unos
de sus principales interesados. Se los deberá hacer
participar, mediante las estructuras institucionales
apropiadas, en la renovación de su nivel de edu-
cación (comprendidos los planes de estudio y la re-
forma pedagógica) y en la adopción de decisiones
de carácter político, en el marco de las instituciones
vigentes; m) promover y facilitar la movilidad na-
cional e internacional del personal docente y de los
estudiantes como elemento esencial de la calidad y
la pertinencia de la educación superior.”
“III. ACCIONES QUE DEBERÁN EMPRENDER-
SE EN EL PLANO INTERNACIONAL, EN PARTI-
CULAR POR INICIATIVA DE LA UNESCO
10. Deberá concebirse la cooperación como parte
integrante de las misiones institucionales de los esta-
blecimientos y sistemas de educación superior. Las or-
ganizaciones intergubernamentales, los organismos
donantes y las organizaciones no gubernamentales
deberán ampliar su acción para desarrollar proyec-
tos de cooperación interuniversitaria en particular
mediante el hermanamiento de instituciones basa-
dos en la solidaridad y la asociación, con objeto de
acortar la distancia que separa a países ricos y paí-
ses menos adelantados en los ámbitos cruciales de la
producción y aplicación de los conocimientos. Cada
establecimiento de enseñanza superior deberá pre-
ver la creación de una estructura o un mecanismo
apropiados para promover y organizar la coopera-
ción internacional. 11. La Unesco y otras organiza-
ciones intergubernamentales y no gubernamentales
que actúan en el campo de la educación superior,
los Estados mediante sus programas de cooperación
bilateral y multilateral, la comunidad universitaria
y todos los interlocutores interesados de la sociedad
deberán promover la movilidad universitaria inter-
nacional como medio de hacer progresar el saber y
de compartirlo, a fin de instaurar y fomentar la so-
lidaridad, principal elemento de la futura sociedad
mundial del saber, (…) con particular acento en la
cooperación Sur-Sur, las necesidades de los países
menos adelantados y de los pequeños Estados, que o
carecen de establecimientos de educación superior
o tienen muy pocos…13. La Unesco, junto con todos
los interlocutores interesados de la sociedad, tam-
bién deberá tomar medidas para paliar los efectos
negativos de la fuga de cerebros y sustituirla por un
proceso dinámico de recuperación de los mismos. En
todas las regiones del mundo se necesita un análisis
global de las causas y consecuencias de la fuga de
cerebros. Deberá ponerse en marcha una vigorosa
campaña, mediante el esfuerzo concertado de la co-
munidad internacional y basada en la solidaridad
universitaria, que debería centrarse en el regreso al
país de origen de universitarios expatriados”
3. ¿Cómo se pueden fomentar y fortalecer los pro-
cesos de internacionalización de la educación supe-
rior en Colombia? y ¿Qué aspectos de la educación
superior se deberían privilegiar dentro de una estra-
tegia de internacionalización?
En conclusión, el análisis de las dos macroten-
dencias de la educación superior y sus procesos
 OBSERVACIONES AL DOCUMENTO: “DESARROLO PRELIMINAR PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992”
de internacionalización en el mundo derivan las
siguientes estrategias y elementos para el fomento
de los procesos de internacionalización desde una
política estatal:
-- Programas para el apoyo al establecimiento de
vínculos y redes entre instituciones de educación
superior e investigación basados en la reciproci-
dad con prioridad en la integración regional de
América Latina para contribuir a la construcción
de ENLACES.
-- Políticas de fortalecimiento institucional para la
creación de estructuras institucionales capaces
de promover y organizar la cooperación inter-
nacional.
-- Promover programas subsidiados de movilidad
internacional universitaria docente y estudiantil
con acento en la cooperación Sur-Sur y la trans-
ferencia de conocimiento.
-- Programas de arraigo y retorno para evitar la
fuga de cerebros y el aprovechamiento y recu-
peración de la diáspora académica.
-- Fuerte subsidio al bilingüismo oficial de los ciu-
dadanos tendiente a un plurilingüismo a media-
no plazo
-- Garantizar la participación de las IES en las
agendas bilaterales y multilaterales de coopera-
ción intergubernamental, tanto en ciencia y tec-
nología, como en cultura y educación, e invertir
decididamente en la cofinanciación de los com-
promisos derivados.
-- Garantizar la participación del sector de educa-
ción superior en el sistema de cooperación inter-
nacional al desarrollo.
-- El Estado deberá promover estudios y monitoreo
periódico que permitan establecer anualmente
necesidades y fortalezas de conocimiento y for-
mación en el país con el fin de orientar las ac-
ciones y estrategias de internacionalización que
se deben seguir en las IES y en el sistema de
educación superior en general.
-- Garantizar la participación de las instituciones de
investigación en la identificación de problemáti-
cas regionales e internacionales compartidas con
el fin de priorizar la investigación y formación en
tales temas a través de la cooperación internacio-
nal y las redes.
Sin embargo, y teniendo en cuenta la realidad
de la globalización comercial y las implicaciones
de esta sobre la educación superior, así como por
la suscripción de Colombia en el GATS, el Estado
183
tiene la deuda de fomentar la internacionalización
competitiva de la educación superior colombiana
en este terreno. No se puede liberalizar del todo
el comercio educativo sin antes invertir y subsidiar
estrategias para que la competencia de las institu-
ciones nacionales sea exitosa. En este sentido, la
política de educación debe adicionar las siguientes
estrategias a las anteriores:
-- Una fuerte política de control de calidad a la
oferta extranjera y virtual.
-- Financiación de estrategias de proyección inter-
nacional de las capacidades de investigación y de
la oferta académica (marketing educativo/cientí-
fico, presencia institucional colombiana en ferias
internacionales educativas de prestigio, oferta de
becas a extranjeros, exportación de programas
curriculares, agencias oficiales de promoción de
la educación en Colombia en el mundo -diplo-
macia educativa-, ferias y simposios científicos
internacionales en Colombia, etc.).
-- Fuerte política en capacitación en derecho in-
telectual, protección legal de recursos genéticos
nacionales en armonía con las políticas de los
países vecinos.
-- Subsidio al mantenimiento de patentes y estímu-
los a la publicación internacional y a la presencia
en ranking mundiales
4. ¿Cómo se podrían integrar los esfuerzos rea-
lizados en internacionalización de la educación
superior en los distintos sectores de desarrollo en Co-
lombia?
El Estado y la ley de educación deben acoger y
acatar el enfoque de las declaraciones mundiales
sobre la educación superior para orientar su com-
ponente de internacionalización; sin embargo, las
instituciones deben ser libres y autónomas para de-
finir la política estratégica de internacionalización
que escoja seguir, bien sea esta la de la coopera-
ción internacional o la de proyección comercial y
competitividad internacional, pero también deben
encontrar apoyo estatal para cualquiera de estas op-
ciones.
5. ¿Qué beneficios se buscan mediante el plan-
teamiento de estrategias de internacionalización en
la IES colombianas?
Cumplir con la misión encomendada a la educa-
ción superior en el siglo XXI y la inserción exitosa
del país en la sociedad del conocimiento. La Inter-
nacionalización de la educación superior, no puede
184 LECTOR: JAVIER CAÑÓN PINTO

entenderse sin aludir al paradigma de la “sociedad
del conocimiento”, altamente teorizado (Bell, 1974;
Stehr, 1994, 2001; Drucker, 1993; Rooney, D., Hearn,
G., Mandeville, T., & Joseph, R.; 2003. Unesco,
OCDE, etc.). En esta el conocimiento es, por una
parte, el principal capital de la época postindustrial
y, por otra, es el recurso que imprime valor agre-
gado a los bienes y servicios que se comercian en
el mundo. Por tanto, valoriza exponencialmente el
ingreso de un país y el de un individuo, como en
ninguna otra época lo hizo. Compromete el desa-
rrollo mismo. En palabras de Drucker (1993) no es
solo un recurso sino “el recurso mismo” de la época
postcapitalista. Como tal supone una nueva gestión,
una nueva política, una nueva economía, una nue-
va sociedad.
PRINCIPALES
TEMAS
Asociación Colombiana de Universidades
CONSULTA A LA COMUNIDAD ACADÉMICA SOBRE LAS PROPUESTAS
DE LOS CONSULTORES EN RELACIÓN CON EL COMPONENTE LEGAL
DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR
A partir del Foro de Consulta Especializada, de la
reunión de consultores y lectores, de las discusiones
de la Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales
de ASCUN y del Consejo Nacional de Rectores, se
recogieron apreciaciones importantes, que aportan
en la vía de dar continuidad a los estudios requeri-
dos para la reforma de la normatividad de la edu-
cación superior, desde la perspectiva del sistema de
educación superior, su compleja realidad actual, su
horizonte de desarrollo en el contexto del país y de
sus perspectivas.
En primera instancia, se reconoce la urgencia de
hacer un análisis de la Ley 30 de 1992, en el cual se
precise su estado actual, las modificaciones y ajus-
tes que ha sufrido a partir de los decretos regla-
mentarios, normativas derivadas, nuevos entes que
constituyen el sistema y sus relaciones.
Los ajustes constantes al marco normativo gene-
ran cierto desconcierto en la comunidad académica
sobre el estado de la normatividad, evidenciado en
el Foro de Consulta Especializada, en el cual se di-
ficultó la discusión sobre las propuestas de ajuste al
marco legal, desviada en muchos casos a la casuís-
tica o a la opinión particular sobre vivencias institu-
cionales, en detrimento de planteamientos frente a
la Ley que se pretende modificar y para lo cual se
realizó la consulta.
Lo anterior plantea que además de actualizar el
marco normativo, a través de una compilación co-
mentada y con un manejo didáctico y favorecedor
de la armonía del sistema, con el propósito de hacer
viable una reforma de la actual Ley es importante
hacer un análisis de las tendencias en los ajustes y
cambios, al reconocer como elemento de juicio los
propósitos del legislador frente al sistema y la ma-
nera de concebir la articulación.
En el adelantamiento de sus propuestas, los
consultores pusieron de manifiesto la necesidad
de adelantar estudios analíticos sobre la dinámica
de funcionamiento, alcance y límites actuales de
las instituciones técnicas, tecnológicas y sobre las
instituciones universitarias; también la necesidad de
revisar y replantear los modelos teórico-metodoló-
gicos con los que trabaja el SACES, a través de CO-
NACES y el CNA.
187
El proceso reflejó la dispersión del sistema y la
complejidad de abordar la Ley, en tanto en la con-
sulta especializada cada grupo asumió posiciones
tendientes a preservar, fortalecer o ajustar asuntos
que tienen que ver con la manera como hoy se
desarrollan los acontecimientos frente a las tipolo-
gías establecidas y las normas sobre la creación de
programas, modalidades de ciclos, oferta educativa,
evaluación de calidad, entre otros. Sobre este pro-
ceso divergente se recogen algunas de las inquietu-
des, desde los sectores convocados.
Frente al desarrollo del proyecto ASCUN –MEN,
cabe resaltar que tanto por parte de los consultores,
los lectores como de los participantes en el Foro de
Consulta Especializada se reconoce a la Ley 30 su
avance en comparación con el Decreto- Ley 80 de
1980 ; además es importante resaltar que los con-
sultores presentaron en sus propuestas un marco de
antecedentes que permiten entender las propuestas
frente al modelo constitucional vigente, y a la juris-
prudencia sobre el alcance de la autonomía univer-
sitaria como principio fundante en “un Estado que
aspira a consolidarse como democrático de dere-
cho”, además los documentos desarrollados por los
consultores permiten entender la institucionalidad
vigente, el comportamiento del sistema en términos
cuantitativos , de tendencias , develan asuntos que
están ausentes en la Ley y ponen de manifiesto una
realidad de la educación superior que requiere un
análisis de fondo y articulado.
De parte de la Mesa de Asuntos Constitucionales
y Legales, así como de los consultores se asumió
que la modificación de la Ley en cualquiera de sus
componentes exige repensar el sistema en su con-
junto y tal como lo expresó en su documento el Dr.
Orozco (2010) “de modo particular, en lo relacio-
nado con la manera como se definen las relaciones
del Estado con la educación superior, los alcances
y límites de la autonomía y el arreglo institucional
de los organismos encargados del fomento, inspec-
ción, control y vigilancia del servicio público de la
educación superior”.
Es necesario reconocer que el desarrollo de los
temas definidos para el proyecto ASCUN-MEN ge-
neraron unas primeras aproximaciones, serias y
188 PRINCIPALES TEMAS
sustentadas, y de ellas se derivan planteamientos
que requieren más análisis para lograr consensos.
El proceso de retomar la Ley de manera sistemática
y organizada es un paso importante, igualmente el
hecho de generar consultas en el medio académi-
co, como los procesos de ajuste en el proceso de
financiamiento adelantados por el gobierno de la
anterior vigencia y las discrepancias que este mane-
jo despertó en las Universidades públicas y en las
instituciones técnicas y tecnológicas, son procesos
que no deberían desconocerse, para retomarlos y
favorecer una reflexión de la comunidad académica
frente a la realidad de la educación superior y sus
posibilidades.
A manera de esquema, se presentan elemen-
tos de las propuestas de los consultores y algunas
opiniones de la comunidad académica frente a sus
planteamientos.
Por una institucionalidad que garantice la auto-
nomía universitaria.
Linares, P. (2010) afirma que el planteamiento,
a manera de articulado, se construyó “…pensando
en un modelo de institucionalidad que le garantice
a las IES que conforman el sistema, concretamen-
te a las Universidades, a la sociedad en general y
al mismo Estado, institucionalidad en la autonomía
universitaria”.
Por otro lado, “…se propone un articulado di-
señado para desarrollar el tema de la institucionali-
dad en perspectiva de realización del derecho fun-
damental a la educación superior en un marco de
pleno respeto y garantía de la autonomía que se les
reconoce constitucionalmente a las instituciones ha-
bilitadas para ofrecerlo”.Antecede al articulado un
análisis de la regulación que el Congreso debe dic-
tar, atendiendo a las características de los derechos
y deberes que se regulen.
La propuesta asume como marco que: “El ejerci-
cio de la autonomía plena, por parte de las Univer-
sidades públicas y privadas, supone una normativa
legal que por estar orientada a la regulación de un
derecho fundamental y un servicio público, reclama
del Congreso la expedición de una ley estatutaria:
una ley que debe garantizar las condiciones nece-
sarias para el desarrollo de instituciones que deben
cumplir sus objetivos, sin interferencia de los pode-
res públicos, pero articuladas a la sociedad que las
reclama y las protege”.
En el Foro de Consulta Especializada se manifes-
taron varias inquietudes sobre el alcance la autono-
mía para instituciones que no están en la categoría
de Universidades y especialmente la pública, se dis-
cutió la importancia de no hacer énfasis en lo públi-
co y privado sino en el cumplimiento de la misión,
de la calidad de la institución, pensar la autonomía
en términos de la ella, sin dividir lo público y priva-
do. Es importante que quede claro el principio de
la autonomía y establecer unos grados. Ante esta
propuesta surgen las preguntas sobre quién y cómo
lo va hacer.
En cuanto al CESU y el CNA, como asesores del
Ministerio y del Gobierno, se planteó la necesidad
de revisar su aporte en la construcción de autono-
mía universitaria, si las iniciativas de regulación y
fomento están en manos del Ejecutivo. Al respecto
se planteó revisar la estructura de estos organismos
asesores, y revisar su naturaleza, su composición,
los procesos de consensos. Se sugiere trabajar por
un sistema autónomo, capaz de autorregularse, ge-
nerar las condiciones de calidad. Con respecto al
CESU, específicamente, en el Foro se percibe que
su perfil y sus funciones no son precisos.
Al CNA se le reconocen los aportes hechos a
la acreditación, a la construcción de la comunidad
académica, a la cultura de pares, como manera de
fortalecer la autonomía. Sin embargo, hay ausencia
de un trabajo de pedagogía, que promueva en la
comunidad académica los términos de trabajar en
calidad. Se discutió su papel como ente idóneo para
evaluar todas las instituciones: debe ser un ente au-
tónomo y netamente académico, con apoyo admi-
nistrativo del MEN.
Como pregunta al papel de las Universidades en
el desarrollo de la institucionalidad, se reconoce la
pérdida de iniciativa en su participación en la políti-
ca educativa y en la creación de espacios de institu-
cionalidad, dando sólo a los organismos del Estado
pensar en la institucionalidad, así como la necesi-
dad de combinar una visión de Universidad, como
institución cultural autónoma, y del conocimiento,
con una institución eficiente en temas de cobertura
y de productos de la ciencia.
Frente a mecanismos de evaluación de calidad
como los ECAES se manifestó acuerdo, pero no en
la forma como se muestran los resultados de los
exámenes, en cuanto afecta la autonomía de la Uni-
versidad
En la reunión de Consultores y Lectores, ante la
propuesta de la Dra. Linares y del Dr. Orozco, sobre
una reforma orientada a la promoción de la idea de
 CONSULTA A LA COMUNIDAD ACADÉMICA SOBRE LAS PROPUESTAS DE LOS CONSULTORES
una ley estatutaria para la educación superior, vale
la pena revisar la posición de lectores como el Dr.
Roa y el Dr. Cifuentes, quienes discrepan y sugieren
trabajar por una ley orgánica. El trasfondo de esta
propuesta implica la consideración de la educación
superior como un derecho fundamental. De esta
idea se desprende también la reconfiguración de las
figuras de institucionalidad actualmente vigentes.
Ideas del componente legal relacionado con la
tipología de las instituciones de educación superior
(IES).
Orozco, L. (2010) desarrolla su iniciativa sobre la
tipología de las IES. El diagnóstico que sustenta la
propuesta se plantea desde dos ejes temáticos rela-
cionados. La articulación del sistema de educación
superior con su niveles previos es muy débil y no
propicia la movilidad estudiantil; cada tipo de for-
mación que ofrece el sistema tiene un techo que im-
pide la transferencia entre ellos; la formación técnica
y tecnológica, en general, no es una opción preva-
lente entre los futuros usuarios y en el imaginario
social parecería ser una “opción de segunda clase”.
La propuesta se orienta a desarrollar un esquema
de ordenamiento de las instituciones, o tipología,
basado en una articulación pertinente de los tipos
institucionales y de programas existentes, con base
en la naturaleza y en lo que, por vocación propia,
asume cada institución, a partir de lo cual caracteri-
zará su oferta. A partir de estos criterios, se propone
pensar en la existencia no excluyente de dos tipos
de instituciones de educación superior.
Desde esta perspectiva de la reforma de la Ley,
cada institución asumiría su propia identidad y res-
pondería por ella a través del Sistema de Asegura-
miento de la Calidad, implicando también el ajuste
de estándares del Conaces y el CNA. Sobre las ac-
tuales instituciones tecnológicas el autor sugiere dos
caminos y por vía de medidas transitorias. Bien, un
cambio en su personería jurídica, hacia Universida-
des Tecnológicas. Por otra vía, podría pensarse en
la posibilidad de que estas instituciones existieran
de forma independiente, en la medida en que cum-
plan con la oferta de programas acordes con la na-
turaleza de la tecnología en el mundo de hoy. Sobre
las instituciones universitarias, plantea que podrían
cambiar su carácter académico, a Universidades o
Universidades tecnológicas, a través de un proceso
de acreditación debidamente reglamentado.
Otro aspecto de gran fortaleza en la propuesta
está orientado por el autor hacia la Ley de Educa-
189
ción Superior, considerando la posibilidad de: a)
darle carácter estatutario, acompañada de dos más
referidas; la primera a las Universidades y la segun-
da para regular la prestación del servicio en otras
modalidades de educación superior b) una sola ley
en la que se distinga claramente, en capítulos dife-
rentes, la normatividad propia de las Universidades
y la que correspondería a otras formas de educa-
ción postsecundaria o superior no universitaria.
En el Foro de Consulta Especializada, la parti-
cipación en la mesa mostró inquietudes frente a
las formas de implementar una nueva concepción
de sistema de educación superior con las dos cate-
gorías: las instituciones de educación técnica y las
Universidades, y en esta última categoría, las Uni-
versidades tecnológicas. Surgieron preguntas acer-
ca de cómo pueden articularse las instituciones de
educación con las instituciones de educación me-
dia; cuál es la diferencia entre una Universidad y
una Universidad tecnológica; qué sucederá con las
actuales instituciones técnicas y tecnológicas; y, te-
niendo en cuenta la posible reforma de la Ley 30,
qué sucedería con las Universidades, y si podrán
hacer educación técnica para fortalecerla.
Se presentaron consideraciones acerca de la
carencia de educación secundaria en los estratos
más pobres y la necesidad de formación para el
trabajo que lo podría brindar la técnica, la tecno-
lógica, pero reconociendo que este subsistema de
educación para el trabajo no existe en Colombia. Se
discutió la necesidad de ofrecer a los jóvenes for-
mación para el trabajo de calidad, preferiblemente
desde lo público. Este no se ha preocupado por
crear un subsistema postsecundario de formación
para el trabajo, y como no lo ha generado, la oferta
privada lo ha asumido en medio de la confusión
con lo técnico y tecnológico.
La definición de un subsistema de educación
postsecundaria, debería ir desde lo público consi-
derando que no es un problema de recursos sino
de falta de visión de la política educativa, de com-
promiso con la juventud colombiana, reconocien-
do que el modelo dual, que plantea Luis Enrique
Orozco, es una propuesta clara que simplificaría la
problemática, pues habría dos identidades comple-
tamente distintas.
De esta idea, se desprende también la reconfigura-
ción de las figuras de institucionalidad actualmente vi-
gentes y la posibilidad de generar entes que atiendan
de manera diferenciada, pero articulada el sistema.
190 PRINCIPALES TEMAS
Se validó la propuesta de un sistema flexible que
permita pasarelas y se propuso rescatar las trans-
ferencias, pero dentro de una clara distinción en-
tre los que es Universidad e instituciones técnicas;
igualmente se consideró válida una Universidad con
vocación técnica o tecnológica.
En la Reunión de Consultores y Lectores, se con-
sideró muy importante que a partir de la realidad
existente y de las características propias y estatu-
tarias de las instituciones de educación superior a
partir del un modelo de tipología, el cual habría que
mantener, por cuestión de identidad y límites, cada
institución de educación superior podría hacer ex-
plícita ante el Estado y ante la sociedad, su voluntad
de acoger y acomodarse a dicha tipología.
Sobre los procesos de transformación, se con-
sideró importante tal como lo plantea el consultor,
no favorecerlas como una manera de desarrollo,
sino más bien fortalecer las instituciones y su oferta,
además de considerar vías como la acreditación ins-
titucional, como mecanismo para ampliar el campo
de acción. Se establecerán mecanismos para trans-
ferencias y movilidad de los estudiantes. Se institui-
rán sistemas de aprobación y reconocimiento por el
logro de la excelencia educativa, que serán especí-
ficos para cada uno de los sectores de la tipología
que quede establecida.
La tipología permitirá la diversificación de la
oferta educativa. Se dará cabida dentro de ella a to-
das las instituciones que ofrecen educación superior
bien sea que actualmente dependan o no del Minis-
terio de Educación Nacional. La tipología creará por
lo tanto un horizonte amplio de oportunidades para
el ejercicio y cumplimiento del derecho fundamen-
tal de acceso de los ciudadanos a la educación su-
perior, con énfasis en el desarrollo de las carreras y
las profesiones técnicas y tecnológicas, en todos los
niveles propios de la educación superior.
Algunos referentes para delinear la relación Uni-
versidad-sociedad.
Múnera, A. (2010) articula su planteamiento alre-
dedor de la idea de la educación superior, compren-
dida desde la especificidad de lo académico, centro
neurálgico de la actividad universitaria y base de la
relación Universidad y sociedad. Lo anterior conlle-
va a que toda área del saber en la IES debe estar
contextualizada en la realidad social en la que se
inscribe, y debe ser entendida como suscitada ini-
cialmente por la misma sociedad que interpela a los
saberes en los que opera la institución universitaria,
en espera de encontrar, desde el ámbito mismo del
conocimiento, elementos que afecten positivamente
el desarrollo social.
Considera la propuesta que un elemento espe-
cialmente significativo para la Universidad en las
últimas décadas ha sido el de “…la extensión uni-
versitaria como lugar desde donde se ha pretendido
enfocar la relación Universidad-sociedad, procuran-
do acrecentar su sentido social y su compromiso de
responsabilidad con la comunidad humana a la que
pertenece. Sin embargo, es posible que ingenua-
mente se le esté haciendo el juego a una ideología
que afecta la autocomprensión de la Universidad
en términos que la distancian de su propia esencia
ontológica y del eje nuclear que debería definir su
relación con la sociedad.”
El planteamiento del autor no llega a una pro-
puesta concreta de articulado o de ajuste a la Ley 30
de 1992; llega hasta sugerir redefiniciones en con-
ceptualizaciones propias de la norma
Sugiere que en el articulado se incluya una bre-
ve descripción de la relación Universidad-sociedad
en razón de lo esencial del quehacer universitario,
situando el conocimiento, los saberes, la ciencia,
la técnica y la tecnología, como algo fundamental
para la IES.
Igualmente plantea la necesidad de explicitar
que la Universidad no se surte fundamental y pri-
mordialmente por la función universitaria de la ex-
tensión, sino que esta posee su propio cometido
específico establecido para la integración interactiva
con la sociedad.
En cuanto a la parte pertinente del articulado
referido a la función universitaria de investigación,
creación de conocimiento y transmisión del mismo,
sugiere enfatizar, que esto no se realiza en la Uni-
versidad por un simple interés endógeno, sino en
razón de su inevitable relación de servicio a la so-
ciedad.
En el transcurso del Foro de Consulta Especiali-
zada, la discusión giró en torno al papel de la ex-
tensión universitaria, sus diferencias o relaciones
con el concepto de proyección social. En ausencia
de una propuesta de incorporación al articulado de
la Ley, el debate se realizó sobre el enfoque del
documento y en los esfuerzos en la creación de co-
nocimiento y adecuación a los procesos cambiantes
de normatividad tanto en el plano nacional como
internacional y la masificación creciente de las Uni-
versidades con los mismos recursos y profesores,
 CONSULTA A LA COMUNIDAD ACADÉMICA SOBRE LAS PROPUESTAS DE LOS CONSULTORES
ante la complejidad de los procesos de rendición
de cuentas.
Se precisó que en la Ley 30 de 1992 solamen-
te hay 3 artículos que citan la palabra “extensión”,
generando una indefinición en sus alcances. En el
caso del capítulo segundo, sobre los objetivos de la
educación superior, se plantea profundizar en con-
sideraciones alrededor de la formación integral de
los colombianos, para suplir los requerimientos en
materia social, productiva e investigativas que re-
quiere el país.
Los participantes en la mesa de consulta expre-
saron que a pesar de trabajar arduamente en el con-
cepto y el ejercicio de la extensión, se ve a la Uni-
versidad trabajando encerrada en sí misma, repen-
sándose, reorientándose y sin una clara interacción
con la problemática social. Se rescata del papel de
la extensión el considerarla como un instrumento
que permanentemente recuerda a los docentes y
los investigadores cuál es el norte para construir un
país más justo e incluyente.
Se mostró la inquietud sobre cómo el discurso
filosófico conceptual se operacionaliza en la nor-
matividad y en el marco de acción de la educación
superior. En segundo lugar, cómo estos elementos
pueden contribuir a crear una política pública den-
tro de un marco legal, recogiendo las inquietudes
de cada una de las instituciones de educación supe-
rior del país y su diversidad de enfoques.
En la Reunión de Consultores y Lectores se dis-
cutió acerca de la responsabilidad social de las ins-
tituciones de educación superior y su carácter on-
tológico, que tiene como base el contrato social y
el reconocimiento que el Estado les otorga para su
funcionamiento.
En la relación Universidad-sociedad se da un
proceso de integración, que crea canales perma-
nentes de comunicación entre las instituciones y sus
diferentes contextos sociales, y orienta el cumpli-
miento de las funciones propias de la Universidad
(docencia, investigación y extensión) para estable-
cer un diálogo de saberes entre las instituciones y
los grupos sociales de su ámbito de influencia.
De los fundamentos en internacionalización, a la
acción internacionalizadora de la educación supe-
rior en Colombia.
Toro, S. (2010) orienta su propuesta hacia la
creación de un marco referencial para una posible
modificación de la Ley 30 de 1992. En esta se de-
bería incluir la internacionalización como propósito
191
y como una de las líneas estratégicas del plan edu-
cativo de las instituciones de educación superior en
Colombia, con sus consecuencias y compromisos.
Se considera una oportunidad incluir aquellos
aspectos que en materia de internacionalización se
deben tener en cuenta en una ley marco que or-
ganiza, regula, fomenta y promueve la educación
superior en Colombia. Además, generar lineamien-
tos que le permitan al país tener una propuesta de
política de Estado sobre la internacionalización para
la educación superior.
La propuesta de modificación de la Ley 30 se
orienta principalmente a complementar aspectos
sustanciales, que sirvan de marco referencial para
que, en un futuro, se pueda establecer la política
nacional de internacionalización para la educación
superior en Colombia. Se plantea, a manera de su-
gerencia, complementar los objetivos de la Ley
En el Foro de Consulta Especializada, se analiza-
ron el enfoque de la internacionalización y su senti-
do en la incorporación en el articulado de la Ley 30.
Se mencionó la necesidad de generar mecanismos
para que el sector educativo y el laboral reconoz-
can las redes, la educación virtual que al igual que
la internacionalización debe quedar dentro de una
política pública y en mecanismos para crear legiti-
midad de la internacionalización, lo cual permiti-
rá que desde el exterior haya apoyo académico a
Colombia, que se creen posibilidades de movilidad
docente-estudiante, y se promocionen los desarro-
llos, superando las prevenciones frente al contexto
colombiano.
Asuntos que deberían ser considerados en el
marco normativo, tales como: la doble titulación, el
reconocimiento de títulos, las homologaciones, los
programas virtuales, la movilidad estudiantil, el ma-
nejo de un segundo idioma, los convenios, además
de las fuentes de recursos al ICETEX, para estable-
cer una estrategia concertada en fortalecer procesos
de internacionalización y movilidad estudiantil en
estratos bajos.
Surgió la pregunta por las dificultades en los
procesos de internacionalización, ante la ausencia
de planteamientos normativos claros y la interpre-
tación de ciertos procesos, amparados en la Ley 30
y en la desarticulación con la legislación interna-
cional.
En la reunión de consultores y lectores la discu-
sión se orientó a considerar la internacionalización
de la educación superior como un imperativo para
192 PRINCIPALES TEMAS
permitir la circulación e incremento de los conoci-
mientos en una sociedad globalizada, reconocien-
do la internacionalización de la educación superior
como un factor desencadenante y también indicador
del desarrollo del país, , por tanto su inclusión en
el marco normativo debería orientar para actuar en
concordancia y coherencia con las políticas públicas
de relaciones exteriores de la nación colombiana y
enfatizar en internacionalización con sentido pro-
pio que recupere la cultura y los valores nacionales
para darle sentido a los procesos, sin necesidad de
operacionalizar los procesos, lo cual no debería ser
parte de la Ley de educación superior.
La internacionalización se debe entender como
expresión de solidaridad, y de cooperación y re-
ciprocidad, creando puentes de interrelación con
otros países y regiones, en un proceso de doble vía
que debe enriquecer a las instituciones de educa-
ción superior, fortalecer sus estructuras internas y
ampliar las oportunidades para el ejercicio de las
profesiones de sus estudiantes y profesores, y de
todos los miembros de la comunidad académica en
general.
Es necesario considerar otras dimensiones como
la CTI, la extensión y la cooperación internacio-
nal facilita aprovechar los recursos de la coopera-
ción internacional para el desarrollo de las Univer­­­­­
sidades.
El financiamiento de la educación superior en Co-
lombia: retos y tensiones.
Jaramillo, A. (2010) antecede a su propuesta un
marco de consideraciones que diferencian la educa-
ción básica, definida como obligatoria en la Consti-
tución Política, y la educación superior, considerada
como un bien económico que satisface una nece-
sidad individual y que, para acceder a ella, supone
el cumplimiento de requisitos intelectuales y eco-
nómicos, además de la existencia de instituciones
capaces de desarrollar y ofrecer los programas de
de este nivel.
A partir de las estadísticas sobre matrícula regis-
trada en los diferentes niveles educativos, se plan-
tean varios componentes que inciden en el proble-
ma del financiamiento: la concentración en matrícu-
la de pregrado y en las instituciones públicas.
La propuesta reconoce que si bien no hay con-
senso sobre el papel del Estado en la obligatoriedad
de financiar la educación superior, es necesario el
reconocimiento de su capacidad limitada para fi-
nanciar la educación superior y la necesidad de que
los usuarios participen en sus costos mediante el
pago de derechos de matrícula. De acuerdo con el
carácter mixto de la educación superior, la defini-
ción y el logro de objetivos nacionales, “el Estado
no debería garantizar recursos sólo para el desarro-
llo de sus IES, sino también para ofrecer estímulos
a las IES privadas.”
Sobre el artículo 87 el autor considera que po-
dría redefinirse en la especificación de sus obje-
tivos y considerar el diseño de políticas públicas
y de compromisos frente a metas concretas para
los próximos años, en términos de ampliación de
cobertura, equidad, elevación de la calidad acadé-
mica, reducción de la deserción, mejoramiento del
cuerpo profesoral e incremento de las actividades
de investigación.
El tema de financiación no se consideró en el
Foro de Consulta Especializada, pero tuvo especial
tratamiento en las reuniones de la Mesa de Asuntos
Constitucionales y legales y en las reuniones del
SUE. Igualmente, fue tratado por los lectores del
documento del Dr. Jaramillo y, de manera amplía,
en la reunión de Consultores y Lectores.
En esta reunión se consideró que si bien la fi-
nanciación de las Universidades oficiales es una
responsabilidad directa del Estado, la Universidad
en su totalidad, como expresión del bien público
que significa la generación y difusión del conoci-
miento y como prestadora del servicio público de
formación profesional, debería ser financiada con-
juntamente por el Estado, las familias, las empresas,
los diferentes organismos de la sociedad civil y los
mismos estudiantes.
Se comentó que sobre el pago de las externali-
dades positivas que para la Nación, para las activi-
dades productivas y para la producción de bienes
y servicios genera la Universidad, debe cancelarse
mediante la constitución de un “fondo de subven-
ción” que garantice el derecho de todos los ciuda-
danos que sean merecedores de acceder y perma-
necer en la educación superior. Este fondo estará
orientado especialmente a las poblaciones vulne-
rables. Solo deben establecerse subvenciones y no
mecanismos de crédito educativo para los sectores
más desfavorecidos.
Es indispensable que el Estado desarrolle los
mecanismos apropiados para la generación de nue-
vos recursos para el funcionamiento, inversión y
apertura de la educación superior, y para asegurar
 CONSULTA A LA COMUNIDAD ACADÉMICA SOBRE LAS PROPUESTAS DE LOS CONSULTORES
la transformación de las instituciones y de los pro-
cesos educativos y la ampliación de los cupos de
acceso, mediante innovaciones que favorezcan la
competitividad y aseguren la calidad.
REFERENCIAS
Jaramillo, A. (2010). El financiamiento de la educación
superior en Colombia: retos y tensiones. Material ela-
borado para el Proyecto ASCUN MEN, Estudios de
base para la reforma de la Ley 30, Bogotá, 30 de ju-
nio, (paper).
Linares Prieto, P. (2010). Propuesta de reforma a la Ley
30 de 1992: por una institucionalidad que garantice
la autonomía universitaria Material elaborado para el
Proyecto ASCUN MEN, Estudios de base para la refor-
ma de la Ley 30, Bogotá, 30 de junio, (paper).
193
Múnera, A. (2010). Algunos referentes para delinear la
relación Universidad-sociedad. Material elaborado
para el Proyecto ASCUN MEN, Estudios de base para
la reforma de la Ley 30, Bogotá, 30 de junio, (pa-
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Orozco Silva, Luis. (2010) Ideas para una reforma del
componente legal relacionado con la tipología de las
instituciones de educación superior (IES). Material
elaborado para el Proyecto ASCUN MEN, Estudios de
base para la reforma de la Ley 30, Bogotá, 30 de ju-
nio, (paper).
Toro Hoyos, S. (2010). De los fundamentos en interna-
cionalización, a la acción internacionalizadora de
la educación superior en Colombia. Material elabo-
rado para el Proyecto ASCUN MEN, Estudios de base
para la reforma de la Ley 30, Bogotá, 30 de junio,
(paper).
 ASOCIACION COLOMBIANA DE UNIVERSIDADES
ASCUN

CONSEJO NACIONAL DE RECTORES

COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO UNIVERSIDAD DEL CAUCA, Popayán
- Bogotá DR. DANILO VIVAS RAMOS
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195
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UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER, UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA, Pereira

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DR. NICOLÁS ENRIQUE ZULETA HINCAPIÉ San Pedro Alejandrino
Calle 8 No. 5-80 Tel. (754) 30 12 92 Ext. 128 FAX: 30 23 57/30 12 92 Ext. 200
Tel. 382 10 04/05 - FAX: 382 10 12/73 rectoria@unimagdalena.edu.co
nzuleta_rectoria@unilibre.edu.co
DR. FERNANDO DEJANON, Rector Secc. Bogotá UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO, Armenia
Tel.: 382 10 11/84 rectoria_secbogota@unilibre.edu.co DR. ALFONSO LONDOÑO OROZCO
Cra. 14 No. 7-46
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, Bogotá Tel. (767) 46 01 12/46 02 22 FAX: 46 02 23/45 06 73/46 02 22
DR. MOISÉS WASSERMAN LERNER rector@uniquindio.edu.co
Carrera 45 No. 26-85 Edificio Uriel Gutiérrez
Tel. 316 53 87/316 52 75/316 54 69/316 50 00 FAX: 316 52 97 UNIVERSIDAD DE LA SALLE, Bogotá
rectoriaun@unal.edu.co HNO. CARLOS GABRIEL GÓMEZ RESTREPO
Cra. 5 No. 59 A 44
UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONAL, Bogotá Tel. 348 80 30 Conm. 348 80 00 FAX: 217 08 81
DR. JUAN CARLOS OROZCO CRUZ rectoria@lasalle.edu.co
Calle 72 No. 11-73
Tel. 594 18 15/594 18 94 FAX: 3473535 UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS, Bogotá
rectoria@pedagogica.edu.co FRAY JOSÉ ANTONIO BALAGUERA CEPEDA, O.P.
Cra. 13 No. 51-16
UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA Y TECNOLÓGICA DE Tel. 587 87 10/587 87 97 FAX: 574 03 73/510 62 51
COLOMBIA, Tunja rectoria@usantotomas.edu.co
DR. ALFONSO LÓPEZ DÍAZ
Carretera Central del Norte UNIVERSIDAD FRANCISCO DE PAULA SANTANDER,
Tel.(787) 43 62 36/42 21 73/74/75 FAX: 43 62 36 Cúcuta
rectoria@uptc.edu.co DR. HÉCTOR MIGUEL PARRA LÓPEZ
Avenida Gran Colombia No. 12 E 96
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA, Bogotá Tel. (775) 75 31 72 Conm. 77 66 55 FAX: 75 38 93
R.P. JOAQUÍN EMILIO SÁNCHEZ GARCIA, S.J. rectoria@motilon.ufps.edu.co
Cra. 7 No. 40-62
Tel. 320 81 30/320 83 20 FAX: 285 58 58/285 33 48 UNIVERSIDAD EAFIT, Medellín
joaco@javeriana.edu.co DR. JUAN LUIS MEJÍA ARANGO
Cra. 49 No. 7 Sur 50 Avenida de las Vegas
UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, Medellín Tel. (74) 261 95 00 Ext. 9509 FAX: 266 42 84
Monseñor LUIS FERNANDO RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ rectoria@eafit.edu.co jlmejia@eafit.edu.co
Circular 1ª. No. 70-01 Bloque Administrativo
Tel. (74) 354 45 93/448 83 88- FAX: 250 20 80 UNIVERSIDAD INCCA DE COLOMBIA, Bogotá
rectoria@upb.edu.co DR. ENRIQUE CONTI BAUTISTA
Cra. 13 No. 24-15
UNIVERSIDAD SANTIAGO DE CALI, Cali Tel. 318 60 60/566 30 90/444 20 00 ext. 233 FAX: 566 30 92
DR. HEBERT CELÍN NAVAS rectoria@unincca.edu.co
Calle 5a. Carrera 62
Tel. (72) 551 65 67/518 30 00 Ext. 221 FAX: 551 65 67
rectoria@usc.edu.co
 CONSEJO NACIONAL DE RECTORES 197

UNIVERSIDAD DE PAMPLONA, Pamplona Tel. (753) 57 38 55/57 38 47 FAX: 57 38 33/57 59 44

DRA. ESPERANZA PAREDES HERNÁNDEZ rectoria@uac.edu.co secretaria@uac.edu.co
Km. 1 Vía a Bucaramanga Ciudadela Universitaria
Tel. (7756) 82 960/85 303/82 750 Ext. 103 FAX: 82 750 UNIVERSIDAD CATÓLICA POPULAR DEL RISARALDA,
Ext.120/84605 Pereira
rectoria@unipamplona.edu.co R.P. DARÍO VALENCIA URIBE
Avenida Sur frente al parque Metropolitano del Café
UNIVERSIDAD DEL NORTE, Barranquilla Tel. (763) 12 70 13/12 77 22 ext. 101Fax: 12 76 13
DR. JESÚS FERRO BAYONA rector@ucpr.edu.co
Km. 5 Carretera a Puerto Colombia
Tel. (753) 509 388/509 509 FAX: 59 88 05/59 88 52 UNIVERSIDAD DE MANIZALES, Manizales
jferro@uninorte.edu.co DR. GUILLERMO ORLANDO SIERRA SIERRA
Cra. 9 No. 19-03
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA, Cali Tel. (768) 80 31 60/87 96 80 ext. 203 - FAX: 84 14 43
PADRE LUIS HERNANDO ACEVEDO, O.F.M. Rector rectoria@umanizales.edu.co
General
FRAY ALVARO CEPEDA VAN HOUTEN, OFM - Cali UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE BOLÍVAR, Cartagena
La Umbría Carretera a Pance DRA. PATRICIA MARTÍNEZ BARRIOS
Tel. (72) 318 22 01/555 25 97/318 22 00 Ext. 201 FAX: 555 Cra. 21 No. 25-92
20 06/13/555 26 29 Tel. (756) 53 52 09/00 60 60 41FAX: 61 93 00
Fax Bogotá 541 49 25/520 00 39 rectora@unitecnologica.edu.co
rectoria@usbcali.edu.co
UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR, Valledupar
ESCUELA NAVAL DE CADETES ALMIRANTE PADILLA, DR. RAUL ENRIQUE MAYA PABÓN
Cartagena Vía Patillal salida Hurtado
Capitán de Navío WILLIAM ÉDGAR LUGO VILLALBA (E) Tel. (755) 84 29 86/84 90 57/84 35 76/84 64 93 FAX: 84 29 86
Bosque Manzanillo rectoria@unicesar.edu.co
Tel. (756) 69 45 20/69 44 78 FAX: 69 45 20
ayen@enap.edu.co denap@enap.edu.co UNIVERSIDAD EAN, Bogotá
DR. JORGE ENRIQUE SILVA DUARTE
UNIVERSIDAD DE LA SABANA - Bogotá Carrera 11 No. 78-47
DR. OBDULIO VELÁSQUEZ POSADA Tel.: 593 61 60/593 61 61 ext. 8190/3 FAX: 321 22 04
Campus Universitario Puente del Común vía a Chía jsilva@ean.edu.co mramos@ean.edu.co
Tel. 861 99 99/861 55 55 FAX: 862 05 72/861 42 20
obdulio.velásquez@unisabana.edu.co UNIVERSIDAD ICESI, Cali
DR. FRANCISCO PIEDRAHITA PLATA
UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA, Neiva Calle 18 No. 122-135 Pance
DR. EDUARDO PASTRANA BONILLA Tel. (72) 321 20 22/555 23 34 FAX: 555 15 28/55 23 45
Carrera 5ª No. 23-40 frapie@icesi.edu.co
Tel. (788) 75 91 23/754358/ - FAX: 75 88 90/75 91 24
rectoria@usco.edu.co UNIVERSIDAD COLEGIO MAYOR DE CUNDINAMARCA,
Bogotá
UNIVERSIDAD CENTRAL, Bogotá DR. MIGUEL GARCÍA BUSTAMANTE
DR. GUILLERMO PÁRAMO ROCHA Calle 28 No. 6-02
Cra. 5 No. 21-38 Tel. 281 92 15/2418800 Ext. 114/337 68 41/3367855 FAX:
Tel.: 243 52 00/323 98 68/ FAX: 243 52 07 2819215 /2841717
rectoria@ucentral.edu.co rectoria@unicolmayor.edu.co

UNIVERSIDAD MARIANA, Pasto UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA, Bogotá

HNA. MARTHA STELLA SANTA CASTRILLON MAYOR GENERAL EDUARDO HERRERA BERBEL
Calle 18 No. 34-104 Cra. 11 No. 101-80
Tel. (727) 31 08 74/31 49 23 ext. 151 FAX: 31 56 58 Tel. 612 56 01/634 32 00 FAX: 215 96 89
rectoria@umariana.edu.co sgarcia@umariana.edu.co rectoria@unimilitar.edu.co

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL CARIBE, Barranquilla UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BUCARAMANGA,

DRA. SILVIA GETTE PONCE Bucaramanga
Calle 90 No. 46-112 DR. ALBERTO MONTOYA PUYANA
198 ASOCIACION COLOMBIANA DE UNIVERSIDADES ASCUN

Calle 48 No. 39-234 Tel. 327 73 00 ext. 1020 FAX: 2883737

Tel. (776) 43 39 21/43 61 11 FAX: 43 39 58 rectoria@ucatolica.edu.co
rectoria@unab.edu.co
UNIVERSIDAD DE LOS LLANOS, Villavicencio
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE MANIZALES, Manizales DR. ÓSCAR DOMÍNGUEZ GONZÁLEZ
PADRE OCTAVIO BARRIENTOS GÓMEZ Km. 11 Vía a Puerto López
Cra. 23 No. 60-63 Tel. (7866) 16 801/16 800 Ext. 105 FAX: 16800 ext. 144/16
Tel. (768) 78 29 01/78 29 00 ext. 1001 FAX: 78 29 38 803
rec@ucm.edu.co rectoria@unillanos.edu.co

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE OCCIDENTE, Cali UNIVERSIDAD DE BOYACÁ, Tunja

DR. LUIS H. PÉREZ PÁEZ DRA. ROSITA CUERVO PAYERAS
Calle 25 No. 115 -85 km. 2 Carrera 2a. Este No. 64-169
Tel. (72) 555 37 49/318 80 00 FAX: 555 37 57 Tel. (787) 45 00 55/45 00 00 FAX: 45 00 44
rector@uao.edu.co racuervo@uniboyaca.edu.co rectoria@uniboyaca.edu.co

UNIVERSIDAD DE IBAGUE, Ibagué UNIVERSIDAD DE CIENCIAS APLICADAS Y

DR. ALFONSO REYES ALVARADO AMBIENTALES, Bogotá
Carrera 22 Calle 67 Barrio Ambalá DR. GERMÁN ANZOLA MONTERO
Tel. (782) 75 38 34 Conm. 70 94 00 FAX: 70 94 01 Calle 222 No. 54-25
rectoria@unibague.edu.co Tel. 676 24 02/668 47 00 FAX: 676 11 32
ganzola@udca.edu.co
ESCUELA DE CADETES DE POLICÍA GENERAL
SANTANDER- Bogotá UNIVERSIDAD EL BOSQUE, Bogotá
Coronel ÉDGAR SÁNCHEZ MORALES DR. CARLOS FELIPE ESCOBAR ROA
Transversal 33 No. 47 A 35 Sur Barrio Fátima Cra. 7 B Bis No. 132-11
Tel.: 724 64 01/270 34 55 Fax: 710 86 92 Tel. 625 20 38/633 13 68/648 90 00 FAX: 625 20 30
ecsan.direc@policia.gov.co egsan@policia.gov.co rectoria@unbosque.edu.co

DIRECCION NACIONAL DE ESCUELAS, Bogotá UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA, Florencia

BRIGADIER GENERAL EDGAR ORLANDO VALE DR. LUIS EDUARDO TORRES GARCÍA
MOSQUERA Avenida Circunvalación Barrio El Porvenir
Tel. 315 91 83/315 90 00 ext. 9443 FAX: 315 92 79 Tel. (78435) 87 86 ext. 148 FAX: 82 31
edgar.vale@correo.policia.gov.co jefat.dinae@policia.gov.co rectoria@uniamazonia.edu.co

INSTITUTO CARO Y CUERVO, Bogotá CORPORACIÓN UNIVERSITARIA DEL META,

DRA. GENOVEVA IRIARTE ESGUERRA Villavicencio
Calle 10 No. 4-69 DR. RAFAEL MOJICA GARCÍA
Tel. 341 71 04/342 21 21 FAX: 284 12 84 Cra. 32 No. 34 B 26 Campus San Fernando
direcciongeneral@caroycuervo.gov.co Tel. (7866) 21 825/21 803/21 816 FAX: 21 827
rectoria@unimeta.edu.co
UNIVERSIDAD PILOTO DE COLOMBIA, Bogotá
DRA. PATRICIA PIEDRAHITA CASTILLO ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA,
Cra. 9 No. 45 A 44 Bogotá
Tel. 323 29 64/332 29 62/3/332 29 00/ FAX: 3201706 -285 DR. HONORIO MIGUEL HENRÍQUEZ PINEDA
84 71 Diagonal 40 No. 46 A 37 CAN
rectoria@unipiloto.edu.co Tel.: 222 40 53/220 27 90 FAX: 222 40 53/222 42 16
direccion.nacional@esap.edu.co
UNIVERSIDAD CES, Medellín
DR. JOSÉ MARÍA MAYA MEJÍA UNIVERSIDAD ANTONIO NARIÑO, Bogotá
Calle 10 A No. 22-04 DRA. MARTA LOSADA
Tel. (74) 266 91 87/268 37 11 FAX: 266 60 46 Carrera 38 No. 58 A 77/Calle 58 A No. 37-94
jmayam@ces.edu.co rpenagos2005@ces.edu.co Tels.: 315 29 73/315 76 48/ 338 49 60/221 30 07/315 29
80/92 FAX: 221 30 57
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA, Bogotá rector@uan.edu.co asistente.rectoria@uan.edu.co
DR. FRANCISCO JOSÉ GÓMEZ ORTIZ
Avenida Caracas No. 46-72 UNIVERSIDAD METROPOLITANA, Barranquilla
DR. EDUARDO ACOSTA BENDEK
 CONSEJO NACIONAL DE RECTORES 199

Cra. 42F No. 75 B 169 Tel.: (747) 90 20 56 Fax: 90 20 38

Tel. (753) 68 65 72/60 26 24 FAX: 68 54 43 rector@unisinu.edu.co
eacostab@hotmail.com
UNIVERSIDAD DE SANTANDER – UDES- Bucaramanga
UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA, Bogotá DR. RAFAEL SERRANO SARMIENTO
DR. RODRIGO NOGUERA CALDERON Calle 70 No. 55-210 Campus Universitario Lagos del
Calle 74 No. 14-14 Cacique
Tel.: 321 74 76/325 75 00 Fax: 544 78 65/322 00 83 Telefax: (776) 31 81 78/Com. 651 65 00 ext. 132
ronoguera@usa.edu.co sonia.preciado@usa.edu.co rserrano@udes.edu.co

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MANIZALES, Manizales ESCUELA MILITAR DE AVIACIÓN MARCO FIDEL

DR. GABRIEL CADENA GÓMEZ SUÁREZ - Cali
Antigua Estación del Ferrocarríl Brigadier General JUAN CARLOS RAMÍREZ MEJÍA
Tel.: (768) 72 73 81/72 72 72 ex. 127 Fax: 72 76 70 Carrera 8 No. 58-67
rector@autonoma.edu.co Tel.: (72) 443 12 91 Fax: 488 10 03/488 10 00 ext. 1004
emayu@emavi.edu.co
UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA - Fusagasugá
DR. ADOLFO MIGUEL POLO SOLANO POLITÉCNICO COLOMBIANO JAIME ISAZA CADAVID -
Diagonal 18 No. 20-29 Medellín
Tel.: 867 78 98/87 32 512/87 32 554/86 73 826 Fax: 87 32 DR. GILBERTO GIRALDO BUITRAGO
554/86 77 898/873 25 47 Carrera 48 No. 7-151
rectoria@unicundi.edu.co Tel.: (74) 319 79 33/319 79 00 Fax: 266 36 35
rectoria@elpoli.edu.co
UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR – Barranquilla
DR. JOSÉ CONSUEGRA BOLÍVAR UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA
Cra. 54 No. 59-102 –UNAD- Bogotá
Tel.: (753) 68 77 59/368 68 60/68 28 93/44 43 33/368 68 60 DR. JAIME ALBERTO LEAL AFANADOR
Fax: 68 28 92 Calle 14 Sur No. 14-23
rectoria@unisimonbolivar.edu.co Tel.: 361 90 23/ 344 37 00 Ext. 603 Fax: 361 90 18/344 37
00 Ext. 304
ESCUELA COLOMBIANA DE INGENIERÍA – Bogotá rectoria@unad.edu.co
DR. ROBERTO RÍOS MARTÍNEZ
Autopista Norte Kilómetro 13 UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DEL CHOCO “DIEGO
Tel. 6760236/668 36 00 Fax: 676 23 19/6762340 LUIS CÓRDOBA” – Quibdó
rector@escuelaing.edu.co DR. EDUARDO ANTONIO GARCÍA VEGA
Ciudadela Universitaria Barrio Nicolás Medrano
ESCUELA DE INGENIERÍA DE ANTIOQUIA – Medellín Tel.: (746) 71 02 74/71 02 37 Fax: 71 01 72
DR. CARLOS FELIPE LONDOÑO ÁLVAREZ rectoria@utch.edu.co utch@utch.edu.co
Calle 25 Sur No. 42-73
Tel. (74) 354 90 90 ext. 225/331 78 49/339 32 00 Fax: 386 FUNDACIÓN UNIVERSITARIA DEL ÁREA ANDINA,
11 60 Bogotá
secrerec@eia.edu.co calon@eia.edu.co DR. FERNANDO LAVERDE MORALES
CALLE 71 No.13-21
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE COLOMBIA - Bogotá Tel.: 3458443 Fax 2553608 Cel. 3106896532
DR. JUAN CARLOS VERGARA SILVA flaverde@areandina.edu.co
Calle 13 No. 4-31
Tel.: 352 99 32/352 99 30/ Fax: 341 43 00 FUNDACIÓN UNIVESITARIA DE CIENCIAS DE LA
rectoria@fuac.edu.co SALUD, Bogotá.
SEDE CENTRO- HOSPITAL DE SAN JOSÉ
UNIVERSIDAD DEL SINÚ ELÍAS BECHARA ZAINUM - DR. ROBERTO JARAMILLO URICOECHEA M.D.
Montería Carrera 19 No. 8 A 32
DRA. ADRIANA SUÁREZ DE LACOUTURE Tel.: 3538114 – 2019561 Ext. 3509 Fax: 353 81 00 Ext. 3510
Calle 38 No. 1 W Barrio Juan XXIII rectoria@fucsalud.edu.co emartinez@fucsalud.edu.co