RAFAEL MASTRONARDI

RA 084571

Plano Brasil Maior: Análise de Medidas de Redução do

Custo de Fatores de Produção, Capital e Comércio Exterior

INSTITUTO DE ECONOMIA

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

2015
 Rafael Mastronardi

Plano Brasil Maior: Análise de Medidas de Redução do Custo

de Fatores de Produção, Capital e Comércio Exterior

Trabalho de Conclusão de Curso

apresentado à Graduação do Instituto de
Economia da Universidade Estadual de
Campinas para obtenção do título de
Bacharel em Ciências Econômicas, sob
orientação do Prof. Dr. Geraldo Biasoto
Júnior

Campinas

2015

2
Resumo

Este trabalho busca descrever e analisar algumas das medidas do Plano Brasil Maior e a
política industrial brasileira nos últimos anos. A redução dos custos de fatores de produção e de
capital, assim como, o desenvolvimento e crescimento do comércio exterior brasileiro são
alguns dos objetivos do Plano Brasil Maior. Portanto, esses objetivos serão analisados, através
de algumas de suas medidas, nos capítulos que seguem. O primeiro capítulo expõe de forma
breve a política industrial brasileira a partir da década de 1970 até o lançamento do Plano
Brasil Maior, em Agosto de 2011. O segundo capítulo trata das medidas de Desoneração da
Folha de Pagamentos, da ampliação do Simples Nacional e do Microempreendedor Individual
(MEI), medidas que são do escopo do objetivo de reduzir os custos de fatores de produção. O
terceiro capítulo considera o papel do BNDES e de seus programas, entre eles o Programa de
Sustentação de Investimento (PSI), no âmbito do Plano Brasil Maior. O quarto capítulo diz
respeito às medidas do Plano Brasil Maior para o desenvolvimento do comércio exterior, tais
como, o Reintegra, a Agência Brasileira Gestora de Fundos e outras. O quinto e último capítulo
levanta as considerações finais sobre o Plano Brasil Maior e seus resultados.

Abstract

This paper seeks to describe and analyze some of the objectives of “Plano Brasil Maior” are
the reduction of production factors and capital costs, as well as the development and growth of
Brazilian foreign trade. Therefore, these objectives will be analyzed through some of its
measurements in the following chapters. The first chapter sets out briefly the Brazilian
industrial policy from the 1970s to the launch of the “Plano Brasil Maior” in August of 2011.
The second chapter deals with the scope measures for reducing the costs of production factors,
Tax relief measurements for Payroll, the expansion of the “Simples Nacional” and
“Microempreendedor Individual (MEI)”. The third chapter considers the role of BNDES and of
its programs, including the Investment Support Program (PSI) under the “Plano Brasil Maior”.
The fourth chapter concerns the “Plano Brasil Maior” measurements for the development of
foreign trade, such as the “Reintegra” and the Management Brazilian Agency funds. The fifth
and final chapter raises the final remarks of “Plano Brasil Maior” and its results.

3
 Sumário

Resumo 3

Abstract 3

1. Introdução 5
2. Redução de Custos de Fatores de Produção 12
2.1 Desoneração da Folha de Pagamentos 12
2.2 Ampliação do Simples Nacional e do Microempreendedor Individual (MEI) 18
3. Redução de Custo de Capital: BNDES e A Oferta de Crédito Para Investimentos 22
3.1 BNDES PSI (Programa de Sustentação do Investimento) 24
3.2 Programa Fundo Clima 27
3.3 BNDES P&G (Petróleo e Gás Natural) 28
3.4 BNDES Progeren 29
3.5 Limite de Crédito 29
3.6 BNDES Revitaliza 30
3.7 BNDES Procaminhoneiro 31
3.8 Programa BNDES Qualificação 32
3.9 BNDES Finame 33
3.10 Política Operacional 33
3.11 Recursos à Inovação 34
3.12 Considerações Sobre o BNDES Durante o Período de vigência do Plano Brasil
Maior 34
4. Comércio Exterior 42
4.1 Reintegra 43
4.2 Agência Brasileira Gestora de Fundos (ABGF) 44
4.3 Portal Único de Comércio Exterior 44
4.4 Ex-Tarifário Para Bens de Capital, de Informática e de Telecomunicações 45
4.5 Antidumping 45
4.6 Considerações Sobre Comércio Exterior no Âmbito do Plano Brasil Maior 46
5. Considerações Finais 50

4
1. Introdução

Na década de 1970, o Brasil teve consolidada como prioridade nacional a

industrialização, a partir de política industrial com foco na substituição de importações,
aumento das exportações de produtos manufaturados e construções de novos setores. Sob o
regime militar, foi implementado o II Plano Nacional de Desenvolvimento, que tinha
orientação desenvolvimentista e forte intervenção estatal. A meta era a convergência para os
padrões estruturais das economias industrializadas. Para isso, foram criadas diversas
instituições para organização e coordenação econômica, entretanto, “a articulação de todo esse
aparato institucional e respectivos instrumentos era precária.” (Suzigan & Furtado, 2006:170).
O que não impediu o Brasil de alcançar um novo patamar na economia mundial, inserindo-se
como fornecedor de commodities, produtos semimanufaturados e manufaturados.

Em decorrência da alta dos juros internacionais, do choque do petróleo e da crise da

dívida, a década de 1980 foi marcada por uma inversão no processo de industrialização. A
tentativa de uma política estabilizadora nos anos 80 tirou a política industrial de foco, gerando,
a descontinuação do processo de industrialização brasileira, sendo que, a estabilidade
econômica não foi alcançada.

Buscando estabilidade econômica, nos anos de 1990, o Plano Real foi concebido e
obteve sucesso nesse quesito, porem, a competitividade da indústria brasileira diminuiu frente
à sobrevalorização artificial do câmbio, maior abertura ao investimento direto estrangeiro e
diminuição do papel do Estado na economia. Geraldo Biasoto Júnior em entrevista ao Jornal da
Unicamp em avaliação aos 10 anos de Plano Real afirma:

"(...) Em primeiro lugar, é necessário ter presente que a estabilização monetária que o
Plano Real propiciou foi fantasticamente bem sucedida. (...) Em segundo lugar, é fundamental
ter em mente que achar que um plano de estabilização possa cumprir o papel de um projeto de
desenvolvimento é uma enorme miopia. (...) A formulação de políticas setoriais, o redesenho
do sistema de crédito, a política industrial, o financiamento da infraestrutura são aspectos que
vão muito além de um plano de estabilização (...) ". (Biasoto, 2004)

5
 Isto posto, ocorreu um processo denominado "desnacionalização industrial", em que
setores foram desarticulados por completo, acarretando falências de diversas empresas e
aumento do desemprego.

No início da década de 2000, o debate sobre o tema Política Industrial toma força e é
estruturado em 2003 nos trabalhos do "Seminário Sobre Política Industrial", no qual, João
Furtado apresenta duas visões contrastantes sobre a participação do Estado no fomento da
atividade industrial.

Numa delas, Luciano Coutinho defende a política industrial como instrumento essencial
para o progresso do desenvolvimento da economia brasileira. No seminário citado
anteriormente, o artigo de Coutinho (2002) mostra a relevância das condições
macroeconômicas favoráveis ao investimento privado, sendo que a combinação entre taxas de
juros baixas e câmbio subvalorizado é indispensável para o esforço de transformar à estrutura
industrial brasileira. Contudo, o sucesso da política macroeconômica esta relacionado à posição
externa da economia, no contexto da globalização, que depende do balanço de pagamentos e
das reservas cambias do país.

Em contrariedade, Edward Amadeo, defende que a política industrial é ineficiente no

sentido de obter resultados positivos e dispendiosa quanto aos custos, o que pode representar
uma possível perda da estabilidade econômica. Ademais, Amadeo (Amadeo, 2002) revela, por
meio de uma análise, uma tendência à deterioração dos preços no setor de eletroeletrônicos, o
que torna o fortalecimento de setores com alta densidade tecnológica uma possível ameaça ao
desenvolvimento. Ainda para Amadeo (Amadeo, 2002), as políticas industriais são limitadas
por dois aspectos: primeiro, os governos não têm capacidade de identificar situações em que o
uso de instrumentos de apoio á indústria é necessário, o que torna a intervenção um custo
social e não um benefício; segundo, os benefícios, historicamente, são insuficientes para
alavancar a indústria, ou seja, o alcance deles é limitado pelo próprio tamanho.

Nessa conjuntura, de debate sobre o tema de política industrial, que, em 2003, o

governo federal lançou a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE). O
PITCE é lançado como reconhecimento de que não é possível para a atividade industrial

6
brasileira desenvolver-se através das forças de mercado. Assim, as políticas públicas passam a
ser um instrumento para o desenvolvimento da atividade industrial.

O PITCE conseguiu algumas conquistas segundo Cano & Silva (2010), como a
aprovação de leis voltadas à regulamentação do apoio à inovação, a criação do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI) e da Agência Brasileira de Desenvolvimento
Industrial (ABDI). Através da partição do BNDES foram criadas linhas de financiamento ao
investimento, linhas de apoio à inovação e linhas de capital de giro que priorizam as empresas
de pequeno e médio porte. Houve esforço para desonerar o investimento, a produção e a
exportação. A compra de bens de capital foi beneficiada a partir da isenção do IPI e da isenção
da contribuição do PIS/Pasep e COFINS para a aquisição de máquinas e equipamentos por
empresas que exportassem pelo menos 80% de sua produção. Apesar dos esforços descritos
acima, o PITCE foi marcado pelo fracasso na promoção de investimentos, pela falta de ações
de larga escala voltadas a setores estratégicos específicos também pelo pequeno efeito prático
das medidas direcionadas às pequenas e médias empresas (CANO; SILVA, 2010).

No que diz respeito aos investimentos, as dificuldades encontradas pelo governo do

presidente Luiz Inácio Lula da Silva estão ligadas à falta de sinergia entre a política industrial e
a política macroeconômica. A política monetária com os recorrentes choques de juros agravou
a situação fiscal, restringindo a contribuição da política industrial para melhorar o ambiente
econômico. Os juros elevados desestimularam os investimentos públicos e privados.

O segundo mandato do governo do presidente Lula inicia-se dando continuidade às

medidas implementadas pelo PITCE. No entanto, em maio de 2008, acontece o lançamento da
Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), que trouxe esclarecimentos no tocante ao
estabelecimento de objetivos e metas para a política industrial e também no que diz respeito ao
fortalecimento da coordenação entre diferentes instituições do governo e ao diálogo com o
setor privado (CANO; SILVA, 2010).

A PDP visava atingir quatro objetivos gerais estabelecidos, ampliar a capacidade

produtiva e de serviços ofertados no Brasil; preservar a robustez do balanço de pagamentos;
elevar a capacidade da inovação tecnológica; e fortalecer e desenvolver as médias e pequenas
empresas brasileiras.

7
 O BNDES teve um importante papel na PDP, pois era através dele que se pretendia
facilitar financiamentos e fazer um grande aporte de recursos na economia. Foram importantes
também as medidas fiscais de estímulo ao investimento, como a redução pela metade do prazo
de apropriação de créditos derivados da aquisição de bens de capital.

Até o fim de 2010, 425 medidas de política industrial haviam sido propostas no âmbito
da PDP. Quase todas elas estavam em pleno funcionamento: 41% delas estavam relacionadas à
meta de investimentos; 29% às exportações; 20% à inovação e 10% ao desenvolvimento da
PME (ABDI, 2010). Esse sucesso pode ser atribuído, em grande parte, à prioridade política
dada à política industrial pelo governo federal, sobretudo no âmbito dos ministérios do
Desenvolvimento, Comércio e da Indústria (MDIC), da Ciência e Tecnologia (MCT) e do
Ministério da Fazenda (MF).

A despeito do sucesso na implementação de medidas, a PDP não obteve êxito em

alcançar os objetivos propostos. Das macrometas estabelecidas em maio de 2008, relacionadas
ao investimento, inovação, exportações e médias e pequenas empresas, a única alcançada foi a
relacionada às exportações. Em 2010, o Brasil havia aumentado sua participação nas
exportações mundiais em aproximadamente 15% chegando a 1,35%, superando a meta em
0,10%. Entretanto, esse resultado foi influenciado mais pelo impacto da crise de 2008 sobre o
comércio mundial do que pela vitalidade das exportações brasileiras, que reduziram em termos
absolutos entre 2008 e 2010 (ABDI, 2010). Ainda assim, a crise de 2008 afetou negativamente
as decisões de investimento no país e derrubou as exportações brasileiras, reduzindo o nível de
atividade econômica (CANO; SILVA, 2010). Além da crise internacional, a política
macroeconômica também ajuda a entender o fracasso da PDP ao não atingir as metas
estabelecidas.

De forma geral, houve avanço da Política Industrial no Brasil ao longo de todo governo
Lula, mas esse avanço não foi suficiente para evitar uma desindustrialização posterior. Mas
olhando pelo lado positivo o PITCE mostrou a possibilidade de se colocar políticas industriais
governamentais em pratica e a PDP fez avanços significativos no tocante ao desenvolvimento
de uma governança capaz de mobilizar o setor público e fazê-lo, no âmbito de comitês
executivos, setoriais ou temáticos, articular-se com a esfera privada, de forma a desenvolver e

8
implementar medidas adequadas aos objetivos da política industrial, considerando a
complexidade da estrutura produtiva nacional.

Desde 1980, a trajetória econômica do Brasil tem passado por longos ciclos de
estagnação seguidos de mais curtos ciclos de crescimento econômico, aliados à busca de
estabilidade econômica. Em setembro de 2008, quando a crise internacional atingiu seu ponto
culminante, o Brasil passava por um ciclo de expansão de sua economia, assentado no
ressurgimento do mercado interno como força dinamizadora do crescimento, nos programas de
transferência de renda, no aumento do crédito para o consumo, no aumento do salário mínimo
e na estabilidade macroeconômica consolidada. Contribuiu também para esse ciclo de
crescimento o enfoque dos empresários nacionais nas exportações agrícolas, que foram
premiadas com o aumento dos preços das commodities agrícolas e metálicas no comercio
mundial (Kupper; Laplane, 2010). A crise reverteu esse ciclo de expansão e criou impactos
negativos sobre grande parte da atividade econômica brasileira. O comércio, os serviços e a
administração pública sustentaram a atividade econômica, o mesmo não se pode dizer sobre a
indústria, o comercio exterior e os investimentos, afetados fortemente pela crise.

Nesse contexto, em 02 de agosto de 2011, no segundo ano do governo da presidenta

Dilma Rousseff, surge o Plano Brasil Maior (PBM), uma iniciativa robusta do governo federal
no sentido de orientar o desenvolvimento industrial brasileiro no pós-crise e direcionar o Brasil
no sentido do desenvolvimento social e econômico. O PBM, política de desenvolvimento
industrial e tecnológico do governo federal e sob o slogan "Inovar para competir. Competir
para inovar", reúne medidas em diversas áreas de ação, visando o apoio à competitividade do
setor produtivo brasileiro e será o objeto principal de estudo deste trabalho.

O PBM compõe a política industrial, tecnológica, de serviços e de comercio exterior

para o Brasil no período entre 2011 e 2014. Logo, o objetivo deste trabalho é analisar algumas
das medidas implementadas pelo PBM, seu contexto na economia brasileira e os resultados
alcançados no período de 2011 e 2014.

Organizado em ações transversais e setoriais. Estas serão determinadas de acordo com

as características, oportunidades e desafios dos setores produtivos em questão, - mas com foco
em melhora da eficiência produtiva, da modernização e das inovações tecnológicas,

9
organizacionais e corporativas. As transversais têm por objetivo atingir o sistema como um
todo, com foco no aumento da eficiência econômica agregada, na redução dos custos
sistêmicos e no aperfeiçoamento dos conhecimentos estratégicos em direção à matriz
tecnológica mundial. O organograma representativo seria o seguinte:

FIGURA 1 - DIMENSÕES DO PLANO BRASIL MAIOR

FONTE: MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMERCIO EXTERIOR, s/d

As medidas do PBM permitem um agrupamento em três blocos, que organizam

esforços de acordo com os propósitos mais importantes de cada ação: apoio à inovação e
defesa do mercado interno; promoção e defesa comercial; e redução dos custos do trabalho e
do capital. É possível agrupar medidas relacionadas ao apoio à competitividade e ao

10
desenvolvimento produtivo num bloco adicional. Este agrupa medidas relativas aos custos de
energia elétrica, investimentos do Plano de Aceleração de Crescimento (PAC), concessões em
logística de transportes e esforços de qualificação de trabalhadores, que fortalecem o ambiente
sistêmico da indústria e contribuem para o bom andamento das ações do PBM.

Este trabalho, pretende analisar a implementação e o resultado, de algumas das

principais medidas do PBM. Para isso, será realizada a análise do material publicado nos
balanços do próprio PBM e do material publicado por autores não relacionados diretamente
com o PBM. Após a exposição das medidas escolhidas para analise, será apresentado um
ultimo capitulo com as principais conclusões a respeito do PBM visto como um todo.

Antes de iniciarmos o primeiro capítulo com algumas das principais medidas do PBM,
cabe apresentar o Sistema de Gestão do Plano, que prevê o envolvimento de diversos
ministérios e da Casa Civil, além de representantes da sociedade civil nos níveis superiores de
coordenação.

O plano será operacionalizado tendo como linha de base os Conselhos de

Competitividade Setorial (instâncias de diálogo público-privado) e os Comitês
Executivos Setoriais correspondentes. Estas instâncias têm como atribuição a
formulação e a implementação de gestão. As Coordenações Sistêmicas, por sua vez,
têm como finalidade subsidiar o Grupo Executivo na definição de ações transversais do
Plano, suas metas e indicadores, acompanhar e supervisionar a implementação do
Plano; solucionar pendências; analisar resultados; e propor ajustes pertinentes. [...] O
Grupo Executivo terá como responsabilidades a articulação e a consolidação dos
programas e ações do Plano, seu monitoramento e solução de problemas das diferentes
instâncias de gestão. [...] O nível de aconselhamento superior é constituído pelo
Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI, formado por 13 Ministros
de Estado, pelo Presidente do BNDES e por 14 representantes da sociedade civil. Cabe
ao colegiado estabelecer as orientações estratégicas gerais e subsidiar as atividades do
sistema de gestão, no âmbito de suas atribuições, conforme sua legislação
(MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO
EXTERIOR, s/d).

11
 FIGURA 2 - SISTEMA DE GESTÃO DO PLANO BRASIL MAIOR

FONTE: MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMERCIO EXTERIOR, s/d

12
2. Redução dos Custos de Fatores de Produção

O presente capítulo tem o objetivo de analisar e debater as medidas de redução de

custos de fatores de produção associados ao trabalho e ao capital através da redução das
obrigações previdenciárias incidentes sobre a folha de pagamentos devidas das empresas e da
ampliação das faixas de faturamento do Simples Nacional e do Microempreendedor Individual
(MEI).

2.1 Desoneração da Folha de Pagamento

A desoneração da folha de pagamento das empresas consiste na retirada da contribuição

patronal do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e compensação parcial de nova
alíquota sobre faturamento bruto, com desoneração completa dos bens exportados. Os
primeiros setores contemplados foram os setores de Tecnologia da Informação e Comunicação
(TIC), confecções, couro e calçados e Call Center. A base de incidência desses setores foi
alterada e sua alíquota passou para 1 ,5% a 2,5% sobre o faturamento.

A lei n°12.546/11 determinou a eliminação da contribuição patronal de 20% sobre a

folha de pagamentos, desejando diminuir o custo de mão de obra e visando preservar salários e
direitos trabalhistas para 15 setores econômicos - vale mencionar aqui, que esses setores estão
baseados em diferentes segmentos da economia-, intensivos em trabalho, vulneráveis ao
câmbio e à concorrência externa. Essa contribuição foi parcialmente compensada pela nova
alíquota sobre faturamento bruto da empresa, excluída a receita bruta das exportações (MDIC,
2014).

Devido à manifestação de outros setores no interesse de aderirem a desoneração da

folha de pagamentos, posteriormente, o beneficio foi estendido pelas leis n°12.715/12,
n°12.794/13 e n°12.844/13, atingindo 56 setores. Esse interesse das empresas pelo beneficio e
as analises realizadas pelo governo fez com que a desoneração da folha de pagamentos torna-
se permanente para esses setores, através da MP 651, de 09/07/2014.

As contínuas mudanças na legislação, aumentando e prorrogando a quantidade de

setores beneficiados, assim, como o impacto nas contas públicas, decorrente dessas mudanças
na legislação, deixou a política de desoneração da folha de pagamentos em destaque. Logo, a

13
Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) começou a divulgar em seus relatórios as
estimativas de renúncias agregadas por atividade econômica, segundo a Classificação Nacional
das Atividades Econômicas (CNAE 2.0).

Como o principal objetivo da desoneração da folha de pagamentos é o de diminuir o

custo da mão de obra para a industria brasileira, estimulando a geração de empregos, mas sem
diminuir o salário e os direitos dos trabalhadores, é importante que a RFB também informe a
quantidade de contribuintes e a quantidade de empregos por atividade econômica. Para assim,
as análises a respeito da desoneração ganharem maior consistência.

A metodologia utilizada pela RFB para calcular a renuncia fiscal envolve o calculo da
contribuição previdenciária teórica (alíquota média de 29,14% sobre massa salarial declarada
na Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e Informações à
Previdência Social, GFIP). Os recolhimentos efetivos captam tanto a antiga base-folha (caso
dos segurados, acidente de trabalho, cota patronal) quanto à nova base-faturamento. No
agregado nacional, a diferença entre o valor teórico e o valor pago constitui a renúncia
estimada. Quanto à arrecadação previdenciária por atividade econômica, ela corresponde ao
valor dos recolhimentos efetuado pelas empresas provenientes de todas as receitas incluídas na
Guia da Previdência Social (GPS).

O montante renunciado e calculado pela Receita Federal do Brasil foi de R$ 3,8 bilhões
em 2012 (0,85% do PIB) para 16,5 bilhões em 2013 (0,34% do PIB). Em abril de 2014, com
um registro na Receita Federal do Brasil de 76.749 contribuintes utilizando a sistemática da
desoneração da folha de pagamentos a estimava de renuncia fiscal para 2014 é em torno de R$
22 bilhões algo como 0,4% do Produto Interno Bruto. Conforme novas atividades passaram a
ser desoneradas, não poderia deixar de crescer as estimativas de renuncia fiscal.

14
FIGURA 3 - RENUNCIA FISCAL ESTIMADA

FONTE: MINISTÉRIO DA FAZENDA

No tocante à distribuição por setores dos contribuintes com registro na Receita Federal
do Brasil, as atividades com maior número de contemplados são: comércio varejista, serviços
de tecnologia de informação, transporte terrestre, construção de edifícios e serviços para a
construção. Essas cinco atividades, nenhuma delas industrial, respondem por cerca de 60%
dos contribuintes. Entretanto, mais importante que o numero cadastrado de contribuintes é o
numero de empregados por setor, pois, aqueles que tiverem o maior numero de empregados
serão os que irão se beneficiar mais.

Assim, uma vez que o setor de serviços também concentra a maior parte dos
empregados beneficiados com a desoneração da folha de pagamentos, torna-se evidente que o
setor de serviços tem um beneficio maior do que o setor industrial advindo da desoneração da
folha de pagamentos. Apenas dois setores, transportes e construção, têm mais trabalhadores
incluídos no regime desonerado do que juntas as dezenas de ramos da indústria de
transformação.

Para o governo a política de desoneração da folha de pagamentos estimula a

competitividade das empresas beneficiadas, via redução de custos de produção. No mercado
interno, diminui a pressão dos produtos importados, que se valem dos baixos custos de
produção e da valorização do real, contribui para a contenção dos preços de bens e serviços

15
para o consumidor e impulsiona a competitividade dos produtos brasileiros no exterior.
Aumentando a competitividade da indústria nacional e alcançando um melhor lugar no
mercado externo haveria uma melhoria do saldo comercial nacional.

Ademais, a desoneração ao diminuir o custo da mão de obra incitaria à formalização de

parte da mão de obra desocupada ou empregada no mercado informal de trabalho. Isso
compensaria as perdas de receitas previdenciárias, uma vez que, o montante de trabalhadores
formalizados aumentaria. A demanda seria expandida pelo rendimento médio do trabalhador, o
que aumentaria a arrecadação de tributos não vinculados à Previdência Social.

Outro ponto a favor da desoneração da folha de pagamento seria que a incidência de

tributos sobre o faturamento aliviaria os setores intensivos em mão de obra e faria com que
setores com pouca mão de obra e intensivos em capital passassem a contribuir mais
efetivamente. Apesar de ser um ponto questionável, seria como uma medida de justiça
tributária.

Todavia, apesar de todas as melhorias que o governo pensou em alcançar ao realizar a

desoneração da folha de pagamentos, os resultados não são visíveis. Sabemos que de fato o
custo da mão de obra foi reduzido para as empresas beneficiadas, mas não há, até o presente
momento, levantamento de dados que indiquem que as outras vantagens vislumbradas com a
desoneração, realmente concretizaram-se.

Uma contestação a respeito da desoneração da folha de pagamento é a redução de

fontes exclusivas para a seguridade social, por fontes que serão disputadas por outros ramos do
orçamento da União, o que pode prejudicar a estabilidade dos recursos brasileiros de proteção
social. Ainda, no caso de queda do faturamento das empresas, a arrecadação para a Previdência
Social será comprometida, o que também prejudica a estabilidade dos recursos brasileiros de
proteção social.

A redução do custo de mão de obra decorrente da desoneração da folha de pagamento

aumenta o lucro das empresas, mas não garante que o numero de empregos aumente. Pois, não
é possível garantir que o aumento da lucratividade alavancará o investimento produtivo, o que
garantia maiores níveis de emprego.

16
 Sobre o tema, Silveira (2011) defende que a desoneração propicia o crescimento do
lucro dos empresários, assim como, provoca efeitos negativos sobre a distribuição de renda,
tornando o sistema tributário mais regressivo ainda:

os estudos apontam que a desoneração da contribuição patronal teria seus efeitos

concentrados nos rendimentos dos trabalhadores formais, e, no meu entender, na ampliação da
margem de lucro dos empresários. Esses efeitos seriam perversos em termos distributivos,
tornando-se mais agudos caso a compensação dessa desoneração fosse realizada por meio de
impostos - contribuições - sobre a receita ou o faturamento. Trocaríamos uma fonte de
financiamento de caráter neutro e incidente sobre o os futuros beneficiários da previdência por
uma regressiva e cuja incidência é proporcionalmente maior sobre a renda daqueles que não se
encontram afiliados ao sistema previdenciário. Assim, se hoje temos já uma parcela importante
do financiamento das políticas sociais, notadamente previdência, assistência e saúde, baseada
em tributos indiretos, logo regressivos, a mudança que se noticia aprofundaria essa situação de
iniquidade fiscal. (SILVEIRA, 2011)

A expansão da desoneração para diversos setores, alguns que não exportam e nem
concorrem com produtos importados, evidencia certa falta de política industrial estratégica.
Uma vez que o beneficio é estendido para todos os setores, ele perde força e objetividade. A
desoneração, quando escolhida como medida de política industrial, deveria beneficiar apenas
setores, cuja necessidade de estimulo para concorrer no mercado interno contra produtos
importados e no mercado externo fosse essencial e em setores que se mostrassem engajamento
e competência em desenvolver-se.

Também chama a atenção, que expandir o beneficio para setores, somente porque
existe pressão destes setores perante o Estado pelo usufruto do beneficio, é, no mínimo, algo
questionável. O Estado deve escolher as medidas de política industriais cabíveis para os
diferentes setores, isso, não elimina a participação de agentes fora do Estado na escolha das
medidas de política industrial, mas cabe a o Estado o papel de maior relevância nas tomadas de
decisões.

17
2.2 Ampliação do Simples Nacional e do Microempreendedor Individual (MEI)

O PBM, através do Simples Nacional (SN) e do Microempreendedor Individual (MEI),

levanta uma importante discussão que perdura no Brasil há tempo. Essa discussão envolve o
excesso de burocracia e a alta carga tributaria aplicada às empresas. Um sistema
excessivamente burocrático, com alta carga de tributos e elevados custos trabalhistas inibe a
entrada de novas empresas no mercado formal. O efeito disso, é que os empresários, visto as
dificuldades em regularizar seus negócios, buscam o setor informal como opção mais atrativa.
Esse cenário acontece principalmente com os pequenos empresários.

A permanência do pequeno empresário e de sua empresa no setor informal acarreta em

prejuízos sociais, como concorrência desleal, entraves ao desenvolvimento dos
empreendimentos - como difícil acesso ao credito e impossibilidade de emitir nota fiscal -,
perda de arrecadação de impostos - o que dificulta a provisão de bens públicos por parte do
governo -, baixa produtividade dos postos de trabalho e exclusão dos direitos trabalhistas por
parte dos trabalhadores.

Com o intuito de combater esses tipos de problemas, consta no escopo do PBM dois
programas que visam baixar o custo de entrada no setor formal e facilitar a permanência de
quem já se encontra no setor formal. O Simples Nacional e o Microempreendedor Individual .
O primeiro programa corresponde a um sistema simplificado de impostos direcionado a micro
e pequenas empresas, onde a empresa participante deste sistema para de uma só vez um
conjunto de impostos federais, estaduais e municipais com alíquotas reduzidas, economizando
tempo e despesas para micro e pequenas empresas. O segundo programa consiste na criação de
condições especiais para que a pessoa que trabalha por conta própria se legalize como pequeno
empresário, um dos benefícios concedidos, por exemplo, é o registro no Cadastro Nacional de
Pessoas Jurídicas (CNPJ).

O Simples Nacional ou Supersimples está em vigor desde 2007, com o seu regime
determinando o recolhimento único de seis tributos federais, um estadual e um municipal com
alíquotas variando entre os setores. Os impostos e contribuições que foram unificados no
regime do Simples Nacional são Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ), a
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), a Contribuição para Financiamento da

18
Seguridade Social (COFINS), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), a Contribuição
Patronal Previdenciária para a Seguridade Social, a cargo da pessoa jurídica, sobre a folha de
pagamentos de salários, pró-labore e autônomo (INSS), o Imposto sobre Operações Relativas à
Circulação de Mercadorias e Sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) e o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza
(ISS).

Com a nova Lei Complementar n° 128, de 19 de Dezembro de 2008, foram criadas

condições especiais para a legalização do microempreendedor, o trabalhador autônomo passou
a ser considerado micro empresário. Assim, adquiriu isenção total de tributos de competência
do Governo Federal e passa a pagar apenas valores simbólicos para o Município e para o
Estado, respectivamente, Imposto Sobre Serviços e Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Prestações de Serviços. Além de 5% do salário mínimo para o INSS - Instituto Nacional de
Seguro Social. Com o recolhimento destes tributos, o Microempreendedor Individual garante
o direito aos benefícios previdenciários, tais como auxilio doença, auxilio maternidade e
aposentadoria.

Em novembro de 2011, o Simples Nacional foi estendido para um numero maior de

empresas, isso, se deu com a promulgação da Lei Complementar n° 139. Esta, no contexto do
PBM, aumentou em 50% o teto da receita bruta inicialmente estabelecido como critério para
enquadrar-se no beneficio, logo, o teto passou de R$ 2,4 milhões para R$ 3,6 milhões anuais.
Tal lei, também ampliou o limite de faturamento anual do Microempreendedor Individual
optante do Simples Nacional com receita bruta anual de até R$ 36 mil, para o
Microempreendedor Individual com receita bruta anual de até R$ 60 mil a partir de janeiro de
2012.

Segundo o governo (MDIC, 2014), a Lei Complementar n° 128, estimulou a

formalização de trabalhadores que trabalham por conta própria e que possuem até um
empregado contratado pelo salário mínimo ou pelo piso de sua categoria profissional. Outras
vantagens são a isenção de taxas para registro da empresa, simplificação de tributos,
facilidades creditícias e redução da burocracia. Assim sendo, opera impactos positivos sobre a
ampliação da cobertura previdenciária e de outras vantagens associadas à formalização. Logo,

19
a extensão desses benefícios, ocorrida dentro do escopo do PBM, é uma medida acertada. Pois,
é uma iniciativa que estimula novos negócios e o acesso aos mecanismos de proteção social
para um maior numero de microempreendedores.

No âmbito do PBM, além da ampliação das faixas de receita bruta do Simples Nacional
e do Microempreendedor Individual, efetuadas pela Lei Complementar n° 139, esta,
possibilitou que as receitas dos bens exportados fossem excluídas para fins de enquadramento.
Isso representa um estimulo às exportações de micro e pequenas empresas, o que vai de
encontro aos objetivos do PBM.

Um problema enfrentado pelo Simples Nacional refere-se sobre o fato de alguns

Estados não estarem totalmente alinhados com o Governo Federal no que diz respeito aos
benefícios previstos pele Simples. Alguns Estados prejudicam as micros e pequenas empresas,
vide o caso de substituição tributária. Caso o substituto tributário seja optante pelo Simples
Nacional, a micro ou pequena empresa terá de arcar com o adiantamento integral do ICMS da
cadeia produtiva. Tal situação pode inviabilizar pequenos negócios que estejam na condição
de substituto tributário e aponta uma falha de visão e planejamento estratégicos, uma vez que,
o proveito na geração de empregos, no desenvolvimento local e descentralizado e na
movimentação da cadeia produtiva - suprindo-se junto as grandes industrias e atacadistas -,
tende a ser maior do que o proveito da arrecadação.

Mas de modo geral, visto que os pequenos negócios representam cerca de 27% do
Produto Interno Bruto (PIB), um resultado que vem crescendo nos últimos anos, e 52% dos
empregos com carteira assinada no Brasil, segundo o Serviço de Brasileiro de Apoio às Micro
e Pequenas Empresas (Sebrae), tanto o Simples Nacional quanto o Microempreendedor
individual, são importantes programas para o desenvolvimento e crescimento dos pequenos
negócios. Com o Microempreendedor Individual, negócios que antes não tinham perspectivas
de crescimento passaram a ter, através de mais oportunidades de negócios e maior faturamento,
fazendo que extrapolem os limites de critério do MEI e passem à condição de Microempresa.

Os dois programas, tanto o Simples Nacional quanto o Microempreendedor Individual,

estão alinhados com os objetivos do PBM e contribuem para o aumento da competitividade dos
empreendedores, das microempresas e das pequenas empresas que fazem parte da economia

20
brasileira, tornando-as menos burocráticas, reduzindo a carga de impostos incidentes sobre elas
e facilitando o acesso ao mercado, ao crédito e à justiça, o acesso à inovação e à exportação.
Além disso, participam na geração de emprego, distribuição de renda, inclusão social, redução
da informalidade e crescimento da economia.

21
3. Redução de Custo de Capital: BNDES e A Oferta de Crédito para Investimentos

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) é uma empresa

pública federal com o objetivo principal de financiar investimentos de longo prazo em todos os
setores da economia, em uma política que inclui as dimensões social, regional e ambiental.

O incentivo do BNDES é realizado por meio de financiamentos a projetos de

investimentos, aquisição de equipamentos e exportação de bens e serviços. Ademais, o BNDES
atua no fortalecimento da estrutura de capital das empresas privadas e concede financiamentos
não reembolsáveis a projetos que contribuam para o desenvolvimento social, cultural e
tecnológico.

Sendo uma instituição financeira controlada totalmente pela União e equipado de fontes
estáveis de funding para o desempenho de sua missão, o BNDES vem respondendo, no
decorrer de sua existência, aos desafios de promover o desenvolvimento econômico e social.
As fontes de recursos governamentais representam a maior parte da estrutura de capital do
BNDES, dentre elas, o Tesouro Nacional, o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), o Fundo
PIS-Pasesp, o Fundo de Marinha Mercante (FMM), o Fundo Setorial do Audiovisual (FSA), o
Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (FNCM), O Fluxo de Recursos e outras fontes de
recursos.

No ano de 2013 o Tesouro Nacional repassou R$ 41,0 bilhões, na forma de títulos

públicos, ao BNDES. Desde 2010, o Tesouro Nacional é o principal credor do BNDES, sendo
responsável por 54,7% do seu passivo total em 31 de dezembro de 2013. Os custos desses
recursos estão atrelados em sua maior parte à Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP).

22
GRÁFICO 1: ESTRUTURA DE CAPITAL

Patrimônio Líquido

Outras obrigações

7% Outras Fontes
7% 3% Governamentais
27% 3%
Captações Externas

Tesouro Nacional
53%
FAT/PIS-Pasesp
2012

5%
8% 3%
27% 4%

53%

2013

FONTE: RETLATÓRIO ANUAL BNDES 2013

O Fluxo de Recursos, dentre eles o retorno das operações de credito, foi a maior fonte
de recursos em 2013, contribuindo com 77,4% do total, mostrando a importância do volume e
da qualidade da carteira de credito do Banco para financiar as liberações. A segunda fonte de
recursos, com 8,4% do total, foi a monetização de ativos , composta pela alienação liquida de
ativos de renda fixa e variável.

Em complemento as suas fontes de recursos tradicionais o BNDES busca avaliar

permanentemente alternativas de captação de recursos para realizar seu orçamento de
investimentos e desembolsos, estabelecer presença nos mercados de dívida como emissor
frequente de títulos e, mais especificamente no caso do mercado local de renda fixa, atuar
como agente de desenvolvimento.

23
 O BNDES também está inserido nos desafios do PBM, tanto como instrumento para o
aumento da oferta de credito para investimentos e intervenção anticíclica, como no sistema de
gestão do PBM. Pois, um dos participantes do Grupo Executivo do PBM é o BNDES. O Grupo
Executivo é responsável pela consolidação dos programas e das ações do PBM e pelo
acompanhamento dos resultados de sua execução, assessorando o Comitê Gestor. O BNDES
também faz parte do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI), órgão ligado à
Presidência da Republica, com participação da sociedade civil e que define as orientações
estratégicas gerais do PBM. Como instrumento de oferta de credito para investimentos e
intervenção anticíclica nos momentos de maior retenção do crédito privado, o BNDES utiliza
um conjunto diverso de linhas e programas, aptos a oferecer, o apoio necessário aos grandes
projetos industriais e de infraestrutura.

De forma mais objetiva, o BNDES contribui para o PBM com as seguintes ações:
BNDES PSI, criação do Programa Fundo Clima, criação do Programa BNDES P&G (petróleo
e gás natural), revisão BNDES Progeren, BNDES Limite de Crédito, relançamento do BNDES
Revitaliza, BNDES Procaminhoneiro, criação do Programa BNDES Qualificação, BNDES
Finame, alteração das políticas operacionais do BNDES e recursos para a inovação.

3.1 BNDES PSI (Programa de Sustentação do Investimento)

O BNDES PSI (Programa de Sustentação do Investimento) é considerado por muitos o

programa mais importante do BNDES nos últimos anos, sem dúvidas é um dos mais
comentados na mídia. No decorrer do tempo o programa passou por mudanças e com vigência
até o fim de 2015, passou a ter quatro linhas de frente, que são as seguintes: Bens de Capital,
Inovação e Máquinas e Equipamentos Eficientes, Exportação Pré-embarque e Projetos
Transformadores.

Para a linha de Bens de Capital o objetivo é poder financiar a produção e a aquisição

isolada de máquinas e equipamentos novos, inclusive ônibus, caminhões, chassis, caminhões-
tratores, carretas, cavalos-mecânicos, reboques, semirreboques, inclusive os do tipo dolly,
tanques e afins, de fabricação nacional, cadastrados pela FINAME, podendo ser financiado
capital de giro associado à aquisição isolada de máquinas e equipamentos. A taxa de juros é
fixa, mas varia de acordo com o item financiado, para micro, pequenas e médias empresas a

24
taxa de juros nominal fica entre 6,5% ao ano até 9,5% ao ano. No caso das empresas de grande
porte a taxa de juros nominal varia entre 7% ao ano a 10% ao ano.

A linha de Inovação e Máquinas e Equipamentos Eficientes visa promover o aumento

da competitividade por meio de investimentos em inovação compreendidos na estratégia de
negócios da empresa, contemplando ações contínuas ou estruturadas para inovações em
produtos, processos e/ou marketing, além do aprimoramento das competências e do
conhecimento técnico no país a aquisição e a produção de máquinas e equipamentos com
maiores índices de eficiência energética ou que contribuam para redução de emissão de gases
de efeito estufa, aí incluídos ônibus elétricos, híbridos ou outros modelos com tração elétrica e
projetos de engenharia para estimular o aprimoramento das competências e do conhecimento
técnico no país nos setores de Bens de Capital , Defesa, Automotivo, Aeronáutico,
Aeroespacial, Nuclear, Petróleo e Gás, Químico, Petroquímico, e na cadeia de fornecedores das
indústrias de Petróleo e Gás e Naval. Possui taxas de juros nominal de 6,5% ao ano para micro,
pequenas e médias empresas e 7% ao ano para as empresas de maior porte.

Em Exportação Pré-embarque o objetivo é financiar, na fase pré-embarque, a produção

de bens de capital destinados à exportação. Podem solicitar o benefício empresas exportadoras,
de qualquer porte, constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sede e administração no
Brasil. As taxas de juros nominal são de 10% ao ano para micro, pequenas e médias empresas
e, 11% ao ano para as empresas de maior porte.

Os Projetos Transformadores pretendem desenvolver os setores de alta intensidade de

conhecimento e que apresentem ganhos de encadeamento. Os contemplados com essa linha de
crédito são os projetos de investimento destinados à constituição de capacidade tecnológica e
produtiva em setores de alta intensidade de conhecimento e engenharia relativos a bens não
produzidos no País e que induzam encadeamentos e ganhos de produtividade e qualidade. Com
taxas de juros nominal de 6,5% ao ano para micro, pequenas e médias empresas e, 7% ao ano
para as empresas de maior porte.

O BNDES PSI deve ser compreendido como uma redução do preço final de bens de
capital (preço do bem somado ao custo do financiamento). O programa representava, portanto,

25
um estímulo no plano microeconômico para que os agentes (empresas brasileiras) alocassem
mais recursos para o investimento.

O programa foi criado em 2009 para elevar o nível de investimento do país visto a crise
econômica internacional iniciada em 2008, assim, contendo a queda observada na taxa de
investimento da economia brasileira. O programa com juros equalizados pelo Tesouro
Nacional resultou na redução significativa do custo financeiro das linhas de crédito para a
aquisição e exportação de bens de capital e linhas de inovação. Pela primeira vez os
desembolsos do BNDES ultrapassaram a casa dos três dígitos, R$ 137,4 bilhões.

De 2009 até o fim de 2014 o BNDES PSI foi responsável por R$ 378 bilhões do total
desembolsado pelo BNDES, o que corresponde a quase 40% do total desembolsado pelo
BNDES. Esses números mostram a importância do programa na agenda do BNDES e
colocam o BNDES PSI no foco dos analistas. Em umas dessas analises, realizada por
economistas do BNDES, é estimado que a cada R$ 1 de desembolso do BNDES PSI foram
gerados R$ 1,18 de investimento em 2009, porem, no ano de 2010 cada R$ 1 desembolsado
gerou R$ 0,58 de investimento, para os outros anos não foi possível realizar o estudo, segundo
os pesquisadores, por falta de dados.

O resultado da pesquisa demonstra que houve uma redução do impacto do programa

sobre o investimento nos anos seguintes, assim, o aumento do desembolso não necessariamente
teve um efeito positivo sobre o investimento na economia. Apesar disso, pode se dizer que o
programa teve um impacto positivo e estatisticamente significante, uma vez que, em 2009, o
impacto sobre o investimento do programa alcançou um valor médio de aproximadamente R$
352 mil por firma apoiada – número que representa um acréscimo de 40% em relação ao que
ocorreria na ausência do BNDES PSI (BNDES, 2015).

Uma das explicações para um menor efeito positivo do BNDES PSI em 2010 pode
estar relacionado com a mudança macroeconômica ocorrida no país. Em 2009 as condições de
credito privado estavam mais limitadas, havendo maior efeito do programa sobre o
investimento. Já em 2010, com algumas fontes de credito privado voltando a ser ofertadas, o
programa pode ter sido menos importante para a decisão de investimento, impactando a
decisão de funding, ou seja, sobre o tipo de financiamento que a empresa opta por utilizar.

26
 Há um volume crescente de empréstimos do BNDES que passaram a ser subsidiados,
estes possuem taxas de juros nominal menor que a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) mais
spread do BNDES, esta seria uma taxa de juros nominal em torno de 7,5% ao ano. As taxa de
juros do BNDES PSI são ainda menores do que esse valor quando subsidiadas, chegando, em
alguns casos, a ser menor do que a TJLP. Não importa se o empréstimo é concedido pelo
BNDES ou pelos seus agentes financeiros, pois no BNDES PSI a taxa de juros para o tomador
final é tabelada pelo governo.

O subsidio é feito pelo Tesouro Nacional, o que leva o Brasil ao risco de estar criando
um déficit de bilhões para o futuro. Desde 2009, ano de inicio do BNDES PSI o governo pagou
uma parcela pequena desses subsídios. Por exemplo, no início de 2013 haviam R$ 6,3 bilhões
de despesa primaria do programa inscritos como restos a pagar. Ademais, o montante de
empréstimos que pode ser subsidiado cresceu em sete vezes desde o inicio do programa. Em
2009, R$ 44 bilhões era o montante de crédito passível de subsídio dentro do BNDES PSI. Em
2013, esse volume atingiu cerca de R$ 312 bilhões, de acordo com a Medida Provisória N° 594
de 2012.

3.2 Programa Fundo Clima

O Programa Fundo Clima se destina a aplicar a parcela de recursos reembolsáveis do

Fundo Nacional sobre Mudança do Clima, ou Fundo Clima, criado pela Lei 12.114 em
09/12/2009 e regulamentado pelo Decreto 7.343, de 26/10/2010.

O Fundo Clima é um dos instrumentos da Política Nacional sobre Mudança do Clima e

se constitui em um fundo de natureza contábil, vinculado ao Ministério do Meio Ambiente com
a finalidade de garantir recursos para apoio a projetos ou estudos e financiamento de
empreendimentos que tenham como objetivo a mitigação das mudanças climáticas.

O Programa Fundo Clima possui dotação orçamentária de R$ 560 milhões. Os recursos

disponíveis para o Programa Fundo Clima são transferidos ao BNDES pelo Ministério do Meio
Ambiente. A dotação orçamentária atual, de R$ 560 milhões, é decorrente de transferências de
recursos já efetuadas. Há perspectiva de que sejam realizados aportes anuais, elevando a
dotação orçamentária do Programa.

27
 Dentro do Programa Fundo Clima há dez subprogramas: Mobilidade Urbana, Cidades
Sustentáveis e Mudanças do Clima, Maquinas e Equipamentos Eficientes, Energias
Renováveis, Resíduos Sólidos, Carvão Vegetal, Combate à Desertificação, Florestas Nativas,
Gestão e Serviço de Carbono e Projetos Inovadores.

Este programa, que visa o financiamento de projetos do ponto de vista climático e

energético, possui taxas de juros nominal que variam de acordo com os subprogramas,
começando em 2,5% ao ano, e prazos de financiamento que podem chegar até 25 anos. A
participação do BNDES poderá ser de até 90% do valor dos itens financiáveis para todos os
subprogramas. Para a aquisição de máquinas e equipamentos eficientes, as taxas de juros
nominal são 5,5% ao ano para MPMEs e 6,0% ao ano para grandes empresas.

Desta forma, com o Programa Fundo Clima as empresas do país podem colaborar com
o meio ambiente, aplicando conscientemente os recursos oferecidos para crescerem e se
tornarem empresas “carbono zero”. Sendo mais um aliado do consumidor doméstico, que
aplica a eficiência energética adquirindo produtos eficientes.

3.3 BNDES P&G (Petróleo e Gás Natural)

Com orçamento de R$ 4 bilhões e vigência até 31 de dezembro de 2015, o BNDES

P&G Estruturante tem como objetivo contribuir para o desenvolvimento da cadeia de
fornecedores de bens e serviços relacionados ao setor de petróleo e gás natural por intermédio
do acesso ao crédito, bem como da redução do custo financeiro das empresas e possibilitar o
acesso à tecnologia de ponta. Com financiamento mais favorável, a empresa pode se estruturar
para atender maior volume de encomendas.

As empresas de pequeno e médio porte poderão ter acesso direto a crédito do BNDES
desde que tenham um contrato de fornecimento para empresas do setor de P&G, o programa
flexibiliza as condições de acesso ao crédito para as micro, pequenas e médias empresas
(MPMEs). As empresas de menor porte representam aproximadamente 85% das empresas da
cadeia de fornecedores de P&G no País Além disso, oferece condições financeiras
diferenciadas, com taxa de juros nominal variando de 4,5% ao ano, para inovação, até 11,04%
para o financiamento a capital de giro. Os focos do programa são projetos de implantação,

28
ampliação e modernização da capacidade produtiva; consolidação, fusão e aquisição e
internacionalização da cadeia de fornecedores; financiamento do capital de giro necessário à
produção de equipamentos e prestação de serviços; e suporte a atividades de pesquisa,
desenvolvimento e inovação.

3.4 BNDES Progeren

O BNDES Progeren – Programa de Apoio ao fortalecimento da capacidade de geração

de emprego e renda – foi criado com o objetivo de apoiar financeiramente o capital de giro
empresarial de forma indireta. A partir deste programa busca-se aumentar a produção, o
emprego e a massa salarial.

O BNDES Progeren atende empresa micro, pequena, média, média-grande e grande,

entretanto, de setores específicos. Tem como R$ 20 milhões por cliente a cada 12 meses o
limite de financiamento e o prazo do financiamento é de até 60 meses, incluído o prazo de
carência de até 24 meses. Como se trata de uma operação indireta, o custo será o Custo
Financeiro mais a Remuneração Básica do BNDES mais a Taxa de Intermediação Financeira
mais a Remuneração do Agente Financeiro.

No âmbito do PBM houve revisões do BNDES Progeren. Aconteceram a ampliação do

prazo de vigência até 31 de dezembro de 2012, o aumento da dotação em R$ 7 bilhões, a
inclusão de beneficiários e a ampliação do prazo de financiamento.

3.5 Limite de Crédito

O BNDES Limite de Crédito visa estimular o investimento em pesquisa,

desenvolvimento ou inovação através de crédito de longo prazo para o apoio financeiro direto a
empresas ou grupos econômicos que representam pequeno risco de crédito, designado à
execução de investimentos correntes em seus respectivos setores de atuação. Como parte da
atual política industrial, foram incluídos planos plurianuais de inovação nos itens financiáveis
desta linha.

A taxa de juros nominal para os clientes do BNDES Limite de Crédito é a soma do

Custo Financeiro mais a Remuneração Básica do BNDES mais a Taxa de Risco de Crédito.

29
Esta vai até 4,18% ao ano, a ser fixada de acordo com a classificação de risco do beneficiário
ou do grupo econômico a que pertença, conforme critérios do BNDES. A Remuneração Básica
do BNDES consiste em até 2,5% ao ano, a conforme as condições aplicáveis à Linha de
Financiamento do Produto BNDES Finem (financiamentos a empreendimentos de valor igual
ou superior a R$ 20 milhões e para implantação, ampliação, recuperação e modernização de
ativos fixos nos setores de indústria, comércio, prestação de serviço e agropecuária)
correspondente. O Custo Financeiro dependerá das condições aplicáveis à Linha de
Financiamento do Produto BNDES Finem correspondente.

O BNDES Limite de Crédito aprovou limite de crédito para a Braskem S.A. no valor de
R$ 2,46 bilhões. Os recursos são para apoiar o plano de investimentos da empresa
petroquímica nos Estados da Bahia, Alagoas, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul. Outra
beneficiada foi a Suzano Papel e Celulose, o BNDES aprovou limite de crédito no valor de R$
1,2 bilhão para o Plano de Investimento da companhia para o período de 2011 a 2015. Neste
caso, o valor liberado pelo BNDES funciona como um crédito pré-aprovado, permitindo que a
empresa contrate parcelas do montante total, conforme seu cronograma de investimentos. A
Suzano Papel e Celulose apresenta a especificação do projeto técnico para aprovação e
posterior contratação de cada parcela do financiamento.

3.6 BNDES Revitaliza

O BNDES Revitaliza tenta contribuir para a revitalização das empresas brasileiras que
operam em setores que sofreram perdas pela conjuntura econômica internacional, priorizando a
agregação de valor ao produto nacional, a adoção de métodos de produção mais eficientes, o
fortalecimento da marca das empresas e a ampliação da inserção de bens e serviços brasileiros
no mercado internacional.

O BNDES Revitaliza oferece aos clientes dois subprogramas, de acordo com o tipo de
investimento a ser apoiado, o BNDES Revitaliza Investimento e o BNDES Revitaliza
Exportação. O primeiro é voltado para à agregação de valor do produto nacional, à adoção de
métodos de produção mais eficientes e ao fortalecimento da marca das empresas. Tem taxa de
juros de 8% ao ano e limite de financiamento de R$ 150 milhões por grupo econômico e um
prazo de até 8 anos, incluídos de um a 36 meses de carência. O segundo tem como meta

30
estimular a inserção de bens brasileiros nos mercados internacionais. Sua taxa de juros nominal
é 8% ao ano, com limite de financiamento de até R$ 100 milhões por cliente ou grupo
econômico ao qual pertence. O prazo é de até 2 anos e começa a ser contado a partir do dia 15
coincidente ou subsequente à data de assinatura do contrato de financiamento, incluídos seis a
18 meses de carência.

Sobre o BNDES Revitaliza há a critica que as taxas de juros do programa são muito
altas, outras modalidades oferecidas pelo BNDES possuem taxas mais baixas, o que causa uma
migração do publico alvo para linhas de crédito mais baratas e vantajosas. Da dotação de R$
6,7 bilhões designada para a concessão de empréstimos no BNDES Revitaliza, apenas R$
2,998 bilhões foram desembolsados. Do total de R$ 6,7 bilhões previstos para o programa, R$
3,2 bilhões deveriam ser destinados para investimentos e R$ 3,5 bilhões para exportações.
Segundo dados do BNDES, foram comprometidos apenas R$ 437,5 milhões para
investimentos. A execução dos recursos para estimular as exportações foi melhor e chegou a
R$ 2,5 bilhões.

3.7 BNDES Procaminhoneiro

O BNDES Procaminhoneiro é uma linha de financiamento para a aquisição de

caminhões, chassis, caminhões-tratores, carretas, cavalos-mecânicos, reboques, semirreboques
e carrocerias para caminhões, novos ou usados, de fabricação nacional. O público alvo são
caminhoneiros autônomos e microempresas. O programa foi lançado em 2006, durante o
governo Lula. Tinha juros nominal de 14% ao ano e eles foram baixando até 2,5% ao ano, em
2012, chegando por fim a 6% ao ano em 2014.

Há criticas ao programa de que para o autônomo é muito difícil ser beneficiado pelo
programa. Pois, quem decide se o cadastro do interessado merece crédito ou não, são os bancos
comerciais, a quem o BNDES repassa os recursos do BNDES Procaminhoneiro, pois, são os
bancos comerciais os responsáveis por devolver o dinheiro ao BNDES, dessa forma, os bancos
comerciais estariam exigindo garantias difíceis de serem atendidas por um caminhoneiro.
Devido a insatisfação e reclamação por grande parte dos caminhoneiros autônomos, em 2009 o
governo elaborou o Fundo de Garantia de Investimento (FGI), que seria uma taxa extra nas
prestações para cobrir os riscos dos bancos.

31
3.8 Programa BNDES Qualificação

O Programa BNDES Qualificação, com dotação orçamentária de R$ 3,5 bilhões e Taxa

de Juros de Longo Prazo, mais 0,9%, acrescida taxa de risco do tomador, por meio de dois sub
programas o BNDES Qualificação - Investimento e o BNDES Qualificação - Pesquisa,
Desenvolvimento e Inovação busca proporcionar a implantação, expansão, modernização e,
prioritariamente, o crescimento do número de vagas de instituições de ensino que ofereçam
cursos de formação profissional inicial e continuada, educação profissional técnica de nível
médio e educação tecnológica e, também apoiar projetos de implantação e modernização de
infraestrutura direcionada à Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação, nas instituições
mencionadas, que tenham como objetivo a solução de atrasos tecnológicos em áreas de
conhecimento especificas.

No âmbito do Programa BNDES Qualificação foi aprovado o financiamento no valor

de R$ 1,5 bilhão ao Programa SENAI para a Competitividade Industrial, que será realizado em
todo o território brasileiro pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai). O
projeto irá aumentar a oferta de mão de obra qualificada e de serviços especializados para a
industria brasileira.

Levando em consideração as diretrizes de redução da escassez de mão de obra

qualificada, do aumento da oferta de tecnologias avançadas e da inovação na indústria, o
programa do SENAI vislumbra dobrar a oferta de matriculas de educação profissional e
tecnológica, através da abertura e modernização de escolas e do aumento de serviços
especializados. Em termos quantitativos, o projeto prevê ampliar, até 2015, de 2,1 milhões para
4 milhões o número de matrículas na educação profissional. Isso representará aumento superior
a 100% de alunos-hora efetivos na rede ensino profissionalizante.

A preocupação com a formação e a qualificação profissional é resultado da constatação

de que a demanda por mão de obra qualificada cresce a taxas superiores à da oferta e que a
formação profissional precisa se expandir e se adequar às necessidades de crescimento baseado
na inovação.

32
3.9 BNDES Finame

Para a aquisição de peças, partes e componentes de fabricação nacional para

incorporação em máquinas e equipamentos em fase de produção ou desenvolvimento e
serviços tecnológicos relacionados à produção ou desenvolvimento de máquinas e
equipamentos a programa criado foi o BNDES Finame. Possui como o público alvo empresas
de qualquer porte, mas com sede e administração no Brasil, também o empresário individual,
desde que exerça atividade produtiva enquadrada neste programa e esteja inscrito no Cadastro
Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) e no Registro Público de Empresas Mercantis (REM).

Os componentes devem ser cadastrados no BNDES e as empresas que já possuem seus

produtos credenciados devem comunicar aos seus fornecedores para também cadastrarem seus
componentes. As Micro, Pequenas e Médias Empresas tem taxa de juros nominal fixa de 6%
ao ano e tem até 70% do valor dos itens financiáveis, já as demais empresas tem taxa de juros
nominal de 7% ao ano e tem até 50% do valor dos itens financiáveis.

3.10 Política Operacional

No contexto do PBM o BNDES alterou sua Política Operacional, com o interesse de

favorecer o produto local. Fez uma revisão de sua Política Operacional para alinhá-la às
tendências do investimento no País, à maturidade da indústria financeira nacional e à
necessidade de atender as empresas com mais eficiência e qualidade. Estão mantidas as
condições já anunciadas e em vigor do BNDES PSI 2014, associadas à aquisição ou apoio à
exportação de bens de capital e investimentos em inovação.

Na nova Política Operacional, o Banco buscou alinhar as condições de financiamento

às diretrizes do governo e às necessidades do setor produtivo. São três os blocos prioritários,
infraestrutura, particularmente novos investimentos: logística, energética, mobilidade urbana e
saneamento. Neste bloco também se inclui o apoio à modernização da gestão pública.
competitividade: inovação, serviços técnicos e tecnológicos; exportação de serviços de
engenharia e bens de capital; setores intensivos em engenharia e conhecimento; economia
criativa. E inclusão produtiva e sustentabilidade: Micro, Pequenas e Médias Empresas
(MPMEs), meio ambiente e desenvolvimento regional.

33
 Essas prioridades contam com os menores custos financeiros, os maiores prazos e os
maiores percentuais de participação do Banco nos financiamentos. Os níveis de participação
foram adequados à entrada de novas fontes de recursos, partindo-se do principio de que a
indústria bancária e o mercado de capitais já possuem meios suficientes para se engajarem no
financiamento de longo prazo. Na mesma direção, a nova Política Operacional abre espaço
para as empresas captarem recursos complementares nos mercados, como já está ocorrendo no
caso das debêntures de infraestrutura.

3.11 Recursos à Inovação

O apoio à inovação é prioridade estratégica para o BNDES, sendo assim, a Linha

BNDES de Apoio à Inovação tem como objetivo fomentar e apoiar operações associadas à
formação de capacitações e ao desenvolvimento de ambientes inovadores, com o intuito de
gerar valor econômico ou social e melhorar o posicionamento competitivo das empresas, por
meio de investimentos em inovação compreendidos na estratégia de negócios da empresa,
contemplando ações contínuas ou estruturadas para inovações em produtos, processos e/ou
marketing, além do aprimoramento das competências e do conhecimento técnico no país,
contribuindo para a criação de empregos de melhor qualidade, o aumento da eficiência
produtiva, a sustentabilidade ambiental e o crescimento sustentado do País.

O BNDES realiza financiamento de longo prazo, subscrição de valores mobiliários e

prestação de garantia, atuando por meio de Produtos e Fundos, conforme a modalidade e a
característica da operação. Os três mecanismos de apoio (financiamento, valores mobiliários e
garantias) podem ser combinados numa mesma operação financeira, a critério do BNDES.
Também são oferecidos Programas de Financiamento que podem se vincular a mais de um
produto e visam a atender a demandas específicas, apresentando prazo de vigência e dotação
previamente estabelecidos.

3.12 Considerações sobre o BNDES durante o período de vigência do Plano Brasil Maior

O Brasil não possui um mercado desenvolvido de títulos corporativos de longo prazo.

O mesmo serve para o mercado financeiro doméstico, tanto um quanto o outro são ainda
incipientes. Assim, para o desenvolvimento do Brasil, há a necessidade que esses mercados se

34
desenvolvam e tornem o financiamento do investimento privado mais ativo na política
econômica (FILHO & MACAHYBA, 2012).

Desse quadro e de acordo com dois estudos publicados no final de 2010,

“Financiamento de Longo Prazo: Análise e Recomendações” (ITB/IEDI, 2010) e “Proposta
para a Ampliação e o Alongamento de Prazos no Mercado de Renda Fixa Privada no Brasil”
(ANBIMA, 2011) ocorre que no Brasil a maior parcela de investimento é de financiamento de
longo prazo baseado em recursos fiscais ou parafiscais, o que não seria suficiente para atender
a necessidade de se acelerar o crescimento dos investimentos para que fosse possível uma taxa
de crescimento do PIB da ordem de 5% ao ano, sem que fossem gerados estrangulamentos de
oferta ou pressões significativas. Para tanto, afirmava-se que seria necessário que a taxa de
investimento, esta corresponde à relação entre formação bruta de capital fixo e o produto
interno bruto (PIB) a preços correntes, avançasse para um patamar mínimo de 23% do PIB.

O esforço do BNDES em contribuir para sustentar e desenvolver a economia brasileira

no período, mesmo não tendo trazido os resultados almejados, é importante porque mostra o
comprometimento de uma instituição pública em cumprir seus objetivos e finalidades,
entretanto, o BNDES tem sofrido duras críticas referentes aos empréstimos realizados junto ao
Tesouro Nacional para ampliar sua oferta de crédito a empresas privadas e ao setor público. O
crédito do Tesouro junto ao BNDES, em julho de 2014, segundo as estatísticas do Banco
Central, já somava R$ 449 bilhões. Trata-se de valor significativo, equivalente a 9,3% do PIB
de 2013.

Como o Tesouro Nacional não tinha recursos para emprestar para o BNDES, essa
política implica custo para o Tesouro Nacional, pelo fato de que a taxa de juros que ele paga
para se endividar é no mínimo a SELIC, que é maior do que a taxa de juros que cobra pelos
empréstimos ao BNDES. Assim, essas operações têm um custo fiscal que aparece no
crescimento da dívida bruta e, ao longo do tempo, no crescimento da dívida líquida do setor
público.

Não tem sido muito simples estimar o custo incorrido pelo Tesouro Nacional nessas
operações, pois as características financeiras dos diversos empréstimos feitos ao BNDES não
são plenamente divulgadas. Não se sabendo exatamente quais são os prazos, as taxas de juros,

35
a carência para pagar juros e principal e o método de amortização, fica difícil estimar o custo
implícito desse tipo de operação. Além disso, o cálculo é complicado pelo fato de que Tesouro
Nacional e BNDES frequentemente renegociam contratos vigentes, mudando suas
características. Logo, fica para o futuro a expectativa de como, quanto e quando o BNDES
pagará sua dívida ao Tesouro Nacional, sendo que o volume de empréstimos subsidiados
cresceu no período.

Compactuando com os estudos citados (ITB/IEDI, 2010; ANBIMA, 2011), o PBM

estabeleceu como uma de suas metas ampliar o investimento fixo em relação ao Produto
Interno Bruto chegando a meta de 22,4% do PIB no ano de 2014. Para isso, o papel do
BNDES seria importante, uma vez que, cerca de um terço do total das fontes de financiamento
das empresas brasileiras são as operações de crédito bancário direcionadas, segmento em que
o provedor é quase que exclusivamente o BNDES.

Infelizmente, a meta estabelecida pelo PBM não foi atingida. A taxa de investimento
ficou em 19,7% , menor patamar desde 2009. Um dos principais motivos desse resultado foi o
desempenho da indústria. Segundo a Associação Brasileira da Indústria de Máquinas
(ABIMAQ) o consumo aparente de máquinas caiu 14% somente no primeiro trimestre de 2014
em comparação com o primeiro trimestre de 2013. Outro aspecto que contribuiu para a
diminuição da taxa de investimento foi o desempenho mais fraco do setor imobiliário e a baixa
disposição do empresário para investir num ambiente no qual a atividade estava crescendo
pouco. Nesse período a taxa de poupança bruta também diminuiu, no gráfico abaixo podemos
ver os movimentos da taxa de investimento e de poupança.

36
GRÁFICO 2: TAXAS DE INVESTIMENTO E POUPANÇA (EM % PIB)

FONTE: Sistema de Contas Nacionais Trimestrais e IPCA do Instituto Brasileiro de Geografia

e Estatística (IBGE) e BNDES. A série de dados de desembolsos constantes corresponde aos
desembolsos correntes corrigidos para preços de 2014 pelo Índice de Preços ao Consumidor
Amplo (IPCA) calculado pelo IBGE.

No período abrangido pelo PBM o BNDES tentou estimular a aceleração da taxa de

investimento, para isso, desembolsou mais no período, vide gráfico abaixo. No ano de 2010,
ano anterior ao PBM, o desembolso foi 23% maior em relação ao ano anterior, contabilizando
168,4 bilhões de reais. Entretanto, o resultado considera a operação de capitalização da
Petrobras, no valor de 24,7 bilhões de reais. Descontada essa operação pontual, os desembolsos
apresentaram aumento de 5% comparado ao ano anterior, totalizando 143,7 bilhões de reais
(BNDES,2010).

37
GRÁFICO 3: DESEMBOLSO ANUAL DO BNDES

Desembolso Anual do BNDES

190,4 187,8
200
180 168,4
156
160 137,4 139,7
140
120
92,2
100
80 64,9
60 47,1 52,3
38,2 35,1 40
40 23,4 25,7
20
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

FONTE: BNDES

Em 2011, as liberações ficaram próximas às praticadas em 2010 descontando-se a

operação com a Petrobras, com uma pequena redução equivalente a 4%. A performance do
BNDES ajudou a manter o país na expansão dos investimentos acima do crescimento do PIB,
permitindo que o Brasil crescesse sem a ocorrência de gargalos e pressões inflacionarias.
Segundo o BNDES, dentre os fatores que contribuíram para a diminuição dos desembolsos
estão a alteração na taxa de juros do BNDES PSI, e o suprimento de linhas de giro que haviam
sido criadas no momento mais agudo da crise. Cabe lembrar que 2011 foi o mesmo ano que o
Governo Federal lançou o Plano Brasil Maior (BNDES,2011).

Os desembolsos de 2012 chegaram ao patamar de R$ 156 bilhões, um crescimento de

12% comparado ao ano anterior. É importante destacar que somente o programa BNDES PSI,
novamente com taxas de juros mais baixas, desembolsou R$ 44 bilhões, com a realização de
quase 150 mil operações de financiamento ao setor produtivo, sobretudo, no segmento de
máquinas e equipamentos (BNDES,2012).

Em 2013 todos os setores apoiados pelo BNDES tiveram crescimento nas liberações,
resultando no aumento em 22% do total desembolsado, chegando a R$190 bilhões. A maior

38
expansão relativa ocorreu no setor agropecuário (alta de 64%), com total de R$ 18,6 bilhões,
refletindo o forte volume de investimentos no campo, devido à safra recorde em 2013.

No ano de 2014 os desembolsos do BNDES chegaram a R$ 187,8 bilhões, o que

significa uma queda em torno de 1% em comparação ao ano anterior. Ao setor da indústria, o
BNDES destinou R$ 50 bilhões em 2014 (26,7% do total), com recuo de 14% sobre o
desempenho de 2013. Os maiores desembolsos foram para os segmentos de material de
transporte (R$ 11,5 bilhões), química e petroquímica (R$ 9,2 bilhões) e alimentos e bebidas
(R$ 7,2 bilhões). O BNDES detalhou que os desembolsos para projetos de inovação, entre
janeiro e novembro, o banco liberou para o setor R$ 4,9 bilhões, 32% acima do mesmo período
em 2013.

O volume de desembolsos mostra a importância da atuação do BNDES que é

evidenciada ao se verificar que, como proporção do PIB, os desembolsos avançam de 2,4% em
2007 para 3,4% em 2014. Enquanto os desembolsos cresceram a uma média de taxas reais de
12% no período, o PIB cresceu, também em termos reais, a uma média de 3%.

GRÁFICO 4: Desembolsos do BNDES (em R$ bilhões correntes e constantes) e comparação com o PIB (em %) – 2007 a 2014

FONTE: Sistema de Contas Nacionais Trimestrais e IPCA do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e BNDES. A série de
dados de desembolsos constantes corresponde aos desembolsos correntes corrigidos para preços de 2014 pelo Índice de Preços ao Consumidor
Amplo (IPCA) calculado pelo IBGE.

39
 Observando o gráfico acima é possível notar o papel anticíclico do BNDES, uma vez
que a linha de comparação com o PIB cresceu significativamente nos anos de crise financeira
internacional (4,1% em 2009 e 4,3% em 2010), voltando ao patamar dos 3% nos anos
subsequentes. Em 2010 o BNDES atinge o mais alto valor de desembolso constante de sua
história: cerca de R$ 214 bilhões a preços de 2014 (BNDES,2015).

A comparação do crédito do BNDES com o PIB é relevante, mas a variável

macroeconômica mais claramente relacionada às atividades do BNDES é a Formação Bruta de
Capital Fixo (FBCF), que consiste na ampliação da capacidade produtiva futura de uma
economia por meio de investimentos correntes em ativos fixos.

Para efeito de comparação com a FBCF total da economia, do investimento total

relacionado ao apoio do BNDES (desembolsos do Banco mais as contrapartidas dos
mutuários), o Relatório de Efetividade do BNDES (BNDES, 2015) utilizou somente os
valores referentes a investimentos fixos. Nesse montante destacam-se dispêndios em
construção civil, compra de máquinas e equipamentos e de material de transporte.

40
GRÁFICO 5: Desembolsos e investimento total para investimentos fixos comparados com a FBCF (em %) – 2007 a 2014

FONTE: Sistema de Contas Nacionais Trimestrais e IPCA do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e BNDES. A série de
dados de desembolsos constantes corresponde aos desembolsos correntes corrigidos para preços de 2014 pelo Índice de Preços ao Consumidor
Amplo (IPCA) calculado pelo IBGE.

O gráfico 5 mostra que o volume de recursos do BNDES destinados a aumento de

capacidade produtiva futura em comparação com todo o investimento fixo da economia é
significativo no período de 2007 a 2014. Considerando as estimativas de todo o investimento
fixo realizado nos projetos de desenvolvimento apoiados, a evolução dos dados é similar e
nota-se que o indicador passa de cerca de 12% em 2007 para 21% em 2014. Em outras
palavras, um quinto de todo o investimento fixo no país estaria atrelado, em 2014, a dispêndios
de projetos apoiados pelo Banco (BNDES, 2015).

Como mencionado anteriormente, cabe lembrar que a meta do PBM de elevar a taxa de
investimento em 2014 para 22,4% do PIB não foi alcançada. O que demonstra que a relação
dos desembolsos do BNDES com o PIB e a FBCF não se estende numa relação de causalidade
entre o apoio do BNDES e a taxa de investimento, sendo esta, influenciada por variados
fatores. Ainda assim, cabe destacar o apoio do BNDES a economia brasileira no período do
PBM e nos últimos anos antes de seu lançamento.

41
4. Comércio Exterior

A realização de políticas públicas para o setor produtivo nacional depara-se com

diversos fatores limitantes. De acordo com Suzigan (2001), os fatores limitantes seriam tanto
de ordem interna, tais como as políticas macroeconômicas, como de ordem internacional, como
as regulações supranacionais sobre o fluxo de comércio internacional, a taxa de câmbio, os
acordos de comércio e de integração econômica, entre outros.

De acordo com Suzigan (2001), é necessário notar que independente dos objetivos
governamentais, as políticas publicas que afetam a indústria possuem limitações institucionais.
As políticas não possuem autonomia total sobre si próprias, dado que a tarifa aduaneira está
sujeita aos limites máximos das alíquotas consolidadas segundo a Organização Mundial do
Comercio (OMC), que seria em torno de 35%, igual a tarifa externa comum do MERCOSUL.
Além disso, encontra-se uma série de barreiras não tarifárias, que embora teoricamente sejam
proibidas, são praticadas - como restrições ambientais e barreiras fitossanitárias.

Nesse cenário, o PBM tinha como meta diversificar as exportações brasileiras

ampliando a participação do país no comercio internacional, buscando chegar a 1,60% de
participação no comercio mundial no ano de 2014. Para isso as ações ligadas ao comercio
exterior do PBM englobam a concessão de isenções tributárias e crédito para estimular as
exportações, o melhoramento ao acesso a mecanismos públicos de financiamento, medidas de
redução de custos administrativos e medidas de defesa voltadas contra praticas ilegais e
desleais de importações, de modo a impedir irregularidades que prejudicam os resultados
comerciais do Brasil. Entre as ações de destaque, incluem-se o Reintegra, a Agência Brasileira
Gestora de Fundos (ABDF), o Portal Único de Comércio Exterior, o regime de ex-tarifários e
os esforços antidumping (MDIC, 2014).

42
4.1 Reintegra

O Regime Especial de Reintegração de Valores Tributários para as Empresas

Exportadoras (Reintegra) consiste na reintegração de valores referentes a custos tributários
federais residuais existentes nas cadeias de produção via restituição e/ou compensação de
créditos para a totalidade dos produtos manufaturados e parte dos semimanufaturados.
Restituindo tributos cumulativos ao longo das cadeias de produção, o regime é uma forma de
incentivar exportadores a comercializarem não só a matéria bruta, mas também produtos
derivados, motivando-os a investir em inovação e a empregar mais funcionários.

O Reintegra foi instituído pela Lei n° 12.546 de 14/12/2011 e regulamentado pelo

Decreto n° 7.633 de 01/12/2011, o benefício previa que o Poder Executivo estabeleceria
percentual de zero a 3% sobre a receita advinda das exportações, podendo diferenciar setores
econômicos e tipos de atividades. Beneficiando cerca de nove mil códigos da Nomenclatura
Comum do MERCOSUL (NCM) com a devolução de 3% do valor das exportações, o Reintera
abrangia, originalmente, exportações realizadas até 31/12/2012. A Lei nº 12.844, de 19 de
julho de 2013, prorrogou posteriormente o benefício para as exportações realizadas até
31/12/2013, tendo sido regulamentada pelo Decreto nº 8.073, de 14 de agosto de 2013.

Em 09 de julho de 2014, a Medida Provisória 651 reeditou o Reintegra, determinando

que a devolução de tributos pagos nas exportações poderia variar em uma faixa de alíquotas
entre 0,1% e 3% da receita obtida com as vendas externas e admitindo diferenciação por bem.
A Portaria MF nº 428, de 30 de setembro de 2014, estabeleceu a aplicação do percentual de 3%
sobre a receita auferida com a exportação dos bens relacionados no Decreto nº 8.304, de 12 de
setembro de 2014 (MDIC, 2014).

O Reintegra foi, sem duvida, a medida de comercio exterior do PBM que ganhou maior
destaque e importância, tanto que foi prorrogado. O que justifica sua importância e prorrogação
é que o programa passou a ser um incentivo na formação de preços dos produtos das empresas
exportadoras e um elemento considerável para proporcionar a venda de produtos nacionais no
mercado externo, proporcionando a expansão da escala produtiva da indústria.

43
4.2 Agência Brasileira Gestora de Fundos (ABGF)

Através da Lei nº 12.712, de Agosto de 2012, o Poder Executivo criou a Agência

Brasileira Gestora de Fundos (ABGF). Com a forma de sociedade anônima, a empresa pública
tem por finalidade a concessão de garantia contra riscos, a constituição, administração, gestão e
representação de fundos garantidores e a constituição e representação de fundos que tenham
como objetivo a cobertura suplementar dos riscos de seguro rural (MDIC, 2014).

Sob sua tutela, ficarão fundos destinados a garantir operações de comercio exterior ou
projetos de infraestrutura de grande vulto, denominados, respectivamente, Fundo para
Financiamento de Infraestrutura (FGIE) e Fundo para Comercio Exterior (FGCE). A União
pode participar como cotista tanto de FGIE como de FGCE.

A lei que criou a estatal estipulou o fundo com até R$ 11 bilhões, mas não recursos
orçamentários para fazer uma capitalização integral. Com sede em Brasília, a ABGF teve
capital inicial de R$ 50 milhões, recursos que serão usados apenas para os gastos iniciais, como
aluguel de imóvel e contratação de pessoal.

Antes de ser criada, a ABGF sofreu forte resistência do setor de seguros, que temia a
entrada do governo no mercado. Segundo o setor de seguros, a legislação que criou a ABGF
tem dispositivos que permitiriam uma atuação plena da agência estatal em qualquer momento,
o que elevaria muito a competição entre as empresas de seguro. Entretanto, a ABGF firmou o
compromisso de atuar apenas em ramos nos quais as seguradoras privadas, comprovadamente,
não possuem interesse.

4.3 Portal Único de Comércio Exterior

Criado no âmbito do Sistema Integrado de Comércio Exterior (Siscomex), o Portal

Único de Comércio Exterior é uma iniciativa de reformulação dos processos, normas, rotinas e
controles relativos às importações, às exportações e ao trânsito aduaneiro de bens e
mercadorias. Com essa reformulação, busca-se estabelecer processos mais eficientes,
modernos, simplificados, harmonizados e integrados entre todos os intervenientes públicos e
privados no comércio exterior.

44
 A meta do Portal é reduzir os prazos de processos de exportação de 13 para 8 dias, até
2015, e de importação de 17 para 10 dias, até 2016. Deseja-se, com esses avanços, alcançar
uma economia da ordem de R$ 50 bilhões/ano para importadores e exportadores brasileiros. A
partir desses ganhos de tempo e custos, pretende-se que, até 2017, o Brasil figure pelo menos
entre os 70 melhores países para se realizar operações comerciais transfronteiriças, ganhando
mais de 50 posições na classificação do Doing Business, divulgado pelo Banco Mundial.

Além dos ganhos para o setor privado, o Programa Portal Único de Comércio Exterior
resultará também em ganhos de eficiência na atuação do setor público, otimizando o uso dos
recursos humanos e físicos que sustentam as operações de comércio exterior. Paralelamente,
trabalha-se para que, uma vez integralmente implementado, o Portal seja integrado com os
sistemas que gerenciam a movimentação física das cargas. Com isso, a eficiência na
movimentação dos bens na fronteira será significativamente ampliada (MDIC, 2014).

4.4 Ex-Tarifário Para Bens de Capital, de Informática e de Telecomunicações

A Resolução Camex n° 17, de 03 de Abril de 2012, estabeleceu novo procedimento

para dar maior transparência, eficiência, e agilidade ao regime Ex-tarifários. Esse
procedimento consiste na diminuição temporária do Imposto de Importação para máquinas e
equipamentos sem produção similar no Brasil.

Objeta contribuir para o aumento dos investimentos produtivos no país visando

estimular o desenvolvimento da inovação tecnológica por parte de empresas de diferentes
setores da economia

Além disso, a medida produz um efeito multiplicador de emprego e renda sobre

segmentos diferenciados da economia nacional, impulsionando a atividade interna. Desde 2011
até setembro de 2014, foram concedidos 11.012 ex-tarifários, vinculados a investimentos que
somam US$ 168 bilhões (MDIC, 2014).

4.5 Antidumping

O Decreto n° 8.058, de 26 de Julho de 2013, foi elaborado com a participação da

opinião pública especializada, por meio de uma consulta pública ocorrida em 2011 que colheu

45
dados de empresas, associações, entidades de classe, escritórios de advocacia e consultorias. O
Decreto visa dispor o setor industrial brasileiro de instrumentos e processos mais ágeis e
transparentes de defesa comercial, contra o dumping, por exemplo. Diminuindo o prazo médio
das determinações preliminares de 180 para 120 dias e também diminuindo o prazo médio das
investigações antidumping de 15 para 10 meses.

A redução do prazo médio para as determinações preliminares tornou-se obrigatória

com o Decreto, pois são de grande importância, uma vez que a determinação preliminar é
condição necessária para a aplicação de direito antidumping provisório. Os objetivos de
aplicação do direito provisório em até quatro meses – levando em consideração o fato de que
sua extensão máxima é de seis meses − e de conclusão da investigação em dez meses
significam que a indústria estará protegida da concorrência desleal no prazo de quatro meses a
partir do início da investigação (MDIC, 2014).

4.6 Considerações Sobre Comércio Exterior No Âmbito do Plano Brasil Maior

O PBM tinha como uma de suas principais metas diversificar as exportações brasileiras,
ampliando a participação do Brasil no comércio mundial. Infelizmente, não conseguiu atingir
essa meta. No caso da diversificação das exportações, ocorreu que desde 2010, a participação
dos produtos manufaturados na pauta de exportação, passou para menos de 40%, sendo que de
1981 até 2007 sempre foi acima de 50% das exportações. Em 2010, 40,5% de nossas
exportações eram de produtos manufaturados e, em 2014, passou para 34,5%. No caso da
participação brasileira no comércio mundial, nossa participação era de 1,35% das exportações
mundiais, em 2010 (Brasil exportou US$ 201,9 bilhões de R$ 14,9 trilhões de exportação
mundial), e passou para 1,33%, em 2013: exportamos US$ 242,1 bilhões de US$ 18,78
trilhões. (MDIC/Secex)

O não cumprimento da meta de diversificar a pauta de produtos exportados e ampliar a

participação do Brasil no comércio mundial não pode ser encarado somente como uma
ineficácia do PBM, é necessário levar em consideração outros fatores que influenciaram o não
cumprimento da meta. São diversas variáveis que podem ter influenciado, tanto negativamente
quanto positivamente, os resultados brasileiros de comércio exterior e, assim, o não
cumprimento da meta proposta.

46
 Dessa forma, é válido lembrar que o período abrangido era de instabilidade econômica
nas principais economias do mundo, o que não contribuiu para o comércio externo brasileiro.
Um exemplo disso são as dificuldades enfrentadas pela Argentina nos últimos anos, um
importante mercado consumidor de produtos industrializados brasileiros, seu momento
conturbado prejudicou as exportações do Brasil e foi responsável por grande parcela das
exportações de semimanufaturados que recuaram 9,3%, enquanto a venda de manufaturados
recuou 11,0% (CNI, 2014).

A concentração da pauta exportadora em commodities deixa o país ainda mais

vulnerável ao clima internacional de instabilidade econômica e de sua influência sobre os
preços e a demanda. A crise na Europa e o crescimento menor da China fez com que, em 2012,
o minério de ferro fosse a commodities de maior impacto sobre a balança comercial. Somente o
minério de ferro registrou queda de 25% em valor arrecadado em comparação com 2011. Outro
fator que contribuiu para a queda de desempenho das exportações e do saldo de nossa balança
comercial no período foi o aumento das importações de combustível, uma vez que, a produção
nacional não conseguiu atender a demanda interna (FGV, 2013).

Ainda em 2012, começou a trajetória de desvalorização do real frente ao dólar, sendo

que em 2013 e 2014 essa tendência de desvalorização do real não se modificou. Entretanto, na
maior parte de 2011 a trajetória do real frente ao dólar foi de valorização. A valorização do real
em 2011, quando o dólar chegou a ficar abaixo de R$1,60, elevou o índice de importação de
insumos do setor industrial, passando de 21,7% para 76,7% no segmento de informática,
eletroeletrônicos e ópticos. Portanto,quando se deu a desvalorização do real frente ao dólar, os
insumos produtivos importados que foram inseridos em processos produtivos de diversas
empresas, e que, em alguns casos implicou em troca de máquinas e redesenhos produtivos,
encareceu a produção dessas empresas, elevando seus custos e as prejudicando
financeiramente, sendo que quanto maior o percentual de insumos importados dentro do
processo produtivo, maior o aumento de custos dessas empresas.

A desvalorização do real não foi suficiente para uma melhora significativa das
exportações brasileiras. Indicadores mais fracos da China e as piores perspectivas para os
preços de commodities contribuíram para a desvalorização do real. O resultado do saldo

47
comercial em 2014 foi de um déficit de US$3,93 bilhões, o pior resultado anual desde 1998 e o
primeiro déficit comercial desde o ano de 2002 (FGV, 2013).

De modo geral, as medidas adotadas pelo PBM referentes ao comercio exterior não
foram suficientes para melhorar ou evitar a piora nas exportações e no saldo da balança
comercial no período entre o lançamento do PBM e o fim de 2014. Mas não podemos
desconsiderar o mérito delas, o Reintegra, por exemplo, apesar de hoje alguns defenderem sua
redução para que a meta de superávit primário seja alcançada, ajudou o setor exportador a
manter um mínimo de competitividade no mercado exterior.

48
5. Considerações Finais

A política industrial, sendo ela mais branda ou mais ativa, tem que estar na agenda
estratégica de qualquer governo que queira desenvolver seu país, pois, são ações e
instrumentos utilizados pelos países com o objetivo de fomentar o setor industrial e aumentar
as taxas de crescimento econômico. Assim, o PBM e as políticas industriais que o antecederam
(PITCE, de 2004 e PDP, de 2008) se justificam porque o desenvolvimento da indústria é
fundamental para o crescimento da produtividade e da economia. Dentro do setor industrial,
alguns setores são essências para os objetivos de maior crescimento da produtividade e da
economia, um desses, é o setor de bens de capital.

De acordo com Krugman (Krugman, 1989), política industrial pode ser interpretada
como um empenho governamental em fomentar setores avaliados como importantes para o
crescimento econômico do país. Ao proteger e estimular o desenvolvimento de determinado
setor em detrimento de outro, o governo está visando, através de suas ações, uma estratégia de
desenvolvimento para o país. Portanto, seria importante que o PBM tivesse selecionado
determinados setores para a definição de ações específicas.

O Japão e a Coréia do Sul são exemplos recentes do uso e do sucesso de políticas

industriais. O Japão consolidou-se como uma potência industrial já na década de 1970, mesmo
sendo um dos países mais destruídos na Segunda Guerra Mundial. Para isso foram
fundamentais ações estratégicas e uma combinação de políticas industriais e fiscais, que se
utilizaram de instrumentos como redução de impostos sobre matérias-primas, política de
ciência e tecnologia, investimento em capital humano, coordenação e cooperação entre os
setores governamentais e industriais, austeridade fiscal com controle das taxas de inflação e do
déficit público e políticas creditícias, com ênfase nos setores estratégicos para o
desenvolvimento do país (Chang, 2002).

No caso da Coréia do Sul, segundo Souza (2009), país teve seu desenvolvimento
econômico baseado na industrialização direcionada para o mercado externo e, para o sucesso
deste modelo, foi determinante a política industrial alicerçada em incentivos fiscais e
financeiros, nos créditos de curto e longo prazos, nos juros baixos para as atividades
industriais, em investimentos em indústrias exportadoras, controle de importações e ênfase no

49
desenvolvimento de setores como ferro e aço, máquinas, metais não ferrosos, eletrônicos e
petroquímicos.

Infelizmente, no PBM não houve o direcionamento de ações para setores selecionados

como os mais importantes para o desenvolvimento do país. Como vimos anteriormente, a
expansão da medida de desoneração da folha de pagamentos é um exemplo da falta de
direcionamento estratégico. Expandir a política industrial para todos os setores faz com que a
política industrial perca força, objetividade, seja enxergada com descrédito e faz com que os
recursos fiscais sejam exauridos. Ainda que, no caso da desoneração, o governo tenha cedido à
pressão de setores que não estavam no escopo inicial do benefício.

Ceder às pressões de determinados setores nos faz lembrar que as políticas indústrias
não são suficientes para o desenvolvimento produtivo. Um fator muito importante é o ambiente
competitivo, pois, as decisões de investimento, que proporcionam crescimento da produção e
da produtividade refletem as condições gerais do ambiente competitivo (Coelho, 2014).

No período de aplicação das políticas industriais do PBM, o ambiente competitivo no

Brasil foi muito desfavorável à produção industrial, em boa parte devido à política
macroeconômica do período.

A taxa de câmbio contribuiu para esse cenário desfavorável à produção industrial.

Desde 2005 a sobrevalorização média do real ante o dólar foi de 40%, cinco vezes maior que a
dos principais países da pauta de importação (FIESP, 2014). A sobrevalorização é significativa
e modificou a estrutura produtiva e do comercio do país, uma vez que, os insumos importados
ganharam muito espaço dentro da cadeia produtiva brasileira. Mesmo com a desvalorização do
real a partir de 2011 a recuperação industrial continuou comprometida. Fora isso, ainda há
incerteza quanto ao comportamento da taxa de câmbio no médio e longo prazo.

A carga tributária é outro aspecto que vem prejudicando a indústria nacional, a posição
do Brasil já era ruim e só piorou no período de aplicação das políticas industriais. A carga
tributária no Brasil é muito elevada em qualquer comparação internacional, mas se levado em
conta o nível de PIB per capita, a tributação no país é ainda mais desproporcional. A carga na

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indústria de transformação é ainda mais elevada: a participação do setor na arrecadação de
tributos é mais do que o dobro de sua participação no PIB (FIESP, 2014).

O custo de capital (capital de giro) no Brasil é altíssimo ainda. Mesmo com a redução
nos últimos anos. A Selic (taxa de juros básica da economia) nominal teve nível médio de
12,4% no período de 2004 a 2013. Desde meados de 2013 o Banco Central voltou a elevar a
Selic, de 7,25% para 10,5%, mantendo a taxa brasileira entre as mais altas do mundo, e
contribuindo para o elevadíssimo custo de capital no Brasil (FIESP, 2014).

Assim sendo, o principal fator determinante do insucesso das políticas industriais do

PBM não reside em seus próprios instrumentos, não que tenham sido ideais, mas sim no
ambiente competitivo como um todo, principalmente pela contribuição negativa da política
macroeconômica. O PBM foi muito aquém do ideal, mas nos últimos anos, foi o único plano
de política na área econômica que buscava o crescimento da produtividade e da economia com
a melhora do setor industrial num ambiente de competitividade desfavorável para a atividade
produtiva.
Desse modo, por mais que para alguns, política industrial seja algo ineficiente e custoso
(Amadeo, 2002), política industrial é fator importante para qualquer país que deseje crescer e
se desenvolver nos dias de hoje. Assim, por mais que as poucas medidas do PBM analisadas
nesse trabalho não tenham trazido os resultados esperados, o simples fato de o PBM ter
existido é positivo, pois, somente o fato de trazer a política industrial para o debate público
contribui para se pensar estrategicamente e analiticamente as características da economia que
almejamos para nosso país.

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