INTRODUCCIÓN AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COMO TÉCNICA

DE PROTECCIÓN AMBIENTAL

Por: Dr. Ricardo Gorosito Zuluaga

Profesor Titular de la Cátedra de Derecho Ambiental
de la Universidad Católica del Uruguay

SUMARIO: CAPITULO 1. Introducción. CAPITULO 2. El ordenamiento

territorial como cometido estatal y como técnica de protección ambiental.
CAPITULO 3. El caso de algunos instrumentos regionales de ordenamiento
territorial, en particular.

CAPITULO 1

INTRODUCCIÓN.

1.1

Con fecha 22 de diciembre de 1997, se suscribió un Convenio de

Ordenamiento Territorial (en adelante, el Convenio) entre el Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (en adelante, el
MVOTMA o MVOTMA) y las Intendencias Departamentales
(incorrectamente, a nuestro juicio, el texto del Convenio los refiere como
"Intendencia Municipal" en cada caso) de Colonia, San José y Soriano.

Por la cláusula primera de dicho instrumento, las Intendencias otorgantes

"conjuntamente (sic) con el MVOTMA, acordaron promover un proyecto de
"Elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Regional del Area
Suroeste y de los Planes Microrregionales correspondientes a los
Departamentos de Colonia, San José y Soriano" (en adelante, el Proyecto).

Por cláusula tercera, del mismo otorgamiento, "... las Intendencias y el

Ministerio acuerdan realizar en forma conjunta y coordinada (el subrayado
es nuestro) El Proyecto (...) cuyo objetivo general es formular bases de una
Estrategia Territorial coherente para la región y las microrregiones, con un
horizonte de mediano plazo. Dichos planes y estrategias deberán atender a
una visión integrada del desarrollo territorial, incluyendo explícitamente las
dimensiones productiva, ambiental y socio cultural en su relación con el
entorno físico natural y construido. Los objetivos específicos, actividades,
productos y cronogramas esperados del Proyecto así como la estructura del
equipo técnico y el propuesto se detallan y anexan al presente Convenio."

Por su parte, del Primer Informe de Avance mensual, fechado en febrero de

1998 y oportunamente entregado a la Comisión de Seguimiento del Proyecto,
prevista en la cláusula Quinta de dicho Convenio, surge que: "El programa
regional que se inicia establece como objetivos la elaboración de planes a
diferente escala: el regional, cinco planes microrregionales, un plan costero
y el plan Director de la ciudad de Colonia (...) Uno de los grandes desafíos
que conlleva este proyecto será el de conciliar y potenciar la dimensión del
desarrollo local, la autonomía departamental y los procesos regionales del
suroeste uruguayo en el marco más amplio de MERCOSUR y de las lógicas de
la globalización" (1) (Los subrayados son nuestros)

1.2

Entre las "actividades y productos" del Proyecto, se previó una consultoría

legal a los efectos de generar un "Informe sobre la viabilidad de desarrollar
instrumentos regionales de Ordenamiento Territorial (2) tanto en sus
aspectos institucionales como jurídicos, en atención a los objetivos
explícitos del Proyecto ASO y al marco constitucional recientemente
aprobado que consagra el principio de la descentralización, abre las vías
para la distinción de los ámbitos municipal y departamental y plantea la
oportunidad y el desafío de los acuerdos regionales".

1.3

Este estudio es una adaptación del referido Informe, que se publica con la
debida autorización del Director del Proyecto. Está dirigido a difundir ideas
y hallazgos científicos, en una materia rotundamente virgen -en su enfoque
jus ambiental- en Uruguay. Recogen estas páginas muchas horas de
reflexión teórica y de aplicación práctica del autor en el foro, en el trabajo
de equipo y gabinete, en la cátedra y en la arena política ...

Punta del Este, 1º de abril de 2000.

CAPITULO 2

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COMO COMETIDO ESTATAL Y

COMO TÉCNICA DE PROTECCIÓN AMBIENTAL.
2.1

El presente estudio, en razón del origen explicitado en la Introducción,

expone una propedéutica a las facetas teórico-doctrinarias y práctico-
administrativas del Ordenamiento Territorial, abordando básicamente la
viabilidad de desarrollar instrumentos regionales de ordenamiento
territorial. Para esa reflexión instrumental es preciso, previamente,
clarificar el propio concepto teórico de Ordenamiento Territorial a la luz
del cuadro constitucional, con particular énfasis en algunas dimensiones
incorporadas a la Carta en la Reforma de 1997 (descentralización, apertura
de vías para la distinción de los "ámbitos" municipal y departamental y
acuerdos regionales). En cualquier área del conocimiento, pero muy
particularmente en los campos del derecho público como derecho que rige la
gestión cotidiana del Estado, nada hay más práctico que una buena
clarificación conceptual doctrinaria. La circunstancia nacional a comienzos
de año 2000, es particularmente propicia para el pensar académico y para la
acción político-institucional en temas estratégicos de Ordenamiento
Territorial y protección ambiental. Todo indica que el país encarará una
"puesta al día" en estas materias fundamentales. En el futuro habrá que
legislar y actuar. Conviene, pues, trabajar en aclarar conceptos y hacerlo a
la luz del Derecho, en general, y del Derecho Ambiental, en particular. Ese
trabajo hecho con seriedad alejará de confusiones semánticas (y de las
otras - conceptuales, valorativas- que son peores) y acotará el camino hacia
consensos nacionales. Y dirá a las claras que es lo que el Derecho permite
hacer y que no es viable jurídicamente.

2.2

Viabilidad, dice el Diccionario de la Real Academia Española, es substantivo

femenino, que significa tanto como "calidad de viable". Viable, palabra que
proviene del francés viable, de "vie" (vida), es un adjetivo que significa " 1.
Que puede vivir. Dícese principalmente de las criaturas que nacidas o no a
tiempo, salen a luz con robustez o fuerza bastante para seguir viviendo. (2)
(en sentido figurado) Dícese del asunto que, por sus circunstancias, puede
llevarse a cabo". (3)

Ahora bien, la vida del derecho (o en el derecho) es especial. "El derecho

objetivo es esencialmente organización y estructura de relaciones; el
derecho objetivo, por tanto, es forma", ha dicho Messineo. (4)

Todo precepto, toda norma (por ej. aquellas que consagren instrumentos de
Ordenamiento Territorial -en adelante OT- en el marco de las antes
mencionadas dimensiones de la reforma constitucional) se inserta, como
parte, en el ordenamiento jurídico, que es, precisamente, organización,
articulación y coordinación entre preceptos. Sobre ese ordenamiento, y
sobre las relaciones entre él y el precepto o institución propuesta se
despliega la actividad cognoscitiva del jurista para discernir lo que es o no
adecuado al derecho, según las formas, procedimientos y contenidos
consagrados por ese orden de relaciones (en el caso, OT).

Esta actividad cognoscitiva del intérprete es una actividad técnica, no

política, en el sentido de que el derecho constituido es para él un dato que
debe reconstruir sistémicamente, en lo conceptual, y explicar de
conformidad con las formas y contenidos de ese derecho y su capacidad de
crítica está restringida al aspecto técnico (5).

Por último, esta actividad cognoscitiva se rige por dos principios, emergente
uno de la característica esencial de la creación del orden jurídico, y
dimanante el otro de las bases últimas del régimen constitucional escrito y
rígido.

El primer principio aludido constituye el cerno de los estudios y

elaboraciones teoréticas de Hans Kelsen y su "Teoría Pura del Derecho".
Para este Maestro, el Derecho regula su propio proceso de creación y las
normas de rango superior determinan la validez de las normas de rango
inferior ya que constituyen, estas últimas, actos de ejecución e
individualización de aquellas.

El segundo principio es el de que las constituciones rígidas, al decir de

Hauriou "...constituyen una superlegalidad y las otras normas (leyes y
reglamentos) no pueden derogar las disposiciones previstas en ellas" (6)

En definitiva, el análisis de la viabilidad de cualesquiera posibles preceptos

y, particularmente, de IROT, supone formular una investigación técnico-
jurídica, que permite fundar un juicio acerca de la consistencia de los
mismos con el Orden Jurídico, jerarquizado a la Constitución como norma
máxima. Ese juicio dirá si tal precepto tiene la "robustez o fuerza bastante
para seguir viviendo" en el mundo del derecho o, lo que es lo mismo, si tiene,
legítima y legalmente, probabilidades (constitucionales) de llevarse a cabo".

2.3

De lo anteriormente expuesto se deriva que la materia misma de este

estudio (introducción al OT y a sus IROTs) se integra, como instituto
jurídico en el campo del Derecho Ambiental, cuya autonomía sustantiva, en
cuanto exhibe una materia diferenciada, se ha confirmado con la previsión
del art. 47 de la Constitución, en su nueva redacción, que expresa: "La
protección del medio ambiente es de interés general. Las personas deberán
abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o
contaminación graves al medio ambiente. La ley reglamentará esta
disposición y podrá prever sanciones para los transgresores".

La ordenación del territorio es una técnica específica de gestión ambiental.

Así se concluye cuando se examina el conjunto de normas que definen al
instituto, tanto en su aspecto teleológico o finalístico como en su aspecto
estructural o morfológico, digamos siguiendo -también en esto- el célebre
distingo de Messineo (7) al analizar los caracteres del concepto técnico-
jurídico de "instituto". Sin duda que la meta o finalidad (de política
legislativa) para el logro de la cual se regula la materia, no puede ser sino
una ejecución o desarrollo legislativo (8) de los derechos establecidos en los
arts. 7º, 47 y 72 de la Constitución, de acuerdo al poder-deber de la
Asamblea General de expedir leyes relativas a la seguridad y tranquilidad
de la República y de protección de todos los derechos individuales, lo que es
especialmente relevante a tenor del art. 47 que declara de interés general
"la protección del medio ambiente" (el subrayado es nuestro). La
planificación física, en sus expresiones coactivas, indicativas o
promocionales, y en la totalidad de sus funciones de ordenación (de la toma
de decisiones estratégicas sobre el territorio), de previsión, distribución,
armonización, etc., es el presupuesto y es la síntesis de la tutela o
protección ambiental. (9)

En lo estructural, la fuerte competencia que las normas definitorias del

instituto otorgan en la materia al Ministerio de Medio Ambiente, refuerzan
la pertenencia del OT, en sus vertientes jurídicas, al Derecho Ambiental.

2.4

Si ontológicamente la materia del OT está en el campo del Derecho

Ambiental, va de suyo que su regulación jurídica -en el sentido más amplio
de conjunto de normas que le son aplicables- estará caracterizada por
algunos principios propios jusambientales, y que la dogmática del Derecho
Ambiental debe reconocer y deducir de su manifestación concreta en las
normas singulares, básicamente del principio constitucional de carácter
protectorio, que señala a las normas de desarrollo y creación un necesario
enfoque de amparo, favorecimiento y protección del ambiente y sus
elementos, en su ser, en su esencia, incluyente de la plena realización de la
humanidad de hoy y de las generaciones futuras.

De aquí que el juicio de viabilidad sobre IROTs a desarrollar, deben ser -a

la vez- consecuencia y consagración de esos principios. O sea, el diseño o
creación de tales instrumentos (9ª) debe estar presidido y tender a
realizar, en los hechos:

a) una regulación jurídica integral, estrictamente apegada a la Constitución;

b) actuar bajo un enfoque:

 multidisciplinario;
 preventivo y precautorio;
 solidario (en cuanto a la información, la participación, la salvaguarda
de lazos de buena vecindad y cooperación internacional);-
 sostenible y respetuoso del postulado funcional básico de la
planificación, porque en cuanto medio de expresión de una actividad
persistente, debe tener claramente definido, desde el principio al fin,
su ámbito, los sujetos públicos o privados implicados y el soporte
territorial u operacional.

2.5

Como se expresó antes, la identificación y análisis de IROTs requiere

algunas precisiones conceptuales sobre ciertas nociones comprendidas, esto
es, sobre los conceptos de ordenamiento territorial, instrumentos de OT y
región.

2.5.1

El Ordenamiento Territorial en la doctrina y en la legislación.

2.5.1.1

El español Ramón Martín Mateo, en su Tratado de Derecho Ambiental, que

vio la luz en mayo de 1991, ya citado, denomina al Capítulo V de la obra, como
"Ordenación Territorial". Inmediatamente después del título, divide el
Capítulo en una primera parte que llama "El Urbanismo", dentro de la cual,
seguidamente abre un subtítulo que expresa: "La ordenación del territorio
como técnica ambiental". Si bien no plantea, explícitamente, una definición
formal del concepto de ordenación territorial, sin duda varias referencias
son esclarecedoras de su concepción. Así, se refiere a la "organización del
espacio" (pág. 275); a la existencia de un "consensus general sobre la
necesidad y conveniencia de aplicar al control de los sistemas ambientales
las técnicas de planificación" (p. 277); a la "específica definición de
utilizaciones del suelo" (p. 287); a la "comprensión global de la distribución
de los usos del suelo a que la planificación urbanística, stricto sensu,
responde" (p. 290) y a la planificación física "entendida por tal la que ordena
el espacio con efectos jurídicos imperativos" (p. 287).

A su vez, este mismo autor en el "Manual de Derecho Ambiental" (10),

editado en setiembre de 1995, trata brevemente el tema de la ordenación
del territorio en el Capítulo XVII "El suelo", como subtítulo de "La tutela
del suelo". Allí refiere a "la regulación del uso del espacio" (p. 293) y a que:
"Los instrumentos utilizados para la protección del suelo guardan relación
con la disciplina territorial, pueden prohibir la utilización de determinadas
superficies para fines urbanos obligando a mantener los usos agrícolas o
forestales, en razón de la protección del paisaje o simplemente para evitar
densificaciones excesivas".

En definitiva, el Prof. Martín Mateo a lo largo de su obra formula una

conceptualización del OT como organización del espacio, como técnica
ambiental para un enfoque moderno de la gestión ambiental. En último
término, el concepto se reconduce y concreta en la planificación territorial
racional, cuyos cometidos son , según esta visión, los de ordenación,
previsión, distribución, armonización, ejecutividad y disciplina.

En la República Argentina, el Consejo Profesional de Arquitectura y

Urbanismo (CPAU) (11) define al OT como:

"sistematización de las zonas de asentamiento poblacional en relación con

las actividades productivas y la localización de infraestructuras, atento a
las políticas demográficas y económicas establecidas por los poderes
públicos; es el principal elemento coordinador del desarrollo y su realización
está a cargo de organismos públicos".

En nuestro país, si bien el concepto ha sido introducido en el derecho

positivo por la Ley Nº 16.112 de 30 de mayo de 1990, de creación del
MVOTMA, carece de una definición normativa precisa o expresa. No
obstante, y tal vez favorecida por esta circunstancia, a nivel técnico y
administrativo se han formulado diversos aportes de clarificación
conceptual. El aporte de la doctrina jurídica stricto sensu, ha sido menos
generoso. Comencemos por esta última, una breve revisión al acervo
doctrinario y técnico sobre la noción de OT en Uruguay.
2.5.1.2

Daniel Hugo Martins ha estudiado el tema al investigar la ampliación

creciente del concepto de urbanismo con relación a la delimitación del
objeto o materia del Derecho Urbanístico. Ha sostenido, citando a Ítalo Di
Lorenzo que: " si bien en un principio el urbanismo tenía por objeto la
sistematización del desarrollo de la ciudad (...); posteriormente, al ampliarse
las relaciones sociales y económicas entre el centro urbano y las zonas
rurales circundantes, el urbanismo amplía su objeto. Ya no será
exclusivamente la ciudad, sino también su continuidad territorial,
extraurbana, generalmente agrícola, el conglomerado "ciudad - campo" (12).
Y luego agrega: "Pero más tarde, y en virtud de la necesaria
interdependencia de todos los asentamientos humanos de una región, estén
esparcidos o concentrados, en el ámbito territorial, el urbanismo se ocupa
de la planificación de todo el territorio. El mismo término "urbanismo" ha
quedado estrecho para abarcar lo que hoy día los franceses llaman
"ordenación del territorio", loa alemanes "ordenación del espacio", los
ingleses "planeamiento de la ciudad" y, en general, "planeamiento territorial"
(13).

Como puede apreciarse, en la visión de este autor, el concepto de

ordenación territorial se obtiene cuando la ampliación de la esfera de la
planificación supera el fenómeno específicamente urbano, y se dimensiona a
la continuidad territorial. De esta manera, el OT, alcanza una diferenciación
específica, apuntando a un ámbito de mayor generalidad, espacial y
fenoménica, que engloba lo urbano en la integralidad del territorio objeto
de planificación.

Esta línea doctrinaria es particularmente interesante, ante la ya mencionada

orfandad de doctrina jurídica respecto del OT así como por la circunstancia
derivada de la distribución de competencias entre el gobierno nacional y los
Gobiernos Departamentales, lo que realza el rol de la necesaria clarificación
conceptual en al caso.

En el ámbito técnico de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial

del MVOTMA (en adelante, la DINOT), se ha trabajado intensamente en la
definición conceptual, lo que ha sido muy importante allí, dado que se trata
de precisar la materia competencial de esa Dirección Nacional, nada menos.
En 1992, un equipo técnico trabajó en el análisis de un marco teórico para el
OT, y acuñó una definición, debida fundamentalmente a la muy competente
pluma de la Prof. Marta Ramos de Varetto, que establece: " De una manera
general puede entenderse el OT como la necesaria distribución de recursos
humanos y económicos en un espacio dado, en función de los recursos
naturales existentes y con el objeto de satisfacer las necesidades
económicas y sociales. Esto nos aproxima a definir la ordenación del
territorio como la mejor localización de cada actividad en el espacio, de
modo de satisfacer criterios múltiples, guardando un equilibrio económico,
social, ambiental y político entre ellos. Esta noción general de ordenamiento
territorial se configura como una política estatal mediante la cual se busca
coordinar las medidas de los sectores público y privado que puedan tener
influencia, directa o indirecta, en la utilización del espacio" (14).

En 1995 (julio) la DINOT publicó un Glosario que contiene definiciones

básicas en la materia, donde se definió al OT como: "Proceso de programar
la distribución y la localización espacial de los componentes de la estructura
territorial, como medio de implantar las estrategias de una propuesta de
desarrollo regional, con espacial énfasis en aspectos económicos, de
distribución de la población y del manejo ambiental. (Ver Planificación del
desarrollo Regional y Estructura Territorial)".

En 1996, una revisión que se proyectó del mencionado Glosario, antecedía la

definición anteriormente transcripta de las siguientes expresiones: "Los
mecanismos de gestión del territorio que adopta la sociedad, que permite a
ésta hacer un uso adecuado del territorio y de los recursos en él
disponibles, con el objeto de obtener una mejor calidad de vida para toda la
población".

El "Estudio General para el diseño de las Directrices de Ordenamiento y

Desarrollo del Uruguay" (en adelante, Proyecto Directrices), llevado
adelante por DINOT, a través de un Equipo Consultor bajo la dirección del
Arq. Federico Berbejillo, adoptó "un enfoque que concibe al OT como un
componente de las estrategias de desarrollo", concibiendo a este último, a
su vez, como un fenómeno multidimensional (económico, social y ambiental) y
al territorio como "a) factor de desarrollo a potenciar, considerando el
conjunto de sus recursos naturales y construidos, y sus capacidades
sociales; b) ámbito de vida de la población a calificar, equipar, equilibrar,
volver accesible y gestionar en tanto que patrimonio cultural; c) sistema de
recursos a gestionar, preservar y renovar, procurando un desarrollo
sustentable, atendiendo al ambiente como patrimonio colectivo". (15)

Al respecto dice textualmente el Proyecto Directrices: (16) "1.1.1-Misión de

las políticas territoriales: La misión de las Políticas Territoriales es
conducir las transformaciones del territorio en función de una estrategia
de desarrollo nacional y, complementariamente, incorporar las
especificaciones regionales y locales en dicha estrategia de desarrollo
nacional.

Las Políticas Territoriales comprenden las políticas de desarrollo regional y

local y el ordenamiento del territorio.

En Uruguay, en los últimos decenios, las políticas públicas han carecido de

objetivos territoriales explícitos y coordinados. La Ley de creación del
MVOTMA señala un nuevo punto de partida hacia la definición de
verdaderas Políticas Territoriales, al encomendar al nuevo Ministerio "la
formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los planes nacionales de
desarrollo urbano y territorial y la instrumentación de la política nacional en
la materia".

Las Políticas Territoriales necesarias son, por definición, intersectoriales.

Involucran a todos los sectores de actividad: industria, energía,
comunicaciones, agricultura, turismo, transporte, vivienda, saneamiento,
salud, educación, etc., en sus interacciones espaciales. Promueven la
coordinación de las distintas políticas sectoriales en cada ámbito territorial,
contribuyendo a promover un desarrollo armónico a nivel nacional, regional,
departamental y local. Las Políticas Territoriales requieren, desde el
Gobierno Nacional, una base interministerial para su definición y su
aplicación.

Las Políticas Territoriales que el país requiere son también

interdepartamentales, integradoras de las estrategias de los Gobiernos
Departamentales. El territorio nacional es más que la suma de los
territorios departamentales, es una integración compleja de áreas y de
sistemas generales. Las Políticas Territoriales deberán apoyarse en la
colaboración y coordinación entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos
Departamentales.

En síntesis, el avance hacia las necesarias Políticas Territoriales Nacionales

se apoya en dos movimientos complementarios: uno tendiente a incorporar la
dimensión territorial en el propio diseño de las políticas sectoriales
nacionales, fortaleciendo la coordinación desde el centro; y otro tendiente a
elaborar estrategias territoriales integradas para el desarrollo de las
distintas regiones, departamentos, microrregiones y localidades,
promoviendo la coordinación desde cada territorio.
De este modo, la definición de políticas de desarrollo regional y local es
paralela y complementaria con la definición de políticas de ordenamiento
territorial.

En ambos casos, una visión del territorio futuro posible y deseable, con
horizonte de mediano y largo plazo, y con amplio respaldo ciudadano y
político-técnico, es necesaria como sustento de las definiciones
estratégicas. Esta visión de futuro, las principales metas y los lineamientos
estratégicos para las Políticas Territoriales conformarán lo que en este
documento se denomina Directrices Nacionales de Ordenamiento y
Desarrollo Territorial.

1.1.2 Ordenamiento y desarrollo integral del territorio. Las Políticas

Territoriales atienden a la vez objetivos de Ordenamiento y Desarrollo del
territorio. Ambas dimensiones son inseparables. Desde el punto de vista del
ordenamiento, el territorio es el ámbito de los procesos de desarrollo, que
corresponde ordenar y acondicionar. Desde el punto de vista del desarrollo,
el territorio es un sistema de actividades sociales, políticas y económicas
que transforman y valorizan su ámbito espacial.

En este marco, el ordenamiento territorial considera al territorio desde

diversos ángulos complementarios, que se corresponden con las dimensiones
de un desarrollo integral.

En primer lugar, el territorio es un factor de crecimiento y competitividad,

que debe ser potenciado considerando el conjunto de sus recursos
naturales, construidos y sociales.

El territorio es ámbito de vida de la población y patrimonio cultural, que

corresponde calificar, equipar, equilibrar, volver accesible y gestionar.

El territorio conforma un sistema de recursos naturales, a gestionar,

proteger y renovar, procurando un desarrollo sostenible, atendiendo al
ambiente como patrimonio colectivo.

El territorio es un espacio político, sobre el cual es necesario consolidar la

soberanía y la gobernabilidad en un marco de integración, descentralización
y reforma del estado.

Las demandas de ordenación e intervención pública que surgen de esta

variedad de enfoques pueden resultar conflictivas, obligando a decisiones
de naturaleza política en relación con la asignación temporal y espacial de
recursos. En su faceta política, el ordenamiento territorial se presenta así
como un proceso de concertación y arbitraje, que procura definir objetivos
integradores como "desarrollo territorial armónico", capaces de articular
entre sí las demandas del crecimiento económico y la competitividad, la
integración y equidad, la sostenibilidad, etc.

Finalmente, la última versión del Ante-Proyecto de Ley de Ordenamiento y

Desarrollo Territorial, preparado por el MVOTMA, y remitido por el Poder
Ejecutivo al Parlamento, define al OT como "el conjunto de políticas o
directivas expresamente formulados, normas y programas que orienten y
regulen las actuaciones y procesos de ocupación, desarrollo y
transformación del territorio y el uso del espacio" (Art. 2º del Ante-
Proyecto), definición que ha sido calificada en la Exposición de Motivos
como de "incuestionable valor iuspublicista".

2.5.1.3

La Ley Nº 16.112 de 30 de mayo de 1990, crea el Ministerio de Vivienda,

Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, el "que tendrá competencia
sobre las materias indicadas" en su denominación (art. 1º). Esta ley, al
amparo de lo dispuesto por el entonces vigente inciso tercero del art. 174
constitucional (17), incrementó el número de Ministerios, llevándolo a doce y
nominó:

a) A un órgano, integrante del sistema orgánico jerarquizado al órgano P.E.,

el MVOTMA, y

b) A una materia que, en el prístino lenguaje del D. 160/967 de 1º de marzo

de 1967, "debe estar en una correspondencia razonable con la denominación
dada (por la ley) y lo que permite inferirse de ella". (18)

Es del caso considerar, sin embargo, que la ley no definió el contenido dado
a la materia, o sea, el sentido de las palabras "ordenamiento territorial", ni
a la fecha se cuenta con un desarrollo legislativo similar al referido a la
materia "medio ambiente" que tuvo en sede de la Ley Nº 16.112 un
tratamiento idéntico al de OT pero, luego, se dictó la Ley Nº 16.466, cuyo
artículo 2º contiene elementos suficientes para una definición legal de esa
materia. Por lo tanto, sigue siendo preciso el trabajo interpretativo para
clarificar conceptualmente el OT, a los efectos de "inferir" el contenido
(esto es, el referente empírico o actividad aludida) de esta materia, a
través de la denominación del órgano y de los poderes jurídicos atribuídos
por el legislador.
En este sentido, la historia fidedigna de la Ley Nº 16.112 indica que:

A) El mensaje con el cual el P.E:, en fecha 13 de marzo de 1990, remitió a la

Asamblea General el Proyecto de Ley por el que se creaba el Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, maneja algunas ideas
que esclarecen el sentido mentado al nominar el órgano cuya creación se
proponía. Así el párrafo segundo dice: "A través de la creación de este
Ministerio se propende al mejoramiento de la calidad de vida de nuestra
población, permitiéndole gozar de un medio ambiente sano, y de una vivienda
decorosa, así como a defender y preservar el territorio nacional de la
contaminación". Y el cuarto expresa: "La iniciativa apunta también a
armonizar la política de desarrollo con la preservación ambiental y mejora
de los recursos paisajísticos, en particular aquellos de valor turístico". Por
consiguiente los conceptos de "defensa y preservación del territorio
nacional de la contaminación" y "mejora de recursos paisajísticos, en
particular aquellos de valor turístico", son los que más directamente se
vinculan al ordenamiento territorial, materia que, al igual que la de vivienda
o medio ambiente, se ordenan al fin estatal de "mejoramiento de la calidad
de vida".

B) El informe de la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y

Administración, integrada en la Cámara de Representantes dice: "Nuestro
país no cuenta con mayores antecedentes en materia de un proceso de
planificación territorial y urbana. En efecto, existen disposiciones en la Ley
Orgánica Municipal Nº 9.515, del 28 de octubre de 1935, en la Ley Nº
10773, de 21 de abril de 1946, referidas a centros poblados, las actuaciones
generadas a partir del llamado Vértice Noroeste, continuadas por la
DIPRODE, actualmente dependientes de la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto, el desarrollo del Plan Municipal I, la posterior creación de la
Dirección de Apoyo a la Planificación Urbana en sede del Ministerio de
Transporte y Obras Públicas y numerosas acciones y disposiciones, entre
ellas la creación de reservas naturales y turísticas por numerosas
disposiciones legales y reglamentarias obras como accesos a Montevideo, de
las Rutas 1 y 5, y crecimientos no controlados de centros urbanos como
Bella Unión. La sola mención de estos pocos ejemplos pone de manifiesto la
utilidad de contar con una unidad especializada en aspectos tales como:

a) Planificación de la utilización y desarrollo del territorio, incluyendo el

diseño y administración de los planes concretos que tiendan a desarrollar
armónicamente sus diversas regiones. De tal suerte el Ministerio que se
cree podrá administrar planes de Inversión en estas áreas en el marco de un
proceso de planificación, del uso del territorio.
b) Apoyo a la planificación urbana, no sólo delimitando las acciones y planes
nacionales, también realizando apoyo técnico a las Intendencias que no
cuenten con infraestructura de servicios técnicos suficientes.

Vinculado a este proceso de planificación urbana se insertarán los planes

futuros de transferencia del Gobierno Central con tal destino.

c)En concurrencia con las facultades en materia de medio

ambiente, la delimitación de zonas del territorio con destino a
reservas ecológicas, ecológico-turísticas, parques nacionales,
etc. Al respecto basta recordar las inquietudes que en la
materia llevaron al legislador a consagrar con tales destinos las
lagunas de Rocha y Garzón, Santa Teresa, Cabo Polonio, etc.
C) Las emergencias del tratamiento en el plenario de ambas Cámaras, no
tienen el resultancias que modifiquen estas consideraciones expuestas.

2.5.1.4

Generalmente, la doctrina ha entendido, entre nosotros, que a falta de

mayor sistematicidad en la legislación (dicho en sentido amplio, comprensivo
de las normas jurídicas generales: ley formal y materialmente tal y
reglamentos u ordenanzas de carácter general a nivel nacional, y decretos
de las Juntas Departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción y
reglamentos a nivel departamental), existen en nuestro ordenamiento
jurídico diversas normas que, respondiendo a una visión hoy superada,
regulan la materia conocida actualmente como OT.

En esta línea Mantero y Cabral (19) sostienen, al formular la descripción del

cuadro de "normas de derecho positivo en materia de ordenamiento del
territorio" y de las competencias al respecto, que además de la ley ya
referida, Nº 16.112 de 30 de mayo de 1990" continúan vigentes normas que
atribuyen competencia en materia de OT o de alguno de sus aspectos, a los
Gobiernos Departamentales. De manera que una interpretación racional del
régimen permite sostener que el diseño de una política nacional en materia
de OT es materia nacional, pero que algunos aspectos, en especial los que
tienen relación con problemas urbanísticos, son de competencia municipal"
(20).

Sostienen estos autores igualmente que:

a) la legislación protectora de suelos y aguas (Decreto Ley Nº 15.239 de 23

de diciembre de 1981 y su Decreto Reglamentario de 21 de junio de 1990)
contiene disposiciones que "pueden considerarse como medidas de
ordenamiento del territorio";

b) que las leyes de centros poblados Nos. 10.723 y 10.866) deben ser
calificadas "como de OT" y

c) que tanto las leyes recién citadas como la Ley Orgánica Municipal (LOM,
Nº 9515 de 1935) atribuyen a los Gobiernos Departamentales competencias
en materia de OT dentro de sus respectivas jurisdicciones (Ley Nº 9515
arts. 19º num. 25; 35 nums. 17, 21, 24b, 24c, 26ª; 35º y 38º) (21).

Por su parte el, entonces, Asesor Letrado de la DINOT, Dr. Herman R. Leis,
en un trabajo de circulación interna de esa Dirección Nacional titulado: "
Visión jurídico - institucional del OT en la República O. del Uruguay", analiza
"El Marco General de OT" en relación con la "División Político-
Administrativa del Estado Uruguayo", diferenciando aspectos comprendidos
en la materia de OT, en una primera gran clasificación, a nivel nacional, a
nivel departamental y a nivel local. Dentro del nivel nacional, discrimina
entre materias nacionales asignadas en un nivel centralizado al P.E. (como p.
ej.: localización, creación y administración de aeropuertos; permisos de
prospección y explotación minera; trazado y construcción de carreteras
nacionales; vivienda, etc.), materias a cargo de entes descentralizados
(como p. ej.: energía, telecomunicaciones, transporte ferroviario, agua
potable, saneamiento en departamentos del interior del país, etc.) y materia
"excentralizada" (a cargo de Personas Públicas no Estatales, como por ej.:
MEVIR, Corporación Nacional para el Desarrollo). Dentro del nivel
departamental menciona las disposiciones del art. 262 de la Carta y las de la
LOM, al igual que para el nivel local.

Corresponde destacar también, el capítulo relativo a "Aspectos jurídico-

institucionales del OT" del ya mencionado Proyecto Directrices, dónde bajo
el subtítulo "Regulación jurídica del OT en el Uruguay" se expresa: "El
concepto de OT - a excepción de la ley de creación del MVOTMA - (...) es
prácticamente desconocido en nuestro derecho. Lo más aproximado a una
Ley de OT, es la ley de centros poblados". (22)

La Ley Nº 16.736 de 5 de enero de 1996, ley de Presupuesto Nacional para

el período 1995-2000, contiene algunas normas que recogían la práctica
previa de cinco años del MVOTMA. Es de especial interés en materia de
Ordenamiento Territorial el Art.446, que refiere a los "Planes de
Ordenamiento y Desarrollo Territorial y de regularización de asentamientos
irregulares" de competencia del MVOTMA.
Dos normas reglamentarias deben tenerse presentes, además de las
mencionadas en los estudios anteriormente referidos, pues contribuyen a
definir el marco regulatorio del OT estricto sensu, a saber: el Decreto Nº
310/994 de 1º de julio de 1994 (23) y el Decreto Nº 256/997 de 30 de
junio de 1997 dictado en aplicación de la reformulación de estructuras
organizativas demandadas por la Reforma del Estado.

El Decreto Nº 310/994, dictado en mérito a lo dispuesto en los arts. 2º y 3º

nums. 2), 6) y 7) de la Ley Nº 16.112 de 30 de mayo de 1990, (que
establecieron, respectivamente, que el P.E. fijará las políticas nacionales de
OT ejecutándolas a través del MVOTMA y que a éste corresponde la
reglamentación de las condiciones que deben reunir las áreas urbanas y
suburbanas, la formulación y gestión de los planes nacionales de desarrollo
urbano y territorial y la instrumentación de la política nacional en las
materias propias del OT y del medio ambiente), contiene disposiciones que
deben tomarse necesariamente en consideración. En el Resultando I) se dice
que la Ley Nº 16.112 encomendó al MVOTMA "la instrumentación de las
políticas nacionales de desarrollo territorial, tanto urbanas como rurales y
la coordinación con los demás organismos públicos, nacionales o
departamentales, en la ejecución de sus cometidos" (el subrayado es del
autor). A su vez, los Resultandos IV) y V), respectivamente, expresan: "IV)
Que en consecuencia, resulta necesario para estos propósitos, el
establecimiento de un mecanismo de coordinación interinstitucional de las
actividades de los organismos públicos y privados relacionados con la
instrumentación y gestión de las políticas y planes de OT; a la vez que
asegure la cooperación y el asesoramiento a los organismos directamente
competentes en la materia; V) Que ello supone un adecuado equilibrio entre
los procesos de centralización y descentralización de la gestión territorial,
que garantice la efectividad de la coordinación, a la vez que la amplia
participación de los distintos sectores involucrados y la integración
multidisciplinaria de técnicos e instituciones". En su parte dispositiva, en el
art. 6º ("Competencias del Plenario") se dice: "F) proponer lineamientos de
coordinación interinstitucional de los organismos públicos con privados que
tengan relación o incidencia respecto del OT, comunicando el P.E. y a las
Intendencias Municipales, toda actuación contraria a dichos lineamientos;
G) proponer la inserción de la dimensión territorial en las decisiones de los
organismos públicos e instituciones privadas, así como la inclusión de
objetivos territoriales en los programas y proyectos tendientes al
cumplimiento de las competencias de dichos organismos."

El decreto 256/997 de 30 de julio de 1997, como se manifestó, fue dictado

en el marco de la Reforma del Estado, a raíz del nuevo impulso dado por la
Ley Nº 16.736 de 5 de enero de 1996 (Sección VIII "Normas de
desregulación y reforma administrativa", arts. 703 y ss.). Estudiando estas
últimas disposiciones el Prof. Brito expuso: " 1. La promulgación de la Ley Nº
16.736 de 5-I-1996, de Presupuesto Nacional, constituye un acto jurídico
de singular relevancia. Contiene - sin duda- una definición de políticas de
Estado, con la consiguiente selección de metas y objetivos, fines públicos e
instrumentos funcionales y estructurales, habilitando la medición de logros.
2. A la luz de su texto se destacan ciertos objetivos fundamentales: a)
innova en el régimen de los cometidos estatales, aportando la distinción
entre: cometidos sustanciales, cometidos no sustanciales y normas de apoyo.
b) a la luz de su formulación, la ley abre curso a la reformulación de
estructuras organizativas de los Incisos del Presupuesto Nacional..." (y
luego continúa pero fuera del interés de esta investigación). Corresponde
destacar que el art. 706 de la ley 16.736 le otorgó al Comité Ejecutivo para
la Reforma del Estado (CEPRE), entre otros, el cometido de "...B) Promover
el reordenamiento de las estructuras organizativas tendiendo al
fortalecimiento de los cometidos sustanciales de cada Inciso en el marco de
la reforma del Estado" (el subrayado es del autor) y que el art.708 del
mismo instrumento legal dispuso que: " Sólo podrán ser Unidades Ejecutoras
aquellas que tengan a su cargo cometidos sustantivos del Inciso...". El
decreto 186 de 16 de mayo de 1996, que reglamenta las disposiciones
legales transcriptas, definió a los cometidos sustantivos como " las
actividades referidas a la formulación de políticas, las de regulación y las de
control asignadas al Estado por la Constitución o la ley". (24)

Precisamente, el decreto 256/997 aprobó la reformulación de la estructura

organizativa de la DINOT (Unidad Ejecutora 003 del Inciso 14 MVOTMA).
De esta normativa surge que:

a) la DINOT es responsable de la formulación de las políticas nacionales de

OT y de los controles necesarios a efectos de promover el desarrollo del
territorio a escala nacional y en un marco regional, tutelando sus recursos e
impidiendo los desequilibrios.";

b) define como un cometido sustantivo del Estado, a cargo de DINOT:

b1) formular las políticas nacionales de OT, así como los planes y programas
de OT a escala nacional y regional;

b2) proponer las normas de regulación territorial y controlar su

cumplimiento;
b3) orientar en materia territorial a las Instituciones del Estado y a los
Gobiernos Departamentales en la elaboración de las políticas y acciones
sectoriales, en particular los proyectos de grandes obras de
infraestructura, asesorando en materia de descentralización territorial a la
Comisión Sectorial de Descentralización y apoyando la gestión territorial de
los Gobiernos Departamentales, a través de una coordinación permanente de
las políticas públicas;

b4) proponer los planes de regularización y erradicación de asentamientos

irregulares y realizar su seguimiento;

b5) coordinar con otras direcciones del Ministerio lo referente a los temas
de OT que tengan relación con las competencias de otras unidades;

b6) difundir e informar a la población sobre los contenidos y políticas de

OT. (25)

c) cuando describe las funciones asignadas a la Dirección y a las unidades

directamente dependientes, incorpora algunas previsiones que clarifican la
definición de la materia, p.ej., cuando establece que la División Políticas y
Planes Territoriales tiene como funciones, entre otras, orientar a las
Instituciones del Estado en materia territorial, tanto en la localización y
definición de infraestructuras, como en la formulación de políticas
sectoriales y de emprendimientos de impacto territorial; asesorar en
materia de descentralización territorial; formular los planes de
regularización y erradicación de asentamientos informales o coordinar con
la DINAMA los aspectos de análisis y evaluación de impacto ambiental
relativos al OT.

2.5.1.5

En conclusión, luego de este relevamiento doctrinario y legislativo, y ante la

inexistencia de una definición expresa del sentido de los vocablos
ordenamiento territorial para establecer el contenido material de las
competencias estatales (en sentido amplio) corresponde significar que:

a) La expresión "ordenamiento territorial", como denominación de una

materia de competencia estatal, a cargo del Poder Ejecutivo y el MVOTMA,
ha sido incorporada al derecho positivo, por una norma de rango legal,
contrariamente a la expresión medio ambiente que ha adquirido rango
constitucional.
b) La aplicación de los cánones interpretativos legales se dificulta por la
carencia de aportes significativos derivados de la historia fidedigna de la
sanción de la ley.

c) El sentido natural y obvio de las palabras implica, en el caso, que, según el

Diccionario de la Real Academia Española:

c1) Ordenamiento significa: "Acción y efecto de ordenar".

c2) Ordenar significa tanto como: "Poner en orden, concierto y buena

disposición una cosa. Mandar y prevenir que se haga una cosa. Encaminar y
dirigir a un fin."

c3) Territorial, adjetivo, significando "perteneciente al territorio".

c4) De aquí que esta operación hermenéutica (regida por el art. 18 CC)
conduce a la amplia compatibilidad del sentido de estas palabras con los
desarrollos doctrinarios que acentúan las nociones de:

o organización del espacio con un sentido amplio, tomando en

cuenta la serie compleja de elementos y factores que lo
caracterizan;
o con una preocupación fundante y fundamental hacia lo
cualitativo;
o y con una dirección planificadora, puesto que sólo la actuación
pública planificada puede generar un "orden" en cuanto
explicitación y anticipación de ese "fin" al que el espacio o
territorio debe encaminarse, esa "buena disposición" que, en
los términos de la Real Academia recién transcriptos,
caracteriza la noción de ordenar. Por otro lado, queda
asegurada la compatibilidad con el sentido que a la expresión le
dan los que profesan las disciplinas técnicas vinculadas a la
ordenación territorial, como se desprende de cotejar las
definiciones expuestas y los desarrollos consignados en
2.5.1.2..

d) Es claro que el espíritu o intención de la Ley Nº 16.112 de 30 de mayo de

1990 (26), claramente manifestado en ella misma, significa la consagración
de una norma claramente ambiental, de derecho ambiental, que supone
incorporar a nuestro país y su derecho positivo, en la línea de evolución
abierta universalmente desde fines de los años sesenta y particularmente
desde 1972, con la Declaración de Estocolmo sobre Medio Ambiente
Humano. Ese proceso ha tenido entre nosotros otro hito fundamental
cuando la Constitución incorpora el bien o valor fundamental "medio
ambiente" con un sentido protector.

e) De aquí que el sentido de la expresión OT debe iluminarse con el espíritu

de los principios del Derecho Ambiental que se manifiestan claramente en la
ley que la consagra y en el derecho positivo posterior. Así el sentido de la
expresión OT debe guardar coherencia con el enfoque holístico, sistémico,
preventivo, precautorio, interdisciplinario y sostenible propio del enfoque
ambiental, amén del postulado funcional de la planificación como pauta
rectora de la actividad pública.

f) El contexto de la ley indica que la materia referida en el art. 1º como

"OT", luego es aludida, en el establecimiento de los cometidos del MVOTMA
(art. 3º, num. 6º) como "desarrollo urbano y territorial". O sea, en sede de
este numeral, el legislador no actuó igual que en los numerales 1º y 7º que
refieren a las materias nominadas como "vivienda" y "medio ambiente",
respectivamente, que se mencionan como tales.

Lo cual permite concluir, sin hesitación, en la sinonimia conceptual legislativa

entre OT y desarrollo urbano y territorial planificados.

g) Es obvio, por cuanto se lleva dicho, que a tenor de nuestra legislación

positiva, OT no se reduce a planificación física del espacio o territorio;
menos a subdivisión de la tierra o régimen de fraccionamiento de la
propiedad, puesto que el territorio a ordenar es todo (emergido o
terrestre, fluvio-marítimo y aéreo y sus interfases e interacciones) en
cuanto soporte de la vida humana. La vinculación o sinonimia de OT y
desarrollo contenida en la ley; la presencia en las más antiguas normas
relativas a esta materia, de una orientación que incorpora elementos de
preocupación o connotación ambiental, (como el art. 13º de la Ley Nº 10.723,
llamada de Centros Poblados) y las conclusiones de la doctrina relativas a
que la planificación urbanística y territorial "está estrechamente
relacionada con las condiciones de la vida humana en todos los núcleos
poblados, de la ciudad y del campo, y trata de lograr una mejor calidad de
vida, protegiendo el sistema ecológico, el ambiente, el paisaje, para que el
hombre habite el planeta en las mejores condiciones posibles para su salud
física, mental y espiritual y por consiguiente, su regulación a nivel nacional e
internacional" (27); todo ello sufraga por una visión amplia, también holística
y sistémica, o sea, ambiental, del OT.
h) Puede, en definitiva, aceptarse la definición de OT contenida en el art. 2º
del Anteproyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, que, en
coherencia con los criterios legislativos y doctrinarios, expresa:
"(Concepto). A los efectos de la presente ley, se entiende por
"ordenamiento territorial" el conjunto de políticas o directivas,
expresamente formuladas, normas y programas que orienten y regulen las
actuaciones y procesos de ocupación, desarrollo y transformación del
territorio y uso del espacio."

2.5.2

Los instrumentos de OT en la doctrina y en la legislación. (28)

2.5.2.1

Como se expuso antes, Martín Mateo ha sostenido que el OT, como tal, es
una técnica ambiental dirigida a la propia organización del espacio. (29)

En cuanto técnica o disciplina, por tanto, posee el OT en sí, un carácter

"instrumental" o de medio de acción pública al servicio de fines de interés
general ambiental y territorial. Adicionalmente, examinado desde la
dogmática del Derecho Ambiental, a la luz del precepto edictado por el art.
47 constitucional, el OT es una técnica de protección ambiental expresiva
de la actuación estatal a los efectos de dar eficaz cumplimiento al mandato
constitucional de la necesaria protección del ambiente.

Atento a lo expresado los instrumentos de OT, deben ser enfocados como

"medios de un medio" o "instrumentos de un instrumento". Este carácter
doblemente instrumental es particularmente significativo en cuanto funda el
OT como un proceso o encadenamiento de acciones ordenadas al fin de la
protección ambiental a través de la obtención de los objetivos o modelos
territoriales anticipados en los planes, programas, directrices o normas de
OT.

El mismo autor español en el "Manual" (30) ya citado, examina como ingenios

apropiados de los que servirse para generar el orden en el espacio o
territorio:

o las normativas que conforman la disciplina territorial y que

establecen prohibiciones de uso, edificación, etc.;
o las normativas encaminadas a la consagración de la salvaguarda
de los diferentes usos y del destino del suelo, zonificándolo,
incluida la defensa del suelo rústico y no urbanizable;
 o expansión a las acciones de impacto territorial y urbanístico de
la disciplina propiamente ambiental, como la aplicación del
principio "contaminador-pagador" (lo que en el caso tiene una
especial referencia a la asunción de los costos de urbanización
por el urbanizador o explotador) o del principio de pertinencia
de la exigencia de la mejor tecnología disponible;
o las medidas jurídicas de autorizaciones, prohibiciones,
sanciones, exacciones, imposición de responsabilidades,
otorgamiento de ayudas económicas o concesiones con la
finalidad de asegurar la aplicación de la normativa y de los
planes;
o explicitación de directrices técnicas para disminuir la
contaminación y modificar la tendencia a la utilización excesiva
de superficies;
o planes específicos de protección del medio, conservación de la
naturaleza y
o planes de defensa del paisaje y de valorización patrimonial.

En el Tratado (31) el citado profesor alicantino, partiendo de la

"comprensión histórica" de la antigua preocupación latino-continental
europea por la construcción de los asentamientos humanos, encuadra los
instrumentos de OT en las "técnicas de planificación" propias del control y
gestión ambientales.

Este enfoque, legitimado en los documentos fundacionales del Derecho

Ambiental a nivel mundial (32), resalta el valor de la planificación como
instrumento privilegiado para el OT que fundamenta la producción normativa
ambiental y territorial a la vez que asegura su cumplimiento en términos de
eficiencia y eficacia.

Volviendo al autor español, el Tratado especifica igualmente como otros

instrumentos complementarios de la planificación, la introducción de
dispositivos anticontaminantes, el empleo de materias primas
ambientalmente limpias, el control del uso del suelo y el recurso al análisis
socio-ecológico. Particularmente sugerente es el planteo relativo al Plan
como "presupuesto y síntesis de la tutela ambiental" donde se contiene un
desarrollo acerca de las funciones de planificación física, destacando el
autor los siguientes cometidos:

a) cometidos de ordenación: a través de los cuales el OT instaura un

proceso socializado y global de toma de decisiones sobre el territorio en
vez de dejar que éstas se adopten aisladamente por particulares;
b) cometidos de previsión: a través de los cuales el OT incorpora el
horizonte temporal produciendo modelos dinámicos, retroalimentados y
flexibles;

c) cometidos de distribución: a través de los cuales el OT atribuye a cada

subunidad de intervención un uso de forma imperativa y excluyente, de
acuerdo a su definida vocación principal;

d) cometidos de armonización: a través de los cuales el OT formula la

compatibilización de usos;

e) cometidos de ejecutividad: a través de los cuales el OT asegura la

inalterabilidad de sistemas ecológicos o postula un desarrollo determinado
de los espacios y

f) cometidos de disciplina: a través de los cuales el OT se expresa en una

organización de autoridad, actuando sus poderes de policía, vigilancia y
represión.

Igualmente útil y operativa resulta la clasificación de Martín Mateo sobre

los tipos de planes en relación a los sistemas intervenidos o a regular,
contexto en el cual debe tomarse en cuenta que frecuentemente las
"distintas áreas concéntricas que marquen distintos sistemas coincidentes
sobre los que se debe incidir" pueden dar lugar a la "no coincidencia entre
sistema ambiental y sistema político-administrativo", lo que implica una
limitación a la efectividad o la eventualidad de contradicciones político-
normativas, lo que puede ser muy grave ya que es sólo a partir de un
funcionamiento eficiente y eficaz de los sistemas político-administrativos
que "es posible conseguir una disciplina de conducta que permita la
obtención de los resultados pretendidos por el Plan". En esta línea este
autor distingue las áreas o sistemas locales (ámbito propio de intervención
de la organización municipal que otorgue un adecuado soporte institucional a
la actividad de planificación territorial urbanística y de protección
ambiental como servicio local), regionales (sistemas que entiende
particularmente idóneos "para la adopción de una planificación directiva
ambiental que sirva de marco a las más precisas concreciones de los planes
urbanos"), supraregionales (ámbito de competencias nacionales y materia
propia para convenios y acuerdos entre regiones y entidades político-
territoriales integrantes del Estado) e internacionales (sistema cuya
dimensión hace ilusoria aún la existencia de planificación correspondiente,
pero respecto del cual es innegable que no hay razones para negar la
conveniencia de una planificación ambiental integral de la biósfera) (33).
Finalmente, el profesor español formula una revisión de instrumentos de
planificación partiendo de los conceptos de planificación física y
planificación institucional. Entiende por planificación física propiamente
dicha "la que ordena el espacio con efectos jurídicos imperativos". Y por
planificación institucional la que se utiliza cuando a un sistema territorial
(local, regional, etc) " se pretende introducir una cadencia temporalmente
escalonada de correcciones-efectos" lo que puede hacerse desde una óptica
sectorial o general.

Los planes ambientales sectoriales pueden ejemplificarse en:

a) planificación física de conservación de determinados sistemas o valores

ambientales: ríos, litoral, mares, lagos;

b) planificación física de grandes obras públicas;

c) planificación para enfrentar problemas específicos como áreas agrícolas,

zonas húmedas o zonas de recepción turística (en este último caso la
planificación procurará la protección contra los estragos del turismo de
masas, que encuentra en la urbanización de los litorales un punto
particularmente delicado, planificación que incorpora el análisis ecológico y
territorial en la evaluación de los equipamientos turísticos y en cuya
aplicación suelen incluirse desde disposiciones normativas hasta medidas
tributarias como los impuestos europeos a través de los tour operators).

Los planes ambientales generales pretenden la utilización racional del

espacio según los objetivos de la comunidad que ejerce potestades en
determinado territorio. De acuerdo a la mayor o menor intensidad de las
determinaciones adoptadas se clasifican, según Martín Mateo en Planes de
Ordenación del territorio (que establecen grandes lineamientos de
distribución de usos y la infraestructura y que condicionan normativamente
la planificación urbana) y Planes de urbanismo (que detallan usos concretos,
localizaciones, zonas verdes, alcantarillado, áreas peatonales, tránsito, etc.).

2.5.2.2

La doctrina francesa ha tenido un rol protagónico en el desenvolvimiento

doctrinario y práctico del OT, contribuyendo a su expansión mundial y
particularmente en Latinoamérica y en el Cono Sur.

El discurso teórico de los autores galos exhibe una general preocupación por
la innovación instrumental y la vinculación de la ordenación territorial a las
políticas presupuestales, tributarias y económicas.
En el popular libro de Jerome Monod y Philippe de Castelbajac (34) sobre la
disciplina, los autores que definen al acondicionamiento u ordenamiento
territorial como la actividad de "disponer con orden" del territorio y sobre
la base de que las razones para actuar sobre la localización de las
actividades más bien que dejarlas libradas a su espontaneidad, radican en la
necesidad de encarar los desplazamientos en la localización de empleos, de
reducir los costos de los equipamientos ciudadanos, de proteger el ambiente
y de contemplar la multiplicidad y complejidad de los factores, de diversa
naturaleza material, sociológica y espiritual, que se implican en las
actuaciones espaciales, distinguen entre las que denominan vías políticas y
las vías económicas de ordenamiento o acondicionamiento territorial.

Entre los instrumentos del primer tipo ("políticos"), puede concluirse que
estos autores destacan:

a) la generación de una nueva orientación en la administración pública, es

decir, "la administración de misión", enfocada hacia objetivos específicos
por oposición a la tradicional "administración de gestión" representada por
los Ministerios;

b) dando soporte y, a la vez, siendo consolidada por la nueva orientación

referida en a) anterior, la emergencia de una racionalidad nueva,
concibiendo al ordenamiento territorial como un "nuevo método de
pensamiento" que sustituye la perspectiva vertical y sectorialista de la
gestión pública (paradigmáticamente expresada en la organización
ministerial (35) por una perspectiva horizontal, espacial, interinstitucional,
coordinada, de convergencia de los diferentes medios de intervención y
acción de los organismos;

c) la descentralización del poder, a través de la cual el Estado central

nacional se dedica, en lo ambiental territorial, a las grandes cuestiones de
directiva política y de las infraestructuras y equipamientos
"estructurantes" (grandes rutas, universidades, telecomunicaciones,
puertos ultramarinos, vías navegables, etc.) y los Departamentos y
Municipios se ocupan de planificar y dirigir las inversiones y obras ligadas a
la vida cotidiana y vecinal (equipamientos culturales y deportivos,
transporte urbano, saneamiento, agua, etc.) (36);

d) la puesta en marcha y efectividad de la descentralización del poder, se

encamina a través de dos medios: el refuerzo de los poderes de los
municipios (que, en la experiencia francesa tuvo su punto culminante en la
Ley Deferre de 2 de marzo de 1982 que otorgó a las comunas la potestad de
acondicionar u ordenar el territorio y les amplió sus competencias
económicas, lo que les permitió la utilización de variados instrumentos de
promoción, subvención, etc. para orientar localizaciones y desarrollos
territoriales) y la creación de una entidad territorial nueva: la región;

e) "Les régions jouent un rôle éminent dans l´aménagement" es la expresión

pivotal de los autores que se comentan, cuando analizan la región como
instrumento de OT. En Francia, las exigencias de OT impusieron la
existencia de un "instrumento intermedio" entre comuna o municipio y
Estado, donde realizar y operar los arbitrajes necesarios y para los cuales
la escala departamental, por la vía de hecho, fue superada (37). A mediados
de los años 50 (1955) se adopta finalmente la decisión de regionalizar los
servicios estatales, en una configuración territorial de Francia que fue el
resultado de un acuerdo pragmático entre quienes deseaban que las
regiones administrativas se establecieran sobre criterios de geografía
económica derivada de la influencia de los grandes centros y ciudades y
quienes sustentaban criterios histórico-culturales vinculados a las
identidades comunes (Bretagne, Alsace, le Languedoc...). Con el correr del
tiempo, las regiones que originariamente se concibieron como simples
instrumentos administrativos, se han convertido progresivamente en
entidades políticas, las que, a partir de 1986 se rigen por Consejos electos
por sufragio universal. Cada región dispone de un fondo de intervención que
se conforma básicamente por un adicional a la tributación local, sin
afectación especial, esto es, de libre disponiblidad de las regiones con lo
cual ellas financian equipamientos públicos, ayudan la realización de zonas
industriales, subvencionan establecimientos de formación, otorgan primas,
etc. (38);

f) en el esquema francés cada región define su propia política de OT, de

donde se ha originado que se convirtieran en interlocutores privilegiados del
Estado Central, cooperación que hasta 1984 asumió un carácter meramente
consultivo, pero a posteriori, la necesidad de conciliar los objetivos
nacionales y regionales, cristalizados muchas veces de modo contradictorio
en la planificación y la descentralización, respectivamente, se consagra la
"contractualización" de la cooperación estado-región;

g) según Monod y de Castelbajac, los contratos son preparados

conjuntamente entre los representantes del Estado Central (Préfet de
Région, en Francia) y los Presidentes de los Consejos Regionales. Tienen su
vigencia relacionada con los Planes Nacionales de OT, de carácter
quinquenal. A través del contrato de plan el Estado define sus prioridades,
cada región las suyas y se establecen en común los proyectos y su
cofinanciamiento. Este sistema permitió que el marco del IX Plan (1981-
1988) entre un 35% a un 80% de los presupuestos regionales fueran
"contractualizados".

Entre los instrumentos del segundo tipo ("económicos") estos autores

destacan:

a) el OT presenta un aspecto técnico-económico cuya finalidad es la de

asegurar una mejor repartición de actividades en el territorio, a menor
costo y sin perturbar la buena marcha de la economía;

b) las razones que llevaron en el pasado a la concentración de industrias y

actividades económicas cerca de las fuentes proveedoras de materias
primas están, en cierto modo, desapareciendo. La reestructura de la
economía a la que se ha llegado de la mano de la energía, el transporte, la
innovación tecnológica y la telemática, han modificado el valor de la
distancia y contribuyen a resignificar la relación empresa-territorio. Todo
ello en un contexto en que comienzan a pesar los enfoques ambientales que
exigen la racionalización en el uso de los recursos, comenzando por el suelo.
De aquí el imperativo de enfrentar los desequilibrios territoriales y
geográficos, los que probadamente se agravan en ausencia de una política de
OT;

c) como esencial a la formulación de una política de OT, se reputa que el OT

sea asumido como un objetivo explícito y común a todos los servicios
estatales (39) y que su aplicación sea perseverante y jurídicamentes segura;
(40)

d) en Francia, para asegurar una ocupación homogénea del territorio, se ha

efectuado la repartición de las actividades entre las regiones (comenzando
por la descentralización industrial - a través de la prohibición de instalación
o de ofrecer ayudas financieras iniciales- pero llegando a los servicios
incluso de alto nivel, como la enseñanza superior - la creación de tecnopolos
asociando centros de investigación y empresas de punta- la banca y el
sector público), la repartición de actividades al interior de las regiones
entre las ciudades el medio rural, la regulación especial de la ocupación del
litoral y la montaña y la planificación y la relación de las comunicaciones y el
transporte.

2.5.2.3
En el ámbito doctrinario argentino, José Roberto Dromi, en trabajo de 1979
(41), incluyó al urbanismo y a la protección ambiental dentro de las
expresiones de intervención estatal en lo económico, "...en cada uno de sus
procesos, sectores y ámbitos que lo constituyen, porque lo económico
compromete sus fines mismos" (42). Sostiene, en el derecho argentino, al
analizar la intervención regulatoria, o sea los medios administrativos que
influyen directamente en los procesos económicos, cuya primera
manifestación es la reglamentación de la libertad industrial y comercial
("libertad económica") que: "El derecho, en consecuencia, por vía
reglamentaria (arts. 14,28 y 86 inc. 2º de la Constitución Nacional), con
forma de "ley o decreto", según los casos, fijan las pautas ordenadoras y
reguladoras de la actividad industrial y comercial, en sus distintas etapas,
v.gr. "ubicación o zonificación", "materias primas", "control de calidad",
"régimen de generación, transporte y transformación de materias y
mercancías", "control de oferta", "control de precio", "control de pago", etc.
En una palabra se trata de hallar la compatibilización de un Estado Social de
Derecho que ha visto acrecentados sus fines, al acrecentarse las
actividades consideradas de interés general y la esfera de libertad
individual que subsume a la libertad económica..." (43).

Estas intervenciones dan lugar al surgimiento de la "Administración

Económica" (44), en cuyo marco "... al incorporar como herramienta de la
política económica la planificación, conviertiéndola, al mismo tiempo, en una
nueva categoría jurídica, el Estado cuenta con una especie de nuevo poder,
el poder del planeamiento (...) La planificación aparece como una nueva
categoría jurídica, a través de la cual se manifiesta la presencia sistemática
del Estado. El plan es una norma, que en los países democráticos, pese a su
carácter indicativo, una vez aceptada por el sector privado, adheridos al
plan, deben inexorablemente seguirla (45).

Junto a la planificación, Dromi señala regulaciones jurídicas, constituidas

por "medidas de prevención, orientación, control y represión que puede
tomar la Administración en cada caso, limitando el goce de las libertades de
industria y comercio, incluso regulando infracciones, sanciones y
procedimientos de ejecución". (46) En este órden de medidas o
instrumentos de regulación jurídica, incluye a la zonificación industrial y a la
protección del medio ambiente, entre otras que escapan al interés de este
trabajo. Sobre "zonificación industrial" dice: " Es común en estos tiempos
que el urbanismo exija limitaciones a la propiedad en razón de su "uso y
destino", v. gr., restringiendo o prohibiendo la radicación de ciertas
actividades en ciertos espacios territoriales. Así, nacieron categorías
territoriales llamadas "zonas", "parques", "anillos", "cinturones", "centros",
etc. "residenciales", "industriales", "comerciales", "petroquímicos",
"electromecánicos", "siderúrgicos", etc.. Tales medidas administrativas
asumen forma jurídica de "restricción" o "servidumbre", según los casos,
haciéndose uso de una antigua herramienta jurídica para un nuevo destino
público". (47)

De la protección del ambiente dice "que la necesidad de preservar el medio

ambiente en que se desenvuelve la vida humana, ha impulsado a la
intervención de la Administración y de los poderes públicos encargados de
establecer las normas legales que la primera ejecutará". (48)

Años después, esto es en 1994, el mismo autor, al analizar los "siete códigos
de la solidaridad" que postula como leyes fundamentales en el contexto de
la Reforma del Estado, se refiere al "Código de las misiones del Estado".
(49)

Allí sostiene que "Como resultado de la transformación que se ha operado en

el Estado, ha surgido una nueva res pública. De allí que este nuevo Estado
tenga distintas misiones y funciones de las que venía realizando. Se exige,
entonces, un nuevo derecho que los regule. Con las misiones renovadas, el
Estado debe reasumir roles programáticos y operativos, de organización,
planificación, prestación, fiscalización, protección, regulación y
distribución". (50)

Sobre la planificación expresa: "El Estado tiene la titularidad, el ejercicio y

la tutela de la conducción política de la sociedad con la finalidad de lograr el
bien común pleno. Para ello dispone de la planificación como técnica de
orientación privada y de imperatividad pública. Orientar es conducir,
contener, encaminar y coordinar hacia un fin determinado. En esto se
inscribe la validez política e institucional del Estado. En virtud de ello, fija
los objetivos, las estrategias y las políticas que han de orientar el que hacer
público social e individual. (51)

Finalmente, cuando expone los diferentes asuntos que debe abarcar, la

planificación en su materialización y que deben traducirse en "leyes -
planes", incluye, entre otros que no interesan a nuestros fines, plan de
ordenamiento urbano (leyes de suelo, urbanismo, ecología, ambiente), plan
de promociones sectoriales en industria y actividades beneficiosas afines,
planes de vivienda y seguridad y de protección a la inversión. (52)

Por razones del objeto de esta investigación hemos localizado en el texto

nuestro interés por las elaboraciones referidas expresamente a lo
instrumental, dentro del pensamiento del autor que comentamos. Conviene
tener presente, como complemento aclaratorio que resultan trascendentes,
aún en el plano instrumental, todas las misiones programáticas y operativas
antes mencionadas (organización, prestación, fiscalización, etc.) y no solo la
planificación. Todos estas misiones están mutuamente interrelacionadas y
todo plan organiza y supone la prestación de un servicio. El ciudadano,
incluye acciones de fiscalización, protección, regulación y distribución,
máxime en los planes ambientales y de ordenamiento territorial. Y en este
sentido es particularmente elocuente Dromi, cuando al analizar el rol de
regulación del Estado renovado dice: "El Estado es regulador porque ajusta
la convivencia social y el desenvolvimiento individual a principios y reglas. El
Estado debe afianzar la legalidad humanista y democrática. El Estado
regulador se expresa esencialmente, a través de la actividad legislativa. El
ordenamiento jurídico debe brindar un marco armónico, coherente,
específico y preciso para brindar seguridad y estabilidad a los derechos y
garantías de todos los protagonistas sociales sin exclusiones, tanto del
"trabajo" como de la "inversión", tanto de la "provisión" como de la
"consumisión", tanto del "Estado" como del "mercado" (empresas
concesionarias o licenciatarias). El Estado es conducido y la sociedad es
ordenada por normas que son la expresión jurídica de valores y fines
políticos. El derecho compatibilizará la finalidad personalista con los
cometidos de justicia social (...). Este diálogo reglamentario entre autoridad
y libertad abarca materia y objetivos de obligada "reglamentación" y
"regulación" en ejercicio de la policía y/o el poder de policía que se traduce
en "marcos regulatorios", o "edictos de policía" que con forma de ley,
decreto u ordenanza, según la jurisdicción o materia, comprenden la policía
de los servicios públicos, de las actividades de interés público, del trabajo
del ambiente". (53)

2.5.2.4

La doctrina uruguaya no ha analizado específicamente el tema del O. T. y

sus instrumentos con la profundidad teórica que en general, y en la persona
de los grandes maestros, la caracterizan. En este sentido puede decirse que
en el campo del Derecho Ambiental, el tema está virgen, sin perjuicio de los
importantes aportes que desde el Derecho Administrativo y Municipal se
han hecho en materias colindantes o afines.

Por lo anterior en la exposición de los antecedentes nacionales corresponde

colacionar los trabajos realizados por diversos autores de Derecho Público,
a partir de los análisis que se promovieron desde mediados de la década del
sesenta y en adelante, como acompañamiento doctrinario de los
trascendentes cambios que por entonces comenzaron en la intervención
estatal en la economía y en la estructura tecnoburocrática del Estado
uruguayo, fenómenos ambos expresados y promovidos por la Reforma
Constitucional de 1966.

Es esta circunstancia histórica de la emergencia de la moderna doctrina

juspublicista la que impone encontrar las raíces doctrinarias nacionales
relevantes para nuestro tema, en los enfoques precedentes sobre la
conducción de la Economía como cometido estatal y particularmente, sobre
la planificación como instrumento (54). En este contexto corresponde
recordar a Alberto Real quien analizando igualmente la "acción del Estado"
emergente de la Reforma Constitucional de 1967, afirmó: "La reforma
proporciona mejores instrumentos de gobierno para racionalizar la gestión
del Estado, en la vida económico - social especialmente en cuanto
constitucionaliza la planificación", en su recordado trabajo

"Alcances y Aplicaciones de la nueva Constitución Uruguaya" publicado por

IEPAL, Montevideo, en 1967,

Acertadamente ha sostenido Brito que: "la cuestión de los instrumentos de

la intervención del Estado Social de Derecho en la economía se conecta y
resuelve en la relativa a los límites del poder etático, y definición de su fin
peculiar" (55). De aquí que en la base de cualquier construcción doctrinaria
sobre instrumentos de acción pública y con más razón, de cualquier
consagración normativa en la praxis gubernativa, está la esencial
subordinación al Sistema Constitucional y sus valores. Con razón dice Brito:
"Para el jurista, en tanto que es objeto de su conocimiento, como para el
gobernante, en orden a la praxis de la acción política, se hacen presentes las
categorías ontológicas y sus exigencias axiológicas, para la elección entre
las opciones de producción de bienes, empleo de recursos limitados, y
satisfacción de necesidades, y se le impone hallar criterios que broten del
contexto del Sistema Jurídico que es propio del Estado Social de Derecho.
Es que la voluntad operativa del Estado Social de Derecho encuentra ante sí
las múltiples proyecciones de unas constantes ónticas que lo anteceden y
trascienden, seres en sí y subsistentes con dimensión personal, con
protagonismo incomunicable, sin confusión posible con las variadas formas
de la vida comunitaria. Su operación reconoce una esfera de autofines, que
no se identifican ni se agotan, en los de la colectividad organizada. Halla
ante sí al hombre, sujeto de derecho, y no objeto de derecho, con sus
virtualidades riquísimas, propias de un ente dotado de razón y dimensión
intelectual y espiritual. He aquí la piedra sillar de la actuación del Estado
Social de Derecho en la economía. De la fidelidad a ese fundamento
depende nada menos, que su adecuación al ser y su misión que le son propios
porque para el hombre existe el Estado y no el primero para éste". (56)

Un aspecto particularmente interesante a los fines del presente trabajo lo

explicitó Brito, con relación a la presencia "instrumental del Estado" en el
mundo del trabajo, lo que a su juicio revela "su papel asegurador" -brinda
seguridad jurídica- mediante actividad de control, preventiva y el desarrollo
de actividad administrativa policial. (57)

Entendemos especialmente aplicable al O.T. - en cuanto instrumento de

protección ambiental esas consideraciones en mérito al texto del art. 47
constitucional, desde que el "medio ambiente" -como el trabajo- está entre
los bienes valores constitucionales de obligada protección. (58)

Igualmente apropiados a esta investigación resulta las consideraciones del

autor compatriota en relación al derecho de propiedad y la intervención del
Estado cuando afirma que como consecuencia de la proyección social de la
propiedad privada se reclama la correspondiente acción estatal de "los
instrumentos de la intervención" (desde el más clásico y tradicional, la
expropiación, hasta las mas variadas formas de la sujeciones y limitaciones
administrativas). (59)

Finalmente, el citado maestro, consigna algunos desarrollos conclusivos que

creemos necesario sintetizar:

a) "... los instrumentos de la intervención estatal en la economía deberán

contar con la zona de reserva de la acción personal; y la propia de los
múltiples grupos pluralistas que representan colectivamente la variedad
infinita de intereses de los miembros de la comunidad estatal. (60)

b) Los instrumentos de la intervención estatal en la economía, reconocen las

variadas formas de presencia de los grupos de intereses, dando origen a lo
que se ha caracterizado acertadamente llamándolo "pluralismo
administrativo" (61)

c) "La concurrencia estatal en las variadas formas de empresas mixtas

constituyen ejemplos de lo expuesto, o más generalmente, las diversas
formas de actuación de los propósitos de la administración concertada.
Mediante ellas se alcanza la incorporación de los grupos de interés al
proceso gubernamental y administrativo". (62)

d) "La medida de la actuación de los cuerpos sociales se ultrapasa cuando

afectan el bien común más general, comprometiendo las otras fuerzas del
conjunto social (especialmente a individuos no asociados a los
consumidores). Entonces la intervención del Estado obra para el
restablecimiento de las reglas operativas del mercado en libertad,
asumiendo todas las formas del poder etático, aún las limitadoras, las
sancionadoras o las coactivas" (63)

e) "Aún queda reservado al Estado un campo para su actuación instrumental

en el dominio económico. Ella se desenvuelve también sobre la base de una
armadura de conceptos, principios, criterios finalísticos y pautas de valor,
encadenados entre sí para el respeto del justo orden natural. Se dan aquí
los instrumentos básicos de la regulación normativa definiendo las reglas de
juego de la actividad económica con la consecuente delimitación de zonas de
actuación, defensa de la concurrencia y rectificaciones de las fallas del
mercado." (64)

f) "Pero ese protagonismo director de los instrumentos citados se cumple

cuidando o penetrando también vivamente la zona de la libertad y el bien
particular sin suprimir el protagonismo correspondiente a la persona humana
en la actividad económica o el que corresponde a sus comunidades naturales
o voluntarias. De tal manera que el gobierno y dirección apuntados no se
subsumen en términos de identificación de naturaleza y atributos con los
llamados cometidos esenciales del Estado. Para estos (defensa nacional,
relaciones exteriores, orden público, etc.) se predica la nota de exclusividad
del Estado para su prestación sin presencia por regla de los particulares en
su desarrollo (...). Por ello, Martíns, aunque denominando la intervención de
dirección de la economía "cometido esencial", advirtió correctamente que
"dicho cometido estatal tiene rasgos propios y características. Se
diferencia nítidamente de la defensa nacional de las relaciones exteriores,
de la policía del orden y la seguridad, de las obras públicas,

etc.". (65)

Un tema de gran relevancia y actualidad, además de su íntima vinculación

con el tema de la presente investigación, es el de la categorización de la
protección ambiental y del ordenamiento territorial en la clasificación de
los cometidos del Estado. Esta discusión a su vez está asociado a otra
relativa a la planificación pues como surge de la bibliografía que hemos
comentado, ella se incluye en el tema de la intervención del Estado en la
economía de una manera central. Ahora bien, es innegable el carácter
instrumental de la planificación en cualquier campo de la acción pública, por
lo cual la discusión sobre la naturaleza, caracteres o extensión de un
instrumento no debe ocultar la discusión sustantiva, que es la relativa a
fines y cometidos y en este último sentido, la doctrina nacional, ha
registrado diferencias y matices sobre la naturaleza de la conducción de la
economía como cometido.

Así en el año 1977 Martins sostuvo la tesis de que la conducción de la

economía es un cometido esencial en el Estado Contemporáneo, en un
estudio que tituló ; "Replanteo del Estudio de los cometidos estatales en
Derecho Administrativo especial", publicado en Estudios Administrativos,
Nº 1, año 1977. En 1979 se publica el recordado trabajo de Juan Pablo
Cajarville titulado "El Poder Ejecutivo como conductor de las políticas
sectoriales en la legislación uruguaya", en Estudios de Derecho
Administrativo, T. 2, publicado por la Universidad de la República. En 1979,
a iniciativa del Prof. Dr. Mariano Brito se llevó a cabo el definitorio
"encuentro interdisciplinario" sobre la configuración de un Derecho
Administrativo de la Economía y la naturaleza de la actividad estatal de
dirección, cuyos contenidos vieran la luz pública, en forma de libro (ya
citado, titulado: "Orden económico y derecho administrativo") en el correr
del año 1980. En la intervención que entonces le correspondió, Martins
reafirmó su tesis citando: "Tanto en los países desarrollados como en los en
vía de desarrollo, el Estado ha asumido la conducción de la economía nacional
e internacional como cometido esencial. Sea mediante planes económicos y
sociales periódicos o mediante la aplicación de una política determinada,
todos los Estados cualquiera sea el sistema económico en el que estén
inscriptos, intervienen intensamente en la actividad económica, creando una
serie de órganos dentro de la Administración para la realización de dicho
fin" (pág. 40). En el contexto de las profusas citas doctrinarias de apoyo
que formula, a partir de De Laubadère, ejemplifica con referencia al tema
de esta investigación sosteniendo que: "...en Francia se han venido aplicando,
después de la guerra, los planes Nacionales de Desarrollo y un sistema de
economía concertada en la que, con respecto al sector privado, se
establecen determinados planes, determinadas orientaciones que el Estado
cree conveniente incentivar (...). Ultimamente hemos visto como, en materia
de planificación regional, se han creado en Francia las Regiones,
instituciones de Derecho Público, tendientes a estudiar los planes de
fomento de la región y además determinar cuales equipos deben ser
adquiridos por los municipios y los departamentos y hacer compras masivas
de esos equipos por parte de las regiones francesas" (págs. 42-43, id.). Es
evidente que por este Profesor la planificación regional y los planes de
Desarrollo integran la materia del Derecho Público económico. Por su parte
en la posición contraria, el Dr. Ramón Díaz, ha sostenido que, basándose en
el concepto de esencia como aquel sin el cual "no podemos pensar siquiera al
Estado y a la sociedad", no está demostrado con el solo hecho de la
intervención constatada, el deber ser de la intervención ni la necesidad de
la intervención y por consiguiente que este sea un cometido esencial del
Estado (Cfr. pág. 49 de "Orden Económico ..."). En una posición cercana a la
de Martins, pero no idéntica, se ubica Brito de acuerdo a lo transcripto en
literal d) anterior (cita de pág. 133 en "Orden económico ..."). Por último, es
de destacar la posición de Prat, que califica a la definición de la política
económica como cometido esencial del Estado, tal como lo subraya Brito
(pág. 135 en "Orden Económico ..."). Otra dimensión acerca de la protección
ambiental y el O.T.. como cometidos estatales, se logra incorporando el
approach del Derecho Ambiental.

En esta perspectiva la protección del ambiente deja de asumirse por su

utilidad al proceso económico de protagonismo privado y subsidiariamente
público o directamente público. En este contexto, el ambiente y lo
"territorial" se regulan y planifican como un valor o bien jurídico a tutelar
por su función integrada al Ecosistema Global, con independencia de los
usos. De aquí que la regulación ambiental y el O.T. no se subsumen en la
economía. Se desarrollan en el nivel de los elementos estructurados y
estructurantes de la organización estatal con la sociedad (obsérvese que el
territorio es elemento esencial del Estado) y al incidir en las relaciones
entre el Gobierno y las personas y de estos últimos entre sí, contribuye un
modo.importante a definir el régimen económico - social. De esta manera la
planificación ambiental es ajena - es lógicamente previa - al campo de la
economía. Se ubica en las condiciones previas que hacen al ser del Estado, a
su capacidad de organizar sosteniblemente los marcos mínimos de la vida de
las personas en sociedad marco mínimo que caracteriza la extensión e
intensidad.de las regulaciones ambientales y territoriales y que depende.del
dato técnico sobre la afectación o impacto contaminante (o potencialmente
contaminante) que.debe efectivamente eliminarse o mitigarse. Por lo tanto,
el tema de la planificación ambiental es estrictamente ajeno al debate
sobre la dirección centralizada de la economía, y se puede afirmar que las
regulaciones ambientales se ubican en el ámbito de las "condiciones"
creadas por el poder coercitivo dentro y bajo los cuales el conocimiento y la
iniciativa de los individuos encuentran el mejor campo.para su desarrollo, lo
que hace perfectamente compatible regulación de protección ambiental con
economía de mercado libre en el contexto de un Estado de Derecho, al decir
de Hayeck (citado por Brito, en "Orden Económico...." Pág. 121). Con razón,
respondió Sir James Goldsmith a Ives Messarovich (editor de economía de
La Figaro) a la pregunta: ¿Qué hay de la tecnología, la industria y la
economía? ¿Cómo debemos usarlas ?, de la siguiente manera, "Son
instrumentos muy útiles. Pero si no están bajo el control de los valores
fundamentales, pueden destruir la estabilidad social y en última instancia
devorar .nuestra civilización. Durante nuestras conversaciones, he tratado
de describir dos ejemplos elocuentes de tecnología mal utilizada, la energía
nuclear y la agricultura intensiva (...). La estabilidad y la satisfacción de las
personas no deberían ser sacrificadas .para impulsar el desarrollo de esas
herramientas. Y a la pregunta: "¿Cree usted en la libre empresa? Respondió:
"Sí por supuesto. Sus modalidades variarán de una cultura a otra y deben
siempre estar subordinadas a sus diferentes tradiciones. Pero puede ser un
sistema satisfactorio para nuestras sociedades occidentales. Una economía
libre fue el antídoto para el centralismo socialista y comunista. Representa
algo más que un sistema económico. Es el compromiso hacia un cierto tipo de
sociedad. Debería estar basada en la limitación del poder del Estado y en el
imperio de la ley, en la descentralización económica y social y en los
mercados internos libres. (Nuestras carencias en la libre empresa) Deben
ser integradas en el contexto de los imperativos esenciales de la biosfera
así como en los de las sociedades humanas. La fuerzas del mercado deben
ser adaptadas a las necesidades de las comunidades estables. De otro modo
seremos rechazados como reliquias del pasado tal como les ha sucedido a los
marxistas" (Cfr. James Goldsmith. La Trampa Ed. Plaza y Janes, Mexico
1996, págs. 166 a 168).

En mérito a lo que hemos expuesto, concordamos con Mariella Saettone en

que "los cometidos referidos a la formulación de la política ambiental
conforma una potestad exclusiva del P.E. y por lo tanto se configuraría un
cometido esencial. (CFr. Mariella Saettone, Montero Marco Normativo de la
Protección del Medio Ambiente en Estudios Jurídicos en Memoria de
Alberto Ramón Real F.C.U., Montevideo, 1996, pág. 487).

Por nuestra parte entendemos, además, que el O.T. en sí, también es un

cometido esencial del Estado por las razones expuestas en este texto, aún
cuando se procure tanto centralizada como descentralizadamente. Es obvio,
asimismo que, dado que la actividad económica tiene una incidencia
fundamental sobre el ambiente, la protección ambiental se erige como un
fuerte limitante de la libertad económica, atento a la declaración de interés
general formulada por el artículo 47 Constitucional, que consagra la
dimensión ecológica o ambiental del orden público uruguayo.

En este decisivo debate sobre el orden económico y el derecho

administrativo, alcanza particular interés, el aporte del Profesor Julio A.
Prat siempre en esta perspectiva de bucear en las profundidades de la
intervención estatal en la economía, esto es, dentro de la planificación
económica que como hemos dicho nosotros entendemos vinculadas pero
diferente a la planificación ambiental del territorio, del espacio y de la
gestión sostenible de la biosfera.

Prat, concluye su intervención de esta manera "¿La administración

económica es un cometido esencial del Estado, y en este caso, no implica una
revisión de la clasificación de los cometidos estatales, dándole ingreso en
aquel rubro? Sayagués Laso en su clasificación, que quedó clásica en nuestro
Derecho, ubicaba a la administración económica en dos grandes rubros: las
actividades industriales y comerciales que la Administración incorpora a su
dominio, mediante la prestación directa, ya en monopolio, ya en libre
concurrencia (4to. cometido) y el contralor de la actividad privada a cargo
de la Administración (5to. cometido), en este último caso, limitada a la
actividad económica de los particulares. Estimamos que en estas dos
vertientes la administración económica encuentra su ubicación sin violencia.
Si quisiéramos hablar de cometido esencial del Estado, a cargo de la
Administración Pública, estimamos que en ella ingresaría solamente la
fijación de las políticas, de las pautas o directivas al respecto, y no toda la
administración económica en su conjunto. Sería pues hacer ingresar las
políticas que nutren el Plan y no las normas jurídicas que lo regulan y lo
ejecutan".

Pero, más allá de la definición de este autor en el debatido asunto de la

Administración de la economía, interesa el trabajo que comentamos por el
pormenorizado análisis que en el mismo se contiene sobre la planificación
como instrumento de la acción estatal. Este tema, absolutamente
recurrente en la obra teórica de Prat se enmarca en su visión de los
procesos políticos contemporáneos. (66) En esta línea y siguiendo la
dirección marcada por Forsthoff describe el tránsito contemporáneo del
Estado liberal "ordenador" el Estado social "conformador". Citando a Ayyer
dice que el Estado contemporáneo "es un verdadero Leviatán y su política es
un neo-mercantilismo, pero ya no de acumulación de metales preciosos sino
del bienestar del grupo social y de sus componentes. Ha aparecido una nueva
razón de estado: el desarrollo económico y social del grupo y una nueva
técnica para ello: la planificación". (67) "La planificación ha aparecido como
el instrumento del desarrollo" según Prat quien igualmente señala que "dos
vertientes extremas han existido: a) la que se concilia con los principios
liberales y con la estructura capitalista de la economía y b) la opuesta
recibida en los países comunistas. Estos serían los sistemas puros, ubicados
en los extremos opuestos. Partiendo de ellos arribamos a los sistemas
mixtos. Pero para alcanzarlos, el instrumento necesario en el proceso de
planificación o de programación". (68) El autor analiza detenidamente los
aspectos políticos y económicos de la planificación describiendo sus
aspectos estructurales a la luz de la ciencia jurídica. La estructura o
esquema estructural de una plan se compone de:

a) una primera parte de DIAGNOSTICO (de la realidad económica y social);

b) una segunda parte o componente donde se fijan "los grandes fines o

metas". (69)

c) una tercera -y fundamental- parte relativa a los medios instrumentales.

Tres clasificaciones de instrumentos o medios de actuación propone Prat.
Tomando como criterio de distinción el modo de producirse, se distinguen
los medios de policía, fomento y servicio público de los medios o acción
administrativa de garantía (creación de estatutos para actividades
económicas y privadas), de estímulo (subvenciones, desgravaciones,
reintegros) y prestacional (empresas públicas y servicios públicos). Tomando
como criterio la mayor o menor coactividad de los instrumentos, se
distinguen los indicativos, los negociativos y los imperativos. Finalmente,
basándose en el criterio del ámbito de la libertad de los particulares, se
distingue entre instrumentos ampliatorios (concesión, autorización,
dispensa) y los instrumentos restrictivos (órdenes, prohibiciones, multas,
expropiaciones).

Ahora bien, expuesta la estructura del plan informa Prat, en la

consideración de la planificación desde la perspectiva estrictamente
jurídica: "jurídicamente (...) ¿Qué es planificar? Winkler indicaba que
conociendo las categorías jurídicas determinadas, constitución, ley,
reglamento, acto subjetivo, etc.. resulta difícil definir el plan en esta
perspectiva (...). La disección jurídica del plan rompe toda posible unidad de
su exteriorización y según el aspecto considerado podrá ser tanto una
norma como un principio jurídico, como un acto administrativo, general o
subjetivo o no pasar de una simple comunicación sin efecto jurídico directo.
Carece pues el plan de toda juridicidad específica propia pero no por ello
constituye un tertium genus de las categorías existentes. Sin embargo
posee manifestaciones que abarcan casi toda la gama de las categorías
jurídicas reconocidas". (70)

A partir de esta premisa genérica, puede concluirse que:

a) partes del plan de escasa relevancia o nula relevancia jurídica -como los
análisis de situaciones socio-económicas, por ej. en sí mismos, pero que
equivaliendo a la exposición de motivos de un proyecto de ley y, por lo tanto,
asumiendo el rol de un elemento de interpretación, debe entenderse que por
lo menos interiormente para la Administración y sobre todo para los órganos
técnicos (tienen) un cierto sentido obligatorio".

b) textos que constituyen principios generales del plan, de utilidad para

interpretar o integrar normas, generalmente conocidas como "principio de
goma (Gény)" o "fórmulas elásticas (LINARES)".

c) textos que constituyen normas jurídicas en sí, "que enuncian con un

mínimo razonable de precisión, los objetivos, las prioridades, las acciones a
emprender, etc.".

d) textos que contienen actos de directiva, que marcan una cierta

orientación al Estado y que pueden generar responsabilidad de la
Administración".

Prat clasifica los planes en imperativos (se articulan con carácter coactivo
vinculante para todos los sujetos, propios de las economías socialistas),
indicativos (de carácter orientador de las estrategias empresariales de los
particulares, propios de las economías liberales y neo-liberales) y los mixtos
(que aunan caracteres de obligatoriedad para el Estado e indicativos para el
Sector privado, propio de las economías de occidente).

El procedimiento de elaboración de los planes, incidido por la normativa

constitucional (principio de libertad, reserva legal formal para la limitación
de los derechos fundamentales) contempla la posibilidad de su aprobación
por leyes marco o leyes cuadro que deben complementarse por la actividad
administrativa (autorizaciones, aprobaciones estatales, etc.) ya en forma
inmediata o por "acto interpuesto", sin perjuicio de la concertación con los
particulares en que la Administración renuncia a la aplicación unilateral e
imperativa de sus poderes y conviene con los particulares, la aplicación
concertada de los mismos, en el marco del plan.

Horacio Cassinelli Muñoz, por su parte, sostuvo que la configuración jurídica

del sistema económico nacional, derivado de las disposiciones
constitucionales que determinan el régimen político-social del país, no
atienden a la sola regulación de la hacienda pública, sino que consagra
"algunos principios y procedimientos jurídicos atinentes a la consideración
global de la economía nacional incluyendo tanto el sector público como el
sector privado". (71) Entre esos principios, este autor identifica:
a) las disposiciones programáticas que fijan una orientación a la legislación y
a la actividad administrativa (en la temática del estudio presentan
particular interés el inc. final del art. 50 que establece que: "... el Estado
impulsará políticas de descentralización, de modo de promover el desarrollo
regional y el bienestar general; el art. 47, mas allá de su naturaleza
programática o no, importa porque impone a consagrar en toda la acción
pública y privada la protección, también en los Planes y otros instrumentos")

b) las disposiciones que permiten encuadrar la propiedad privada dentro de

las orientaciones políticas de la planificación (expropiaciones incluso en el
marco de planes y programas de desarrollo económico, servidumbres
administrativas, limitaciones o restricciones stricto sensu, y planeamiento).
Cassinelli también distingue entre el planeamiento autoritario (que es aquel
en el cual la Administración, en ejecución de las leyes de planeamiento,
impone deberes a las personas privadas llegándose a medidas sancionatorias
y de ejecución forzada con controles y fiscalizaciones) y el planeamiento
indicativo (es aquel en el cual en vez de ordenar hacer alguna cosa establece
consecuencias favorables para quien se ajuste al Plan con escenciones
impositivas, estímulos, etc.). También el planeamiento para el autor, puede
ser centralizado o regional. Entre los medios de llevar a la práctica el Plan,
este doctrino señala: a) formas de planeamiento autoritario indicando
deberes positivos; estímulos positivos como subvenciones o asistencia
técnica a los que se acojan al Plan, previéndose las correspondientes
instancias de inspección y vigilancia del cumplimiento de los consejos
técnicos.

c) estímulos negativos indicando que cuando alguien no se ajuste al Plan

sufre recargos impositivos;

d) (en la actividad estrictamente económica) creando empresas estatales

paralelas para competir con los particulares, llamadas "empresas testigos".

2.5.2.5

La legislación española, de acuerdo al Texto Refundido de la Ley sobre

Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y sus reglamentos vigentes (72)
prevé la existencia de un:

a) un Plan Nacional de Ordenación que establece las "grandes directrices

territoriales, fijará los fines y objetivos y determinará las prioridades de la
acción pública a escala del territorio nacional ..." (art. 6.6).;
b) los Planes Directores Territoriales de Coordinación que es un
instrumento de ordenación del territorio, establecidos por una comunidad
autónoma, en todo o parte de su territorio, que establecerán las exigencias
del desarrollo regional, el marco físico y el modelo territorial (arts. 65 num.
2 y 68);

c) los Planes Generales Municipales y Normas Complementarias y

Subsidiarias de Planeamiento (art. 65 num. 3 y arts. 70 y ss.);

d) los Planes Parciales, Planes Especiales, Programas de Actuación

Urbanística y Estudios de Detalle que desarrollan, según los casos, los
Planes Generales Municipales (art. 65 num. 4 y Sección 6ª, "Planeamiento de
Desarrollo").

Igualmente, la legislación hispana en la Sección 7ª del Texto Refundido,

prevé otros instrumentos de ordenación como:

Los Estudios de Detalle, previstos en el art. 91, que podrán formularse

cuando fuese preciso completar o adoptar determinaciones establecidas en
los Planes Generales para el suelo urbano;

Los Proyectos de Urbanización, previstos en el art. 92, que son proyectos

de obra que tienen por finalidad llevar a la práctica al planeamiento general
en el suelo urbano; y

Los catálogos previstos en el art. 93, que se aprueban simultáneamente con

el planeamiento, y en que se incluyen monumentos, jardines, parques o
paisajes cuya conservación o mejoría se trata de proteger con el
planeamiento.

El Texto Refundido prevé igualmente, que la ejecución del planeamiento

tiene como uno de los presupuestos, la aprobación del "instrumento más
detallado" exigible según la clase de suelo que se trate (art. 142 num. 1); en
el art. 147 se establece la facultad de las Entidades Locales y demás
Administraciones Públicas, de construir sociedades mercantiles para le
ejecución de los Planes de Ordenación; y en el art. 148 se prevén como
sistemas de actuación que la Administración podrá elegir para desarrollar
las unidades de ejecución, los de compensación, cooperación y expropiación.

2.5.2.6

El derecho francés -tradicionalmente considerado como una fuente

universal de inspiración también en las regulaciones urbanísticas- ha estado
procesando, en los últimos veinticinco años, las derivaciones de la influencia
de la evolución del derecho ambiental sobre el derecho del ordenamiento o
acondicionamiento del territorio, de las infraestructuras y del urbanismo.
De aquí que, es desde esta perspectiva que debe evaluarse, el proceso
normativo que comienza con la ley de 31 de diciembre de 1976 que al
reformar la orientación del urbanismo consagra la importancia de la
protección ambiental en la nueva política urbana. También ha jugado un rol
importante la nueva política de descentralización de competencias,
consagrada por la ley de 7 de enero de 1983 que estableció un principio
aplicable a todas las normas y documentos de urbanismo, según el cual debe
asegurarse un equilibrio entre la preservación ambiental y el desarrollo
urbano. Por el art. L 121-10 del Código de Urbanismo se deben formular
previsiones suficientes de zonas reservadas a las actividades económicas y
a las construcciones, todo con la finalidad de "limitar la utilización del
espacio, de preservar las actividades agrícolas,. de proteger las especies
forestadas, los sitios y los paisajes naturales o urbanos, de prevenir los
riesgos naturales posibles y los riesgos tecnológicos". También se remarca
la referencia al consumo de espacio, en mérito a lo cual el art. L. 110 impone
una gestión económica del espacio.

Sobre la base de estos principios los instrumentos más importantes de

ordenamiento territorial y urbanístico en el derecho francés (73) y que
conforman la planificación urbana en:

A) Le Schéme Dirécteur (SD) llamados antes de la ley de 7 de enero de

1983 Schéma Directeurs d´Aménagement et Urbanisme (SDAU),
elaborados a nivel de los comunes y cuyo contenido consiste en determinar
el destino general de los suelos, el trazado de grandes equipamientos
estructurantes, la organización general de los transportes, la localización de
las actividades y servicios más importantes generalmente a nivel
intercomunal; (74)

B) Los ¨Plans d´Occupation des Sols¨ (POS) concebidos como

complementarios de los SD, traducen, por lo general a nivel de un municipio,
en reglas concretas y precisas los principios u orientaciones generales. La
doctrina lo considera un acto administrativo reglamentario que fija las
reglas locales de urbanismo;

C) Las reglas especiales de urbanismo como los planes de sectores

protegidos (como el plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV)), las
reglas mínimas de urbanismo, las servidumbres de utilidad pública que
afectan la ocupación de suelos.
Otros instrumentos de control del uso del suelo son las autorizaciones de
urbanismo (como: a) el certificado urbanístico que da certeza sobre las
reglas urbanísticas aplicables a un inmueble determinado, y b) el permiso de
construcción).

En cuanto a la conducción y desarrollo del ordenamiento territorial y

urbanístico, el derecho francés contempla tres aspectos:

a) Las técnicas de ordenamiento, como los estudios previos o pre-

operacionales, las formas de financiamiento que incluyen el recurso a los
contratos de ordenamiento entre el Estado Central y las colectividades
territoriales menores, y las entidades u organismos de ordenamiento como
los establecimientos públicos de ordenamiento, las sociedades de economía
mixta de ordenamiento (SEMA) y les Asociaciónes de promoción inmobiliaria
urbanas (AFU).

b) La acción inmobiliaria dentro de lo cual debe considerarse el mecanismo

de la expropiación y el derecho de preferencia (droit de préemptioin).

c) Las operaciones de ordenamiento tanto sobre los barrios existentes que

deben modernizarse como la creación de barrios nuevos, donde se prevén
procedimientos operacionales tales como las zonas de ordenamiento
concertado (ZAC) y la regulaciones sobre fraccionamiento de la propiedad
inmobiliaria.

2.5.2.7

El derecho italiano (75) de acuerdo a la ley básica de 1942, autorizó a

diversos órganos nacionales y locales a dictar reglamentaciones
administrativas en materia urbanística. Desarrollos legislativos posteriores
establecieron standards urbanísticos y edilicios obligatorios, vinculantes
para los entes locales (1967) y la creación de un Comité Gubernamental de
Planificación Económica con cometidos de dirección y coordinación de la
actividad de las Regiones en materia de planificación urbana (1972). Están
previstos, como obligatorios, para las grandes ciudades el "Plan General" que
con carácter de Plan Director es aprobado por los Concejos Municipales,
debe ser visado por la autoridad regional, siendo preceptiva, aunque no
vinculante, la consulta con los órganos centrales del Estado, y el "Plan de
detalle" que especifica las directrices contenidas en el Plan General
(infraestructuras, zonificación, limitaciones de altura, trazado de redes,
etc.). (76)
2.5.2.8

La legislación del Reino Unido ha desarrollado los principios contenidos en la

"Town and Country Planning Act", de 1947, que confirió a las autoridades
locales la potestad de otorgar los permisos que deben gestionar los
propietarios de inmuebles para realizar cualquier operación que implicara
uso de suelo. Las facultades direccionales que al respecto tienen, en el
régimen de dicha ley, las autoridades locales están sometidas al contralor
de la autoridad central y a las previsiones del Plan de competencia de los
Consejos.

Agrega Martins que: "En 1972, la "Local Government Act" creó 38 Consejos
de Condado con jurisdicción más amplia refundiendo los 50 existentes y le
confió la atribución de aprobar los planes para su propio condado, mientras
que los nuevos Concejos de Distrito, en número de 400 tenían por misión
preparar y ejecutar los planes locales. La administración de la planificación
urbana y nivel en Inglaterra es pues, esencialmente local, pero se desarrolla
y orienta conforme a una ley nacional, siguiendo directivas comunes
emanadas de un departamento del gobierno central: el Secretario de Estado
para el Medio Ambiente. Este aprueba planes estructurales y decide los
recursos administrativos que pueden interponer los interesados contra la
denegación de permisos u órdenes de expropiación dictadas por los
Concejos Municipales (77)

2.5.2.9

En el ámbito del derecho uruguayo los instrumentos propios del O.T. se

están desarrollando, conjuntamente con la consagración en la regulación
positiva en la materia, en la presente década. Naturalmente, que, desde
antiguo el derecho nacional contó entre sus normas, aquellas que
materialmente o por su contenido deben ser consideradas como de O.T. o
urbanísticas. Pero, lógicamente, esas normas son previas a la positivización
de la protección ambiental, en sí, como pilar fundamental de nuestro
derecho público y del orden público nacional. Los hitos fundamentales de
ese desarrollo jurídico previo, se retrotraen usualmente a las últimas
décadas del S.XIX, sin perjuicio, claro está de la vigencia inicialmente plena
y luego supletoria de derecho hispánico e indiano, tan minucioso en la
normativa urbana y territorial.

En este sentido normalmente las recopilaciones y relevamientos destacan la

Ley Nº 1816 de 8 de julio de 1885 que impuso la obligatoriedad de obtener
el permiso para construir ante las autoridades departamentales; la ley de
expropiaciones de 1912; la ley 9515, llamada Ley Orgánica Municipal; las
leyes de centros poblados que se establecieron en 1946, legislación
complementada luego en 1966 y 1976; las normas sobre regularización de
asentamientos, de viviendas de tipo social, de patrimonio, etc. sin olvidar el
proficuo derecho municipal (78). En general, estas normas anteriores a
1990, más allá del acierto o error técnico de sus concretas soluciones -y del
grado de aplicación práctica que hayan recibido- cumplen con la
característica general a las normas de ese extenso período de no tener una
naturaleza ambiental o de ordenación global , sino apenas connotaciones o
efectos ambientales o de ordenación global y sostenible. (79)

La doctrina está de acuerdo en general que la Ley Nº 16112 de 30/05/1990,

al crear el MVOTMA y fijar su competencia, abre el periodo de desarrollo
de la legislación propiamente ambiental en nuestro país. Esta disposición en
su texto atribuye al Ministerio que crea, lo concerniente a "la formulación,
ejecución, suspensión y evaluación de los planes nacionales de desarrollo
urbano y territorial y de instrumentación de la política nacional en la
materia" (art. 3, num. 6). El instrumento "planificación" está entonces,
establecido en la propia norma fundacional. Otras disposiciones consagran
instrumentos de O.T., en dicha norma como el art. 9 que declara de utilidad
pública la expropiación para la ejecución de proyectos, planes y obras de
competencia del MVOTMA, y el propio art. 6 , relativo a los poderes de
control, que en una visión amplia de las normas de protección al medio
ambiente, puede para comprender a la ordenación del territorio.
Experiencias previas en planificación territorial se registran en el pasado
vinculadas a las concepciones urbanísticas que inspiraron la legislación de
centros poblados, en la década de 1940, en el enfoque de los entonces
denominados "planes reguladores" o vinculados a programas de inversión
financiados por préstamos internacionales o a acciones derivadas de
convenios internacionales o áreas fronterizas. En el presente, el incipiente
desarrollo de los Planes directores de Ordenamiento Territorial, supone
alcanzar un nivel de evaluación jurídica institucional superior y claramente
enfocados a la perspectiva ambiental y holística.

En ese contexto y en los procesos que se abren luego de la reforma

constitucional, se comienza a visualizar el diseño de instrumentos variados
de ordenamiento que insinúan ir más allá de la planificación indicativa. En el
Proyecto de ley de Ordenamiento Territorial promovido por el MVOTMA se
propone una regulación de instrumentos que comprende:

a) Planificación, previéndose la elaboración de:

 o un Programa General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial;
o Planes de Ordenamiento y Desarrollo Territorial
Departamental;
o Planes Directores, de uso del suelo y especiales;
o Planes de Regularización y Equipamiento de Asentamientos;
o Planes de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Regional,
introduciendo la figura del Contralor de planificación.

a) Participación ciudadana e instancias de coordinación;

b) Institutos de gestión:

o Incremento y sistematización de poderes de policía;

o Expropiaciones para cumplimiento de planes;
o Cartera Nacional de Tierras; - Cartera Municipal de Tierras;
o Sociedad de Economía Mixta de Desarrollo Regional o Local.

2.5.3

El concepto de región y su relevancia en el O.T., en el marco de la gestión

territorial, del derecho y de las políticas.

2.5.3.1

De un modo muy incipiente aún, han comenzado a desarrollarse en el país, a

partir de 1990, los planes de O.T.. Algunos de estos instrumentos refieren a
ciudades ( caso del Plan de Colonia del Sacramento) y otros a
Departamentos ( caso del Plan Montevideo, o POT). Tal como se expresó en
la Introducción, el Poyecto Área Suroeste, tiene un alcance regional. Es, en
este sentido, una experiencia piloto muy importante. Por eso es pertinente
consagrar el relevamiento acerca del concepto de región por este
antecedente "actual".

Aún cuando de los documentos fundamentales del referido Proyecto Área

Suroeste, emerge, la misma, como un "área", axiomáticamente, es indudable
que ello se basa en un concepto técnico de región que esta implícito. En este
sentido, el Convenio de O.T. de 22/12/1997, en su cláusula primera,
distingue "un Plan de Ordenamiento Territorial Regional del Area Suroeste"
que debe realizarse en forma conjunta y consolidada entre las tres
Intendencias participantes y el MVOTMA, de los "Planes Microrregionales
correspondientes a los departamentos de Colonia, San José y Soriano". A su
vez, la cláusula segunda alude a "transformaciones territoriales" que habrán
de producirse en las ciudades y microrregiones de Área Suroeste asociadas
al proceso de integración regional y derivadas de las expectativas, de la
eventual construcción del Puente Colonia-Buenos Aires y del desarrollo de la
Hidrovía Paraguay Paraná - Uruguay", transformaciones de "importancia"
para sus Departamentos y para el país.

Consiguientemente, puede inducirse que, en la óptica del Proyecto Área

Suroeste, sobre el territorio nacional puede distinguirse un nivel para el
desarrollo de políticas e instrumentos de Ordenamiento Territorial
"regional", compuesto del territorio de varios departamentos - una región es
entonces interdepartamental - dentro de la cual es posible identificar, a su
vez "microrregiones", generalmente dentro de un ámbito departamental
(aunque puede asumir perfil fronterizo entre departamentos, como
Cardona-Florencio Sánchez).

Dentro de las microrregiones, acentuando la concreción, está el nivel local o

urbano.

La delimitaciones de una región o microrregión, o sea de la escala

operacional del O.T., no es el resultado exclusivo de la definición política del
ámbito espacial de intervención o implantación, sino que, a tenor del
Convenio, hay que atender a dimensiones productivas ambientales y
culturales, vinculadas con el entorno natural y construido así como a
procesos de estructuración y/o reestructuración, que fundan estrategias
territoriales integradas.

Coherentemente con lo anterior, el documento titulado: "Proyecto Area

Suroeste", datado en Montevideo, noviembre de 1997, dice: "Los tres
departamentos comparten una estructura de comunicaciones, sistema de
ciudades, tierras productivas y vínculos socio - económicos que requieren de
un enfoque de ordenamiento territorial común en base a criterios de
"cuenca de vida" o "cuencas funcionales, con desafíos de coordinación
interadministrativa cuya relevancia crecerá con el avance de la Integración
Macrorregional". Más adelante, el mismo documento transcribe algunos
párrafos del Plan Nacional de Acción de Uruguay presentado a la Cumbre de
Habitat II. En ese Plan se afirma, dentro de las estrategias: "56"
Establecer cinco unidades de programación para el ordenamiento territorial
del país en procura de un desarrollo ambientalmente sustentable y
socialmente justo:

a) La región metropolitana de Montevideo, de gran significación

internacional, y la única región capaz de propagar su desarrollo hacia el
centro sur del país sobre el eje rutero norte sur. El puerto cuya expansión y
modernización resultan indispensables se constituye en la pieza estratégica
de la región.

b) El litoral suroeste constituye un territorio clave para el desarrollo del

conjunto del litoral del río Uruguay . Un programa que incluya la totalidad de
ese litoral supone el desarrollo integrado de la vía fluvial, de las estructuras
portuarias, del eje ferroviario Paraguay - Salto - Nueva Palmira, de las
ciudades fronterizas con la Argentina y de las actividades económicas de
integración transfronterizas.

c) El litoral sureste aparece como un sector de gran significación económica

basado en el turismo internacional, con fuerza de propagación espacial
difusa del desarrollo por el hecho de que el turismo litoral vitaliza economía
complementarias en el interior del país.

d) La cuenca arrocera que comprende el este y el noreste del país. Su

desafío principal consiste en un desarrollo ambiental sustentable, la
regulación hídrica y la diversificación productiva, incorporando otras
actividades, pecuarias y forestación.

e) El centro y noreste, sector fuertemente relacionado a la ganadería

extensiva y a los efectos fronterizos con Brasil, deberá impulsar el
desarrollo de las ciudades transfronterizas y de las microrregiones
asociadas a estas y propagar su desarrollo hacia áreas centrales".

La región o área suroeste, en la óptica del Proyecto mencionado, se enfoca

como una unidad de programación de significación estratégica para el
desarrollo nacional.

Las áreas o regiones, en la visión referencial del Proyecto, se entienden

como "unidades de programación para el O.T.". Atento a la instrumentalidad
del O.T. con respecto al desarrollo "ambientalmente sustentable y
socialmente justo", la región se constituye en un eje que articula y concreta
las políticas y estrategias de desarrollo y descentralización, en una triple
dimensión de estructuración o reestructuración territorial, de operación o
gestión y de construcción institucional.

2.5.3.2

El antes citado Proyecto "Directrices" al explicitar su "enfoque" del

Ordenamiento Territorial, lo califica de "estratégico" en atención a que
"....gobernar el territorio en un contexto de mayor complejidad e
incertidumbre requiere el análisis de escenarios alternativos y la definición
de objetivos a lograr en todos ellos estableciendo los instrumentos
pertinentes". (80)

Este "enfoque estratégico" se caracteriza como proactivo concertado,

flexible, selectivo e innovador". Y es "flexible" precisamente porque
propone un abanico de modalidades de gestión, adaptadas a las
circunstancias de tiempo y lugar, sin perder de vista los objetivos finales
(ya que) como "gestión estratégica del territorio requiere una "caja de
herramientas" bien provista, adaptable a las distintas escalas, regiones,
medias, departamentos, microrregiones, ciudades y problemáticas
identificadas. Estas herramientas combinan de diversas formas, acción
pública y privada, así como regulación, promoción e inversión".

Esta perspectiva general estratégica, que tiene un primer nivel de expresión

en las propias Directrices Nacionales de O.T. y desarrollo, que definen "los
objetivos centrales para el territorio futuro y los criterios generales para
la intervención pública en el territorio", se concretan en un segundo nivel en
las políticas operativas. A repecto dice el Proyecto Directrices: "Los
objetivos de O.T. se traducen en las distintas normas, directrices y planes
que regulan la transformación del territorio (regulación), en los incentivos y
apoyos a la localización y la inversión privada (promoción) y en las obras
públicos de infraestructura y equipamientos (inversión)". A partir de aquí
las políticas operativas son de tres tipos:

a) las estrategias territoriales subnacionales que "formuladas para

entidades subnacionales como regiones medias, departamentos,
microrregiones y ciudades (...) incluyen componentes de regulación,
promoción e inversión" y "son promovidas por los Gobiernos
Departamentales, por el Gobierno Nacional o por acuerdos entre ambos
niveles de Gobierno";

b) las políticas sectoriales con intención y responsabilidad territorial; y

c) los grandes proyectos con valor estructurante, promovidos por el sector

público o privado, como puertos, autopistas, puentes internacionales, etc..

Las regiones son, para Directrices, como surge de lo expuesto, "porciones

del territorios nacional", de escala subnacional a la que se explican
estrategias territoriales de desarrollo y ordenamiento y figuras específicas
de planeamiento y gestión.
Directrices formula la siguiente categorización de ámbitos subnacionales
complementarios:

1) las áreas locales;

2) las ciudades y el sistema urbano de conjunto;

3) las microrregiones;

4) los departamentos;

5) las regiones medias;

Respecto de la ultima categoría, Directrices afirma: "Las regiones medias

constituyen una categoría más laxa, que incluye las grandes cuencas
naturales y productivas y los grandes espacios subnacionales. Las cuencas
naturales son unidades del ecosistema que requieren tratamiento unitario en
relación a ciertos aspectos del ordenamiento y gestión territorial. Por
ejemplo, las cuencas hidrográficas requieren una gestión integrada del
recurso hídrico, que puede involucrar la coordinación de varios gobiernos
departamentales además del gobierno nacional (cuenca de Santa Lucía,
Cuenca de la Laguna Merín). Las cuencas productivas se definen por el
predominio de un modo de desarrollo territorial. En Uruguay se reconocen
cuencas productivas asociadas a las agroindustrias, como las cuencas
arrocera y lechera y cuencas asociadas a los servicios y el turismo, como el
litoral de Canelones y Maldonado. Las cuencas productivas han sido la
referencia para programas de promoción sectorial del Gobierno Nacional en
coordinación con los gobiernos departamentales. Los grandes espacios
subnacionales son los componentes geoestratégicos del territorio. Se
proponen como regiones para el desarrollo y ordenamiento mediante la
coordinación entre gobiernos departamentales vecinos y entre éstos y el
gobierno nacional. Cada espacio se caracteriza por cierta posición y valor
estructural en el contexto nacional y del Mercosur. A su vez, cada espacio
presenta rasgos propios en términos de su propia organización y desarrollo
territorial. Son sistemas complejos, heterogéneos, que integran
microrregiones, cuencas y redes urbanas. Los asuntos más importantes en
esta escala tienen que ver con la estructuras urbano relacional primaria
(cuestiones de accesibilidad, jerarquía urbana, etc.) y con las articulaciones
entre las microrregiones que conforman cada subespacio (relaciones de
conflicto, complementación, sinergia entre sus modos de desarrollo
territorial, etc.). En el marco de la integración regional algunos de los
subespacios nacionales deben verse a la vez como parte de estructuras
transfronterizas en plena redefinición (el valle del Río Uruguay, el noreste
uruguayo - brasileño, el suroeste porteño - coloniense).

2.5.3.3

Fuera del ámbito estatal se han registrado diversos estudios en materia de

O.T. y temas afines, que han supuesto aportes al concepto de región.

A partir de 1989 el CIESU (Centro de Informaciones y Estudios del

Uruguay) desarrolló una investigación cuyo objetivo se orientó a la
identificación de espacios subnacionales con rasgos similares, agrupando
departamentos homogéneos, en base a un conjunto de Indicadores
Socioeconómicos representativos de la estructura socioeconómica
departamental. (81)

Para Veiga sustancialmente una región es un área homogénea o espacio

subnacional interdepartamental con rasgos similares. En su método de
análisis la noción de "homogeneidad" es un elemento fundamental en la
regionalización o agrupamiento de unidades con similar estructura
socioeconómica.

Concluye identificando cinco agrupamientos departamentales o regiones

región noreste integrada por Artigas, Cerro Largo, Treinta y Tres, Rivera y
Rocha; región suroeste integrada por Flores, Florida, Tacuarembó, Durazno
y Lavalleja; región litoral integrada por Salto, Soriano, Paysandú y Río
Negro; región sureste integrada por Canelones y Maldonado.

La Dra. Cristina Vázquez (82) por su parte relaciona varios estudios sobre
acondicionamiento del territorio nacional, que postulan diversas
regionalizaciones en base a diferentes criterios: investigación del Comité d´
études industrielles et d´ aménagement du territorie y el Centro
Latinoamericano de Economía Humana estudio realizado por el Instituto de
Teoría de la Arquitectura y Urbanismo de la Facultad de Arquitectura
(postula 4 regiones o espacios mayores, incluida la Metropolitana); la
publicación de A.C.O.R. "Consideraciones sobre la acción regional" (que traza
ocho regiones mas una metropolitana y otra región "opcional" constituida
por los lagos del Río Negro), y la propuesta de O.P.P. 1973-1977.

2.5.3.4

En el plano orgánico y funcional, la experiencia registra en nuestro país

diversas expresiones sectoriales de regionalización; en materia militar, en
materia de infraestructura, de enseñanza, etc.. Mas allá de la normativa
consagratoria de estas configuraciones, la que exhibe diferencias de rango
y naturaleza, ellas no refieren a la gestión territorial ni suponen, en sí,
expresiones de descentralización sino en el limitado sentido de algunos
ministerios o entes descentralizados.

2.5.3.5

En el plano jurídico, la Dra. Cristina Vázquez en el trabajo ya citado, analiza

el concepto jurídico de región "y su relación con la organización del Estado
uruguayo". Citando a Cagnoni expresa que "la región" designa una unidad
territorial que encierra entre límites, más o menos precisos, generalmente
naturales, un espacio de conformación homogénea". Distingue luego, los
conceptos de "regionalismo" y "regionalización", entendiendo por el primero
el fenómeno político que es demostrativo de una previo regionalismo
cultural, y por el segundo el acto constituyente mediante el cual el Estado
reconoce, ampara y regula el regionalismo incorporándolo a la estructura
jurídico política.

Recuerda posteriormente la citada profesora, que Cagnoni, desde la

perspectiva de la estructura del Estado, "distingue la regionalización
administrativa, que no altera la forma de este, incidiendo solo sobre su
funcionamiento; y la regionalización autonómica en que aparecen
comunidades territoriales con un estatuto especial dentro de una realidad
etática soberana, en virtud de la cual actúan autónomamente. A su vez, la
regionalización administrativa puede dar lugar o no a la creación de una
nueva clase o categoría de persona jurídica pública o ente territorial,
agrupando territorios de entes locales existentes o cortando sus límites
anteriores".

Esteva (83) ha sostenido que "Por sobre lucubraciones doctrinales

irrelevantes para la interpretación de una Constitución con las
características de la uruguaya, debe retenerse que en idioma español, la voz
región designa una porción territorial caracterizada por determinados
extremos". Este mismo autor concluye: a) que el adjetivo regional puede
aplicarse al desarrollo que involucre a una parte de un Departamento, en la
medida que tal porción tenga características especiales (p. ej. que se trate
de una "zona turística"); b) que igualmente pueden considerarse
manifestaciones de desarrollo regional a las que comprometen la
jurisdicción de mas de un Departamento; c) que la Constitución ha delineado
lo que este autor califica como "macrorregión" para el desarrollo, esto es, el
interior del país.
2.5.3.6

En la literatura especializada en las disciplinas del O.T. ha comenzado

últimamente a circular una nueva categoría o escala a la que ya se ha hecho
mención: la microrregión. Al respecto el Proyecto Directrices expresa: "La
"microrregión" constituye una entidad algo mayor y más compleja que la
local, al punto de constituirse en espacio relevante para la gestión del
crecimiento y desarrollo económico y eventualmente para la gestión
ambiental. La microrregión puede incluir diversos centros urbanos y
espacios rurales de distinto carácter. La delimitación de las microrregiones
responde a la existencia actual o potencial de un cierto proyecto de
desarrollo compartido por actores locales. En algunos casos las
microrregiones pueden coincidir con microcuencas naturales o productivas.
Las microrregiones pueden estar totalmente comprendidas en un
departamento o bien pueden tener su territorio repartido en más de un
departamento, obligando a una coordinación interdepartamental para su
planificación y gestión. En estas Directrices las microrregiones se
privilegian como ámbito para la articulación entre desarrollo y
ordenamiento. Son además espacios propicios para la articulación
intersectorial nacional-departamental y público-privada". Como puede
advertirse la escala microrregional comprende la local y urbana y es inferior
a la escala departamental, aún cuando puede extenderse por territorios de
dos o más departamentos.

Sobre la categoría departamental, Directrices afirma que: "Los

departamentos son las unidades políticas básicas, para el gobierno
descentralizado del territorio en la estructura institucional uruguaya. La
definición de Directrices Departamentales de O.T. y Desarrollo por parte
de los correspondientes gobiernos departamentales permitiría encuadrar el
conjunto de la acción municipal de objetivos territoriales comunes. En este
informe se recomienda contemplar las microrregiones y las regiones medias
como escalas complementarias a la división departamental. Las
microrregiones permiten analizar las diferencias internas entre zonas de
cada Departamento y reconocer espacios para la coordinación con los
departamentos vecinos. Las regiones medias son espacios de articulación
entre varias intendencias y el gobiernos nacional para tratar los temas más
estructurales del territorio".

Conviene retener, para finalizar este capítulo que, como afirma la Dra.
Vázquez, en el trabajo ya citado: "En lo que refiere al fenómeno regional en
nuestro país, Rotondo entiende -en opinión que conceptualmente puede
compartirse- que los Departamentos constituyen verdaderas regiones en
tanto comprenden una vasta extensión geográfica en relación con la de la
República y -como señala Cagnoni- han conducido evolutivamente a la
configuración perfilada de comunidades departamentales, signadas por
particularismos de mayor o menor intensidad. En el mismo sentido,
Demicheli afirma que, al desarrollar su vida propia los Departamentos
formaron conciencia regional. Sin embargo, parece que cuando la
Constitución refiere a la región, alude a una extensión territorial que
excede el Departamento. Así en el inciso 5 del art. 262 (...) lo regional
puede entenderse como sinónimo de interdepartamental".

2.6

Los IROTs y la Constitución.

2.6.1

Tal como se expuso en la Introducción de este estudio y se ha reiterado, el

Proyecto Área Suroeste, es un ejemplo pionero de planificación regional de
O.T.. Como es connatural a estos planes, ese Proyecto tiene como objetivo
general la formulación de bases para una estrategia territorial coherente
para dicha región y sus microrregiones, en un horizonte de mediano plazo.
Los documentos técnicos de respaldo y preparación del Convenio que regula
dicho Proyecto, explicitaron un objetivo general enunciando otros más
específicos, a los que denominaron "prioritarios", tales como:

a) Identificar y describir las dinámicas socio-económicas y territoriales del

Area Sur-Oeste, evaluando las tendencias contemporáneas dominantes.

b) Elaborar modelos territoriales probables para el mediano y largo plazo

según escenarios diferentes considerando los procesos de integración del
Mercosur, las políticas nacionales sectoriales, la Hidrovía, el Puente Colonia-
Buenos Aires, el Eje Vial, los Puertos, etc..

c) Identificar los conflictos y potencialidades actuales y previsibles del

Area Suroeste, así como los ámbitos de acuerdos potenciales entre
Instituciones Nacionales y Departamentales.

d) Elaborar lineamientos estratégicos para el desarrollo sostenible del

ASO, identificando intervenciones imprescindibles para un escenario
deseable al 2015.
e) Promover ámbitos de coordinación de acciones públicas a nivel del ASO
entre las Intendencias Departamentales y los Organismos Públicos de
actuación nacional y sectorial.

Asimismo, a partir del Primer Informe producido en el avance de los estudio

del Proyecto ASO, se enunciaron algunos instrumentos regionales que se
sumaron a los Planes Directores (el regional, los microrregionales, el
costero, etc.) enunciados en el propio Convenio de ASO, tales como:

a) Programa regional de Protección y Desarrollo Durable de Sitios Naturales

y Patrimoniales para el Area - Suroeste

Conservatorio de sitios patrimoniales.

b) Actualización y compatibilización de las normativas de Saneamiento

Ambiental Regional.

c) Agencia (Sociedad de Economía Mixta) o Establecimiento Público de

Desarrollo Regional.

d) Centro Ecológico Regional en Ismael Cortinas y Programa de manejo

ambiental y desarrollo durable de la sierra.

e) Programa de Desarrollo Regional.

f) Areas naturales protegidas y planes de manejo. Parques regionales.

g) Comités de emergencia regional: inundaciones, sequías, incendios, etc.,

eventuales, convenios con el Ministerio de Defensa para unidades de
rescate, equipamientos, etc. regionales y planes de educación preventiva.

h) Unidad de Promoción Turismo exterior - interno.

i) Gestión regional de desechos sólidos.

j) Posteriormente, el Director del Proyecto definió con el Consultor, los

instrumentos regionales de O.T. que resultan de análisis prioritario para
este Informe. Tales IROTs son:

k) Los convenios interinstitucionales para la realización de acciones de

planificación en desarrollo regional (gestión de parques, de áreas y planes
directores).

l) La creación de una Agencia de Desarrollo Regional.

m) La identificación de las microrregiones como escala de programación
para estrategias territoriales integradas, suponiendo fases sucesivas,
evolucionando desde el status de un ámbito espacial de planificación a,
ámbito territorial de competencia de una autoridad local, enfocando el
problema de la posibilidad jurídica de un "gobierno local o microrregional".

Esta es una ejemplificación de IROTs, en plena elaboración en el Uruguay,

hoy.

2.6.2

La regulación constitucional emergente de la Reforma de 1997.

2.6.2.1

Dejando de lado los áridos temas de la teoría del órgano y sus derivaciones
en la teoría de la organización, sobre lo cual hay una abundante bibliografía
(84), existe general acuerdo doctrinario que el concepto de
descentralización se alcanza por referencia al de centralización (85) y que
ambos -como polaridad- se incluyen en los fenómenos de vinculación o enlace
entre los órganos estatales con la finalidad de crear un orden unitario de
acción.

De aquí que Sayagués baso al introducirse en la exposición de los principios

generales en esta materia expone: "En su acepción gramatical centralizar
significa reunir toda la autoridad en el gobierno supremo y descentralizar,
transferir a diversas corporaciones o personas una parte de la autoridad
que antes ejercía el gobierno supremo del Estado. Dicho en otros términos,
se centraliza cuando se concentran las potestades públicas en uno o más
órganos y se descentraliza cuando dichas potestades se distribuyen entre
múltiples órganos (86).

2.6.2.2

Como recuerda la Dra. Vázquez (87): "La descentralización supone la

ruptura del vínculo jerárquico, caracterizándose por una transferencia de
poderes al órgano secundario que aparece sometido a contralor del primario.
Puede proyectarse horizontalmente en extensión en base a un criterio
territorial, o en plano vertical, por servicio o funcional". (88) La
descentralización funcional, se expresa en nuestro derecho positivo en los
Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, en tanto que los Gobiernos
Departamentales son la manifestación de la descentralización territorial.
La regulación de la descentralización territorial a nivel de derecho positivo
se concreta en las normas de rango constitucional que en la Carta de 1967 y
sus modificaciones se ubica en la Sección XVI, titulada "Del Gobierno y de
la Administración de los Departamentos", y en las normas de rango legal en
la Ley Orgánica Municipal Nº 9515 del 28 de octubre de 1935 y sus
modificaciones (89). Los textos que recogen las modificaciones introducidas
por la Ley Constitucional del 14 de enero de 1997 al Régimen de la
descentralización territorial establecido por la Constitución de 1967 son:
los arts. 77, inc. 2, num. 9); 214 inc. 3, lict c); 230 inc. 5, literal b); 262;
264; 271; 287; 297 num.13; 298 y cuatro disposiciones transitorias y
especiales letra X); Y); Z) Z´). El art. 50 inc. 3 alude genéricamente a "las
políticas de descentralización", las que igualmente se mencionan en los ya
citados arts. 230 inc. 5 y 298 num.2; estas disposiciones conforman el
núcleo de disposiciones de mayor interés a los fines del O.T., sin perjuicio
del alto valor que a esos efectos tiene el art. 262 de la Carta.

Eduardo Esteva (90) analiza las novedades del texto constitucional (91).
Parte de afirmar que la "Constitución individualiza al sujeto -el Estado-, la
acción o mandato de hacer

-impulsará- el objeto -políticas de descentralización- y las finalidades -de

modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general". (92)
Afirma en consecuencia "la Constitución manda hacer u ordena al Estado
determinada acción". Esa "determinada acción" que se ordena, que se
atribuye imperativamente a la organización estatal, a la persona pública
mayor es la impulsión de "políticas de descentralización". Advirtiendo que la
inclusión de esa locución es originaria de esta reforma y que la expresión
"política" tiene la significación de "orientaciones o directivas que rigen una
actividad", manifiesta que "...entre las políticas de descentralización que
debe impulsar el Estado, caven todos los diferentes tipos posibles, excepto
aquellos que requieran una reforma constitucional, porque afectan la
organización y competencia constitucional de personas jurídicas públicas
estatales o la competencia constitucional de sus órganos, casos de la
descentralización territorial y (...) por servicios". La forma del Estado
uruguayo, a partir de esta incorporación se asocia, a juicio de Esteva, a la
denominada democracia participativa o descentralizada de que habla la
doctrina europea, que implica la convocatoria a la ciudadanía al examen o
decisión de problemas como a la prestación de servicios. Este perfil que
adopta el Estado se confirma al analizar los fines cuya promoción debe
alcanzarse a través de las políticas de descentralización. El primero de
estos fines es el "desarrollo regional", que al recibirse por la Constitución,
supone que ese ordenamiento recoje "Lo que muchos autores consideran la
concepción por autonomasia de la democracia contemporánea: el hacer que
el Estado sea cada vez más grande para ocuparse de las cosas importantes y
cada vez más pequeño para dejar al hombre en ejercicio de su libertad en el
marco del principio de subsidiariedad."

El otro fin a alcanzar - el bienestar general- aparece, según el autor que se

comenta, como un concepto jurídico indeterminado cuyo sentido no es
"indispensablemente" el bienestar de todos los habitantes de la República,
sino del buen de vivir de aquellos comprendidos dentro de la categoría
delineada por esa concreta política de descentralización que debe se
respetuosa del principio de igualdad".

Luego de este análisis de las políticas de descentralización en la parte

dogmática de la Constitución, Esteva enfoca la regulación en la parte
orgánica, interpretando los inc. 5 y 6 del art. 230, en sede de la
competencia de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Analiza como dos
hipótesis diferentes (a) los planes de descentralización a ser ejecutados
por los gobiernos departamentales respecto de los cometidos que le asignen
la Constitución y la Ley y (b) los planes de descentralización a ser
ejecutados por el Poder Ejecutivo, los Entes Autónomos y los Servicios
Descentralizados respecto de sus correspondientes cometidos. Los planes
(a) mencionados, son propuestos por la Comisión Sectorial, que como órgano
de existencia necesaria instituye el art. 230 inc. 5 ordinal B, que al estar
forzosamente integrada por delegados del Congreso de Intendentes (...)
implica que las propuestas pueden tener "origen en el ámbito de cada uno de
los Gobiernos Departamentales, procesarse en el seno del Congreso de
Intendentes y ser eventualmente acogidos por la Comisión Sectorial". La
aprobación de las políticas o planes es de competencia del Poder Ejecutivo,
aprobación vinculante para los Gobiernos Departamentales (los planes "...se
aplicarán por los organismos que corresponda" dice la Carta), que en casos
de afectar materia reservada a la ley, deberá requerir un acto de esa
naturaleza para su impulsión.

Los planes (b) referidos, deberán ser formulados por el P.E. con asistencia
de la O.P.P., y ejecutados por el mismo P.E., los Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados, no teniendo competencia en ellos la Comisión Sectorial.

Como comentario general, Esteva cita una conclusión de un trabajo suyo

anterior, que afirma que "las adiciones del art. 230 consagran una paradoja,
porque el inc. 5" adopta una solución que implica centralización en su
acepción jurídica para desarrollar políticas de descentralización con
significado gramatical y político". El otro texto analizado por Esteva es el
art. 298 inc. 2 que refiere a temas que se cometen a la ley (Fondo
Presupuestal y alícuota de tributos nacionales), en cuyo contexto la
Constitución determina una "macro-región" de desarrollo: "el interior del
país", los dieciocho departamentos, que excluye a Montevideo.

En sus conclusiones Esteva destaca que:

a) La Constitución consagra el deber del Estado, actuando mediante sus

órganos competentes, de impulsar políticas de descentralización, en norma
(art. 50, inc. final) que califica de programática imperativa u obligatoria, lo
que permite, eventualmente, fundar la atribución de responsabilidad por
omisión;

b) La Constitución ha constitucionalizado un concepto de descentralización

que "reclama un mayor acercamiento del habitante al Estado y a las
entidades estatales, o en otras palabras, la mayor proximidad posible del
ciudadano y del habitante respecto de los centros de adopción de
decisiones", elemento que a juicio del Consultor, opera como criterio de
valoración del arreglo sustancial de un plan o política al mandato de la Carta;
y

c) la Constitución no ha recepcionado el tipo institucional región, por lo que

esta "solución adoptada en punto a la estructura del Estado permanece
incambiada. Uruguay continúa siendo un Estado unitario aunque fuertemente
descentralizado -en perspectiva jurídica- en el aspecto territorial."

También la Prof. Agda. Cristina Vázquez (93) analizó lo textos referidos a la

descentralización territorial y a las políticas de descentralización, dentro
de un enfoque más amplio que incluye a la descentralización por servicios.

Destacando lo que el aporte de la Prof. Vázquez agrega a lo ya dicho, se

consigna que en la visión de esta autora:

a) Lo primero que debe analizarse es el principio de descentralización, luego

la regulación institucional de la planificación y ejecución de las políticas que
impulsan aquel principio y finalmente, los "medios para la descentralización
territorial".

b) Que del art. 50 inc. 3 surge que "el constituyente (...) comete al Estado el
estímulo, la promoción de políticas de descentralización, recordando que
según la enseñanza de Cajarville "la Constitución de 1967 concibe y diseña
un Poder Ejecutivo conductor y orientador político" y que en "ese marco
varias leyes le han atribuido la potestad de fijar políticas".
c) Que igualmente surge del texto del art. 50 inc. 3 "que el alcance de la
expresión "descentralización" es en este artículo mucho más amplia que en
el resto de la Carta", teniendo -por su inclusión en la parte dogmática,
Sección II de "Derechos, deberes y garantías"- un valor de "´principio"
constitucional, que debe vivificarse en el hacer etático, a través de la
formulación de políticas como cometido esencial del Estado.

d) Que, una vez formuladas las políticas, el Estado las ejecutará ejerciendo
"una actividad que cabe encuadrar en el concepto jurídico de "fomento",
categoría que "se define atendiendo al "modus operandi" de la actividad
estatal, cual es la persuasión, descartando el empleo de la coacción. Sus
objetivos de utilidad general se logran sin merma de la libertad de los
administrados, que estimulados por la Administración, cooperar
voluntariamente en la satisfacción de la necesidad pública".

e) Que la finalidad de las políticas de descentralización es la promoción del

bienestar general y del desarrollo regional.

f) Que, en cuanto al concepto de bienestar general -concepto jurídico

indeterminado, al decir de García de Enterría- tiene el significado "común
en otras expresiones como "la utilidad general o pública", el "interés general
o público", el "bien común", etc., concepto de difícil precisión en los casos
concretos.

g) Que, en cuanto al desarrollo regional "...se estaría pensando en el

progreso, el crecimiento económico, social , cultural y político regional. Dado
que este desarrollo regional aparece como objetivo de las políticas de
descentralización que habrán de impulsarse, pensamos que se está aludiendo
a las regiones del país y no a la región que este integra, por ejemplo, a
través del MERCOSUR" (94)

h) Que, para la ejecución de las políticas de descentralización, el P.E.

dispone de medios eficaces para inducir a los actores públicos o privados
sectoriales a actuar de acuerdo a esa política controlando el cumplimiento, a
saber: respecto de los órganos centralizados dispone de sus potestades
jerárquicas típicamente expresadas en el poder de mando virtualizado en la
forma de órdenes de obligada observancia; respecto de las entidades
descentralizadas utilizando sus potestades de coordinación y contralor (art.
197 Constitución), sin perjuicio de la intervención en la designación de sus
Directores o en el trámite del presupuesto, y respecto de los particulares
en ejercicio de sus competencias coactivas o regulatorias, respetuosas de
los arts. 7 y 10 Constitución.
i) Que, en cuanto a los medios para la Descentralización Territorial, la
Constitución consagra:

1) la separación en el tiempo de las elecciones nacionales y departamentales

(inc. 3 del numeral 9 del art. 77); y

2) diversas figuras de organización institucional y administrativa que

concretan el principio general y amplio de descentralización: la existencia
facultativa de autoridades locales en poblaciones o en la planta urbana de
las capitales departamentales (art. 262 inc. 2); la posibilidad el
establecimiento legal de la distinción entre materia departamental y
municipal (art. 262 inc. 3); la delegación de atribuciones del Intendente en
las autoridades locales (art. 262 inc. 4); la coordinación (art. 262 inc. 5).

2.6.2.3

Una conclusión obvia que se desprende de todo lo comentado es que las

modificaciones introducidas por la Reforma Constitucional de 1997 a la
Constitución de 1967, en materia de descentralización, interpretadas en su
mayor amplitud, para nada permiten -y antes bien, vedan- cualquier forma
de establecimiento de un "gobierno regional". Y esto sea que se entiende
por tal aquella forma de descentralización territorial que conlleva la
creación de una forma jurídica de Derecho Público, de naturaleza territorial
con funciones administrativa y legislativa en un ámbito
"interdepartamental", o en una visión mas restringida, de "administración
superior", al modo de las regiones chilenas (95). Los fundamentos son claros.
Primero porque, como sostiene Esteva, la Constitución no ha recepcionado el
tipo institucional región, sino una adjetivación ("regional") del desarrollo a
alcanzarse por las políticas y planes de descentralización. Y segundo, porque
la forma regional estipulada en el inc. 5 del art. 262 Constitucional, lo es
respecto de la organización de servicios y actividades, en cambio el
gobierno (y Administración) hace referencia a una globalidad de conducción
unitaria de políticas sectoriales, servicios y actividades (interpretación que
surge del inc. 1 del art. 262, cuando distingue entre Gobierno y
Administración (así, con mayúsculas) por una lado, y servicios, por otro).

2.6.2.4

Como se expresó anteriormente la Dra. Vázquez estudió el tema de la

delimitación entre la materia departamental y la municipal, al analizar "los
medios" para la descentralización territorial y ello por cuanto, a tenor del
inc. 3 del art. 262 Constitucional del establecimiento legal de tal distinción
debe emerger la delimitación de los cometidos respectivos de las
autoridades departamentales y locales, así como los poderes jurídicos de
sus órganos. Este nivel de descentralización, significa, en último término,
abrir un cauce de profundización de la descentralización territorial en los
propios Departamentos. De aquí que pueda afirmarse que la definición de
una materia local o municipal como diferente de una materia departamental,
con los alcances previstos en la norma constitucional (delimitar cometidos y
poderes), opera una "descentralización en la descentralización", opera al
interior de los Departamentos, como entes territoriales en los que se
manifiesta, por propio y directo imperio de la Constitución, la
descentralización territorial al respecto del órgano primario o Estado
Central.

Según el Prof. Horacio Cassinelli Muñoz (96) de la actual regulación

constitucional surge que:

a) Al hablar la Constitución de dos materias, la departamental y la municipal,

la solución de principio es la distinción cuasi particionaria entre autoridades
locales y autoridades centrales del Departamento, según se trate de
materia municipal o departamental.

b) En consecuencia, hay competencia de las autoridades departamentales en

materia departamental y competencia de las autoridades locales en materia
local.

c) No obstante, el constituyente no ha creado una nueva persona jurídica

local o municipal, de donde las juntas locales o autoridades locales, son
órganos eventuales de la persona jurídica Gobierno Departamental, y
además, exceptúa de la solución de principio, los temas y atribuciones de los
arts. 273 y 275, en los cuales, aún en temas locales la competencia está
atribuida a las autoridades centrales, como por ej. las concesiones por
servicios públicos locales, caso del transporte urbano de pasajeros.

d) La Constitución remite a la ley la delimitación de las competencias, ley

que aún no se dictó. Cassinelli se pregunta: "¿Esa ley tiene absoluta
discrecionalidad? ¿El constituyente ha delegado en el legislador el concepto
mismo de materia departamental y materia municipal? ¿O las
denominaciones oficiales constitucionales de "municipal" y "departamental"
tienen un contenido sustancial propio, derivado del sentido natural y obvio
de las palabras "municipal" y "departamental" que convierten al legislador en
un productor de actos declarativos de un concepto fijado ya en su sustancia
por la Constitución. Yo pienso que ninguna de las dos alternativas es
exclusivamente la adoptada por la Constitución. Yo pienso que el concepto
de materia municipal, y por exclusión de la municipal, el concepto de materia
departamental, como el concepto de materia nacional que ya existía con su
problema de delimitación de la departamental en las Constituciones
anteriores, es un concepto que tiene un sentido sustancial, pero un sentido
sustancial impreciso. De manera que por un lado el legislador debe respetar
ese sentido natural y obvio pero por otro lado, puede precisarlo y tiene una
discrecionalidad bastante importante en la zona gris, en la cual el sentido
natural y obvio no sea suficiente como para definir en detalle los límites de
la materia departamental y de la materia local. El Dr. Aguirre Ramírez, en el
día de ayer, expuso su idea de que esta delimitación no surte efecto
inmediato; que mientras no se dicte la ley delimitadora no tendrán ocasión
de ser aplicadas las normas referidas a la distribución de competencias
entre autoridades locales y autoridades departamentales. Sin perjuicio de
reconocer que es una opinión seria y que también será objeto de discusiones
entre todos los colegas hasta llegar a una posición más decantada, me
parece que eso no es así. Que la obligación del legislador de delimitar estas
competencias no significa que esa delimitación no exista hasta que el
legislador la cumpla, mientras tanto tendrá que seguirse aplicando el
concepto que se deduzca del sentido natural y obvio de las palabras y en la
zona gris deberá utilizarse cualquier método de interpretación de los que la
doctrina ofrece para llenar la laguna o la falta de delimitación precisa
mediante un acto legislativo, sin perjuicio, como es obvio, de recomendar al
Poder Legislativo que de una vez por todas haga una nueva ley orgánica
departamental que contemple estos problemas y que dé soluciones
adecuadas a la historia del país y a las necesidades contemporáneas en
materia de gobierno local."

Por su parte, la Prof. Cristina Vázquez, en el trabajo citado y comentado,

siguiendo la línea tradicional de la doctrina, entiende que la materia
departamental, cuya primera delimitación -históricamente y lógicamente- es
con el Estado Central o sea con la materia nacional, corresponde el gobierno
y administración del departamento, como principio, con la limitación de los
servicios de seguridad pública y de otras disposiciones constitucionales que
atribuyen competencia a órganos nacionales o prevér la organización de
servicios como Entes Autónomos o Servicios Descentralizados. Agrega que
en las zonas difusas, la ley ordinaria será la que efectué el deslinde. Con
respecto a la materia municipal, materia no definida por la Constitución y no
reconocida explícitamente por ella, si bien desde 1918 ha sido
implícitamente reconocida al haberse previsto la existencia de órganos
locales, recurre a la doctrina y con Rotondo sostiene que puede hablarse de
"asuntos por esencia municipales" entendiendo por tales aquellos que tienen
un interés predominantemente local.

De lo anteriormente expuesto surge que bajo ningún concepto, en la

dogmática de nuestra Constitución puede hablarse de la existencia de
gobiernos locales. Sólo autoridades locales.

2.6.2.5

El tercer aspecto del marco constitucional que se deriva de la última

reforma es el de los acuerdos de los gobiernos departamentales.

Los textos respectivos que incorporan a la Carta la regulación de esta

materia, están constituidos por los incisos 5 y 6 del art. 262, que rezan:
"...Los Gobiernos Departamentales podrán acordar, entre sí y con el Poder
Ejecutivo, así como los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados,
la organización y la prestación de servicios y actividades propias o comunes
tanto en sus respectivos territorios como en forma regional o
interdepartamental (inc. 5). Habrá un Congreso de Intendentes, integrado
por quienes fueron titulares de ese cargo o lo estuvieren ejerciendo, con el
fin de coordinar las políticas de los gobiernos departamentales. El Congreso,
que también podrá celebrar los convenios a que refiere el inciso precedente
se comunicará directamente con los Poderes del Gobierno" (inc. 6).

Si bien la facultad de celebrar convenios por parte de los Gobiernos

Departamentales se encuentra consagrada en otras normas de naturaleza
legal (como la ley 14.106 de 14 de marzo de 1973, y antes, tanto la Ley
Orgánica Municipal Nº 9515 como la ley 11.907 de 1952 que crea el Servicio
Descentralizado Administración de las Obras Sanitarias del Estado) que
refleja la normación de una competencia natural, las posibilidades jurídicas
abiertas por los textos incorporados en 1997 superan cualquier previsión de
la legislación anterior.

Estas "posibilidades jurídicas" derivadas del texto del mismo inc. 5 del art.
262 de la Carta, están comenzando a estudiarse en la doctrina.

Dos trabajos de la Dra. Cristina Vázquez, en las publicaciones multicitadas

(97) y otro muy reciente e inédito del Dr. José María Barbé Delacroix,
titulado "La Reforma Constitucional de 1996 y sus proyecciones en el
Régimen de Contratación pública en el ámbito departamental", del que se
dispuso por mérito de la generosidad del distinguido Profesor, marcan
sendos momentos de la doctrina, de neto carácter evolutivo.
Marcando el primer momento de análisis de estos textos, la postura de la
Dra. Vázquez es básicamente descriptiva. En este sentido su interpretación
apunta a encuadrar "la forma de actuación" referida en el inc. 5 del art. 262
en el "concepto de coordinación en un sentido amplio" (concepto que, como
se expresó antes, esta Profesora, incluye entre los "medios por la
descentralización"). Mas precisamente califica esta coordinación en el tipo
de la horizontal o interadministrativa que "se orienta al armónico desarrollo
de las actividades de las distintas administraciones públicas". Sostiene
igualmente que "de utilizarse la potestad prevista en la citada disposición, la
organización y prestación de servicios y actividades a cargo del Estado
Persona Pública Mayor, los Gobiernos Departamentales, los Entes
Autónomos y los Servicios Descentralizados, serán objeto de acuerdos de
alcance departamental, regional o interdepartamental".

En la clasificación de los actos administrativos plurilaterales formulada por

Sayagués, ubica a estos acuerdos en la categoría de los "Convenios o
convenciones" por oposición a la figura del contrato ya que no habría
oposición de intereses.

El trabajo inédito del Dr. Barbé Delocroix, recoge, en cierto modo la

evolución y los debates doctrinarios promovidos por la Reforma luego de
tres años de aplicación. El enfoque alcanza una proyección sustantiva, de
algún modo ausente, en las primeras lecturas de los textos.

En los aspectos subjetivos, Barbé sostiene que a nivel nacional la norma

"convoca a un conjunto orgánico más reducido que el que se expresa en el
concepto de Estado Persona Pública Mayor" ya que no incluye a los órganos
que cumplen una actividad de creación normativa (Poder Legislativo) o
contralor jurídico (Tribunal de Cuentas, Poder Judicial, Corte Electoral,
TCA). Tampoco incluye a las personas públicas no estatales (como la
Corporación para el Desarrollo, por ej.) ni a eventuales Sociedades de
Economía Mixta, sin perjuicio de que, el carácter de competencia abierta
que, consagra la norma, permite ampliar por ley a los sujetos legitimados
para acordar.

En los aspectos materiales de la competencia, Barbé entiende que la materia

puede ser tanto departamental como municipal, ésta última requiriente de la
ley formal o dictarse por el Poder Legislativo para su precisión.

El alcance, no obstante, más trascendente de la investigación de Barbé se

encuentra bajo el título "Descentralización funcional por Servicios". Allí
afirma: "Importa destacar que las potestades de acordar alcanzan tanto los
aspectos estrictamente prestacionales del servicio, cuanto los relativos a la
organización del mismo. Ello comprende en consecuencia en lo organizativo,
la determinación de su estructura, los recursos materiales, humanos,
económicos, técnicos y organizacionales que se afectarán, su disposición y
conformación, para articularlos con criterios de eficacia para la mejor
prestación de la actividad o cumplimiento del servicio a su cargo. Cabe
plantearse si esa facultad de organizarse, esto es, de determinar la
estructura orgánica y funcional que se establece en el art. 262 es
abarcativa de la posibilidad, por vía de hipótesis, de estructurar
jurídicamente el servicio bajo formas descentralizadas en mayor o menor
grado. El tema no es irrelevante porque vuelve a plantearse una ardua
cuestión suscitada en nuestro derecho positivo y porque ahora debemos
hacer una interpretación sistémica de todo el art. 262, articulando racional
y armónicamente los incisos 1 y 5 en el contexto de la voluntad
constituyente. Nuestra doctrina entendió que en atención a lo prevenido por
el inc. 1 del art. 262, no cabía la descentralización funcional o por servicios
en el ámbito departamental, fuera del caso específico de las Juntas Locales
Autónomas, desde que "el gobierno y la administración" del departamento
serán ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente. El caso
AMDET y la ulterior reformulación y regularización jurídica de su
estructura organizativa, mudando su carácter de organismo descentralizado
funcionalmente del Gobierno Departamental de Montevideo a Comisión
Especial (art. 278 de la Carta), en la cual se delegaban atribuciones del
Intendente para un cometido específico, constituyen un precedente de
referencia obligada. Tal interpretación aparecía reforzada por el art. 185
de la Constitución que al crear las formas institucionales del Ente Autónomo
y del Servicio Descentralizado se remite a los diversos servicios del dominio
comercial o industrial del "Estado", lo que -por ende- connota el reenvío al
ámbito nacional y no al departamental. Sin embargo, el art. 262 inc. 5 abre
una interrogante en cuanto a las modalidades organizativas que pueden
adoptar formas serviciales prestadas conjunta o mancomunadamente, que
extienden el área natural de la actividad territorial de los Gobiernos
Departamentales".

A este respecto concluye el autor comentando que:

a) "A nuestro juicio el artículo en cuestión abre la alternativa de soluciones

jurídicas diferentes, donde el jurista y el intérprete advienen a una
situación enriquecida por la potencialidad creativa y proyección jurídica de
la norma. En definitiva, y sin perjuicio de lo dispuesto por los arts. 262 inc.
4 (delegación en las autoridades locales de la ejecución de determinados
cometidos), o de lo prevenido por el art. 278 (atribuyendo a comisiones
especiales la realización de cometidos específicos), cabría incorporar a la
nómina de instrumentos jurídicamente viables, la creación de órganos
descentralizados dentro de una estructura pública e incluso estatal en
sentido lato, para gestionar servicios o actividades propias o comunes con
carácter departamental, regional o interdepartamental".

b) Puede haber asociación accidental o permanente con otras entidades

públicas o privadas, en mérito a las potestades de Entes Autónomos y
Servicios Descentralizados dimanantes de los arts. 266 y 271 de la ley
16.462 de 11 de enero de 1994.

c) Pueden articularse, en las formas organizativas previstas, los intereses

de entidades públicas o estatales y de los particulares, en esquemas
flexibles en que la autonomía de la voluntad toma renovado vigor.

d) "Por ello, la descentralización administrativa, visualizada como forma

estructural de las personas públicas estatales, no será la única alternativa
de componer organizativamente ese esquema prestacional de actividades o
servicios. El Derecho privado ofrece módulos jurídicos pasibles de ser
tomados en cuenta, como las sociedades, los grupos de interés económico o
los consorcios regulados por la Ley de Sociedades Comerciales Nº 16.060 de
4 de setiembre de 1989, si bien alguna doctrina nacional parece descartar in
limine la aplicación de un encuadre jurídico ius privatista de este tipo, no
obstante la amplitud del art. 1° de la referida ley y del texto constitucional.
Sobre el particular, en una estimativa que nosotros creemos que puede ser
concordante con la expuesta, Brito y Delpiazzo en "El Derecho
Administrativo de la Regulación Económica", expresan: "Consecuentemente,
en segundo lugar, cabe imaginar figuras asociativas que no son sociedades
de economía mixta en el sentido del art. 188 de la Constitución pero que se
traduzcan un fenómeno de coparticipación económica y administrativa, otras
sociedades en las que participen Administraciones públicas y figuras afines.
Todas ellas podrán tener origen contractual, en cuyo caso estaremos ante
una manifestación indubitable de la contratación administrativa pertinente".
En nuestra estimativa, sin duda los instrumentos de técnica jurídica como la
sindicatura de acciones prevista en la ley de Sociedades Nº 16.060 de 4 de
setiembre de 1989, art. 331 adquirirán relevancia a su tiempo como forma
de coordinación de la actuación y gestión societaria, que debidamente
inscriptas en el Registro Público de Comercio son exigibles entre partes y
oponibles a terceros. Por otra parte, debe efectuarse un análisis muy
cuidadoso de la exacta naturaleza de esa forma de vinculación o eventual
prestación mancomunada de servicios o actividades, o de complementación
de tareas. Pues ella puede suponer la generación de una nueva entidad
orgánica y quizá persona jurídica o, simplemente, un relacionamiento
contractual o convencional que deje indemne la autonomía estructural y la
personalidad jurídica propia de los intervinientes, generando solamente un
vínculo relacional u obligacional convencional o contractual".

e) "Cabrá en todo ello una matización que se graduará desde las formas
estructurales netamente públicas, como creación de un "ente
descentralizado municipal" que integre orgánicamente la estructura jurídica
administrativa del Gobierno Departamental respectivo, a la creación por vía
de ley nacional de una clásica persona jurídica de derecho público no
estatal, a la generación de una sociedad de economía mixta como persona
jurídica regulada por el derecho privado de las que prevé el art. 188 inc. 3
de la Carta, o profundizando aún más, una persona o entidad atípica o
inominada que diname del art. 262 de la Constitución".

f) "Resulta, en consecuencia, que la Constitución abrió -a los fines

expresados en ambos literales- el espectro orgánico de los sujetos
sometidos a su competencia y poderes jurídicos, que no se resumen en los
esquemas que ordinariamente los tipifican, sino que la abren a otras
modulaciones posibles, sea cual fuere su naturaleza, en tanto puedan
considerarse órganos que integren la estructura del Gobierno
Departamental, cualquiera sea su naturaleza".

Finalmente, en punto a la naturaleza jurídica de los acuerdos, Barbé, no

excluye de la expresión "acordar" la referencia típica a los contratos
interadministrativos, estrictamente.

CAPITULO 3

EL CASO DE ALGUNOS INSTRUMENTOS EN PARTICULAR.

3.1

En ejecución del Proyecto Área Suroeste se examinó, en particular la

viabilidad jurídica, a la luz del marco normativo expuesto, de tres
instrumentos, dentro del más vasto repertorio de herramientas disponibles
y que se han analizado.

Estos tres instrumentos son: a) Convenios para la creación y gestión de

parques regionales y Planes Directores Regionales; b) Agencia de Desarrollo
y Ordenamiento Territorial de naturaleza regional; c) Establecimiento de
las microregiones como unidades de programación hasta su constitución en
entidades "autónomas".
3.2

A la luz de lo sostenido en el texto, relativamente a la amplitud de la

recepción de la figura de los acuerdos entre Gobiernos Departamentales en
la Constitución reformada, es evidente la viabilidad jurídica, de la
organización y establecimiento, en forma regional (interdepartamental) de
parques relativos a los más diversos temas o materias, comprendidos en la
competencia de los Gobiernos Departamentales, del P.E. (con excepción de
los servicios de seguridad pública), de los Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados. Con más razón, es posible desarrollar planes directores
regionales, globales o sectoriales, desde que, sin duda comportan una
actividad perfectamente idónea a tales efectos.

3.3

Con referencia a la viabilidad de la o las Agencia/s de Planificación y

Desarrollo, el recurso al mecanismo de los acuerdos previstos en los inc. 5 y
6 del art. 262 Constitucional igualmente, facilita su constitución.

Este tema tiene como importante antecedente, a nivel institucional, los

estudios realizados en el marco del Programa de Cooperación entre la
Comisión de las Comunidades Europeas y la República Oriental del Uruguay,
durante el año 1997. Dicho programa contó con el asesoramiento del Prof.
Eduardo Esteva de fecha 31 de marzo de 1997, en el que analizó la
repercusión del nuevo marco constitucional sobre la personalidad jurídica de
una Agencia de Planificación y Desarrollo. Esteva analizó las alternativas
jurídicamente posibles para la creación de una Agencia o Unidad de
Planificación y Desarrollo "local", destacando que, pese a lo inusual de la
expresión "agencia" para un ente de este tipo el mismo es perfectamente
viable en plano jurídico. En cuanto a la posición institucional, estudia
diversas alternativas:

a) Como dependencia de la Comisión Sectorial de Descentralización (art.

230 inc. 5 ord. B), concluyendo que no sería lógico ni constitucional
configurarla de esta manera, desde que la propia agencia sería un órgano
directamente relacionado con la ejecución de las políticas de planificación.

b) Como dependencia del Poder Ejecutivo o la Intendencia Departamental

afirmando al respecto que si bien puede concebir a una agencia de
desarrollo y ordenamiento territorial, integrando la estructura orgánica de
un gobierno departamental, creada a través de normas legislativas
departamentales, es obvio que la misma carecerá de personalidad jurídica
propia, de patrimonio propio y no podrá contratar por sí misma.
Naturalmente que, a nivel del P.E. podrá existir una Agencia para coordinar
la ejecución de las políticas de descentralización que a dicho poder le
competan.

c) Como dependencia mixta, a partir de un convenio entre uno o varios

Gobiernos Departamentales y el Poder Ejecutivo al amparo del art. 262 inc.
5 de la Constitución.

d) Como persona estatal independiente del tipo de Ente Autónomo o

Servicio Descentralizado, propia de los "diversos servicios del dominio
industrial y comercial del Estado" (art. 185 Constitucional) pronunciándose
Esteva negativamente al respecto atento a que la competencia territorial de
estos entes es nacional.

e) Como persona pública no estatal lo que requeriría el dictado de una ley,

amén de otras rigideces de una categoría institucional no exactamente
definida en el Derecho Público Nacional.

f) Como persona privada o mixta, abriéndose dos posibilidades:

f1) Como persona privada, pronunciándoseen contra de admitir la viabilidad

de esta forma en función de la asignación a texto expreso de competencia a
los órganos públicos y la inexistencia de norma que habilite a los Gobiernos
Departamentales a participar en empresas privadas (como sociedades
anónimas, por ej.) o a asociaciones con empresas privadas.

f2) Como empresa de capital mixto, al amparo del art. 188 de la

Constitución. Este artículo prevé dos posibilidades: a) la prevista en los
incisos 2 y 3 que trata de la admisión de capitales privados en la
Constitución o ampliación del patrimonio de Entes Autónomos o Servicios
Descentralizados. No tendría una aplicación exacta y ni siquiera conveniente
al caso; b) la prevista en los inc. 3 y 4 que autoriza al Estado a participar en
actividades industriales agropecuarias o comerciales de empresas privadas.
La posibilidad de que los Gobiernos Departamentales puedan asociarse o
participar con empresas privadas para la realización de sus cometidos, al
amparo de esta disposición, choca con dificultades legales emergentes del
texto del inc. 3 que refiere al Estado, en tanto que persona pública mayor
excluyente de los Gobiernos Departamentales. En todo caso la aplicación de
este artículo requerirá el dictado de una ley.
g) Otras alternativas innovadoras: Esteva recuerda que la reforma
constitucional no innova directamente ni faculta a la ley para innovar
respecto de tipos o categorías institucionales, pero abarca "algunas"
posibilidades por la vía convencional (art. 262 inc. 5) para la prestación de
servicios o realización de actividades propios o comunes.

Es importante comparar la postura expuesta por el Prof. Esteva con la

exposición del Dr. Barbé en torno a los convenios o acuerdos. Obsérvese que
por este último autor las posibilidades que abre el texto del art. 262 inc. 5
constitucional distan mucho de ser meramente "algunas" y, de aquí, que
acepte como viables opciones o alternativas que Esteva no apoya. De
acuerdo a lo desarrollado en este estudio, debe aceptarse la perspectiva
interpretativa amplia del Prof. Barbé.

3.4

Es evidente que, por lo dicho respecto a las competencias de los Gobiernos

Departamentales en materia de planificación u ordenación urbanísticas y
territorial, las microregiones pueden constituir escalas o ámbitos de
programación o planificación territorial, en las jurisdicciones respectivas de
cada Departamento.

Igualmente, pueden dos o más Gobiernos Departamentales, por medio de

acuerdos o convenios, realizar la programación o planificación conjunta de
una microrregión. y en este sentido, la definición de la forma institucional
de gestión está sometida a los planteamientos formulados en los numerales
anteriores. Claro que es preciso distinguir entre la actividad normativa o de
regulación -es decir el "gobierno" del territorio -que no podrá delegarse por
parte de los Gobiernos Departamentales o autoridades locales, y las
acciones, actividades o servicios emergentes de la aplicación de los aspectos
normativos de la planificación territorial.

Es obvio igualmente que una microregión, por sí misma no puede constituir la

base territorial de una entidad territorial con autonomía política. Primero,
porque no existe en nuestro ordenamiento constitucional un "gobierno local"
sino "autoridades locales". Segundo, esas autoridades locales, de existencia
contingente, integran la persona jurídica de Derecho Público Estatal
Gobierno Departamental, siendo imposible su pertenencia a dos o más de
esas entidades. Tercero, esas autoridades locales requieren la concurrencia
de determinados requisitos, en la población o territorios de su competencia
que están constitucionalmente referidos o remitidos a la ley.
NOTAS

(1) Cfr. Convenio MVOTMA-IMC-IMSJ-IMS. Febrero, 1998. Introducción.

(2) En adelante, IROT.

(3) Ambas acepciones, pero particularmente la primera, del término viable,

son perfectamente coherentes con el sentido en que el Codificador las
utiliza en sede del Derecho de Familia y Sucesorio. Vide arts. 216 y 835
num 1. del Código Civil.

(4) Francisco Messineo. Manual de Derecho Civil y Comercial. Tomo I.

Introducción. Ed. EJEA. Buenos Aires, 1971, p. 21. Naturalmente que a
renglón seguido este autor acota: " Es forma en este sentido: que convierte
en preceptos o en prohibiciones (prescripción de determinados
comportamientos; deber hacer o deber abstenerse) la materia sobre la cual
opera. Pero decir que el derecho objetivo es forma no significa en absoluto
decir que sea forma vacía; es forma pero siempre de un contenido, sin el
cual esa forma, por sí misma no tendría significado y sería una irrealidad; el
derecho es contenido al cual se imprime una forma constante, mientras que
el contenido, por sí, es esencialmente mudable. Si por comodidad de análisis,
se puede separar la forma del contenido, siempre subsiste que, en
definitiva, los dos elementos se implican recíprocamente y que, si fuese pura
forma, el derecho sería una cosa vacía". Este es el pensamiento completo
del Maestro de Milán. En el texto, nosotros enfatizamos el aspecto formal
por su vinculación directa con el momento de desarrollo del párrafo de
análisis del concepto técnico-jurídico de viabilidad que propiciamos.
Obviamente que cuando se valore la adecuación de un instrumento, norma o
institución al marco normativo de referencia, debe juzgarse en sentido
formal y material).

(5) Messineo, op. cit., p. 24.

(6) André Hauriou ed al.. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas.

Ed. Ariel. Barcelona, España, 1980, p. 360.

(7) Cfr. Messineo, op. cit., p. 53.

(8) A nivel del art. 3º. Num. 6º. De la ley 16.112.

(9) Vide Ramón Martín Mateo. Tratado de Derecho Ambiental. T.I. Ed.
Trivium. Madrid, 1991, p. 281 y ss.
(9ª) Entendiendo por ellos, las normas que organicen una actividad o un
obrar, estable e imperativamente, destinado a obtener finalidades, en este
caso, de protección ambiental, a través del OT.

(10) Ramóm Martín Mateo. Manual de Derecho Ambiental. Ed. Trivium.

Madrid, 1995.

(11) El CPAU es una entidad jurídica de derecho público no estatal, que

regula el ejercicio profesional de la arquitectura y el urbanismo, habiendo
participado en el trabajo de elaboración - en base a los criterios
establecidos por su órgano directivo- de un Proyecto Base para la
formulación de un marco legal y de gestión para la planificación y el
ordenamiento del territorio. Precisamente de la publicación de los
Antecedentes del Proyecto Base, editada en Buenos Aires en 1995, se
extrae la definición que figura en el texto.

(12) Daniel H. Martins. Constitución y Administración. INGRANUSI.

Montevideo, 1993, ps. 336-337.

(13) Martins, id..

(14) Cfr. El Ordenamiento Territorial en el Uruguay. Enfoque al Mercosur.

Políticas y Estrategias. Publicación de MVOTMA/DINOT. Montevideo,1992,
p. 1. Responsable del Informe: Prof. Marta Ramos de Varetto.

(15) Cfr. Estudio General para el Diseño de las Directrices de Ordenamiento

y Desarrollo del Uruguay. Vol. I. Estudios Básicos. DINOT/MVOTMA.
Montevideo, Diciembre de 1995, p. 1.

(16) Cfr. Proyecto Directrices. Documento Bases de Discusión. Montevideo,

1996, ps. 12 y 13.

(17) El art. 174 de la Carta fue modificado en virtud de la ley constitucional

de 14 de enero de 1997, plebiscitada afirmativamente el 8 de diciembre de
1996. El inciso tercero de ese artículo, en su anterior redacción, establecía:
"La ley también podrá modificar su número a iniciativa del P.E.,
requiriéndose en cada caso el voto conforme de la mayoría absoluta del
total de miembros de cada una de las Cámaras". Por otra parte, el inciso
primero de ese artículo, hoy también modificado, establecía que: "Habrá
once Ministerios que tendrán cada uno su denominación propia y las
atribuciones y competencia en razón de materia que le señalare la ley
dictada...". Digamos de paso que la doctrina ha entendido que estas
modificaciones "son enmiendas accidentales, que no alteran si significado
anterior", según lo sostenido por Augusto Durán Martínez en Relaciones
entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (Arts. 174 y 175 de la
Constitución), en "Reforma Constitucional 1997. Ed. INGRANUSI.
Montevideo, 1997, p. 89.

(18) Obviamente también la ley de creación le otorga al MVOTMA,

atribuciones o poderes jurídicos en la materia de su competencia a tenor de
lo dispuesto por los arts. 2º.; 3º. nums. 6),8),9) y 10); 4º.,6º.,8º.; 9º. y 13º.
sin perjuicio de lo establecido en el art. 181 constitucional y de otras leyes o
disposiciones, tales como las contenidas en las leyes 16.170 (arts. 453 y
455) y 16.736 de 5 de enero de 1996 (arts. 442 y ss.).

(19) Osvaldo Mantero de San Vicente con la colaboración de Daniela Cabral.

Derecho Ambiental. FCU, Montevideo, 1995.

(20) Id., págs. 340-341.

(21) Id., pág. 341.

(22) Proyecto Directrices, op. cit., p. 129.

(23) Este decreto, publicado en el Diario Oficial el 13 de julio de 1994,

establece que le corresponde al P.E. la fijación de las políticas nacionales de
OT y constituye, en la órbita del MVOTMA, la Comisión Técnica Asesora de
OT, compuesta por el Plenario; el Comité Coordinador y la Secretaría
Permanente, etc.

(24) El régimen de los criterios técnicos para la formulación de las

estructuras organizativas así como las correspondientes instrucciones, en el
contexto de la reforma del Estado, se complementa con diversos
Instructivos del CEPRE, entre los cuales el No.3/996, p. ej., desarrolla las
nociones de cometidos sustantivos y no sustantivos, de apoyo, las formas
respectivas de prestación, etc.

(25) Estos son los "cometidos sustantivos" de la DINOT. La categoría

"cometidos sustantivos" configura, como recordamos, al decir de Brito, una
"innovación en el régimen de los cometidos estatales" (en Mariano R. Brito:
Algunas innovaciones en el sector público: personas públicas no estatales en
la ley No. 16.736. Anuario de Derecho Administrativo. Tomo V. FCU.
Montevideo,1996.). Es obvio que dicha categoría y la clasificación de la que
forma parte (que, como se expresó, distingue entre sustantivos, no
sustantivos y de apoyo), obedece a un criterio técnico organizativo y
administrativo de análisis de los cometidos del Estado y que coexiste con la
clasificación tradicional en la doctrina nacional que, basándose en un criterio
político-teleológico y juspublicista distingue en los cometidos estatales, o
sea en las múltiples actividades o tareas que el derecho, en mérito a las
ideologías dominantes en un momento y lugar determinado, pone a cargo del
Estado, los aspectos administrativos de la regulación de la actividad
privada, los cometidos esenciales, los servicios públicos, los servicios
sociales y la actividad privada individual a cargo de entidades públicas (Cfr.
Enrique Sayagués Laso: Tratado de Derecho Administrativo.
Montevdieo,1974. S/e.. T.I, p. 55). En este segundo sentido, participo de la
corriente que sostiene que el OT es un cometido esencial del Estado a
nuestra altura histórica y ello en atención a que el territorio pertenece a la
esencia del concepto de Estado o de Gobierno Departamental o de
Municipio, integrando en el primero el conjunto de sus elementos esenciales
(art. 1º. de la Constitución) y calificando el núcleo caracterizante de la
descentralización política configurada en los Departamentos y
Municipalidades. Es obvio que en la producción de políticas y normas y el
ejercicio de controles en que se expresa, de regla, el OT, hay puntos de
contacto con la regulación de la actividad privada, pero estos extremos se
relacionan más bien con el discurso científico sobre los poderes más que con
lo relacionado a la materia que es la que, ahora, consideramos. Pero, aún así,
esa producción de políticas, normas jurídicas y controles, se ejerce en una
actividad estatal dotada de poderes intensos, esencialmente limitativos de
la libertad individual a través de la fuerte presencia de los poderes de
policía; con un régimen sancionatorio severo comprensivo de un abanico
represivo que va desde la nulidad a la multa o a la destrucción coactiva de lo
hecho en infracción y a la recomposición forzada y, en fin, hay tal
inherencia con la acción de gobierno que es inconcebible que el OT, como
cometido estatal pueda estar a cargo de particulares, ni aún como
concesionarios. Sin perjuicio, claro está, de la actividad privada de
aplicación de directivas de planificación, de planes consensuados y
concertados entre particulares dentro del ámbito de su libertad
efectivizando una gestión privada de excelencia, calidad y sostenibilidad
ambiental, o de las técnicas de concertación y asociación público-privada
que el moderno derecho ambiental y de OT, contemplan y promueven.

(26) Esta disposición legislativa es valorada como el hito que, en el

desarrollo del derecho positivo uruguayo, marca el comienzo de la legislación
propiamente ambiental. Es también la piedra angular del edificio
institucional de la Administración y gestión ambiental en el país. Posee un
énfasis orgánico institucional casi exclusivo, por lo que, con razón, se
reclama una ley general de protección ambiental, de orientación material y
ordenada a proyectar el art. 47 de la Carta. En nuestras clases en la
UCUDAL, de Montevideo, hemos formulado una periodización de la historia
del derecho ambiental en Uruguay que identifica una (1) prehistoria del
Derecho Ambiental -desde la Colonia o del derecho hispánico e indiano hasta
la promulgación de la ley No. 14.053 de 30 de diciembre de 1971(de creación
del Instituto Nacional de Preservación del Medio Ambiente) caracterizado
por una producción normativa de incidencia ambiental pero basadas en
criterios utilitarios o economicistas de protección de recursos;
seguidamente una (2) protohistoria, etapa abierta por la ley últimamente
citada en que junto a la emergencia creciente de la conciencia ambiental y
preservacionista en sectores amplios del liderazgo social y político, se
adoptan normas y acciones precursoras y se participa en el movimiento
mundial de protección ambiental; y finalmente, la etapa vigente (3) de
legislación propiamente ambiental, a partir de la ley 16.112, con normas de
naturaleza protectora, global y sistémica propias del Derecho Ambiental. La
conciencia de que con esta última norma se entraba en una etapa nueva y
que el país se ponía al día con un desarrollo universal, estuvo presente en el
Mensaje enviado por el P.E. al Parlamento. Igualmente lo estuvo en el texto
del Plan Nacional de Acción de la República Oriental del Uruguay presentado
a la Cumbre Mundial de las Ciudades, Hábitat II, en Estambul, Turquía,
1996.

(27) Daniel Hugo Martins, op. cit., p. 366.

(28) Sólo se analizará, como doctrina extranjera, autores españoles,

franceses y argentinos, estimados representativos de su acervos técnicos
nacionales, por su relevancia en el medio nacional y por su común
pertenencia a la tradición del derecho latino-continental. Sin perjuicio de
ello, se harán remisiones puntuales a legislaciones de países anglosajones y
otros, cuando se examine el derecho comparado, ya que en esta parte el
texto está tratando el relevamiento de doctrina.

(29) Cfr. Ramón Martín Mateo, Tratado cit., p. 275.

(30) Cfr. Ramón Martín Mateo, Manual cit., pags. 212 y ss..

(31) Ramón Martín Mateo, Tratado cit., págs. 275 y ss..

(32) Trae a colación Martín Mateo la Declaración de Estocolmo cuyo

Principio 14 dice: "La planificación racional constituye un instrumento
indispensable para conciliar las diferencias que puedan surgir entre las
exigencias del desarrollo y la necesidad de proteger y mejorar el medio".
(33) Esta idea tiene hoy, ciertamente, el valor de un mito, al modo en que
Georges Sorel (1847-1922) en sus "Reflexiones sobre la violencia"
identificó a la huelga general como el mito del sindicalismo revolucionario de
los productores imbuídos de la nueva moral. La gestión ecosistémica de la
biósfera es una imagen motriz con escasa o nula posibilidad racional de
realizarse. El movimiento ambientalista, no obstante, todos los días y en
todos lados, la evoca para renovar los esfuerzos en pro de la salvación
planetaria.

(34) Jerome Monod et Philippe de Castelbajac. L Aménagement du

territoire. Presses Universitaires de France. Collection Que sais- je?. París,
1993, 3.ed..

(35) Hacemos referencia en el texto a los Ministerios por fidelidad a lo

escrito por los autores que dan base al contenido de este párrafo. Por
nuestra parte agregamos que el OT supone cuestionar de raíz la imagen
tradicional de la organización administrativa, cuyo prototipo de máximo
rango jerárquico se expresó en el P.E., estructurado como un sistema
planetario, en que los planetas (Ministerios o Secretarias o Direcciones) se
vinculan directa y biunivocamente con el astro rey (el sol del sistema,
Presidencia de la República, Primer Ministro, etc,) sin demasiadas
interacciones directas u horizontales entre ellos. Este modelo,
tradicionalmente también, se reproduce en todos lo niveles, nacionales o
departamentales, del Estado. El OT en el contexto de la directriz sistémica
del Derecho Ambiental, opone a esa imagen, la de una organización en red
"inteligente" y sufraga por ella en razón de su superior eficiencia y eficacia
en el obrar, sin mengua de las relaciones de jerarquía que, en último
término, aseguran la unidad de acción del estado. Como breve apunte
teorético -justificado por la centralidad actual de la noción de red en las
políticas públicas y en las doctrinas que las sustentan- corresponde
recordar que, hace ya muchos años, el catedrático de Ciencia de Sistemas
de la Universidad de Portland, Magoroh Maruyama, al analizar "la transición
de la era industrial a la postindustrial" sostuvo que este proceso no se
restringía a un simple cambio cuantitativo o cualitativo, sino que más bien
implica "el paso de nuestra lógica tradicional, con sus dos milenios y medio
de antigüedad a un nuevo tipo de lógica". Decía que mientras la "lógica de la
era industrial" basada en la tradición aristotélica y en la ética competitiva,
se centraba en la homogeneidad, en la jerarquía, en la conquista de la
naturaleza y en el pensamiento en categorías subsistentes, la "lógica de la
era postindustrial", portadora de un nuevo paradigma científico y basada en
una filosofía y en una ética simbióticas, postula la heterogeneidad, la
interacción, la armonía con la naturaleza y un pensar ordenado al contexto
social. Para la lógica postindustrial, un concepto pivotal de la filosofía de la
heterogeneidad es el concepto de red ya que se entiende que lo que
caracteriza a la sociedad es la índole de las interrelaciones que los
individuos desarrollan entre sí, lo que sustenta una metodología analítica que
pasa de lo deductivo axiomático tradicional a la complementariedad, con la
consecuencia de la superación de los paradigmas científicos fundados en la
causalidad unidireccional (determinismo de las relaciones causa-efecto) por
los paradigmas basados en la mutua causalidad y en la constatación de la
pluralidad de "retornos causales" en el Universo. Cfr. Magoroh Maruyama:
La lógica postindustrial en "Los próximos 25 años. Antesala del Siglo XXI"
Compilados Andrew A. Spekke. Libros del mañana esperanzado. Ediciones
Tres Tiempos. Buenos Aires, 1975, ps. 73 y ss.

(36) Dicen muy acertadamente Monod y de Castelbajac: " L´aménagement

du territoire se renierait donc s´il n´étaxit décentralisé; et, à travers la
reherche d´une meilleure utilisation de l´espace, l´idée devait peu a peu se
faire jour que l´action des pouvoirs publics serait assurée mieux et plus
vite si les collectivités territoriales avaient davantage de libertés et de
moyens, et si l´État consacrait davantage d´attention aux grands questions
et perdait moins temps dans les détails", op. cit. p. 35. He aquí el resúmen
del OT: el estado nacional a lo grande; el municipio a los detalles, todo en el
contexto sistémico de la coordinación, de la planificación estratégica y del
control de resultados y responsabilidades.

(37) Dicen Monnod y de Castelbajac: " Mais bien que le département ait
constitué et constitue le support habituel de l´action administrative, il
était inévitable que de nombreux ministéres ne puissent s´en contenter et
soient amenés à utiliser des échelons plus vastes. Pendant que l´on
affirmait sollenellement l´intangibilité du département, les necésités
quotidiennes conduisaient à multiplier les échelons interdepartamentaux. La
rareté des spécialistes dans certains disciplines et l´imposibilité d´utiliser
de façon rentable au niveau départamental les nouveux materiels
informatiques, ne firent que précipiter cette évolution".

(38) Del régimen francés de las regiones, ha sostenido entre nosotros,

Daniel H. Martins que: "También el legislador francés creó la Región en
1972, como establecimiento público, regida por un Consejo Regional, con
facultades para estudiar el desarrollo, proponer la coordinación y
racionalización de las inversiones a realizar por las colectividades
territoriales y participar en el financiamiento del equipo de las comunas y
sus agrupaciones. La región es, entonces, supramunicipal pero con exclusiva
finalidad de planificación y coordinación económica", en Daniel Hugo
Martins: Regímenes Municipales Contemporáneos en "Constitución y
Administración", op. cit. p. 627 y ss.; la cita es de la pág. 632.

(39) En cualquier lado, las políticas de OT no deben ser sólo "políticas de

Estado", sino fundamentalmente, además, políticas de todo el Estado

(40) Con razón dicen Monnod y de Castelbajac: "Une autre règle d´or de l
´aménagemant s´apelle persévérance. Les décisions de localisation engagent
leurs promoteurs sur plusieurs décennies et les pionniers qui participent au
dèmarrage des zones deshéritées doivent être assurés que leur effort s
´insère dans un programme dont la réalisations sera menée jusqui´a son
terme. Qu´un doute subsiste dans leur esprit sur la détermination des
pouvoirs publics et le démarrage de cette politique devient inipossible. L
´Étát se doit done de definir clairement ses objectifs d´aménagement,
même si cela implique des choise politiquement déplaisents, et S´y tenir.
Op. cit., págs. 52-53.

(41) José R. Dromi: Derecho Administrativo económico. Ed. ASTREA, Bs.

As., 1979.

(42) Cfr. Dromi op. cit. publicado, además, como Cap. VII de: "Orden
Económico y Derecho Administrativo" por Ramón Díaz ed al.. Editorial
Jurídica Amalio Fernández. Montevideo,1980, p. 139.

(43) Dromi, op. cit., p. 140.

(44) Este autor define a la Administración Económica como "... un conjunto

de procedimientos y órganos por medio de los cuáles la autoridad pública
interviene la Economía. De este modo se desarrolla la misión directora del
Estado sobre la producción, distribución y consumo de riquezas, que
comprende la elaboración de una política económica coherente y sistemática
y el control de su ejecución. Esta Administración Económica supone un
cúmulo de pequeñas o grandes normas que constituyen fuente de poderes
que delimitan las relaciones externas entre la Administración Pública y la
iniciativa privada", Dromi, op. cit., p. 142.

(45) Cfr. Dromi, op. cit., p. 145.

(46) Cfr. Dromi, op. cit., p. 148.

(47) Id., op. cit., p. 148.

(48) Id., op. cit., p. 149.

(49) Roberto Dromi: Nuevo Estado. Nuevo Derecho. Ediciones Ciudad
Argentina. Buenos Aires, 1994, ps. 377 y 378.

(50) Dromi, op. cit, ps. 378-379.

(51) Id. pág. 381.

(52) Id. pág. 383.

(53) Dromi, id. Págs. 387-388.

(54) E. Vide Mariano R. Brito: La intervención del Estado en el Dominio

Económico, en Orden Económico y Derecho Administrativo por Ramón Díaz y
otros. Ediciones Jurídicas Amalio Fernández. Montevideo, 1980, págs. 115 y
ss.).

(55) Brito, Op. Cit. pág. 121.

(56) Brito, Op. Cit. págs. 122-123.

(57) Brito, Op. Cit. Pág. 125.

(58) Es constatable a nivel de la Sección II de la Constitución, la existencia

de una serie de bienes y valores fundamentales de las personas y de la
Humanidad, que el constituyente declara de especial protección. Así ocurre
por ej.con la infancia y la juventud (art. 41 inc. 2), la maternidad (art. 42
inc. 2), el "bien de familia" (art. 49), las actividades productivas cuyo
destino sea la exportación o que reemplacen bienes de importación (art. 50
inc. 1), el trabajo (art. 53 inc.1), y el medio ambiente (art. 47). La nota que
unifica las hipótesis es la vulnerabilidad o fragilidad de los bienes o valores
implicados. De aquí que pueda establecerse una categoría constitucional de
bienes valores fundamentales vulnerables, frágiles o débiles, ante las cuales
la actividad estatal debe ser positivamente protectora. Obsérvese que en
otros casos, ante situaciones de "fortaleza" o acumulación de poder, el
constituyente impone el contralor del Estado (art. 50 inc.2 sobre
organizaciones comerciales o industria trustificadas.)

(59) Brito, Op. Cit. Pág. 129.

(60) Brito, Op. Cit. Pág. 131.

(61) Esta apertura al pluralismo es reivindicada por el Prof. Brito desde la

perspectiva administrativa que profesa. Halla todavía una plenitud mayor en
el campo del Derecho Ambiental , en que la información y la participación
ciudadanas se elevan a principio fundamental. (Cfr.Michel Prieur Droit de L
environnement Edition Dalloz, Paris 1996, especialmente págs. 101 y ss.
Ramón Martín Mateo Manual cit. pág. 56 y ss., y Ramón Martín Mateo
Tratado cit. pág. 159)

(62) Brito, Op. Cit. Pág. 132.

(63) Brito, Op. Cit. Pág. 132.

(64) Id.

(65) Brito Op. Cit. Pág. 132-133.

(66) Ver además del texto comentado, la obra: "Historia de las Ideas
Políticas". Ed. INGRANUSI, Montevideo, 1993, en especial, págs. 389 y ss.
Nótese la influencia de las posturas de Bertrand de Jouvenal sobre el
crecimiento del poder.

(67) Cfr. Prat en "Orden económico..." pág. 80.

(68) Id., pág. 84.

(69) Respecto a este capítulo de orientaciones o directrices agrega Prat

otras consideraciones: de mucho interés en pág. 85 y en pág. 86, op. Cit..

(70) Prat, en "Orden económico...", pág. 87.

(71) Horacio Cassinelli Muñoz, Derecho Público T.II , Ed. de la Oficina e

Apuntes del CECEA, Montevideo, 1973, pág. 269.

(72) Vide publicación del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio

Ambiente. Dirección General para la Vivienda, el Urbanismo y la
Arquitectura, Madrid, 5ta. edición, 1995.

(73) Tal como lo sostiene Jerome Chapuisat (en Le Droit de L´urbanime, Ed.
P.U.F. colección. Que sais-Je? No. 2130, París, 1996) estos instrumentos se
encuadran en un orden normativo que los rige, ya que las reglas de
urbanismo se imponen a cualquiera que desee proceder a una utilización del
suelo. El término reglas de urbanismo, es tomado en un sentido material de
disposiciones que edictan reglas relativas al urbanismo, independientemente
de su forma jurídica, sean legislativas o administrativas. Siendo muy
numerosas, Chapuisat, clasifica dichas reglas en tres categorías siguientes:
1) Las reglas generales establecidas por el Estado Central y que son de
aplicación directa e independiente de las reglas locales.

Estas reglas dice el autor, son de dos órdenes distintos ya que unas fijan los
principios de ordenamiento y urbanismo y otras restringen el derecho de
construir. Dice de las primeras:¨Les Lois dáménagement et d´urbanisme,
quand la gestion de l´urbanisme relevait de l´Etat, il appartenait à ses
représentants, le plus souvent le préfet, d´arbitrer entre les intérêts
divergents qui pouvaient opposer les comunes aux collectivités
administratives de niveau supérieur (...). Le probléme se pose en termes
nouveaux lorsque la loi du 7 janvier 1983 fait de l´Urbanisme une
compétence désormais communale. Les partis ou choix d´urbanisme, arrêtés
localement, vont devoir tenir compte de certaines priorités d´intérêt
national ou régional: C´est pour cela que l´article L.111.1.1 du Code de l
´Urbanisme prévoit les lois d´aménagement et d´urbanisme et les
directives territoriales. Ces dispositions out entre elles une relation
hiérarchique directe, la loi d´aménagement et d´Urbanisme (LAU) s´impose
á la directives territoriale d´aménagement (DTA), qui s´impose au schéma
directeur (s´il existe) avec lequel le plan d´occupation des sols doit être
compatible (pags. 13 y 14).

2) Las reglas locales; y

3) Las reglas especiales

En ellos se contienen los instrumentos fundamentales que se mencionan en

el texto.

(74) Cfr. Chapuisat, op. cit. pág. 18. Agrega en el mismo lugar el autor: "C
´est donc un document d´orientation présenté sous la forme d´un schéma.
Cette nature de schéma explique la présentation allégée du SD qui
comprend simplement un rapport écrit et des documents graphiques qui n
´ont vocation qu´á l´orientation. Bien qu´ élaborée localement, ils doivent
élvidement tenir compte et donc être compatibles avec les DTA ou, à
défaut les LAU et aussi les projets d´intéret général de l´Etat et d´autres
colléctivités publiques".

(75) La información relativa a la legislación italiana, con comentarios

doctrinarios puede consultarse en "Regímenes Municipales Contemporáneos"
por Daniel H. Martins, en "Constitución y Administración", ya citado, págs.
627 y ss.En este mismo trabajo Martins encara el problema de la
compatibilidad entre la autonomía municipal y el planeamiento o planificación
territorial, tema que a su juicio angustia a juristas y urbanistas en América
y Europa pero que dada la extensión territorial de los Departamentos no se
plantea en Uruguay. En esta materia de la planificación territorial y
urbanística se puede apreciar un proceso normativo-institucional, de validez
practicamente universal, por el cual una legislación "paralela" al decir del
Prof. Martins citando a ALBI, a las leyes orgánicas municipales va
recortando la materia y las competencias municipales crear instituciones
nacionales o provinciales. Seguramente la incorporación al derecho uruguayo
de la legislación ambiental y de ordenamiento territorial, la creación del
MVOTMA y la DINOT, están planteando la misma problemática. De hecho,
tanto los sucesivos proyectos de leyes sobre Ordenamiento Territorial y
General de Protección Ambiental, redactadas en el ámbito de esa
Secretaria de Estado, han encontrado dificultades derivadas precisamente
en la compatibilización de sus disposiciones con el régimen autonómico
municipal. Incluso, con referencia al Primer Proyecto de ley sobre
ordenamiento territorial (gestado en el periodo 1990-1994), fue la oposición
cerrada e inmediata, basada en la defensa de la autonomía municipal, que dio
como resultado que el Proyecto abortara. Es interesante resaltar que, de
acuerdo a Martins, estas preocupaciones vienen desde la época de los
"planes reguladores" en la década del 40, y que han motivado
pronunciamientos sucesivos en los Congresos Interamericanos de Municipios
(como los que este autor cita expresamente de Buenos Aires en 1949 y
Montevideo en 1953). El Primer Seminario Interamericano de Estudios
Municipales, San Pablo, 1958 concluyó en este asunto:

1) El Municipio deberá participar de la planificación regional, por medio de

consorcios o convenios con las autoridades de los gobiernos nacionales, de
los estados miembros o provincias y entre los municipios interesados.

2) Cuando se trata de Planificación Regional se debe estudiar lo regional en

términos de inter municipal.

3) El organismo jurídico administrativo adecuado para conducir la

planificación sería la agrupación o unión de municipios, como sociedad dotada
de jurídica propia, con el objeto de la solución de los problemas comunes en
la respectiva área local.

(76) Cfr. Martins, op. cit. págs. 644-645.

(77) Cfr. Martins, op. cit. pág. 646.

(78) Una recopilación de normas de ordenamiento territorial y urbanístico
se encuentra en el volumen Ordenar las Ciudades 2 Recopilación Normativa.
Publicado en convenio entre la Intendencia Municipal de Montevideo y la
Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI). Imprenta Editorial
Altamira SRL, Montevideo, agosto de 1991.

(79) Recordamos que el PNUMA ha definido a la norma ambiental como "la

norma jurídica que regula conductas humanas que pueden influir de una
manera importante en los procesos de interacción que tienen lugar entre los
sistemas de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente" ( .... PNUMA /
RPALC / PR-S-1, pág. 91).

Sobre la base de criticar la inclusión del término "importante", el Prof. Dr.

Mateo Magariños de Melo, prefirió definir la normativa ambiental como
"aquella que regula todo lo relativo al medio ambiente como bien jurídico
global en si mismo". En definitiva, las normas ambientales son esencialmente
caracterizadas por su finalidad de protección a la biosfera y sus procesos,
incluyendo ecosistemas naturales y artificiales, fuera de toda consideración
relativa a su utilización patrimonial o de otro tipo singular.

(80) Es de destacar que los documentos del Proyecto Directrices parten de

una evaluación del territorio que constata su inserción en un "proceso
cargado de saltos cualitativos, de acontecimientos y rupturas " iniciando "un
nuevo ciclo de desarrollo territorial", ciclo cuyo rasgo central "parece ser
una creciente desarticulación entre los procesos y componentes del espacio
nacional" (ciudad, microrregión, cuenca productiva), componentes que se
comportarán de acuerdo a su inserción diferencial en el escenario
globalizado. De aquí que a la contratación de la reestructuración
constatación real económico - productiva de las coordenadas territoriales,
el O.T. como planeamiento y gestión, responde con una reestructuración de
las políticas, normas e instituciones de gobierno.del territorio entre las que
se ubican las regiones. (Los entrecomillados indican textos que
corresponden al Documento: Bases de Discusión del Informe Final de
Directrices, Setiembre 1996).

(81) Cfr. Danilo Veiga: Desarrollo regional en el Uruguay: Características y

evolución reciente. CIESU, Montevideo, 1991. La estructura socio -
económica sea analizó e interpretó a través de cinco factores o
dimensiones: Diversificaciones socio económica, inmigración, educación,
agroexportación y variación del empleo industrial. Se elimina a Montevideo,
por razones metodólogicas. El trabajo de investigación de CIESU contó con
el apoyo de SAREC (Swedish Agency for Research Corporation With
Depeloping Countries) y con la participación de Mario Lombardi y Enrique
Mazzei, además de Veiga. Los entrecomillados del texto son transcripción
de la publicación de Veiga, arriba mencionada. Bajo el título Referencias, en
ese libro, hay una lista de trabajos sobre el tema, nacionales y extranjeros.

(82) Cristina Vázquez: Modificaciones a la Constitución de 1967 en materia

de descentralización, en Ruben Correa Freitas y Cristina Vázquez: La
Reforma Constitucional de 1997. FCU, Montevideo, 1997.

(83) Eduardo Esteva, Las Políticas de descentralización, en Reforma

Contitucional, 1997. Ed. UCUDAL / Revista Uruguaya de Derecho
Constitucional y Político. Montevideo, 1997, págs. 109 y ss..

(84) Este ha sido un tema preferido de la doctrina juspublicista y

administrativa De manera que todo Tratado Manual en esas disciplinas
informa adecuadamente en la materia. Baste mencionar en la doctrina
nacional, el ya citado Tratado de Sayagués Laso y los trabajos clásicos del
Dr. Aparicio Méndez: Sistemas Orgánicos (Montevideo, 1973) y La
Jerarquía (Montevideo, 1973). Igualmente en los Estudios de Derecho
Administrativo (Montevideo, 1979) en el Tomo I se incluye una investigación
de Méndez titulada: La descentralización - concepto y características.

(85) Que opera como un pre-supuesto lógico, sin perjuicio de que, en la

historia de la evolución de las instituciones jurídicas, el centralismo
Absolutista precedió a los procesos de descentralización.

(86) Sayagués Laso, Tratado cit. T.I. pág. 204).

(87) Cristina Vázquez: La descentralización, en Ruben Correa Freitas y

Cristina Vázquez, op. Cit. Págs. 103 y ss.).

(88) Id. pág. 106.

(89) Existe una amplia bibliografía disponible acerca de la evolución

histórica de las instituciones locales y departamentales. Los nombre de
Alberto Demichelli (que en 1929 editó "El Gobierno local autónomo") o de
Daniel Hugo Martins (que en la década del 70 publicó su trabajo "El
Municipio Contemporáneo", entre otra copiosa y excelente obra
municipalística) son dos de los más importantes. Asimismo el tema es
normalmente enfocado en las exposiciones sobre la historia constitucional
del país. Las líneas generales de la evolución en las normas de rango
constitucional, dan cuenta de un inicio en la Constitución de 1830 que bajo el
título del "Gobierno y Administración interior de los Departamentos"
estableció una Junta Económica Administrativa, de elección directa por el
pueblo, con funciones de fomento y el Jefe Político, agente del P.E. nacional
de quien dependen los Tenientes en pueblos subalternos, pasando por la
amplia autonomía política, administrativa presupuestal, tributaria y
financiera configurante de un régimen cuasi federal en la Constitución de
1918; continuando con las restricciones de la Carta de 1934, y adquiriendo
en las Constituciones de 1952 y 1967 un apreciable grado de autonomía
administrativa y legislativa. Por su parte, la evolución legislativa registra
como sus hitos más importantes: el Decreto de 22 de octubre de 1867; el
Reglamento Orgánico de la Junta Económico-Administrativa de Montevideo,
de 4 de diciembre de 1891; la Ley Orgánica de Juntas de 10 de julio de
1903; la Ley de Intendencias de 18 de diciembre de 1908; la Ley Orgánica
de Gobiernos Locales de 23 de diciembre de 1919 y la Ley Orgánica
Municipal, ya citada (vide, para comentarios a cada una de estas normas,
Crisitna Vázquez, op. Cit. Pág. 108-110). Dada la concatenación de las normas
vigentes de 1935 con sus predecesores hasta el inicio de las normas citadas,
algunos autores se cuestionan hoy que continúa rigiéndose la
descentralización territorial por disposiciones del S. XIX).

(90) Eduardo Esteva: "Las políticas de Descentralización (arts. 50, 230 inc.
5, 298 num 2 y D.T. y E.X.) en op. Cit. En nota 83.

(91) Los textos analizados por Esteva son: art.50 inc. 3: "Asimismo, el
Estado impulsará políticas de descentralización de modo de promover el
desarrollo regional y el bienestar general"; 230 inc. 5: "... La oficina de
Planeamiento y Presupuesto asistirá al Poder Ejecutivo en la formulación de
los planes y programas de desarrollo, así como en la planificación de las
políticas de descentralización que serán ejecutadas: A) por el Poder
Ejecutivo, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, respecto
de sus correspondientes cometidos; B) por los Gobiernos Departamentales
respecto de los cometidos que les asignen la Constitución y la ley. A estos
efectos se formará una Comisión Sectorial que estará exclusivamente
integrada por delegados del Congreso de Intendentes, y de los Ministerios
Competentes, la que propondrá planes de descentralización que previa
aprobación por el Poder Ejecutivo, se aprobarán por los organismos que
corresponda. Sin perjuicio de ello, la ley podrá establecer el número de los
integrantes, los cometidos y atribuciones de esta Comisión, así como
reglamentar su funcionamiento; la Oficina de Planeamiento y Presupuesto
tendrá además los cometidos que por otras disposiciones se le asignen
expresamente así como las que la ley determine"; 298 nums. 2 y 3: "La ley
(...) podrá: .... 2) Destinar al desarrollo del interior del país y a la ejecución
de las políticas de descentralización, una alícuota, de los tributos nacionales
recaudados fuera del Departamento de Montevideo..Con su producido se
formará un fondo presupuestal, afectado al financiamiento de los programas
y planes a que refiere el inciso quinto del art. 230. Dicha alícuota deberá
ser propuesta preceptivamente en el Presupuesto Nacional. 3) Exonerar
temporariamente de tributos nacionales, así como rebajar sus alicuotas a
las empresas que se instalaren en el interior del país" y Disposición
Transitoria y Especial X): "En tanto no se dicte la ley prevista en el
penúltimo inciso del art. 230, la Comisión Sectorial estará integrada por los
delegados de los Ministerios Competentes y por cinco delegados del
Congreso de Intendentes debiendo instalarse dentro de los noventa días a
partir de la entrada en vigencia de la presente Reforma Constitucional".

(92) Esteva, op. Cit., pág. 110.

(93) Cristina Vázquez: Modificaciones a la Constitución de 1967 en materia

de Descentralización, introducidos en virtud de la Reforma Constitucional
de 1997, en Ruben Correa Freitas - Cristina Vázquez. La Reforma
Constitucional de 1997, FCU, Montevideo, 1997, págs. 117 y ss..

(94) Tanto al exponer los análisis del Prof. Esteva como aquí, respecto del
aporte de la Dra. Vázquez, aludimos a desarrollos doctrinarios muy nuevos
en la doctrina constitucionalista dada la novedad de la incorporación de
estos conceptos en el texto constitucional. Dentro de las disciplinas
técnicas derivadas de la ordenación territorial o el urbanismo, por el
contrario, como se expuso incluso antes en este trabajo, la planificación del
desarrollo regional es en sí mismo, toda una disciplina con perfecta
autonomía, inclusive académica, de universal difusión. El "Glosario"
elaborado por la DINOT del MVOTMA ("Ordenamiento Territorial,
Definiciones Básicas Ed. DINOT/MVOTMA, Montevideo, 1995) recoge
algunos términos a los que define. Así por ejemplo, define: Desarrollo
regional integrado (Planificación del) "Proceso dirigido a producir cambios
físicos, sociales, institucionales, económicos, culturales, etc. Para beneficiar
permanentemente la calidad de vida de la comunidad de una región, en
coherencia con el plan nacional de desarrollo. El mencionado proceso se
compone de tres partes inter-relacionadas entre si: I) Diagnóstico de las
principales restricciones y potencialidades; II) Estrategia de desarrollo,
especificando horizontes temporales; III) Paquete coordinado de proyectos
de inversión de infraestructura, de producción, de servicios e intitucionales
que interactúan entre sí, temporalmente acotados dentro de un plan de
acciónpara ejecutar la estrategia de desarrollo." También define
"Desarrollo regional sustentado" como: "Procesamiento de los factores
económicos con la más eficiente y permanente relación beneficio-costo,
ponderado por principios de redistribución de la riqueza, equidad y justicia
social con un costo ambiental equilibrado. El término "regional" implica
considerar genéricamente un ámbito espacial, definido ya sea por criterios
funcionales, geográficos, políticos o administrativos." Estas definiciones
están claramente influidas por la difusión académica y técnica generada en
diversos centros de prestigio internacional. Dejando de lado los ámbitos
europeos o noratlánticos en general, debe imputarse al ILPES (Instituto
Latinoamericano y del Caribe y de Planificación Económica y Social) y a
CEPAL una poderosa incidencia en el medio. Los nombres de Sergio Boisier
(Director de Políticas y Planificación Regional del ILPES), Carlos de Mattos,
Gladys Zurita, F. Albuquerque, R: Velasco, etc., se encuentran entre quienes
han formulado aportes y publicaciones de alta incidencia. Precisamente el
primero S. Boisier ha contribuido a centrar el enfoque del desarrollo
regional en vinculación: a) con la crisis del Estado Nacional y la globalización;
b) con la "construcción de la región" como parte de un proceso
descentralizador que al inspirarse en una visión societal y no meramente
administrativo-burocrático, alcanza la dimensión de un proyecto
democratizador que llega tanto el orden congnitivo o cultural como a las
percepciones de las poblaciones; c) con un enfoque analítico y operacional
que apunta a la disposición de categorías utilizables para la evaluación
continua de las políticas, tal como: la autonomía decisional (que permite la
elección de los "estilos" de desarrollo y la aplicación selectiva de
instrumentos), capacidad regional de captación y reinversión de excedentes,
de inclusión social, etc.; d) con al postulación de una modificación radical en
la forma de "hacer región" en la cual el desarrollo regional es una cuestión
que depende más de la "calidad de gestión" que de la cuantía de recursos
financieros, de manera de evitar una reproducción a nivel regional de las
rutinas centralizadas de viejo Estado burocrático y dar lugar a un ineludible
proceso de modernización; y e) con una concreción de la modernización de la
gestión del desarrollo regional, a través de la generación de instrumentos
institucionales de fomento tales como: 1) las Corporaciones de Desarrollo
Regional, que con regímenes de derecho público o privado han sido
extensamente aplicadas a nivel internacional, en cuya estructura se integran
los sectores públicos y privado, configurándose en portadoras de una visión
global de desarrollo, superando prácticas sectoriales y generando una
oferta de servicios estratégicos al empresario; 2) las Sociedades Mixtas de
Desarrollo Regional, respecto de las cuales la experiencia internacional
registra diversas categorías como las dedicadas a la construcción de
viviendas, las dedicadas a la urbanización (ya sea urbanizando o equipando
tierras para venderlas a constructores privados o promoviendo la
construcción de centros comerciales, etc.) y la de gestión de servicios y
equipamientos públicos como parques industriales, terminales, metros,
mercados mayoristas, centros culturales, etc.; y 3) las instituciones de
servicio al sector privado, en materia de infraestructura tecnológica,
coordinaciones, etc.

(95) La Ley Chilena No. 19.175 de 11.11.1992 sobre Gobierno y

Administración Regional (conocida como Ley Orgánica Regional o LOR)
establece en su art. 1 (Tit. I) que: "El gobierno interior de cada región
reside en el Intendente, quien será el representante natural e inmediato del
Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción". A su vez, el
art. 13 (Tit. II) dispone que: "La Administración superior de cada región del
país estará radicada en un gobierno regional, que tendrá por objeto el
desarrollo social, cultural y económico de ella".

(96) Horacio Cassinelli Muñoz: Las materias departamental y municipal (art.

262, incisos respectivos) en Reforma Constitucional 1997, op. cit. págs. 123
y ss.

(97) Cristina Vázquez: Los Acuerdos en los Gobiernos Departamentales. El

Congreso de Intendentes (arts. 262, incs. Respectivos) en Reforma
Constitucional 1997, Edición de UCUDAL - Revista Uruguaya de Derecho
Constitucional y Político ya cit. págs. 129 y ss. y Cristina Vázquez:
Modificaciones a la Constitución de 1967 ... en Ruben Correa Freitas -
Cristina Vázquez: La Reforma Constitucional de 1997 ya cit. págs. 133 y ss.