Evaluación de políticas públicas: contexto, tendencias y desafíos...

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REV IISE, San Juan, Vol 6 - N° 6, año 2014

EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS:
CONTEXTO, TENDENCIAS Y DESAFÍOS PARA LA
REALIDAD ARGENTINA

VANESA E. CASTRO (*)

Instituto de Investigaciones Socioeconómicas. Facultad de Ciencias

Sociales. Universidad Nacional de San Juan.

RESUMEN
Durante las últimas tres décadas la evaluación de políticas y programas
sociales ha transitado hacia un ámbito de mayor profesionalidad, dan-
do lugar al desarrollo de metodologías y teorías propias. No obstante,
el complejo escenario actual caracterizado por profundos cambios en
el sector público hace evidente la necesidad de una mirada más acu-
ciosa de los sistemas de gestión y administración de políticas públicas.
En tal sentido la evaluación de políticas públicas sugiere un abordaje
integral que trascienda la mera tarea de control y análisis fragmentado
de las intervenciones e incluya en el campo evaluativo una relexión
sobre la pertinencia, oportunidad, eicacia, eiciencia y sostenibilidad
de los programas y proyectos así como una relexión sobre las leccio-
nes aprendidas.
El presente artículo propone una revisión de las principales tendencias
de la evaluación de políticas públicas, teniendo en cuenta que la mis-
ma ha ido sentando paulatinamente las bases en el espacio público, el
sector privado y en el mundo de los organismos no gubernamentales
tanto a nivel regional como internacional. Se propone una mirada re-
trospectiva de la cuestión y, en función de ello, se plantea un análisis
de los actuales desafíos para contribuir al desarrollo de una cultura de
evaluación que contenga referentes claros en evaluación de programas
y políticas públicas en nuestro país.
PALABRAS CLAVE: políticas públicas; evaluación; institucionali-
zación; desafíos.

(*) Mariano Moreno 367 (Este) Departamento 3 Planta Alta. Capital – San Juan. vanesa.e88@gmail.com.
El presente trabajo es fruto de la beca de investigación categoría Estudiantes Avanzados, desarrollada en
el marco del PETAS, durante el período 2013 y 2014.
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EVALUATION OF PUBLIC POLICIES: CONTEXT, TRENDS AND

CHALLENGES FOR THE ARGENTINEAN CONTEXT

ABSTRACT
During the last two decades the evaluation of social policies and programs has gone to a
higher level of professionalism leading to the development of methodologies and theories.
However, today’s complex environment characterized by undergone radical changes in
the public sector makes clear the need for more conscientious looks, systems management
and administration of public policy. In this sense, the evaluation of public policies suggests
a comprehensive approach necessary to transcend the mere task of monitoring, analysing
fragmented interventions and including the evaluation ield of relect on the relevance,
timeliness, effectiveness, eficiency and sustainability of programs and projects and
lessons learned.
This paper proposes a review of the major trends in the evaluation of public policies in the
national context, given that it has been slowly laying the groundwork in the public space,
the private sector and the world of non-governmental organizations both regionally and
internationally. Also, this paper proposes a review of the matter and analysis of the current
challenges to contribute to the development of an evaluation culture that contains clear
references in program evaluation and public policy in our country.
KEY WORD: public policies; evaluation; institutionalization; challenges.
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INTRODUCCIÓN

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Este artículo se propone abordar la cuestión el presente artículo aborda la relevancia de
de la evaluación y las políticas públicas en la evaluación.
un escenario muy particular. Estamos en
Trabajos recientes destacan la relevancia
vísperas del cumplimiento del plazo de los
de la evaluación de las políticas públicas
llamados Objetivos de Desarrollo del Mi-
como una forma de ser más efectivos en
lenio (ODM), acuerdo irmado en la Cum-
la reducción de las desigualdades sociales
bre del Milenio de las Naciones Unidas en
(Segone, 2006). En términos generales se-
septiembre del 2000. Una amplia agenda
rían tres los aspectos que sobresalen en las
de compromisos sociales no alcanzados se
discusiones recientes. Primero, el desarro-
abre paso en las discusiones sobre efecti-
llo y progreso social de los últimos años no
vidad e impacto de las políticas públicas.
logran reducir la desigualdad e inequidad
El inminente lanzamiento de un nuevo
social. Sumado a esto, a pesar de las inno-
compromiso, los llamados Objetivos de
vaciones institucionales y programáticas,
Desarrollo Sustentable1 (ODS), destaca el
las soluciones que se ponen en marcha no
papel central que la evaluación debe cum-
siempre generan los resultados esperados.
plir en el quehacer de las políticas públicas,
Segundo, la complejidad de las sociedades
particularmente aquellas vinculadas a los
que presentan una desigual distribución de
sectores sociales más vulnerables. Parece
las oportunidades y los problemas que ge-
existir en todos los gobiernos de los países
nera en consecuencia exige miradas más
desarrollados y en vía de desarrollo, un de-
perspicaces sobre las políticas y programas
cidido consenso sobre la relevancia de la
que se están implementando. Por último, es
evaluación de las políticas públicas y pro-
necesario garantizar el uso eiciente de los
gramas sociales. Tan es así que el 2015 ha
recursos, ante lo cual la evaluación podría
sido declarado el “Año Internacional de la
ofrecer una mirada valiosa al proceso de
Evaluación2” (Evalyear), como una inicia-
gestión de las políticas, ya que proporcio-
tiva para fortalecer la demanda, el uso y las
na insumos útiles para la toma de decisión
capacidades de evaluación en el diseño de
sobre la racionalidad, el desempeño y la va-
políticas públicas. Es en este contexto que
loración de la efectividad de las políticas.
1 La ONU colabora con los gobiernos, la
sociedad civil y otros socios para aprovechar el Este artículo pretende centrar la evalua-
impulso generado por los ODM y continuar con
ción como necesidad en el sector público y
un plan para después de 2015. Se espera que las
medidas que se tomen en 2015 se concreten en como tópico de formación y ejercicio en el
nuevos objetivos de desarrollo sostenible que den
ámbito académico y no gubernamental en
continuación a los ODM. www.un.org
2 EvalYear fue declarado inicialmente el contexto nacional. Al hablar de evalua-
en São Paulo, Brasil, en la Tercera Conferencia
ción se intenta superar aquellas prácticas
Internacional sobre Capacidades Nacionales
de Evaluación, desarrollada en el año 2013 y que en nombre de la misma, básicamente,
organizado por el Programa de Naciones Unidad
se materializan a través de sistemas control
para el Desarrollo (PNUD). La declaración ha
sido rubricada por 33 organizaciones voluntarias y sanción, entendiendo que la principal in-
de evaluación en todo el mundo, y se espera sea
tencionalidad radica en el aprendizaje y la
avalada formalmente por la ONU en Noviembre
2014. www.mymande.org búsqueda de enseñanzas que se constituyan
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en fuente de mejoras a la experiencia, al lo- En este sentido la evaluación enfrenta nue-

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gro de políticas y programas más eicaces, vos desafíos que, para Feinstein (2004),
eicientes y sustentables en el tiempo. pueden resumirse en: (a) orientar las accio-
En principio es necesario reconocer que nes de evaluación hacia el buen gobierno,
cada país o región ha desarrollado sus pro- combinando el énfasis en la rendición de
pias estrategias de evaluación y ha aplicado cuentas (accountability) con el aprendi-
enfoques de manera particularizada, con- zaje sobre la experiencia; (b) desarrollar
tribuyendo a incrementar el acervo de me- sistemas evaluativos que produzcan infor-
todologías y teorías. El caso de Argentina mación pertinente y oportuna, y mecanis-
presenta algunas contradicciones. Por un mos que garanticen la comunicación de los
lado, el país ha adoptado un modelo pro- resultados y su utilización en la toma de
ductivo y ha rediseñado un sistema de polí- decisiones; (c) promover la demanda y el
ticas sociales que parecían olvidadas en la uso de la evaluación, reduciendo el riesgo
década del noventa. La primera década del de producir evaluaciones que no se usen, y
nuevo siglo ha evidenciado un rol protagó- siendo estratégicos al decidir qué, cuándo
nico del Estado en materia social, con un y cómo evaluar; y (d) aprovechar y desa-
sustancial cambio respecto de lo observado rrollar las capacidades de evaluación exis-
durante los últimos 30 años3. Sin embargo, tentes, particularmente en el contexto Lati-
el desarrollo de la evaluación de las políti- noamericano. En términos generales estos
cas públicas no ha acompañado esa mayor desafíos no tienen otros objetivos sino los
intervención estatal en el campo social. Así, de profundizar la democracia, generar ma-
el desarrollo de las prácticas de evaluación yores condiciones de equidad y contribuir a
es incipiente y no llegan a cubrir todo el elevar la calidad de vida de toda la pobla-
espectro de programas sociales nacionales ción (Neirotti, 2012), a través de sistemas
ni aún el del conjunto de programas focali- de evaluación que generen información re-
zados. Las evaluaciones sectoriales que es- levante a la toma de decisiones y a la etapa
tán actualmente en proceso probablemente de diseño e implementación de las políticas
aporten datos útiles para la toma de deci- y programas.
siones pero no permiten airmar que se esté En función de lo planteado este artículo se
en camino hacia la institucionalización de despliega presentando, en primer lugar, el
un sistema evaluativo4. signiicado y alcance actual de la evalua-
3 Sólo entre el 2001 y el 2002 el Gasto Público ción, profundizando en los antecedentes
Social (GPS) cayó (un 4% en términos nominales)
respecto de la década del noventa. Entre el 2002 y el históricos y en el proceso de institucionali-
2003 el GPS creció, respecto del PBI, más de 15%. zación de la misma en el contexto de Amé-
Desde el 2003 tuvo una aumento nominal de 21%,
logrando, a inales del 2010 un aumento acumulado del rica Latina. Seguidamente, se exponen las
118% (datos oiciales, INDEC)
4 Si se compara el crecimiento de sistemas
tendencias regionales y nacionales en ma-
nacionales de evaluación de Argentina con el teria de evaluativa. Finalmente, se desarro-
de otros países de la región, es fácil observar
cuán lejos está Argentina en el proceso. Sólo por
llan algunas relexiones inales en torno a
mencionar algunos ejemplos, véase el caso de los desafíos que presenta la política pública
CONEVAL en México (www.coneval.gob.mx) y
de SINERGIA en Colombia (www.sinergia.dnp. gov.co).
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Argentina, en particular, y la comunidad aceptando la idea de la evaluación como una

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evaluativa, en general, para promover a una herramienta para mejorar el desempeño de
política evaluativa trasversal. un programa o proyecto (responsabilidad
positiva) en nombre de los actores socia-
les involucrados, suministrando a quienes
1- EVALUACIÓN DE POLÍTICAS
toman decisiones, información pertinente
PÚBLICAS: DESARROLLO DE SU
para resolver problemas. Siguiendo esta lí-
CONCEPCIÓN
nea, hoy se concibe a la evaluación como
La evaluación puede ser caracterizada una forma de indagación o investigación de
como una disciplina nueva pero una prác- tipo valorativo, es decir, generadora de jui-
tica antigua (Martinez, 1998). De cualquier cios de valor en función del patrón norma-
manera, su alcance y signiicado han ido tivo de los involucrados en la intervención
transformándose durante el proceso de de- social (Brown, 2001). De la misma manera,
sarrollo institucional dando lugar a concep- la OCDE (Organización para la Coopera-
ciones de sus funciones disímiles y com- ción y el Desarrollo Económico) brinda
plementarias. una deinición que abarca ampliamente las
En cuanto a las dos principales funciones aristas de su signiicado actual:
de la evaluación, Scriven5 (1967) fue el pri- Evaluación es “Apreciación sistemática y
mero en sugerir la distinción entre “evalua- objetiva de un proyecto, programa o po-
ción sumativa” y “evaluación formativa”. lítica en curso o concluido, de un diseño,
Así pues, en su función sumativa, la eva- su puesta en práctica y sus resultados. El
luación puede utilizarse para la rendición objetivo es determinar la pertinencia y el
de cuentas, para certiicar o para seleccio- logro de los objetivos, así como la eicien-
nar un programa o proyecto, poniendo el cia, la eicacia, el impacto y la sostenibi-
énfasis en los resultados y siendo percibi- lidad para el desarrollo. Una evaluación
da, muchas veces, como una herramienta deberá proporcionar información creíble y
de control y sanción que se encuentra al útil, que permita incorporar las enseñan-
servicio de la alta gerencia para controlar zas aprendidas en el proceso de toma de
tanto el desempeño institucional como in- decisiones de beneiciarios y donantes. La
dividual. En su función formativa, la eva- evaluación también se reiere al proceso
luación puede utilizarse para la mejora y el de determinar el valor o la signiicación
desarrollo de una actividad (o programa, o de una actividad, política o programa. Se
producto, etc.). trata de una apreciación, tan sistemática y
Durante los últimos veinte años, los gobier- objetiva como sea posible, de una interven-
nos y las agencias internacionales de desa- ción para el desarrollo planeada, en curso
rrollo han adherido a la función formativa o concluida”.
A partir de ello se puede sintetizar que la
5 Más tarde, Stuffebeam (1989), reiriéndose
a esas mismas funciones, sugirió la distinción entre evaluación produce conocimiento respon-
evaluación proactiva, que sirve a la toma de decisiones, diendo a los siguientes propósitos: (a) brin-
y evaluación retroactiva, que sirve para delimitar
responsabilidades.
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dar aprendizaje continuo para la mejora del tado orientadas por el Consenso de Washing-
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ejercicio del poder y la gestión pública; (b) ton, hubo un impulso decidido a las tareas de
responsabilizar a los agentes involucrados evaluación en las políticas públicas. Junto a
en el planteamiento de políticas públicas; los procesos de desestatización, privatización,
(c) rendir de cuentas; (d) crear transparen- desregulación y descentralización, y junto
cia e infundir conianza respecto de la ges- con el impulso que se dio a los organismos de
tión de las políticas públicas por medio de capacitación para los agentes de la adminis-
su función comunicativa. tración pública, se consideró necesario contar
con organismos evaluadores que monitorea-
ran y valoraran los resultados de la aplicación
2- ANTECEDENTES
de las políticas en sus nuevas modalidades de
SOCIOPOLÍTICOS EN EL
gestión. En esta época se formaron estructu-
SURGIMIENTO DE LA
ras orientadas a evaluar de modo sistemático
EVALUACIÓN
los servicios de los distintos sectores guberna-
Es importante entender que diversas tenden- mentales.
cias marcaron el camino para el surgimiento y
Por último, en la etapa del retorno del Esta-
desarrollo de la evaluación en América Latina
do, del protagonismo de la sociedad civil y de
y el Caribe teniendo en cuenta que la coope-
la política, el paradigma de la nueva gestión
ración internacional ha realizado importantes
pública tuvo una marcada orientación hacia la
aportes al desarrollo de sus sistemas de se-
participación de las empresas privadas y las
guimiento y evaluación. En síntesis, Neirotti
organizaciones de la sociedad civil, las cuales
(2012) presenta tres los momentos históricos
incrementaron su número y su nivel de ex-
que caracterizan la evolución de las prácticas
periencia aunque no llegó la participación a
de evaluación de políticas y programas en la
un nivel tal como para alcanzar a desarrollar
región.
una cultura de la evaluación participativa. No
En primer lugar, en el marco de la planiica- obstante, se generaron condiciones para un
ción normativa de tipo desarrollista, se orga- aumento en la demanda de profesionales aso-
nizaron importantes ámbitos de generación de ciados a la evaluación y la necesidad de for-
información que sentaron las bases del uso de mar recursos humanos. Se sentaron las bases
la misma en la toma de decisiones (estadísti- para la institucionalización de la evaluación,
cas económicas, censos, estadísticas vitales surgieron las primeras inquietudes en torno
y educativas). Se diseñaron grandes planes a la formación de evaluadores y se generó el
orientados al desarrollo (sobretodo técnico) a apoyo gubernamental y de los organismos in-
los cuales se les hacía auditoría, seguimiento ternacionales a la investigación evaluativa, a
y supervisión al cumplimiento de normas y la capacitación, la actualización y la profesio-
procedimientos. Sin embargo en esta época nalización de la actividad.
no se llevaban a cabo tareas sistemáticas de
Actualmente se puede advertir que la comuni-
evaluación.
dad evaluativa está formada por tres grandes
Más tarde, en la línea de las reformas del Es- sectores cada uno con sus propios términos
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y reglas: el sector de ayuda al desarrollo, en Ampliando esta idea, a mitad de los años se-

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los organismos internacionales, el de los fon- tenta del siglo pasado Brasil y México emer-
dos europeos, en la Unión Europea y el de la gen como precursores en la implementación
evaluación interna de cada país. Cada uno ha de macro proyectos de desarrollo rural del
desarrollado estilos de evaluación diversos, BM, incluyendo unidades y componentes
implementando sus propios enfoques, lo cual de seguimiento y evaluación. Posteriormen-
condujo a particularizar sus herramientas de te Brasil puso en marcha el Plan Plurianual
acuerdo a sus intereses (ver cuadro de BM (PPA) para el período 1996/1999, deinido
adelante). como la experiencia más abarcadora para la
viabilización de los objetivos estratégicos de
modernización del Estado. Como lo plantean
2.1- Hablar de institucionalización de la
Feinstein y Hernandez (2008) estas acciones
evaluación en América Latina
se constituyeron en fuentes para el futuro de-
El avance de la institucionalización de la eva- sarrollo de la evaluación institucionalizada.
luación en América Latina ha sido paulatino
Con el mismo efecto en el resto de la región,
hacia inales del siglo XX y se ha acelerado
Costa Rica y Chile a mediados de los setenta
en el siglo XXI (Feinstein, 2012). En primer
introducen un análisis costo beneicio de los
lugar es necesario reconocer que la evaluación
proyectos de inversión, con apoyo de la OEA,
es función de la toma de decisiones en polí-
el BID y el BM, fortaleciendo la capacidad de
ticas públicas y éstas son el resultado de las
los gobiernos para la evaluación ex ante de
condiciones sociopolíticas de un país o región.
proyectos.
Por lo tanto, para entender la evaluación lati-
noamericana es necesario conocer cuáles son Por otra parte, hacia principios de los años
las tendencias en el desarrollo de los países, noventa, Colombia puso en marcha un sis-
cuáles son las formas en que se desenvuelve tema de evaluación de resultados de carácter
el Estado y los gobiernos de cada coyuntura, nacional, dando cumplimiento al mandato
cuáles son las condiciones de la sociedad civil de la constitución. El denominado Sistema
y su relación con el Estado y también cómo Nacional de Evaluación de Resultados de la
se caracteriza el diseño, la selección de alter- Gestión Pública (SINERGIA) que comenzó
nativas y la implementación de las políticas con gran apoyo gubernamental y del BID.
públicas. Más tarde, Costa Rica establece por ley el
Sistema Nacional de Evaluación (SINE)
En general, los avances o retrocesos en ma-
bajo la conducción del Ministerio de Planii-
teria de institucionalización de la evaluación
cación Nacional y Política Económica (MI-
han estado vinculados a la necesidad de legi-
DEPLAN) que se apoya en compromisos de
timidad de los estados latinoamericanos, pre-
resultados (CDR) entre el presidente de la
tendiendo establecer mecanismos e instancias
república y los responsables de los organis-
permanentes de evaluación de las políticas,
mos6.
capaz de promoverlas y comprometerse con 6 Para profundizar sobre las experiencias
la rendición de cuentas de los resultados. de Colombia y Costa Rica, ver los respectivos
sitios web: www.dnp.gov.co y www.mideplan.go.cr
pp. 188-217.
26 Evaluación de políticas públicas: contexto, tendencias y desafíos...
Por su parte, en Chile el Ministerio de
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Hacienda introduce en 1994 indicadores
de desempeño y en 1996 la evaluación de
programas del gobierno en base a revisio-
nes del marco lógico. Es así que a ines de
los noventa las experiencias de institucio-
nalización de la evaluación se propagan
a varios países de la zona. En el caso de
México la evaluación ha estado centrada en
las políticas sociales sin posibilidad aún de
extender este sistema a las demás políticas.
En el siguiente cuadro muestra una síntesis
de las experiencias de evaluación llevadas
a cabo por algunos países de América La-
tina.
Se trata de experiencias diversas con dife-
rencias de enfoques. En el caso de Colom-
bia, Costa Rica, Uruguay y México han op-
tado por la creación de sistemas nacionales
de evaluación. Asimismo, un aspecto im-
portante es la importancia que otorgan a la
modernización de la gestión pública y a los
sistemas de presupuesto (Uruguay y Chile),
mientras que otros conciben la evaluación
como herramienta para gestión del gabinete
presidencial (Colombia y Costa Rica). Chi-
le aplica la experiencia de evaluación sin
pretender construir un sistema evaluativo.
Brasil implementa evaluación para el se-
guimiento de las políticas públicas del go-
bierno y Argentina no ha desarrollado aun
un sistema articulado de evaluación, aun-
que cuando a comienzos del 2013 se creó
una Subsecretaría de Gestión Publica en-
marcada en el Instituto Nacional de Admi-
nistración Pública. En este marco se lleva
a cabo el Programa de Evaluación de Polí-
ticas Públicas que tiene como objetivo de-
sarrollar habilidades y capacidades para la
evaluación de políticas públicas así como
conformar una red de evaluadores que po-
tencie las prácticas en ejecución y el inter-
 Evaluación de políticas públicas: contexto, tendencias y desafíos... 27

cambio de experiencias entre los diversos ción sistematizada extraída de la Encuesta

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ámbitos de la administración pública. de Desarrollo Social, de la Encuesta Per-
manente de Hogares, del Censo Nacional
de Población y Vivienda, del Programa
2.2- La Evaluación de Argentina: estado
Nacional de Estadísticas de Salud, del Pro-
de situación.
grama Nacional de Vigilancia Epidemio-
La cuestión de la evaluación de la política lógica, de estadísticas internacionales pro-
pública no ha estado ausente en Argentina. vistas por organismos internacionales y de
No obstante, vale destacar la presencia de indicadores económicos del Ministerio de
experiencias de evaluación paralelas, con Economía y del Banco Central. Por su lado,
escasa relación entre sí. El Sistema de In- el Sistema Integrado de Monitoreo de Pro-
formación, Monitoreo y Evaluación de Pro- gramas Sociales (SIM), contiene informa-
gramas Sociales (SIEMPRO) fue creado en ción sobre la ejecución de programas del
el año 1995, por resolución 2851/95 de la MDSMA, desarrollando el monitoreo del
ex Secretaría de Desarrollo Social. En esta conjunto a un nivel estratégico.
oportunidad se gestionó un préstamo del
En total SIEMPRO cuenta con 18 unidades
BM que incluyó montos asignados a SIEM-
provinciales, que constituyen bases de apo-
PRO, otros destinados al inanciamiento de
yo para el desarrollo de tareas de recolec-
FOPAR (Fondo Participativo de Inversión
ción de información, estudios, evaluaciones
Social) y una partida para programas socia-
y actividades de capacitación. Los insumos
les orientados a resolver de manera directa
de estas evaluaciones han contribuido a la
problemas de pobreza y exclusión social.
modiicación de programas, y en el caso de
SIEMPRO fue concebido como un instru- la construcción de instrumentos como las
mento de fortalecimiento de las áreas so- líneas de base, éstas se han incorporado
ciales, a nivel nacional y provincial, y de a los sistemas internos de evaluación. No
apuntalamiento de la Secretaría de Desa- obstante, Neirotti (2012) aduce que la in-
rrollo Social. A partir de diciembre de 1999 formación resulta útil para un grupo muy
este organismo depende de la Secretaría de reducido de programas.
Tercera Edad y Acción Social, la cual per-
En relación a este panorama, se advierte el
tenece al Ministerio de Desarrollo Social y
alcance limitado que SIEMPRO tiene en la
Medio Ambiente (MDSMA). Ha desarro-
evaluación y monitoreo de programas so-
llado también el Sistema de Identiicación
ciales en general y de programas sociales
y Registro de Familias Beneiciarias Ac-
focalizados, con prácticas que suelen ser
tuales y Potenciales de Programas Sociales
iniciativas aisladas, superpuestas y sin ma-
(SISFAM), cuyo objetivo es registrar a la
yor coordinación ni complementariedad.
población que está recibiendo prestaciones
Para superar esta situación, es necesario
de programas del MDSMA. Hasta el mo-
crear las condiciones para el desarrollo de
mento 15 provincias se han incorporado
un sistema cristalizado de evaluación, pro-
a SISFAM. La Biblioteca de Información
bablemente, tomando como referencia el
Social Interactiva (BISI) ofrece informa-
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nivel de avance los sistemas evaluativos luz y para hacer más eiciente el uso de los
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que existen en otros países citados ante- recursos.

riormente. Ello implicaría una incitación a Si bien Argentina transita la experiencia de
prestar mayor atención a los aspectos polí- transformar el modelo productivo y de re-
ticos de la evaluación y su necesidad de de- deinir sus políticas sociales7, la actividad
sarrollo en la política social argentina. Lo de SIEMPRO no llega a cubrir todo el es-
cual se traduce como sostiene Parlett y Ha- pectro de programas sociales nacionales ni
milton (1972) en la preocupación por darle aún el del conjunto de programas focaliza-
a ésta un sesgo iluminativo y empoderador. dos. Sin embargo, el objetivo de mejorar la
calidad de la gestión pública a través del se-
2.3 Los desafíos de la evaluación de guimiento y evaluación está contemplado
políticas públicas en Argentina en los programas que componen el Plan de
Modernización del Estado, aunque el desa-
Nos enfrentamos a un escenario en el que la
rrollo de los mismos es incipiente y poco
comunidad de evaluación ha contribuido a
se ha avanzado aún sobre las áreas sociales
la profesionalización de la misma mediante
(Neirotti, 2012).
el diseño de un conjunto de normas, guías
y estándares que sirven como marco para Es necesario un cuadro que permita soste-
las sociedades de evaluación y como fuente ner la realización de evaluaciones de alta
para el futuro desarrollo de la evaluación calidad, que otorgue garantías respecto de
institucionalizada (Feinstein y Hernandez, su utilización y que genere aprendizaje en
2008). Sin embargo, este escenario reco- las organizaciones responsables de los pro-
noce la existencia de un campo evaluativo gramas y aprendizaje institucional a nivel
heterogéneo, con innumerables prácticas, de la instancia del aparato del Estado res-
enfoques y inalidades diferentes; con un ponsable de la coordinación general de las
desarrollo desigual en los países sigue mos- tareas de evaluación. Lo que se busca es su-
trando ciertas tensiones entre el peso de sus perar la vieja premisa de que tanto la comu-
componentes académicos y la lógica de las nicación como el uso de las evaluaciones se
intervenciones públicas. dieron por garantizadas en virtud de que se
sobredimensionó el aspecto técnico (Nei-
Uno de los principales retos del aparato
rotti, 2012). En este sentido, la evaluación
público nacional para la consolidación de
se enfrenta al desafío de asegurar la robus-
la evaluación de programas y proyectos,
tez de sus procedimientos de modo que las
lo constituye la necesidad de alcanzar un
conclusiones y recomendaciones sean lo
cierto grado de institucionalización de la
suicientemente válidas, sólidas y coheren-
misma para que las evaluaciones puedan
tes en relación a los hallazgos obtenidos y
efectivamente desarrollar un rol activo en
a los análisis efectuados. Esto no está suce-
las instituciones públicas. La evaluación,
diendo en todos los países de la región y se
sería concebida entonces como instrumen- 7 Recientemente, por iniciativa de la
to de aprendizaje que aparece como un de- Jefatura de Gabinete de Ministros se comenzó a
ejecutar el Programa de Evaluación de Políticas
safío de carácter instrumental para echar Públicas, creado por la Resolución Nº 416/2013.
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ha convertido en una preocupación de la mación de redes y asociaciones a nivel re-

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comunidad evaluativa. gional9.
Un ejemplo de ello es la iniciativa Eval-
3- INTERÉS POR IMPULSAR LA DE- partners10 la cual apunta a mejorar las capa-
MANDA Y EL USO DE EVALUACIÓN cidades de las organizaciones de la Socie-
EN POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA dad Civil para inluir en los responsables
ESCENA INTERNACIONAL políticos, la opinión pública y otros actores
claves para que los proyectos, programas y
Desde la entrada al nuevo siglo, los objeti-
políticas públicas estén basados creciente-
vos y prioridades de la evaluación comen-
mente en el uso de evidencias, incorporan-
zaron a cambiar. Esta situación se relaciona
do consideraciones de equidad y eicacia.
con una serie de transformaciones8 de gran
Múltiples organizaciones están trabajando
importancia en la naturaleza de la coope-
en esta iniciativa para contribuir al desarro-
ración internacional para el desarrollo, los
llo de su profesión y al desarrollo de sus
cuales también han signiicado cambios y
países. Su principal preocupación se centra
modiicaciones en la teoría y práctica de la
en dar respuesta al paradigma del desarro-
evaluación.
llo de las capacidades de evaluación. Un
De la misma manera, los avances en ma- caso paradigmático es el de la comunidad
teria de evaluación también han estado VOPE’S (Voluntary Organizations for Pro-
acompañados y estimulados por el desarro- fessional Evaluation u Organizaciones Vo-
llo y consolidación de organizaciones no luntarias para la Evaluación Profesional),
gubernamentales, colaterales y redes vin- conocidas como Asociaciones y Redes Pro-
culadas con la evaluación, las que sin duda fesionales de Evaluadores y cuyos intere-
han contribuido a despertar el interés por ses actuales están centrados en compartir y
fortalecer las capacidades de evaluación. aprender metodologías de evaluación, con
La necesidad de crear mejores sistemas el in fortalecer las capacidades nacionales
de seguimiento y evaluación, y el interés de evaluación.
de las agencias de cooperación y algunos
Vale mencionar las principales redes de
gobiernos por establecer y fortalecer tales
evaluación que también se han sumado a
capacidades, ha propiciado también la for-
Evalpartners, a saber: la ReLAC11 (Red La-
8 Entre los principales hitos que marcan
el surgimiento de nuevos enfoques se destacan: tinoamericana de Seguimiento, Evaluación
(a) el informe “Shaping the 21st Century: The y Sistematización de América Latina y el
Contribution of Development Cooperation”,
publicado por el Comité de Ayuda al Desarrollo Caribe), la AfREA, la Canadian Evalua-
de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (1996); (b) el estudio 9 Por ejemplo, en los últimos 5 años
“Assessing Aid: What Works, What Doesn’t, aumentó el proceso de conformación de redes
and Why?”, publicado por el Banco Mundial y asociaciones de seguimiento y evaluación,
(Dollar and Pritchett, 1998); la Declaración de pasando de sólo ocho organizaciones nacionales
los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000); en países desarrollados en 1997, a unas cincuenta
la Declaración de Roma sobre Armonización organizaciones en Europa del Este, África y Sur
y Alineación del Suministro de la Ayuda al América en el 2006 (Vela, 2007).
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la eicacia de la ayuda al desarrollo (2005). 11 www.noticiasrelac.ning.com
30 Evaluación de políticas públicas: contexto, tendencias y desafíos...
tion Society, la European Evaluation Socie-
REV IISE, San Juan, Vol 6 - N° 6, año 2014
ty, EvalMena. También otras instituciones
de relevancia han adherido a este proceso,
tales como UNDP (United Nations Deve-
lopment Programme), IDRC (International
Development Research Centre), UNEG
(United Nations Evaluation Group), UN-
women (United Nations women), entre
otras. Las mismas se proponen los siguien-
tes objetivos: a) promover un mejor acceso
al apoyo de las redes y asociaciones regio-
nales e internacionales así como de las ins-
tituciones de apoyo; b) compartir las lec-
ciones aprendidas de experiencias similares
en otros países; ofreciendo apoyo entre pa-
res; c) asistir a seminarios web en directo
con ponentes internacionales; d) participar
en programas de e-learning, programas de
tutoría; e instancias de capacitación organi-
zadas por las instituciones locales y redes
y asociaciones profesionales de evaluación
más desarrolladas. Estos objetivos esperan
alcanzarse a través de la cooperación Sur-
Sur, el aprendizaje mutuo entre pares y el
apoyo entre redes y asociaciones profesio-
nales de evaluación y evaluadores indivi-
duales, así como sistemas de gestión del
conocimiento de nivel global.
4- CONCLUSIONES
Si bien en el contexto nacional (como en
el regional e internacional) son diversos
los desafíos por superar para desarrollar
una cultura de evaluación, en su naturale-
za intrínseca convergen en una misma pre-
tensión: optimizar el ejercicio de poder y
contribuir al desarrollo humano y social
por medio de la institucionalización de la
evaluación. Esto implica, en pocas pala-
bras: incentivar la práctica evaluativa en
las instituciones públicas de cada país en la
región; lograr una mejor comprensión, tan-
to de los objetivos de la evaluación como
del proceso evaluativo; y deinir los reque-
rimientos conceptuales y técnicos relacio-
nados con una evaluación que satisfaga las
necesidades de los involucrados en cada
nivel.
Los ámbitos académicos, de cooperación
y de gobierno adhieren a la necesidad de
desarrollar las capacidades de evaluación
favorables a una cultura evaluativa en la
sociedad. Esto resultaría útil para ampliar
los espacios de ciudadanía y de participa-
ción en las decisiones de carácter público.
Sería pertinente considerar a la evaluación
como un eje trasversal en la política, a par-
tir de lo cual los evaluadores debieran ser
más conscientes del dinamismo político
que rodea cualquier situación evaluativa
reconociendo su centralidad para la prácti-
ca profesional.
Además, quienes se desempeñan en el ni-
vel central del aparato público y regional,
(también la población, los ciudadanos, los
beneiciarios), debieran tener una visión
y perspectiva de evaluación puesto que la
función de evaluación se fortalece en la me-
dida que se instalan capacidades gerencia-
les y metodológicas para su crecimiento, y
en tanto se desarrolla una cultura favorable
a la misma. Autores como Monnier (1995),
adhieren a esta línea exponiendo al respec-
to que no sólo se trata de reconocer y tener
en cuenta que la evaluación se desarrolla
inevitablemente en un contexto político,
sino también advertir que es una actividad
política en sí misma y, por lo tanto, debe-
 Evaluación de políticas públicas: contexto, tendencias y desafíos... 31

ría ser parte integrante de dicho contexto. marcados por la complejidad, por lo que su

REV IISE, San Juan, Vol 6 - N° 6, año 2014

Es decir, evaluación y política no son dos desarrollo implicará siempre un espacio de
realidades fácilmente separables. La eva- diicultad y conlicto, a partir de cuya eva-
luación, al margen del rigor metodológico, luación es posible generar aprendizajes.
debe procurarse una legitimidad política Alcanzar un nivel considerable de vincula-
que supone el reconocimiento y considera- ción entre evaluación y toma de decisiones
ción de los distintos actores sociales. Por lo constituye uno de los principales desafíos.
tanto, la evaluación aparece ilustrada como De la misma forma, es preciso trascender
un elemento generador e integrante de la la visión de la evaluación como amenaza,
realidad política. como instrumento de control, iscalización
Además, es necesaria una política evalua- y coacción. Se entiende que actualmente la
tiva de naturaleza transversal que sea ca- evaluación es un producto de responsabi-
paz de articular las acciones de gobierno lidad ante sí mismo (self-accountability)
superando la fragmentación de las políticas y un proceso de desarrollo y aprendiza-
(culminando con la disociación entre dise- je, concebida como un instrumento para
ño, implementación y evaluación), capaz profundizar la democracia y para generar
de desarrollar capacidades de evaluación y mayores condiciones de equidad y elevar
de generar interdependencias entre lo pú- la calidad de vida de la población. En de-
blico y lo privado, entre las instancias gu- initiva, la función de evaluación tiene un
bernamentales y sociales. potencial que puede y debe ser desarrollado
En tal sentido, la evaluación no debiera ser por los gobiernos.
concebida como una etapa separada de la
implementación y planiicación de las po-
líticas públicas, sino que se constituye una
función de la gestión, en la que debieran es-
tar presentes, además de la planiicación y
la implementación, la organización, la ad-
ministración presupuestaria, la dirección,
el control, el desarrollo de recursos huma-
nos, etc. Por esta razón, la evaluación sue-
le ser entendida como un instrumento útil
en el contexto del ciclo de planiicación, al
momento de cerrar un proceso para extraer
lecciones para nuevos diseños. Otra mira-
da que se ha extendido la concibe como
un instrumento que contribuye a introducir
mejoras en la fase de ejecución y al redise-
ño. En este sentido, los programas son cur-
sos de acción que se instalan en contextos
32 Evaluación de políticas públicas: contexto, tendencias y desafíos...

5- REFLEXIONES FINALES AGRADECIMIENTOS

REV IISE, San Juan, Vol 6 - N° 6, año 2014

Si bien la evaluación se ha convertido en Agradezco a mi director, Dr. Esteban Ta-

una característica importante (incluso con- pella, por su especial dedicación, su ca-
dición necesaria) de las políticas públicas pacidad de crítica constructiva y su gran
en las últimas décadas, hoy en día represen- generosidad intelectual. Sin su permanen-
ta una disciplina altamente heterogénea y te entusiasmo y compañerismo no hubiera
multifacética (Tapella, 2009), escasamente sido posible llegar a inalizar mi investiga-
profesionalizada y muchas veces contro- ción y el presente trabajo.
versial. Es necesario garantizar su práctica
y su utilidad mediante procedimientos es-
tablecidos enmarcados en sistemas de eva-
luación institucionalizados.
En un contexto cambiante, los gobiernos
se mueven desde una forma centralizada
y jerárquica (de arriba hacia abajo) a una
forma de gobierno que implica múltiples
tipos descentralizados y controvertidos de
actores públicos y privados. Por otro lado,
la experiencia que cada país lleva a cabo en
materia de evaluación no siempre llega a
cubrir todo el espectro de políticas públicas
ni el de programas sociales.

Entonces, surge el desafío de crear nuevos

estilos de evaluación en el marco de nuevas
y complejas modalidades de política pú-
blica. Para que el conocimiento producido
por las evaluaciones genere insumos que
permitan mejorar la gestión, es necesario
que éste sea pertinente y relevante, es decir,
adecuado a los problemas que se intenta re-
solver y que llegue a tiempo, conforme a los
ritmos de toma de decisiones. La práctica y
la teoría de la evaluación no pueden igno-
rar las nuevas realidades y ofrecer diseños
de evaluación sencillos para situaciones e
intervenciones complejas (Bustelo, 2013).
 Evaluación de políticas públicas: contexto, tendencias y desafíos... 33

REV IISE, San Juan, Vol 6 - N° 6, año 2014

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