ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS:

IMPLEMENTANDO SOLUCIONES
EN LATINOAMÉRICA Y EL CARIBE

MÓDULO III

IDENTIFICACIÓN, SELECCIÓN Y
EVALUACIÓN DE PROYECTOS APP
UNIDAD 2: EVALUACIÓN DE PROYECTOS
Asociaciones Público Privadas:
Implementando soluciones en Latinoamérica y el Caribe

Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:

Federico Basañes

Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social - INDES:

Juan Cristóbal Bonnefoy

Coordinadores Generales del Programa:

José E. Yitani
Lorena Rodríguez Bu

Documento original:
Public Private Partnerships Reference Guide Version 2.0 (IDB-WB-ADB)

Adaptación y edición para el programa:

Andrea Dusso
Robert Pilkington
José Yitani
Lorena Rodríguez
Ana Haro

Con aportaciones y revisión de:

Gerardo Reyes-Tagle Daniela Carrera
Rocío Medina Ignacio Astorga
Reinaldo Fioravanti David Bloomgarden

Corrección de estilo y maquetación:

Manthra Comunicación integral

Copyright©2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una li-
cencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO
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Note que el enlace URL incluye términos y condicionales adicionales de esta licencia.

Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no necesariamente reflejan
el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los
países que representa.
 MÓDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIÓN DE PROYECTOS

ÍNDICE

Objetivos de aprendizaje 4

2. Evaluación de proyectos de APP 5

2.1. Evaluación de factibilidad y viabilidad económica del proyecto 8

2.2. Evaluación de viabilidad comercial 10

2.3. Evaluación del valor por dinero 11

2.3.1. Evaluación cualitativa del valor por dinero 12

2.3.1.1. Estándar PSC - comparación del costo fiscal 12

2.3.1.2. Comparación del costo-beneficio económico

de APP y contratación pública 15

2.3.2. Evaluación de implicaciones fiscales 15

Ideas principales 20

Bibliografía sugerida 21

Anexo 1. Lecturas complementarias 22

3
IDENTIFICACIÓN, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN
DE PROYECTOS APP

OBJETIVO DEL MÓDULO

Presentar las fases o etapas de desarrollo e implementación de una APP y las
directrices para la identificación, selección y evaluación de proyectos priori-
tarios.

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
• Identificar cuatro criterios clave que permitan evaluar las propuestas de
proyectos de APP.

• Analizar los componentes de los cuatro criterios clave para evaluar los
proyectos seleccionados como APP.

4
 MÓDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIÓN DE PROYECTOS

2. EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE APP

Luego de que las especificaciones iniciales de un proyecto hayan sido esta-

blecidas y se haya tomado la decisión de seguir adelante con su estudio, las
autoridades competentes y sus asesores llevarán a cabo una serie de análisis
preliminares, incluyendo análisis de oferta y demanda, de costo-beneficio y de
impacto ambiental. Esta serie de estudios concluirá en la presentación del Mo-
delo de Negocio del proyecto, a partir del cual se decidirá si se sigue adelante
con su implementación y, de ser así, si continúa siendo apropiado el uso del
modelo de APP.

Gráfico 1.
Proceso general de APP
Progreso hacia el Progreso hacia la
Etapa
contrato de APP decisión de inversión

Identificación
y priorización Aprobación
de proyectos
Modelo de
Seleccionar proyectos prioritarios con Concepto negocio
Seleccionar potencial para una APP inicial “estratégico”
como candidato o “trazado”
APP para preparar
como APP
Evaluar APP:
Viabilidad y factibilidad técnica de proyecto
Viabilidad comercial de la APP
Estructurar

Si la APP ofrecerá valor por dinero Términos

Evaluar

Modelo de Aprobación
comerciales
APP

APP

Si la APP es fiscalmente responsable negocio

Estructurar APP: clave
Identificar riesgos
Asignar riesgos y resposabilidades
para proceder
con la transacción
Definir requisitos de desempeño
Borrador de
Definir mecanismos de pago
Diseñar contrato de
Crear mecanismos de ajuste
APP
contrato Establecer mecanismos de resolución
de APP de conflictos

Decidir la estrategia de adquisiciones Aprobación

Promocionar la APP Contrato
final Decisión
Administrar Calificar a los licitantes
final
transacción Administrar el proceso de licitación de APP
de APP Alcanzar el cierre financiero
para firmar
contrato
Establecer estructuras de administración
de contratos
Administrar Supervisar y administrar la entrega y el riesgo
contrato de la APP
de APP Manejo del Cambio

Fuente: adaptado de la Guía de Referencia APP, versión 2.0

5
IDENTIFICACIÓN, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN
DE PROYECTOS APP

Como ya se sabe, una de las características distintivas de los proyectos de APP

es que sus requerimientos son definidos en términos de productos más que
de insumos, a diferencia de las contrataciones públicas. Esto supone cambios
fundamentales en la forma en que los proyectos son preparados y en la infor-
mación que el Gobierno necesita brindar al sector privado.

Mientras que el típico set de estudios de viabilidad utilizados para las contra-
taciones públicas se focaliza en los insumos, los proyectos de APP demandan
un conjunto claro de requerimientos de productos y estándares de calidad de
servicio, los cuales se verán reflejados en el contrato de APP.

En este contexto, evaluar un proyecto significa comprobar que tiene sentido

desarrollarlo e implementarlo como una APP. Muchos programas APP exitosos
establecen “criterios de evaluación” (appraisal criteria) para decidir si, luego
de este estudio más detallado, la propuesta de proyecto APP sigue siendo una
buena decisión de inversión.

Con este fin y en base a un entendimiento de las características técnicas del

proyecto, tal como la demanda e ingresos proyectados, los costos de inversión,
mantenimiento y operación, así como el contexto socioambiental y legal, el
Gobierno y sus asesores necesitan responder una serie de preguntas clave:

• ¿Cumple los criterios y estándares de evaluación de factibilidad técnica

y costo-beneficio? ¿La APP es comercialmente atractiva para el merca-
do?¿Es el proyecto fiscalmente responsable?

• ¿Es el proyecto financiable? ¿Los usuarios, el Gobierno o ambos lo fi-

nanciarían? ¿Cómo lo pagarán (tarifas de usuarios, subsidios operativos,
garantías del sector público?

• ¿Los costos de las contrataciones son significativamente mayores o me-

nores a las contrataciones públicas tradicionales? ¿Puede el sector priva-
do entregar el proyecto mejor que el público?

• ¿Cuáles son las fuentes clave de riesgo del proyecto propuesto? ¿Cuál es
la estrategia de mitigación y gestión de riesgo?

• ¿Cuáles son las fuentes de financiamiento del proyecto? ¿Es el proyecto

bancable (cuenta con una alta probabilidad de lograr financiamiento pri-

6
 MÓDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIÓN DE PROYECTOS

vado a términos razonables)? ¿Ofrecerá retornos suficientes para atraer

inversiones? ¿Cumplirá los requerimientos del financiamiento público na-
cional? ¿Los requerimientos de financiamiento público serán asequibles?

• Aun si el proyecto es asequible y bancable, ¿proporcionará más valor por

dinero si se hace como una APP que si se hace a través de una contrata-
ción convencional?

La Guía Práctica para Asociaciones Público Privadas 2.0 establece cuatro cri-
terios clave:

• Factibilidad y viabilidad económica del proyecto. Profundizar el análi-

sis inicial durante la etapa de identificación de proyecto y analizar si el
proyecto tiene sentido, independientemente del modo de contratación.
En primer lugar, esto significa que se debe constatar que el proyecto es
fundamental para las prioridades de política y planes sectoriales y de in-
fraestructura. Implica, además, la realización de estudios de factibilidad
y una evaluación económica (economic appraisal) para comprobar si el
proyecto tiene una relación costo-beneficio justificada, y el enfoque de
menor costo para la obtención de los beneficios esperados.

Este criterio definirá si el proyecto merece que el Gobierno comprometa recur-

sos para su desarrollo.

• Viabilidad comercial. En base a un análisis financiero de los ingresos y

costos y un análisis de los riesgos y el contexto legal, político, económico
y socioambiental, se debe analizar la capacidad del proyecto para gene-
rar rendimientos financieros lo suficientemente sólidos y razonables para
atraer patrocinadores y prestamistas de buena calidad.

Este criterio identifica el nivel aproximado de contribuciones necesarias del

Gobierno o, en el caso de un proyecto autofinanciable, los pagos que el Gobier-
no espera recibir.

• Valor por dinero de la APP. En base a los análisis financiero y de riesgos,

este evalúa si la APP propuesta logrará el mejor valor por dinero, en com-
paración con la contratación pública u otras opciones. Suele enfocarse en
una comparación cualitativa y, luego, en una cuantitativa, con la alternati-
va de contratación pública, para evaluar cuál ofrece una combinación óp-

7
IDENTIFICACIÓN, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN
DE PROYECTOS APP

tima de beneficios y costos en la prestación de servicios. También puede

comparar otras posibles estructuras de APP, con el fin de comprobar que
la modalidad desarrollada proporcione el mejor valor (por ejemplo, que
los riesgos hayan sido asignados de forma óptima).

Este criterio confirmará o rechazará el seguimiento de aplicación de la modali-

dad APP al Proyecto.

• Análisis fiscal. En base al análisis financiero del proyecto se debe esta-

blecer la contribución financiera probablemente requerida del Gobierno
mediante pagos directos al proyecto y luego identificar los riesgos poten-
ciales en términos de impactos fiscales contingentes, tanto los explícita-
mente considerados en la estructuración del contrato como los implícitos,
por ejemplo, en caso de fracaso de la SPV o renegociación.

Este criterio brindará información a las autoridades fiscales del Gobierno para
que decidan si el proyecto es asequible.

Generalmente, la evaluación del proyecto de APP se vuelve a revisar en etapas

posteriores. En particular, el costo final (y por lo tanto, la asequibilidad y el
valor por dinero) no se conoce hasta que se completa el proceso de contrata-
ción, momento en el cual el Gobierno debe tomar la decisión final de firmar el
contrato. Muchos gobiernos piden evaluaciones y aprobaciones posteriores en
esta etapa.

2.1. EVALUACIÓN DE FACTIBILIDAD Y VIABILIDAD

ECONÓMICA DEL PROYECTO

Solo tiene sentido hacer un proyecto si este es bueno, independientemente de

si se realiza como una APP u otra forma de contratación. Por lo tanto, la mayo-
ría de los gobiernos condicionan los proyectos de APP a la misma evaluación
económica y técnica que a cualquier otro proyecto importante de inversión

1. SPV es la entidad legal creada por los accionistas del capital con la cual el Gobierno firma el contrato para
la ejecución del proyecto. La SPV asume las responsabilidades del contrato y organiza el financiamiento,
normalmente, según la modalidad de Project Finance. La SPV celebra contratos para el suministro de las
obras y operaciones necesarias para cumplir con los requisitos del contrato de APP, muchas veces, con las
mismas empresas de sus accionistas.

8
 MÓDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIÓN DE PROYECTOS

pública. Por lo general, hay dos grandes elementos para esta evaluación. El
primero es desarrollar y evaluar la factibilidad del concepto del proyecto. El
segundo consiste en evaluar si el proyecto es una buena decisión de inver-
sión pública, generalmente, a partir de alguna forma de análisis de viabilidad
económica.

De esta manera, el análisis de factibilidad del proyecto y de viabilidad econó-

mica de una APP normalmente no debería ser diferente al de cualquier otro
proyecto importante de inversión pública.

Antes de su evaluación (appraisal), el proyecto debe ser definido claramen-

te: descripción física, tecnología que utilizará, resultados y personas a las que
proveerá servicios. Debe estimarse los costos de capital, operación y manteni-
miento, así como cualquier ingreso que se espere generar. Esta definición debe
ser lo suficientemente amplia como para aplicarla tanto a un proyecto entre-
gado como APP como a uno convencional financiado con recursos públicos.

A continuación, se verifica la factibilidad del concepto del proyecto en varias

dimensiones:

• Factibilidad técnica. ¿Puede el proyecto llevarse a cabo tal y como está

previsto, utilizando tecnologías de probada eficacia y sin riesgos técnicos
excesivos?

• Factibilidad legal. ¿Hay obstáculos legales para llevar adelante el proyec-

to? En caso de una APP, esto implica considerar si existe alguna limitación
legal de la capacidad del Gobierno para suscribir un contrato de APP.

• Sostenibilidad ambiental y social. ¿Cumple el proyecto, por lo menos,

con los estándares ambientales y de planificación tanto de las jurisdiccio-
nes nacionales como de las instituciones de financiamiento, en particular,
de los bancos multilaterales? En algunos casos, se puede establecer una
exigencia más alta, la cual dependerá del contexto y los requerimientos de
cada país, estado, municipio, localidad donde se desarrolle el proyecto.

Un proyecto es económicamente viable si sus beneficios económicos superan

sus costos económicos por un monto igual o mayor al rendimiento mínimo
requerido por las políticas públicas del Gobierno. En términos generales, los

9
IDENTIFICACIÓN, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN
DE PROYECTOS APP

costos económicos del proyecto son los mismos que sus costos financieros
aunque, en algunos casos, podrían tenerse en cuenta otros costos ajenos al
mercado, como daños al medio ambiente. Los beneficios económicos son una
medida del valor que el proyecto proporcionará a las personas y pueden no
tener una relación explícita con los ingresos. Pueden incluir tiempo ahorrado,
reducción en costos de transporte, aumento en acceso a educación, reducción
en tiempo laboral perdido frente a enfermedades y acceso a empleo, entre
otros.

Los organismos de implementación deben tener en cuenta que el trabajo que

se ha hecho para evaluar la viabilidad de los proyectos (assessing project viabi-
lity) sienta las bases para el resto de la evaluación de APP. Es decir, la definición
del proyecto que provee la base para el análisis económico es la misma que se
usa para el desarrollo del modelo financiero, el análisis comercial y fiscal del
proyecto de APP, así como cualquier valor cuantitativo para el análisis mone-
tario. A su vez, la evaluación de factibilidad técnica y sostenibilidad ambiental
y social proporcionan una base para el análisis del riesgo; y las proyecciones
de costos y demanda desarrolladas para la evaluación de viabilidad económi-
ca proporcionan la información de entrada para el modelado financiero y el
análisis de valor por dinero. Al final, todos los estudios realizados deben ser
consistentes.

2.2. EVALUACIÓN DE VIABILIDAD COMERCIAL

Una vez que se ha establecido que el proyecto es viable económicamente, el si-

guiente paso suele considerar si, al estructurarlo como una APP, sería atractivo
para el mercado; es decir, si ofrece un buen rendimiento financiero y requiere
que la contraparte privada solo asuma niveles razonables de riesgo.

La evaluación de los rendimientos generalmente implica un análisis financie-

ro; es decir, construir un modelo financiero del proyecto, verificar los flujos de
efectivo, los retornos y su solidez financiera.

Generalmente, cuando los ingresos por las tarifas que pagan los usuarios supe-
ran los costos más el retorno sobre el capital comercialmente requerido, el pro-
yecto es atractivo comercialmente (siempre que los riesgos sean razonables).

10
 MÓDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIÓN DE PROYECTOS

Cuando los cargos a los usuarios no están en este nivel, el Gobierno puede
usar el análisis financiero para estimar las aportaciones del Gobierno que serán
necesarias, las que, a su vez, deben ser evaluadas como parte del análisis fiscal
mencionado en unidades anteriores.

Antes de lanzar el proyecto al mercado, los gobiernos evalúan también el ape-

tito de los potenciales socios para un proyecto de APP, considerando si pro-
yectos similares ya han sido implementados con socios privados en el país
o en la región o haciendo sondeos de mercado, presentando los parámetros
principales del proyecto a potenciales inversionistas.

El sondeo del mercado puede ser realizado por organismos gubernamenta-

les directamente, o puede delegarse a asesores de transacciones. Estos son
profesionales con experiencia que tienden a conocer posibles licitantes para
muchos tipos de proyectos de APP a quienes se recurre, generalmente, para
evaluar el interés del mercado, lo que permite que el Gobierno aproveche estas
relaciones. Cuando no hay asesores de transacciones con experiencia disponi-
bles, es posible que los gobiernos contraten servicios de asesoramiento de or-
ganizaciones financieras multilaterales, como los proporcionados por el Banco
Interamericano de Desarrollo.

2.3 ESTIMACIÓN DEL VALOR POR DINERO

Como se ha mencionado a lo largo del curso, obtener “valor por dinero” supo-
ne lograr una combinación óptima entre beneficios y costos en la prestación
de los servicios que los usuarios desean. Muchos programas exitosos de APP
estiman si una APP ofrecerá probablemente un mejor valor para el público que
la contratación pública convencional.

El análisis del valor por dinero (V x D o VFM, por sus siglas en inglés) implica
una combinación de enfoques cualitativos y cuantitativos. El análisis cuali-
tativo (o análisis multicriterio) de V x D implica simplemente indagar si el
proyecto propuesto puede ser financiado por el sector privado, y si se dan las
condiciones para que la APP logre valor por dinero. A menudo, dicho análisis
se lleva a cabo en una fase relativamente temprana del desarrollo de la APP.

11
IDENTIFICACIÓN, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN
DE PROYECTOS APP

Algunos programas de APP también requieren una evaluación cuantitativa del

valor por dinero. Esto implica generalmente comparar la opción de APP selec-
cionada frente a la contratación pública tradicional a través del “Comparador
del Sector Público” (PSC, por sus siglas en inglés), es decir, cómo se vería el
proyecto si se implementara a través de contratación convencional. Esta com-
paración puede hacerse de diferentes maneras:

La más común es comparar el costo fiscal de ambas opciones; es decir, compa-

rar el costo ajustado por riesgo para el Gobierno si contratara el mismo proyec-
to mediante contratación tradicional y el costo esperado para el Gobierno en la
modalidad APP (pre-contratación) o las ofertas reales de APP (pos-contratación),
incluyendo los costos de transacción de las modalidades consideradas.

Otra alternativa es comparar ambas opciones a partir de una base de costo-be-

neficio económico; es decir, ponderar los beneficios esperados de una APP me-
diante contratación convencional con respecto a sus costos adicionales.

Algunos cuestionan el valor y la pertinencia del enfoque PSC, el cual puede

parecer más “científico” de lo que realmente es, siendo potencialmente enga-
ñoso para la toma de decisiones. Sin embargo, existen informes que presentan
evidencias sobre prácticas de varios países y tendencias en cuanto al alcance
del análisis del V x D y las ventajas relativas de los enfoques cuantitativos y
cualitativos con evidencia ex post que aunque, el VxD final de un proyecto lue-
go de implementación suele ser peor que el estimado a su inicio, suele lograr
un mejor control de costos que una contratación pública tradicional.

2.3.1. Evaluación cualitativa del valor por dinero

2.3.1.1. Estándar PSC - comparación del costo fiscal

La herramienta cuantitativa más común de evaluación del valor por dinero para
un proyecto APP se deriva del enfoque utilizado originalmente en el programa
PFI del Reino Unido a principios de la década de los noventa. Consiste en com-
parar el costo fiscal de las opciones de entrega de una APP con la opción de
entrega pública convencional.

12
 MÓDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIÓN DE PROYECTOS

El enfoque del método de costo fiscal del análisis del valor por dinero es la
construcción de un PSC; es decir, el costo en que incurre el Gobierno para
implementar el proyecto mediante una contratación pública tradicional con el
mismo estándar de calidad y cronograma que la propuesta APP. El cálculo del
PSC puede ser complicado ya que requiere varios ajustes para garantizar una
comparación equitativa.

El PSC puede utilizarse en dos etapas del proceso de contratación:

• Antes del proceso de licitación, el PSC puede ser comparado con una
APP “sombra” o “referencia”, o “comparador de mercado”, modelo del
costo esperado del proyecto bajo la opción de la APP. Esto puede ayudar
a determinar si se puede esperar que la APP proporcione valor por dinero,
antes de decidir si se continúa con la preparación detallada y la contrata-
ción pública.

• Durante el proceso de licitación, el PSC también puede compararse con

las ofertas de APP reales recibidas, para estimar si las ofertas proveen
valor por dinero.

CÓMO SE CALCULA EL PSC

El cálculo de un PSC puede ser complejo. El punto de partida suele ser

la mejor estimación de los costos de capital y el costo de operación y
mantenimiento de principio a fin, en caso de implementar el proyecto por
contratación pública. Este se suele ajustar, para permitir una comparación
equitativa entre el PSC y la APP. Existen dos tipos de ajuste:

• Ajustes de riesgo, una de las principales diferencias entre la con-

tratación tradicional y el enfoque APP es que la APP transfiere más
riesgos a la parte privada. El retorno de la inversión esperado por la
parte privada tendrá en cuenta estos riesgos transferidos. Esto sig-
nifica que para realizar una comparación equitativa, el PSC también
debería tomar en cuenta el costo de estos riesgos.

• Ajustes de “neutralidad competitiva”. Un proyecto o empresa del

sector público puede tener ventajas o desventajas de costos, en

13
IDENTIFICACIÓN, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN
DE PROYECTOS APP

comparación con la empresa privada, que crean costos o beneficios

para el Gobierno, los cuales, normalmente, no se toman en cuenta a
la hora de considerar el costo de un proyecto mediante contratación
tradicional. Por ejemplo, las obligaciones tributarias en ambas op-
ciones pueden ser diferentes. Estas diferencias deberían corregirse
cuando se calcula el PSC.

También hay diferencias en el cronograma de pagos entre:

• la opción APP, donde los pagos a menudo se distribuyen en el tiem-

po, y

• la contratación tradicional, en cuyo caso el Gobierno debe enfrentar

los costos de construcción por adelantado.

Los flujos de pagos suelen convertir a valor presente neto, para disponer
de un solo valor de comparación. Esto requiere la definición de la tasa de
descuento adecuada para aplicarla a los flujos de efectivo futuros tanto
en el modelo APP como PSC.

A pesar de que el PSC ha sido utilizado ampliamente, la metodología di-

fiere según los países y existe un continuo debate sobre varias cuestiones
metodológicas como, por ejemplo, cuál es la tasa de descuento adecuada
para calcular los valores presentes y cómo debe tenerse en cuenta el cos-
to del riesgo.

Algunos países de América Latina, como Colombia y Perú, han desarro-

llado directrices para la implementación de la metodología de PSC2. Sin
embargo, debido a la falta de capacidad y/o información confiable para
implementar una metodología compleja como esta, ninguno de estos paí-
ses ha aplicado la metodología completa en la práctica.

2. Se recomienda consultar la Guía de Buenas Prácticas para la ejecución de proyectos APP elaborado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección Nacional de Planeación del Gobierno de Colombia.

14
 MÓDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIÓN DE PROYECTOS

2.3.1.2. Comparación del costo-beneficio económico de APP y

contratación pública

Una de las críticas contra el PSC es que se concentra únicamente en los cos-
tos financieros que el Gobierno debe asumir en caso de APP o contratación
tradicional. Un enfoque integral debería tomar en cuenta las diferencias en los
beneficios esperados y comparar el beneficio económico neto en ambos esce-
narios. Sin embargo, como indican Grimsey y Lewis (2004)3, esto agrega más
complejidad al análisis del valor por dinero en comparación con el enfoque
PSC, y puede correr el riesgo de arrojar resultados aún más subjetivos.

Pocos países han llevado a la práctica este tipo de análisis. El nuevo programa
de APP de Nueva Zelanda es una excepción: adopta el análisis de costo-bene-
ficio como principal instrumento para evaluar opciones de contratación.

En muchos programas de APP en países en vías de desarrollo, el objetivo no es

solo reducir los costos, sino transformar la prestación de servicios. Por ejem-
plo, los gobiernos esperan que las carreteras reciban un mejor mantenimien-
to y, por lo tanto, proveen muchos más beneficios en términos de desarrollo
económico y comercial. Aunque en teoría el PSC suponga el mismo desempe-
ño que bajo la APP, en realidad este no suele ser el caso debido a la falta de
compromiso a largo plazo de un mantenimiento por parte de la contratación
pública. De esta manera, los cambios en los niveles de servicio y en la cali-
dad no pueden capturarse comparando los costos fiscales de APP con los de
contratación pública. Cuando los beneficios esperados son importantes, y se
desea un análisis cuantitativo de valor por dinero, el análisis de costo-beneficio
económico puede ser la mejor estrategia.

2.3.2. Evaluación de implicaciones fiscales

Un proyecto de APP propuesto puede ser factible y económicamente viable y
el análisis de valor por dinero puede demostrar que es la mejor opción. No obs-
tante, el Gobierno contratante también tiene que decidir si la APP es asequible
y fiscalmente responsable, dadas sus restricciones fiscales.

3. Grimsey, Darrin y Mervyn K. Lewis (2004). Discount debates: Rates, risk, uncertainty and value for money
in PPPs. Public Infrastructure Bulletin, 1(3)(2).

15
IDENTIFICACIÓN, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN
DE PROYECTOS APP

Muchos gobiernos han suscrito acuerdos de APP sin comprender totalmente

su posible costo. Esto puede crear un riesgo fiscal importante para los gobier-
nos como se mencionó anteriormente, no solo a corto plazo, sino un compro-
miso fiscal de largo plazo dada la duración de muchos contratos APP de 30
o más años. Para evitarlo, los gobiernos deben evaluar la asequibilidad fiscal
cuando tramitan proyectos de APP para que no entren al mercado proyectos
que no pueden sustentar.

Los compromisos fiscales pueden ser “directos” o “contingentes”:

1. Los compromisos directos son aquellos que el Gobierno sabe que tendrá
que asumir si el proyecto de APP continúa (por ejemplo, los pagos de dis-
ponibilidad para una APP de una escuela).

2. Los pagos contingentes son aquellos que solo se harán si acontecen cier-
tos eventos (por ejemplo, pagos que deben hacerse bajo una garantía de
tráfico mínimo si los niveles de tráfico no alcanzan las proyecciones de una
autopista APP o, peor aún, compensaciones en caso de rescisión anticipada).

16
 MÓDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIÓN DE PROYECTOS

Los gobiernos deben evaluar los posibles costos de ambos tipos de compromi-
so. La naturaleza de los compromisos directos del Gobierno se definirá durante
el proceso de estructuración. Esto pone de relieve la importancia de un proce-
so iterativo entre la evaluación y la estructuración.

COMPROMISOS DE PAGO DIRECTO A PROYECTOS DE APP

Los pasivos directos son compromisos de pago que no dependen de la

ocurrencia de un evento futuro incierto (aunque puede haber un cierto
grado de incertidumbre en cuanto al valor).

Los pasivos directos que surgen de los contratos de APP pueden incluir:

• Pagos con “brecha de viabilidad” por adelantado, un subsidio de ca-

pital por adelantado (que puede distribuirse durante la construcción
o contra las inversiones de capital).

• Pagos por disponibilidad, un pago o subsidio periódico durante la

vida útil del proyecto, por lo general condicionado a la disponibili-
dad del servicio o bien a una calidad especificada mediante contra-
to. El pago puede ajustarse con bonificaciones o multas en función
del desempeño.

• Peajes sombra o pagos en base a productos, un pago o subsidio por

unidad o usuario de un servicio, por ejemplo, por kilómetro recorrido
en una carretera con peaje.

El Gobierno debe tener una idea del nivel y el tipo de apoyo que será necesa-
rio para evaluar la asequibilidad fiscal, antes de invertir grandes cantidades de
dinero en la preparación del proyecto. Los límites fiscales establecidos en la
evaluación luego pueden derivar en esfuerzos mayores de estructuración, has-
ta que el proyecto converja en una estructura que sea a la vez fiscalmente res-
ponsable y atractiva para el mercado. De hecho, el valor de los compromisos
fiscales directos es a menudo una variable clave de la oferta. Esto significa que
los costos fiscales no pueden conocerse completamente si no hasta después
de finalizado el proceso de licitación.

17
IDENTIFICACIÓN, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN
DE PROYECTOS APP

Durante la etapa de evaluación, el valor de los compromisos fiscales directos

requeridos puede estimarse a partir del modelo financiero del proyecto. El va-
lor de estos compromisos se determina a partir de los costos del proyecto y
cualquier ingreso no gubernamental. El valor necesario de la aportación fiscal
directa es la diferencia entre el costo del proyecto (incluyendo un retorno co-
mercial sobre el capital invertido) y el ingreso que el proyecto puede esperar
ganar de las fuentes no gubernamentales, como las tarifas al usuario.

El costo fiscal puede medirse de diferentes formas:

• Pagos estimados anualmente. Es decir, el monto que el Gobierno debería

pagar cada año del contrato, dados los resultados esperados del proyec-
to. Esta es la medida más útil cuando se considera el impacto del presu-
puesto del proyecto.

• Valor presente neto de los pagos. Si el Gobierno se compromete a una

serie de pagos durante el ciclo de vida del contrato, como los pagos por
disponibilidad, suele ser útil calcular el valor presente neto de esta se-
rie de pagos. Esta medida refleja el compromiso financiero total del Go-
bierno con el proyecto y, a menudo, se usa si se incorpora la APP en los
informes y análisis financieros (como el análisis de sostenibilidad de la
deuda). El cálculo del valor presente neto requiere seleccionar una tasa
de descuento apropiada.

En ambos casos, también es útil estimar cómo los pagos pueden variar. Por
ejemplo, pueden estar vinculados a la demanda o estar denominados en una
moneda extranjera y, por lo tanto, sujetos a la variación de una tasa de cambio.

PASIVOS CONTINGENTES BAJO PROYECTOS DE APP

Los pasivos contingentes surgen en los proyectos de APP bien diseñados

ya que hay algunos riesgos que el Gobierno está en mejor posición de
asumir. En la estructuración del proyecto, deben definirse cuáles son estos
riesgos.

18
 MÓDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIÓN DE PROYECTOS

Los pasivos contingentes son compromisos de pago cuya ocurrencia,

oportunidad y magnitud dependen de algún evento futuro incierto, ajeno
al control del Gobierno. Los pasivos contingentes bajo contratos de APP
pueden incluir:

• Garantías sobre variables de riesgo particulares. Un acuerdo para

compensar a la parte privada por pérdidas en los ingresos en caso
de que una variable de riesgo particular se desvíe de un nivel espe-
cificado mediante contrato. El riesgo asociado es compartido, por
consiguiente, entre el Gobierno y la parte privada. Por ejemplo, pue-
de incluir garantías de que la demanda se mantenga sobre un nivel
especificado o que las tasas de cambio se mantengan dentro de
cierto rango.

• Cláusulas de compensación. Por ejemplo, un compromiso para

compensar a la parte privada por daños o pérdidas debido a ciertos
eventos de “fuerza” mayor, específicos, no asegurables.

• Compromisos de pago por rescisión. Compromiso para pagar un

monto acordado, en caso de que el contrato se rescinda por incum-
plimiento de la parte pública o privada. El monto puede depender de
las circunstancias de incumplimiento.

• Garantías de deuda u otras mejoras de crédito. Compromiso para

pagar parte o la totalidad de la deuda adquirida para financiar el
proyecto. La garantía podría cubrir un riesgo o evento específico.
Las garantías se usan para proporcionar más seguridad al prestamis-
ta de que un préstamo se reembolsará.

19
IDENTIFICACIÓN, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN
DE PROYECTOS APP

IDEAS PRINCIPALES

Existen cuatro criterios principales para evaluar un proyecto de

APP, cuyo fin consiste en informar las decisiones clave del Gobier-
no y el proceso de estructuración del contrato:

• Factibilidad y viabilidad económica. Si el costo-beneficio del

proyecto merece que el Gobierno le dedique recursos.

• Viabilidad comercial. Si el proyecto atraerá inversionistas pri-

vados y en qué términos.

• Valor por dinero, Si la modalidad APP brinda una mejor alter-

nativa de implementación que la contratación tradicional.

• Análisis fiscal. Si el Gobierno puede y quiere asumir los cos-

tos directos y contingentes del proyecto en el corto, mediano
y largo plazo.

Estos análisis deben ser internamente consistentes, con una base

sólida en estudios técnicos de demanda, ingresos y estimación de
costos de inversión, mantenimiento y operación.

Los análisis de evaluación deben realizarse de tal manera que per-

mitan una actualización iterativa durante el proceso de estructura-
ción y durante la negociación e implementación del proyecto.

20
 MÓDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIÓN DE PROYECTOS

BIBLIOGRAFÍA SUGERIDA
Evaluación de proyecto de APP
• Yescombe, E. R. (2013). Public-Private Partnerships: Principles of Policy
and Finance (2da edición), Oxford: Elsevier Science.

El Capítulo 5, “Las decisiones de inversión del sector público”, descri-

be los factores que una autoridad pública debe tener en cuenta cuando
decide invertir en nueva infraestructura pública a través de una APP, y
cómo estos factores pueden ser evaluados.

Resúmenes de evaluación de proyectos de APP

• Farquharson, E., Torres de Mästle, C., Yescombe, E.R. & Encinas, J. (2011).
How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in
Emerging Markets. Washington D.C.: Banco Mundial/PPIAF.

El Capítulo 4, “Selección de proyectos de APP”, describe cómo los gobier-

nos pueden evaluar si un proyecto puede y debería desarrollarse como
una APP. Considera la asequibilidad, la asignación de riesgos, el valor por
dinero y las evaluaciones del mercado.

• European PPP Expertise Centre. (2011). A Guide to Guidance: Source-

book for PPPs (Versión 2) Luxemburgo.

El apartado 1.2, “Evaluación de la opción de APP” del Capítulo 1, “Identi-

ficación del proyecto”, describe y proporciona enlaces a más referencias
sobre cómo el Gobierno evalúa si una APP propuesta es asequible, si los
riesgos se han asignado de forma apropiada, si es atractiva para los ban-
cos y si generará valor por dinero.

• Tesoro Nacional de Sudáfrica. (2004) PPP Manual Module 4: PPP Feasi-

bility Study. Johanesburgo.

El Módulo 4, “Estudio de viabilidad de APP”, describe en detalle el análi-

sis necesario para dar soporte a un modelo de negocio para un proyecto
de APP. Esto incluye las necesidades y análisis de opciones, diligencia del
proyecto, análisis de valor por dinero y valoración económica.

21
 IDENTIFICACIÓN, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN
DE PROYECTOS APP
ANEXOS
ANEXO 1. LECTURAS COMPLEMENTARIAS
¿Te ha interesado un tema en particular y te gustaría profundizar? ¿Quieres conocer más
ejemplos y casos? Para ello se recomienda:
ANÁLISIS DE FACTIBILIDAD DEL PROYECTO Y VIABILIDAD ECONÓMICA
REFERENCIA
Departamento de Planificación Nacional de
Colombia. (2006). Metodología general ajus-
tada para la identificación, preparación y eva-
luación de proyectos de inversión, Bogotá.
Ministerio de Planificación de Chile. (2006).
Metodología general de preparación y eva-
luación de proyectos. Santiago.
Ministerio de Economía y Finanzas de Perú.
(s.a.). Pautas para la identificación, formu-
lación y evaluación social de proyectos de
inversión pública, a nivel de perfil. Lima.
Tesoro de Su Majestad. (2011). The Green
Book: Appraisal and Evaluation in Central
Government. Londres.
DESCRIPCIÓN
Las páginas 79-84 proporcionan pautas
para los estudios de factibilidad técnica que
deben llevarse a cabo en esta etapa para es-
timar el capital, las maquinarias, la mano de
obra, los materiales y otros insumos necesa-
rios para implementar el proyecto de APP.
Proporciona directrices para preparar pro-
yectos, identificar el problema, producir un
diagnóstico de la situación actual, identificar
las posibles alternativas y evaluar los pro-
yectos, incluyendo el análisis costo-benefi-
cio y el análisis costo-eficiencia.
Proporciona directrices para identificar
proyectos de inversión pública y para llevar
a cabo estudios de factibilidad detallados y
análisis de viabilidad económica.
Proporciona directrices sobre la evaluación
de proyectos, programas y políticas, com-
binando evaluaciones económicas, finan-
cieras, sociales y ambientales para guiar el
análisis de las opciones disponibles, junto
con anexos técnicos detallados. Este libro es
utilizado como una guía por muchos otros
gobiernos.
22

REFERENCIA
Comisión Europea. (2009). Sourcebook 2
– Techniques & tools: evaluative alternatives.
Bruselas.
Boardman, A., Greenberg, D., Vining, A. &
Weimer, D. (2011). Cost benefit analysis: con- Libro completo de referencia sobre
cepts and practice (4ta ed.). Nueva Jersey:
Prentice Hall.
ANÁLISIS DE VIABILIDAD COMERCIAL
REFERENCIA
Banco Asiático de Desarrollo (2008) PPP
Handbook, Manila.
Farquharson, E., Torres de Mästle, C., Yes-
combe, E.R. & Encinas, J. (2011). How to En-
gage with the Private Sector in Public-Pri-
vate Partnerships in Emerging Markets.
Washington D.C.: Banco Mundial/PPIAF.
MÓDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIÓN DE PROYECTOS
DESCRIPCIÓN
Libro de referencia en línea que cubre
todos los aspectos de la evaluación
socioeconómica como parte de sus
Recursos para la Evaluación del Desarrollo
Socioeconómico. Incluye secciones sobre
análisis de costo- beneficio y análisis
de costo-efectividad, describiendo en
cada caso el enfoque, cuándo se usa, sus
fortalezas y debilidades. Ofrece bibliografía
adicional.
problemas de análisis de costo-beneficio.
DESCRIPCIÓN
El Apartado 3.5 sobre la evaluación de
problemas “comerciales, financieros y eco-
nómicos” incluye un resumen de un modelo
financiero típico de un proyecto de APP,
y cómo se usa para evaluar la viabilidad
comercial.
El Capítulo 8, “Gestión de la interfaz inicial
con el sector privado”, describe cómo pre-
parar y realizar un ejercicio de estudio de
mercado.
23
 IDENTIFICACIÓN, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN
DE PROYECTOS APP

REFERENCIA DESCRIPCIÓN

Grimsey, D. & Lewis, M.K. (2009). Develo-

Describe las ventajas del sondeo de mer-
ping a Framework for Procurement Options
cado y establece un ejercicio de sondeo de
Analysis’. En: Akintoye & Beck (eds.) Policy,
mercado en un ejemplo hipotético de pro-
Finance and Management for Public-Private
yecto de APP de un hospital.
Partnerships. Chichester: Wiley-Blackwell.

Requiere que los organismos de implemen-

Ministerio de Finanzas de Singapúr. (2004). tación realicen un estudio de mercado antes
Public Private Partnership Handbook (Ver- de la precalificación y describe el tipo de
sión 1). información que debe compartirse en esta
etapa.

ANÁLISIS DE VALOR POR DINERO

REFERENCIA DESCRIPCIÓN

Proporcionan directrices detalladas y un

Tesoro de Su Majestad. (2011). Quantitative
ejemplo práctico sobre el enfoque cuantita-
Assessment User Guide. Londres; y (2011)
tivo para la evaluación de valor por dinero,
Value for Money Quantitative Evaluation
calculando el PSC y comparándolo con el
Spreadsheet. Londres.
modelo de referencia de APP, así como una
herramienta de hoja de cálculo de Excel
para realizar el análisis.

Grimsey D. & Lewis, M.K. (2005). Are Public

Private Partnerships value for money?: Eva- Describe los enfoques para evaluar el valor
luating alternative approaches and compa- por dinero en las APP y establece en detalle el
ring academic and practitioner views, En: método PSC y sus beneficios y desventajas.
Accounting Forum, 29(4): 345-378.

24
 MÓDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIÓN DE PROYECTOS

REFERENCIA DESCRIPCIÓN

Organización de Cooperación y Desarrollo

El Capítulo 2, “La economía de las Asocia-
Económicos. (2008). Public-Private Partner-
ciones Público Privadas: ¿es una APP la me-
ships: In Pursuit of Risk Sharing and Value
jor alternativa?”, describe los determinantes
for Money. París
del valor por dinero en una APP y cómo se
evalúa normalmente.

La sección sobre valor por dinero y el PSC

Banco Mundial. (2009). Toolkit for Public describe la lógica detrás del análisis del valor
Private Partnerships in Roads and Highways. por dinero, cómo se usa el PSC y algunas de
sus deficiencias.

Describe en detalle cómo debe evaluarse

el valor por dinero, en tres etapas: evalua-
ción de los programas en general, proyectos
Tesoro de Su Majestad. (2006). Value for
particulares y durante la contratación. Las
Money Assessment Guidance. Londres.
directrices siguen un enfoque cuantitativo
y cualitativo e incluyen listas de verificación
detalladas para este último.
Resume las críticas comunes del análisis
Leigland, J. (2006). Is the public sector
PSC y determina si usar o no y cómo em-
comparator right for developing countries?
plear el análisis PSC que puede tener sen-
Appraising publicprivate projects in infras-
tido en los contextos de países en vías de
tructure. En: Gridlines, 4.
desarrollo.

Infrastructure Australia. (2008). National Proporciona directrices detalladas sobre el

Public-Private Partnership Guidelines: Volu- cálculo del comparador del sector público y
me 4: Public Sector Comparator Guidance. un ejemplo desarrollado, incluyendo extrac-
Canberra. tos del modelo de Excel utilizado.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público de

Introduce la metodología PSC, explica los
Colombia (2010). Nota Técnica: Comparador
pasos analíticos y proporciona un ejemplo
Público-Privado para la selección de proyec-
práctico.
tos APP. Bogotá.

25
 IDENTIFICACIÓN, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN
DE PROYECTOS APP

REFERENCIA DESCRIPCIÓN

Describe algunos desafíos e inconsistencias

Shugart, C. (2006). Quantitative Methods for
metodológicas con el PSC, enfocándose en
the Preparation, Appraisal, and Management
dos problemas relacionados: cuál es la tasa
of PPI Projects in Sub-Saharan Africa: Final
de descuento apropiada a usar cuando se
Report. Botswana: New Partnership for Afri-
calcula el valor presente y cómo debe tener-
ca’s Development.
se en cuenta el costo del riesgo.

Grimsey, D. & Lewis, M.K. (2004). Disccount Describe las consecuencias de la elección
debates: Rates, risk, uncertainty and value de la tasa de descuento comparando APP y
for money in PPPs. En: Public Infrastructure contratación pública y la relación entre las
Bulletin, 1(3): 1-5. tasas de descuento y asignación de riesgos.

Proporciona un debate más teórico de la

elección de la tasa de descuento para eva-
Gray, S., Hall, J. & Pollard, G. S. (2010). The
luar APP, comparada con los proyectos de
Public Private Partnership Paradox,. [Manus-
contratación pública, resaltando la diferen-
crito no publicado].
cia entre descontar flujos de efectivo futuros
de ingresos y gastos.
Enumera y responde preguntas comunes
Partnerships Victoria. (2009). Annexure
sobre cómo y cuándo debe usarse el PSC y
6: Frequently asked questions and com-
algunas preguntas metodológicas. También
mon problems in Public Sector Comparator
describe algunos problemas comunes en el
(PSC) development. Melbourne
desarrollo del PSC.
Describe las deficiencias del análisis de PSC
estándar, que evalúa los costos fiscales, pero
European PPP Expertise Centre (2011) The
no tiene en cuenta los costos y beneficios
Non- Financial Benefits of PPPs: A Review
no financieros. Sugiere un enfoque alterna-
of Concepts and Methodology, Luxemburgo
tivo que incorpora beneficios no financieros
en el PSC.

El Capítulo 5, “Opciones de contratación”,

establece la lógica y el análisis para eva-
National Infrastructure Unit. (2009). Gui-
luar si es probable que adquirir un proyecto
dance for Public Private Partnerships in New
como APP proporcione valor por dinero.
Zealand. Auckland.
Esto incluye una comparación de costo-be-
neficio simple.

26
 MÓDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIÓN DE PROYECTOS

ANÁLISIS FISCAL

REFERENCIA DESCRIPCIÓN

La Sección 6, “Comparación del costo de

diferentes instrumentos”, describe cómo los
Irwin, T. (2003). Public Money for Priva-
gobiernos pueden evaluar el costo de varios
te Infrastructure: Deciding When to Offer
tipos de apoyo fiscal a las APP, incluyendo
Guarantees, Output-Based Subsidies, and
aportaciones no reembolsables basadas
Other Fiscal Support. [Documento de traba-
en los productos, donaciones en especies,
jo nº10], Banco Mundial.
descuentos tributarios, aportes de capital y
garantías.

Organization for Economic Cooperation El Capítulo 3, "La economía de las Asociacio-

and Development. (2008). Public-Private nes Público Privadas: ¿es una APP la mejor
Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and alternativa?”, describe cómo puede evaluar-
Value for Money. París se la costeabilidad de una APP.

Establece la variedad de garantías estatales

usadas en las APP, que se enfoca en garantías
European PPP Expertise Centre. (2011). State
financieras y disposiciones de contrato como
Guarantees in PPPs: A Guide to Better Eva-
garantías de ingresos o pagos por rescisión.
luation, Design, Implementation, and Mana-
Describe por qué y cómo se usan, cómo se
gement. Luxemburgo.
puede evaluar su valor y cómo pueden mane-
jarse de la mejor forma.

La Sección 16, “Identificación, asignación y

Infrastructure Australia. (2008). National
evaluación de riesgos”, describe en detalle
Public-Private Partnership Guidelines: Public
las diferentes metodologías para valorar los
Sector Comparator Guidance (Vol. 4). Can-
riesgos (y los pasivos contingentes) en las
berra
APP.

Describe ampliamente por qué y cómo los

Irwin, T. (2007). Government Guarantees:
Allocating and Valuing Risk in Privately Fi-
nanced Infrastructure Projects, Washington
D.C.: Banco Mundial.
gobiernos aceptan los pasivos contingentes
en los proyectos de APP proporcionando
garantías. Describe en detalle cómo puede
calcularse el valor de estas garantías, con
ejemplos.

27
 IDENTIFICACIÓN, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN
DE PROYECTOS APP

REFERENCIA DESCRIPCIÓN

Presentación realizada por el Ministerio de

Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Finanzas de Colombia sobre los marcos con-
Colombia. (2005). Pasivos Contingentes. ceptuales y legales y las metodologías utili-
Bogotá. zadas en Colombia para manejar los pasivos
contingentes.

Describe el marco conceptual para evaluar

los pasivos contingentes y la exposición del
Gobierno a los pasivos contingentes. Esto
Ministerio de Hacienda de Chile. (2010). Infor-
incluye información cuantitativa (valor máxi-
me de Pasivos Contingentes 2010. Santiago.
mo y costo esperado) sobre las garantías
gubernamentales para los proyectos de APP
(concesiones).

Describe el enfoque en el Estado de Vic-

toria, Australia, Chile y Sudáfrica, para el
Irwin, T. & Mokdad, T. (2010). Managing Con-
análisis de aprobaciones y generación de
tingent Liabilities in Public-Private Partner-
informes sobre pasivos contingentes bajo
ships: Practice in Australia, Chile, and South
las APP. El Apéndice 1 describe en detalle la
Africa. Washington D.C.: Banco Mundial.
metodología usada en Chile para valorar los
ingresos y garantías de tasas de cambio.

Presenta una metodología, resultados e

Ministerio de Economía y Finanzas. (s.a.) informes de referencia sobre el valor de los
Pasivos Contingentes. Lima. pasivos contingentes en los proyectos de
APP en Perú.

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