LEIS ESQUEMATIZADAS

LEI N. 8.429/1992
SUMÁRIO
Lei n. 8.429/1992 Comentada..............................................................4
1. Das Disposições Gerais..................................................................4
2. Dos Atos de Improbidade Administrativa....................................... 16
2.1. Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam
Enriquecimento Ilícito.................................................................... 18
2.2. Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao
Erário............................................................................................ 20
2.3. Dos Atos de Improbidade Administrativa Decorrentes de
Concessão ou Aplicação Indevida de Benefício Financeiro ou
Tributário...................................................................................... 23
2.3. Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os
Princípios da Administração Pública................................................ 24
3. Das Penas................................................................................... 25
4. Da Declaração de Bens................................................................ 28
5. Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial................ 30
6. Das Disposições Penais................................................................ 41
7. Da Prescrição............................................................................. 43
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Lei n. 8.429/1992

A Lei n. 8.429/1992 é a norma responsável por estabelecer as regras re-

lacionadas com os atos de “improbidade administrativa”.
Diferentemente do que acontece com as demais normas do Direito Admi-
nistrativo, o estudo da lei em questão (popularmente conhecida como LIA),
exige dos candidatos, além da literalidade da norma, o conhecimento
dos principais entendimentos dos Tribunais Superiores (principal-
mente STF e STJ).
Sendo assim, o presente material foi organizado de forma a atender todas
as questões que versem sobre o assunto, sejam elas relacionadas com a lite-
ralidade da norma ou com os entendimentos jurisprudenciais.

Boa leitura a todos e ótimos estudos!!

Diogo Surdi

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Lei n. 8.429/1992

LEI N. 8.429/1992 COMENTADA

1. Das Disposições Gerais

Art. 1º Os atos de improbidade praticados por qualquer agente

público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou
fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Dis-
trito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada
ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio
o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por
cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma
desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei
os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade
que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício,
de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou cus-
teio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta
por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes
casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contri-
buição dos cofres públicos.

Para compreendermos as disposições concernentes à lei da improbidade

administrativa, devemos, em um primeiro momento, entender a origem da
prática dos atos de improbidade.
Assim, devemos fazer menção ao princípio da moralidade, que, em sen-
tido amplo, comporta os subprincípios da probidade, decoro e boa-fé.
Como é sabido, a moralidade é um princípio constitucionalmente estabe-
lecido, de forma a ser observado pelos órgãos e entidades de todos os entes
federativos, independente de estarmos no âmbito do Poder Executivo, Legis-
lativo ou Judiciário.

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Não respeitar a moralidade ou qualquer um de seus subprincípios acarreta

a anulação do ato administrativo praticado.
Nesse sentido, para conferir maior segurança ao respeito do subprincípio
da probidade, é que a Constituição Federal estabeleceu, em seu artigo 37, §
4º, as seguintes consequência para a prática dos atos de improbidade:

Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos

direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos
bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em
lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Tal artigo, no entanto, trata-se de norma constitucional de eficácia limita-

da, carecendo, quando da promulgação da Constituição Federal, de regula-
mentação para a produção de efeitos jurídicos.
Dessa forma, foi com a edição, em 1992, da Lei n. 8.429, conhecida como
Lei da Improbidade Administrativa, que o legislador infraconstitucional
estabeleceu as regras e procedimentos a serem observados quando da práti-
ca de atos de improbidade.
´É importante salientar que a Lei n. 8.429/1992 é uma lei nacional, sen-
do, por isso mesmo, de observância obrigatória por parte da Administração
direta e indireta de todos os entes federativos (União, Estados, Dis-
trito Federal e Municípios).
Todas as regras que iremos ver, a partir de agora, são oriundas do men-
cionado diploma legal.

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Lei n. 8.429/1992

Analisar os sujeitos ativo e passivo da lei de improbidade administrativa é

compreender quais partes figuram no polo ativo e passivo da relação
jurídica instaurada com o cometimento da improbidade.
Ao passo que os sujeitos ativos são aqueles que podem vir a cometer
atos de improbidade administrativa e a figurar no polo passivo da respectiva
ação, os sujeitos passivos são as pessoas jurídicas vítimas dos atos ímpro-
bos, figurando, quando da instauração da ação de improbidade, no polo ativo.

No presente artigo, a norma elenca os sujeitos passivos. Dessa forma, os

sujeitos passivos são as pessoas jurídicas que são lesadas pela prática de
improbidade administrativa, passando a figurar, quando da respectiva ação,
no polo ativo da demanda.
De acordo com a Lei n. 8.429/1992, são as seguintes as pessoas que po-
dem figurar em tal situação:
a) Administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Po-
deres da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território;
b) Empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para
cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de
cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual;
c) Entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou
creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio
o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento
do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção
patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

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Lei n. 8.429/1992

Tais entidades, conforme mencionado, são as que são lesadas com a prá-
tica de atos de improbidade administrativa, vindo a figurar, no âmbito da
relação processual instaurada com a ação de improbidade, no polo ativo da
demanda.
É importante salientar que o Ministério Público, ainda que não seja uma
das entidades relacionadas expressamente pela Lei n. 8.429/1992, pode figu-
rar, tal como as demais pessoas jurídicas, no polo ativo da ação.
O fundamento para tal atuação é a defesa, por parte do Ministério Públi-
co, dos interesses públicos indisponíveis, conforme previsão no artigo 127 da
Constituição Federal:

CF/88 – art. 127. O Ministério Público é instituição permanente,

essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa
da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e
individuais indisponíveis.

Lei n. 8.429/1992 – Art. 2º Reputa-se agente público, para os

efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamen-
te ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, con-
tratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, manda-
to, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo
anterior.

Os sujeitos ativos, como já mencionado, são as pessoas que podem vir

a cometer atos que sejam configurados como improbidade administrativa.
De acordo com o artigo em análise, extraímos a relação de pessoas com
vínculo com o Poder Público que podem vir a se tornar sujeito passivo da ação
de improbidade.
Trata-se de um conceito extremamente amplo de agente público, de
forma que mesmo aqueles que exerçam suas atribuições em caráter transi-

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Lei n. 8.429/1992

tório ou ainda que sem remuneração são considerados, para efeitos legais,
como possíveis sujeitos ativos.

Aprendendo na Prática
Jaime foi escolhido para ser jurado em um Tribunal do Júri, oportunidade em
que desempenhará uma função pública de caráter transitório e sem remu-
neração.
Caso Jaime pratique alguma das condutas elencadas como atos de impro-
bidade administrativa, deverá, nos termos legais, ser responsabilizado com
base nas disposições da Lei n. 8.429/1992.

Art. 3º As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber,

àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra
para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qual-
quer forma direta ou indireta.

O conceito de sujeito ativo, entretanto, não compreende apenas as pes-

soas que tenham algum tipo de vínculo com o Poder Público, abrangendo
também as pessoas que, ainda que não sejam titulares de cargo, em-
prego ou função pública, induzam ou concorram para a prática de
improbidade administrativa.
Assim, chegamos a constatação que duas são as classes de pessoas que
podem figuram como sujeito ativo dos atos de improbidade administrativa:
a) os que mantenham algum vínculo com o Poder Público, ainda que tran-
sitório ou sem remuneração;
b) os particulares que induzam ou concorram para a prática de improbidade.

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Lei n. 8.429/1992

ATENÇÃO
No entanto, temos que fazer uma importante distinção no que se refere às
duas classes de pessoas que podem vir a figurar como sujeito ativo dos atos
de improbidade:
• Para que o agente público venha a figurar como sujeito ativo, basta
que ele tenha agido com dolo (intencionalmente) ou com culpa (por
negligência, imperícia ou imprudência).
• Para que o particular (que tenha induzido ou concorrido para a impro-
bidade) figurar como sujeito ativo, faz-se necessário, obrigatoriamente,
que ele tenha agido com dolo, ou seja, que tenha havido a intenção do
particular em cooperar para a improbidade.

Trata-se de uma regra que faz todo o sentido, uma vez que a participação
do particular, ainda que tenha sido de extrema importância para a caracteri-
zação da irregularidade, jamais seria capaz, por si só, de gerar a improbidade
administrativa.
Para a configuração do ilícito, faz-se necessária a existência de um elo de
ligação com o serviço público, condição que é preenchida pelo respectivo
agente público.

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Lei n. 8.429/1992

Jurisprudência para Concursos

Nesse sentido já decidiu o STJ, no REsp 1155992, de seguinte teor:
1. Os arts. 1º e 3º da Lei n. 8.429/1992/92 são expressos ao prever a res-
ponsabilização de todos, agentes públicos ou não, que induzam ou concor-
ram para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiem sob qual-
quer forma, direta ou indireta.
2. Não figurando no polo passivo qualquer agente público, não há como o
particular figurar sozinho como réu em Ação de Improbidade Administrativa.

Durante muito tempo, a doutrina se dividia acerca da possibilidade das

pessoas jurídicas virem a figurar como sujeito ativo dos atos de im-
probidade administrativa.
Tal controvérsia foi sanada no julgamento do REsp 970.393, de autoria do
STJ, que decidiu que as pessoas jurídicas, tal como ocorre com os agentes
públicos, podem perfeitamente concorrer para a prática dos atos de improbi-
dade.

Jurisprudência para Concursos

Considerando que as pessoas jurídicas podem ser beneficiadas e condenadas
por atos ímprobos, é de se concluir que, de forma correlata, podem figurar
no polo passivo de uma demanda de improbidade, ainda que desacompa-
nhada de seus sócios.

Durante muito tempo, o entendimento consolidado pelas bancas organi-

zadoras era de que as disposições da lei de improbidade administrativa
não se aplicavam aos agentes políticos que estivessem sujeitos às
disposições da Lei n. 1.079, de 1950 (lei dos crimes de responsabili-
dade).
Tal entendimento podia ser verificado, por exemplo, no âmbito da recla-
mação 2138-DF, de autoria do STF:

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Lei n. 8.429/1992

Os atos de improbidade administrativa são tipificados como crime

de responsabilidade na Lei n. 1.079/1950, delito de caráter polí-
tico-administrativo. II. Distinção entre os regimes de responsabi-
lização político-administrativa. O sistema constitucional brasileiro
distingue o regime de responsabilidade dos agentes políticos dos
demais agentes públicos. A Constituição não admite a concorrência
entre dois regimes de responsabilidade político-administrativa para
os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei
n. 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, c, (disciplinado
pela Lei n. 1.079/1950). Se a competência para processar e julgar a
ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse abranger também
atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de
responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante
do disposto no art. 102, I, c, da Constituição. II.

No mencionado julgado, o STF afirma a impossibilidade dos agentes pú-

blicos virem a ser responsabilizados por dois regimes distintos. No caso em
tela, afirmou-se que os Ministros de Estado não responderiam pela prática de
improbidade administrativa, com base nas disposições da Lei n. 8.429/1992,
uma vez que já se encontravam regidos pelas normas da Lei n. 1.079/1950.
Com a decisão, o STF diferenciou os atos de improbidade administrati-
va das condutas que acarretam crime de responsabilidade, de forma que
os agentes que encontram-se regidos pelas disposições deste último regime
(crime de responsabilidade) não podem respondem por improbidade admi-
nistrativa.
Contudo, em decisão histórica, proferida no final de 2015, o STF, em deci-
são unânime, inverteu a posição que até então defendia, assegurando que os
agentes políticos estão sujeitos a uma “dupla normatividade em matéria de
improbidade, com objetivos distintos” Pet 3.923/SP.

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Professor, isso significa que todos os agentes políticos estão sujei-

tos à dupla responsabilização (por crime de responsabilidade e com
base nas regras de improbidade administrativa)?

Quase todos! De acordo com o STF, em decisão proferida no AC 3585

AgR/RS, todos os agentes políticos, com exceção do Presidente da República,
estão sujeitos à dupla responsabilização.
A exceção ao Presidente da República ocorre na medida em que tal agente
possui um regramento para as ações de improbidade administrativa previsto
na própria Constituição Federal, que possui a seguinte redação:

Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da

República que atentem contra a Constituição Federal e, especial-
mente, contra:
V – a probidade na administração;
Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por
dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julga-
mento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais
comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabili-
dade.

ATENÇÃO
Para fins de prova, levaremos os seguintes entendimentos:
1) Todos os agentes administrativos estão sujeitos às disposições da Lei n.
8.429/1992 no que se refere aos atos de improbidade administrativa.
2) Os agentes políticos, de acordo com entendimento recente do STF, estão
sujeitos a uma dupla responsabilização: tanto por crime de responsabilidade
quanto por atos de improbidade administrativa.

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3) O Presidente da República, em caráter de exceção, não está sujeito a

esta dupla responsabilização, mas sim apenas ao regramento estabelecido na
Constituição Federal.

Art. 4º Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são

obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legali-
dade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assun-
tos que lhe são afetos.
Art. 5º Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omis-
são, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o inte-
gral ressarcimento do dano.
Art. 6º No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público
ou terceiro beneficiário os bens ou valores acrescidos ao seu patri-
mônio.

Tais artigos possuem o claro objetivo de evitar que uma possível omis-
são legislativa seja alegada, pela parte que está respondendo pela prática
de improbidade administrativa, como forma de evitar o ressarcimento ao
Poder Público ou a perda dos bens acrescidos ao patrimônio quando
da pratica dos atos em questão.
Dessa forma, sempre que ocorrer uma lesão ao Poder Público, seja ela por
ação ou por omissão, dolosa (com intenção) ou culposa, deveremos
ter, obrigatoriamente, o integral ressarcimento do dano.
Se a conduta for caracterizada como enriquecimento ilícito (que é, como
veremos adiante, a mais grave das classificações dos atos de improbidade),
perderá o agente público ou terceiro beneficiário os bens ou valores acresci-
dos ao seu patrimônio.

Art. 7º Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimô-

nio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade

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administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério

Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste
artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento
do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriqueci-
mento ilícito.

Como anteriormente mencionado, o artigo 37, § 4º, da Constituição Fe-

deral estabelece uma série de consequências para os atos de improbidade
administrativa, dentre as quais se inclui a possibilidade da decretação da in-
disponibilidade dos bens.
Em sintonia com a disposição constitucional, a Lei n. 8.429/1992 estabele-
ce, no artigo em análise, que a indisponibilidade dos bens será declarada
sempre que o ato de improbidade administrativa ficar caracterizado
como enriquecimento ilícito ou lesão ao patrimônio público.
Importante mencionarmos que a indisponibilidade dos bens não se trata
de uma espécie de sanção, mas sim de medida cautelar que tem por fi-
nalidade assegurar que o indiciado não dilapide o seu patrimônio antes que o
Poder Público conclua o respectivo processo administrativo.
De acordo com a doutrina majoritária, dois são os requisitos que devem
estar presentes para que seja possível a determinação da indisponibilidade
dos bens no curso da ação de improbidade administrativa, sendo eles o fumus
boni juris e o periculum in mora.
O fumus boni juris consiste na probabilidade de os fatos imputados ao
agente público serem verossímeis. Isso não significa que o ato ímprobo deve
estar cabalmente provado, uma vez que tal pressuposto é averiguado por oca-
sião da sentença. O que deve existir é uma grande possibilidade, no curso do
processo administrativo, da ocorrência do ato de improbidade administrativa.
O periculum in mora (também conhecido como perigo de dano iminente
e irreparável) por sua vez, refere-se à possibilidade daquele que está indi-

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ciado dilapidar o seu patrimônio, impossibilitando a devolução dos valores

devidos aos cofres públicos.
Uma vez estando presentes estas duas características, a autoridade admi-
nistrativa representa ao Ministério Público, que, analisando os fatos, requer
ao juiz responsável pela ação a decretação da indisponibilidade dos bens.
Ressalta-se que a possibilidade de decretação da indisponibilidade dos
bens é privativa do Poder Judiciário, não havendo que se falar na possibilida-
de do Ministério Público atuar dessa forma.

Aprendendo na Prática
Álvaro foi indiciado pelo cometimento de ato de improbidade administrativa
que configura enriquecimento ilícito.
Nesse caso, a autoridade que está conduzindo o inquérito, verificando que
é muito provável que tenha ocorrido a improbidade (fumus boni juris), bem
como que Álvaro está em vias de dilapidar os seus bens (periculum in mora),
representa ao Ministério Público, que, após analisar os fatos, requer ao Poder
Judiciário a decretação da indisponibilidade.

Art. 8º O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público

ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei
até o limite do valor da herança.

Uma das principais finalidades do Estado é a garantia do bem-estar da

população existente em seu território.
Como é a população, basicamente, quem financia, por meio do pagamen-
to de tributos, as atividades do Estado, quando ocorre uma prática de impro-
bidade administrativa que causa prejuízo ao Erário, é o próprio patrimônio
coletivo que está sendo dilapidado.
Assim, cabe ao Estado, por meio da exigência de ressarcimento aos cofres
públicos, a manutenção do patrimônio daqueles que financiam as suas ativi-
dades, qual seja, o povo.

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Assim, se algum agente público adquirir, ao longo de sua carreira no ser-

viço público, bens que são comprovadamente desproporcionais ao va-
lor da sua remuneração, estaremos diante da prática de improbidade
administrativa causadora de enriquecimento ilícito.
Nessa situação, caso tal agente venha a falecer, ocorrerá a transferência
do patrimônio, oportunidade em que os sucessores receberão a herança do
agente ímprobo.
E como boa parte dos bens transferidos foram adquiridos com base no ato
de improbidade, uma vez que o Poder Público tome conhecimento da prá-
tica, poderá exigir dos herdeiros a responsabilização, com base nas
disposições da Lei n. 8.429/1992, até o limite dos valores que foram
transferidos.
Tal regra encontra fundamento na obrigação do Estado em preservar
o bem-estar coletivo, garantindo que o interesse público seja preservado
ante as práticas que tentam usufruir indevidamente dos direitos indisponíveis
da sociedade.

2. Dos Atos de Improbidade Administrativa

A Lei n. 8.429/1992 apresenta, a depender da conduta do agente público

ou de terceiros relacionados, quatro espécies de atos de improbidade admi-
nistrativa, sendo elas:
a) atos que importam em enriquecimento ilícito;
b) atos que causam prejuízo ao erário;
c) atos que atentam contra os princípios da administração pública;
d) atos que violam a legislação do ISS no que se refere aos bene-
fícios financeiros ou tributários.

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A depender da configuração em cada uma das espécies, diversas sanções

de natureza administrativa, cível e política são aplicadas aos responsá-
veis.
Frisa-se que o conhecimento das condutas que caracterizam improbidade
administrativa é um dos temas mais exigidos em provas de concursos públi-
cos, sendo bastante comum as bancas apresentarem uma conduta ímproba e
exigirem do candidato qual a classificação com base na norma legal.
Assim, antes de conhecermos as condutas previstas no texto da Lei n.
8.429/1992, precisamos conhecer um método que possibilita a rápida reso-
lução deste tipo de questão sem a eventual necessidade do candidato
memorizar todas as condutas previstas em lei.
a) Enriquecimento ilícito: o agente público é quem recebe vantagem
indevida.
b) Prejuízo ao erário: um terceiro (que não o agente público) recebe a
vantagem ou alguma norma prevista em lei ou regulamento não é observada.
c) Violação aos princípios: situações que não geram, por si só, vanta-
gem indevida ao agente público ou a terceiros.
d) Violação da legislação do ISS: situações relacionadas com benefí-
cios financeiros ou tributários.

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Aprendendo na Prática
Caso um agente público utilize bens da administração pública para a realiza-
ção de atividades particulares, estamos diante de uma conduta que repre-
senta uma vantagem direta ao servidor, uma vez que é ele que será benefi-
ciado com a utilização dos bens. Logo, trata-se de enriquecimento público.
Caso o agente público apenas permita que os bens da repartição sejam uti-
lizados, em atividades particulares, por terceiros, nota-se que não é o ser-
vidor quem está recebendo diretamente a vantagem, mas sim um terceiro
alheio ao serviço público. Nesse caso, estamos diante de um ato que causa
prejuízo ao erário.
Caso o agente público, notificado pela administração, não preste suas contas
no prazo legal, estaremos diante de uma conduta que não causa, por si só,
vantagem ao servidor ou a terceiros. Por exclusão, estamos diante de um ato
que atenta contra os princípios da administração pública.

2.1. Dos Atos de Improbidade Administrativa que

Importam Enriquecimento Ilícito

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando

enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimo-
nial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função,
emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta
lei, e notadamente:
I – receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel,
ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título
de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha
interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado
por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
II – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar
a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a con-
tratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1º por preço
superior ao valor de mercado;

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III – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar

a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento
de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;
IV  – utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade
ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º
desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados
ou terceiros contratados por essas entidades;
V – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou
indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de
lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer
outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou
indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em
obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso,
medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens forneci-
dos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
VII  – adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato,
cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo
valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do
agente público;
VIII – aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consulto-
ria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha inte-
resse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão
decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;
IX – perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou
aplicação de verba pública de qualquer natureza;
X – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou
indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração
a que esteja obrigado;

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XI – incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas,

verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1º desta lei;
XII  – usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no
art. 1º desta lei.

As condutas que resultam em improbidade administrativa por enriqueci-

mento ilícito são elencadas exemplificativamente no artigo em análise.
De todas as classificações de improbidade, o enriquecimento ilícito é a
mais grave delas, acarretando, como veremos posteriormente, nas sanções
mais gravosas.
Para a configuração do enriquecimento ilícito, teremos sempre o agente
público sendo diretamente beneficiado com a conduta improba. Isso fica evi-
dente, por exemplo, nas situações em que a norma elenca como improbidade
“perceber vantagem econômica”, “receber vantagem econômica” e
“receber, para si ou para outrem”.
Em todas estas situações, o que há em comum é o agente público rece-
bendo, diretamente, algum tipo de vantagem.

2.2. Dos Atos de Improbidade Administrativa que

Causam Prejuízo ao Erário

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa

lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que
enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou
dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º
desta lei, e notadamente:
I – facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao
patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1º desta lei;

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Lei n. 8.429/1992

II – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica priva-

da utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a
observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis
à espécie;
III – doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersona-
lizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas,
verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencio-
nadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais
e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV – permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem
integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no
art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas,
por preço inferior ao de mercado;
V – permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou
serviço por preço superior ao de mercado;
VI – realizar operação financeira sem observância das normas legais
e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII – conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância
das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo sele-
tivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrati-
vos, ou dispensá-los indevidamente;
IX – ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas
em lei ou regulamento;
X – agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem
como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;
XI  – liberar verba pública sem a estrita observância das normas
pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irre-
gular;

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Lei n. 8.429/1992

XII – permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça

ilicitamente;
XIII – permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veícu-
los, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de
propriedade ou à disposição de qualquer das entidades menciona-
das no art. 1º desta lei, bem como o trabalho de servidor público,
empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto
a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem
observar as formalidades previstas na lei;
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente
e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades
previstas na lei;
XVI – facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorpora-
ção, ao patrimônio particular de pessoa física ou jurídica, de bens,
rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administra-
ção pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias,
sem a observância das formalidades legais ou regulamentares apli-
cáveis à espécie;
XVII – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica pri-
vada utilize bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos
pela administração pública a entidade privada mediante celebração
de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regula-
mentares aplicáveis à espécie;
XVIII – celebrar parcerias da administração pública com entidades
privadas sem a observância das formalidades legais ou regulamen-
tares aplicáveis à espécie;
XIX  – agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise
das prestações de contas de parcerias firmadas pela administração
pública com entidades privadas;

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Lei n. 8.429/1992

XX – liberar recursos de parcerias firmadas pela administração públi-

ca com entidades privadas sem a estrita observância das normas
pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irre-
gular.
XXI  – liberar recursos de parcerias firmadas pela administração
pública com entidades privadas sem a estrita observância das
normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplica-
ção irregular.

As condutas que são configuradas como prejuízo ao erário estão previs-

tas, de forma exemplificativa, no artigo em questão.
Tais atos de improbidade administrativa possuem a peculiaridade de se-
rem resultado tanto de condutas omissivas (omissão) quanto comissivas
(ação) do agente público.
Da mesma forma, podem dar ensejo à lesão ao erário atos dolosos (com
intenção) ou culposos (em que houve a imperícia, a negligência ou a
imprudência do agente estatal).

2.3. Dos Atos de Improbidade Administrativa De-

correntes de Concessão ou Aplicação Indevida de Be-
nefício Financeiro ou Tributário

Art. 10-A. Constitui ato de improbidade administrativa qualquer

ação ou omissão para conceder, aplicar ou manter benefício finan-
ceiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art.
8º-A da Lei Complementar n. 116, de 31 de julho de 2003.

A Lei Complementar n. 157, de 2016, instituiu uma nova modalidade de

atos de improbidade administrativa.
De acordo com a Lei n. 8.429/1992, enquadra-se em tal modalidade qual-
quer ação ou omissão destinada a conceder, aplicar ou manter benefí-

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Lei n. 8.429/1992

cio financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art.

8º-A da Lei Complementar n. 116, de 31 de julho de 2003 (que é a norma
relacionada com o ISS).
Como trata-se de alteração legislativa recente, é bastante possível que
as bancas exijam tal conhecimento, exaustivamente, nas futuras provas de
concurso.

2.3. Dos Atos de Improbidade Administrativa que

Atentam Contra os Princípios da Administração Pú-
blica

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta

contra os princípios da administração pública qualquer ação ou
omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, lega-
lidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diver-
so daquele previsto, na regra de competência;
II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das
atribuições e que deva permanecer em segredo;
IV – negar publicidade aos atos oficiais;
V – frustrar a licitude de concurso público;
VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro,
antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou
econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
VIII  – descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização
e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração
pública com entidades privadas.
IX – deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade
previstos na legislação.

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Lei n. 8.429/1992

Por fim, temos os atos de improbidade administrativa que atentam

contra os princípios da administração pública.
Em tais situações, ainda que não tenha ocorrido a vantagem do agente
público ou de terceiros, certos princípios ou deveres do Poder Público deixa-
ram de ser observados.
Relaciona-se abaixo tais condutas, com a menção ao princípio ou dever
que deixou de ser observado pelo agente público:
a) praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso da-
quele previsto, na regra de competência; (Legalidade)
b) retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; (Poder-
-Dever de Agir)
c) revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribui-
ções e que deva permanecer em segredo; (Publicidade)
d) negar publicidade aos atos oficiais; (Publicidade)
e) frustrar a licitude de concurso público; (Impessoalidade)
f) deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo; (Probidade)
g) revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da
respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de
afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço; (Publicidade)
h) descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação
de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades
privadas. (Legalidade)
i) deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos
na legislação. (Legalidade)

3. Das Penas

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e adminis-

trativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo
ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem
ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravi-
dade do fato:

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Lei n. 8.429/1992

Para cada uma das condutas que dão ensejo às quatro diferentes espécies
de improbidade administrativa, a Lei n. 8.429/1992 apresenta uma série de
sanções de natureza administrativa, civil e política.
Tais sanções estão hierarquizadas de acordo com a gravidade da conduta,
de forma que as ações que ensejam enriquecimento ilícito possuem como
consequência as sanções mais graves, as que ensejam lesão ao patrimô-
nio público possuem sanções intermediárias e as que atentam contra os
princípios da administração pública, por sua vez, possuem as sanções de
menor gravidade.
As sanções de natureza civil são aquelas que implicam na obrigação de
pagar ou devolver algo ao poder público. De acordo com as normas da Lei n.
8.429/1992, são as seguintes:
a) Ressarcimento ao Erário;
b) Perda dos Bens e Valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;
c) Multa;

As sanções de natureza política são aquelas que implicam em restri-

ções aos direitos políticos, sendo, nos termos do dispositivo legal, uma só:
a) Suspensão dos direitos políticos;
Por fim, as sanções administrativas são aquelas que implicam na im-
possibilidade de ser mantido vínculo com a administração pública, sendo elas:
a) Perda da função pública;
b) Proibição de contratar com o Poder Público;
c) Proibição de receber incentivos fiscais ou creditícios por parte do Poder
Público;

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Lei n. 8.429/1992

Tais sanções, independente da natureza (administrativa, civil e política),

são graduadas, conforme já mencionado, de acordo com a gravidade da
conduta praticada pelo agente público ou por terceiro.

I – na hipótese do art. 9º, perda dos bens ou valores acrescidos ili-
citamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando
houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos
de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes
o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o
Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou credití-
cios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II – na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda
dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se con-
correr esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil
de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o
Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou credití-
cios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III  – na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se
houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de
três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor
da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com
o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou credi-
tícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
IV  – na hipótese prevista no art. 10-A, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos e multa
civil de até 3 (três) vezes o valor do benefício financeiro ou tributá-
rio concedido.

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Lei n. 8.429/1992

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz

levará em conta a extensão do dano causado, assim como o provei-
to patrimonial obtido pelo agente.

Para facilitar a compreensão de todas as penalidades que serão aplicadas,

a depender da modalidade de improbidade, façamos uso da tabela a seguir:

Ato de Sanção Sanção Cível Sanção

Improbidade Política Administrativa
Enriquecimento Suspensão Pagamento de multa Proibição de
Ilícito dos direitos de até 3 vezes o contratar ou receber
políticos de 8 valor do acréscimo benefícios do Poder
a 10 anos Público por 10 anos
Dano causado ao Suspensão Pagamento de multa Proibição de
Erário dos direitos de até 2 vezes o contratar ou receber
políticos de 5 valor do dano benefícios do Poder
a 8 anos Público por 5 anos
Não obediência aos Suspensão Pagamento de Proibição de
Princípios dos direitos Multa civil de até contratar ou receber
políticos de 3 100 vezes o valor benefícios do Poder
a 5 anos da remuneração do Público por 3 anos
agente
Violação Suspensão Pagamento de Proibição de
relacionada dos direitos multa civil de até contratar ou receber
com benefício políticos de 3 100 vezes o valor benefícios do Poder
financeiro ou a 5 anos da remuneração Público pelo prazo de
tributário contrário percebida pelo 3 anos.
à norma do ISS agente

4. Da Declaração de Bens

Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam condiciona-

dos à apresentação de declaração dos bens e valores que compõem
o seu patrimônio privado, a fim de ser arquivada no serviço de pes-
soal competente.

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Lei n. 8.429/1992

§ 1º A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes,

dinheiro, títulos, ações, e qualquer outra espécie de bens e valores
patrimoniais, localizado no País ou no exterior, e, quando for o caso,
abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou compa-
nheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência
econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios
de uso doméstico.
§ 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em
que o agente público deixar o exercício do mandato, cargo, empre-
go ou função.
§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço públi-
co, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, o agente público que
se recusar a prestar declaração dos bens, dentro do prazo determi-
nado, ou que a prestar falsa.
§ 4º O declarante, a seu critério, poderá entregar cópia da declara-
ção anual de bens apresentada à Delegacia da Receita Federal na
conformidade da legislação do Imposto sobre a Renda e proventos
de qualquer natureza, com as necessárias atualizações, para suprir
a exigência contida no caput e no § 2º deste artigo.

Dois são os momentos distintos, de acordo com a lei de improbidade, em

que o agente público deve demonstrar a sua declaração de bens: na posse e
no exercício da função pública.
Assim, ao ser empossado, o agora servidor deve apresentar a declaração
de todos os bens que constituem o seu patrimônio, incluindo imóveis, móveis,
semoventes, dinheiros, títulos, ações, e qualquer outra espécie de bens e va-
lores patrimoniais, localizado no país ou no exterior.
Quando for o caso, a declaração deverá abranger os bens e valores pa-
trimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que
vivam sob a dependência econômica do declarante, excluídos apenas os ob-
jetos e utensílios de uso doméstico.

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Lei n. 8.429/1992

Posteriormente, a cada ano, o agente público deve demonstrar a mesma

declaração, até que ocorra a sua saída do respectivo cargo, mandato, empre-
go ou função.
A ideia de tal medida é propiciar que a autoridade administrativa verifique
a evolução patrimonial do agente público, uma vez que esta, quando incom-
patível com a soma das remunerações do servidor, é um dos principais indí-
cios de improbidade administrativa.
Como forma de simplificar a comprovação dos valores, o agente público
poderá entregar, anualmente, cópia de sua declaração do Imposto de Renda
à repartição pública.
Caso o agente não cumpra com a obrigação de apresentar os bens que
compõem o seu patrimônio, ou então apresente declaração falsa, teremos,
nos termos da Lei n. 8.429/1992, a demissão a bem do serviço público,
sem prejuízo das demais sanções previstas em lei.

5. Do Procedimento Administrativo e do Processo Ju-

dicial

Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade admi-

nistrativa competente para que seja instaurada investigação desti-
nada a apurar a prática de ato de improbidade.
§ 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assi-
nada, conterá a qualificação do representante, as informações sobre
o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhe-
cimento.

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Lei n. 8.429/1992

§ 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação, em des-

pacho fundamentado, se esta não contiver as formalidades estabe-
lecidas no § 1º deste artigo. A rejeição não impede a representação
ao Ministério Público, nos termos do art. 22 desta lei.
§ 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade deter-
minará a imediata apuração dos fatos que, em se tratando de ser-
vidores federais, será processada na forma prevista nos arts. 148 a
182 da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando
de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos dis-
ciplinares.

A Lei n. 8.429/1992 também estabelece regras processuais a serem ob-

servadas no âmbito do procedimento administrativo e do processo ju-
dicial destinado a verificar a ocorrência de improbidade administrativa.
Inicialmente, tem-se que qualquer pessoa é parte competente para
representar à autoridade administrativa solicitando a instauração das
investigações necessárias para a apuração da Improbidade Administrativa.
A representação deverá ser formulada por escrito ou reduzida a termo,
possuindo, ainda, a qualificação e demais dados do denunciante.
Caso a representação não contenha os requisitos legalmente previstos, a
autoridade administrativa rejeitará o documento. A rejeição, no entanto,
não impede a atuação do Ministério Público com relação aos fatos narrados.
Atendidos todos os pressupostos legais, a autoridade competente tem
a obrigação de instaurar o competente procedimento administrativo
disciplinar, que será regido pelo estatuto de cada categoria funcional. No
âmbito da União, as regras a serem observadas estão previstas na Lei n.
8.112/1991.
Nesse ponto, merece destaque o fato da Lei n. 8.429/1992 ser uma nor-
ma de natureza cível, viabilizando a aplicação de sanções de natureza ex-
trapenal, ou seja, aquelas que não estão tipificadas como crime.

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Lei n. 8.429/1992

Tal característica não inviabiliza a aplicação de sanções de natureza pe-

nal ante a prática de improbidade administrativa. Para que isso ocorra, no
entanto, as condutas previstas na norma em estudo devem estar tipificadas,
também, como crime.
Da mesma forma, a aplicação de qualquer uma das sanções previstas na
lei de improbidade administrativa é competência privativa do Poder Ju-
diciário, conforme se observa da decisão do STF no âmbito do RMS 24699/
DF, de seguinte teor:

Jurisprudência para Concursos

Ato de improbidade: a aplicação das penalidades previstas na Lei n. 8.429/92
não incumbe à Administração, eis que privativa do Poder Judiciário. Verifi-
cada a prática de atos de improbidade no âmbito administrativo, caberia
representação ao Ministério Público para ajuizamento da competente ação,
não a aplicação da pena de demissão.

Assim, ainda que a autoridade administrativa seja competente para a apura-

ção das eventuais faltas funcionais cometidas pelos servidores públicos, quando
a conduta em questão ficar caracterizada como improbidade, não poderá a au-
toridade administrativa aplicar a penalidade, devendo, diversamente, formular
representação junto ao Ministério Público, que representará ao Poder Judi-
ciário para o ajuizamento da ação e a consequente aplicação da penalidade.

Aprendendo na Prática
Elias, servidor público federal, praticou infração disciplinar que restou con-
figurada como violação dos deveres previstos no estatuto dos servidores e
como improbidade administrativa.
Nessa situação, a autoridade administrativa competente deve instaurar pro-
cesso administrativo disciplinar para a investigação da situação. Tendo sido
verificada a ocorrência das duas infrações, a autoridade deve proceder da
seguinte forma:

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Lei n. 8.429/1992

• No que se refere à infração prevista no estatuto dos servidores, deve

aplicar a penalidade de acordo com as disposições da mencionada nor-
ma, sem necessidade de acionar o Poder Judiciário.

• Com relação à infração de improbidade administrativa, a autoridade

não poderá aplicar a penalidade prevista no estatuto, devendo acionar,

por meio do Ministério Público, o Poder Judiciário, que será competente

para aplicar a penalidade prevista na Lei n. 8.429/1992.

Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao Ministério

Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existência de pro-
cedimento administrativo para apurar a prática de ato de improbi-
dade.
Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de
Contas poderá, a requerimento, designar representante para acom-
panhar o procedimento administrativo.
Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comis-
são representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão
para que requeira ao juízo competente a decretação do sequestro
dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente
ou causado dano ao patrimônio público.
§ 1º O pedido de sequestro será processado de acordo com o dis-
posto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil.
§ 2º Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e
o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras man-
tidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados
internacionais.

Quando houver indícios fundados de responsabilidade, a comissão que

estiver instruindo o processo comunicará ao Ministério Público sobre tal fato,

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Lei n. 8.429/1992

de forma que sejam sequestrados os bens suficientes para garantir o

provável valor do dano.
Além disso, poderemos ter o bloqueio de bens, contas bancárias e
aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior.
Nessas situações, conforme já mencionado, estamos diante de medidas
de caráter cautelar, se forma a impedir que o patrimônio do indiciado seja
dilapidado (vendido ou transferido a outras pessoas) e que o Poder Público,
como consequência, deixe de ser ressarcido pelos prejuízos devidos.
Importante julgado do STJ (REsp 1.771.440) afirma que a indisponibilida-
de em questão poderá se dar em valor superior ao da respectiva ação
de improbidade, bem como sobre bens adquiridos antes da prática do
ato improbo.

Jurisprudência para Concursos

É pacífica no Superior Tribunal de Justiça a orientação de que a medida
constritiva deve recair sobre o patrimônio dos réus em ação de improbidade
administrativa, de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento de
eventual prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de
possível multa civil como sanção autônoma.
A indisponibilidade acautelatória prevista na Lei de Improbidade Adminis-
trativa tem como finalidade a reparação integral dos danos que porventura
tenham sido causados ao erário; trata-se de medida preparatória da respon-
sabilidade patrimonial, representando, em essência, a afetação de todos os
bens necessários ao ressarcimento, podendo, por tal razão, atingir quaisquer
bens ainda que adquiridos anteriormente ao suposto ato de improbidade.

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Lei n. 8.429/1992

Temos que cuidar, no entanto, para não confundirmos tais situações com
a impossibilidade de responsabilização por atos cometidos anterior-
mente à vigência da Lei n. 8.429/1992 (que ocorreu em 03/06/1992),
e, por consequência, da própria Constituição Federal de 1988. Nesse sentido,
temos a importante decisão do REsp 1129121, de 2013:

Jurisprudência para Concursos

LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO RETROATIVA A FATOS
POSTERIORES À EDIÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. IMPOSSI-
BILIDADE.
1. A Lei de Improbidade Administrativa não pode ser aplicada retroativa-
mente para alcançar fatos anteriores a sua vigência, ainda que ocorridos
após a edição da Constituição Federal de 1988.
2. A observância da garantia constitucional da irretroatividade da lei mais
gravosa, esteio da segurança jurídica e das garantias do cidadão, não im-
pede a reparação do dano ao erário, tendo em vista que, de há muito, o
princípio da responsabilidade subjetiva se acha incrustado em nosso sistema
jurídico. 3. Consoante iterativa jurisprudência desta Corte, a condenação do
Parquet ao pagamento de honorários advocatícios no âmbito de ação civil
pública está condicionada à demonstração de inequívoca má-fé, o que não
ocorreu no caso. 4. Recurso especial provido em parte, apenas para afastar
a condenação do recorrente em honorários advocatícios.

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Lei n. 8.429/1992

Aprendendo na Prática
Se estivermos diante de uma conduta prevista na Lei n. 8.429/1992 como
improbidade administrativa, mas que foi praticada, por exemplo, no mês de
dezembro de 1991, não poderá haver a responsabilização por tal prática, uma
vez que a Lei n. 8.429/1992 apenas entrou em vigor em meados de 1992.
Assim, ainda que a Constituição Federal de 1988 já estivesse em vigor, não
há que se falar em responsabilização com base em uma norma legal que
apenas foi publicada posteriormente à prática de improbidade administrativa.

Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta

pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro
de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que
trata o caput.
§ 2º A Fazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações
necessárias à complementação do ressarcimento do patrimônio
público.
§ 3º No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério
Público, aplica-se, no que couber, o disposto no § 3º do art. 6º da
Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965.
§ 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como parte,
atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
§ 5º A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para
todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma
causa de pedir ou o mesmo objeto.
§ 6º A ação será instruída com documentos ou justificação que con-
tenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou
com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de
qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive

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Lei n. 8.429/1992

as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo

Civil.
§ 7º Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e
ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifestação
por escrito, que poderá ser instruída com documentos e justifica-
ções, dentro do prazo de quinze dias.
§ 8º Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em
decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexis-
tência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da ina-
dequação da via eleita.
§ 9º Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar
contestação.
§ 10. Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de
instrumento.
§ 11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da
ação de improbidade, o juiz extinguirá o processo sem julgamento
do mérito.
§ 12. Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos pro-
cessos regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e § 1º, do
Código de Processo Penal.
§ 13. Para os efeitos deste artigo, também se considera pessoa
jurídica interessada o ente tributante que figurar no polo ativo da
obrigação tributária de que tratam o § 4º do art. 3º e o art. 8º-A da
Lei Complementar n. 116, de 31 de julho de 2003.

A ação destinada a apurar a prática de improbidade administrativa será

processada de acordo com o rito ordinário, podendo ser proposta, pelo Minis-
tério Público ou pelas pessoas jurídicas interessadas, no prazo de 30 dias da
efetivação da medida cautelar.

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Lei n. 8.429/1992

Salienta-se que é expressamente vedada a transação, acordo ou con-

ciliação em ações de improbidade administrativa. Tal fundamento, em
consonância com o princípio da indisponibilidade do interesse público, é ple-
namente justificável ante a relevância do patrimônio público.
Nesse sentido, merece destaque a lição da professora Maria Sylvia Zanella
Di Pietro:

A norma se justifica pela relevância do patrimônio pú­blico, seja eco-

nômico, seja moral, protegido pela ação de improbidade. Trata-se
de aplicação do princípio da indisponibilidade do interesse público.

Podemos sistematizar as fases da ação de improbidade administrativa da

seguinte forma:
1º) Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará
a notificação do requerido;
2º) O requerido, após a notificação, tem o prazo de até 15 dias para
oferecer manifestação por escrito, podendo instrui-la com documentos e
justificações.
3º) Recebida a manifestação, o juiz, caso esteja convencido da inexis-
tência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação
da via eleita, rejeitará a ação no prazo de 30 dias, mediante decisão
fundamentada.
4º) Caso não haja a mencionada rejeição após a manifestação do reque-
rido, a ação terá prosseguimento. Nesse caso, após ser recebida a petição
inicial, será o réu citado para apresentar contestação.
5º) Da decisão que receber a petição inicial, caberá a interposição do
recurso de agravo de instrumento.
6º) Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de
improbidade, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito.

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Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação

de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente deter-
minará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em
favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.

A competência para o julgamento das ações de improbidade administrativa

é tema que não está pacificando na doutrina. O motivo das inúmeras contro-
vérsias dos tribunais superiores está na possibilidade ou não de aplicação
do foro por prerrogativa de função no âmbito das ações em questão.
Basicamente, o foro por prerrogativa de função (ou foro privilegiado) trata-
-se de uma prerrogativa concedida a certas autoridades detentoras de poder,
tais como os Parlamentares, os Magistrados e os Chefes do Poder Executivo.
Essas autoridades possuem o direito (prerrogativa) de serem processadas
e julgadas, no âmbito das ações de natureza penal, por tribunais e juízes es-
pecializados, escapando assim do julgamento da justiça comum.
Inicialmente, o entendimento do STF sempre foi no sentido de que o foro
por prerrogativa de função tratava-se de prerrogativa que apenas po-
deria ser exercida no âmbito das ações de natureza penal, dentre as
quais não se inclui a ação de improbidade administrativa, de natureza civil.
Da mesma forma, o entendimento do tribunal em questão era no sentido
de que tal prerrogativa apenas poderia ser exercida enquanto o seu ti-
tular estivesse no exercício no mandato, não se estendendo, por conse-
guinte, após a quebra de tal vínculo com o Estado.
De acordo com tais entendimentos, e considerando que a ação de impro-
bidade administrativa é de natureza cível, a competência para processar e
julgar sempre foi atribuída ao juiz comum de primeiro grau.
Com a entrada em vigor da Lei n. 10.628, em 2002, diversos artigos do
Código de Processo Penal foram alterados, de forma que passou a existir, em
nosso ordenamento, a possibilidade do foro por prerrogativa de função ser
estendido para as ações de improbidade administrativa.

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Não demorou para a questão chegar no STF, que, por meio da ADIN 2.797,
manifestou seu entendimento de que não era possível ao legislador or-
dinário impor um entendimento contrário ao até então esposado pelo
tribunal superior.
A grande controvérsia surgiu, no entanto, quando o mesmo tribunal deci-
diu, no julgamento da Questão de Ordem 3.211/DF, que caberia a ele próprio
(STF) o julgamento das ações de improbidade administrativa contra seus
próprios membros:

ATENÇÃO
Não obstante a decisão do STF, o entendimento que deve ser levado para as
provas de concursos é o de que é competente para o processamento e julga-
mento das ações de improbidade administrativa o juiz ordinário comum de
primeiro grau.
Caso a banca exija o conhecimento do posicionamento do STF, vindo a exigir a
literalidade da ementa expressa na Questão de Ordem 3.211, deve-se enten-
der que, de acordo com a Suprema Corte, cabe ao STF julgar seus mem-
bros nas ações de improbidade.
Da mesma forma, deve-se seguir o entendimento anterior do STF no que se
refere a não possibilidade da aplicação do foro por prerrogativa de
função no âmbito de ações de natureza cível ou após o término do
exercício do mandato ou cargo.

Tais entendimentos podem ser sedimentados da seguinte forma:

a) As ações de improbidade administrativa possuem natureza cível, de-
vendo ser processadas e julgadas pelos juízes de primeiro grau.
b) O STF possui entendimento de que cabe a ele processar e julgar,
nas ações de improbidade administrativa, seus próprios ministros.
c) O foro por prerrogativa de função não é aplicado nas ações de natu-
reza civil, mas sim apenas nas de natureza penal.

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d) O foro por prerrogativa de função não é aplicado após o término do

cargo ou do mandato do agente público.

6. Das Disposições Penais

Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade

contra agente público ou terceiro beneficiário, quando o autor da
denúncia o sabe inocente.
Pena – detenção de seis a dez meses e multa.
Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujei-
to a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou à
imagem que houver provocado.

Caso, no entanto, alguém representar contra agente público ou terceiro, e

já souber, de antemão, que tais pessoas são inocentes, incorrerá em crime,
devendo responder com a pena de detenção, de 6 a 10 meses, e multa.
Além disso, será obrigado a indenizar o denunciado pelos danos ma-
teriais, morais e à imagem.

Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos polí-

ticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença conde-
natória.
Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa competente
poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do
cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando
a medida se fizer necessária à instrução processual.

No que se refere à perda da função pública e à suspensão dos direitos

políticos, tais sanções só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença
condenatória, ou seja, quando já não há mais a possibilidade de inter-
posição de recursos.

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Lei n. 8.429/1992

Como medida cautelar, poderá a autoridade determinar, no curso da in-

vestigação de eventual ato de improbidade administrativa, o afastamento,
com remuneração, do servidor.
Em tais situações, ainda que o servidor seja afastado com remuneração,
o que é levado em conta é a necessidade da apuração de uma possível
prática de improbidade, dano que envolveria a coletividade como um todo.
Afastando o servidor do desempenho das suas atribuições, pode a comis-
são processante desempenhar suas atividades com maior imparcialidade e
eficiência.

Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:

I  – da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo
quanto à pena de ressarcimento;
II  – da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle
interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

A aplicação das sanções previstas na Lei n. 8.429/1992 independe, con-

forme previsão do artigo 21, dos seguintes fatores:
a) da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quan-
to à pena de ressarcimento;
b) da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno
ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

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Aprendendo na Prática
A circunstância das contas de determinado agente público ou do órgão onde
este desempenha suas atribuições terem sido aprovadas pelos tribunais ou
conselhos de contas não impede que, diante de provas, seja o respectivo
agente responsabilizado pela prática de improbidade.
Isso ocorre porque os tribunais e conselhos, em determinadas situações, não
conseguem detectar que houve a prática de improbidade.
Da mesma forma, ainda que não haja dano ao patrimônio público, poderá o
agente público ou terceira pessoa ser responsabilizado pela prática de im-
probidade, situação que ocorre, por exemplo, com a violação dos princípios
da administração pública.
A única ressalva, nesta última situação, fica por conta da pena de ressarci-
mento, ou seja, para que o agente seja obrigado a ressarcir o erário, deverá
obrigatoriamente ser comprovado que houve dano ao Poder Público.

Art. 22. Para apurar qualquer ilícito previsto nesta lei, o Ministério

Público, de ofício, a requerimento de autoridade administrativa ou
mediante representação formulada de acordo com o disposto no
art. 14, poderá requisitar a instauração de inquérito policial ou pro-
cedimento administrativo.

Tanto o inquérito policial quanto o procedimento administrativo são ins-

trumentos de que pode se valer o Ministério Público para a investigação e
apuração dos ilícitos decorrentes de improbidade administrativa.

7. Da Prescrição

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas

nesta lei podem ser propostas:

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I – até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo

em comissão ou de função de confiança;
II  – dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para
faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço públi-
co, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
III – até cinco anos da data da apresentação à administração públi-
ca da prestação de contas final pelas entidades referidas no pará-
grafo único do art. 1º desta Lei.

Tal como ocorre com as demais penalidades aplicáveis no âmbito do Di-

reito Administrativo, as sanções previstas como consequência pela prática de
improbidade administrativa apenas podem ser propostas até um deter-
minado período de tempo, após o qual ocorrerá a prescrição e a impossi-
bilidade da penalização ao agente público ou ao terceiro beneficiado.
De acordo com a norma em estudo, três são os diferentes momentos em
que ocorrerá a prescrição, devendo a ação de improbidade ser proposta den-
tro deste período de tempo:
a) até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em
comissão ou de função de confiança;
b) dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para fal-
tas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos
de exercício de cargo efetivo ou emprego.
c) até cinco anos da data da apresentação à administração pública da
prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art.
1º desta Lei.

Aprendendo na Prática
Afonso foi eleito vereador de um pequeno município. Caso ele venha a come-
ter, no curso do seu mandato, algum ato que configure improbidade admi-
nistrativa, poderá o Poder Público propor as medidas necessárias à respon-
sabilização de Afonso no prazo de 5 anos após o término do seu mandato.

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Não podemos confundir o prazo prescricional previsto na Lei n. 8.429/1992

com a possibilidade do ressarcimento aos cofres públicos pela prática
de improbidade administrativa.
Nos termos do artigo 37, § 5º, da Constituição Federal, as ações de ressar-
cimento de prejuízos causados ao erário, quando decorrentes de improbidade
administrativa, são imprescritíveis, podendo ser propostas a qualquer tempo.

CF/88 – A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos pra-

ticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos
ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

O fundamento para tal possibilidade, conforme já mencionado diversas

vezes, é a indisponibilidade do interesse público que permeia toda a ati-
vidade do Poder Público.
Dessa forma, como a administração apenas gere a coisa alheia (que
pertence ao povo), as ações de ressarcimento de prejuízos causados aos
cofres públicos é, em última análise, o ressarcimento dos danos causados à
própria coletividade.
A imprescritibilidade das ações de ressarcimentos decorrentes de ilícitos
civis, contudo, sofreu alterações após o julgamento do Recurso Extraordinário
669069, realizado pelo STF em fevereiro de 2016.
Se até o aquele momento todas as ações de ressarcimento decorrentes
de ilícitos cíveis eram pacificamente consideradas imprescritíveis, a jurispru-
dência, após o julgado em questão, inclina-se no sentido de admitir que as
ações de ressarcimento, salvo as hipóteses expressamente ressalvadas, são
prescritíveis.

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Jurisprudência para Concursos

RE 669069/MG, rel. Min. Teori Zavascki, 3.2.2016. (RE-669069)
É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente
de ilícito civil. Esse o entendimento do Plenário, que em conclusão de jul-
gamento e por maioria, negou provimento a recurso extraordinário em que
discutido o alcance da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao
erário prevista no § 5º do art. 37 da CF (“§ 5º – A lei estabelecerá os prazos
de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não,
que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressar-
cimento”).
A Corte pontuou que a situação em exame não trataria de imprescritibilidade
no tocante a improbidade e tampouco envolveria matéria criminal.

ATENÇÃO
Com base neste importante julgado, devemos levar para a prova as seguintes
informações:
a) A ação de ressarcimento não mais é imprescritível para todos os danos
decorrentes de ilícitos civis.
b) No caso de ilícito civil decorrente de improbidade administrativa ou que
envolva matéria criminal, a ação de ressarcimento continua sendo impres-
critível, podendo o Estado ajuizar o ressarcimento a qualquer tempo.
c) Não há, ainda, uma definição acerca do prazo prescricional para as demais
ações de ressarcimento (aquelas que não são decorrentes de improbidade ou
de matéria criminal). Ainda assim, uma eventual questão de prova cobrando
o assunto deve ter como resposta o prazo de 5 anos.

O prazo prescricional para o ajuizamento das ações decorrentes de impro-

bidade administrativa pode ser mais bem visualizado no quadro seguir:

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