Sin embargo, cabe mencionar que a lo largo de la historia han existido parlamentos
con incluso tres cámaras legislativas. Es el caso del parlamento tricameral en la
Constitución Napoleónica, la misma que establecía la división del parlamento de la
siguiente manera: Tribunado, Cuerpo Legislativo y Senado.
En el caso peruano fue Simón Bolívar quien tomó en cuenta tal estructura y la
plasmó en la Constitución Vitalicia de 1826, donde el Poder Legislativo residía en
tres cámaras: Tribunos, Senadores y Censores, con 24 miembros cada una. Sobre
la organización de las Cámaras legislativas existen variadas y complejas formas. Así
tenemos que en los Parlamentos la organización no es única, pero siempre
mantienen una estructura básica que va a estar dada por la permanencia de órganos
de dirección como el Pleno, Consejo Directivo, la Presidencia, la Mesa Directiva,
Comisiones y Grupos Parlamentarios.
Pedro Planas considera que “los órganos parlamentarios son de dos clases: los
órganos de dirección (también llamados órganos de gobierno) y los órganos de
producción. Entre los órganos de gobierno están el Presidente, la Mesa Directiva y la
Junta de Portavoces. Entre los órganos de producción, el pleno, las comisiones y la
Comisión o Diputación permanente”2
1
(BERLIN VALENZUELA, 1994)pág. 229
2
(PLANAS SILVA, 1997) pág. 618
Finlandia “Consejo de Portavoces”; en Alemania y Holanda “Junta de Decanos”; en
Luxemburgo y Bélgica “Comisión de Trabajo”; y en Italia, Francia, Suiza y Austria
“Conferencia de Presidentes”. Podemos afirmar que el Consejo Directivo no sólo es
un órgano de dirección, sino también de pluralismo y representación política, pues
sus miembros lo conforman de acuerdo a la proporcionalidad electoral de los grupos
parlamentarios al que pertenecen.
Gil Robles y Pérez Serrano consideran que las comisiones de investigación son
comisiones especiales, pues son “manifestaciones clásicas de comisión especial no
legislativa, y cuya finalidad es buscar antecedentes sobre un determinado asunto
3
(BERLIN VALENZUELA, 1994)pág. 236
en el que han participado sectores importantes del gobierno o de la administración
pública en sus sentidos más amplios...”4
Según el español Fernando de Santaolalla, en su Tratado de Derecho
Parlamentario Español, 1990, p. 152, las comisiones de investigación tienen tres
características:
Son un procedimiento colegiado
Son un instrumento reforzado de información,
Tienen facultades especiales que les permiten exigir la presencia de funcionarios
y toda persona invitada, así como requerir la presentación de la documentación
solicitada.
d) Las comisiones conjuntas: son las comisiones integradas por los representantes
de las cámaras. Esta clase de comisión se da en los Parlamentos de sistema
bicameral. Otros autores clasifican las comisiones de acuerdo a sus funciones5.
- Comisiones ordinarias o permanentes: Funcionan de manera continua y
están designadas para debatir los diferentes proyectos de ley y el control de las
instituciones públicas.
- Comisiones bicamerales: Conocidas como comisiones mixtas o conjuntas,
están integradas por los Parlamentarios de ambas Cámaras.
- Comisiones conjuntas: Reúnen a los miembros de dos o más comisiones
formadas para asuntos específicos, en forma temporal (provisional).
- Comisiones paritarias: Denominadas comisiones de mediación. Son aquellas
orientadas a conciliar las diferentes posiciones de los Parlamentarios, tienen por
objeto buscar acuerdos entre ambas Cámaras respecto a los proyectos de ley de
naturaleza polémica.
- Diputación Permanente o Comisión Permanente: Es aquella que asume las
facultades del Pleno durante la etapa de receso parlamentario.
- Comisiones especiales o selectas: Se forman bajo un fin específico y con un
tiempo limitado. Estas puede ser comisión legislativa, de investigación o de
encuesta.
- Subcomisiones: Son creadas por las propias comisiones a fin de subdividir el
trabajo parlamentario. Tienen plazo limitado.
4
(BERLIN VALENZUELA, 1994)pág. 237
5
(PLANAS SILVA, 1997)pág. 157-160
El Congreso peruano está compuesto de 130 congresistas y se organiza de la
siguiente manera:
1) LA ORGANIZACIÓN PARLAMENTARIA
El Pleno: Es la máxima asamblea deliberativa de Representantes que integran el
Parlamento. Es la instancia donde se debaten y toman decisiones de acuerdo a las
normas constitucionales, legales y reglamentarias.
Este órgano de decisión es el más importante del Parlamento, en el que se reportan los
proyectos de ley dictaminados por las comisiones a fin de ser aprobados o desestimados.
d) Firmar, con uno de los Vicepresidentes, las autógrafas de las leyes, para ser
enviadas al Presidente de la República para su promulgación, así como ejercer la
facultad de promulgar las leyes a que se refiere el primer párrafo in fine del
artículo 108° de la Constitución Política. También firman el Reglamento del
Congreso, las autógrafas de las Resoluciones Legislativas, los acuerdos del
Congreso y las normas reglamentarias para su publicación, como las resoluciones
administrativas que le correspondan en su calidad de titular del pliego
presupuestal y los documentos oficiales a que haya lugar.
e) Someter a consideración del Pleno del Congreso los proyectos de Presupuesto y
Cuenta General del Congreso, e informar al Consejo Directivo sobre los
procesos de licitación de obras y adquisición de bienes y servicios por cuenta
de los recursos presupuestales asignados al Congreso.
f) Someter a consideración del Consejo Directivo la agenda de las sesiones del Pleno y de
la Comisión Permanente, el cuadro de conformación de las Comisiones y de la
Comisión Permanente y cualquier plan o proyecto destinado a facilitar o mejorar el
desarrollo de las sesiones y la productividad del Congreso.
g) Exigir u ordenar a los órganos del Gobierno y de la administración en
general, para que respondan los pedidos de información de los Congresistas, de
conformidad con lo que dispone el artículo 96° de la Constitución Política.
h) Supervisar el funcionamiento de los órganos parlamentarios y del servicio
parlamentario, así como disponer lo necesario para la correcta administración de los
recursos físicos y humanos al servicio del Congreso.
i) Publicar en el diario oficial “El Peruano” y otros de mayor circulación, la
relación de Congresistas que llegan tarde o no asisten a las sesiones o no
permanecen en ellas, salvo se encuentren en Comisión.
j) Las demás que le encargue el Pleno del Congreso o que se encuentren
señaladas en otros artículos de este Reglamento.
Los Vicepresidentes reemplazan al Presidente en su orden y asumen las funciones que
él les delegue. Suscriben los documentos oficiales del Congreso.
Mesa Directiva.- La Mesa Directiva del Congreso peruano está integrada por el
Presidente y cinco Vicepresidentes. Está facultada para presidir y dirigir los
debates del Pleno, de la Comisión Permanente y del Consejo Directivo. Asimismo
supervisa la política administrativa – financiera del Congreso, así como el
nombramiento de los altos funcionarios del Parlamento.
2) EL SERVICIO PARLAMENTARIO
El servicio parlamentario, tal como lo establece el art. 26º del Reglamento del
Congreso, es un órgano de apoyo y asesoría administrativa de los Congresistas de la
República. Cumple un rol técnico, imparcial y no partidario.
Está subdividido a su vez en tres áreas:
I) La Oficialía Mayor: Es el máximo órgano del servicio parlamentario y está
dirigido por un funcionario denominado Oficial Mayor. Los orígenes del
término (Oficial Mayor) se encuentran en la época del virreinato, donde los
funcionarios de la Corona Española eran denominados oficiales. En los
Parlamentos de otros países su equivalente es el de Secretario General.
6
(PANIAGUA SOTO, 1986)pág. 114
En el reglamento del Congreso, en el artículo 38º, se establecen las siguientes
funciones y atribuciones de la Oficialía Mayor:
Ese hombre, en un sentido esencial, no se encuentra ligado a ninguna cosa más que a
sí mismo. La sociedad tampoco existe para el nominalismo, es una serie de relaciones
que no tienen sustancia real. Cada hombre es un ser aislado y la sociedad es una
ligazón de sucesivos contratos rescindibles que efectúan los hombres entre sí.
Para dicho autor la idea representativa es un artificio para hacer posible la invocación
de que es el pueblo quien gobierna.
También Kelsen sostuvo que la representación es pura ficción, aunque en las últimas
ediciones de su obra atemperara un poco este criterio, sin desdecirse del mismo. Es
que desde una perspectiva nominalista ello es lógico; si no se tiene por verdadera la
existencia social, tampoco la misma puede ser representada.
Francisco Javier Conde la plantea como una realidad deficiente, una realidad
simplemente incoada, más bien de una posibilidad que de una realidad.
Para García Pelayo es un concepto jurídico político totalmente distinto del concepto
civil que nos viene del derecho privado, estableciendo una serie de distinciones entre
uno y otro, pero que su justificación se encuentra “[…] en unas creencias situadas más
allá del orden jurídico positivo y en virtud de las cuales éste cobra validez”.
Múltiples autores han ensayado distintos razonamientos para explicar este arbitrio de
la representación.
1.-NATURALEZA JURÍDICA:
• El representante.-Es aquel que cumple la función de evocar aquello que está ausente
y que realiza la doble condición de representatividad y legitimidad, manifestada desde
la mera evocación misma hasta la actuación en determinado sentido.
2.2.-SUS FUNCIONES:
Si a algunos países no les fue bien, ello pudo deberse a que todavía se encuentran en
la etapa de «importación» de marcos jurídicos, procedimientos representativos y a sus
esfuerzos de adecuación a sus respectivas realidades, con los desajustes e
inadecuaciones que ello implica. Otros parlamentos, que tampoco se encuentran en la
categoría de exitosos, se encuentran diseñando y desarrollando instituciones
representativas acordes con la naturaleza de su sistema político.
En este último grupo podemos citar al Perú, donde hasta hace un par de décadas se
realizaron reformas estructurales del régimen político y ajustes de ingeniería
constitucional a sus sistemas electoral y representativo. Así, en el primer caso,
podemos afirmar que el sistema es de representación proporcional en distritos
electorales plurinominales; y, en cuanto al segundo, se ha pasado de la representación
de distrito único (1993-2001) al sistema de representación de distrito múltiple, con voto
preferencial.
Para cumplir con ello resultó complicado definir a priori qué se entendía por una
adecuada, eficiente y eficaz gestión de la representación política; qué actitud y que
roles deberían ser ejecutados por el Congresista y además, qué parámetros empíricos
deberían ser utilizados para juzgar el éxito o no de la propuesta.
Para tal efecto se realizó una de las encuestas más ambiciosas a nivel nacional, con
más de 10,000 entrevistados en todo el país, y con valor representativo e inferencia en
cada una de las circunscripciones electorales. El estudio fue acompañado de grupos
focales y entrevistas en profundidad a líderes locales o referentes de los medios de
comunicaciones social, a ello se sumó la utilización de técnico-metodológicos ad hoc y
que en suma permitieron elaborar diagnósticos y planes de acción para el ejercicio de
la función de representación en cada circunscripción electoral y fundamentalmente la
elaboración de una «guía de gestión de la función de la representación en el
parlamento peruano», construida a partir de la actual cultura política del ciudadano
peruano y de sus demandas, apremios y expectativas de naturaleza coyuntural.
Junto con las tareas ordinarias propias del cargo hay otras que no están
reguladas y que se constituyen en la sustancia de la Guía de Representación.
Hay actividades que son la esencia de la representación y que no están precisadas en
el Reglamento, lo que hace necesario un ejercicio de creación e interpretación del
mandato representativo para dilucidar cuáles son.
El Reglamento del Congreso contiene disposiciones que indican los deberes básicos
en el ejercicio de la función del parlamentario: la obligación de participar en las
sesiones del Pleno, en comisiones y otros ámbitos de organización del Congreso;
la obligatoriedad de hacer cumplir la Constitución, las leyes y la propia normativa del
Congreso; la formulación de proyectos de ley debidamente fundamentados, así como
la comunicación con los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil a fin de
conocer sus requerimientos.
No obstante las disposiciones, el Reglamento, no llega a desarrollar las
actividades que aseguran la cercanía y relación real de los representantes con
los representados y lo que, en el futuro, debiera construir un vínculo afectivo
entre la ciudadanía y los congresistas. En este sentido la Guía de
Representación pone de relieve y propone sugestivamente el desarrolla de este
conjunto de actividades-tipo que contribuyen para una efectiva gestión de la
representación política en el Parlamento y que a continuación mencionamos
“En todas las deliberaciones hay como un problema que resolver, que consiste en
saber, en un caso dado, lo que prescribe el interés general. Cuando comienza la
discusión, no se puede formarse una idea de la dirección que tomará para llegar
seguramente a este descubrimiento. Sin duda el interés general no es nada si no es el
interés de alguien; esel de los intereses particulares que resulta común al mayor
número de votantes. De ahí la necesidad de la afluencia de opiniones. Eso que parece
una mezcla, una confusión que sirve para oscurecer todo, es un preliminar
indispensable a la luz. Hay que dejar que todos esos intereses particulares se
empujen, que choquen unos con otros, se hagan cargo de la cuestión y que, cada uno
según sus fuerzas, la lleven hacia el fin que se propone. En esta prueba se separan
las opiniones útiles y las que serían perjudiciales; unas caen, otras continúan
moviéndose, balanceándose, hasta que modificadas, depuradas por sus efectos
recíprocos, terminan por fundirse en un solo dictamen.
Quiere ello decir que el principio político de la soberanía popular es articulado por la
democracia representativa. Como afirma Manin, “… la democracia representativa no
es un régimen en el que la colectividad se autogobierna, sino un sistema en el que
todo lo que corresponde al gobierno está sometido al tribunal colectivo.” Es decir, la
representación parlamentaria posee una legitimidad de origen, empero dependiendo
de la credibilidad de las acciones de los elegidos brinda legitimidad de ejercicio a la
labor del Parlamento. Por ende, si bien la representación parlamentaria implica el
mandato general, público e irrevocable otorgado por la ciudadanía a través de la
elección popular, que dota de mayor autoridad al Parlamento a fin de que pueda
La actividad política, sostiene dicho autor, se caracteriza por ser desplegada por los
ciudadanos de un país como actitudes e interrelaciones de modos y formas con
frecuencias e intensidades distintas entre individuos, grupos, asociaciones e
instituciones.
Ésta, sin embargo y por distintos motivos, no se activa casi nunca, ni de manera
continua. Pasquino se refiere también a las formas de participación política que se dan
en todo sistema y organización política: Las reconocidas por las normas y los
procedimientos vigentes, legales a todos los efectos; y las no reconocidas, pero
aceptables y aceptadas y que desafían las bases mismas del sistema y de su
organización, con diferentes grados de ilegalidad o extra-legalidad.
1. UNICAMERALIDAD Y BICAMERALIDAD
La unicameralidad y bicameralidad es uno de los temas centrales de la reforma
constitucional. Reafirmarse en la unicameralidad o volver a la bicameralidad son las
posiciones que el congreso de la República se ha dispuesto a resolver.
Para entender mejor este debate es importante que conozcamos la clasificación de
los sistemas existentes en los que se organiza la estructura del Congreso y luego
de ello tener los alcances de la unicameralidad y bicameralidad en la historia
constitucional del Perú. Luego de ello veremos la discusión sobre las bondades de
la bicameralidad y unicameralidad y como se encuentran en los sistemas del
mundo. El resumen del cuadro pretende ayudar en el debate sobre este importante
tópico constitucional.
2. CLASIFICACIÓN DE SISTEMAS
Es importante ubicar los diversos sistemas en los que se clasifica la organización
del Parlamento sea unicameral o bicameral y que tienen cierta incidencia en el
debate actual.
a) UNICAMERALISMO PERFECTO: Por demás está decir que se trata de una sola
Cámara pero con la particularidad de que esta desempeña las funciones de un
Parlamento en forma integral, ejemplo de ello lo encontramos en la Constitución
peruana de 1867 y actualmente en América Latina encontramos en Venezuela y
Ecuador así como en la mayoría de los países centroamericanos.
b) UNICAMERALISMO IMPERFECTO: También se refiere a una sola Cámara
parlamentaria y en este caso desempeña funciones de un Parlamento pero no
en forma integral, ya que existe un órgano en el Parlamento que obra como una
segunda Cámara en pequeño, tal ha sido el caso peruano de 1823 y la actual de
1993.
c) BICAMERALISMO PERFECTO: Dos Cámaras parlamentarias que desempeñan
funciones políticas y legislativas. La única diferencia está en las facultades de
ejercicio del juicio político o antejuicio. Tal es el caso de Italia y Uruguay y en el
Perú con la Constitución de 1933, y la III República francesa.
d) BICAMERALISMO IMPERFECTO: Se trata del sistema más difundido. Existen
dos Cámaras parlamentarias. Una desempeña funciones políticas del
Parlamento. La otra es una Cámara más deliberativa y técnica. Se acentúa en la
clara diferenciación de funciones entre una y otra Cámara.
e) SEUDO BICAMERALISMO: Dos Cámaras parlamentarias, donde una
desempeñan funciones políticas del Parlamento así como del grueso de las
funciones legislativas; la otra Cámara con muy limitado poder. Este es el caso
típico de Inglaterra donde la Cámara de los Comunes goza de amplios poderes
derivados de su representatividad política, la cual no goza la Cámara de los
Lores, que carece de verdaderos poderes parlamentarios como son los
legislativos y de control.
f) TRICAMERALISMO: Un sistema muy poco común de tres Cámaras
parlamentarias donde una asume funciones de garante del cumplimiento de
ciertas normas y del control de las otras dos Cámaras. Ejemplo de ello lo
encontramos en los Parlamentos estamentales el directorio francés y el caso
más típico de los Parlamentos de la constitución bolivariana de Perú y Bolivia,
con una larga duración en éste último y muy fugaz en nuestro país.
1. CONSTITUCIÓN DE 1823
Consagraba un sistema de Unicameralismo imperfecto. Creaba un Congreso
formado por representantes o diputados. Parecía constar de una sola Cámara ya
que asimismo existía la figura del Senado Conservador que se asemejaba a lo que
posteriormente consagraría la constitución bolivariana con la Cámara de los
censores, se encargaba fundamentalmente de velar por el cumplimiento de la
Constitución y las leyes. Esta constitución prácticamente no tuvo vigencia, por lo
que los estudiosos de la misma no han podido opinar sobre su práctica y
desenvolvimiento. Así que técnicamente se puede considerar como un
unicameralismo imperfecto, por la presencia de un Senado Conservador.
2. CONSTITUCIÓN DE 1826
Conocida también como la Constitución vitalicia o Bolivariana. Plantea un sistema
Tricameral, es decir un congreso con tres Cámaras: La Cámara de los tribunos,
equivalente a lo que hoy es una Cámara de diputados, Una Cámara de Senadores
y Una Cámara de Censores encargada de velar por el cumplimiento de la
constitución y las leyes así como la declaración de suspensión del vicepresidente y
los secretarios de estado, encargados de la administración pública.
3. CONSTITUCIÓN DE 1828
Esta constitución considerada como la “madre de todas las constituciones” es
donde se consagra por vez primera el bicameralismo real, es decir un congreso con
dos Cámaras: senadores y Diputados, con diferente base electoral, los diputados
eran elegidos por las provincias en proporción a la población electoral de las
mismas y los Senadores eran elegidos por las juntas departamentales. Ambas
además contaban con una función legislativa de colaboración sin especial
preponderancia de alguna de ellas. Esta función se encontraba acompañada de
atribuciones de control de tipo indirecto o alterno similares a las contempladas en
los EE.UU. par justificar el régimen bicameral se señaló que ni el congreso
unicameral de 1823 ni el tricameral de 1826 resultaban congruentes con el
equilibrio de poderes que pretendía consagrar la constitución de 1828.
4. CONSTITUCIÓN DE 1834
Esta constitución mantuvo el bicameralismo de la Constitución de 1838,
fortaleciendo las atribuciones del Consejo de Estado, creado también por la
constitución de 1828, resultando ser muy similar a una Comisión Permanente.
5. CONSTITUCIÓN DE 1839
Conocida también como Constitución de Huancayo, Mantuvo el bicameralismo pero
cada vez más fortalecía las atribuciones del Consejo de Estado, convirtiéndola –a
decir de Guzmán Napurí- en un remedo de tercera Cámara recordando a la Cámara
de los Censores de Bolívar.
6. CONSTITUCIÓN DE 1856
También bicameral y de inspiración liberal. Eliminó la figura del Consejo de Estado.
Consagró el Bicameralismo Real, es decir un Congreso elegido en una base única,
luego separada por sorteo en las dos Cámaras. Desarrollo un fortalecimiento
relativo de las facultades del congreso.
7. CONSTITUCIÓN DE 1860
Considerada como la más conservadora y de más larga duración. Mantuvo el
bicameralismo real, lo cual se estaba haciendo una regla general. No obstante la
Comisión permanente. En la práctica el sistema funcionaba como un bicameralismo
casi perfecto. Ambas Cámaras empleaban mecanismos de control político directo,
sin que esto estuviera establecido constitucionalmente.
8. CONSTITUCIÓN DE 1867
Donde se consagró el unicameralismo, reemplazó a la constitución de 1860, luego
casi no tuvo vigencia, restituyéndose la de 1860. Plantea un régimen claramente
unicameral, sin ningún órgano que pudiera atenuar dicho unicameralismo.
Técnicamente se puede considerar como un Unicameralismo perfecto.
9. CONSTITUCIÓN DE 1920
Señaló claramente un sistema bicameral. Existía un Consejo de Estado. La
naturaleza y límites de sus atribuciones impidieron efectuar un bicameralismo real
que ya se había convertido en una constante.
B. FRANCIA
En la constitución de 1958 en su artículo 24º señala la composición bicameral del
Parlamento. Asamblea Nacional conformada por diputados elegidos en forma
directa y Senadores elegidos en sufragio indirecto. Este sistema se ha consolidado
por temor a la dictadura de la Cámara única.
C. ESPAÑA
Prima el bicameralismo y así lo establece la constitución de 1978 en su artículo 66º
que establece las Cortes generales conformado por un Congreso de Diputados y el
senado. Recordemos que fue esta la que inspiró a la constitución de 1979 en
nuestro país en lo referente a la elección territorial de los representantes así como
en las funciones y atribuciones propias.
D. USA
Consagra la bicameralidad en su sección primera del artículo 1 que señala que el
Congreso se compone del Senado elegido por cada estado y una Cámara de
representantes elegido por los electores de todos los estados.
El sistema norteamericano consistente con su estructura de carácter federativo es,
quizá, el que mejor ha estructurado el modelo bicameral. Pues el presidencialismo
puro de su régimen político le otorga a cada Cámara prerrogativas y contrapesos
excepcionales.
E. AMÉRICA LATINA
Encontramos países que han optado por uno de los dos sistemas así tenemos que
son bicamerales: Bolivia (Cámara de Diputados y Cámara de Senadores); Colombia
(Senado y Cámara de Representantes); Argentina (Senado y Cámara de
diputados); Chile (Senado y Cámara de Diputados); Brasil (Senado Federal y
Cámara de Diputados); Paraguay (Cámara de senadores y Cámara de Diputados);
Uruguay (Cámara de senadores y Cámara de Representantes). Por otro lado son
unicamerales: Ecuador, Venezuela, Perú y la mayoría de países centroamericanos
esto debido fundamentalmente, a la extensión de su territorio y población pequeña.
CONCLUSIONES
LINKOGRAFIA
http://www.camara.gov.co/sites/default/files/2018-
02/Guia%20ba%CC%81sica%20Estructura%20y%20Funciones%20del%20Co
ngreso.pdf
http://bibliotecadigital.uca.edu.ar/repositorio/revistas/representacion-politica-
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http://constitucionalrobles.blogspot.pe/2008/08/la-representacion-politica-y-
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http://www.congreso.gob.pe/Docs/DGP/CCEP/files/13-
art%C3%ADculo_representacion_parlamentaria.pdf
https://www.youtube.com/watch?v=zwQlSZMMIy8
https://www.google.com.pe/search?q=definicion+de+representacion+politica+d
emocratica&oq=DEFINICION+DE+REPRESENTACION+POLITICA&aqs=chro
me.1.69i57j0l3.26295j1j8&sourceid=chrome&ie=UTF-8